A GAZDASÁGI VÁLSÁG HATÁSA A PÉNZÜGYI INTÉZMÉNYEK ÉS SZOLGÁLTATÁSOK SZABÁLYOZÁSÁRA NAGY ZOLTÁN

Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXVIII. (2010). pp. 229-243

A GAZDASÁGI VÁLSÁG HATÁSA A PÉNZÜGYI INTÉZMÉNYEK ÉS SZOLGÁLTATÁSOK SZABÁLYOZÁSÁRA NAGY ZOLTÁN∗ 1. Bevezető gondolatok A globális pénzügyi válság új fejezetet nyitott több területen a bankjogi szabályozásban. Felszínre kerültek olyan problémák, amelyek rendszerszinten már ismertek voltak, de a válság hozta felszínre és kikényszerítette szabályozásukat. A 2007 júliusában kezdődött, az USA-ban kialakult válság második hulláma az európai országokat 2008 őszén érte el. A bankrendszerbe vetett bizalom csökkent, a bankközi pénzpiaci likviditás világméretekben is összeszűkült.1 Kezdetben úgy tűnt, hogy a válság a hazai bankrendszert elkerüli. A hazai hitelintézetek jelentős része külföldi, nyugat-európai bankok tulajdonában van és a hitelezési tevékenység egyre inkább a külföldi forrásokra támaszkodott. Azonban a nyugat-európai anyabankok likviditási nehézsége akadályt gördített a hazai leánybankok finanszírozása elé.2 A finanszírozás szűkülése érintette a vállalkozásokat és a lakosságot egyaránt. Különösen a hitelezés területén kumulálódtak a problémák. A hitelkínálat szűkülése, illetve a gazdasági válság szorításában egyre több vállalkozás ment csődbe, nőtt a munkanélküliség, amely egyaránt növelte a hitelek visszafizetésének a kockázatát. A devizahiteleseket különösen hátrányosan érintette a forint árfolyam változása, illetve az ország és banki kockázati felárak növekedése, amelyet a bankok áthárítottak az ügyfelekre.3 ∗

DR. NAGY ZOLTÁN egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Pénzügyi Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros

1

Losoncz Miklós–Nagy Gyula: A bankok reagálása a globális pénzügyi válságra – nemzetközi tapasztalatok. Pénzügyi Szemle 2010/1, 69-70. o. 2 Losoncz–Nagy: i. m. 77-78. o. 3 Kállai Zoltán–Kőszeghy Tamás: Válságkezelés vagy mindennapi gyakorlat? Kereskedelmi banki tapasztalatok a likviditási válságban, Hitelintézeti Szemle 2009/3, 187. o.

230

Nagy Zoltán

Mindezen kiélezett helyzetben a Kormány is lépéskényszerbe került, hogy hathatós szabályokkal fokozza a felügyeleti tevékenységet, mentőövet nyújtson a nehéz helyzetbe került adósok számára, illetve az egyre kiszolgáltatottabbá vált fogyasztók védelmét fokozza. A gazdasági pénzügyi válság következtében, tehát választ adott a jogi szabályozás több-kevesebb sikerrel olyan kérdésekre is, amelyeket a válságtól függetlenül már korábban szükségszerűen szabályozni kellett volna. Ilyen terület többek között: – a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának és felügyeletének a megerősítése; – a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos kérdések; – a hitelezés újraszabályozása. Jelen tanulmány arra keresi a választ – a teljesség igénye nélkül egyes területeket kiemelve –, hogy kielégítő megoldást adott-e a szabályozás a felvetett problémákra, illetve van-e olyan terület, ahol még további jogfejlesztésre van szükség. 2. A pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának és felügyeletének megerősítése A pénzügyi gazdasági válság rámutatott arra, hogy a teljességgel liberális megengedő szabályozás nem segíti elő a pénzügyi piacok stabilitását, illetve válságok esetén szükségessé teszik az állami beavatkozást. A profitot magánosítjuk a veszteséget államosítjuk elve sérti a társadalmi érdeket, különösen, hogy az adófizetők pénzét, költségvetési forrásokat kell a bankok konszolidálásra felhasználni. A magánérdek és a társadalmi érdek konfliktusára rámutat a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitására vonatkozó törvény indoklása is.4 A társadalmi érdek közvetlen érvényesülése mellett érvel a jogalkotó, amely álláspont szerint a pénzügyi közvetítőrendszer olyan mértékben meghatározó elemévé vált az egyes államok, így a hazai gazdaságnak is, hogy rendeltetésszerű működése társadalmi érdek, annak ellenére, hogy alapvetően a magánszektor keretei között működik. Ez teremti meg az alapot az állami beavatkozásra, amelynek kereteit az új szabályozás is tartalmazza, megfelelő eljárási és garanciális szabályokkal ötvözve. A szabályozás két problémát is elvet. Az egyik, hogy ugyan jelentős társadalmi érdek áll az állami beavatkozás mellett, de erre felhasználhatók-e 4

2008. évi CIV. törvény indoklása a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának erősítéséről.

