IV
Management in beweging
Inhoud
1
Inleiding Pantha Rhei – alles beweegt Edgar Karssing, Hans Bossert en Louis Meuleman
Deel I Krachten 2
De barrage naar het Andere Werken in de publieke sector Annemieke Roobeek en Frits Grotenhuis
3
Globalisering en nationaal overheidsbeleid Haico Ebbers
4
Europa: best ver weg? De lokale overheid en de Europese Unie Rob Boudewijn
5
Overheidsingrijpen tijdens de kredietcrisis Ivo Arnold
6
Public information management Pieter de Vries
Deel II Draaipunt 7
Organisatiedynamiek, problematische situaties en organisatieverandering Rob Blomme
8
Publiek management als metagovernance Louis Meuleman
9
Een moreel kompas gekoppeld aan inzicht als oplossing voor verbeterd toezicht en bestuur in de publieke en private sector Fred Lachotzki
10
Prestatiemanagement in de (semi)publieke sector Roland Speklé
Inhoud
11
Risicomanagement in de publieke sector Jan Droogsma en Leen Paape
12
De overheid en Human Resources Management René Tissen, Frank Lekanne Deprez en Rob Vinke
13
Leveranciers helpen beleidsdoelstellingen bereiken Jacques Reijniers
14
Lokale overheidstaken op afstand plaatsen: doel of middel? Hans Groenhuis en Hans Bossert
15
‘Niet (te) geloven?’ De jaarrekening in de publieke sector Frans Schaepkens
16
Financiering in de publieke sector Dennis Vink en Janko Lindenbergh
Deel III Momentum 17
Integriteit 3.0 Edgar Karssing en Sacha Spoor
18
Doelgericht management Martijn Akkersdijk
19
Publiek ondernemerschap: zinvol of contradictie? Sharda Nandram
20
Persoonlijk leiderschap en wijsheid Jaap Schaveling
21
Meten is weten Arie Buijs
Over de auteurs
V
Hoofdstuk
1 Inleiding Pantha Rhei – alles beweegt Edgar Karssing, Hans Bossert en Louis Meuleman
2
Management in beweging
1.1
Inleiding
‘
We willen een kleinere en vooral ook efficiëntere overheid. Er zullen keuzes gemaakt moeten worden. De overheid is op onderdelen te veel taken gaan uitvoeren op te veel verschillende niveaus, zonder zich af te vragen of er ook taken af kunnen. Nederland lijdt aan bestuursobesitas en het is hoog tijd dat we de overheid op dieet zetten. Bureaucratie is een belasting op groei. De samenleving is vaak zelf in staat dingen te doen als de overheid die ruimte biedt.
’
Aldus minister-president Rutte in zijn regeringsverklaring op 26 oktober 2010. En hij vervolgt: ‘Ons principe is: “Je gaat erover of niet”. En we zullen dat principe consequent toepassen om te komen tot een kleine en krachtige overheid die toe kan met minder belastinggeld, minder regels en minder ambtenaren en bestuurders.’ De overheid moet bewegen. Dat is immers de beste manier om af te vallen. Waarom? Omdat de wereld in beweging is. Heel tastbaar was de kredietcrisis en de enorme gevolgen die deze crisis heeft gehad voor de overheidsfinanciën. Maar het gaat veel verder. De hele wereld lijkt in beweging, is in beweging. Op een zeer fundamentele manier.
‘
De wereld is in hoog tempo kleiner geworden. Dat biedt ongekende mogelijkheden voor bijvoorbeeld de internationale handel, het toerisme en studie in het buitenland. Het brengt ook onzekerheden met zich mee: nieuwe economische grootmachten treden toe tot de wereldmarkt; ziekten verspreiden zich sneller; de georganiseerde misdaad internationaliseert evengoed en wereldwijde migratiestromen worden sterker. Door de wereldwijde kredietcrisis van 2008 is de wereld in een zeldzame economische recessie terechtgekomen. De gevolgen hiervan op de langere termijn zijn nog steeds onduidelijk. Door de globalisering zijn de mogelijkheden voor Nederland om voor belangrijke vraagstukken zelfstandig een koers te kunnen bepalen, verder afgenomen. Niettemin probeert de overheid een hoog ambitieniveau te handhaven. Zo verwacht de samenleving op het terrein van veiligheid veel van de overheid. We hebben als samenleving moeite om om te gaan met onzekerheden. Veiligheid wordt steeds nadrukkelijker een ordenend principe van onze netwerksamenleving en de beschikbaarheid van informatietechnologie draagt bij aan deze ontwikkeling. Recente ontwikkelingen op dit gebied (web 2.0 en internet der dingen) en op aanverwante terreinen (convergentietechnologieën) bieden nieuwe mogelijkheden om met risico’s om
Inleiding. Pantha Rhei – alles beweegt
3
te gaan, maar bieden op hun beurt ook weer nieuwe dilemma’s en risico’s, bijvoorbeeld op het gebied van privacy. 1
’
In het rapport De grote uittocht wordt nog een heel ander probleem beschreven – het lijkt een zegen voor een overheid die wil krimpen, maar is het natuurlijk niet:
‘
In de overheid- en onderwijssectoren werken nu bijna één miljoen mensen. In 2020 zijn gemiddeld zeven op de tien van deze mensen vertrokken of van baan gewisseld. Een belangrijk deel gaat met pensioen. Zodra de arbeidsmarkt in Nederland weer aantrekt, wordt het lastig voldoende en gekwalificeerde mensen te vinden die onderwijzer, politieagent of ambtenaar willen worden. Vooral in het onderwijs en de zorg worden grote personeelstekorten verwacht … Door een tekort aan gekwalificeerde mensen en geld kunnen de continuïteit en de kwaliteit van de diensten van de overheid, het onderwijs en de zorg in Nederland de komende jaren ingrijpend onder druk komen te staan. 2
’
En met die kleinere groep mensen moeten de verhoudingen tussen management en werkvloer ook nog anders, aldus Rutte in zijn regeringsverklaring:
‘
In de publieke sector wil het kabinet veel meer ruimte voor vakmanschap. Voor de vakman en vakvrouw in het onderwijs, de politiekorpsen en de zorg die verlost moeten worden van overbodige en onzinnige regels en procedures. Voor wijkverpleegkundigen die zonder stopwatch hun patiënten moeten kunnen helpen. De verhouding tussen management en werkvloer moet veranderen in het voordeel van de werkvloer. Schaalverkleining, menselijke maat.
