004

Lagere lasten voor de doelgroep, hogere kosten voor de overheid? Het verband tussen administratieve lasten en beheerskosten >

Rapport 2009/10106/004

>

Matthys Jeroen, Rommel Jan & Verhoest Koen

‫ ׀‬ii ‫׀‬

Inhoudstafel Managementsamenvatting

9

1.

Algemene inleiding

39

2.

Verschuivingen in de regelgeving

43

> 2.1.

De regulerende overheid

43

> 2.2.

Centrale concepten

45

> 2.3.

De overheid en haar uitvoeringsinstellingen: sturing

46

3.

> 2.4. Hervorming van de regelgeving > 2.4.1. Verschillende vormen van regelgeving en alternatieven > 2.4.2. Evolutie in de hervorming van regelgeving > 2.4.3. Waarom regelgeving hervormen?

47 48 49 52

> 2.5.

55

Beleidsevaluatie en reguleringsmanagement

Administratieve lasten – vereenvoudiging

57

> 3.1.

57

Inleiding

> 3.2. Het Standaardkostenmodel > 3.2.1. Inleiding > 3.2.2. Kostenbepaling > 3.2.3. Opbouw Standaardkostenmodel

58 58 58 59

> 3.3.

60

Bevragingen

> 3.4. > > > >

Groeperen van technieken voor administratieve vereenvoudiging 3.4.1. De informatiestroom 3.4.2. Het Standaardkostenmodel 3.4.3. Kwantitatief-kwalitatief-organisatorisch 3.4.4. Varia

> 3.5. Specifieke instrumenten > 3.5.1. Ontwerpen van regelgeving: elimineren, reduceren, samenvoegen en verbeteren van regelgeving

61 61 62 63 63 63 64

‫ ׀‬iii ‫׀‬

> 3.5.2. Vereenvoudiging van de toepassing en het opvolgen van naleving van de regelgeving 65 4.

5.

6.

De interne administratieve lasten binnen de overheid

75

> 4.1.

OECD

75

> 4.2.

Verenigd Koninkrijk

75

> 4.3.

Nederland

76

> 4.4.

Frankrijk

77

> 4.5.

Inter-administratieve informatieverplichtingen

78

De beheerskosten voor de overheid

81

> 5.1.

De kosten van wetgeving: een taxonomie

81

> 5.2. Het Standaardkostenmodel van Montin > 5.2.1. Concepten > 5.2.2. De berekening > 5.2.3. De implementatie via een stappenplan > 5.2.4. Enkele bedenkingen

82 82 83 84 86

> 5.3. Het meetinstrument van Billiet, Rousseau & Proost > 5.3.1. Analyse-instrument en terminologie > 5.3.2. Kostenfactoren en kostenanalyse > 5.3.3. De implementatie via een stappenplan > 5.3.4. Besluit

87 87 88 92 94

> 5.4. Reguleringskosten: de administratieve verkeersboete > 5.4.1. Een beschrijving > 5.4.2. Een economische analyse

94 94 95

> 5.5. Een brede benadering van beheerskosten > 5.5.1. Algemeen > 5.5.2. Databronnen voor het meten van beheerskosten

96 96 96

Beheerskosten in dit onderzoeksproject

99

> 6.1.

99

Een verkenning van het begrip ‘beheerskosten’

> 6.2. De gebruikte methodologie > 6.2.1. Caseselectie

‫ ׀‬iv ‫׀‬

105 105

7.

> 6.2.2. Dataverzameling

106

Casestudie – de ecologiepremie

109

> 7.1. Context van de ecologiesteunregeling > 7.1.1. Algemeen > 7.1.2. De doorgevoerde aanpassingen > 7.1.3. Huidige ecologiesteunregeling: een beschrijving

109 109 109 110

> 7.2. Analyse van de case > 7.2.1. Dataverzameling > 7.2.2. Algemene kenmerken > 7.2.3. Meting van administratieve lasten > 7.2.4. Effect van de aanpassingen op de doelgroep

112 112 114 115 118

> 7.3. De beheerskosten 119 > 7.3.1. Effect op de afdeling economisch ondersteuningsbeleid 119 > 7.3.2. Een procesanalyse 120 > 7.3.3. Conclusie 128 8.

9.

Casestudie – de georganiseerde sportkampen

131

> 8.1. Context subsidiëring van sportkampen > 8.1.1. Algemeen > 8.1.2. Subsidiëringsvoorwaarden > 8.1.3. Aanbevelingen tot aanpassing van de regelgeving

131 131 132 133


134 134 135 136 139

> 8.3. De beheerskosten > 8.3.1. Effect op de afdeling subsidiëring (Bloso) > 8.3.2. Een procesanalyse > 8.3.3. Conclusie

140 140 141 144

Casestudie – school- en studietoelagen

147

> 9.1.

147

Context van de school- en studietoelagen

‫׀‬v‫׀‬

> 9.1.1. Algemeen > 9.1.2. De doorgevoerde aanpassingen

10.

11.

‫ ׀‬vi ‫׀‬

147 148

> 9.2. Analyse van de case > 9.2.1. Dataverzameling > 9.2.2. Algemene kernmerken > 9.2.3. Effect van de aanpassingen op de doelgroep

148 149 149 151

> 9.3. De beheerskosten > 9.3.1. Effect op de afdeling studietoelagen > 9.3.2. Een procesanalyse > 9.3.3. Conclusie

152 152 154 160

Casestudie - reisbureaus

163

> 10.1. Context van het decreet reisbureaus > 10.1.1. Algemeen > 10.1.2. De doorgevoerde aanpassingen > 10.1.3. Huidig decreet reisbureaus: een beschrijving

163 163 164 165


165 165 166 167 169

> 10.3. De beheerskosten > 10.3.1. Effect op de afdeling kwaliteitszorg > 10.3.2. Een procesanalyse > 10.3.3. Conclusie

169 169 170 172

Casestudie – reaffectatie

173

> 11.1. Context van het uitvoeringsbesluit > 11.1.1. Algemeen > 11.1.2. De doorgevoerde aanpassingen > 11.1.3. Het huidige uitvoeringsbesluit: een beschrijving

173 173 174 174

> 11.2. Analyse van de case > 11.2.1. Dataverzameling > 11.2.2. Algemene kenmerken

175 175 176

> 11.2.3. Meting van administratieve lasten > 11.2.4. Effect van de aanpassingen op de doelgroep

177 177

> 11.3. De beheerskosten > 11.3.1. Effect op de afdeling AOP > 11.3.2. Een procesanalyse > 11.3.3. Conclusie

177 177 178 182

Casestudie – Doorlichting basisonderwijs

183

> 12.1. Context van de doorlichting in het basisonderwijs > 12.1.1. Algemeen > 12.1.2. De doorgevoerde aanpassingen > 12.1.3. De huidige doorlichting: een beschrijving

183 183 183 184


185 185 185 186 187

> 12.3. De beheerskosten > 12.3.1. Effect op de inspectie basisonderwijs > 12.3.2. Een procesanalyse > 12.3.3. Conclusie

187 187 188 191

13.

Algemeen besluit

193

14.

Bijlagen

205

> 14.1. Bijlage 1: vragenlijst cases

205

> 14.2. Bijlage 2: document voor & na

208

Gecontacteerde personen en instellingen

211

> 15.1. Algemeen

211

> 15.2. Interviewgebonden

213

> 15.3. Websites

214

12.

15.

‫ ׀‬vii ‫׀‬

‫ ׀‬viii ‫׀‬

Lijst tabellen Tabel 1: beheerskosten ecologiepremie (€)...................................... 23 Tabel 2: samenvattende tabel sportkampen..................................... 24 Tabel 3: beheerskosten ICT dossierverwerking (€).............................. 25 Tabel 4: beheerskosten personeel dossierverwerking (€)...................... 25 Tabel 5: samenvattende tabel reisbureaus ...................................... 26 Tabel 6: samenvattende tabel Vlaamse reaffectatiecommissie .............. 27 Tabel 7: samenvattende tabel schooldoorlichting .............................. 28 Tabel 8: samenvattende tabel beheerskosten cases ........................... 33 Tabel 9: de verschillende sturingsmodellen (Van der Doelen F.C.J., 1993) 47 Tabel 10: overzicht van verschillende typen hervormingen (Hansen & Pedersen, 2006)................................................................. 50 Tabel 11: criteria OECD kwaliteitsvolle regelgeving............................ 56 Tabel 12: technieken voor administratieve vereenvoudiging. (aangepaste tabel SCM Network) ............................................................ 70 Tabel 13: Eigenschappen van technieken voor administratieve vereenvoudiging (eigen tabel) ................................................ 73 Tabel 14: de kosten van wetgeving (Marneffe W. & Vereeck L., 2008) ..... 81 Tabel 15: de relatie tussen kostenfactoren en kosten (Billiet et al., 2001) 92 Tabel 16: de reguleringsketen ..................................................... 96 Tabel 17: verschillende beheerskostentypes overheen de reguleringsketen (o.b.v. Dienst Wetsmatiging) ................................................ 100 Tabel 18: beschouwde fasen in de reguleringsketen (eigen tabel) ......... 101 Tabel 19: cases en gebruikte technieken........................................ 106 Tabel 20: algemene kenmerken - ecologiepremie ............................. 115 Tabel 21: verandering in administratieve lasten – ecologiepremie ......... 117 Tabel 22: effect doelgroep - ecologiepremie................................... 119 Tabel 23: effect afdeling economisch ondersteuningsbeleid ecologiepremie................................................................. 120 Tabel 24: procesanalyse - ecologiepremie (voor) .............................. 122 Tabel 25: procesanalyse – ecologiepremie (na) ................................ 126 Tabel 26: loonkostberekening - ecologiepremie ............................... 127 Tabel 27: beheerskosten ecologiepremie (€) ................................... 129 Tabel 28: algemene kenmerken - sportkampen ................................ 136 Tabel 29: meting administratieve lasten - sportkampen (reguleringsimpactanalyse georganiseerde sportkampen) .............. 138 Tabel 30: effect doelgroep - sportkampen...................................... 139 Tabel 31: effect afdeling subsidiëring – sportkampen......................... 140 Tabel 32: procesanalyse - sportkampen ......................................... 143 Tabel 33: samenvattende tabel sportkampen .................................. 145 Tabel 34: algemene kenmerken - school- en studietoelagen ................ 151

‫ ׀‬ix ‫׀‬

Tabel 35: effect doelgroep - school- en studietoelagen ...................... 152 Tabel 36: aanvragen school- en studietoelagen (afdeling studietoelagen, 2008)............................................................................. 153 Tabel 37: effect afdeling studietoelagen – school- en studietoelagen ..... 154 Tabel 38: procesanalyse - school- en studietoelagen (voor) ................. 156 Tabel 39: procesanalyse - school- en studietoelagen (na).................... 158 Tabel 40: tijdsinvestering - studietoelagen ..................................... 159 Tabel 41: beheerskosten personeel dossierverwerking (€) ................... 161 Tabel 42: beheerskosten ICT dossierverwerking (€) ........................... 161 Tabel 43: algemene kenmerken - reisbureaus.................................. 167 Tabel 44: meting administratieve lasten - reisbureaus ....................... 168 Tabel 45: effect doelgroep – reisbureaus........................................ 169 Tabel 46: effect afdeling kwaliteitszorg – reisbureaus ........................ 170 Tabel 47: procesanalyse - reisbureaus ........................................... 171 Tabel 48: samenvattende tabel reisbureaus .................................... 172 Tabel 49: algemene kenmerken - Vlaamse reaffectatiecommissie ......... 176 Tabel 50: effect doelgroep – Vlaamse reaffectatiecommissie ............... 177 Tabel 51: effect afdeling AOP – Vlaamse reaffectatiecommissie............ 178 Tabel 52: procesanalyse - Vlaamse reaffectatiecommissie................... 180 Tabel 53: samenvattende tabel Vlaamse reaffectatiecommissie............ 182 Tabel 54: algemene kenmerken – doorlichting basisonderwijs .............. 186 Tabel 55: effect doelgroep – doorlichting basisonderwijs .................... 187 Tabel 56: effect inspectiedienst – doorlichting basisonderwijs.............. 188 Tabel 57: procesanalyse – doorlichting basisonderwijs (voor) ............... 190 Tabel 58: aanvulling procesanalyse - doorlichting basisonderwijs (na) .... 191 Tabel 59: samenvattende tabel doorlichting basisonderwijs................. 192 Tabel 60: effect ALV op eenmalige en operationele beheerskosten ........ 199

‫׀‬x‫׀‬

Lijst figuren Figuur 1: opbouw administratieve lasten......................................... 62 Figuur 2: de totale reguleringskost............................................... 102 Figuur 3: de regulator vs de gereguleerde ...................................... 103

‫ ׀‬xi ‫׀‬

Managementsamenvatting 1. ALGEMENE INLEIDING Regelgeving is één van de beleidsinstrumenten waarover een overheid beschikt om economische en sociale activiteiten te sturen. Ze tracht het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden in haar streven naar de gewenste beleidsdoelstellingen. Het is evenwel zo dat het gebruik van regelgeving ook nadelige effecten met zich meebrengt. Naast de inhoudelijke verplichtingen van een regelgeving, dienen burgers of ondernemingen ook te voldoen aan bijkomende informatieve verplichtingen. Deze laatste groep brengt een extra kost met zich mee, die we als een overhead kunnen beschouwen, en best minimaal wordt gehouden. Voor de informatiestroom die een regelgeving met zich meebrengt worden er kosten gegenereerd, zowel voor de doelgroep (administratieve lasten) als voor de overheid (beheerskosten). De laatste jaren is er veel vooruitgang geboekt in het meten van administratieve lasten voor bedrijven, waarvoor het Standaardkostenmodel ontwikkeld werd. Er is echter nog maar weinig aandacht besteed aan de kosten die regulering veroorzaakt bij overheden, zodat de berekening van de administratieve lasten momenteel maar een gedeeltelijk beeld oplevert van de totale reguleringskost. De doelstelling van het onderzoek is om na te gaan wat de invloed is van een verlaging van de administratieve lasten voor de doelgroep op de beheerskosten voor de overheid. 2. VERSCHUIVINGEN IN DE REGELGEVING De voorbije twee decennia ondergingen de geïndustrialiseerde landen een verschuiving in de rol van de staat, nl. van een monopolistische welvaartsstaat naar een regulerende overheid. In het eerste geval neemt de overheid niet alleen een sturende taak op zich, maar voorziet ze tevens in de productie van (publieke) goederen. Door deze verschuiving is de overheid enkel nog verantwoordelijk voor het opleggen van regels, waarmee ze tracht het gedrag van de ondernemingen en de burgers te beïnvloeden. We onderscheiden drie belangrijke eigenschappen van een regulerende overheid: scheiding van de regelgeving en de productie, delegatie van bevoegdheden aan agentschappen en de formalisering van de controle op de ‫ ׀‬13 ‫׀‬

regelgeving met een toegenomen belang voor standaarden en prestaties (OECD, 2008a). De overheid beschikt over tal van instrumenten om een vooropgestelde beleidsdoelstelling te verwezenlijken. De OECD (OECD, 2002) geeft een overzicht van de verschillende vormen van regulering en de mogelijke alternatieven voor regulering. Verschillende reguleringsvormen hebben ook een verschillende invloed op de prikkels en de kosten van ondernemingen of burgers. De uitdaging voor beleidsmakers ligt dan ook in de keuze van het geschikte beleidsinstrument. ‘Regulering is een volgehouden en gerichte inspanning om het gedrag van anderen te wijzigen volgens welbepaalde standaarden en die mechanismen kan omvatten van standaardzetting, toepassing op individuele gevallen, informatieverzameling en sanctionering.’ (Rommel & Verhoest, 2008) Elke regel veroorzaakt bepaalde kosten. ‘Beleidskosten’ zijn rechtstreeks verbonden aan het doel van de regel (vb. verbouwingen in bedrijven om te beantwoorden aan nieuwe veiligheidsvoorschriften). ‘Reguleringskosten’ zijn de kosten die bedrijven en overheid maken bij het opstellen, uitvoeren en toezien op de regels. We onderscheiden twee soorten reguleringskosten, één voor het veld (gereguleerde) en één voor de overheid (regulator) zelf. ‘Nalevingskosten’ zijn de kosten voor bedrijven en omvatten de kosten van het verzamelen van informatie over de regels én van het verschaffen van informatie over de naleving aan de overheid (vb. invullen van formulieren), d.i. de administratieve lasten. ‘Beheerskosten’ zijn de kosten voor de overheid als uitvoerder van regulering en omvatten kosten voor het opstellen van regels, het implementeren ervan en het toezien op de naleving. Het niveau van de beleidskosten is een politieke beslissing en wordt bepaald door het doel van de maatregel. De reguleringskost is echter een overhead en moet dan ook zo laag mogelijk gehouden worden (Verhoest & Rommel, 2007). Sinds de jaren ’80 zijn er verschillende bewegingen ontstaan om regulering te hervormen. We kunnen deze hervormingen onderverdelen in vier types, nl. deregulering, betere regulering, alternatieve regulering en herregulering (Hansen & Pedersen, 2006). Het doel van ‘deregulering’ bestaat erin om de hoeveelheid wetten en regels te verminderen. De achterliggende reden is het terugdringen van de rol van de staat en het beperken van de mate van ‫ ׀‬14 ‫׀‬

controle die ze uitoefent (vb. uitdovende regulering, administratieve vereenvoudiging). ‘Betere regulering’ doelt op een verhoogde kwaliteit van nog te implementeren regelgeving. Betere regulering voorziet in maatregelen ter verbetering van de regelgeving op de verschillende niveaus (vb. reguleringsimpactanalyse & principes van betere regulering). Voor een korte schets rond de principes van betere regulering verwijzen we naar Verhoest en Rommel (2007). ‘Herregulering’ beschrijft de verandering in de organisatie van de regelgeving en het invoeren van nieuwe technologieën (vb. E-government). ‘Alternatieve regulering’ wordt toegepast om de klassieke op regels gebaseerde instrumenten uit te breiden. De instrumenten die hieronder vallen, worden als nieuwe, moderne en rationele alternatieven beschouwd (vb. vrijwillige overeenkomsten, sociale dialoog, zelfregulering). In een rapport geeft Van Humbeeck (2001) de evolutie weer van de verschillende fasen van reguleringshervorming. Aanvankelijk lag de nadruk voornamelijk op het terugdringen van de hoeveelheid regelgeving als reactie op klachten van een overmatig aantal van wettelijke verplichtingen en administratieve lasten bij de (kleine) ondernemingen. Initiatieven in de beginperiode hadden dan ook veelal betrekking op deregulering, of het verwijderen van overtollige en belemmerende regelgeving en het terugdringen van het aantal regels. Het achterliggend idee was om de omvang en het ingrijpen van de overheid te minimaliseren. In de jaren ‘90 kreeg de hervorming van de regelgeving dus vooral vorm door de afschaffing van de directe staatscontrole. De overgang van een staatsgeoriënteerde structuur naar een marktgedreven samenleving werd gerealiseerd door een liberalisering van de markt. Concreet werd een deel van de economische activiteit overgenomen door de private sector, werd de tussenkomst van de staat in markttoegang en –uittreding teruggeschroefd en werd de prijszetting vrij van overheidsinmenging. Samengevat werd de hervorming van de regelgeving voornamelijk gerealiseerd door de afschaffing van regelgeving of deregulering. Jacobs (1999) stelt dat het proces van deregulering nog enkele decennia in opeenvolgende golven zal voortduren vooraleer ze wereldwijd overheen de verschillende landen en sectoren zal afgerond zijn. Toch leidde deze hervorming niet tot de verhoopte resultaten. Dit valt te verklaren door een gebrek aan aandacht voor een aangepaste regelgeving aan de huidige en toekomstige omstandigheden. Algemeen groeide het ‫ ׀‬15 ‫׀‬

besef dat de hoeveelheid regelgeving geen rechtstreeks verband heeft met de kwaliteit ervan. Geleidelijk kwam er een evolutie naar maatregelen waarbij een kwaliteitsvolle regelgeving, om de relatie tussen de overheid en haar ondernemingen en haar burgers te sturen, centraal komt te staan. We merken dan ook een verschuiving op van kwantiteit naar kwaliteit, van ex post naar ex ante evaluatie (reguleringsimpactanalyse) en een toenemende aandacht voor output (de eigenlijke wettekst) in plaats van input. Deze fase wordt algemeen aangeduid met de term regulatory reform. Centraal hierbij staat de ontwikkeling van een efficiënte en doeltreffende regelgeving, ongeacht de hoeveelheid regelgeving die noodzakelijk is om het doel te bereiken (Van Humbeeck, 2001). Het centrale argument om overheidsingrijpen in de samenleving te rechtvaardigen is het ondersteunen van het sociale en economische welzijn van haar burgers en ondernemingen. Hiervoor kunnen een hele resem aan doelstellingen vooropgesteld worden: de macro-economische stabiliteit en groei, de tewerkstelling ondersteunen, de onderwijskwaliteit optimaliseren, een gelijkekansenbeleid voeren, het ondernemerschap en de innovatie stimuleren, het opleggen van milieustandaarden, een veiligheidsbeleid uitstippelen en een gezondheidszorgsysteem uitbouwen. Regelgeving is één van de instrumenten die de overheid kan aanwenden om de bovenvermelde doelstellingen in de gewenst richting te sturen. Aangezien de sociale en economische context, waarin de vermelde doelstellingen kaderen, onderhevig is aan continue veranderingen moet de regelgeving tevens aangepast worden aan die steeds wijzigende omstandigheden. Een gedateerde of slecht opgebouwde regelgeving kan een obstakel vormen om op een efficiënte en effectieve wijze te beantwoorden aan de geformuleerde beleidsdoelstellingen (OECD, 1997). Het belangrijkste doel van een hervorming van de regelgeving is dus om de efficiëntie van de economie te verbeteren en om een vlotte aanpassing aan veranderingsprocessen te bewerkstelligen. 3. ADMINISTRATIEVE LASTEN - VEREENVOUDIGING In de discussie over de voornamelijk gefocust op bedrijfsleven. Een belangrijk administratieve lasten voor

‫ ׀‬16 ‫׀‬

verbetering van de regelgeving wordt er de groei en de competitiviteit van het onderdeel hiervan is het minimaliseren van de bedrijven. Een eerste stap om dit doel te

bereiken, bestaat erin om de administratieve lasten te bepalen. Wanneer deze lasten gekwantificeerd worden, is het mogelijk om doelgericht maatregelen te nemen voor het reduceren van de administratieve lasten. Het Standaardkostenmodel (SCM Network, 2005; Kenniscel Wetsmatiging, 2006) is een methode om de administratieve lasten voor bedrijven, organisaties en burgers ten gevolge van overheidsregulering te bepalen. Het betreft een kwantitatieve methode die overheen verschillende landen en op verscheidene niveaus kan gebruikt worden, en dit voor een enkele wet, een bepaald domein van wetten en regels of de gehele regelgeving van een land. Ze wordt tevens toegepast om voorstellen tot administratieve vereenvoudiging te toetsen en om de administratieve gevolgen van nieuwe regelgeving te bepalen. Het model meet de kosten die bedrijven maken om te voldoen aan de informatieverplichtingen die de overheid oplegt. De technieken voor administratieve vereenvoudiging zijn zeer talrijk en divers van aard. We hebben ervoor geopteerd om ze op te delen in twee grote groepen, nl. het ontwerpen van regelgeving en het vereenvoudigen van de naleving van regelgeving. Het ontwerpen van regelgeving heeft betrekking op het elimineren, reduceren, samenvoegen en verbeteren van regelgeving. Deze wijzigingen kunnen zowel betrekking hebben op de inhoudelijke aanpassing van de regelgeving als op het toepassingsgebied van de regelgeving, nl. de grootte van de doelgroep. Een vereenvoudigde naleving veronderstelt dat de regelgeving niet inhoudelijk wordt gewijzigd. We maken hier een opdeling in drie groepen van technieken. Ten eerste is er de toepassing van informatieen communicatietechnologie bij de interactie tussen de doelgroep en de overheid, vb. ‘intelligente’ formulieren. Daarnaast zijn er de aanpassingen die gebeuren binnen één organisatie, vb. de kwaliteit verbeteren van de formulieren en selectie binnen de doelgroep voor het uitvoeren van inspecties en het opleggen van informatieverplichtingen door risicoanalyse en statistisch onderbouwde steekproeven. Tenslotte onderscheiden we de technieken die aangewend worden voor een vlottere data-uitwisseling tussen meerdere organisaties, vb. elektronische databanken en het samenvoegen van inspecties. 4. DE INTERNE ADMINISTRATIEVE LASTEN BINNEN DE OVERHEID Hoewel regulering kosten veroorzaakt bij bedrijven én bij overheden, werd het Standaardkostenmodel ontworpen om lasten bij bedrijven te meten. Het

‫ ׀‬17 ‫׀‬

meten van lasten bij overheden is erg nieuw. Het is tevens van belang een zicht te krijgen op de interne administratieve lasten, d.i. de kosten die een overheid x heeft voor het nakomen van informatieverplichtingen die opgelegd zijn door overheid y. Verschillende proefprojecten in de OECD, UK, Nederland en Frankrijk zijn eerder beperkt omdat ze enkel kijken naar de lasten die een overheid A oplegt aan overheid B. We onderscheiden deze lasten van de beheerskosten voor de overheid, die focussen op de kosten die de overheid heeft als uitvoerder van regulering. Om te bestuderen welke lasten overheden aan elkaar opleggen, ontwikkelde Kienbaum Management Consultants (2007: 2224) in opdracht van de Duitse ‘Bertelsmann Stiftung’ een typologie van informatieverplichtingen waarmee overheidsorganisaties geconfronteerd worden. De relevantie van deze typologie is dat het aantoont dat interne administratieve lasten samenhangen met complexe relaties tussen instanties. Eén organisatie kan steeds verschillende types informatieverplichtingen hebben. Door deze in kaart te brengen, kan nagegaan worden welke administratieve lasten er aan die organisatie worden opgelegd. 5. DE BEHEERSKOSTEN VOOR DE OVERHEID ‘Beheerskosten’ zijn de kosten voor de overheid als uitvoerder van regulering en omvatten de kosten voor het opstellen van regels, het implementeren ervan en het toezien op de naleving. In dit rapport belichten we enkele onderzoeken die reeds gebeurd zijn op dit terrein. De methodologie die Montin (2007) voorstelt, is een variant van het Standaardkostenmodel dat werd ontwikkeld in Nederland. Het model, dat hier wordt toegepast op een overheidsinstantie, wordt door Montin uitgebreid met twee extra kostenelementen, n.l. de cost of delays en de costs arising within the administration. De cost within the administration, d.i. de beheerskosten, omvat de kosten die de overheid moet maken om dossiers te behandelen. Montin neemt deze kosten op om de verschuiving van lasten van de ondernemingen naar de overheid in kaart te brengen bij een administratieve vereenvoudiging. We formuleren enkele bedenkingen bij de benadering die Montin in zijn onderzoek.