A gazdasági válság hatása a pénzügyi intézmények és szolgáltatások…

231

költségvetési források, adófizetői pénzek és ennek milyen formája fogalmazható meg. Mindenképpen olyan formát kell tehát találni, amely a legkevesebb áldozattal jár, és legkevésbé csapolja meg az adófizetők pénzét. Erre vonatkozóan két forma kialakítására került sor a garanciavállalásra5 és a tőkeemelésre.6 A két formát nem véletlenül választja el a jogalkotó, hiszen eltérő a létrejöttének és a kapcsolódó hitelintézeti kötelezettségek szabályozása. A garanciavállalás csak a hitelintézet kérelmére valósulhat meg, a Felügyelet és az MNB elnökének javaslatára. Nyilván ez a feltétel biztosítja azt, hogy megfelelő szakmai megalapozással rendelkezzen a garanciavállalás. A Felügyelet ugyanis a hitelintézet működéséről és tőkehelyzetéről bír információkkal (mikrostabilitási helyzet), az MNB viszont az egyes hitelintézetek rendszerkockázati szempontú értékelését végezheti el, így a makrostabilitási helyzetet elemezheti.7 A garanciavállalás esetén díjat szed az állam, és a garanciavállalás egyfajta biztosítékaként különleges vétójogot biztosító szavazatelsőbbségi részvényhez jut,8 illetve tulajdonosi irányítási jogot nyer a garancia beváltása esetén. (Ezt egy külön kormányrendelet alapján.) A tőkeemelés történhet a hitelintézet kérelmére és hivatalból a hitelintézet egyetértése nélkül is. (Itt is szükséges a Felügyelet és az MNB javaslata.) A tőkeemelés esetén különleges osztalékelsőbbséget biztosító részvény9 és a különleges vétójogot biztosító részvény egyaránt kibocsátásra kerül. Mindezek a részesedési formák célja kettős, egyrészt az állam számára biztosíthatják a megfelelő megtérülést, másrészt ellenőrzési jogot is adnak a hitelintézet működésére vonatkozóan. Fontos kiemelni, hogy az állam a teljes irányítás átvételére is jogosult akár hivatalból is, azonban ebben az esetben bírósági út igénybevételére van lehetőség a hitelintézet számára.

5

2008. évi CIV. törvény a pénzügyi közvetítőrendszer stabilitásának erősítéséről 6-7. §. 2008. évi CIV. tv. 8. § (1)-(5) bek. 7 2008. évi CIV. tv. indoklása. 8 2008. évi CIV. tv. 13. §. Ez a részvény speciális jogokat testesít meg. Vétójogot ad az osztalékfizetésnél, a szavazatelsőbbségi részvényekkel szemben, illetve a háromnegyedes szótöbbséggel hozandó részvényeknél. Osztalékra nem jogosít, jegyzésére csak a Magyar Állam jogosult, illetve forgalomképtelen. 9 2008. évi CIV. tv. 10-12. §. Ez a részvény osztalékelsőbbséget biztosít más részvényfajtába, illetve osztályba tartozó részvényeket megelőzően. Szavazati jog ehhez a részvényhez nem kapcsolódik, illetve a jegyzésére kizárólag a Magyar Állam jogosult. A hitelintézetnek a törvény alapján vételi joga van a különleges osztalékelsőbbséget biztosító részvényre. 6

232

Nagy Zoltán

Mindenesetre a pénzügyi közvetítőrendszer megerősítése kockázatos eszköz egy pénzügyi válságban, hiszen a válság lecsengése esetén az államot valószínűleg nem éri veszteség, de egy elhúzódó válság már komoly költségvetési károkat okozhat. A kisebb rossz természetesen a teljes pénzügyi összeomlás elkerülése, akár jelentősebb költségvetési áldozatok árán, azaz a társadalmi érdek az adófizetők pénzének a feláldozását is jelentheti. Szerencsére erre Magyarországon a legutóbbi 2007-2008-as válság kapcsán nem került sor. A jobb megoldás azonban a megelőzés lenne, amelyre az európai uniós államok és Európai Unió is hangsúlyt kíván fektetni. A válság rámutatott a pénzügyi felügyelet gyenge pontjaira, illetve arra, hogy Európára, illetve akár a világ valamennyi országára kiterjedő felügyelet létrehozására lenne szükség. Az egységesülés és a globalizálódás eredményeként kialakuló pénzügyi csoportokkal a felügyeleti hatóságoknak is lépést kell tartaniuk.10 A hagyományos felügyeleti szemléletet egy komplexebb, hathatósabb megközelítésnek kell felváltania, amelyet a brit felügyeleti hatóság elnöke öt pontban fogalmazott meg:11 – nagyobb erőfeszítés és több erőforrás kell a piaci és társadalmi hatásában meghatározóbb intézmények felügyeletére; – hathatósabb figyelmet kell fordítani az üzleti stratégiából fakadó és rendszerszintű kockázatokra; – nagyobb figyelmet kell fordítani a szakmai tudás meglétére, nem elegendő a feddhetetlenség; – jobban kell összpontosítani a banki számvitel részleteire, részletkérdéseire; – nyitottabbnak kell lennie a bank általi átfogó kockázatok megítélésében és határozatban történő megállapításában. Különösen indokolttá teszi a fenti álláspontot, hogy a bankmodellek megváltozása a felügyeleti tevékenység változását is magával hozza. A hagyományos betétgyűjtő és hitelt nyújtó bankmodelltől a kockázatokkal kereskedő bankmodellen keresztül a pénzügyi válságot kiváltó „originate to distribute” bankmodellig nagy változáson és fejlődésen esett át a bankrendszer.12 A változások pedig indukálják a felügyeleti rendszer átgondolását. 10

Zsolnai Alíz: A pénzügyi szektorbeli felügyelet kérdései az Európai Unió tükrében, Hitelintézeti Szemle 2009/5, 461. o. 11 Turner, A.: Turner Rewiew Press Conference: Speaking nots and slides for the press, Speech by Adair Turner, 2009. március 18. www.fsa.gov.uk. In: Zsolnai: i. m. 464. o. 12 Erdős Mihály–Mérő Katalin: A subprime válság és a pénzügyi szervezetek felügyelése, Hitelintézeti Szemle 2008/5, 492. o.