’
En alsof de overheid nog niet genoeg om handen heeft met de veranderende wereld en de eigen mensen, is er ook nog de burger die van alles wil:
‘
Wij kunnen er niet omheen dat er steeds sterkere signalen zijn dat de legitimiteit van het overheidshandelen geen vanzelfsprekendheid meer is. We zien dit terug in de agressie tegen werknemers met een publieke taak, in een wisselend politiek vertrouwen, in de soms persoonlijke toon van het publieke debat, maar ook in bijvoorbeeld de reacties op het advies over vaccinaties tegen de Mexicaanse griep. Helder is dat de samenleving
1 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Investeren in legitimiteit. Den Haag, p. 10. 2 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). De grote uittocht. Den Haag, p. 8.
4
Management in beweging
niet kan functioneren zonder een legitieme overheid. De burger verwacht immers dat de overheid haar taak als normsteller en handhaver oppakt. Daarbij komt dat de overheid geacht wordt om bindende, en soms impopulaire maatregelen te nemen, zeker in tijden van financieel-economische crisis. Deze en vele andere signalen dwingen ons tot nadenken over de legitimiteit van het overheidshandelen. Hoeveel draagvlak heeft een overheid nodig? Welke acties kunnen bijdragen aan het versterken van legitimiteit? Waar moet de overheid dichter op de burger kruipen en waar meer afstand bewaren? Zijn er terreinen waar de overheid zich moet terugtrekken? 3
’
Alles beweegt. Pantha rhei. Zoals de Griekse filosoof Heraclitus zou hebben gezegd: ‘Men kan niet tweemaal in dezelfde rivier stappen, want het is steeds weer vers water dat u tegemoet stroomt.’ In dat speelveld moet de publieke manager standvastig de goede dingen doen op de goede manier. Geen eenvoudige taak. Dit boek doet verslag van een veelheid aan ontwikkelingen in het management in de publieke sector op een wel heel bijzondere manier: het zijn de impressies van docenten en onderzoekers die de afgelopen tien jaar gedoceerd hebben aan de Public Sector MBA van de Nyenrode Business Universiteit. In de verschillende hoofdstukken worden belangrijke ontwikkelingen geanalyseerd. Bovendien worden er concrete handvatten en nieuwe, veranderende managementbenaderingen beschreven. Aan de auteurs is steeds gevraagd om vanuit hun vakgebied aan te geven wat de belangrijkste ontwikkelingen zijn waar de publieke manager weet van moet hebben en wat dit betekent voor zijn functioneren. Het is daarmee in zekere zin een MBA in één boek, ideaal om op handzame wijze weer helemaal bij de tijd te zijn.
1.2
Krachten, draaipunt en momentum
Beweging is het sleutelwoord van dit boek. Beweging is eigenlijk een natuurkundig begrip dat vaak wordt geassocieerd met drie kernbegrippen: de krachten, het draaipunt en het momentum. De krachten zijn de invloeden die de beweging in gang zetten. Hierbij is meestal sprake van een ‘hefboom’ dat over een draaipunt scharniert en daarmee een momentum veroorzaakt. Ook bij het nadenken over de rol van de manager in de publieke sector herkennen we deze kernbegrippen. De krachten worden veroorzaakt door de maatschappelijke ontwikkelingen die nieuwe uitdagingen voor de manager opleveren. Deze uitdagingen zijn de hefboom die scharnieren over de missie, visie en doelen van de overheidsorganisatie (‘het draaipunt’). Uiteindelijk levert dit nieuwe of veranderde managementbenaderingen op. De indeling van dit boek volgt de driedeling in krachten, draaipunt en momentum. 3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010). Investeren in legitimiteit. Den Haag, p. 5.
Inleiding. Pantha Rhei – alles beweegt
5
Krachten Het krachtenveld in de publieke sector vraagt om mensen die de complexiteit en de dieperliggende patronen van onze snel veranderende alledaagse werkelijkheid kunnen doorzien. Het vraagt om managers die inzicht hebben in het zich ontvouwende maatschappelijk geheel, managers die hun kwaliteiten inzetten voor de ontwikkeling van maatschappelijke organisaties, die waarde en betekenis hebben door hun bijdragen aan de samenleving. Hoe kunnen publieke managers effectief inspelen op de ontwikkelingen en dat vertalen naar doelen en organisatie? In dit deel van het boek worden een aantal interessante casussen en voorbeelden behandeld. Aan de orde komen: • het Andere Werken; • globalisering en nationaal overheidsbeleid; • de lokale overheid en de Europese Unie; • overheidsingrijpen in de financiële sector; • public information management.