‫ ׀‬18 ‫׀‬

Het gebruikte analyse-instrument heeft een juridisch-technische basis waarin Billiet et al. (2001) drie grote fasen onderscheiden, d.i. normstelling, normtoepassing en normhandhaving. De analyse van de kostenstructuur van de instrumenten gebeurt in drie fasen. In een eerst fase worden de kostenbepalende factoren in kaart gebracht. Hier wordt een onderscheid gemaakt tussen de kostenfactoren die het gevolg zijn van de randvoorwaarden die voortvloeien uit de rechtscontext en de kostenfactoren die rechtstreeks verbonden zijn aan de aard van het instrument. Vervolgens wordt de relatie bepaald tussen elke kostenfactor en de kosten. Deze relatie wordt geduid voor elk onderdeel van de reguleringsketen en kan een kostenverhogend, kostenverlagend of een neutraal karakter hebben. Tot slot wordt de kostenanalyse toegepast op de bestudeerde instrumenten. Dit wordt geconcretiseerd door het opstellen van kostenroosters per kostenfactor. Er worden geen absolute niveaus berekend, maar wel een relatieve waardering. De benadering van Billiet et al. (2001) is breder dan deze van Montin. In het Standaardkostenmodel van Montin wordt er enkel rekening gehouden met de informatieverplichtingen. Billiet et al. berekenen daarentegen de volledige kost van een bepaald instrument, voor zowel bedrijven, burgers en overheden. Ze zien de reguleringsketen ook ruimer en nemen ook de normstelling en de toepassingsfase van de regulering op. Op basis van de taxonomie van Marneffe en Vereeck (2008), werd een gevalstudie uitgewerkt, nl. de reguleringskosten van de administratieve verkeersboete (Deben L. et al., 2008). In de gevalstudie (Deben L. et al., 2008) wordt het gehele kostenplaatje van de administratieve verkeersboete behandeld. Hier worden enkel de beheerskosten, d.i. de kosten in de uitvoeringsfase zonder de handhavingskosten, belicht. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de opstartkosten en de operationele kosten. Het onderscheid tussen opstarten operationele kosten is niet inhoudelijk, maar veeleer beperkt tot de periode en de periodiciteit. Om gegevens over beheerskosten te verzamelen hoeft niet noodzakelijk een complex, nieuw meetsysteem ontwikkeld te worden. Volgens Langer (Langer T., 2008; zie ook Kienbaum Management Consulting, 2007) is het mogelijk om de data te halen uit reeds bestaande bronnen die meestal voor andere managementdoelstellingen zijn ontworpen. We bespreken drie belangrijke bronnen aan informatie. Een kostenanalytische boekhouding (cfr. comptabiliteitsdecreet) maakt het mogelijk de link te leggen tussen ‫ ׀‬19 ‫׀‬

enerzijds de activiteiten en prestaties en anderzijds de middelen. De boekhoudkundige gegevens uit de economische boekhouding worden per kostensoort verzameld. Het belangrijkste probleem van deze databron is dat ze nog niet algemeen wordt toegepast in overheidsinstellingen, en dus veelal schaars zijn. Bij personeelsplanning (vb. PIP/PEP) wordt voor elke taak de personeelsbehoefte bepaald. Het gaat zowel om het aantal medewerkers (volume) als de tijd die nodig is om een bepaalde taak uit te voeren. Het kan bijdragen tot het meten van beheerskosten door voor een bepaalde regulering (vb. erkenningsprocedure, inspectie) de specifieke taken met de bijhorende werktijden, hoeveelheden en toelagen te selecteren (Langer, 2007). Door middel van proces-analyse kunnen bedrijfsprocessen in kaart gebracht en geoptimaliseerd worden. Wanneer het proces verband houdt met een regulerende activiteit, kan uit de procesanalyse informatie gehaald worden voor de berekening van beheerskosten. Het gaat o.a. om informatie over de verschillende taken die in het proces vervat zijn, de betrokken afdelingen en het aantal medewerkers per afdeling, tijdsduur van het proces,… 6. BEHEERSKOSTEN IN DIT ONDERZOEKSPROJECT Wanneer we de beheerskosten beschouwen, is het van belang om aan te duiden welke fasen van de reguleringsketen worden meegenomen in het onderzoek. We beperken ons tot de twee fasen toepassing en handhaving. Beheerskosten worden gelinkt aan de regulator en de administratieve lasten aan de gereguleerde doelgroep, d.i. de burgers, de bedrijven en overheden. In het geval dat de overheid de gereguleerde partij is, spreken we van interne administratieve lasten. De opzet van het onderzoek is om na te gaan wat de invloed is van een verlaging van de administratieve lasten voor de doelgroep op de beheerskosten voor de overheid. Het is immers mogelijk dat een administratieve lastenverlaging een kostenverhogend effect heeft op de beheerskosten zodat het (initieel positief) effect wordt opgeheven. Het is dus belangrijk om de totale reguleringskost te beschouwen, aangezien deze door de hele samenleving wordt gedragen. Het onderzoek is gebaseerd op de behandeling van meerdere retrospectieve cases om op die manier vergelijking mogelijk te maken. Belangrijkste redenen zijn een gebrek aan voldoende informatie en een te recente status van de administratieve lastenverlaging. De belangrijkste informatie werd verkregen via documentenanalyse en interviews met betrokkenen. Bij de

‫ ׀‬20 ‫׀‬

selectie van de cases werd getracht een zo divers mogelijke set samen te stellen om de betrouwbaarheid van het onderzoek te verhogen. Er is dus gezocht naar een evenwicht van verschillende factoren. Ten eerste werd gekozen voor een optimale spreiding van de verschillende technieken die werden toegepast om de lastenverlaging door te voeren. Daarnaast zijn er gevalstudies waarbij criteria wijzigen, maar evenzeer gevallen met gelijkblijvende criteria. Als laatste punt wijzen we op een evenwicht in het aantal eenvoudige cases (binnen één organisatie) en het aantal complexe cases (meerdere betrokken organisaties). Omdat databronnen zoals een procesanalyse of kostenanalytische boekhouding meestal niet aanwezig waren, werden de data verzameld via interviews, op basis waarvan de onderzoeker dan de schattingen maakte. De interviews waren gericht op het verzamelen van volgende gegevens, zowel voor als na de lastenverlaging voor gereguleerden: de specifieke regulering (criteria en voorwaarden die beschreven worden in decreten en uitvoeringsbesluiten), de informatieverplichtingen van gereguleerden, de bedrijfsprocessen (lijst van alle taken in de volgorde van het proces, betrokken afdelingen, tijdsduur en personeelsinzet per taak), het aantal te verwerken dossiers (vb. erkenningsaanvragen), de tijdsduur van een activiteit, de tarieven (bepaald door het functieniveau van de medewerker en de tijdsduur die deze aan de activiteit besteedt) en andere werkingskosten (vb. ICT). Het wordt interessant wanneer we de kosten voor het personeel, de ICT en de algemene werking kunnen bepalen. Op die manier kan men de metingen van de administratieve lasten naast de resultaten van de opgebouwde procesanalyse leggen. Samengevat kunnen we dus stellen dat er verschillende niveaus van informatie met betrekking tot de cases zijn. 1. informatie over de richting van het effect (positief of negatief) 2. ruwe schatting van het effect (bv. aantal FTE’s meer of minder) 3. meer gedetailleerde schatting of berekening van beheerskosten 7. CASESTUDIES Hieronder worden de verschillende conclusies uit de cases weergegeven. Voor een meer gedetailleerde beschrijving verwijzen we naar de respectievelijke hoofdstukken.

‫ ׀‬21 ‫׀‬

o

Ecologiepremie

Samengevat kunnen we stellen dat er verschillende effecten zijn voor zowel de doelgroep als de organisatie. Voor de doelgroep is er vooral een verlaging van de lasten door de invoering van een digitaal aanvraagformulier en de toepassing van een limitatieve technologieënlijst. Deze lastenverlaging heeft echter ook een effect voor de overheid zelf. Enerzijds is er een verlaging van de werklast door een vermindering van de informatieregistratie en -verwerking en dalen de operationele kosten door de wijzigingen die optreden in het personeelsbestand. Anderzijds zijn er echter ook nieuwe kosten die er onder het vorig systeem niet waren. Deze vloeien voornamelijk voort uit de opbouw van een nieuw ICT-systeem. Door de verschillende hervormingen zijn de administratieve lasten voor de ondernemingen gedaald van 675 795 € tot 543 330 €. De beheerskosten kunnen we onderverdelen in twee componenten, nl. een eenmalige ICT-kost en de operationele kost. De operationele (personeels)kost slonk met ongeveer 57 % naar een niveau van 97 255 €. Het opzetten en aanpassen van het ICT-systeem is een kostenstijgende factor, en wordt respectievelijk geraamd op 1 000 000 € en 200 000 € voor een enkele aanpassing. Afhankelijk van de afschrijving van de kosten voor het ICT-systeem krijgen we een positieve of negatieve relatie tussen administratieve lasten en beheerskosten. Bij een ongewijzigde personeelsinzet en een onveranderde ICT-toepassing bedraagt de terugverdientijd van de investeringen ongeveer 7 jaar. We benadrukken dat er geen rekening is gehouden met de verschuiving van de interne administratieve lasten en de kosten/besparingen die hiermee gepaard gaan. We geven een samenvattende tabel voor de verschuivingen in de beheerskosten. VOOR

NA

675 795

543 330

2 005

1 291

Administratieve lasten Total per actor

‫ ׀‬22 ‫׀‬

Beheerskosten Eenmalig

1 800 000

Operationeel

227 821

97 255

tijd & kost /dossier

21u 50’

1u 4’

348,77 €

17,66 €

Tabel 1: beheerskosten ecologiepremie (€) o

Sportkampen

Samengevat kunnen we stellen dat er verschillende effecten zijn voor zowel de doelgroep als de organisatie. Voor de doelgroep is er vooral een verlaging van de lasten door een versoepeling van de criteria en deregulering. De verwachting is dat dit gepaard zal gaan met een stijging van het aantal gesubsidieerde sportkampen. Deze lastenverlaging heeft echter ook een effect voor de overheid zelf. Enerzijds is er een verlaging van de werklast door een vermindering van de informatieregistratie en -verwerking. Anderzijds zijn er echter ook nieuwe (eenmalige) kosten voor de opbouw van een nieuw aanvraagformulier en de aanpassing van het (interne) ICTsysteem. Er worden geen wijzigingen voorzien in de personeelsinzet. Concreet kunnen we dus verwachten dat de gemiddelde personeelskost voor de verwerking van een dossier zal dalen. Immers het aantal dossiers wordt verwacht toe te nemen, en dit bij een ongewijzigde personeelsinzet. Er is wel een extra kost nodig voor de aanpassing van het interne ICT-systeem. In globo kunnen we dus stellen dat de verlaging van de administratieve lasten gepaard gaat met een eenmalige stijging van de beheerskosten.

‫ ׀‬23 ‫׀‬

SPORTKAMPEN Administratieve

VOOR

NA

Totaal

56 644

54 670

Per actor

3 332

2 485

beperkt

=

=

=

lasten

Beheerskosten

ICT

Eenmalig Operationeel

Personeel

Operationeel

Personeelskost/dossier

= ↓

Tabel 2: samenvattende tabel sportkampen o

School- en studietoelagen

Samengevat kunnen we stellen dat de administratieve lasten voor de kandidaat-aanvrager substantieel gedaald zijn zonder dat we een uitspraak kunnen doen over de mate waarin. Daartegenover staan de inspanningen die gedaan worden aan overheidszijde. Het gebruik van databanken, de interne applicatie en de gedigitaliseerde aanvraag genereren extra kosten, maar leiden er eveneens toe dat de gemiddelde tijdsinvestering per dossier daalt. De aanpassing van de regelgeving lag aan de basis van een stijging van het aantal dossiers, wat de extra personeelsinzet verklaart. De potentiële winst wordt dus tenietgedaan door de extra dossiers die verwerkt moeten worden. De twee onderstaande tabellen vatten de operationele en eenmalige beheerskosten samen voor de dossierverwerking. Tabel 3 geeft de personeelskost per dossier weer. We maken twee opvallende bevindingen. Ten eerste komt de besparing duidelijker naar voor in de registratiefase in vergelijking met de behandeling van een dossier. Ten tweede is de vooruitgang, in beide fasen, het sterkst wanneer de aanvraag digitaal verloopt. Tabel 4 toont de beheerskost voor het inzetten van ICT. Opvallend is de grote kost voor de opbouw van de interne applicatie. De kosten voor

‫ ׀‬24 ‫׀‬

het digitaal aanvraagformulier en het opvragen van de gegevens uit de databanken zijn eerder marginaal in functie van het aantal dossiers.

Oude situatie

Nieuwe situatie

Hernieuwing

Nieuw

Papier

Digitaal

Registratie

1,26

2,52

1,62

0,63

Behandeling

3,06

3,06

3,06

0,9

Uitbetaling

159,75/maand

119,81/maand

Tabel 3: beheerskosten ICT dossierverwerking (€) Eenmalige beheerskost Gebruik databank

Operationele beheerskost 400 000

Interne applicatie

3 500 000

200 000

Digitale aanvraag

500 000

100 000

4 000 000

700 000

TOTAAL

Tabel 4: beheerskosten personeel dossierverwerking (€) o

Reisbureaus

De administratieve lasten zijn (beperkt) afgenomen door de verschillende ingrepen. De operationele beheerskosten voor het personeel zijn (potentieel) afgenomen met 9 115 €. We spreken over een potentiële winst aangezien het ingezette personeelsbestand gelijk is gebleven.

‫ ׀‬25 ‫׀‬

REISBUREAUS Administratieve lasten

VOOR Totaal

61 783

Per actor Beheerskosten

ICT

Personeel

NA

↓ Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

=


↓

Tabel 5: samenvattende tabel reisbureaus o

Vlaamse reaffectatiecommissie

Deze gevalstudie toont de meest verregaande hervorming die mogelijk is, nl. een afschaffing van alle informatieverplichtingen. Dit is mogelijk door de nodige gegevens intern op te vragen, en digitaal te verwerken. Hierdoor wordt er extra tijd vrijgemaakt voor andere taken, die in monetaire termen uitgedrukt 9 914 € bedraagt. Daartegenover staat een beperkte inspanning voor de opvraging van deze gegevens door een informaticus, die geschat wordt op 286 € per jaar. Samengevat komt dit neer op een duidelijke winst voor beide partijen wanneer we rekening houden met een lastenverlaging voor de scholen ten belope van 130 000 €.

‫ ׀‬26 ‫׀‬

VLAAMSE

VOOR

NA

130 000

0

REAFFECTATIECOMMISSIE

Administratieve lasten

Totaal Per actor

Beheerskosten

ICT

Personeel

Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

- 9 628

Tabel 6: samenvattende tabel Vlaamse reaffectatiecommissie o

Schooldoorlichting basisonderwijs

Samengevat kunnen we stellen dat de invoering van de BGS een duidelijke winstgevende aanpassing is geweest voor beide partijen. Er is een duidelijke lastenverlaging voor de basisscholen aangezien een groot deel van de benodigde gegevens rechtstreeks worden opgevraagd aan de administratie. Er is echter onvoldoende data beschikbaar om kwantitatieve uitspraken te doen over de mate waarin. De aanpassing aan overheidszijde is zeer beperkt, zodat we kunnen aannemen dat de beheerskosten slechts beperkt wijzigen. Concreet leidt de interne opvraging van de gegevens tot een bijkomende personeelskost van 286 € per jaar. Daarbij komt dat de digitalisering heeft geleid tot een meer kwaliteitsvolle doorlichting van de basisscholen.

‫ ׀‬27 ‫׀‬

VOOR

DOORLICHTING

NA

BASISONDERWIJS


Totaal

- [180 102; 225 127]


ICT

Personeel

Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

+ 286

Tabel 7: samenvattende tabel schooldoorlichting 8. ALGEMEEN BESLUIT Een eerste, meer algemene, conclusie stelt dat een verlaging van de administratieve lasten in alle cases een effect heeft op de beheerskosten. De richting (positief of negatief) en de sterkte van het verband is echter minder duidelijk, en afhankelijk van de situatie. Verschuivingen in de personeelsinzet, investeringen in ICT en procesveranderingen zijn steeds het gevolg van de administratieve lastenverlaging. We vatten voor elk van de bestudeerde gevalstudies het effect van de administratieve lastenverlaging op de eenmalige en operationele beheerskosten (BK) samen in de onderstaande tabel. Hieruit kunnen we dan meer concrete conclusies trekken. De onderstaande tabel vat de verschuivingen in de administratieve lasten en de beheerskosten samen voor de verschillende cases.

‫ ׀‬28 ‫׀‬

ECOLOGIEPREMIE Administratieve lasten

VOOR

NA

675 795

543 330

2 005

1 291

1 000 000

800 000

227 821

97 255

348,77

17,66

VOOR

NA

Totaal

56 644

54 670

Per actor

3 332

2 485

±

=

Totaal Per actor

Beheerskosten

ICT


Personeel

Operationeel

Personeelskost/dossier SPORTKAMPEN Administratieve lasten

Beheerskosten

ICT

Eenmalig

‫ ׀‬29 ‫׀‬

Operationeel Personeel

=

Operationeel

=


↓

SCHOOL- EN STUDIETOELAGEN Administratieve lasten

VOOR

ICT

Personeel

↓ Eenmalig

4 000 000

Operationeel

700 000

Operationeel

↑

Personeelskost/dossier REISBUREAUS

‫ ׀‬30 ‫׀‬

NA

Totaal Per actor

Beheerskosten

=

↓ VOOR

NA


Totaal

61 783


ICT

Personeel

↓ Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

=


↓

VLAAMSE REAFFECTATIECOMMISSIE Administratieve lasten

Totaal

VOOR

NA

130 000

0


ICT

Eenmalig

=

Operationeel

=

‫ ׀‬31 ‫׀‬

Personeel

Operationeel

DOORLICHTING BASISONDERWIJS Administratieve lasten

- 9 628 Δ VOOR

Totaal

NA - [180 102;225 127]


ICT

Personeel

Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

+ 286 Δ

LEGENDE Δ

Verschil ten opzichte van oorspronkelijke situatie

±

beperkte impact, geen absolute schatting

↓

Daling, geen absolute schatting

‫ ׀‬32 ‫׀‬

↑

Stijging, geen absolute schatting

[]

Kosteninterval

=

Geen verandering Tabel 8: samenvattende tabel beheerskosten cases

‫ ׀‬33 ‫׀‬

Hieruit leren we dat het ontwerpen van digitale applicaties een belangrijke kostenfactor is. Het veroorzaakt zowel eenmalige investeringen als jaarlijks terugkerende onderhoudskosten. Het gaat echter ook gepaard met een daling van de gemiddelde personeelskost voor de verwerking van een dossier. De kosten voor het gebruik van databanken is eerder gering, maar brengt significante besparingen voor de doelgroep met zich mee. Vooral het intern (binnen het departement) delen van informatie vraagt een beperkte inspanning van het eigen personeel, en geeft aanleiding tot grote dalingen in de administratieve lasten. De resultaten voor de operationele beheerskost van de cases sportkampen en school- en studietoelage moeten genuanceerd worden. In beide gevallen daalt immers de gemiddelde beheerskost per dossier. De bijsturing van het beleid brengt echter een toenemend aantal dossier met zich mee, waardoor de totale operationele beheerskost gelijk blijft of zelfs toeneemt. Er speelt dus een dubbel effect: enerzijds is er een daling van de operationele beheerskost door een efficiëntere werking, maar anderzijds neemt de operationele beheerskost toe door de toenemende effectiviteit van het beleid. De belangrijkste bevinding uit ons onderzoek is dat er een verband bestaat tussen de administratieve lasten en de beheerskosten. Het verlagen van de administratieve lasten kan leiden tot hogere beheerskosten, maar het effect is zeker niet eenduidig. Het totale effect is vaak de som van twee tegengestelde effecten (daling van één soort kost en stijging van een andere soort kost). De totale effecten zijn meestal ook pas gekend op lange termijn. Vooral bij ICT investeringen is de initiële kost (aanschaf + aanpassingen van bedrijfsprocessen) vaak heel hoog. De besparing die door ICT wordt gerealiseerd is minder voelbaar omdat het een besparing per dossier betreft (wat moeilijker te berekenen is dan een eenmalige investering) en omdat de besparing pas duidelijk wordt na meer dan een jaar (vb. wanneer doelgroepen een nieuw dossier voor subsidie-aanvraag. Soms stijgen de totale kosten omdat het aantal dossiers stijgt na de lastenverlaging. Wanneer meer gereguleerden een subsidie-aanvraag indienen, dan stijgt de effectiviteit van het beleid omdat een grotere doelgroep bereikt wordt. Daarom is het aangeraden om vooral te kijken naar de gemiddelde kost per dossier in plaats van de totale kosten.

‫ ׀‬34 ‫׀‬

Naast de centrale onderzoeksvraag zijn er nog enkele bijkomende onderzoeksvragen die we wensen te beantwoorden op basis van de ervaringen uit de gevalstudies. o

Welke methoden en technieken zijn er om reguleringskosten te meten?

Voor de meting van de administratieve lasten voor de doelgroep werd een algemeen aanvaarde methode ontwikkeld, nl. het Standaardkostenmodel. Deze meetmethode splitst de verschillende informatieverplichtingen, opgelegd door de regelgeving, op in verschillende administratieve handelingen. Aan de verschillende administratieve taken wordt dan een kost verbonden. Voor de meting van beheerskosten is er echter nog geen gestandaardiseerde methode opgebouwd. Wel zijn er enkele pogingen ondernomen in eerder onderzoek om de kosten in kaart te brengen (zie hoofdstuk 5). In ons onderzoek hebben we ervoor geopteerd om te werken met een procesanalyse, waarin de processen van een overheidsorganisatie uiteengelegd worden in individuele taken en waarbij voor elke taak de vaste en variabele kosten bepaald worden. In een consultancyopdracht voor de dienst Wetsmatiging wordt eveneens gebruik gemaakt van een procesanalyse, met een uitgebreide ICT-tool, om de beheerskosten in kaart te brengen. o

Wat is de impact van een verlaging van administratieve lasten op de interne processen?