233

Először az európai uniós felügyeleti rendszerrel kapcsolatos kérdéskört szükséges elemezni, hiszen a felügyeleti problémák jelentős része országhatárokon átívelő problémaként jelentkezik. Az Európai Bizottság 2008-ban megbízott egy bizottságot (High Level Expert Group), hogy tegyen konkrét megoldási javaslatot az európai pénzügyi szabályozás és felügyelés jövőjével kapcsolatban. A bizottság 2009-ben elkészítette jelentését, amely De-Larosière jelentés néven vált ismertté.13 A bizottság három kiemelt kérdéskör vizsgálatával foglalkozott: – hogyan lehetne a legjobb módon megszervezni az európai pénzügyi intézmények és piacok felügyeletét annak érdekében, hogy biztosítsák a pénzügyi intézmények prudenciális helyzetét, a piacok megfelelő működését, valamint a betétesek, biztosított személyek és befektetők érdekeit; – az európai hatóságok hogyan működhetnének együtt nemzetközi szinten más jelentős államokkal a pénzügyi stabilitás fenntartása érdekében. A bizottság is rávilágított arra, hogy a pénzügyi válság kiemelte a felügyeleti tevékenység hiányosságait, így az erre vonatkozó reformot fel kell gyorsítani. A bizottság ajánlásokat dolgozott ki az új európai felügyeleti szabályozással kapcsolatban.14 A De Larosière bizottság jelentése alapján az Európai Bizottság elkészítette a pénzügyi szolgáltatásokra vonatkozó több irányelvet módosító „omnibusz” direktívára vonatkozó javaslatát, amely a felügyeleti struktúra létrehozása kapcsán módosítja a különböző pénzügyi szektorok szabályait.15 13

De Larosière Jelentés, Peport De Larosière: The High-Level Group on Financial Supervision in the Eu. Brüsszel 2009. február 25. www.ec.europa.eu; www.pszaf.hu. (2010. június 1.) A bizottság 2009. február 25-én publikálta a jelentését, amelynek során 31 ajánlást tesz az európai felügyelésre. A jelentés 4 fő részére tagozódik: 1. A pénzügyi válság okai. 2. Javaslatok a politikai és szabályozó lépésekre. 3. Javaslatok az EU felügyeleti lépésekre. 4. Javaslatok a nemzetközi szintű lépésekre. 14 Zsolnai: i. m. 470. o. A felügyelet témájához kapcsolódóan a De Larosière bizottság alábbi jelentősebb ajánlásai emelhetőek ki a szerző álláspontja alapján: – felügyeleti hatáskörök, szankciók és szankcionális rendszerek; – a nemzeti diszkréciók számának csökkentése; – új testület: European Systemic Risk Council; – decentralizált hálózat: European System of Financial Supervision; – jobb minőségű felügyelés kialakítása; – best practice a felügyeleti kollégiumok működése során. 15 Móra Mária: Az európai pénzügyi felügyeleti rendszer átalakítása, Magyar Bankszövetség E-hírlevél 2010/2, 2. o. www.bankszovetseg.hu (2010. június 1.)

234

Nagy Zoltán

A De Larosière bizottság a felügyelés két szintjének kialakítására tett javaslatot – amelyet az Európai Bizottság direktíva javaslata is teljesen átvett – a makroprudenciális felügyelésre egy új testület kialakítását indítványozza, az Európai Rendszerkockázati Tanács létrehozását (ESRC – European Systemic Risk Council). Az ESRC ellenőrzi és értékeli a pénzügyi rendszer egészének a stabilitását fenyegető kockázatokat. Figyelmeztetéseket ad ki a rendszerszintű kockázatokról és ajánlásokat tesz ezeknek a kezelésére. Az ajánlásokat és figyelmeztetéseket a tagállamoknak, a tagállami felügyeleteknek és a létrejövő európai felügyeleti hatóságoknak is be kell tartaniuk. Ennek betartását az is elősegíti, hogy a Tanács tagjai körébe tartozik az EKB elnöke, a nemzeti központi bankok elnökei, az európai felügyeleti hatóságok elnökei, a nemzeti felügyeletek vezetői.16 A második szintje a felügyeleti tevékenységnek a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszere (ESFS – European System of Financial Supervision), amely mikroprudenciális felügyelést jelenti.17 Az ESFS a nemzeti pénzügyi felügyeletek hálózatából, a létrehozandó új felügyeleti hatóságokból, a pénzügyi konglomerátumok felügyeletét ellátó bizottságból (Joint Committee of Eurpean Supervisory Authorities) és az Európai Bizottságból áll.18 Az új felügyeleti hatóságok az Európai Bankfelügyeleti Hatóság (EBA – European Banking Authority), az Európai Biztosítási és Foglalkoztatói Nyugdíjfelügyeleti Hatóság (EIOPA – European Insurance and Occupational Pensions Authority) és az Európai Értékpapír-piaci Felügyeleti Hatóság. Az új európai felügyeleti hatóságok (ESA) átveszik a jelenlegi 3L3 bizottságok (az európai bankelügyelők bizottsága – CEBS, az európai biztosítás és foglalkoztatói nyugdíjfelügyeletek bizottsága – CESR) feladatait, kötelezettségeit. Azonban az új hatóságok az elődökhöz képest többletjogosítványokat, többletfelelősséget, nagyobb hatáskört és jogi felhatalmazást kapnak az alábbiak szerint:19 – a jobb szabályozás elve alapján technikai standardokra irányuló javaslatok kidolgozása; 16

Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF Összefoglaló): Az Európai Bizottság közzétette az új európai pénzügyi felügyeleti struktúra létrehozását célzó jogszabályi javaslatait. www.pszaf.hu (2010. június 1.) 1. o. 17 De Larosière Jelentés: A jelentés két szakaszra bontva javasolta létrehozni az ESFS-t. 1. szakasz: Előkészítés (2009-2010); 2. szakasz: Az ESFS szabályozási rendszerének a kialakítása (2011-2012). 18 Móra: i. m. 2. o. 19 PSZÁF Összefoglaló a jelentésről (2010): i. m. 2. o.; Móra: i. m. 1-2. o.


235

–

nemzeti felügyeletek közötti nézeteltérések rendezése a felügyeletek közötti együttműködési kötelezettség esetén; – elősegítik a technikai jellegű közösségi szabályok alkalmazását; – közvetlen felügyelet a hitelminősítő ügynökségek felett; – a nemzeti felügyeletek koordinálása rendkívüli helyzetekben. A szabályozás több területen vitára adott okot és az Európai Tanács, a parlamenti jelentéstevő, illetve az Európai Bankföderáció is kritikát fogalmazott meg a szabályozási tervekkel kapcsolatosan. Ezek a javaslatok egyrészt enyhítik a szabályozást, míg mások szigorúbb szabályozási kereteket határoznak meg. A szabályozás szigorúságát enyhítő javaslatok közül kiemelendőek az alábbiak:20 – ha a nemzeti felügyeleti hatóság nem tartja be az uniós jogot, az európai felügyeleti hatóságok a pénzügyi intézményeket közvetlenül érintő döntéseket is hozhatnak; – ha egy államra a felügyeleti hatóságok döntései fiskális kötelezettséggel járnának, az adott állam kérheti az Európa Tanács felülvizsgálatát; – az Európai Bizottságnak legyen joga az európai felügyeleti hatóságok által javasolt technikai sztenderdek megváltoztatására. – A szabályozás szigorúságát megőrző javaslatok nagyobb önállóságot és hatáskört biztosítanának a felügyeleti hatóságoknak. Ilyen javaslat többek között:21 – az európai bankfelügyelet feladata lenne a határokon átnyúló pénzügyi csoportok felügyelete; – az európai bankfelügyelet felügyelőket küldhetne a nemzeti felügyeletekhez, amelyek az európai felügyelet utasításait teljesítenék; – az európai bankfelügyelet végső döntést hozhatja meg az EU jogszabályok alkalmazása, a sürgősségi helyzetek és az egyeztetések esetén. A hazai felügyeleti hatóság is kialakította álláspontját az új európai felügyeleti struktúrával kapcsolatosan és több olyan problémát és megoldást is felvetett, amelyek helytállóan rámutatnak egyes kérdéskörök további rendezésére és pontosítására. Az álláspontból néhány alapvető gondolat kiemelése rámutat a probléma összetettségére.22 20

Móra: i. m. 2. o. Móra: i. m. 3. o. 22 A PSZÁF álláspontja az egységes Európai Uniós pénzügyi felügyeleti hatóság felállításával kapcsolatban. www.pszaf.hu (2010. 06. 1.) 21