Draaipunt Managers binnen publieke organisaties worstelen dagelijks met problemen die vaak zijn gegrondvest in niet direct waarneembare organisatieoorzaken. Elke oplossing lijkt steeds weer nieuwe problemen op te roepen. Dit vereist een herbezinning op missie, visie en organisatiedoelen – oftewel, een aanpassing van de strategie, organisatie en huidige processen is nodig. De publieke manager heeft behoefte aan een kompas en een bijbehorend diagnostisch kader. In dit deel van het boek worden daarom de volgende onderwerpen besproken: • organisatiedynamiek, problematische situaties en organisatieverandering; • metagovernance; • toezicht; • prestatiemanagement; • risicomanagement; • Human Resources Management; • inkoopmanagement; • lokale overheidstaken op afstand plaatsen; • de jaarrekening; • financieel management.
Momentum Volgens de theorie is het management ervoor verantwoordelijk dat doelstellingen worden gehaald, organisaties efficiënt en effectief opereren en dat voldaan wordt aan wet- en regelgeving. Een interessante vraag is of, en zo ja op welke wijze management effectief kan bijdragen aan de veranderende publieke sector. Vaak blijkt er behoefte aan meer consensus binnen het management, een betere en meer onderbouwde besluitvorming en meer integer gedrag. Dit laatste betekent dat er behoefte is aan managers die transparant zijn en verantwoording afleggen over hun keuzes en de gevolgen daarvan. Dit alles moet leiden tot een betere dienstver-
6
Management in beweging
lening aan de burger en een betere kwaliteit van het bestuur. Het is van belang dat er oog is voor de balans tussen management en de dynamiek, flexibiliteit en effectiviteit van de organisatie. Het is bij management in de publieke sector dus zoeken naar een optimum tussen enerzijds goed openbaar bestuur door het verschaffen van zekerheid, betrokkenheid en integer opereren en anderzijds de effectiviteit van de organisatie die in staat is doelen te realiseren, partijen kan beïnvloeden en voldoende veerkracht heeft om via de meest haalbare weg de gewenste maatschappelijke resultaten te bereiken. In dit deel van het boek komen daarom de volgende onderwerpen aan de orde: • integriteit 3.0; • doelgericht management; • publiek ondernemen; • persoonlijk leiderschap en wijsheid; • meten is weten.
1.3
Overzicht van alle hoofdstukken
Deel 1 Krachten Het Andere Werken In de afgelopen jaren zijn de ogen van overheidsbestuurders opengegaan. De buitenwereld vraagt om snelheid en meer efficiency. Van binnenuit komt de druk van vrijwillig vertrekkende, jonge, ambitieuze kenniswerkers. De publieke sector weet dat hij moet vernieuwen, maar het gaat moeizaam. Steeds vaker houden daadkrachtige mensen het voor gezien bij de (semi)overheid, omdat hun beeld van werken niet overeenkomt met wat zij dagelijks ervaren. Zij zijn afgekomen op de interessante inhoud van de publieke zaak, maar raken verstrikt in regels, bureaucratische procedures en het toezien op processen, zonder veel eigen inbreng te mogen leveren. Rijksbreed wordt er sinds enkele jaren nagedacht over een modernere overheid die beter past bij de huidige uitdagingen. In de praktijk is dit een worsteling. De tegenkracht op alle lagen is niet te onderschatten. Annemieke Roobeek en Frits Grotenhuis staan in hoofdstuk 2 eerst stil bij het Nieuwe Werken, dat ook bij vernieuwers van de overheid op veel enthousiasme kan rekenen. Menig HR-topambtenaar heeft Microsoft bezocht op Schiphol of is bij het nieuwe hoofdkantoor van de Rabobank langs geweest. Maar door hippe kantoormeubels en het any time, any place-werken veranderen de aard en de inhoud van het werk zelf niet. Door de focus te richten op de inhoud van het werken en wat er in netwerkende zin aan kennisverrijking kan plaatsvinden, zal de aard van het werk wel degelijk gaan veranderen. Daarom introduceren Roobeek en Grotenhuis de term het Andere Werken. Dat zal voor de overheid een veel verdergaande vernieuwing van arbeidsverhoudingen en stijl van werken met zich meebrengen.
Inleiding. Pantha Rhei – alles beweegt
7
Globalisering We leven in een periode van vergaande globalisering; de wereld wordt steeds platter. Het is een combinatie van technische innovaties, zoals de pc en de browser, politieke ontwikkelingen, zoals de val van de Berlijnse Muur, en toevalligheden, zoals de enorme investeringen in het glasvezelnetwerk vanaf 1995 nadat Netscape naar de aandelenbeurs werd gebracht. De globalisering heeft enorme voordelen gecreëerd. Een belangrijk deel van de wereldbevolking, vooral in Azië, heeft geprofiteerd van de integratie in de wereldeconomie en is grotendeels uit de absolute armoede geklommen. Er is consensus binnen de academische wereld dat globalisering leidt tot meer materiële welvaart. Maar globalisering heeft ook nadelen. Zo heeft globalisering de inkomensverdeling binnen landen schever gemaakt. Globalisering is ook niet altijd gunstig geweest voor milieudoelstellingen. Bovendien kun je stellen dat globalisering leidt tot een zekere mate van eenheidsworst waarbij lokale culturen ondersneeuwen. In hoofdstuk 3 bespreekt Haico Ebbers de belangrijkste trends en ontwikkelingen op het terrein van globalisering. Hij rondt af met een analyse van de consequenties van globalisering voor het nationale overheidsbeleid. Hoewel de Nederlandse overheid op veel terreinen haar invloed kan laten geleden, worden steeds meer bevoegdheden overgedragen aan multilaterale instellingen. De economische crisis na de kredietcrisis heeft duidelijk gemaakt dat nationaal gericht overheidsbeleid binnen bandbreedtes mogelijk is. Maar deze crisis heeft ook geleerd dat beleid in het ene land effect heeft op het andere land. Deze impact moet in de huidige periode van globalisering waarbij landen sterk aan elkaar gekoppeld zijn in steeds belangrijker mate worden meegenomen bij beleidskeuzes.