Op basis van de gevalstudies zien we geen algemene invloed voor eenzelfde techniek op de interne processen van een overheidsorganisatie. Het is evenwel zo dat het vervangen van een papieren aanvraag door een elektronische communicatie de inzet van het personeel in de registratiefase van een dossier drastisch vermindert. Het hergebruik van gegevens kan een verregaande invloed hebben op de personeelsinzet, maar blijft sterk afhankelijk van de case. In het geval van de schooldoorlichting en de Vlaamse reaffectatiecommissie was er op de processen van de overheidsorganisatie geen enkele invloed merkbaar. Ze ontvingen hun informatie aanvankelijk van de scholen. Na de lastenverlaging werd de informatie aangereikt vanuit het departement, wat leidde tot minder

‫ ׀‬35 ‫׀‬

informatieverplichtingen voor de scholen. Voor de case school- en studietoelagen merken we wel degelijk procesveranderingen op ten gevolge van het opvragen van gegevens uit databanken. We constateren tevens dat een administratieve lastenverlaging niet enkel invloed heeft op de betrokken organisatie, maar ook op de processen van meerdere organisaties tegelijk. De ecologiepremie maakt dit duidelijk door de toepassing van de limitatieve technologieënlijst (zie hoofdstuk 7). o

Welke beheerskosten brengen een bepaalde maatregel met zich mee?

In het geval van een gedigitaliseerde aanvraag is er een duidelijke eenmalige beheerskost voor de opbouw van de applicatie. De operationele (onderhouds)kost is relatief gering, en afhankelijk van het aantal veranderingen die nodig zijn aan het systeem. De twee cases (ecologiepremie & school- en studietoelage) leren dat deze investering gepaard gaan met een terugverdieneffect op middellange termijn. Verder onderzoek is noodzakelijk om hier een meer gedetailleerde uitspraak over te doen. De kosten verbonden aan het hergebruik van gegevens door middel van databanken is afhankelijk van de bron. De gevalstudies Vlaamse reaffectatiecommissie en schooldoorlichting basisonderwijs bewijzen dat het (intern) hergebruik van gegevens tegen een zeer lage (personeels)kost wordt verwezenlijkt in vergelijking met de sterk verlaagde administratieve lasten voor de doelgroep. Voor de ecologiepremie en de school- en studietoelagen is er ook een lastenverlaging voor de doelgroep, maar gaat dit gepaard met een jaarlijkse operationele beheerskost voor de ‘aankoop’ van de gegevens. Aanvullend op de resultaten kunnen we enkele beleidsaanbevelingen naar voor schuiven. Een gestandaardiseerde meetmethode voor beheerskosten is er vooralsnog niet. In de huidige reguleringsimpactanalyses worden beheerskosten doorgaans niet gemeten en ook de organisatie zelf verzamelt er geen gegevens over. Nochtans kan kennis over beheerskosten zeker bijdragen tot een meer betrouwbare evaluatie van de noodzaak om een bepaalde

‫ ׀‬36 ‫׀‬

regelgeving te wijzigen. Bovendien blijkt uit onze cases dat beheerskosten een aanzienlijke proportie van de totale reguleringskosten uitmaken. Onze methode was een eerder intuïtieve methode gebaseerd op interviews, documentenanalyse en schattingen. De informatie die een meetsysteem zou moeten bevatten kan voor een groot deel gehaald worden uit databronnen die ofwel reeds bestaan of uit managementinstrumenten die informatie leveren om het management van de gehele organisatie te verbeteren: •

Procesanalyse

Door middel van proces-analyse kunnen bedrijfsprocessen in kaart gebracht en geoptimaliseerd worden. Wanneer het proces verband houdt met een regulerende activiteit, kan uit de procesanalyse informatie gehaald worden voor de berekening van beheerskosten. Het gaat o.a. om informatie over de verschillende taken die in het proces vervat zijn, de betrokken afdelingen en het aantal medewerkers per afdeling, tijdsduur van het proces,… Een gestandaardiseerde methode dient gebaseerd te zijn op een analyse van de interne processen. Een ontleding van het volledige proces maakt het mogelijk om variabele en vaste standaardkosten toe te wijzen aan de individuele processtappen. Op die manier kunnen zowel de personeelskost als de kosten voor de ondersteunende informatieen communicatietechnologie in kaart gebracht worden. Een procesanalyse maakt het tevens mogelijk om meer kwalitatieve uitspraken te doen, vb. invloed van een bepaalde techniek voor administratieve lastenverlaging op het interne proces. We merken op dat dit een onvolledig beeld geeft van de totale kosten. Er wordt bijvoorbeeld geen rekening gehouden met de kosten voor gebouwen, voor opleiding van het personeel, aankoop kantoormeubilair, etc. •

Kostenanalytische boekhouding

Een kostenanalytische boekhouding (cfr. comptabiliteitsdecreet) maakt het mogelijk de link te leggen tussen enerzijds de activiteiten en prestaties en anderzijds de middelen. De boekhoudkundige gegevens uit de economische boekhouding worden per kostensoort verzameld. Onder de kostensoorten worden de personeelskosten, de werkingskosten en de investeringskosten begrepen. Vervolgens worden deze toegerekend aan een kostenplaats, d.i.

‫ ׀‬37 ‫׀‬

de onderdelen van een organisatie, die gemakshalve worden afgeleid uit de afdelingen van een organogram. Om te komen tot een model dat algemeen toepasbaar is binnen de overheidscontext wordt het niveau van de activiteiten toegevoegd. Concreet houdt dit in dat de kosten van kostenplaatsen eerst naar activiteiten worden versleuteld. De kostendragers ‘verbruiken’ deze activiteiten en zo kan hun kostprijs berekend worden. Kostendragers zijn producten of diensten, voortgebracht door een organisatie, waaraan kosten worden toegewezen. Het grote voordeel is dat het de transparantie van een dienstverlening verhoogt, omdat het meer volledige informatie levert over de kostprijs van de dienstverlening. Voor het meten van beheerskosten kan het eveneens nuttige informatie bevatten. Wanneer gegevens over kosten systematisch worden toegewezen aan activiteiten, kan de werkelijke kostprijs van een bepaalde activiteit (vb. verlenen van een vergunning; behandelen van een aanvraag) eenvoudig bepaald worden. •

Personeelsplannen

Bij personeelsplanning (vb. PIP/PEP) wordt voor elke taak de personeelsbehoefte bepaald. Het gaat zowel om het aantal medewerkers (volume) als de tijd die nodig is om een bepaalde taak uit te voeren. Het kan bijdragen tot het meten van beheerskosten door voor een bepaalde regulering (vb. erkenningsprocedure, inspectie) de specifieke taken met de bijhorende werktijden, hoeveelheden en toelagen te selecteren Gezien de impact van administratieve lasten op de beheerskosten reëel is, en er aanzienlijke kostenbesparingen mogelijk zijn, is er nood aan verder praktijkonderzoek over de relaties tussen administratieve lasten en beheerskosten. Tenslotte merken we op dat ook de mate waarin overheden elkaar lasten opleggen, de zogenaamde interne administratieve lasten, grotendeels onbekend is. Uit verschillende cases (vb. Vlaamse reaffectatiecommissie en schooldoorlichting) blijkt nochtans dat minimale inspanningen op het gebied van interne data-uitwisseling een significante invloed hebben op de administratieve lasten. Een meer doorgedreven communicatie tussen verschillende afdelingen en departementen kunnen een aanzet geven voor tal van kostenbesparingen.

‫ ׀‬38 ‫׀‬

1. Algemene inleiding Regelgeving is één van de beleidsinstrumenten waarover een overheid beschikt om economische en sociale activiteiten te sturen. Ze tracht het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden in haar streven naar de gewenste beleidsdoelstellingen. Bij een doorgedreven gebruik van regulering kunnen een aantal nadelige gevolgen ontstaan. Naast de inhoudelijke verplichtingen van een regelgeving, dienen burgers of ondernemingen ook te voldoen aan bijkomende informatieve verplichtingen. Die informatieverplichtingen vloeien voort uit de regels die bepaalde administratieve lasten opleggen aan bedrijven, burgers en andere overheden. Deze laatste groep brengt een extra kost met zich mee, die we als een overhead kunnen beschouwen, en best minimaal worden gehouden. Door het opleggen van regelgeving worden er twee belangrijke types kosten gegenereerd, nl. de beleidskost en de reguleringskost. De beleidskost is rechtstreeks verbonden aan het doel van de regel (vb. verbouwingen in bedrijven om te beantwoorden aan nieuwe veiligheidsvoorschriften), en wordt beïnvloed door de politieke keuzes die gemaakt worden. Daartegenover staan de reguleringskosten, die de bedrijven, burgers en de overheid maken bij het opstellen, uitvoeren en toezien op de regels. Er kunnen twee soorten reguleringskosten onderscheiden worden, nl. één voor het veld (gereguleerde) en één voor de overheid (regulator) zelf. Nalevingskosten zijn de kosten voor bedrijven en burgers, en omvatten de kosten van het verzamelen van informatie over de regels én van het verschaffen van informatie over de naleving aan de overheid, d.i. de administratieve lasten. Beheerskosten zijn de kosten voor de overheid als uitvoerder van regulering en omvatten kosten voor het opstellen van regels, het implementeren ervan en het toezien op de naleving. Concreet houden deze beheerskosten de middelen in die ingezet moeten worden voor de werking van een overheidsorganisatie, vb. de inzet van personeel voor dossierbehandeling of de investeringen in ICT (Nijsen, 2003; Steurs, 2007). De laatste jaren is er veel vooruitgang geboekt in het vereenvoudigen van administratieve lasten (vb. compensatieregel, reguleringsimpactanalyse) en het meten van administratieve lasten voor bedrijven, waarvoor het Standaardkostenmodel ontwikkeld werd. Er is echter nog maar weinig

‫ ׀‬39 ‫׀‬

aandacht besteed aan de kosten die regulering veroorzaakt bij overheden. Voor dergelijke kosten bestaat er geen algemeen aanvaard meetsysteem. Vaak worden deze kosten dus niet gemeten. Desondanks benadrukt de Vlaamse overheid het belang van dit type kosten. Zo moeten in principe de gevolgen van nieuwe of aangepaste regelgeving voor de beheerskosten opgenomen worden in de reguleringsimpactanalyse. Ook in een nota van het College van Ambtenaren-Generaal (CAG) werd reeds opgeroepen voor een toenemende aandacht voor deze problematiek. De doelstelling van dit rapport is om na te gaan wat de relatie is tussen de administratieve lasten voor de doelgroep en de beheerskosten voor de overheid: leidt een verlaging van de administratieve lasten voor de doelgroep ook tot een daling de beheerskosten voor de overheid? De totale reguleringskost wordt immers bepaald wordt door zowel de administratieve lasten als de beheerskosten. Bij een wijziging van regelgeving (meer specifiek: een administratieve vereenvoudiging) dient men dus te kijken naar de evolutie van beide kostenfactoren om een omvattend beeld te krijgen van de totale kosten. Het is immers mogelijk dat een administratieve lastenverlaging een kostenverhogend effect heeft op de beheerskosten zodat het (initieel positief) effect teniet wordt gedaan. Het is dus belangrijk om de totale reguleringskost te beschouwen, aangezien deze door de hele samenleving wordt gedragen. Naast deze centrale onderzoeksvraag trachten we ook een beeld te schetsen van de kosten die veroorzaakt worden door overheidsregulering en van de methoden en technieken om deze te meten. We stellen eveneens de vraag welke methoden er in Vlaanderen en het buitenland gebruikt worden. Tot slot trachten we na te gaan welke beheerskosten een bepaalde maatregel voor lastenverlaging met zich meebrengt. Het onderzoek is gebaseerd op de behandeling van meerdere retrospectieve cases om op die manier een vergelijking mogelijk te maken. Belangrijkste redenen zijn een gebrek aan voldoende informatie en een te recente status van de administratieve lastenverlaging. De belangrijkste informatie werd verkregen via documentenanalyse en interviews met betrokkenen. De interviews waren gericht op het verzamelen van volgende gegevens, zowel voor als na de lastenverlaging voor gereguleerden: de specifieke regulering (criteria en voorwaarden die beschreven worden in decreten en uitvoeringsbesluiten), de informatieverplichtingen van gereguleerden, de bedrijfsprocessen (lijst van alle stappen in de volgorde van het proces, ‫ ׀‬40 ‫׀‬

betrokken afdelingen, tijdsduur en personeelsinzet per taak), het aantal te verwerken dossiers (vb. erkenningsaanvragen), de tijdsduur van een activiteit, de tarieven (bepaald door het functieniveau van de medewerker en de tijdsduur die deze aan de activiteit besteedt) en andere werkingskosten (vb. ICT). Op basis van de verkregen informatie worden de processen van de betrokken overheidsorganisatie uitgetekend. Op die manier gaan we na op welke manier de administratieve lastenverlaging het interne proces beïnvloeden (vb. gebruik ICT, verschuivingen in de personeelsinzet). De structuur van het rapport is als volgt. In het eerste deel gaan we dieper in op het begrip ‘regulering’. Volgende punten komen hierbij achtereenvolgens aan bod: een definiëring van het begrip ‘regulering’, een beschrijving van de verschillende sturingsmodellen, de hervorming van de regelgeving en tenslotte de beleidsevaluatie en het reguleringsmanagement. Het daaropvolgende hoofdstuk geeft een korte beschrijving van administratieve lasten. We geven een beschrijving van het Standaardkostenmodel, d.i. de algemeen aanvaarde meetmethode voor administratieve lasten, gevolgd door een overzicht van de technieken die gebruikt worden voor een verlaging van de administratieve lasten. Nadien lichten we de interne administratieve lasten toe aan de hand van enkele ervaringen uit het buitenland. Het vijfde hoofdstuk is een eerste verkenning van het begrip ‘beheerskosten’. We beschrijven enkele bevindingen uit eerder verricht onderzoek rond beheerskosten. We starten met een taxonomie van de kosten die aan de basis van een regelgeving liggen. We vervolgen met enkele toepassingen voor het meten van beheerskosten. We besluiten het hoofdstuk met een brede benadering van beheerskosten. Vervolgens operationaliseren we het concept ‘beheerskosten’ dat in dit onderzoek wordt gebruikt en gaan dieper in op de methodologie. De hoofdstukken 7 tot en met 12 behandelen de verschillende gevalstudies uit ons onderzoek. Het rapport eindigt met enkele algemene besluiten.

‫ ׀‬41 ‫׀‬

2. Verschuivingen in de regelgeving In dit deel zullen we een breder theoretisch kader schetsen waarbinnen we regulering kunnen plaatsen. Het is voornamelijk de bedoeling te definiëren wat we onder een regulerende overheid verstaan, waarna we dieper ingaan op de terminologie en op enkele concepten. > 2.1.

De regulerende overheid

De voorbije twee decennia ondergingen de geïndustrialiseerde landen een verschuiving in de rol van de staat, nl. van een monopolistische welvaartsstaat naar een regulerende overheid. In het eerste geval neemt de overheid niet alleen een sturende taak op zich, maar voorziet ze tevens in de productie van (publieke) goederen. Door deze verschuiving is de overheid enkel nog verantwoordelijk voor het opleggen van regels, waarmee ze tracht het gedrag van de ondernemingen en de burgers te beïnvloeden. We onderscheiden drie belangrijke eigenschappen van een regulerende overheid: scheiding van de regelgeving en de productie, delegatie van bevoegdheden aan agentschappen en de formalisering van de controle op de regelgeving met een toegenomen belang voor standaarden en prestaties (OECD, 2008a). Het verbeteren van het sociaal en economisch welzijn van haar burgers is een centrale doelstelling in het beleid van de overheid. Om dit doel te bereiken kan de overheid volgende factoren beïnvloeden: de macroeconomische stabiliteit bewerkstelligen, de tewerkstelling ondersteunen, opleiding en vorming voorzien, een gelijke kansenbeleid voeren, een innovatiebeleid voor de bedrijven aanmoedigen, milieustandaarden opleggen en een gezondheids- en veiligheidsbeleid uitvoeren (OECD, 2008b). Overheidsregelgeving biedt een algemeen kader waarbinnen bedrijven en burgers bewegen en beslissingen nemen, en dit overheen de verschillende vermelde domeinen. We kunnen een onderscheid maken in drie types van regulering. Regulering is een belangrijk beleidsinstrument van de overheid, dat heel intensief wordt aangewend om economische en sociale activiteiten te regelen. Het stuurt het gedrag van maatschappelijke actoren, door het bepalen van concrete normen (geboden, verboden, adviezen) enerzijds, en ‫ ׀‬43 ‫׀‬

de opvolging en handhaving, via monitoring, audit, inspectie, interventies en eventueel sanctionering anderzijds (Baldwin & Cave, 1999; Hood et al., 2001). In hun onderzoek hanteren Rommel en Verhoest (2008: 28) de volgende werkdefinitie. ‘Regulering is een volgehouden en gerichte inspanning om het gedrag van anderen te wijzigen volgens welbepaalde standaarden en die mechanismen kan omvatten van standaardzetting, toepassing op individuele gevallen, informatieverzameling en sanctionering.’ ‘Economische regulering’ komt direct of indirect tussen in marktbeslissingen (vb. prijszetting, competitie of markttoegang). ‘Sociale regulering’ verdedigt het algemeen belang van burgers op het domein van gezondheidszorg, veiligheid, milieu en sociale cohesie. ‘Administratieve regulering’ heeft betrekking op de administratieve formaliteiten waarmee de overheid informatie verzamelt bij haar doelgroepen. Dit type regulering behandelt dus het voldoen aan de informatieverplichtingen die de overheid oplegt aan haar doelgroepen, d.i. burgers, bedrijven en andere overheden (Liou, 2001; OECD, 1997). Een doorgedreven gebruik van regulering heeft echter een aantal nadelige gevolgen. Verschillende internationale organisaties vergelijken de regeldruk van verschillende landen en nemen die op als indicator in hun rangschikkingen van de competitiviteit van een economie (World Bank, 2006a; KPMG, 2006). Het verlagen van reguleringskosten is dan ook in vele landen een prioriteit geworden. Reguleringskosten kunnen op verschillende manieren bestudeerd worden. Een economische benadering richt zich op de ontvangers van de regels en beschrijft de kosten die regulering veroorzaakt bij bedrijven en burgers. Deze benadering houdt zich minder bezig met de oorzaak van dergelijke kosten. Dit project hanteert echter een bestuurskundige benadering en gaat ervan uit dat de overheid, als uitvoerder van de regels, de belangrijkste verantwoordelijke is voor de hoogte van de kosten van de regulering (Nijsen, 2003).

‫ ׀‬44 ‫׀‬

> 2.2.

Centrale concepten

Elke regel veroorzaakt bepaalde kosten. ‘Beleidskosten’ zijn rechtstreeks verbonden aan het doel van de regel (vb. verbouwingen in bedrijven om te beantwoorden aan nieuwe veiligheidsvoorschriften). ‘Reguleringskosten’ zijn de kosten die bedrijven en overheid maken bij het opstellen, uitvoeren en toezien op de regels. We onderscheiden twee soorten reguleringskosten, één voor het veld (gereguleerde) en één voor de overheid (regulator) zelf. ‘Nalevingskosten’ zijn de kosten voor bedrijven en omvatten de kosten van het verzamelen van informatie over de regels én van het verschaffen van informatie over de naleving aan de overheid (vb. invullen van formulieren), d.i. de administratieve lasten. ‘Beheerskosten’ zijn de kosten voor de overheid als uitvoerder van regulering en omvatten kosten voor het opstellen van regels, het implementeren ervan en het toezien op de naleving. Het niveau van de beleidskosten is een politieke beslissing en wordt bepaald door het doel van de maatregel. De reguleringskost is echter een overhead en moet dan ook zo laag mogelijk gehouden worden (Verhoest & Rommel, 2007; Steurs, 2007). Deze reguleringskosten zullen hoger zijn wanneer de regulering gefragmenteerd (vb. meervoudige inspecties door verschillende instanties), complex of niet consistent is. Fragmentering kan verschillende effecten hebben. Zo kan er enerzijds duplicatie zijn, waarbij verschillende organisaties dezelfde gegevens moeten opvragen en overlappende controles uitvoeren. Gereguleerden moeten dan dezelfde informatie verschaffen aan verschillende overheidsinstanties, terwijl geen enkele instantie een volledig zicht heeft op het effect van de regulering. Een dergelijke structuur bestendigt en institutionaliseert de reguleringskosten. Overlappende verantwoordelijkheden bij controles verhogen ook het risico dat de doelgroepen die het hoogste risico vormen net niét gecontroleerd worden en dat er dus veel overtredingen zullen zijn die onopgemerkt blijven (Hampton, 2005). Fragmentatie kan echter ook leiden tot contradicties, waarbij verschillende overheidsorganisaties elkaar tegenspreken en er heel wat onzekerheid ontstaat bij de gereguleerden. Bovendien vermindert een verwarrend regulerend kader het vertrouwen van burgers en bedrijven en vermindert het de effectiviteit van de regulering. Complexe en onbegrijpelijke regels maken het moeilijker om zich te informeren en ze na te leven. Tenslotte leidt een transparanter regulerend kader tot een grotere

‫ ׀‬45 ‫׀‬

aanvaarding en is er dus minder nood aan handhaving door controles (OECD, 2003b). Deze problemen van hoge kosten en lage naleving van regels kunnen aangepakt worden door een betere organisatie van het regulerend kader. Een beter regulerend systeem vermindert de reguleringskosten door het stroomlijnen van de processen vanaf de dataverzameling tot en met de handhaving en door het vereenvoudigen van regelgeving die door meerdere instanties tegelijk gebeurt. Daardoor vermindert ook het aantal regulatoren waarmee burgers en bedrijven geconfronteerd worden. Een dergelijk systeem verhoogt zowel de effectiviteit (naleving) als de efficiëntie (kost) van de regulering. De aandacht voor betere regulering gaat de laatste jaren steeds meer naar een verhoogde kwaliteit van regulering. Er is veel aandacht voor technieken (reguleringsimpactanalyse, uitdovende regulering, reductie van regelgeving) en voor best practices waaraan regulering moet voldoen (vb. consistentie, voorspelbaarheid, flexibiliteit, onafhankelijkheid, transparantie, …). De belangrijkste voorwaarde vooraleer die best practices kunnen gerealiseerd worden is dat ze ondersteund moeten worden door een optimale organisatie van het reguleringsapparaat. Het gaat daarbij vooral om het aannemen van een zogenaamd whole of government-perspectief, d.w.z. een betere horizontale coördinatie tussen regulerende instanties door middel van een betere samenwerking en uitwisseling van gegevens tussen regulatoren en andere toezichtshouders. Best practices zoals aanspreekbaarheid (accountability), transparantie en consistentie van regelgeving zijn onmogelijk als er veel fragmentatie is (Rommel & Verhoest, 2008). > 2.3.

De overheid en haar uitvoeringsinstellingen: sturing

In essentie beschikt de overheid over drie sturingsmodellen om het gedrag van burgers en bedrijven te beïnvloeden: het communicatieve (overreding), het economische (financiële prikkels) en het juridische (dwang) model (Van der Doelen F.C.J., 1993). Voor elk sturingsmodel worden er uitvoeringsinstellingen aangeduid die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de regelgeving, d.i. de inhoudelijke verplichtingen. Met deze sturingsmodellen wordt de aard van de relatie, de rechtspositie, tussen de overheid en de verschillende doelgroepen vormgegeven. Opvallend hier is

‫ ׀‬46 ‫׀‬

de verschuiving naar verschillende actoren.

eerder

horizontale

verhoudingen

tussen

de

Het juridisch sturingsmodel, dat dwingend is, gaat veelal gepaard met sancties voor de overtreder. Er is sprake van informatieverplichtingen wanneer de overheid op de een of andere wijze geïnformeerd wenst te worden over de inhoudelijke verplichtingen die opgelegd zijn aan de burgers of bedrijven. Het economisch model is niet dwingend maar tracht het gedrag van de actoren te sturen door hun keuzemogelijkheden te verbinden aan verschillende financiële stimuli. Wel zijn er juridische verplichtingen verbonden aan de acties die de actoren verkiezen. Met het communicatieve sturingsmodel, dat steunt op vertrouwen, wil de overheid het gedrag van de burgers en de ondernemingen veranderen door de kennis of de waardering van de keuzemogelijkheden te veranderen. Aan dit sturingsmodel zijn noch informatieverplichtingen, noch juridische verplichtingen verbonden. Het model wordt verfijnd door een extra dimensie toe te voegen, d.i. de stimulerende versus de repressieve sturing. Hierdoor krijgen we concrete beleidsinstrumenten. Essentieel is het onderscheid naar opklimmende dwang ofwel afnemende vrijheid voor burgers en bedrijven. Tevens kunnen we voor elk onderdeel verschillen optekenen in de inhoudelijke verplichtingen en de informatieverplichtingen. Hieronder geven we een schematische weergave van de verschillende types sturingsmodellen. Sturingsmodel

Stimulerend

Repressief

Communicatief

Voorlichting

Propaganda

Economisch

Subsidie

Heffing

Juridisch

Overeenkomst

Gebod, verbod

Tabel 9: de verschillende sturingsmodellen (Van der Doelen F.C.J., 1993) > 2.4.