236

Nagy Zoltán

A felügyelet célszerűnek tartaná, hogy egy előkészítő elődintézmény előzze meg az európai felügyeleti rendszer kialakítását, azaz egy Európai Pénzügyi Felügyeleti Intézetet (European Financial Supervisory Institute) kellene először létrehozni. Az elődintézmény keretében aztán kialakíthatóak a személyi, tárgyi feltételek, a szervezeti struktúra és a belső eljárási rend. Másodsorban a felügyelet álláspontja szerint integrált felügyeletet kellene létrehozni, amely lefedi a teljes pénzügyi szektort, hasonlóan a hazai felügyelethez. Három érv szól emellett az integrált felügyelet mellett a PSZÁF álláspontja szerint, a hatékonyság, a csoportszintű, konszolidált pénzügyi helyzet egyszintű egységes vizsgálata és az, hogy egyre több tagállamban kerül kialakításra az egységes felügyeleti tevékenységet ellátó szerv. Az érdekkonfliktusok elkerülése miatt szét kellene választani a prudenciális felügyeletet a piacfelügyeleti és fogyasztóvédelmi kérdésektől. Az EU pénzügyi felügyeleti hatóság csak a prudenciális felügyeletért lenne felelős, a piacfelügyeleti és fogyasztóvédelmi kérdésekben továbbra is a nemzeti felügyeleti hatóságok lennének illetékesek. A PSZÁF az európai felügyeleti tevékenységet széleskörűen értelmezi, azaz álláspontja szerint a felügyelet hatásköre ki kell, hogy terjedjen mindazon szervezetekre és csoportra, amely egynél több tagállamban végez tevékenységet. Ezt egyrészt a versenykülönbségek, másrészt a nemzeti és az európai uniós felügyeletek közötti szabályozói és felügyeleti esetleges érdekkonfliktusok is indokolják. A szabályozás korrigálására azonban nemcsak az Európai Unió szintjén került sor, hanem a hazai felügyeleti tevékenységben is új szabályok léptek hatályba. A felügyelés két területét érinti a szabályozás.23 A mikroprudenciális felügyeletet továbbra is a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete látja el. Az új szabályozás keretében a felügyelet statusza is megváltozik, a kormányhivatalból autonóm igazgatási szervezetté válik. Szervezete is átalakul a hatékony felügyelet érdekében. Megszűnt a Felügyeleti Tanács és helyette az MNB struktúrájához hasonlóan egyszemélyi felelős vezető, az elnök vezeti a szervet két alelnökkel. A struktúra megváltoztatásához kapcsolódóan jött létre a Pénzügyi Stabilitási Tanács, mint a felügyelet munkáját segítő tanácsadó szerv.24 Feladatai és szerepe mindenképpen a makroprudenciális felügyeléshez kapcsolódik. A Tanács helyzete sajátos, hiszen csak tanácsadó, a Felügyelet tevékenységét figyelemmel kísérő szerv, de a PSZÁF fölött sem irányítási, sem ellenőrzési

23 24

2009. évi CXLVIII. tv. 2009. évi CXLVIII. tv. 56. § (1) bek.; 2007. évi CXXXV. tv. 14-16. §.


237

jogot nem gyakorol, ezért nem is képezi a felügyelet szervezetének a részét, illetve nem önálló közigazgatási szerv, így hatósági jogköre sincs. A makroprudenciális felügyelet hathatósabb feladatát látja el a hatósági hatáskörrel felruházott jegybank. A Magyar Nemzeti Bank pénzügyi stabilitási feladatköre nagymértékben kiszélesedett. A jegybanknak fel kell tárnia a pénzügyi közvetítőrendszer egészét érintő üzleti és gazdasági kockázatokat, elő kell segítenie a rendszerszintű kockázatok kialakulásának megelőzését, illetve az ilyen kockázatok csökkentését és megszüntetését.25 A törvénymódosítások megerősítették a PSZÁF fogyasztóvédelmi szerepkörét, a pénzügyi szektort érintő fogyasztóvédelmi jellegű kérdésekben a felügyelet jár el. 3. A fogyasztóvédelemmel kapcsolatos kérdések A fogyasztóvédelmi tevékenység átvételével fontos eljárási kérdésekről is rendelkezett a jogalkotó. A korábbi eljárás két lépcsős volt. A bejelentési, illetve a panasz eljárás nem volt hatósági eljárás, hanem a felügyelet előzetes vizsgálatát követően válhatott hatósági eljárássá. Az új szabályozás a bejelentési és panaszkezelési eljárást megszünteti és helyette a közigazgatási hatósági eljárás szabályain alapuló fogyasztóvédelmi eljárást vezet be.26 A szakágazati szabályokon kívül a PSZÁF eljárásánál a közigazgatási eljárás, a fogyasztóvédelemről szóló törvény és a felügyeleti törvény szabályait is figyelembe kell venni. Megerősített fogyasztóvédelmi tevékenysége révén hatékonyabban tud fellépni a felügyelet az egyedi jogsértésekkel kapcsolatosan.27 Külön szabályt alkotott a jogalkotó a fogyasztóvédelmi bírságolásra, még pedig a fogyasztók széles körét érintő kérdésben, illetve az ismételt jogszabálysértés esetén. Sajátos intézménye a fogyasztóvédelmi eljárásnak a hatósági szerződés.28 A hatósági szerződés keretében a felügyelet megállapodik az ügyféllel, hogy az felhagy a jogsértő magatartásával és a tevékenységét összhangba hozza a jogszabályi rendelkezésekkel. Ezzel a hatósági szerződéssel a felügyelet saját magát is korlátozza, hiszen jogkövetkezmény alkalmazásának nincs helye. 25

2001. évi LVIÍI. tv. a Magyar Nemzeti Bankról 4. § (7) bek. 153/2009. (VII. 23.) Korm. rend. 27 Kaposy Zsuzsa: Szabályozás és útkeresés, Banking 2009/1, 15. o., www.bankarkepzo.hu 28 2007. évi CXXXV. tv. 48./7. §. 26