Europa ‘Europa’, zoals de Europese Unie (EU) meestal foutief wordt aangeduid, lijkt in eerste instantie een abstract begrip waaraan het Nederlandse openbaar bestuur zich niets gelegen hoeft te laten liggen. Zeker het regionale openbaar bestuur niet, want Europa is immers buitenlands beleid en staat dus ver af van de dagelijkse (beleids)praktijk. ´Europe, what´s in it for me?´ is dan een logische vraag. Maar we moeten beseffen dat meer dan de helft van de nationale wetgeving, die het lokaal openbaar bestuur mede moet implementeren en handhaven, een exportproduct van Brussel is. Het antwoord op de vraag ‘What’s in it for me?’ is dan ook: nogal wat! Europa raakt niet alleen de lokale en regionale overheden, zoals gemeenten en provincies, maar ook het gehele openbaar bestuur in de meest brede zin van het woord. Politiesamenwerking, gezondheidszorg, waterschappen, brandweer, onderwijs, zelfstandige bestuursorganen en zelfs woningbouwcorporaties worden geraakt door de tucht van de Europese markt. Rob Boudewijn richt zich in hoofdstuk 4 op de Europeanisering van het lokale en regionale bestuur (provincies en gemeenten). Hoe kan het regionale openbaar bestuur anticiperen op de kansen en bedreigingen die Europa biedt? En hoe kan dit bestuur daarop anticiperen om de eigen organisatie Europaproof te maken?
8
Management in beweging
Overheidsingrijpen De rol van de overheid in een markteconomie is niet alleen een centraal vraagstuk in de economische wetenschap, maar bepaalt ook op vele fronten het overheidsbeleid ten aanzien van de private sector en daarmee het handelen van werknemers in de publieke sector. De economische theorie leert ons ook dat het handelen van overheidsdienaren niet per definitie in het publiek belang is, maar ook het bureaucratisch eigenbelang kan dienen. Ivo Arnold past deze economische inzichten in hoofdstuk 5 toe op één specifiek beleidsterrein. Hij reflecteert op de economische motieven voor overheidsingrijpen bij de Nederlandse financiële instellingen tijdens het hoogtepunt van de kredietcrisis (najaar 2008). Centraal hierbij staat de vraag of het handelen van de overheid in het publieke belang was. Arnold geeft aan dat de economische gronden voor ingrepen in de financiële sector voortvloeien uit een marktfalen vanwege netwerkeffecten, asymmetrische informatie of een imperfecte marktordening. De oplossing van dit marktfalen kan overheidsingrijpen noodzakelijk maken. Daarnaast moet worden bedacht dat beleidskeuzes uit het verleden, ook als deze indertijd geen publiek belang dienden, een situatie kunnen scheppen die overheidsingrijpen tijdens de crisis noodzakelijk maakte. Arnold rondt af met een schets van een toekomstig bankenlandschap, waarin het publiek belang op een betere manier wordt gewaarborgd. Uitgangspunt hierbij is de beheersing van de prikkels tot ongebreidelde groei die nu in het systeem zitten.
Public information management Dagelijks worden organisaties geconfronteerd met een grote verscheidenheid aan vraagstukken. Een van de uitdagingen bij het beantwoorden ervan is het vergaren van afdoende kwalitatieve informatie. Dat dit veelal niet lukt, heeft meerdere oorzaken. Zo kan informatie ontbreken, niet actueel of van onvoldoende kwaliteit zijn. Maar ook het overzien van het geheel is veelal niet eenvoudig. Het hebben van een goede informatiepositie is voor een manager binnen de publieke sector helaas nog steeds geen vanzelfsprekendheid. Dat terwijl de druk op een goede governance en het leveren van prestaties alleen maar toe lijken te nemen. Pieter de Vries geeft in hoofdstuk 6 aan dat de dagen dat ICT voornamelijk werd gebruikt ter ondersteuning van diverse administratieve processen inmiddels ver achter ons liggen. Vanaf de jaren zestig heeft de informatietechnologie (IT), in de jaren tachtig uitgebreid met communicatietechnologie tot informatie en communicatietechnologie (ICT), een enorme groei doorgemaakt. Nieuwe technologieën, verregaande specialisatie en toenemende complexiteit hebben bijgedragen aan de professionalisering en volwassenheid van dit vakgebied. Vanuit het management groeit de behoefte aan een goede gesprekspartner, aan iemand die de gemaakte contracten en afspraken bewaakt en de (business)vraag vertaalt. Maar nog belangrijker is de noodzaak tot het verschaffen van inzicht in en organisatie van de eigen informatieprocessen. Het inrichten van een gedegen informatiemanagement is daarmee onontkoombaar!