Hervorming van de regelgeving

In een eerste deel worden de meest courant gebruikte vormen van regelgeving besproken, en plaatsen we marktprikkels tegenover de traditionele command and control. Daarna gaan we dieper in op de

‫ ׀‬47 ‫׀‬

verschillende hervormingen die regelgeving ondergaan. We besluiten met een antwoord op de vraag ‘waarom de regelgeving hervormen?’. > 2.4.1.

Verschillende vormen van regelgeving en alternatieven

De overheid beschikt over tal van instrumenten om een vooropgestelde beleidsdoelstelling te verwezenlijken. De OECD (OECD, 2002) geeft een overzicht van de verschillende vormen van regulering en de mogelijke alternatieven voor regulering. Verschillende reguleringsvormen hebben ook een verschillende invloed op de prikkels en de kosten van ondernemingen of burgers. De uitdaging voor beleidsmakers ligt dan ook in de keuze van het geschikte beleidsinstrument. Performance-based regulation (Coglianese C. et al., 2003) legt de uitkomst of de doelstelling vast die verbonden is aan een bepaalde regelgeving maar niet het proces dat moet gevolgd worden door een gereguleerde om dat doel te bereiken. Dit heeft tot gevolg dat er minder wordt geïntervenieerd in de markt door de overheid. Dit gaat gepaard met een vereenvoudigde en duidelijke regelgeving omdat enkel de doelstelling moet opgenomen worden in plaats van een gedetailleerde lijst van standaarden waaraan moet voldaan worden. Aangezien de naleving van de regelgeving op verschillende wijzen kan ingevuld worden, kunnen we een stijging verwachten van kosten aan de overheidszijde voor de monitoring en de evaluatie. Process based regulation legt ondernemingen op om processen te ontwikkelen die een systematische aanpak veronderstellen om de (productie)risico’s te controleren en te minimaliseren. Dit type regelgeving wordt voornamelijk gebruikt bij meervoudige en complexe risico’s of wanneer het ex post controleren van de regelgeving relatief inefficiënt of duur is. In co-regulation wordt de regulerende rol gedeeld door de overheid en de doelgroep. Het grote voordeel bestaat erin dat er een groter draagvlak voor de regelgeving wordt gecreëerd omdat de betrokken doelgroep ook een stem heeft in de beleidsvoorbereiding en –uitvoering. Het kan wel een nadelig effect hebben op het concurrentievermogen omdat bestaande belangen bevestigd of versterkt kunnen worden.

‫ ׀‬48 ‫׀‬

Op theoretisch niveau dragen economische instrumenten de voorkeur weg om tal van beleidsobjectieven in een brede waaier van situaties te realiseren. Dergelijke instrumenten, d.i. belastingen, subsidies, vergunningen, hebben als groot voordeel dat ze de marktwerking minder verstoren in vergelijking met andere vormen van regelgeving. Ten opzichte van de traditionele command and control bieden economische instrumenten het potentieel voor efficiëntiewinsten omwille van twee redenen (OECD, 2002). Ten eerste laten ze ondernemingen toe om tegen de laagst mogelijke kost een beleidsdoelstelling te realiseren. Ten tweede worden innovatie en technische veranderingen gestimuleerd bij het streven naar een doelstelling. Het meest toegepaste alternatief voor regelgeving binnen de leden van de OECD is informatieverspreiding en opleidingsvoorziening. Hiermee kan tegemoet gekomen worden aan de informatieasymmetrie waarmee burgers en ondernemingen te kampen hebben. Op die manier kan de actor rationele beslissingen die nauw aansluiten bij zijn voorkeuren. Een specifiek onderdeel van informatieverspreiding is het uitvaardigen van richtlijnen, die een proces uittekenen om regelgeving na te leven of nadere, meer concrete, uitleg te geven bij een bepaalde regelgeving. > 2.4.2.

Evolutie in de hervorming van regelgeving

Sinds de jaren ’80 zijn er verschillende bewegingen ontstaan om regulering te hervormen. We kunnen deze hervormingen onderverdelen in vier types, nl. deregulering, betere regulering, alternatieve regulering en herregulering (Hansen & Pedersen, 2006). Een eerste onderscheid maken we op basis van het tijdstip waarop de hervorming wordt doorgevoerd. Wanneer we interveniëren in bestaande regelgeving spreken we van reactive regulation (Scriven M., 1980) in tegenstelling tot proactive regulation dat een invloed heeft op nieuwe of bijkomende regelgeving. Een tweede onderscheid betreft de gebruikte instrumenten voor de implementatie van de regelgeving. Enerzijds beschouwen we de traditionele op regels gebaseerde regulering, en anderzijds de nieuwe methodes voor implementering van de regelgeving. Hieronder geven we de vier types schematisch weer.

‫ ׀‬49 ‫׀‬

Reactive regulation

Proactive regulation

Hervorming van regulering door regels en traditionele controlemechanismen

Deregulering

Betere regulering

Introductie van nieuwe beleidsinstrumenten en andere controlemechanismen

Herregulering

Alternatieve regulering

Tabel 10: overzicht van verschillende typen hervormingen (Hansen &

Pedersen, 2006) Het doel van ‘deregulering’ bestaat erin om de hoeveelheid wetten en regels te verminderen. De achterliggende reden is het terugdringen van de rol van de staat en het beperken van de mate van controle die ze uitoefent (vb. uitdovende regulering, administratieve vereenvoudiging). ‘Betere regulering’ doelt op een verhoogde kwaliteit van nog te implementeren regelgeving. Betere regulering voorziet in maatregelen ter verbetering van de regelgeving op de verschillende niveaus (vb. reguleringsimpactanalyse & principes van betere regulering). Voor een korte schets rond de principes van betere regulering verwijzen we naar Verhoest en Rommel (2007). ‘Herregulering’ beschrijft de verandering in de organisatie van de regelgeving en het invoeren van nieuwe technologieën (vb. E-government). ‘Alternatieve regulering’ wordt toegepast om de klassieke op regels gebaseerde instrumenten uit te breiden. De instrumenten die hieronder vallen, worden als nieuwe, moderne en rationele alternatieven beschouwd (vb. vrijwillige overeenkomsten, sociale dialoog, zelfregulering). In een rapport geeft Van Humbeeck (2001) de evolutie weer van de verschillende fasen van reguleringshervorming. Aanvankelijk lag de nadruk voornamelijk op het terugdringen van de hoeveelheid regelgeving als reactie op klachten van een overmatig aantal van wettelijke verplichtingen en administratieve lasten bij de (kleine) ondernemingen. Initiatieven in de beginperiode hadden dan ook veelal betrekking op deregulering, of het verwijderen van overtollige en belemmerende regelgeving en het

‫ ׀‬50 ‫׀‬

terugdringen van het aantal regels. Het achterliggend idee was om de omvang en het ingrijpen van de overheid te minimaliseren. In de jaren ‘90 kreeg de hervorming van de regelgeving dus vooral vorm door de afschaffing van de directe staatscontrole. De overgang van een staatsgeoriënteerde structuur naar een marktgedreven samenleving werd gerealiseerd door een liberalisering van de markt. Concreet werd een deel van de economische activiteit overgenomen door de private sector, werd de tussenkomst van de staat in markttoegang en –uittreding teruggeschroefd en werd de prijszetting vrij van overheidsinmenging. Samengevat werd de hervorming van de regelgeving voornamelijk gerealiseerd door de afschaffing van regelgeving of deregulering. Jacobs (1999) stelt dat het proces van deregulering nog enkele decennia in opeenvolgende golven zal voortduren vooraleer ze wereldwijd overheen de verschillende landen en sectoren zal afgerond zijn. Toch leidde deze hervorming niet tot de verhoopte resultaten. Dit valt te verklaren door een gebrek aan aandacht voor een aangepaste regelgeving aan de huidige en toekomstige omstandigheden. Algemeen groeide het besef dat de hoeveelheid regelgeving geen rechtstreeks verband heeft met de kwaliteit ervan. Geleidelijk kwam er een evolutie naar maatregelen waarbij een kwaliteitsvolle regelgeving, om de relatie tussen de overheid en haar ondernemingen en haar burgers te sturen, centraal komt te staan. We merken dan ook een verschuiving op van kwantiteit naar kwaliteit, van ex post naar ex ante evaluatie (reguleringsimpactanalyse) en een toenemende aandacht voor output (de eigenlijke wettekst) in plaats van input. Deze fase wordt algemeen aangeduid met de term regulatory reform. Centraal hierbij staat de ontwikkeling van een efficiënte en doeltreffende regelgeving, ongeacht de hoeveelheid regelgeving die noodzakelijk is om het doel te bereiken (Van Humbeeck, 2001). In een vergelijkend onderzoek naar administratieve vereenvoudiging en lastenverlaging van de OECD (OECD, 2003a) worden enkele trends overheen de verschillende landen blootgelegd. Algemeen ligt de focus in de discussie rond administratieve lasten op de ondernemingen, en meer bepaald op kleine en middelgrote ondernemingen. Toch is er een toenemende aandacht voor administratieve lasten die opgelegd worden aan de burgers. De oorspronkelijke ad hoc initiatieven zijn vervangen door maatregelen die een breder perspectief hanteren, d.i. een whole-of-government-benadering. Deze benadering biedt dan ook oplossingen voor cumulatieve kosten en ‫ ׀‬51 ‫׀‬

effecten of voor de complexiteit en inconsistentie tussen verschillende regels. De strategie voor administratieve vereenvoudiging, dat een essentieel onderdeel is geworden van het regelgevingsproces, situeert zich op twee niveaus: ex ante controle op de extra lasten door de invoering van nieuwe regelgeving en ex post voor de hervorming van bestaande regelgeving. Hoewel de meerderheid van de bestudeerde landen de nadruk nog steeds legt op de herziening van regelgeving ex post, ontwikkelt zicht de trend waarbij allerlei technieken worden gehanteerd om de bijkomende lasten van nieuwe regelgeving te minimaliseren. Een algemeen overzicht van de gebruikte technieken voor administratieve vereenvoudiging wordt beschreven in deel 3.5. Er bestaat geen uniek institutioneel model overheen verschillende landen dat geschikt is om administratieve vereenvoudiging, en aansluitend een meer kwaliteitsvolle regelgeving, binnen de overheid te implementeren. Wel kunnen we ook hier enkele constante ontwikkelingen onderscheiden. De overheidsorganisatie die zich actief bezig houdt met kwaliteitsvolle regelgeving krijgt ook de verantwoordelijkheid over de administratieve vereenvoudiging. Daarnaast wordt er steeds meer gebruik gemaakt van externe adviesverlening en commissies. Als laatste punt vermelden we de toenemende wisselwerking tussen verschillende overheidsniveaus, zowel binnen een land als tussen verschillende landen. > 2.4.3.

Waarom regelgeving hervormen?

De OECD (1997: 6) hanteert de volgende definitie om de hervorming van regelgeving, of regulatory reform, te duiden. Uit deze definitie blijkt duidelijk dat regulatory reform een combinatie is van zowel deregulering als het creëren van een kwaliteitsvolle regelgeving. Regulatory reform is used to refer to changes that improve quality, that is, enhance the performance, cost-effectiveness, or Legal quality of regulations and related government formalities. Reform can mean revision of a single regulation, the scrapping and rebuilding of an entire regulatory regime and its institutions, or improvement of processes for making regulations and managing reform. Deregulation is a subset of regulatory reform and refers to complete or partial elimination of regulation in a sector to improve economic performance. Het centrale argument om overheidsingrijpen in de samenleving te rechtvaardigen is het ondersteunen van het sociale en economische welzijn ‫ ׀‬52 ‫׀‬

van haar burgers en ondernemingen. Hiervoor kunnen een hele resem aan doelstellingen vooropgesteld worden: de macro-economische stabiliteit en groei, de tewerkstelling ondersteunen, de onderwijskwaliteit optimaliseren, een gelijkekansenbeleid voeren, het ondernemerschap en de innovatie stimuleren, het opleggen van milieustandaarden, een veiligheidsbeleid uitstippelen en een gezondheidszorgsysteem uitbouwen. Regelgeving is één van de instrumenten die de overheid kan aanwenden om de bovenvermelde doelstellingen in de gewenst richting te sturen. Aangezien de sociale en economische context, waarin de vermelde doelstellingen kaderen, onderhevig is aan continue veranderingen moet de regelgeving tevens aangepast worden aan die steeds wijzigende omstandigheden. Een gedateerde of slecht opgebouwde regelgeving kan een obstakel vormen om op een efficiënte en effectieve wijze te beantwoorden aan de geformuleerde beleidsdoelstellingen (OECD, 1997). Het belangrijkste doel van een hervorming van de regelgeving is dus om de efficiëntie van de economie te verbeteren en om een vlotte aanpassing aan veranderingsprocessen te bewerkstelligen. Een economie die productief is, innoveert en een groot concurrentievermogen heeft, verwerft een betere positie om de publieke belangen te behartigen. Toch is de aanpassing van regelgeving niet altijd even evident om dat er zich een aantal obstakels kunnen voordoen. De complexiteit van de hervorming van de regelgeving en de mogelijk gevolgen ervan kunnen een vooruitgang in de weg staan. Ook de invloed van gevestigde waarden of belangen kunnen door het uitoefenen van lobbywerk een noodzakelijke hervorming in de weg staan. Ook de strategie van Lissabon schuift gelijkaardige redenen naar voor om een aanpassing van de regelgeving door te voeren (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2005). Een hervorming is noodzakelijk om de groei en de werkgelegenheid binnen de Europese Unie optimaal te ondersteunen. Het efficiënt functioneren van markten en bedrijven wordt deels bepaald door het regelgevend kader. Het is dan ook van belang dat er op alle administratieve niveaus werk gemaakt wordt van een hervorming van de regelgeving (Commissie van de Europese Gemeenschappen & Comm, 2005). In haar rapport van 2008 stelt de OECD dat landen met een restrictieve economische regulering ook zwaardere administratieve lasten zullen opleggen aan hun bedrijven. De hervormingen die de markttoegang liberaliseren en de rol van marktgerelateerde mechanismen versterken,

‫ ׀‬53 ‫׀‬

dragen bij tot een reductie van de administratieve procedures en lasten (OECD, 2008b). De Europese Commissie legt in een witboek (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 2001) enkele pijnpunten bloot van het Europees bestuur. We geven hieronder een korte schets van de problematiek. o

o

o

o

Volgens de Europese burgers is de Unie niet in staat om doeltreffend op te treden indien het nodig is, en dit zowel intern (vb. werkgelegenheidsbeleid) als extern (vb. oplossen van oorlogsconflicten); Als ze in een bepaalde problematiek wel doeltreffend optreedt, wordt dit zelden als de verdienste van de Europese Unie gepercipieerd; De lidstaten ontberen in een degelijke informatievoorziening naar hun burgers toe over de rol van de Unie. Daarbij komt dat besluiten van de Unie met de vinger worden gewezen ondanks dat de lidstaten er veelal zelf mee hebben ingestemd; De burgers hebben een te beperkte kennis van de Europese instellingen, waardoor ze niet het gevoel hebben dat hun standpunten en belangen via de instellingen verwoord kunnen worden.

Één van de voorgestelde oplossingen is een hervorming van de regelgeving. De regelgeving die op Europees niveau wordt opgesteld is vaak complex en detaillistisch, door de aarzeling van de Raad en het Europees Parlement om meer ruimte te geven aan de Europese Commissie voor de uitvoering van het beleid. Het logisch gevolg hiervan is dat een eventuele aanpassing van de regelgeving aan de wijzigende (economische) omstandigheden ingewikkeld en tijdrovend is. Samengevat wil men dus door een hervorming van de Europese regelgeving het democratisch gehalte van de Europese Unie verbeteren. Voor de hervorming van de regelgeving worden enkele aandachtspunten in het witboek rond Europese Governance (2001) naar voor geschoven. Het stelt een meer doorgedreven gebruik van ‘primaire’ regelgeving voor, waarbij men zich tot de essentie beperkt en de invulling overlaat aan de uitvoerende macht. Ook wordt co-regulering gepromoot, waardoor het draagvlak bij de betrokken doelgroep toeneemt. Bovendien moet steeds nagegaan worden of formele regels kunnen vervangen worden door

‫ ׀‬54 ‫׀‬

aanbevelingen, richtsnoeren of zelfregulering. Tot slot wordt aanbevolen om een algemeen programma voor administratieve vereenvoudiging uit te werken waarbij wetteksten worden gegroepeerd, overtollige bepalingen worden geschrapt en niet-essentiële verplichtingen worden omgezet in uitvoeringsmaatregelen. > 2.5.

Beleidsevaluatie en reguleringsmanagement

Een belangrijk punt in de discussie rond administratieve lasten en beheerskosten, en meer algemeen de regelgeving, is de beleidsevaluatie. Scriven (1980) stelt dat evaluatie de systematische en objectieve bepaling is van de (meer)waarde of de verdienste van het evaluatieobject. De OECD onderscheidt concreet volgende punten die het belang van een beleidsevaluatie aanduiden. • Verbeteren van de kwaliteit van de regelgeving Door een evaluatie van de regelgeving is het vooral de bedoeling om de effectiviteit en de efficiëntie van de regelgeving te bevorderen. De groeiende vraag naar efficiëntie heeft vooral te maken met enkele belangrijke omgevingsfactoren als de druk op de overheidsfinanciën, de klemtoon op marktwerking en de globalisering van de economie. Daarnaast tracht men ook om op een meer systematische manier aandacht te besteden aan de beleidsvoorbereiding en besluitvorming, aspecten die vroeger vaak verwaarloosd werden (vb. uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid, milieueffecten e.d.). • Afstemming van de doelstellingen Van belang bij het bepalen en uitvoeren van het beleid is de coherentie tussen de verschillende beleidsterreinen. Het is immers mogelijk dat er over verschillende beleidsterreinen heen tegenstrijdige of elkaar beïnvloedende belangen zijn. Door een weldoordachte beleidsevaluatie kunnen deze effecten tot een minimum herleid worden, waardoor een beleid op lange termijn mogelijk wordt. We willen vooral duiden op het belang om verschillende beleidsalternatieven naast elkaar te leggen in het streven naar de oplossing van een beleidsprobleem.

‫ ׀‬55 ‫׀‬

• Ex post evaluatie De bestaande regelgeving werd niet altijd even intensief onderworpen aan een evaluatie. Daarom kan het interessant zijn om een screening van de huidige regelgeving door te voeren. Het is ook aan te raden om de huidige regelgeving te onderzoeken omwille van de wijzigende omstandigheden. In de huidige (geglobaliseerde) omgeving zijn er immers continu economische, sociale, institutionele en beleidsmatige veranderingen. In onderstaande tabel geven we de criteria weer waaraan een kwaliteitsvolle regelgeving volgens de OECD moet voldoen. Door de dienst Wetsmatiging werd een gids met de kenmerken van goede regelgeving opgesteld (2003). Kwaliteitsvolle regelgeving is: o

o o

o o o o o

gelinkt aan duidelijk omlijnde doelen, en voldoende effectief om ze te behalen; gebaseerd op een empirische basis; afweging van de baten en de kosten, rekening houdend met de verdelingseffecten in de samenleving en de economische, milieu- en sociale effecten; minimaliseert kosten en de marktverstorende effecten; ondersteunt innovatie; duidelijk, eenvoudig en praktisch voor de gebruiker; consistentie binnen het gehele regelgevend kader; compatibel met concurrentie, handel en investeringen op binnenlands en internationaal niveau. Tabel 11: criteria OECD kwaliteitsvolle regelgeving

‫ ׀‬56 ‫׀‬

3. Administratieve lasten – vereenvoudiging > 3.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we dieper in op de technieken voor de meting van de administratieve lasten. We maakten reeds duidelijk dat de nalevingskosten voor de bedrijven en de beheerskosten voor de overheid een gevolg zijn van de informatieverplichtingen die veroorzaakt worden door regelgeving. Afhankelijk van de positie binnen de beleidsketen kunnen drie soorten informatieverplichtingen onderscheiden worden: de conditionerende, de cyclische en de gebeurtenisgebonden informatieverplichtingen (Nijsen, 2003). ‘Conditionerende informatieverplichtingen’ liggen aan de basis van een rechtsbetrekking tussen de overheid en een onderneming. Door het naleven van een conditionerende informatieverplichting wordt het objectief recht omgezet naar subjectief recht. Wanneer een onderneming loonheffing inhoudt, heeft de overheid de bevoegdheid om inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen op te leggen. Het objectieve recht wordt door deze informatieverplichting geactiveerd. Dit type informatieverplichting gaat steeds vooraf aan cyclische of gebeurtenisgebonden informatieverplichtingen, en komt steeds voor in de uitvoeringsfase van de beleidsketen. ‘Cyclische informatieverplichtingen’ verwijzen naar de verplichting van ondernemingen om de overheid periodiek te informeren. Cyclische informatie heeft dan ook meestal betrekking op een bepaalde periode: maandopgaven, kwartaalopgaven of jaaropgaven. Enkele duidelijke voorbeelden zijn de betaalde en ontvangen BTW, de uitbetaalde lonen en de daaraan verbonden loonheffing. ‘Gebeurtenisgebonden informatieverplichtingen’ zijn afhankelijk van het voltrekken van een bepaald feit. De melding van een zieke werknemer door de werkgever of de melding van verdachte transactie door een bankinstelling zijn hier enkele voorbeelden van. Zowel cyclische als gebeurtenisgebonden informatieverplichtingen vinden we terug in de beleidsfasen uitvoering, controle en handhaving. Dit onderscheid legt belangrijke informatie bloot over de exogene determinanten van administratieve lasten. In de zoektocht naar overbodige lasten kunnen aan dit onderscheid de nodige aangrijpingspunten worden ontleend.

‫ ׀‬57 ‫׀‬

> 3.2.

Het Standaardkostenmodel

In dit deel leggen we op systematische wijze de opbouw en werking van het Standaardkostenmodel uit. > 3.2.1.

Inleiding

In de discussie over de verbetering van de regelgeving wordt er voornamelijk gefocust op de groei en de competitiviteit van het bedrijfsleven. Een belangrijk onderdeel hiervan is het minimaliseren van de administratieve lasten voor bedrijven. Een eerste stap om dit doel te bereiken, bestaat erin om de administratieve lasten te bepalen. Wanneer deze lasten gekwantificeerd worden, is het mogelijk om doelgericht maatregelen te nemen voor het reduceren van de administratieve lasten. Het Standaardkostenmodel (SCM Network, 2005; Kenniscel Wetsmatiging, 2006) is een methode om de administratieve lasten voor bedrijven ten gevolge van overheidsregulering te bepalen. Het betreft een kwantitatieve methode die overheen verschillende landen en op verscheidene niveaus kan gebruikt worden, en dit voor een enkele wet, een bepaald domein van wetten en regels of de gehele regelgeving van een land. Ze wordt tevens toegepast om voorstellen tot administratieve vereenvoudiging te toetsen en om de administratieve gevolgen van nieuwe regelgeving te bepalen. We benadrukken dat het model de kosten meet die bedrijven maken om aan de informatieverplichtingen die de overheid oplegt, te voldoen. > 3.2.2.