238

Nagy Zoltán

A fogyasztóvédelem területéhez kapcsolódik a banki Magatartási Kódex.29 A kódex célja a válság következtében a lakossági hitelezés területén keletkező problémák rendezése, elsősorban a pénzügyi szervezeteknek az ügyfelekkel szembeni tisztességes magatartás szabálygyűjteménye. A kódex aláírói egyben azt is tudomásul vették, hogy a Felügyelet a rendelkezések betartását ellenőrzi és a hitelintézetek kódex szerinti minősítését közzéteszi. Fontos szabályozási terület a kódexben: – a felelős hitelezés normái; – a szerződéskötésben, illetve a szerződés tartama alatt követendő eljárások; – a szerződés megszüntetéséhez kapcsolódó normák; – egyoldalú szerződésmódosítás szabályai; – a fizetési nehézségek és a követelés végrehajtásánál alkalmazandó szabályok. Azonban a nem csatlakozó hitelintézetek részéről több bírálat is érte a kódex szabályrendszerét. Az AXA Bank elvi okok miatt nem csatlakozott a kódexhez és hevesen bírálta a szabályokat.30 A bírálat szerint egy új alapokon nyugvó valódi pénzügyi önszabályozó rendszert kellene kialakítani, hiszen a Magatartási Kódex ellentmondása, hogy piaci önszabályozás, de ellenőrzésére a felügyelet jogosult. Kérdés továbbá, hogy szankcionálhatja-e a Felügyelet a kódex megsértését. Az elemzők szerint jobb megoldás egy önszabályozás, amelyet egy mediátor rendszeren keresztül lehetne működtetni, azaz a panasztétel orvoslása ezen keresztül történne. Szintén a fogyasztóvédelmet érintő szabályozás körébe tartozik az ügyfelek érdekeit védő szabályozás szigorítása. A szabályok közül a fogyasztási típusú magas kamatú kölcsönök évi egyszer alkalomra csökkentése, vagy a vételi jog biztosítási célú kikötésének semmissége emelhető ki.31 A fentieken kívül szigorodó szabályokat találunk az ügyfél tájékoztatás, az üzletszabályzat pontosítása, és a panaszkezelés területén.

29

www.pszaf.hu www.porfolio.hu. (2009.12.01.) 31 1996. évi CXII. törvény a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról (Hpt.) 199. §-200. §; 200. §: Semmis a fogyasztóval kötött, a vételi jog biztosítéki célú kikötésére vonatkozó szerződés, ha a vételi jog a kötelezett által lakott lakóingatlanra vonatkozik. 30


239

4. A hitelezés újraszabályozása A hitelezés és pénzkölcsönnyújtás szabályai szintén a fókuszba kerültek a gazdasági válság kapcsán. A hitel és pénzkölcsönnyújtási alapvető szabályok a Ptk. XLIV. fejezetében a bank és hitelviszonyok között kerültek megfogalmazásra, amely szabályrendszert az új Ptk. átalakította.32 A hatályos régi Ptk. szabályai mellett hangsúlyos szerepet kaptak a hitelintézeti törvény rendelkezései. Az új Ptk. gyakorlatilag közelítette a két szabályozást, különösen azzal, hogy hitelintézeti törvény a hitel és pénzkölcsönnyújtás körébe tartozó lízing és faktoring szerződés szabályait is rögzíti.33 Az új Ptk. a pénz és hitelviszonyok körében szabályozza a hitelszerződés, a kölcsönszerződés és a fogyasztói kölcsönszerződés szabályait.34 Ez utóbbi kölcsönszerződés típus a jogalkotás fókuszába került és a hitelintézeti törvény szabályai mellett külön törvény is született róla.35 A fogyasztói hitel törvény (Fhtv.) célja kettős volt, egyrészt a 2008/48/EK irányelv (a fogyasztói hitelmegállapodásokról) rendelkezéseit implementálja, másrészt a válság következtében sok problémát okozó jelzáloghitelekre is kiterjedő szabályozást ad. A hiteltörvény rögzíti és csokorba fogja a fogyasztói jogokat. (Ezek a jogok részben külön szabályozásként megtalálhatóak a Hpt. fogyasztási kölcsönre vonatkozó szabályai között.) Gyakorlatilag a felelős hitelezés szabályainak az alapjait rakta le az új törvény.36 A neuralgikus pontok egyike a kereskedelmi kommunikáció a hitelezéssel kapcsolatosan. Sok esetben a teljes hiteldíj mutató mellett a pénzügyi szolgáltatók egyéb járulékos költséget is felszámítottak, amely torzította a valós törlesztési összeget vagy nagyobb egyszeri költségtérítéssel járt, ezért a törvény pontosítja a fogyasztó számára rendelkezésre bocsátandó adatok körét. Az Fhtv. kiegészítő szabályaként a teljes hiteldíj mutató (THM) meghatározásáról, számításáról külön jogszabály született.37 A kormányrendelet pontosítja az eddigi THM szabályozást. 32

2009. évi CXX. tv. a Polgári törvénykönyvről (Ptk.) Nagy Zoltán: Faktoring, HVG-ORAC Kft., Budapest, 2009., 149-161. o. 34 Ptk. (2009) 5:345-555. §. 35 2009. évi CLXII. törvény a fogyasztónak nyújtott hitelről. 36 Kaposy: i. m. 17-18. o. 37 83/2010. (III. 25.) Korm. rendelet a teljes hiteldíj mutató meghatározásáról, számításáról és közzétételéről. A betéti kamatok területén is született hasonló 33