Inleiding. Pantha Rhei – alles beweegt
9
Deel 2 Draaipunt Organisatieverandering Managers binnen publieke organisaties worstelen met dagelijkse problemen die of niet eenvoudig zijn op te lossen, of repeterend zijn, dan wel gegrondvest zijn in niet-waarneembare organisatieoorzaken. Elke oplossing lijkt steeds weer nieuwe problemen op te roepen. Managers hebben het gevoel brandjes te blussen, terwijl er geen zicht is op de ondergrondse veenbrand die deze brandjes veroorzaakt. Die ondergrondse veenbrand heeft een venijnig en rommelig karakter en oplossingen veroorzaken allerlei neveneffecten, die weer nieuwe problemen en verschijnselen oproepen. In hoofdstuk 7 duidt Rob Blomme de veenbrand als problematische situaties en geeft aan waarom hier een tweede orde verandering nodig is. Hij maakt duidelijk dat een aanpassing van de organisatiestructuur, strategie en huidige activiteiten noodzakelijk is. Hij biedt allereerst voor de manager een diagnostisch kader voor het beschrijven en analyseren van problematische situaties. Daarna worden aanknopingspunten gegeven voor veranderstrategieën voor het oplossen en verminderen van problematische situaties.
Metagovernance Een van de grote problemen in het huidige management in de publieke sector is dat specifieke governancestijlen of -combinaties als panacee worden beschouwd. Of het nu het doorschieten in controlemechanismen (hiërarchische governance), het zalig verklaren van interactieve beleidsvorming (netwerkgovernance) of het verafgoden van marktmechanismen (marktgovernance) is, in alle gevallen leidt het tot suboptimale resultaten. Jammer, want alle drie de governanceprototypes hebben naast zwakke eigenschappen ook hun sterke kanten. Louis Meuleman concludeert in hoofdstuk 8 dat metagovernance, gezien als het situationeel en dynamisch combineren van elementen uit de drie basisstijlen hiërarchie, netwerk en markt, onder bepaalde condities mogelijk is en een belangrijk onderdeel kan zijn van de toolbox van publieke managers. Metagovernance is postdogmatisch omdat het ervan uitgaat dat er niet één beste aanpak is voor de aanpak van problemen, geen rolmodel, geen universele best practice. Dat betekent dat je van elkaar kunt leren, maar dat eenvoudig kopiëren van andermans aanpak (best practices) door de bank genomen weinig oplevert. Succesvolle ‘metagovernors’ zijn gedreven en gemotiveerd. Ze gebruiken hun discretionaire bevoegdheden tot op het randje en bezitten de competentie om problemen vanuit meer perspectieven te bekijken.
Toezicht De kwaliteit van het toezicht en de aansturing van grote ondernemingen, met hun tienduizenden medewerkers, laat veel te wensen over. Het falen van dergelijke ondernemingen – Fortis, DSB – heeft de discussie doen oplaaien. In de overheidsen semioverheidssector lijkt het al niet veel beter: bouwfraude, Noord-Zuidlijn, wachtlijsten, ziekenhuizen, Rochdale woningbouwcoöperatie et cetera zorgen
10
Management in beweging
voor knellende hoofdpijn. Kunnen traumatische ervaringen uit het bedrijfsleven en uit de publieke sector elkaar stimuleren tot een beter toezicht en een grotere doelmatigheid? In hoofdstuk 9 zoekt Fred Lachotzki naar oplossingen. Hij geeft aan dat het expliciteren van het morele kompas van zowel de toezichthouder als de bestuurder, het aanscherpen van de agenda van de organisatie en de belangrijkste stakeholders en de transparantie hiervan topprioriteit moeten hebben. Dit alles gekoppeld aan het invoeren van een aantal meetinstrumenten, waarmee de haalbaarheid van een verantwoorde uitvoering van deze agenda periodiek zichtbaar wordt gemaakt. Daarmee kunnen wellicht in de toekomst een aantal catastrofes worden voorkomen. Vervolgens is een andere, ‘hardere’ verhouding tussen toezichthouder en directie noodzakelijk.
Prestatiemanagement In de afgelopen jaren zijn prestatiemeting en prestatiemanagement belangrijke onderwerpen geworden in publieke en semipublieke organisaties. De toegenomen nadruk op prestaties en de verantwoording daarover maakt deel uit van de opkomst van een bestuursfilosofie die bekend is geworden onder de naam New Public Management (NPM). Een van de pijlers van NPM is het idee dat overheden en daaraan verwante organisaties effectiever en efficiënter zullen functioneren als de prestaties transparanter worden gemaakt en managers (en hun politieke bazen) uitdrukkelijker worden aangesproken op deze prestaties. Maar is dat ook zo? Roland Speklé gaat in hoofdstuk 10 op zoek naar een antwoord. In zijn bijdrage behandelt hij de vraag of het NPM-instrumentarium ter bevordering van het functioneren van de (semi)publieke sector functioneel is, voor zover dat bestaat uit prestatiecontracten, monitoring en expliciete accountability. De conclusie is tamelijk ontluisterend, althans voor NPM-aanhangers. Op empirische gronden moeten we vaststellen dat dit instrumentarium op zijn best onschadelijk is bij activiteiten die worden gekenmerkt door een hoge contracteerbaarheid. Maar doorgaans heeft het een duidelijk negatief effect op de performance. Tegelijkertijd constateren we dat een exploratief gebruik van prestatie-informatie wel positief bijdraagt aan de prestaties van organisaties in de (semi)publieke sector. Het lijkt dus verstandig weerstand te bieden aan de NPM-roep om SMARTificatie, verantwoordelijkstelling en afrekenbaarheid – of deze roep gewoon te negeren.