Kostenbepaling

De totale kosten die het gevolg zijn van regelgeving worden in drie groepen onderverdeeld: (1) de directe financiële kosten, (2) de compliance cost en (3) de structurele kosten op lange termijn. De directe financiële kosten bestaan uit een directe geldtransfer naar de overheidsinstanties. De tweede groep beslaat de kosten om de regelgeving na te leven, die opgesplitst worden in de indirecte financiële kosten (zgn. inhoudelijke verplichtingen) en de administratieve lasten. Het is uiteraard van belang nauwkeurig vast te stellen welke kosten beschouwd moeten worden als administratieve lasten voor bedrijven. Enkele

‫ ׀‬58 ‫׀‬

uitgangspunten waarop gelet moet worden bij de bepaling van de kosten zijn: o

o

o

o

o

o o

o

o

o

Het is niet van belang om lasten in de subjectieve zin van het woord op te nemen in de bepaling, de zgn. ‘irritatiekosten’. De meting moet zoveel mogelijk gevrijwaard worden van subjectieve elementen, waarbij er gestreefd wordt naar een algemene consensus van de cijfergegevens; Enkel de lasten, en dus niet de mogelijke baten ten gevolge van een informatieverplichting dienen in de meting opgenomen te worden. De baten worden wel mee in overweging genomen bij de uiteindelijke selectie van mogelijke vereenvoudigingsopties; Wanneer de kosten van een informatieverplichting gedekt worden door de overheid worden deze ook opgenomen in het model; De kosten die gepaard gaan met administratieve handelingen die het gevolg zijn van niet-wettelijke verplichtingen worden in de meting opgenomen; Periodiek terugkerende kosten en eenmalige kosten worden over de beschouwde periode bepaald; Het model gaat uit van een volledige naleving van de regels; Bedrijven registreren informatie om zeer verschillende redenen, en dus niet alleen omwille van informatieverplichtingen aan de overheid. Dergelijke kosten worden meegerekend als administratieve last bij de overeenkomstige regelgeving. We spreken dus van een administratieve last wanneer het opgelegd wordt door de regelgeving; In de berekening gaat men uit van een normaal werkende omgeving. De verwerking van de administratieve taken gebeurt dus op een redelijkerwijze vlotte manier; Ook de kosten die gepaard gaan met de informatievoorziening aan derden ten gevolge van de weten regelgeving wordt als een administratieve last opgenomen; Enkel de effectief gemaakte kosten leiden tot administratieve lasten, en dus niet het omzetverlies door de inzet van personeel en materieel. De mogelijke gederfde omzet wordt niet gecatalogeerd onder administratieve lasten.

> 3.2.3.

Opbouw Standaardkostenmodel

Een bepaalde regelgeving kan verschillende informatieverplichtingen naar de overheid inhouden. Om aan een enkele informatieverplichting te kunnen

‫ ׀‬59 ‫׀‬

voldoen zijn er verschillende administratieve handelingen nodig. Voor elk van deze handelingen zijn er verschillende kostenparameters noodzakelijk. Kosten per handeling = P * Q P wordt hierbij gedefinieerd als de kosten van een administratieve handeling en Q als het aantal keer dat de administratieve handeling wordt uitgevoerd. De variabele P wordt berekend als het product van het tarief van het personeel dat de informatie produceert en de tijd die daarvoor nodig is. Men maakt hier een onderscheid tussen het interne en externe tarief. Het interne tarief, het uurtarief van een persoon binnen het bedrijf, bestaat uit het brutoloon, de loonkosten en de materiaal- en overheadkosten. Onder het externe tarief verstaat men louter de kosten van uitbesteding. De variabele Q is het product van het aantal bedrijven waarop de regelgeving van toepassing is, en de frequentie, of het aantal keer de handeling per jaar wordt uitgevoerd. Merk het verschil op tussen het aantal actoren waarop de regelgeving van toepassing is, en het aantal dossiers die eruit voortvloeien. In deel 4.1.4. geven we enkele kritische bedenkingen bij het gebruik van het Standaardkostenmodel. Het is tevens de vraag of dit model pasklaar kan overgenomen voor de bepaling van de beheerskosten binnen de overheid. > 3.3.

Bevragingen

Het Federaal Planbureau (Aurelie J. & Kegels, 2004; Kegels, 2008; Kegels & De Vil G., 2002; Janssen et al., 2005)voert tweejaarlijks een nationaal onderzoek uit naar administratieve lasten bij ondernemingen en zelfstandigen. Naast een kwantitatief luik wordt er in de enquête ook gepolst naar kwalitatieve elementen over de problematiek van administratieve lasten en het vereenvoudigingsproces. De enquête omvat drie sectoren waarin administratieve lasten voor ondernemingen worden gemeten, d.i. tewerkstelling, milieu en fiscaliteit (enkel de laatste twee categorieën voor zelfstandigen). Eénmalige administratieve lasten (vb. de oprichting van een onderneming) worden niet in de meting opgenomen. Op basis van de enquête kan ook niet eenduidig vastgelegd worden welke overheid aan de basis ligt van de administratieve last. Het kwantitatief luik dat de administratieve lasten tracht te bepalen, bevat vragen over de interne en externe kost, respectievelijk personeelskosten en

‫ ׀‬60 ‫׀‬

uitbestedingskosten, die regelgeving met zich meebrengt. De verkregen resultaten worden dan veralgemeend naar de gehele populatie van ondernemingen en zelfstandigen. Daarnaast wordt ook gevraagd naar de verdeling van de tijdsbesteding over de verschillende onderdelen van de bevraagde domeinen. Voor het domein fiscaliteit betreft dit de volgende elementen: provinciale en lokale belastingen, regionale belastingen, personen-, rechtspersonen- en vennootschapsbelasting, btw, douane- en accijnsrechten en diverse andere belastingen. Het kwalitatieve luik omvat twee belangrijke categorieën, nl. indicatoren voor de kwaliteit van de regelgeving en indicatoren voor de kwaliteit van de contacten met de administratie. Het laatste luik bekijkt de manier waarop ondernemingen en zelfstandigen de vereenvoudigingen van de administratieve procedures ervaren. Gelijkaardige bevragingen werden ook al afgenomen door VOKA en Unizo (VOKA, 2006; Unizo, 2007). > 3.4.

Groeperen van technieken voor administratieve vereenvoudiging

De technieken voor administratieve vereenvoudiging zijn zeer talrijk en divers van aard. Er zijn verschillende manieren om deze technieken te groeperen. We geven eerst enkele mogelijkheden en gaan daarna dieper in op de technieken. De verschillende technieken die we in dit hoofdstuk zullen bespreken, overlappen vaak verschillende van deze domeinen. > 3.4.1.

De informatiestroom

Er zijn drie stromen van informatie, waarop technieken betrekking kunnen hebben. Sommige technieken vereenvoudigen de informatieverspreiding van de overheid naar de burger toe, d.i. de benodigde informatievereisten op een eenvoudige en kostenefficiënte wijze voor de verschillende doelgroepen beschikbaar maken (vb. door het gebruik van informatieen communicatietechnologie). Daarnaast is er de administratieve vereenvoudiging die slaat op de informatie-uitwisseling tussen de overheid en de betrokken doelgroep (vb. intelligente formulieren). Het laatste domein heeft betrekking op het opslaan en het uitwisselen van informatie tussen verschillende overheidsorganisaties (vb. de kruispuntbank voor ondernemingen).

‫ ׀‬61 ‫׀‬

> 3.4.2.

Het Standaardkostenmodel

Het onderstaande schema geeft de werkwijze weer voor de berekening van administratieve lasten die gebruikt wordt door het Standaardkostenmodel. Het is een vereenvoudigde weergave, en kan eventueel uitgebreid worden met de externe kost, het uitbestedingspercentage en het toerekeningspercentage.

regelgeving informatieverplichting administratieve handeling

tijd

administratieve lasten

=

* tarief + out-of-pocket

P (= kosten administratieve handeling)

aantal actoren *

*

periodiciteit

Q (= frequentie)

Figuur 1: opbouw administratieve lasten Op basis hiervan kunnen we een aantal mogelijkheden onderscheiden voor een administratieve vereenvoudiging.

o

o

o

o

‫ ׀‬62 ‫׀‬

Een daling van het aantal actoren van de doelgroep waarop de regelgeving van toepassing is; Een vermindering van het aantal keren dat aan een informatieverplichting moet voldaan zijn binnen een bepaalde tijdsperiode; Men kan de tijdsparameter beïnvloeden door enerzijds het aantal handelingen per informatieverplichting te verminderen en anderzijds door de complexiteit en de kostprijs van individuele handelingen aan te pakken; Een verlaging van de out-of-pocket kosten.

> 3.4.3.

Kwantitatief-kwalitatief-organisatorisch

De kwantitatieve invalshoek heeft betrekking op die technieken die louter een invloed hebben op de hoeveelheid van regulering (vb. de compensatieregel, sunset regulation). Dit verschilt van de technieken die de kwaliteit van de regelgeving verbeteren (vb. reguleringsimpactanalyse, aanpassing criteria). De OECD (2005) beschrijft enkele criteria waaraan kwaliteitsvolle regelgeving dient te voldoen. We verwijzen hiervoor naar punt 2.5. voor een overzicht. De laatste dimensie is organisatorisch; het gaat daarbij vooral om het aannemen van een zogenaamd ‘whole of government-perspectief’, d.w.z. een betere horizontale coördinatie tussen regulerende instanties door middel van een betere samenwerking en uitwisseling van gegevens tussen verschillende overheidsorganisaties. > 3.4.4.

Varia

Het is mogelijk om de technieken in te delen afhankelijk van hun invloed op een bepaalde fase in het regelgevingsproces. Het is immers uitzonderlijk dat een enkele techniek de volledige keten zal veranderen. We maken hiervoor een onderscheid tussen de fasen toepassing-uitvoering en monitoringevaluatie naar analogie met de keuze die we maakte voor de casestudies (cfr. punt 6.1). We vermelden nog twee extra criteria die de verschillende technieken van elkaar kunnen onderscheiden. Ten eerste kan een techniek betrekking hebben op nieuwe of bestaande regelgeving. Ten tweede vermelden we het belang van het aantal betrokken organisaties. Een techniek kan immers zijn invloed hebben binnen één organisatie of overheen verschillende organisaties. > 3.5.

Specifieke instrumenten

In dit deel beschrijven we de meest courant gebruikte technieken voor administratieve vereenvoudiging. Dit is geen exhaustieve opsomming aangezien de beschreven problematiek onderhevig is aan een continue evolutie. We besluiten met een schematische weergave in tabel 12.

‫ ׀‬63 ‫׀‬

> 3.5.1.

Ontwerpen van regelgeving: elimineren, reduceren, samenvoegen en verbeteren van regelgeving

Het elimineren en reduceren van regelgeving gaat gepaard met minder informatieverplichtingen voor de gereguleerden, zodat die minder kosten moeten maken om aan de geldende regelgeving te beantwoorden. Het is eveneens mogelijk dat de regelgeving behouden blijft maar dat bepaalde informatieverplichtingen en/of administratieve handelingen niet meer van toepassing zijn. Eveneens van belang is het consolideren of fuseren van bepaalde typen regelgeving. Men kan vb. de criteria van uitvoeringsbesluiten opnemen in de overkoepelende regelgeving waardoor de informatiekost voor de doelgroep daalt, d.i. consolidation (OECD, 2006). Ook een vereenvoudigd taalgebruik en minder complexe terminologie zorgen ervoor dat de regelgeving toegankelijker wordt met als gevolg dat ook in dit geval de informatiekost daalt. De reguleringsimpactanalyse is een gestructureerde analyse van de opzet van een regelgeving en de daaraan verbonden positieve en negatieve effecten voor de doelgroep en de overheid. Men beoogt hiermee een voornamelijk meer kwaliteitsvolle regelgeving (Jacobzone S. et al., 2007). De voorgaande elementen hebben allemaal betrekking op de inhoud van de regelgeving. Men kan de administratieve lasten echter ook drukken door de doelgroep waarop de regelgeving van toepassing is te verkleinen. Dit kan gerealiseerd worden door een verstrenging van de criteria voor het toekennen van vb. subsidies en licenties of door het instellen van een drempel, d.i. threshold. Hoewel het geen actie veronderstelt vanuit de overheid kan een stabilisatie van de reguleringsomgeving ook bijdragen tot administratieve vereenvoudiging. Hierdoor heeft de doelgroep immers een lagere informatiekost omdat ze geen tijd moet steken in het verzamelen van informatie over een wijziging van criteria. Het vraagt immers de inzet van extra middelen om aanpassingen in de regelgeving te begrijpen en toe te passen. In het geval van sunset regulation wordt aan de regelgeving een bepaalde termijn vooropgezet waarbinnen deze geldig is (Freytag A. & Winkler K., 2004). Nadien vervalt ze volledig, en dient ze dus niet meer nageleefd te worden. De regulatory guillotine is de radicale techniek waarbij verouderde of overbodige regelgeving wordt geschrapt (Jacobs & Associates, 2007). In Vlaanderen tenslotte moet elke stijging van administratieve lasten door de invoering van nieuwe regelgeving gecompenseerd worden met een minstens even grote daling van bestaande

‫ ׀‬64 ‫׀‬

administratieve lasten (Vlaamse Regering, 2007). Hierdoor kan er gestreefd worden naar een netto-daling van de administratieve verplichtingen van de doelgroep. > 3.5.2.

Vereenvoudiging van de toepassing en het opvolgen van naleving van de regelgeving

In het vorige deel werden technieken besproken die een wijzigende regelgeving veronderstelden. In wat volgt kijken we vooral naar situaties met een ongewijzigde regelgeving. > 3.5.2.1. Data-uitwisseling tussen meerdere organisaties Centraal in de discussie rond data-uitwisseling staat het principe van unieke gegevensbevraging, waardoor men het aantal handelingen per informatieverplichting kan terugdringen, en dit zowel binnen eenzelfde overheidsniveau als overheen verschillende overheidsniveaus. Van belang hierbij is een verregaande coördinatie tussen de betrokken organisaties. In plaats van informatie rechtstreeks op te vragen bij de doelgroep kan men de gegevens ook ophalen uit diverse andere databanken. Door de aanleg van elektronische verbindingen tussen de databanken van verschillende overheidsorganisaties moet informatie niet of minder frequent door bedrijven en burgers meegedeeld worden. Er wordt meestal gewerkt met een authentieke bron (vb. het Rijksregister en de Kruispuntbank voor Ondernemingen), die door andere overheidsorganisaties kan geconsulteerd worden. Het betreft hier zowel databanken die binnen één organisatie gebruikt worden, als databanken die door verschillende organisaties geconsulteerd worden (Robben F. & Maes P., 2004). Om de uitwisseling van data mogelijk te maken moet aan drie basisvoorwaarden voldaan zijn. Ten eerste moeten de ICT-systemen op elkaar afgestemd zijn zodat ze met elkaar kunnen communiceren. Ten tweede moet men nauwlettend toezien op de definities van de gegevens die in een databank zijn opgenomen. Wanneer twee organisaties eenzelfde informatie-element behandelen is het immers mogelijk dat er een verschillende invulling achter schuilt. Er moet dan ook gestreefd worden naar een duidelijke uniformiteit in de gebruikte definities van de gegevens die worden uitgewisseld. Ten derde moet de regulerende overheid, indien nodig, een aanpassing van de regelgeving betreffende de gegevensbescherming doorvoeren (Europese Commissie, 1997).

‫ ׀‬65 ‫׀‬

Een eerste belangrijk gevolg van de uitwisseling van data is dat de doelgroep niet op de hoogte moet zijn van de complexe structuren binnen de overheid, maar enkel interageert via vb. een online webservice. Een tweede element betreft de inconsistentie in de data tussen verschillende, onafhankelijk van elkaar werkende, overheidsorganisaties. Door de koppeling van de gegevens kan men de gegevens op elkaar afstemmen en eventuele fouten uit de gegevens filteren. In het beste geval worden alle informatieverplichtingen opgevraagd via een enkel formulier, waaraan eventueel een uniek identificatienummer voor de onderneming of de burger wordt verbonden. Het belangrijkste voordeel van de unieke identificatie voor de bedrijven en de burgers bestaat erin dat voor alle contacten met verschillende instanties hetzelfde nummer kan gebruikt worden. Ook voor de overheid heeft dit enkele voordelen: vereenvoudigd beheer van databanken en een efficiëntere verspreiding van de informatie. Ook de frequentie waarmee aan informatieverplichtingen moet voldaan worden, wordt best tot het strikt noodzakelijke beperkt, vb. slechts eens per jaar documenten opvragen in plaats van elk kwartaal. Door het afstemmen van interne administratieve deadlines (vb. binnen een beleidsdomein) kan men de periodiciteit van een informatieverplichting beïnvloeden. Nauw hieraan verbonden is de harmonisatie van informatieverplichtingen overheen verschillende overheidsorganisaties. Door onderlinge communicatie tussen overheidsorganisaties (en data-uitwisseling) is het mogelijk dat informatie minder of slechts eenmalig moet opgevraagd worden. Ook het samenvoegen van inspecties kan leiden tot minder administratieve lasten voor de doelgroep (World Bank, 2006b; Hampton, 2005). Een belangrijke voorwaarde is evenwel een doorgedreven communicatie tussen de betrokken overheidsorganisaties. Ten slotte kunnen actoren via one-stopshops (Better Regulation Executive, 2006) hun verplichtingen centraal regelen zonder zich naar verschillende locaties (voor verschillende informatieverplichtingen) te moeten begeven. Reeds eind jaren ’90 wees de Europese commissie op het belang van een uniek contactpunt (Europese Commissie, 1997). Veel van de bovenstaande technieken vinden we terug in de toepassing ‘de eenmalige perceelsregistratie’, een project dat is opgezet tussen het agentschap Landbouw en Visserij en de Vlaamse Landmaatschappij (VLM). We willen even stilstaan bij de drie hierboven vermelde basisvoorwaarden die de uitwisseling van data vlot laat verlopen. Ten eerste werd een aangapast ICT-systeem opgebouwd zodanig dat de twee organisaties op ‫ ׀‬66 ‫׀‬

efficiënte wijze data met elkaar kunnen uitwisselen. Voorheen werkten beide organisaties met onafhankelijk van elkaar werkende applicaties. Ten tweede dienden de gebruikte definities (vb. van een perceel), die opgenomen zijn in de regelgeving, op elkaar afgestemd te worden. > 3.5.2.2. Informatie- en communicatietechnologie De OECD (2006) wijst erop dat het gebruik van informatieen communicatietechnologie kan leiden tot een meer efficiënte interactie tussen de verschillende actoren (overheid-overheid; overheid-doelgroep). ICT vraagt echter aanpassingen van de structuren en de procedures binnen de overheid. Hierdoor ontstaat er een efficiënter en eenvoudiger gebruik van informatie ongeacht hoe en waar de diensten worden aangeboden. Het gebruik van informatieen communicatietechnologie heeft dan ook verregaande gevolgen voor zowel de overheidsorganisaties als voor de doelgroepen. We onderscheiden drie fasen in het gebruik van informatieen communicatietechnologie, volgens een toenemende mate van complexiteit. o

o

o

Passieve beschikbaarheid van informatie: De noodzakelijke informatie om een procedure te starten is online beschikbaar maar het proces verloopt op de traditionele manier, vb. via een webapplicatie kan de actor bepaalde formulieren downloaden in papieren vorm voor het starten van een bepaalde procedure; Actieve communicatie in één richting: Het is mogelijk om een dossier volledig elektronisch door te sturen via een daartoe ontworpen webapplicatie; Actieve communicatie in twee richtingen: De communicatie verloopt volledig geautomatiseerd, zowel aan de zijde van de overheid als aan de zijde van de doelgroep. Men kan nog een stap verder gaan door ‘intelligente’ formulieren te ontwikkelen, die op basis van de individuele situatie van een actor enkel de relevante informatie opvraagt. Ook het opzetten van elektronische one-stop-shops voor de gebruiker kunnen we zien binnen deze ontwikkeling. Net als bij zijn fysische tegenhanger bestaat het voordeel erin dat de ondernemingen of de burger centraal al zijn informatieverplichtingen kan vervullen. De ontwikkeling van webportalen zorgt ervoor dat de informatie en toepassingen op een gestandaardiseerde wijze voor de eindgebruiker beschikbaar zijn. Het is als het ware een toegangspoort tot alle relevante informatie en mogelijke transacties voor bedrijven en burgers.

‫ ׀‬67 ‫׀‬

> 3.5.2.3. Vereenvoudiging binnen één organisatie Vooreerst kan men tal van maatregelen nemen om de formulieren zodanig op te stellen dat de informatievergaring op eenvoudige en coherente wijze kan gebeuren (Dienst Wetsmatiging, 2004). Hierbij is het belangrijk om de benodigde tijd om een formulier in te vullen zoveel mogelijk te reduceren door de opbouw duidelijk en overzichtelijk te maken of door overbodige informatie niet op te vragen (OECD, 1997). De toepassing van de ‘silent is consent rule’ (stilzwijgende goedkeuring), die een bepaalde termijn vastlegt die de overheid in acht moet nemen om een beslissing omtrent een dossier te nemen, veronderstelt een meer geringe opvolging door de doelgroep en draagt bij tot een grotere rechtszekerheid (OECD, 2003a). Met betrekking tot de implementatie van regelgeving kunnen overheden vaste tijdstippen in het jaar vastleggen waarop regelgeving van toepassing wordt. Ten tweede moet een voldoende lange termijn bepaald worden tussen de bekendmaking van een bepaalde regelgeving en de effectieve toepassing ervan. Met betrekking tot de naleving kan men het aantal inspecties die uitgevoerd worden bepalen op basis van een risicoanalyse, waardoor een reductie mogelijk is zonder de effectiviteit van de inspecties te beïnvloeden. De meest risicovolle actoren worden dan onderworpen aan meer informatieverplichtingen of een meer doorgedreven inspectie (Hampton, 2005). Een deel van de doelgroep wordt zo een hele reeks informatieverplichtingen ontzien. Deze benadering kan toegepast worden voor de informatieverplichtingen in de registratiefase en voor de uitwerking van handhavings- en inspectiesystemen. Een andere mogelijkheid bestaat erin dat men slechts een deel van de doelgroep bevraagt of inspecteert door een statistisch onderbouwde steekproef. Een uitgewerkte adviesverlening vanuit de overheid kan een tijdsbesparing voor de gereguleerde betekenen om de regelgeving en de daaraan verbonden informatieverplichtingen te begrijpen. Het moet ondernemingen en burgers in staat stellen om snel te achterhalen welke regelgeving van toepassing is, welke verplichtingen deze inhoudt en hoe ze er op een efficiënte wijze aan kunnen voldoen. Ook een duidelijke communicatie van de wijzigingen in de regelgeving draagt hiertoe bij. Meer algemeen is het noodzakelijk dat de overheidsinstanties over voldoende gekwalificeerd personeel beschikken die de regelgeving begrijpen en de voorgeschreven

‫ ׀‬68 ‫׀‬

interne procedures op een adequate manier kunnen afhandelen. Een samenvatting van deze technieken is te vinden in tabel 12. Het elimineren, reduceren, samenvoegen en verbeteren van regelgeving

Vereenvoudiging van het proces met betrekking tot de naleving van de regelgeving

Afschaffing van een informatieverplichting en/of administratieve handelingen; o Consolidatie van verschillende typen regelgeving; o Verkleinen van de doelgroep door verstrenging van de criteria; o Gebruik van vereenvoudigd taalgebruik, minder complexe terminologie; o Afstemmen regelgeving van verschillende overheidsniveaus; o Stabilisatie reguleringsomgeving; o Sunset regulering; o Regulatory Guillotine; o Reguleringsimpactanalyse; o Compensatieregel. Data-uitwisseling tussen meerdere organisaties o Verwijderen van overbodige formulieren, inspecties en datavereisten; o Uniek formulier en een enkel identificatienummer; o Afstemming administratieve deadlines; o Harmonisatie van informatieverplichtingen overheen verschillende overheidsorganisaties; o (Elektronisch) één-loket; o Opvragen data overheidsorganisaties ipv via de doelgroep; o Ontwikkeling van elektronische databanken; o Opslaan van historisch gegevens; o Samenvoegen inspecties. o

•

‫ ׀‬69 ‫׀‬

•

ICT o

o

o o o o o

o

•

Ter beschikking stellen en opslaan van informatie; Beschikbaarheid van formulieren en andere datavereisten; Regelgeving online plaatsen; ‘Intelligente’ formulieren; Online verwerking aanvragen; Elektronische handtekening; Gebruik van telefoon, e-mail en sms; Ontwikkeling webportalen.