240

Nagy Zoltán

A szabályozás fókuszába került a tájékoztatási kötelezettség, amely a hitellel kapcsolatos kérdésekben rendel el teljes körű felvilágosítást, illetve a szerződés tervezetének áttanulmányozását. Fontos kiemelni, hogy ez nem csak egy passzív magatartást takar, hanem aktív kitanítási kötelezettséget is. A hitelezőnek – ahogy az indoklás is rámutat – tehát kötelessége elmagyarázni a hitelnek a fogyasztó pénzügyi helyzetére gyakorolt hatását, a fizetés elmulasztásának a következményeit. A fogyasztó tehát fel tudja mérni, hogy a hitel az igényeinek és a pénzügyi teljesítőképességeinek megfelel-e. A másik fontos kötelezettség, hogy a felelős hitelezés követelménye alapján a hitelező minden esetben köteles a fogyasztó hitelképességét értékelni. A törvény részletszabályait megállapító, a körültekintő lakossági hitelezés feltételeit megállapító kormányrendelet pontosítja a hitelező ezzel kapcsolatos kötelezettségeit.38 Szigorú korlátozó szabályokat állít fel a jogalkotó, mint a hitelezhetőségi limit megállapítása, a jelzálogjog fedezete mellett nyújtott hitelek szabályai, a pénzügyi lízing, illetve a gépjárművásárlási hitelezés rendelkezései. A hitelezhetőségi limit a maximális havi hiteltörlesztési képességen alapuló, a természetes személy háztartásának jövedelmi viszonyait figyelembe vevő összeg. (A pontos mértékének a meghatározása a hitelnyújtó belső szabályzata alapján történik.) Közvetlen szabályozás a jelzálogalapú, a gépjárművásárlási hitelezés és a pénzügyi lízing területén. Ezekben az esetekben a jogalkotó korlátozza a fedezetek forgalmi értékére vonatkoztatott kitettséget, ezzel is az ingatlanpiaci árváltozásokból eredő kockázatokat mérsékelve. Fontos kiemelni, hogy kormányzati és gazdaságpolitikai céllá vált a devizahitelek visszafogása és helyette a forintalapú hitelek növelése. Ezt a célt szolgálja többek között, hogy a kormányrendelet differenciál a forintalapú és a deviza alapú hitelek fedezeteinek figyelembevételénél.39 A felelős hitelezés szabályait figyelembe véve az Fhtv. pontosítja a hitelszerződés kötelező tartalmi elemeit. Ezek közül a legtöbb problémát a szerződéssel kapcsolatos elállási és felmondási jog kérdésköre jelentette – különösen az elszámolási szabálynak területén, amelyet rendez a törvény –, illetve az előtörlesztés kérdése és a hozzá kapcsolódó elszámolás. Az szabályozás a 82/2010. (III.25.) Korm. rend. a betéti kamat és az értékpapírok hozama számításáról és közzétételéről (EBKM). 38 361/2009. (XII. 30.) Korm. rend. a körültekintő lakossági hitelezés feltételéről és a hitelképesség vizsgálatáról. 39 361/2009. (XII. 30.) Korm. rend. 6-7. §. Például a jelzálog fedezete mellett nyújtott forinthitel esetén a kitettség mértéke nem haladhatja meg az ingatlan forgalmi értékének a 75%-t. Euro alapú hitelnél ez 60%, egyéb deviza hitelnél pedig 45%.


241

előtörlesztés alanyi joggá vált minden fogyasztó számára, és az előtörlesztéssel kapcsolatos tényleges költségek megtérítésére is csak akkor jogosult a hitelező, ha az előtörlesztés olyan időszakra esik, amikor a hitelkamat rögzített. Sok problémát okozott a hitelezési gyakorlatban az ügynökök által betöltött szerepe. Az ügynökök tevékenysége korábban szabályozatlan keretek között folyt. A hitelintézeti törvény ugyan pénzügyi szolgáltatásnak minősítette a pénzügyi ügynöki tevékenységet és engedélykötelezetté tette, de ha az ügynök csak az üzletfelet közvetítette csak bejelentési kötelezettséget írt elő a jogalkotó. Ez utóbbi esetben pedig semmiféle szakmai előírás és kontroll nem volt az ügynökök felett, ennek a kérdésnek a rendezése a pénzügyi intézmény és az ügynök közötti szerződésre tartozott. Az ügynöki tevékenység jelentősége azonban megnőtt. Az új kihelyezésű ingatlanhiteleken belül körülbelül 50-60%-os a részesedésük. Nagy probléma volt, hogy az ügynök csak a forgalom növekedésében érdekelt és a jutalék növekedésében. Így háttérbe szorultak a hitelezés minőségi követelményei.40 Ezt támasztotta alá, hogy az ügynökök által közvetített hitelek jelentős része a problémás kategóriába került. A jogalkotónak tehát rendezni kellett a közvetítőre vonatkozó szabályozást, amelyet részben tevékenységi szintjén, részben az intézményi szinten is megtesz.41 Tevékenység szintjén a pénzügyi szolgáltatások körében marad a pénzügyi szolgáltatás közvetítése, de három tevékenységi típusra bontja szét a törvény. A kiemelt közvetítői tevékenység esetén a pénzügyi intézménnyel kötött szerződés alapján jár el a megbízott, a pénzügyi intézmény nevében, javára és kockázatára. Az ügynöki tevékenység szintén megbízási szerződés alapján végzett tevékenységet jelöl, de a pénzügyi intézmény kockázatára önálló kötelezettség vállalására nincs lehetőség. Az alkusz pedig az ügyféllel köt szerződést és segít a pénzügyi szolgáltatásra vonatkozó szerződés kiválasztásában, azaz elősegíti a szerződéskötést. Fontos, hogy intézményi oldal is szabályozásra kerül, kiterjesztve a közvetítők rendszerére a hitelintézeti törvény szabályait, de nem megbontva a pénzügyi intézményrendszer struktúráját. Szigorú intézményi szakmai szabályokat ír elő a törvény ezzel is átláthatóbbá téve a piacot, és szűrve a közvetítői tevékenységet végzők körét. Valószínűleg a szabályozás következtében csökken a közvetítők száma, megrostálódik a piac, de a 40