Risicomanagement Volgens de theorieboeken zou risicomanagement bevorderen dat doelstellingen worden gehaald, en organisaties efficiënt en effectief opereren. Bovendien zou het bevorderen dat voldaan wordt aan wet- en regelgeving en dat de informatievoorziening op orde is, zowel wat betrouwbaarheid als relevantie betreft. Het concept en de modellen voor risicomanagement worden beschreven in diverse documenten, veelal vanuit een financieel-economische optiek en toegespitst op de private sector. Een interessante vraag is of risicomanagement vergelijkbare positieve effecten heeft in de publieke sector. In hoofdstuk 11 geven Jan Droogsma en Leen Paape een positief antwoord op deze vraag, maar plaatsen ook een aantal belang-
Inleiding. Pantha Rhei – alles beweegt
11
rijke kanttekeningen. Als mogelijke positieve effecten noemen zij: meer consensus binnen het management, een betere en meer onderbouwde besluitvorming, managers leggen verantwoording af over hun keuzes en de gevolgen daarvan en er is meer sprake van integer gedrag. Bovendien verbetert mede door de hiervoor genoemde aspecten de kwaliteit van het bestuur. Ook is er sprake van betere dienstverlening en zijn er minder crises. Het is wel van belang dat men niet te ver doorschiet met onderbouwen van besluitvorming en verantwoordingen, omdat dit ten koste kan gaan van de dynamiek, flexibiliteit en effectiviteit van de organisatie. Het is bij de echte publieke organisaties dus zoeken naar een optimum tussen enerzijds goed openbaar bestuur door het verschaffen van zekerheid, betrokkenheid en integer opereren en anderzijds de effectiviteit van de organisatie die in staat is macht uit te oefenen, partijen kan beïnvloeden en voldoende veerkracht heeft om via de meest haalbare weg de gewenste maatschappelijke effecten te bereiken.
Human Resources Management Toen Human Resources Management aan het begin van de jaren tachtig ook in Nederland voet aan de grond kreeg, was het vooral de overheid die een voorbeeldfunctie vervulde met betrekking tot de introductie en concretisering van nieuwe denkbeelden en praktijken ten aanzien van de menselijke functie in organisaties. Ruim vijfentwintig jaar later neemt echter ook binnen de overheid de kritiek op de praktische uitvoerbaarheid en beoogde opbrengsten van HRM toe. Misschien wel vanwege de beperkte ruimte die HRM aan overheidsorganisaties biedt om mee te kunnen ‘ademen’ met de economische en maatschappelijke realiteit van het tijdsgewricht waarin we verkeren. De nieuwe ‘straffe’ bezuinigingsronde kan de lakmoesproef zijn voor de houdbaarheid en de effectiviteit van HRM binnen de overheid. Dit kan het mogelijke einde betekenen van HRM als dominante stroming – en manier van omgaan met mensen – in publieke organisaties, ten gunste van alternatieve benaderingen die meer uitgaan van de aantoonbare – al dan niet tijdelijke – toegevoegde waarde van mensen. René Tissen, Frank Lekanne Deprez en Rob Vinke bespreken in hoofdstuk 12 twee mogelijk opvolgers van het HRM, te weten het ‘Transactiegericht Management van Mensen’ (TM) en het ‘Professional Management van Mensen’ (PM). Het transactiegericht managen van mensen gaat ervan uit dat de relatie mens organisatie zich in essentie laat typeren als die van een economische ruilverhouding, en wel een die zich bij voorkeur alleen in financiële termen laat uitdrukken. De essentie van het Professional Management van Mensen is dat professioneel opgeleide en professioneel functionerende medewerkers de juiste – op hun persoon gerichte – ruimte nodig hebben om hun vakkundigheid in te kunnen zetten en te verdiepen.
Inkoopmanagement De laatste jaren wordt er steeds meer uitbesteed. Daardoor wordt de afhankelijkheid van leveranciers groter. Tegelijkertijd liggen er grote kansen om leveranciers
12
Management in beweging
actief te betrekken bij de realisatie van organisatiedoelstellingen. De inkoopdiscipline vervult hiervoor een cruciale rol. Helaas heeft inkoop nog te weinig aansluiting bij het executive managementniveau en bij de andere disciplines. Daardoor wordt nog te weinig de beoogde meerwaarde gekapitaliseerd. In hoofdstuk 13 laat Jacques Reijniers op basis van onderzoeksresultaten en praktijkervaringen zien dat de inkoopdiscipline binnen de publieke sector wel degelijk aanzienlijke bijdragen kan helpen leveren aan het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Het gaat hierbij niet alleen om (belasting)geld besparen, maar ook om vernieuwing door innovatie. Maar deze meerwaarde ontstaat niet vanzelf en vraagt meer dan het bepalen van de inkoopdoelstellingen. De feitelijke realisatie hiervan vereist een proactieve en vroegtijdige samenwerking tussen betrokken disciplines en leveranciers. De Europese aanbestedingsregelgeving vormt hiervoor geen belemmering! Verdere professionalisering van de organisatie, te weten mensen, processen en systemen, is een grootse uitdaging. Deze veranderingen vragen vakmanschap en leiderschap op het gebied van inkoop, maar ook bedrijfskundig inzicht en handelen vanuit de samenwerkende disciplines.
Lokale overheidstaken op afstand plaatsen Lokale overheden hebben (wettelijk) de taak om de zorg voor de burgers uit te voeren. Deze zorg spitst zich toe op velerlei gebieden: van afvalverwerking tot cultuurbeleid, van openbaar vervoer tot huishoudelijke hulp. De discussie die ontstaat, juist ook in perioden van bezuiniging, is of deze taken nog door de lokale overheid zelf dienen te worden uitgevoerd. Zo ja, op welke wijze? Gedacht kan worden aan een inbesteding van de taken, een uitbesteding of een aanbesteding. Hierdoor ontstaan interessante combinaties in het gebied tussen de markt en overheid. Dit kunnen overheidsondernemingen zijn die zich profileren als commerciële onderneming, gemeentelijke diensten die (hernieuwd) taken op zich nemen of overheidsondernemingen die het maatschappelijk nut voorop stellen. Hans Groenhuis en Hans Bossert wijzen in hoofdstuk 14 een aantal grove keuzemogelijkheden voor het uitvoeren van lokale overheidstaken aan. Te weten de keuze voor het opzetten van een gemeentelijke dienst, de verzelfstandiging van de gemeentelijke taken of privatisering. Maar na het maken van deze keuze voor iedere overheidstaak is het van belang dat de overheid ook daarbinnen beleid uitstippelt en bewust keuzes maakt in zijn rolopvatting en wensen voor sturing.