Binnen één organisatie o Reduceren van de benodigde tijd om formulieren in te vullen (vb. opmaak, duidelijkheid, leesbaarheid); o Selectie doelgroep voor inspecties en informatieverplichtingen door risicoanalyse en statistisch onderbouwde steekproef; o Stilzwijgende toezegging; o Vaste tijdstippen voor neerlegging informatie; o Termijn tussen bekendmaking en toepassing van de regelgeving; o Gekwalificeerd personeel; o Duidelijk onderscheid maken tussen verplichte en facultatieve informatieverplichtingen; o Online voorzien van informatie en wijzigingen; o Opzetten van een helpdesk.

Tabel 12: technieken voor administratieve vereenvoudiging. (aangepaste tabel SCM Network)

‫ ׀‬70 ‫׀‬

Afschaffen van een informatieverplichting Consolidatie van verschillende typen regelgeving Verkleinen van de doelgroep door verstrenging van de criteria Gebruik van vereenvoudigd taalgebruik, minder complexe terminologie Afstemmen van de regelgeving op ≠ overheidsniveaus Stabilisatie reguleringsomgeving Verwijderen van overbodige formulieren, inspecties en datavereisten Uniek formulier Uniek identificatienummer

‫ ׀‬71 ‫׀‬

Out-of-pocket

Tijd

Periodiciteit

Aantal actoren

Nieuwe regelgeving

Bestaande regelgeving

Monitoring – evaluatie

Toepassing – uitvoering

Organisatorisch

Kwalitatief

Kwantitatief

In tabel 13 geven we enkele karakteristieken weer van de hiervoor behandelde technieken.

Selectie doelgroep (risicoanalyse & statistisch onderbouwde steekproef) Afstemming administratieve deadlines Harmonisatie van informatieverplichtingen ≠ overheidsniveaus Stilzwijgende toezegging Één-loket Vaste tijdstippen voor neerlegging informatie Termijn tussen bekendmaking en toepassing van de regelgeving Opvragen data via overheidsorganisaties ipv via doelgroep Ontwikkeling van elektronische databanken Opslaan van gegevens Ter beschikking stellen van gegevens via ICT Beschikbaarheid formulieren via ICT Regelgeving online plaatsen ‘Intelligente’ formulieren Elektronische one-stopshop Online verwerking aanvragen Elektronische handtekening Gebruik telefoon, email, sms Ontwikkeling webportalen

‫ ׀‬72 ‫׀‬

Gekwalificeerd overheidspersoneel voor adviesverlening Onderscheid tussen verplichte en facultatieve informatieverplichtingen Opzetten helpdesk Regulatory Guillotine Sunset regulation Reguleringsimpactanalyse Compensatieregel Samenvoegen inspecties Tabel 13: Eigenschappen van technieken voor administratieve vereenvoudiging (eigen tabel)

‫ ׀‬73 ‫׀‬

4. De interne administratieve lasten binnen de overheid Hoewel regulering kosten veroorzaakt bij bedrijven én bij overheden, werd het Standaardkostenmodel ontworpen om lasten bij bedrijven te meten. Het meten van lasten bij overheden is erg nieuw. In dit hoofdstuk bespreken we de interne administratieve lasten, d.i. de kosten die een overheid x heeft voor het nakomen van informatieverplichtingen die opgelegd zijn door overheid y. De dienst Wetmatiging duidt deze specifieke groep van administratieve lasten aan met de term ‘autoregulering’. We onderscheiden deze lasten van de beheerskosten voor de overheid, die focussen op de kosten die de overheid heeft als uitvoerder van regulering. We geven hier enkele voorbeelden om dit duidelijk te maken. Hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 zijn gebaseerd op een bevraging van internationale experts rond better regulation (zie lijst van contactpersonen). > 4.1.

OECD

De OECD publiceerde in 2008 een rapport waarin de relatie bestudeerd wordt tussen de toegepaste controlemechanismen en de daarvoor gemaakte kosten (OECD, 2008a). Gezien de gebruikte definitie van overheidsregulering betreft het hier duidelijk interne administratieve lasten. Regulering van andere overheden wordt immers als volgt gedefinieerd: Regulation inside government is defined as the ways in which an administrative entity, operating at arm’s length from the direct chain of command and with some formal authority, controls the behaviour of another administrative entity. Deze studie tracht de controlemechanismen te bepalen wanneer een overheidstaak intern wordt uitgevoerd en de interne administratieve lasten die met een bepaald controlemechanisme gepaard gaan. De metingen zijn gebaseerd op de principes van het Standaardkostenmodel en impactanalyses. > 4.2.

Verenigd Koninkrijk

In het Verenigd Koninkrijk publiceerde de Better Regulation Executive het rapport Cutting Bureaucracy for our Public Services (2007), waarin de strategie wordt uiteengezet om de administratieve lasten binnen de

‫ ׀‬75 ‫׀‬

overheid aan te pakken. De belangrijkste elementen uit deze strategie zijn: een reductie van 30 % van de data-aanvragen door de centrale overheid aan de gereguleerden binnen de overheid en het terugdringen van de overbodige bureaucratie. De Class Act van 2006 reduceerde de gemiddelde duur van een inspectie in het onderwijs van vijf dagen tot twee dagen. Concreet betekent dit een tijds- en geldbesparing aangezien er minder formulieren moeten ingevuld worden, waardoor er tevens meer tijd vrijkomt voor leerkrachten om zich effectief met onderwijstaken bezig te houden. De Annual Data Requirement is een lijst van standaard data-aanvragen door de verschillende politiekorpsen in Engeland en Wales. Het is de bedoeling om alle aanvragen te centraliseren en op die manier de informatiestromen efficiënt te laten verlopen. Zo worden dubbele aanvragen vermeden, en worden er standaarden gebruikt om het informatieverkeer te regelen. De metingen zijn ook hier gebaseerd op de principes van het Standaardkostenmodel. We verwijzen ook naar de Hampton Review (Hampton, 2005) die een aantal suggesties doet om verschillende inspecties bij dezelfde gereguleerden meer op elkaar af te stemmen. > 4.3.

Nederland

In Nederland zijn er sinds 2007 enkele proefprojecten om de lasten van overheden te verminderen. Het project ‘OCW ontregeld’ wou de administratieve lasten van verschillende doelgroepen verminderen. Het ging niet alleen om ondernemingen en burgers maar ook om bepaalde overheidsinstellingen zoals scholen, bibliotheken en universiteiten. Bij die laatste groep ging het dan vooral over de kosten die ze maakten om informatie (vb. statistieken) te verstrekken aan de centrale overheid. De studie had als centrale assumptie dat ook overheden de ontvanger van regulering kunnen zijn en dat zij dus ook kosten maken om aan informatieverplichtingen vanwege andere (centrale) overheden te voldoen. Actal, het Adviescollege toetsing administratieve lasten, lanceerde ook een proefproject rond jeugdgezondheid en –preventie, waarin een consultant (Cap Gemini) de zogenaamde inter-administratieve kosten berekende. Dat zijn de lasten die opgelegd worden door een overheidsorganisatie aan een andere overheid. De data werden verzameld via interviews met deskundigen. Het doel van het onderzoek was om na te gaan hoeveel lasten zouden kunnen verminderd worden door het gebruik van E-government.

‫ ׀‬76 ‫׀‬

> 4.4.

Frankrijk

In de periode 2004-2005 startte Frankrijk met de meting van de lasten voor 112 erkenningen (Kienbaum Management Consulting, 2007). Opvallend hierbij is dat niet alleen de lasten voor de burgers en bedrijven, maar tevens die voor de overheid in kaart werden gebracht. Via bevraging van personen die bevoegd zijn voor het toekennen van de erkenningen werden de middelen bepaald voor het opstarten en het onderzoek van een aanvraag voor een erkenning, het gemeenschappelijk overleg binnen de verschillende overheidsdiensten en de mededeling van de genomen beslissing. Deze metingen werden uitgevoerd op basis van de principes van het Standaardkostenmodel en procesanalyse. We noteren twee belangrijke bevindingen uit dit onderzoek. Gemiddeld lagen de kosten voor de bedrijven vier maal hoger dan die voor de overheid en bestaat er een positieve relatie tussen de administratieve lasten voor de bedrijven en de kosten voor de overheid. Een tweede onderzoek werd gestart in 2006 voor de meting van 200 informatieverplichtingen in vier economische sectoren. Deze meting werd gebaseerd op het Standaardkostenmodel van de Europese Commissie. Men bekeek de kosten voor het nakomen van informatieverplichtingen zowel aan de zijde van de bedrijven, als aan de zijde van de overheid. Deze keer werden ook de ‘cost of delays’ opgenomen, die ontstaan wanneer ondernemingen moeten wachten op een beslissing van de administratie. Ook hier noteren we twee belangrijke conclusies. In december 2006 werden 102 van de 200 vooropgestelde informatieverplichtingen gemeten. Opmerkelijk hierbij is dat de twintig belangrijkste informatieverplichtingen verantwoordelijk zijn voor 90 percent van de gemaakte kosten. Dit staat in schril contrast met de 0,05 percent van de kosten voor de twintig minst belangrijke informatieverplichtingen. Daarnaast merken we ook op dat de kosten die we kunnen toerekenen aan de bedrijven met een factor 3,58 hoger liggen dan de kosten voor de overheid. Deze proefprojecten in de OECD, UK, Nederland en Frankrijk zijn eerder beperkt omdat ze enkel kijken naar de lasten die een overheid A oplegt aan overheid B. Beheerskosten gaan echter niet uitsluitend over regulering die gericht is op een andere overheid. Deze proefprojecten kijken naar overheden als doelgroep van regulering. Beheerskosten kijken echter naar de regulerende instantie zelf, ongeacht of de administratieve lasten veroorzaakt worden bij overheden of bij bedrijven. In ons project definiëren we beheerskosten dus ruimer dan in deze proefprojecten. ‫ ׀‬77 ‫׀‬

> 4.5.

Inter-administratieve informatieverplichtingen

Om te bestuderen welke lasten overheden aan elkaar opleggen, ontwikkelde Kienbaum Management Consultants (2007: 22-24) in opdracht van de Duitse ‘Bertelsmann Stiftung’ een typologie van informatieverplichtingen waarmee overheidsorganisaties geconfronteerd worden: 1.

Supranationale informatieverplichtingen: zijn verplichtingen van nationale en regionale administraties om informatie te verschaffen aan de EU (vb. statistieken rond loonkosten)

2.

Informatieverplichtingen tussen nationale niveaus: omvat informatieverplichtingen van administraties tegenover entiteiten op andere niveaus van hetzelfde land (vb. verplichtingen van deelstaten naar het federale niveau).

3.

Horizontale informatieverplichtingen binnen hetzelfde niveau: omvat informatieverplichtingen van administraties tegenover een administratie op hetzelfde niveau, zonder een relatie van boven- of onderschikking.

4.

Verticale informatieverplichtingen binnen hetzelfde niveau: informatieverplichtingen van administraties tegenover boven- of ondergeschikte entiteiten op hetzelfde niveau (vb. ministerieondergeschikte entiteit).

5.

Interne informatieverplichtingen binnen de organisatie: informatieverplichtingen van een afdeling tegenover een andere afdeling binnen dezelfde organisatie.

6.

Informatieverplichting vragen).

7.

Informatieverplichtingen tegenover ondernemingen, organisaties en burgers: het communiceren van beslissingen en het al dan niet ingaan op vragen om info.

tegenover

politiek

(vb.

parlementaire

De relevantie van deze typologie is dat het aantoont dat interne administratieve lasten samenhangen met complexe relaties tussen instanties. Eén organisatie kan steeds verschillende types ‫ ׀‬78 ‫׀‬

informatieverplichtingen hebben. Door deze in kaart te brengen, kan nagegaan worden welke administratieve lasten er aan die organisatie worden opgelegd.

‫ ׀‬79 ‫׀‬

5. De beheerskosten voor de overheid > 5.1.

De kosten van wetgeving: een taxonomie

In de literatuur is er geen eenduidigheid m.b.t. de gebruikte terminologie voor de verschillende kostensoorten die veroorzaakt worden door regelgeving. Dit vormt een obstakel voor de praktische toepasbaarheid en onderlinge vergelijkbaarheid van studies en analyses. Als antwoord hierop hebben Marneffe en Vereeck (2008) een exhaustieve en consistente taxonomie van wetgevingskosten opgesteld. Een overzicht van de verschillende kostensoorten is te vinden in de onderstaande tabel. Kostencategorie

Kostendrager

Kostensoort

Overheid

Besluitvormingskosten Beheerskosten Handhavingskosten Informatiekosten Planningskosten Lobbying kosten Nalevingskosten Handhavingskosten Efficiëntieverlies

Reguleringskost

Bedrijven en burgers

Efficiëntieverlies

Consumenten en producenten

Tabel 14: de kosten van wetgeving (Marneffe W. & Vereeck L., 2008) Marneffe en Vereeck (2008) onderscheiden twee kostencategorieën, nl. de reguleringskost en het efficiëntieverlies. De eerste categorie heeft betrekking op het voorbereiden en uitvoeren van de modaliteiten van regelgeving. Daarnaast is er het efficiëntieverlies ten gevolge van de reguleringskost, wat leidt tot een weggevallen productie. Dit vertaalt zich in een reëel welvaartsverlies met een daling van het bruto nationaal product tot gevolg. Binnen de reguleringskost worden twee kostendragers onderscheiden, nl. de overheid enerzijds en de bedrijven en burgers anderzijds. In de uitvoeringsfase, die volgt op de besluitvorming, wordt de regelgeving door de overheid in de praktijk geïmplementeerd. Deze implementatie brengt ‫ ׀‬81 ‫׀‬

opstartkosten en operationele kosten met zich mee. De opstartkosten worden gemaakt in het begin van deze fase en zijn eenmalig van aard, vb. het opzetten van een ICT-systeem voor de verwerking van nieuwe datastromen. De operationele kosten hebben een variabel karakter (afhankelijk van het aantal acties), vb. recurrente personeelskosten, materiaalkosten en huisvestingskosten. Samen vormen ze de beheerskosten voor de overheid. Ook de administratieve lasten vinden we terug in de uitvoeringsfase, en meer bepaald als een onderdeel van de nalevingskosten. Regelgeving legt vaak informatieverplichtingen op aan bedrijven en burgers. De kosten van administratieve handelingen die hiermee gepaard gaan worden administratieve nalevingskosten, of kortweg administratieve lasten, genoemd. Marneffe en Vereeck nemen de besluitvormingskosten niet mee bij de bepaling van de beheerskosten. Ook het onderscheid tussen interne administratieve lasten en beheerskosten wordt in deze taxonomie niet gemaakt. De verschillende benadering van de overheid als regulerende instantie of gereguleerde wordt als dusdanig niet opgenomen in deze classificatie. > 5.2. > 5.2.1.

Het Standaardkostenmodel van Montin Concepten

De methodologie die Montin (2007) voorstelt, is een variant van het Standaardkostenmodel dat werd ontwikkeld in Nederland. Het Standaardkostenmodel is een methode om de administratieve lasten voor bedrijven ten gevolge van overheidsregulering te bepalen. Het model, dat hier wordt toegepast op een overheidsinstantie, wordt door Montin uitgebreid met twee extra kostenelementen, n.l. de cost of delays en de costs arising within the administration. De laatste categorie is wat wij verstaan onder de beheerskosten. Onder de eerste groep kosten verstaat hij de uitgaven en het verlies aan inkomen door de tijdsperiode die een onderneming moet wachten op een beslissing van de bevoegde overheid alvorens ze operationeel kan zijn. De cost within the administration omvat de kosten die de overheid moet maken om dossiers te behandelen. Montin neemt deze kosten eveneens op om de verschuiving van lasten van de ondernemingen naar de overheid in kaart te brengen bij een administratieve vereenvoudiging.

‫ ׀‬82 ‫׀‬

Montin wil een antwoord formuleren op de volgende twee vragen: o

o

Hoe bepaal je de administratieve kosten overheidsinstantie? Welke methode moet gebruikt worden bij de meting?

> 5.2.2.

voor

een

De berekening

Net als het Standaardkostenmodel meet deze methode de kosten die verbonden zijn aan informatieverplichtingen. Een bepaalde regelgeving kan verschillende informatieverplichtingen inhouden. Om aan een enkele informatieverplichting te kunnen voldoen zijn er verschillende informatieelementen nodig, die op hun beurt bepaalde administratieve handelingen veronderstellen. Het zijn deze handelingen die in het model gebruikt worden om de kosten vast te leggen. Voor elk van deze handelingen zijn er verschillende kostenparameters noodzakelijk. De volgende formule vormt het uitgangspunt van het Standaardkostenmodel. Basisformule = (Ta * Ti) * Q Ta heeft betrekking op de tarieven die van kracht zijn, voornamelijk voor het inzetten van personeel en materiaal. We maken een opsplitsing in twee groepen, afhankelijk van het feit of de taken uitgevoerd worden door overheidspersoneel of het resultaat zijn van uitbesteding. De interne kost bestaat uit de gemiddelde loonkost per ambtenaar vermeerderd met de overhead. De externe kost wordt gevormd door de effectieve kost voor het inzetten van extern personeel. Ti is de gemiddelde tijdsduur voor de afhandeling van een administratieve taak. Q wordt bepaald door de grootte van de beschouwde doelgroep, in dit geval beperkt tot de administratie, en de frequentie waarmee de desbetreffende administratieve taak wordt uitgevoerd per jaar. We willen benadrukken dat hier enkel rekening wordt gehouden met de kosten die rechtstreeks gelinkt zijn aan de informatieverplichtingen. Hierbij wordt eveneens rekening gehouden met de extra kosten die onvolledige dossiers met zich meebrengen. We merken op dat enkel de kosten voor het volbrengen van de taken van één organisatie worden beschouwd, en dus niet de kosten die gemaakt worden door de andere overheden omdat de

‫ ׀‬83 ‫׀‬

administratieve taken die vervuld worden door deze overheden niet opgenomen zijn in de berekening van de kosten. > 5.2.3.

De implementatie via een stappenplan

Montin stelt een 9-stappenplan voor om het Standaardkostenmodel te gebruiken voor de bepaling van beheerskosten. 1. Bepaling standaard administratieve taken Bij de bepaling van de administratieve taken kijkt Montin naar de volgende fasen binnen de reguleringsketen: starten van de procedure, het eigenlijke onderzoek, de beslissingsfase en de opvolging van het dossier. Hiervoor moeten de volgende taken volbracht worden: o

o o

o

o

o

o

Het ter beschikking stellen van de nodige documenten en voorschriften voor de samenstelling van het dossier; De controle van de conformiteit van het dossier; De betrokkene wordt op de hoogte gesteld, het overmaken van het dossier aan andere diensten die een verantwoordelijkheid hebben in het dossier; Het eigenlijke onderzoek van het dossier met het verzamelen van verschillende opinies en het organiseren van vergaderingen; Het opzetten van een commissie, uitvoeren van een eventuele inspectie en de informatievoorziening van de onderzoeker; Het nemen van de uiteindelijke beslissing, de validatie van het dossier (overeenkomst, decreet,…) en het verspreiden van de informatie omtrent de beslissing; De opvolging van het dossier.

2. Vastleggen van de verschillende betrokken diensten De diensten die verantwoordelijk zijn voor de regulering en de implementatie ervan worden geïdentificeerd. Het is mogelijk dat er verschillende diensten betrokken zijn bij de implementatie van de informatieverplichtingen. Wanneer de implementatie centraal georganiseerd wordt, worden de nodige contactpersonen geselecteerd om de tijdsroosters in te vullen. In het geval dat de lagere overheden verantwoordelijk zijn, moet ook daar een bevoegde contactpersoon aangeduid worden.

‫ ׀‬84 ‫׀‬

3. Identificatie van de relevante kostenparameters Vooreerst herinneren we aan de opdeling tussen interne en externe loonkost. De gemiddelde interne loonkost kunnen we opdelen in twee vormen, nl. de billed cost en de full cost. De billed cost omvat het salaris, bijdragen, pensioenen en andere sociale uitkeringen. De tweede vorm houdt rekening met de kosten voor vastgoed, de lopende uitgaven (energie, telecommunicatie, meubilair, onderhoudskosten,…), IT-voorzieningen, human resources, de mobiliteitskosten en diverse kosten (voeding, gezondheidszorg,…). Om de global average cost per official and per year te berekenen wordt de jaarlijkse gemiddelde billed cost met 20 percent vermeerderd. Dit percentage is een schatting voor de full cost. 4. Voorbereiding interview De opzet van het interview bestaat erin om zowel kwalitatieve als kwantitatieve data te verzamelen. Voor elke informatieverplichting moet er een beeld gegeven worden van welke administratieve taken in chronologische volgorde vervuld moeten worden. Voor elk van deze taken moet het duidelijk zijn wie welke taken uitvoert, en hoeveel tijd ze hiervoor nodig hebben. Daarnaast is het van belang dat er informatie wordt gegeven omtrent algemene moeilijkheden en eventuele aanbevelingen omtrent het verbeteren van de dienstverlening en de efficiënte werking van de administratie. 5. Selectie van de te contacteren diensten In het geval de centrale overheid instaat voor de implementatie van de regelgeving is ze tevens verantwoordelijk om tijdsroosters bij te houden van de verschillende administratieve taken die uitgevoerd worden. In het geval dat de implementatie op een ander niveau gebeurt, worden geografische gebieden in kaart gebracht die relevant zijn om de benodigde gegevens in kaart te brengen. 6. Verzamelen van kwantitatieve en kwalitatieve informatie Via interviews worden de gegevens verzameld aan de hand van tijdsroosters. Wanneer de informatieverplichting niet werd geïmplementeerd door de centrale overheid moeten de overige overheden voorzien in minstens 90 percent van de informatieverplichtingen.

‫ ׀‬85 ‫׀‬

7. Analyse van de resultaten Het is de bedoeling om te achterhalen of de verzamelde gegevens een correct beeld geven van de tijd die gespendeerd wordt aan administratieve taken. Daarnaast is het ook van belang om discrepanties tussen de metingen van de niet-centrale overheden bloot te leggen, en er een verklaring voor te geven. Finaal moet er een gemiddelde kost voor een gegeven informatieverplichting op papier gezet worden. 8. Extrapoleren van de data op nationaal niveau De globale kost van de verschillende informatieverplichtingen voor de administratie kan afgeleid worden van de data over het aantal uitvoeringen per jaar en de gemiddelde kost voor een informatieverplichting. 9. Synthese In een analytische presentatie van de resultaten worden de factoren belicht die een invloed hebben op de kost van een informatieverplichting voor de overheid. Er wordt tevens een overzicht gegeven van de moeilijkheden en eventuele suggesties ter verbetering. Uiteindelijk worden de resultaten doorgegeven aan de bevoegde ministeries waar ze kunnen gebruikt worden ter ondersteuning van de nodige maatregelen. Deze methode werd gebruikt bij een meting van de kosten die veroorzaakt werden door 200 informatieverplichtingen in vier economische sectoren in Frankrijk. De totale kosten van deze verplichtingen werden geraamd op 1 miljard euro, waarvan 220 miljoen euro ten laste van de overheid zijn. In de sector landbouw bleken de beheerskosten zelfs 30% van de totale kosten te bedragen (Kienbaum Management Consultants, 2007). Dit wijst erop dat beheerskosten een behoorlijk groot aandeel kunnen hebben in de totale kosten, en dat het in elk geval relevant is om ze te meten. > 5.2.4.