Erdős Mihály–Mérő Katalin: A subprime válság és a pénzügyi szervezetek felügyelése, Hitelintézeti Szemle 2008/5, 511. o. 41 1996. évi CXII. tv. 3. § (1) bek. h., pont.

242

Nagy Zoltán

megmaradók tevékenysége szabályozottabb és talán etikusabb lesz az eddigi ügynöki tevékenységnél. 5. Összegzés Mindezek a szabályok azonban már késő jöttek és csak követték az eseményeket. Az adósok egy jelentős része krízis helyzetbe került a válság következtében, amelyre a fentebb említett szabályok már nem adtak megoldást. Az adósok jó része több problémával került szembe. Egyrészt a gazdasági válság következtében a devizában felvett hitelek törlesztő részlete (kamat, tőke) megnőtt a forint árfolyamesése következtében, amely újabb terhet jelentett a korábbi törlesztőrészletekhez képest. Másrészt a válság a munkanélküliség növekedésével járt, amely a családi költségvetések nehéz helyzetbe kerüléséhez, illetve összeomlásához vezetett. A Kormány a krízishelyzet kezelésére több területen lépéseket tett. Részben a krízishelyzetbe került családok számára nyújtott támogatást, másrészt a törlesztések áthidalásáról rendelkezett.42 Az intézkedések azonban a költségvetés szintjén is jelentkeznek és kérdés, hogy ez hogyan hat a költségvetési egyenlegre. Komoly társadalmi feszültség forrása lett, hogy a jelzálogalapú hiteleknél a családok számára lakhatást biztosító ingatlanok árverezésre kerültek. Ugyan árverezési moratórium lépett életbe a téli időszakra, illetve a végrehajtási szabályok módosításával elhúzható az árverezés, de ezzel sérül a hitelezők érdeke is. Ezt a problémát megpróbálta átterhelni az önkormányzatokra az állam úgy, hogy elővásárlási jogot kaptak az önkormányzatok az árverezésnél és a volt tulajdonos visszabérelheti az ingatlanát. A probléma csak az, hogy a nehéz költségvetési helyzetben lévő önkormányzatok nem rendelkeznek kellő forrással az ingatlanok megvásárlásához. Újabb koncepció szerint végül a központi költségvetés vállalná fel ezt a feladatot. Erre a feladatra alkalmas lenne egy kiterjedt fiókhálózattal rendelkező állami bank, de ez jelenleg nem áll az állam rendelkezésére. Különösen hasznos lenne ez az intézmény, ha követelések megvásárlására kerülne sor és így menekülnének meg az adósok a kiköltöztetés elől. Mindenesetre az új kormány feladata is egy fontos kérdés egyeztetése lesz, azaz hogyan hozhatók összhangba az üzleti szféra érdekei a társadalmi felelősségvállalással. A társadalmi érdek és felelősség terjedhet e addig, hogy 42

136/2009. (VI. 24.) Korm. rendelet a krízishelyzetbe került személyek támogatásáról; 154/2009. (VII. 25.) Korm. rendelet a lakáscélú kölcsönökre vonatkozó állami készfizető kezesség igénybevételének és beváltásának részletes szabályairól.


243

egyes ügyfelek vagy pénzpiaci szereplők hibás döntéseinek következményeit az állam átvállalja a többi adófizetési terhére? Egy nehéz helyzetben lévő költségvetés meddig terjeszkedhet ebben a társadalmi felelősségvállalásban? A kérdésekre a választ a jövőben oldhatja meg a jogalkotó, remélhetőleg az egyensúlyt megtalálva a társadalmi érdek, az egyéni érdekek és a költségvetési egyensúly szűk mezsgyéjén haladva. Zoltán Nagy The effects of the economic crisis on the regulation of the financial institutions and services Summary The global financial crisis opened a new chapter on several areas of bank law. The problems concentrated especially on the areas of credit and loan transactions. Legislators took steps to increase the effectiveness of the supervisory activities, to help debtors in difficult situation, to protect the more and more defenceless consumers. Our present study concerns - without the claim to completeness and emphasizing only single areas - that the answers given by the government to the present problems are satisfying enough and are there any needs in any other areas that needs more legal development. Certainly can be stated as a moral that the crisis extorted the correction of the regulation, though it would have been necessary to make the deficiencies of the regulation a stressed area earlier. This is a future warning for the legislator.

A GAZDASÁGI VÁLSÁG HATÁSA A PÉNZÜGYI INTÉZMÉNYEK ÉS SZOLGÁLTATÁSOK SZABÁLYOZÁSÁRA NAGY ZOLTÁN

Recommend Documents