Jaarrekening De jaarrekening en de functie daarvan in de publieke sector wijken af van die in het bedrijfsleven. Wordt in het bedrijfsleven de jaarrekening onder meer gebruikt om te bepalen hoeveel dividend uitgekeerd kan worden en of het verstandig is in de onderneming te beleggen, in de publieke sector heeft de jaarrekening een meer algemene functie. In hoofdstuk 15 laat Frans Schaepkens zien dat verschillende stakeholders elk vanuit hun eigen optiek belang hebben bij de jaarrekening. Vanuit die belangen kan de jaarrekening gezien worden als een communicatiemiddel tussen het bestuur van een openbaar lichaam of non-profitorganisatie en
Inleiding. Pantha Rhei – alles beweegt
13
de gebruikersgroepen die de jaarrekening gebruiken. En als het gaat om een communicatiemiddel dan moet de zender weten welke boodschap hij uitstraalt, welke boodschap hij wil uitstralen en wat het (verwachte) effect is van de boodschap op de ontvanger of gebruiker van de jaarrekening. Vanuit die optiek kan de jaarrekening niet gezien worden als een volstrekt neutraal en waardevrij document. Schaepkens bespreekt in dit verband de menselijke gewoonte om informatie gunstiger voor te stellen dan zij is; een eigenschap die óók bij de jaarrekening weer boven komt.
Financieel management De liberalisering in de Nederlandse zorgsector heeft gevolgen voor de financiering van grote investeringen, bijvoorbeeld het vastgoed. Voor het verrichten van nieuwe investeringen zijn zorginstellingen nu vrijwel volledig aangewezen op de kapitaalmarkt om financiering aan te trekken. Voorheen konden zorginstellingen rekenen op een volledige vergoeding in het externe budget voor rente en afschrijving van goedgekeurde investeringen. Dat maakte het voor de zorgsector eenvoudig financiering aan te trekken onder gunstige voorwaarden. Door de liberalisering komen deze voordelen grotendeels te vervallen. De stelselwijzigingen ten aanzien van marktwerking en kapitaallasten leiden ertoe dat de zorginstellingen zelf met deze risico’s moeten zien om te gaan. Voor zorginstellingen hebben deze ontwikkelingen tot gevolg dat inzicht in de principes van bedrijfsfinanciering cruciaal is om de continuïteit van en toegang tot de kapitaalmarkt te waarborgen. In hoofdstuk 16 laten Dennis Vink en Janko Lindenbergh zien dat financiering in de zorgsector een actueel onderwerp is dat door zijn complexiteit niet altijd even goed wordt begrepen. Ze bespreken de motivatie van zorginstellingen om bedrijfsfinanciering aan te trekken en de risico’s en beperkingen die aan die financiering zijn verbonden.
Deel 3 Momentum Integriteit In 1992 zette Dales als minister van Binnenlandse Zaken integriteit op de agenda van de overheid. Het thema bleek een blijvertje. Zo is in 2006 met de wijziging van de Ambtenarenwet gesteld dat alle overheidsorganisaties een integriteitsbeleid moeten voeren. In hoofdstuk 17 tellen Edgar Karssing en Sacha Spoor graag de zegeningen van bijna twintig jaar beleidsmatige aandacht voor integriteit, maar ze willen tegelijkertijd vooruitkijken. Ze menen dat Nederland toe is aan een derde generatie integriteitsbeleid, omdat organisaties die zijn ingericht op controles, procedures, hiërarchie, regels en toezicht niet meer goed passen bij de tijdsgeest en de wensen en eisen vanuit de maatschappij, de gevraagde en benodigde flexibiliteit. Bovendien willen medewerkers graag een bijdrage leveren aan iets zinvols. Zij willen niet gecontroleerd worden door hun leidinggevende. Die leidinggevende moet
14
Management in beweging
hen faciliteren om zo tot het gewenste resultaat voor de organisatie en de burgers te komen. Belangrijke kernbegrippen van integriteit 3.0 zijn goed ambtenaarschap, beroepstrots, moresprudentie en managen vanuit vertrouwen. Integriteit staat in dat geval voor zorgvuldig, uitlegbaar en standvastig handelen.
Doelgericht management Ten opzichte van de jaren tachtig heeft zich een evolutie voorgedaan waarbij organisaties de inputbenadering hebben verlaten voor een output- en vervolgens meer outcome-gerichte benadering. Daardoor is de wens naar doelgericht management fors toegenomen. De voornaamste reden voor deze toegenomen aandacht ligt in het tekort van bestaande managementtechnieken. Dit tekort wordt vooral gemerkt bij complexe en vaak eenmalige vraagstukken in een kennisintensieve organisatie en omgeving, waarbij meerdere actoren betrokken zijn. In hoofdstuk 18 laat Martijn Akkersdijk zien dat doelgericht management start vanuit een bestaande situatie die als problematisch en complex wordt ervaren. Vervolgens worden doelen (beoogde effecten) geformuleerd. Voor adequaat management is het noodzakelijk dat de doelen expliciet geformuleerd zijn en dat er een nulmeting beschikbaar is opdat duidelijk is wat het vertrekpunt is. Gezien de strategische context is het wezenlijk dat het doelgericht management kan anticiperen op wijzigingen van prioriteiten. Vanuit de gestelde doelen worden net zo veel plannen voor inspanningen (vaak projecten) gedefinieerd als nodig zijn om die doelen te kunnen realiseren. Bij het selecteren en prioriteren van inspanningen is het de uitdaging om zowel te letten op de mate waarin de inspanning een bijdrage levert aan het bereiken van het gestelde doel (effectiviteit), als op de kosten die met de uitvoering gemoeid zijn (efficiëntie).