Enkele bedenkingen

Montin stelt dat de methode van het Standaardkostenmodel slechts gedeeltelijk moet aangepast worden om ook beheerskosten te kunnen meten. Hij beperkt zich tot de kosten verbonden aan de informatieverplichting en houdt geen rekening met de kosten die bijvoorbeeld voortvloeien uit normstelling of handhaving. Daarbij komt dat de taken die vervuld worden door de deelstaten of lagere overheden niet in de meting worden opgenomen. Om een duidelijk beeld te krijgen van de

‫ ׀‬86 ‫׀‬

beheerskosten voor een overheid is het van belang om een bredere definitie toe te passen. Het Standaardkostenmodel veronderstelt dat de regelgeving volledig wordt nageleefd. We merken op dat veralgemening van de gegevens hierdoor tot een vertekend beeld kan leiden. Een meer algemene bedenking betreft de irritatiekosten die met regulering gepaard gaan. Het Standaardkostenmodel meet de tijd voor elke administratieve handeling, maar het is denkbaar dat bepaalde administratieve taken tot grotere frustratie leiden dan andere, ongeacht of er veel of weinig tijd aan besteed wordt. Dit is een louter kwalitatief gegeven waar geen rekening mee wordt gehouden. Van groot belang bij de analyse van irritatiekosten is de mate waarin ze door de gereguleerde worden geaccepteerd. Van belang hierbij is de perceptie van de gereguleerde rond de volgende problemen: een gebrek aan erkenning van de kosten die informatieverplichtingen met zich meebrengen vanuit de overheid, een beperkt maatschappelijk draagvlak voor de informatieverplichting, een te complexe naleving, nalevingskosten die de baten overstijgen en wanneer de verdeling van de lasten onevenredig is tussen de verschillende actoren. Naarmate deze problemen frequenter voorkomen, zullen de irritatiekosten toenemen. Montin behandelt enkel de informatieverplichtingen van de verschillende diensten van één organisatie. Nochtans lopen veel informatie-uitwisselingen die verbonden zijn aan één reguleringsketen vaak over verschillende organisaties heen. In Portugal bleek bijvoorbeeld dat 60 percent van de informatieverplichtingen in een bepaald domein tussen de verschillende administraties verloopt. Deze bevindingen werden voorgesteld op het International Regulatory Reform Conference (Bertelsmann Stiftung, 2007). > 5.3. > 5.3.1.

Het meetinstrument van Billiet, Rousseau & Proost Analyse-instrument en terminologie

Het gebruikte analyse-instrument heeft een juridisch-technische basis waarin Billiet et al. (2001) drie grote fasen onderscheiden, d.i. normstelling, normtoepassing en normhandhaving. ‘Normstelling’ betreft het uitvaardigen van bindende materiële regels door de wetgever, in essentie door middel

‫ ׀‬87 ‫׀‬

van wetten en decreten, en hun uitvoeringsbesluiten. ‘Normtoepassing’ betreft de toepassing en naleving van de normen door de rechtssubjecten. ‘Normhandhaving’ betreft het verzekeren van de naleving van de geldende normen en het afdwingen van de toepassing ervan. Normhandhaving omvat drie opeenvolgende deelfasen: toezicht, sanctionering en dwanguitvoering van de sancties. Het toezicht kan worden omschreven als de controle op de naleving van de regelgeving (monitoring). De sanctionering betreft het opleggen van sancties als een reactie op de vaststelling van een rechtsinbreuk. De dwanguitvoering van sancties betreft het afdwingen van de uitvoering van sancties. Op microniveau wordt de reguleringsketen gebruikt als een analyseinstrument voor de kosten die verbonden zijn aan een bepaald instrument. Het voorgestelde analysekader is zowel bruikbaar voor de normstellingsinstrumenten als voor de toepassings-, toezichts- en handhavingsinstrumenten. > 5.3.2.

Kostenfactoren en kostenanalyse

De analyse van de kostenstructuur van de instrumenten gebeurt in drie fasen. In een eerste fase worden de kostenbepalende factoren in kaart gebracht. Hier wordt een onderscheid gemaakt tussen de kostenfactoren die het gevolg zijn van de randvoorwaarden die voortvloeien uit de rechtscontext en de kostenfactoren die rechtstreeks verbonden zijn aan de aard van het instrument. Vervolgens wordt de relatie bepaald tussen elke kostenfactor en de kosten. Deze relatie wordt geduid voor elk onderdeel van de reguleringsketen en kan een kostenverhogend, kostenverlagend of een neutraal karakter hebben. Tot slot wordt de kostenanalyse toegepast op de bestudeerde instrumenten. Dit wordt geconcretiseerd door het opstellen van kostenroosters per kostenfactor. Er worden geen absolute niveaus berekend, maar wel een relatieve waardering. Deze kostenwaardering gebeurt voor elke kostenfactor van de onderzochte instrumenten binnen elk onderdeel van de reguleringsketen. Billiet et al. (2001) houden rekening met de volgende vier wetgevingskaders: EVRM & BUPO, het EG-verdrag, de huidige bevoegdheidsverdeling in het federale België, het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod, d.i. de kostenfactoren die voortvloeien uit de rechtscontext.

‫ ׀‬88 ‫׀‬

Er zijn verschillende instrument-eigen kostenfactoren. De ‘duurzaamheid’ van een instrument is gerelateerd aan de levensverwachting ervan. Zo zijn er normen die relatief stabiel zijn in de tijd, andere variëren doorheen de tijd. Het is evident dat de duurzaamheid van een instrument invloed heeft op de kosten die het met zich meebrengt, en dit in elke fase van het reguleringsproces. Een tweede instrument-eigen kostenfactor is het ‘technisch gehalte’ van normen. Op juridisch-technisch vlak denken we vb. aan vergunningsstelsels. Degene die een bepaalde regelgeving moet toepassen of handhaven, dient ze uiteraard te kennen, d.i. de ‘kenbaarheid’. Elke onzekerheid omtrent de kenbaarheid van een instrument kan tot verschillende kosten leiden. Enerzijds kan het leiden tot kosten voor informatieverwerking, en anderzijds tot specifieke kosten ten gevolge van de fouten of de discussie die ermee gepaard gaan. De toepassing van de verschillende instrumenten heeft als noodzakelijke voorwaarde dat een ‘procedure’ wordt doorlopen, wat de inzet van tijd, middelen en mensen impliceert, zowel voor de doelgroepen als voor de overheid. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de bestuurlijke en gerechtelijke procedures. De ‘juridische formalisering’ heeft betrekking op de reglementaire teksten, dit zijn de wetten, decreten en uitvoeringsbesluiten. Voor deze laatste categorie maken we een onderscheid tussen de regeringsbesluiten en de ministeriële besluiten. De keuze voor een bepaalde vorm van juridische formalisering zal verschillende kosten met zich meebrengen. De reden om voor een bepaald instrument te kiezen houdt verband met de functionele dimensie van het instrument en de regelgevingtechnische richtlijnen van de wetgevingsleer en de beleidsrealiteit. Afhankelijk van het instrument kan de toepassing ervan eenmalig, aflopend, continu of geconcentreerd in de tijd gebeuren. Dit ‘tijdsprofiel’ is zowel in de toepassingsfase als in de handhavingsfase kostenbepalend. Het gebruik van bepaalde instrumenten veronderstelt dat een ‘ambtenaar of dienst’ van de overheid geheel of gedeeltelijk de verantwoordelijkheid draagt over de toepassing ervan. Uiteraard brengt dit aan de zijde van de overheid kosten met zich mee. De mate waarin de wetgever ‘flexibiliteit’ toelaat in de toepassing van instrumenten is tevens een belangrijke kostenfactor. Zo zijn doelvoorschriften flexibeler dan middelenvoorschriften, en hebben ze dus beide een verschillende invloed op de kosten. Uit de wetgevingspraktijk blijkt dat sommige normstellingsinstrumenten vaak samengaan met één of meer toepassingsinstrumenten. In het kader van ‘clustering’ maken Billiet et al. (2001) een onderscheid tussen een primaire en secundaire norm. Een ‫ ׀‬89 ‫׀‬

primaire norm kan op zelfstandige basis het doen of het laten van de gereguleerde beïnvloeden. Een secundaire norm daarentegen dient ter ondersteuning van de goede werking, met uitzondering van de naleving, van één of meerdere primaire normen. De kostenfactor clustering die in de drie stadia van de reguleringsketen voorkomt, heeft betrekking op het samengaan van beide type normen. In de analyse van de kostenfactor clustering worden drie types onderscheiden: o

o

o

Normstellingsinstrumenten die uit hun aard steeds clusteren met toepassingsinstrumenten om de eenvoudige reden dat zij anders niet operationeel zouden zijn; Normstellingsinstrumenten waarvoor het uit functioneel opzicht aangewezen is dat zij worden ondersteund door toepassingsinstrumenten; Normstellingsinstrumenten die door de wetgever meestal worden gekoppeld met toepassingsinstrumenten, hoewel dit niet strikt noodzakelijk is.

In de mate waarin clustering noodzakelijk is, spreken we van een kostenfactor eigen aan het instrument (vb. aangifte en emissiebelasting). In de mate waarin clustering functioneel aangewezen is, betreft het een rechtspolitieke kostenfactor (vb. emissienorm en meet- en registreerplicht). Het is nu de bedoeling om de invloed van de kostenfactoren op de kosten na te gaan. Men tracht te achterhalen of een kostenfactor een positieve, een negatieve of geen invloed heeft. Rekening houdend met de informatievraag wordt dit effect geanalyseerd in vijf verschillende fasen van de reguleringsketen: de normstellingsfase, de toepassingsfase, het toezicht, de sanctionering, en de sanctie-uitvoering met telkens twee deelfasen, d.i. de informatieverwerving en de realisatie. Per instrument wordt er een rooster opgesteld met in de verticale kolom de verschillende kostenfactoren en horizontaal de fase in de reguleringsketen. Het betreft hier een relatieve kostenwaardering die gebaseerd is op het aantal gepresteerde mandagen die besteed worden aan één bepaalde kostenfactor per jaar. Voor de kostenfactor duurzaamheid wordt een andere werkwijze gehanteerd. Na de bepaling van de andere kostenfactoren, wordt deze vermenigvuldigd met een bepaalde factor om de duurzaamheid in rekening te brengen.

‫ ׀‬90 ‫׀‬

De onderstaande tabel 15 geeft de relatie weer tussen de kostenfactor en de kosten en dit voor de verschillende fasen van de reguleringsketen. We geven eerst een kort overzicht van de gebruikte afkortingen. (1) F1 de normstellingsfase; (2) F2 de toepassingsfase; (3) F3 het toezicht; (4) F4 de sanctionering; (5) F5 de sanctie-uitvoering; (6) I de informatieverwerving; (7) R de realisatie; (8) DYS de disfunctionele structuur van het instrument ingevolge de beperkingen eigen aan de bevoegdheidsverdeling; (9) ONZ de onzekerheid omtrent de bevoegdheidsstatus van het instrument of een variant van het instrument; (10) D de duurzaamheid; (11) T het technisch gehalte; (12) K de kenbaarheid; (13) +P met een procedure als toepassingsvereiste; (14) JF de juridische formalisering; (15) TT het tijdsprofiel van de toepassing; (16) BT met het bestuur als toepassingspartner; (17) FL de flexibiliteit; (18) CL de clustering.

‫ ׀‬91 ‫׀‬

F1 I

F2 R

I

F3 R

I

F4 R

I

F5 R

I

R

DYS

+

0

0

+

+

0

+

0

0

0

ONZ

+

0

+

+

+

0

+

+

+

+

D

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

T

+

0

+

+

+

+

+

+

+

(+)

K

0

0

-

0

-

0

-

-

(-)

0

+P

+

+

+

+

0

+

+

+

0

0

JF

+

+

+

0

+

0

+

+

0

0

TT

0

0

0

+

0

+

0

+

0

(+)

BT

+

+

+

+

-

0

-

0

0

0

FL

0

0

+

-

0

0

0

0

0

0

CL

+

+

+

+

+

+

+

+

+

+

Tabel 15: de relatie tussen kostenfactoren en kosten (Billiet et al., 2001) De resultaten tonen aan dat sommige kostenfactoren de kosten bijna altijd zullen verhogen. Zo zal een grotere mate van techniciteit meestal kostenverhogend zijn. Ook onzekerheid mbt bevoegdheidsverdelingen rond het gebruik van een bepaald instrument drijven de kosten op. > 5.3.3.

De implementatie via een stappenplan

o Bepaling benchmark Voor men de verschillende reguleringsketens met elkaar kan vergelijken, moet eerst de situatie bepaald worden waarmee we ze zullen vergelijken, d.i. de bepaling van de benchmark, en de veronderstellingen die gemaakt worden.

Bepaling instrumentarium Billiet et al. beschrijven een groot aantal instrumenten, die wij hier in vier groepen zullen bundelen, nl. normen (vb. emissienormen, bedrijfsnormen), o

‫ ׀‬92 ‫׀‬

belastingen (vb. productbelastingen, milieusubsidies), erkenningen (vb. productgoedkeuringstelsel) en het sanctie-instrumentarium (vb. intrekking, bestuursdwang). o Bepaling reguleringsketen In een eerste fase wordt nagegaan welke toepassingsinstrumenten kunnen gelinkt worden aan welbepaalde normstellingsinstrumenten. Op basis van de volledige lijst (cfr. punt 5.3.2.) worden er mogelijke varianten vastgelegd. In een tweede fase bepalen ze drie belangrijke vermogenssancties, d.i. de penale boete, de bestuurlijke boete en het transactievoorstel. Op deze manier zijn er 30 mogelijke reguleringsketens. o Keuze van een bepaalde specificatie In deze stap worden concrete waarden gegeven aan vb. de emissiebelasting.

Bepaling van de normstellings-, administratieve-, normtoepassingsen normhandhavingskosten voor de bedrijven Voor elk instrument wordt binnen elke fase van de reguleringsketen het aantal mandagen bepaald die eraan besteed worden. Op basis hiervan worden de relatieve kosten berekend. o

Bepaling van normstellings-, administratieve normtoepassingsen normhandhavingskosten voor de burgers Voor elk instrument wordt binnen elke fase van de reguleringsketen het aantal mandagen bepaald die eraan besteed worden. Op basis hiervan worden de relatieve kosten berekend. o

Bepaling van de normstellings-, administratieve normtoepassing- en normhandhavingkosten voor de overheid Voor elk instrument wordt binnen elke fase van de reguleringsketen het aantal mandagen bepaald die eraan besteed worden. Op basis hiervan worden de relatieve kosten berekend. o

Bepaling zuiveringskosten van de bedrijven Deze stap is niet relevant voor het onderzoek dat wij zullen verrichten. o

o Bepaling totale kosten van de bedrijven In dit onderdeel worden de beslissingsregels vastgelegd voor de bedrijven. Er wordt nagegaan of bedrijven ageren in overeenstemming met de

‫ ׀‬93 ‫׀‬

regelgeving en het type technologie die ze installeren. Dit proces wordt uitgevoerd voor een beperkt aantal instrumenten. o Bepaling van het nut van de gezinnen Bij de bepaling van het nut van de gezinnen wordt gewerkt met het begrip consumentensurplus. Er wordt echter verondersteld dat de prijs van het goed in deze case door de wereldmarkt bepaald wordt en bijgevolg constant is. Het gevolg is dat het nut enkel beïnvloed wordt door de kosten. o Bepaling van de sociale welvaart De sociale welvaart bestaat uit het producentensurplus, het consumentensurplus, de milieukwaliteit, de kosten in verband met regulering voor de bedrijven en gezinnen, en het budgetoverschot van de overheid gecorrigeerd voor de marginal cost of public funds. Het producentenen consumentsurplus, de beleidskosten en het budgetoverschot zijn reeds in de vorige stappen berekend.

> 5.3.4.

Besluit

De benadering van Billiet et al. (2001) is breder dan deze van Montin. In het Standaardkostenmodel van Montin wordt er enkel rekening gehouden met de informatieverplichtingen. Billiet et al. berekenen daarentegen de volledige kost van een bepaald instrument, voor zowel bedrijven, burgers en overheden. Ze zien de reguleringsketen ook ruimer en nemen ook de normstelling en de toepassingsfase van de regulering op. > 5.4. > 5.4.1.

Reguleringskosten: de administratieve verkeersboete Een beschrijving

Op basis van de taxonomie van Marneffe en Vereeck (2008), werd een gevalstudie uitgewerkt, nl. de reguleringskosten van de administratieve verkeersboete (Deben L. et al., 2008). Deze nieuwe vorm van sanctionering, die een onderdeel is van de Verkeersveiligheidswet van 2003, werd voorgesteld als handhavingsinstrument. Men beschouwde de administratieve verkeersboete als een goedkoper en effectiever instrument dan de bestaande strafrechtelijke procedure. De schatting van de kosten die gepaard gaan met de administratieve verkeersboete wordt dan ook als argument gezien om over te stappen naar een meer kwaliteitsvolle regelgeving. ‫ ׀‬94 ‫׀‬

> 5.4.2.

Een economische analyse

In de gevalstudie (Deben L. et al., 2008) wordt het gehele kostenplaatje van de administratieve verkeersboete behandeld. Hier worden enkel de beheerskosten, d.i. de kosten in de uitvoeringsfase zonder de handhavingskosten, belicht. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de opstartkosten en de operationele kosten. Het onderscheid tussen opstarten operationele kosten is niet inhoudelijk, maar veeleer beperkt tot de periode en de periodiciteit. Dit is voornamelijk van belang omdat de hoge opstartkosten de implementatie van nieuwe regelgeving kunnen verhinderen. Om de implementatie van de nieuwe regelgeving voor te bereiden werden er voorlichtingsdagen georganiseerd voor de leden van de Vereniging van steden en gemeenten, de Vereniging van Politierechters en de Verkeersmagistraten. De organisatie van deze voorlichtingsdagen en de opportuniteitskosten van de aanwezigen vormen een deel van de opstartkosten. Aangezien er geen aanwezigheden werden vastgelegd, kan deze kostencategorie niet gekwantificeerd worden. Daarnaast worden er eenmalig materiaalkosten gemaakt om de uitvoering van de regelgeving te ondersteunen, vb. kosten voor software en hardware, de aankoop van gebouwen en de inrichting van de kantoren. De regelgeving is nooit uitgevoerd waardoor deze kostengroep irrelevant is in dit geval. Onder de operationele kosten vallen de variabele kosten, d.i. afhankelijk van het aantal acties, voor de uitvoering van de regelgeving. Enkele voorbeelden zijn de recurrente personeelskosten, de materiaalkosten en de huisvestingskosten. Een korte schets van de huidige situatie leert ons dat de operationele beheerskost van de strafrechtelijke procedure 5,1 miljoen € bedraagt. De verwerking van de Belgische onmiddellijke inning en de minnelijke schikking worden geraamd op respectievelijk 1,47 € en 2,24 € per boete. In 2006 waren er 2 300 000 onmiddellijke schikkingen en 770 371 minnelijke schikkingen (Federale Overheidsdienst Financiën, 2007). De operationele beheerskosten van de administratieve verkeersboete daarentegen werden nooit nauwkeurig becijferd. Er wordt verondersteld dat de verwerkingstijd van een administratieve verkeersboete en een onmiddellijke inning gelijk is. Het is wel zo dat de afhandeling zal gebeuren door een gemeenteambtenaar in plaats van een parketbediende of een politieagent, waardoor het uurtarief wijzigt. Gegeven de verzendkosten en

‫ ׀‬95 ‫׀‬

een uurtarief van 27,46 € (voor een gemeenteambtenaar) bedragen de operationele kosten 1,78 € per administratieve verkeersboete. Het is echter zeer moeilijk om uitspraken te doen over het aantal administratieve verkeersboetes in vergelijking met aantal inningen en schikkingen onder het strafrechtelijk systeem. Het lijkt realistisch om aan te nemen dat de hoeveelheden gelijk blijven. Het totaal aantal inningen en schikkingen in de strafrechtelijke procedure bedraagt 3 070 371. Deze assumpties leiden tot een geschatte operationele beheerskost voor de administratieve verkeersboete van ongeveer 5,47 miljoen €. De lagere operationele kosten voor de strafrechtelijke procedure is een argument voor een behoud van de situatie. Het voordeel van een administratieve boete is dat deze onmiddellijk kan uitgevoerd worden. Een uitwerking van het totale kostenplaatje moet meer duidelijkheid brengen in de kostenstructuur van beide opties (Deben L. et al.(2008). > 5.5. > 5.5.1.

Een brede benadering van beheerskosten Algemeen

In dit project wordt de reguleringsketen opgesplitst in vier fasen (zie tabel 16). We houden enkel rekening met de drie laatste fasen in de reguleringsketen. We willen hier de kosten in kaart brengen die de overheid heeft als uitvoerder/handhaver van de regelgeving. In hoofdstuk 6 gaan we hier dieper op in. Normstelling

Beslissing

Monitoring, inspecties en

Sanctie

audits nvt Tabel 16: de reguleringsketen > 5.5.2.

Databronnen voor het meten van beheerskosten

Om gegevens over beheerskosten te verzamelen hoeft niet noodzakelijk een complex, nieuw meetsysteem ontwikkeld te worden. Volgens Langer (Langer T., 2008; zie ook Kienbaum Management Consulting, 2007) is het

‫ ׀‬96 ‫׀‬

mogelijk om de data te halen uit reeds bestaande bronnen die meestal voor andere managementdoelstellingen zijn ontworpen. > 5.5.2.1. Kostenanalytische boekhouding Een kostenanalytische boekhouding (cfr. comptabiliteitsdecreet) maakt het mogelijk de link te leggen tussen enerzijds de activiteiten en prestaties en anderzijds de middelen. De boekhoudkundige gegevens uit de economische boekhouding worden per kostensoort verzameld. Onder de kostensoorten worden de personeelskosten, de werkingskosten en de investeringskosten begrepen. Vervolgens worden deze toegerekend aan een kostenplaats, d.i. de onderdelen van een organisatie, die gemakshalve worden afgeleid uit de afdelingen van een organogram. Om te komen tot een model dat algemeen toepasbaar is binnen de overheidscontext wordt het niveau van de activiteiten toegevoegd. Concreet houdt dit in dat de kosten van kostenplaatsen eerst naar activiteiten worden versleuteld. De kostendragers ‘verbruiken’ deze activiteiten en zo kan hun kostprijs berekend worden. Kostendragers zijn producten of diensten, voortgebracht door een organisatie, waaraan kosten worden toegewezen. Deze producten zijn het resultaat van een proces, waar we een onderscheid maken tussen operationele en ondersteunende processen. De producten van de operationele processen vormen de bestaansreden van de organisatie. Om de kost van deze processen te bepalen, moeten de kosten van de activiteiten die achter het proces zitten geaggregeerd worden. De ondersteunende processen, die toegewezen worden aan de operationele processen, vormen een overhead op de kost van de uitvoering en dragen niet rechtstreeks bij tot het uitvoeren van de maatschappelijke taak van de instelling. Directe kosten kunnen rechtstreeks toegewezen worden aan de juiste eenheden (kostenplaatsen, activiteiten, kostendragers). Het tegendeel geldt echter voor de indirecte kosten, waarbij men gaat werken via verdeelsleutels voor een correcte toewijzing van de kosten. Voor een gedetailleerde handleiding voor het invoeren van zo’n boekhouding verwijzen we naar Van Garsse en Windey (2006). Het grote voordeel is dat het de transparantie van een dienstverlening verhoogt, omdat het meer volledige informatie levert over de kostprijs van de dienstverlening. Voor het meten van beheerskosten kan het eveneens nuttige informatie bevatten. Wanneer gegevens over kosten systematisch worden toegewezen aan activiteiten, kan de werkelijke kostprijs van een bepaalde activiteit

‫ ׀‬97 ‫׀‬

(vb. verlenen van een vergunning; behandelen van een aanvraag) eenvoudig bepaald worden. > 5.5.2.2. Personeelsplanning Bij personeelsplanning (vb. PIP/PEP) wordt voor elke taak de personeelsbehoefte bepaald. Het gaat zowel om het aantal medewerkers (volume) als de tijd die nodig is om een bepaalde taak uit te voeren. Het kan bijdragen tot het meten van beheerskosten door voor een bepaalde regulering (vb. erkenningsprocedure, inspectie) de specifieke taken met de bijhorende werktijden, hoeveelheden en toelagen te selecteren (Langer, 2007). > 5.5.2.3. Procesanalyse Door middel van proces-analyse kunnen bedrijfsprocessen in kaart gebracht en geoptimaliseerd worden. Wanneer het proces verband houdt met een regulerende activiteit, kan uit de procesanalyse informatie gehaald worden voor de berekening van beheerskosten. Het gaat o.a. informatie over de verschillende taken die in het proces vervat zijn, de betrokken afdelingen en het aantal medewerkers per afdeling, tijdsduur van het proces,…

‫ ׀‬98 ‫׀‬

6. Beheerskosten in dit onderzoeksproject > 6.1.

Een verkenning van het begrip ‘beheerskosten’

Als beheerskosten van regelgeving beschouwt de dienst Wetsmatiging alle kosten die de overheid moet maken voor het beheer van regelgeving in zijn verschillende fasen. De levenscyclus van regelgeving kent zes fasen. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

De opmaak van regelgeving De goedkeuring van regelgeving De toepassing en uitvoering van regelgeving De handhaving van regelgeving De monitoring en evaluatie van regelgeving De wijziging of afschaffing

De beheerskosten verschillen naargelang de fase van de levenscyclus waarin de regelgeving zich bevindt. In tabel 17 geven we een overzicht van de verschillende type kosten die de overheid kent overheen de verschillende fasen in het reguleringsproces. We benadrukken dat we ons in dit onderzoek willen beperken tot de fasen na de goedkeuring van de regelgeving. Fase in reguleringsproces

Soort reguleringskost

Voorbereiding

Informatiekosten: kosten die gemaakt worden om de informatie te verzamelen over het te reguleren subject en de reguleringsopties. Kosten draagvlakcreatie: kosten om een draagvlak te creëren bij enerzijds de samenleving anderzijds

(stakeholders) in

de

politieke

en wereld

(zoeken naar consensus). Planningskosten: kosten die de overheid maakt

in

de

ontwikkeling

van

de

regulering.