Publiek ondernemerschap Publiek ondernemerschap is een relatief nieuw concept in de publieke sector. Pas in de afgelopen 25 jaar werd het – voorzichtig – gethematiseerd. Het concept roept associaties op met ondernemerschap in de private sector. Ondernemend gedrag is in de publieke sector lange tijd genegeerd. In de publieke sector staan immers uitgangspunten als rechtmatigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid voorop. Er zijn heldere doelen en ambtenaren moeten de regels integer toepassen. Dat zou op gespannen voet staan met ondernemerschap. Toch kan publiek ondernemerschap zeker een oplossing zijn in een snel veranderende wereld. Het kan een oplossing zijn als het gaat om het hoofd te bieden aan de veranderende eisen en omgeving. In hoofdstuk 19 laat Sharda Nandram zien dat er publieke ondernemers zijn die risico’s nemen en hun nek uitsteken om publieke systemen efficiënter, innovatiever en doelgerichter te laten werken. Het blijkt dat steeds meer overheden publiek ondernemerschap stimuleren door de publieke organisaties te transformeren van niet-responsieve, paternalistische of bureaucratische naar klantgerichte, flexibele, kwaliteitsgerichte en responsieve organisaties.
Inleiding. Pantha Rhei – alles beweegt
15
Nandram gaat in op de volgende vragen: • Wat is publiek ondernemerschap? • Welke kenmerken en vaardigheden zijn nodig voor publiek ondernemen? • Wat zijn randvoorwaarden voor ondernemerschap in de publieke sector? • Hoe kan publiek ondernemerschap worden bevorderd?
Leiderschap De huidige wereld vraagt leiderschap van ons allen, niet alleen van degenen die daartoe formeel zijn aangesteld of daartoe zijn geroepen. Er is behoefte aan mensen die de complexiteit en de dieperliggende patronen van onze snel veranderende alledaagse werkelijkheid kunnen doorzien. Mensen die minder aan hun eigen, door hun ego gestuurde behoefte aan roem of succes gehecht zijn, maar wier leven en werk meer ten dienste staat van het zich ontvouwende geheel. Mensen met leiderschap die hun kwaliteiten inzetten voor de ontwikkeling van organisaties, die hun waarde en betekenis hebben door hun bijdragen aan de samenleving. Hiervoor is persoonlijke ontwikkeling van belang. Steeds meer ontdekt men dat het dan niet gaat om het leren van trucs, vaardigheden op zich, technieken et cetera, maar dat het gewenst is dat men de context beter leert doorzien, dat men systemisch en multiperspectivisch leert denken. In hoofdstuk 20 geeft Jaap Schaveling aan dat persoonlijk leiderschap de keuze vergt voor een integrale benadering. Hiervoor moet de publieke manager onder andere weet hebben van: • evidence-based leiderschap; • neurocognitieve kennis en wijsheid; • kennis van de schaduwzijden van organisaties. Daarnaast gaat het in essentie om het optimaliseren van het leervermogen, het ontwikkelen van wijsheid en het belonen van wijsheid. Geen opgeblazen cowboygedoe; er gewoon zijn en als een echte ‘wijze meester’ precies de goede dingen doen zonder opsmuk, met directheid, ongekunsteldheid en warmte.
Statistiek Wiskunde en statistiek zijn voor veel mensen vakgebieden die angst en ontzag inboezemen. ‘Het is veel te moeilijk voor mij. Ik heb er nou eenmaal geen aanleg voor. Op de middelbare school haalde ik hiervoor bijna altijd onvoldoendes.’ Dat zijn zo maar enkele verzuchtingen die velen bekend in de oren zullen klinken. Daaraan worden vaak nog uitspraken toegevoegd in de trant van: ‘volgens mij heb je die kennis helemaal niet nodig’, of ‘als er echt slimme dingen moeten worden bedacht, moet je dat gewoon aan zo’n nerd vragen…’. Toch wordt in managementen bedrijfseconomische opleidingen de nodige aandacht gegeven aan scholing in de kwantitatieve methoden. En dat is maar goed ook, want veel beleidsbeslissingen worden onderbouwd met cijfermateriaal, waarvan we overigens maar moeten hopen dat dit een correct beeld geeft van de werkelijkheid. In hoofdstuk 21 bekijkt Arie Buijs enkele valkuilen die kunnen optreden als managers blindelings – of onkundig – omgaan met kwantitatieve kennis. De na-
16
Management in beweging
druk ligt op de bijdrage van kwantitatieve methoden voor managers die beslissingen moeten nemen, gebaseerd op een helder en kritisch inzicht in de beschikbare gegevens. Onderwerpen die bijvoorbeeld langskomen zijn: • prutsen met percentages; • met een mooie grafiek kom je ver; • de onbetrouwbare steekproef; • voorspellen is moeilijk.
1.4
Dankwoord
De redactie bedankt Hansje Vlam, Sacha Spoor en Uitgeverij Van Gorcum voor hun ondersteunende werkzaamheden bij de totstandkoming van dit boek.