‫ ׀‬99 ‫׀‬

Wetgevingskosten: opstellen

en

kosten

uitschrijven

voor van

het de

wetgeving. Uitvoering

Opstartkosten: de vaste kosten die gemaakt worden bij de implementatie van een nieuwe regelgeving. Operationele kosten,

kosten:

hebben

personeelskosten

o.a.

de

variabele

betrekking en

op

kleine

materiaalkosten. Monitoring, controle en handhaving

Handhavingskosten: kosten die gemaakt worden om de correcte uitvoering van de regulering (en het wettelijk kader waarin deze is ontstaan) op te volgen, te controleren en af te dwingen (vb. inspecties).

Tabel 17: verschillende beheerskostentypes overheen de reguleringsketen (o.b.v. Dienst Wetsmatiging) Wanneer we de beheerskosten beschouwen, is het van belang om aan te duiden welke fasen van de reguleringsketen worden meegenomen in het onderzoek. Er wordt in het onderzoek rekening gehouden met de bepalingen in de decreten en in de uitvoeringsbesluiten. Hieronder geven we een overzicht van de beschouwde fasen voor de dienst Wetsmatiging, Montin, Billiet, Rousseau & Proost, Marneffe en Vereeck en ons eigen onderzoek (SBOV).

‫ ׀‬100 ‫׀‬

Opmaak

goedkeuring

toepassing uitvoering

handhaving

monitoring

wijziging

evaluatie

afschaffing

Wetsmatiging SBOV Montin Billiet et al. Marneffe

&

Vereeck

Tabel 18: beschouwde fasen in de reguleringsketen (eigen tabel) Nu we het algemeen kader geschetst hebben, willen we dieper ingaan op de plaats die beheerskosten innemen in de totale reguleringskosten. In figuur 1 wordt het onderscheid tussen beheerskosten voor de overheid en de administratieve lasten voor de doelgroepen aangehaald. De reguleringskost is steeds verbonden aan de informatieverplichtingen die gepaard gaan met het opleggen van een bepaalde regelgeving. Hiervan onderscheiden we de beleidskosten om te voldoen aan de inhoudelijke verplichtingen van een regelgeving.

‫ ׀‬101 ‫׀‬

totale kost regelgeving

reguleringskost

beheerskosten

beleidskost

administratieve lasten

Figuur 2: de totale reguleringskost Het is van belang om in te zien dat we beheerskosten linken aan de regulator en de administratieve lasten aan de gereguleerde doelgroep, d.i. de burgers, de bedrijven en overheden. Er is een onderscheid tussen beheerskosten en interne administratieve lasten voor de overheid. Wanneer de overheid regulator is, spreken we van beheerskosten. Wanneer de overheid de gereguleerde is (vb. een organisatie moet voldoen aan een informatieverplichting van een andere overheid) spreken we van interne administratieve lasten.

‫ ׀‬102 ‫׀‬

regulator

gereguleerde

overheid

burgers

overheid

bedrijven

overheid

overheid

Beheerskosten Administratieve lasten Interne administratieve lasten

Figuur 3: de regulator vs de gereguleerde De opzet van het onderzoek is om na te gaan wat de invloed is van een verlaging van de administratieve lasten voor de doelgroep op de beheerskosten voor de overheid. Figuur 2 maakt immers duidelijk dat de totale reguleringskost bepaald wordt door zowel de administratieve lasten als de beheerskosten. Bij een wijziging van regelgeving (of nauwer: een administratieve vereenvoudiging) dient men dus te kijken naar de evolutie van beide kostenfactoren om een omvattend beeld te krijgen van het totale kostenplaatje. Het is immers mogelijk dat een administratieve lastenverlaging een kostenverhogend effect heeft op de beheerskosten zodat het (initieel positief) effect wordt opgeheven. Het is dus belangrijk om de totale reguleringskost te beschouwen, aangezien deze door de hele samenleving wordt gedragen.

‫ ׀‬103 ‫׀‬

Het beheren van de beheerskosten omvat 2 belangrijke sporen. In eerste instantie benadrukken we een verhoogde kwaliteitsvolle regelgeving en het verminderen van de kwantiteit van regelgeving. Hiervoor zijn er al heel wat initiatieven afgewerkt of zitten ze in de pijplijn, en zijn er tal van instrumenten beschikbaar. We denken hierbij aan de reguleringsimpactanalyse en de regelgevingsagenda. Deze initiatieven zouden in principe moeten leiden tot een meer efficiënte inzet van mensen, tijd en middelen om regelgeving in al zijn fasen te beheren. Dit zou zich dan ook moeten vertalen in het verminderen van de beheerskosten. Ten tweede merken we het optimaliseren van het reguleringsproces en –organisatie op. Samenwerking, coördinatie en gegevensuitwisseling tussen regulatoren, overheidsdiensten en handhavingsdiensten zouden in principe moeten leiden tot een daling van de beheerskosten. Het verwerven van inzicht in beheerskosten kan bijdragen tot het streven van de Vlaamse Regering, alsook van het College van Amtbenaren-Generaal (CAG), naar een verhoogde efficiëntie en effectiviteit binnen de Vlaamse overheid. Beheerskosten dienen te worden geschat in de reguleringsimpactanalyse bij nieuwe regelgeving. Tot nu toe gebeurt deze schatting met ruwe parameters. Een verfijnd meetinstrument kan deze schatting sterk onderbouwen en helpen bij het efficiënter maken van het overheidsapparaat via hervorming van de regelgeving. Er gaan ook stemmen op om de bestaande compensatieregel uit te breiden naar de beheerskosten. Dit zou een stimulans betekenen voor de overheid om op zoek te gaan naar kostenbesparingen in de eigen organisatie. Daarnaast kan een beter inzicht in beheerskosten ook ondersteuning bieden aan de argumentatie van genomen beleidskeuzes. Administratieve vereenvoudiging is een prioriteit van de Vlaamse Regering. Het in kaart brengen van beheerskosten kan een solide argument zijn om weloverwogen om te gaan met administratieve lastenverlaging. Het is een uitdaging voor de Vlaamse overheid om als organisatie om te gaan met het verminderen van de administratieve lasten voor doelgroepen en tegelijkertijd de beheerskosten voor de overheid te bewaken. We merken op dat het CAG op 23/05/2007 heeft geadviseerd om ook voor de interne administratieve lasten reductiedoelstellingen vast te leggen. Zo stellen ze de toepassing voor van de compensatieregel op de interne administratieve lasten (de beheerskosten). In onze terminologie hebben deze twee begrippen echter een verschillende betekenis. ‫ ׀‬104 ‫׀‬

> 6.2.

De gebruikte methodologie

Na enkele verkenningsgesprekken werd al snel de noodzaak duidelijk om het onderzoek te baseren op retrospectieve cases. Belangrijkste redenen zijn een gebrek aan voldoende informatie en een te recente status van de administratieve lastenverlaging. We hebben er dan ook voor gekozen om meerdere cases uit te werken om vergelijking mogelijk te maken. In wat volgt behandelen we eerst de selectie van de cases, gevolgd door een korte uitleg over de dataverzameling. > 6.2.1.

Caseselectie

Het onderzoek is gebaseerd op verschillende casestudies waarbij de belangrijkste informatie werd verkregen via documentenanalyse en interviews met betrokkenen. Bij de selectie van de cases werd getracht een zo divers mogelijke set samen te stellen om de betrouwbaarheid van het onderzoek te verhogen. Er is dus gezocht naar een evenwicht van verschillende factoren. Ten eerste werd gekozen voor een spreiding van de verschillende technieken die werden toegepast om de lastenverlaging door te voeren. Daarnaast zijn er zowel gevalstudies waarbij criteria wijzigen, als cases met gelijkblijvende criteria (vb. gebruik ICT). Als laatste punt wijzen we op een evenwicht in het aantal eenvoudige cases (binnen één organisatie) en het aantal complexe cases (meerdere betrokken organisaties). De gekozen cases vloeien voort uit informatie van de dienst Wetsmatiging, waaronder de documenten van de regelgevingsagenda, de lopende en afgeronde projecten die beschikbaar zijn op de site en de voortrekkers van 2007 (toerisme Vlaanderen, het beleidsdomeinen werk en sociale economie, het beleidsdomein welzijn, volksgezondheid en gezin, het agentschap kunsten & erfgoed, het agentschap hoger Onderwijs en volwassenenonderwijs voor de regelgeving hoger onderwijs en het agentschap sociaal-cultureel werk voor jeugd en volwassenen). Overheen de verschillende beleidsdomeinen worden er nulmetingen uitgevoerd. Tijdens de dataverzameling hebben we ons geconcentreerd op de voortrekkers, die tal van belangrijke initiatieven in de discussie rond administratieve lasten hebben genomen. Op het moment van de dataverzameling stonden zij immers het verst met de uitgevoerde metingen. Zij voeren een nulmeting uit en formuleren een ambitieuze reductiedoelstelling in functie van de gemeten omvang van de administratieve lasten. Uit deze documenten werden initieel 13 cases geselecteerd. Om diverse redenen zijn er

‫ ׀‬105 ‫׀‬

uiteindelijk nog 7 cases afgevallen, vb. de lastenverlaging is uiteindelijk niet doorgevoerd, ze is nog in voorbereiding of de verandering is te marginaal om te bestuderen. Finaal komen we dus tot een selectie van 6 cases die we uitgebreider hebben bekeken. Tabel 19 geeft een opsomming van de behandelde cases samen met de techniek voor de administratieve lastenverlaging die is toegepast. Case

Techniek ALV

Ecologiepremie

Elektronisch aanvraagformulier, standaardisering, externe databank

Vereenvoudiging sportregelgeving

Deregulering criteria

Schooldoorlichting basisonderwijs

Eenmalige gegevensopvraging

School- en studietoelagen

Externe databank, aanvraagformulier

Reisbureaus

Stilzwijgende toezegging, deregulering, digitalisering

Vlaamse reaffectatiecommissie


en

versoepeling

elektronisch

Tabel 19: cases en gebruikte technieken > 6.2.2.

Dataverzameling

Omdat databronnen zoals een procesanalyse of kostenanalytische boekhouding meestal niet aanwezig waren, werden de data verzameld via interviews, op basis waarvan de onderzoeker dan de schattingen maakte, die nadien werden teruggekoppeld naar de respondent. De interviews waren gericht op het verzamelen van volgende gegevens, zowel voor als na de lastenverlaging voor gereguleerden: •

‫ ׀‬106 ‫׀‬

De specifieke regulering (criteria en voorwaarden die beschreven worden in decreten en uitvoeringsbesluiten);

•

Informatieverplichtingen van gereguleerden;

•

Bedrijfsprocessen: lijst van alle taken in de volgorde van het proces, betrokken afdelingen, tijdsduur en personeelsinzet per taak;

•

Aantal te verwerken dossiers (vb. erkenningsaanvragen);

•

Tijdsduur van een activiteit;

•

Tarieven: wordt bepaald door het functieniveau van de medewerker en de tijdsduur die deze aan de activiteit besteedt;

•

Andere werkingskosten (vb. ICT).

Het verzamelen van de benodigde datagegevens verliep in verschillende chronologische stappen. In een eerste fase werden de betrokken organisaties gecontacteerd voor een semi-gestructureerd gesprek. Als voorbereiding op het eerste interview gebeurde er een eerste documentenanalyse. De belangrijkste bronnen aan informatie zijn de websites en, indien beschikbaar, de reguleringsimpactanalyse. Het eerste gesprek is veelal verkennend en algemeen van aard. Hierin worden vragen gesteld als: Kan u beschrijven waarover de lastenvermindering precies gaat? In welke periode is die gerealiseerd?, Hoe zag het interne proces voor en na de verwerking van de informatie eruit voor de administratieve lastenverlaging? Hoe is het proces gewijzigd? Legt een lastenverlaging voor gereguleerden bijkomende lasten op aan de overheid? De resultaten worden gebundeld in twee documenten die zijn opgenomen als bijlage. Het eerste document brengt de algemeen beschrijvende kenmerken van de case in kaart. Een tweede document geeft een samenvatting van de effecten voor de doelgroep en voor de overheid ten gevolge van een wijziging in de administratieve lasten of in de regelgeving. Het is de bedoeling om een aanduiding van de richting van het effect (positief of negatief) te geven. Deze documenten werden na het eerste interview ingevuld en samen met een verslag van het gesprek aan de geïnterviewde bezorgd, die alles nakeek op fouten en volledigheid. Hierbij aansluitend werden extra (veelal interne) documenten opgevraagd tijdens het gesprek. De kwaliteit van de documenten is sterk afhankelijk van de

‫ ׀‬107 ‫׀‬

individuele initiatieven die binnen een afdeling werden genomen (vb. procesanalyse, informatiestromen). Een tweede documentenanalyse gebeurde als voorbereiding op een bijkomend interview. In het tweede gesprek stond de procesanalyse van de overheidsorganisatie centraal. Om de kosten voor elke fase in de reguleringsketen te berekenen, is het noodzakelijk dat voor elke fase de verschillende administratieve handelingen gekend zijn en dat voor elke handeling de directe personeelskost kan bepaald worden. De link met de boekhouding leert op zich nog niet veel over de specifieke handelingen die mensen doen. Daartoe lijkt een procesanalyse noodzakelijk, waarin processen uiteengelegd worden in individuele taken en waarbij voor elke taak de vaste en variabele kosten bepaald worden. Indien de organisatie reeds een procesanalyse gemaakt had, werd deze aangevuld tijdens het gesprek (vb. gegevens over personeelsinzet). Wanneer de organisatie nog geen procesanalyse had, werd deze opgesteld tijdens het tweede interview. De opzet was steeds om de procesveranderingen ten gevolge van een verlaging van de administratieve lasten in kaart te brengen. Concreet onderscheiden we drie fasen die een case kan doorlopen, nl. de oorspronkelijke situatie (voordat de administratieve lastenverlaging is doorgevoerd), de overgangsfase (waarin de administratieve lastenverlaging werd geïmplementeerd) en de situatie na de volledige doorvoering van de administratieve lastenverlaging. We maken hier een onderscheid tussen kwalitatieve en kwantitatieve resultaten. In eerste instantie wordt nagegaan welke processtappen worden beïnvloed. Zo kunnen processtappen wegvallen, samengenomen worden of gecreëerd worden. Bij elke verandering kan dan aangeduid worden hoe de inzet van personeel en ICT wordt beïnvloed. Het wordt interessanter wanneer we de kosten voor het personeel, de ICT en de algemene werking kunnen bepalen. Op die manier kan men de metingen van de administratieve lasten naast de resultaten van de procesanalyse leggen. Samengevat kunnen we dus stellen dat er verschillende niveaus van informatie met betrekking tot de cases zijn. 1. informatie over de richting van het effect (positief of negatief) 2. ruwe schatting van het effect (bv. aantal FTE’s meer of minder) 3. meer gedetailleerde schatting of berekening van beheerskosten

‫ ׀‬108 ‫׀‬

7. Casestudie – de ecologiepremie > 7.1. > 7.1.1.

Context van de ecologiesteunregeling Algemeen

Een ecologiepremie is een financiële tegemoetkoming die verleend wordt door het Agentschap Economie (beleidsdomein economie, wetenschap en innovatie) aan kleine, middelgrote en grote ondernemingen die ecologieinvesteringen zullen realiseren in het Vlaamse Gewest. Onder ecologieinvesteringen worden milieu-investeringen en investeringen op energiegebied verstaan. Milieu-investeringen zijn investeringen in technologie die gericht zijn op de bescherming van het milieu en investeringen op energiegebied zijn investeringen die de onderneming in staat stellen het energiegebruik in haar productiecyclus te verminderen. Met de ecologiepremie wil de Vlaamse overheid een gedeelte van de extra kost die een ecologie-investering met zich meebrengt, en die op korte termijn een competitief nadeel kan betekenen, voor haar rekening nemen. > 7.1.2.

De doorgevoerde aanpassingen

Bij de overgang van de oude naar de huidige ecologiesteunregeling (oktober 2004) werden enkele belangrijke ontwikkelingen gerealiseerd. Deze veranderingen werden vooral gekozen om de regelgeving inhoudelijk te verbeteren, en dit zowel voor de overheid als voor de doelgroep. De administratieve vereenvoudiging is een logisch gevolg van de verschillende aanpassingen. We zullen onze aandacht richten op drie specifieke verbeteringen van het systeem, geïmplementeerd in twee stappen. Ten eerste kan men in het vernieuwde systeem een aanvraag enkel elektronisch indienen. Voorheen gebeurde de subsidieaanvraag volledig via papieren formulieren, waarvan de gegevens dan geregistreerd werden in een daarvoor gebouwde interne elektronische applicatie. Het spreekt voor zich dat deze administratieve activiteit zeer tijdrovend was. Ten tweede heeft men de beoordeling van een aanvraag gewijzigd. Voorheen kon de aanvragende onderneming een technologie vrij kiezen, en diende deze te argumenteren waarom de gekozen technologie betere prestaties levert dan de norm. Een beoordeling van het dossier gebeurde dan door het Vlaams

‫ ׀‬109 ‫׀‬

Energieagentschap (VEA - beleidsdomein leefmilieu, natuur en energie). Voortaan heeft men een gestandaardiseerde limitatieve technologieënlijst (LTL) waaruit de onderneming dan kan selecteren. Deze lijst werd opgesteld (met tussentijdse evaluaties) door de Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (VITO - beleidsdomein economie, wetenschap en innovatie). Er is dus een duidelijk objectieve grens getrokken van de toegelaten technologieën. De adviserende functie van VEA is hierdoor volledig weggevallen. Het enorme succes van de ecologiepremie in de periode oktober 2004 – december 2006 heeft geleid tot een budgettaire ontsporing (2006). Er waren onvoldoende middelen beschikbaar om aan de goedgekeurde dossiers en aan de dossiers in de pijplijn zaten, te voldoen. Op 20 juli 2006 heeft de Vlaamse Regering een aantal besparingsmaatregelen principieel goedgekeurd die met terugwerkende kracht ingingen vanaf 1 augustus 2006. Deze besparingen waren echter niet voldoende om de ecologiesteunregeling budgettair weer sluitend te maken. Een oplossing drong zich dan ook op. Om dit probleem te verhelpen werd een nieuw gesloten systeem van steuntoekenning voor ecologie-investeringen, nl. een wedstrijdformule, ontwikkeld. Elke onderneming is vrij om een aanvraag voor een ecologiepremie in te dienen. Deze aanvraag wordt dan beoordeeld met een score, op basis waarvan een gehele ranking wordt opgemaakt voor alle aanvragen. Afhankelijk van het budget worden de beste projecten gesubsidieerd. Dit wordt in 7.1.3. verder verduidelijkt. > 7.1.3.

Huidige ecologiesteunregeling: een beschrijving

Alle ondernemingen die gevestigd zijn in het Vlaamse Gewest en die een hoofdactiviteit uitvoeren die tot één van de toegelaten sectoren behoren (op basis van de NACE-code) komen in aanmerking voor een steunaanvraag. Een ecologiepremie wordt toegekend aan de best beschikbare technieken die opgenomen zijn in een limitatieve technologieënlijst, gerangschikt volgens de NACE-code en opgedeeld in 4 categorieën. o o o o

‫ ׀‬110 ‫׀‬

Milieutechnologieën, Energiebesparende technologieën, Warmte-kracht-koppelingstechnologieën, Hernieuwbare technologieën (vb. biomassa, windenergie, zonneenergie).

Bij het bepalen van de steun wordt rekening gehouden met de meerkost en de besparingen/opbrengsten van de ingezette technologie. Kleine en middelgrote ondernemingen kunnen 20 procent steun krijgen en grote ondernemingen tot 10 procent. Met de bijsturing van de regelgeving op 16 januari 2009 werden de steunpercentages verdubbeld. De ecologiepremie wordt toegekend via een oproep met wedstrijdformule. De aanvraagprocedure verloopt dus via oproepen of calls die driemaal per jaar worden gelanceerd. Er kan per oproep slechts één subsidieaanvraag per onderneming worden ingediend. Na afloop van de call worden de aanvragen op objectieve wijze beoordeeld en vervolgens gerangschikt. Het beschikbare subsidiebedrag zal dan verdeeld worden over de meest gunstig gerangschikte projecten tot de enveloppe is opgebruikt. De beoordeling van de aanvragen gebeurt op basis van vier criteria, elk met hun eigen weging in de berekening van de totaalscore voor een investeringsproject. Onderstaande formule wordt gebruikt om de totaalscore (S) van een investeringsproject te berekenen. De inhoud en de weging van de verschillende beoordelingscriteria zijn aanpasbaar per oproep. Hierdoor beschikt de overheid over een flexibel steuninstrument dat kan worden bijgestuurd al naargelang de beleidsprioriteiten. S = (K*0,9) + (E*0,03) + (A*0,03) + (M*0,04) o Een kwalitatieve beoordeling van de technologie (K) Aan elke technologie die voorkomt op de limitatieve technologieënlijst werd een performantiefactor toegekend. De performantiefactor is een kwalitatieve beoordeling die aangeeft in welke mate de technologie bijdraagt tot de realisatie van de Kyoto-doelstellingen of de milieudoelstellingen van de Vlaamse overheid. Door het Vlaams Instituut voor Technologisch Onderzoek (VITO) werd elke technologie die voorkomt op de limitatieve technologieënlijst op een objectieve manier gescreend op zijn milieu- en energie-impact. o De economische leefbaarheid van de onderneming (E) Hiervoor wordt de ratio cashflow voor belastingen versus de totale activa genomen, waarbij cashflow gelijk is aan de winst of het verlies voor belastingen vermeerderd met de afschrijvingen. Deze ratio geeft naast een signaal van de credibiliteit van de eigen financiering ook een indicatie in welke mate een onderneming in staat is voldoende liquide middelen te

‫ ׀‬111 ‫׀‬

genereren om op korte termijn haar financiële verplichtingen na te komen. De bedoeling van deze determinant is om ‘ongezonde’ ondernemingen te verwijderen uit de selectie van bedrijven die in aanmerking komen voor een ecologiepremie. De auditconvenant (A) Het auditconvenant richt zich tot de energie-intensieve ondernemingen met een energieverbruik van minstens 0,1 Pj en minder dan 0,5 Pj. Ondernemingen met 1 of meer vestigingen die tot deze doelgroep behoren en niet toegetreden zijn tot het auditconvenant op het ogenblik van de indiening van de steunaanvraag scoren niet op dit criterium. Ondernemingen die tot de doelgroep behoren en waarbij alle vestigingen zijn toegetreden tot het auditconvenant scoren wel op dit criterium, net als de ondernemingen die niet tot de doelgroep van het auditconvenant behoren. Op deze manier wil men energieverslindende ondernemingen stimuleren tot extra inspanningen. o

o Het milieucertificaat (M) De meest gangbare milieumanagementsystemen zijn het Milieucharter, ISO 14001 en EMAS. Deze milieuzorgsystemen hebben als doel de milieuinspanningen van industriële ondernemingen te bevorderen. De milieuinspanningen hebben betrekking op het gebruik van grondstoffen en energie, het recupereren en afvoeren van afval, de uitstoot via de lucht, water en grond, het naleven van sectorale regelgeving, het productiebeheer en het effect van bepaalde producten op de gezondheid en het milieu. Een milieucertificaat geeft aan dat investeringen van een onderneming zijn ingebed in een globale visie van de onderneming t.a.v. het milieu, een rationeel energiegebruik en een duurzaam ondernemen. Via deze determinant tracht men ondernemingen aan te sporen om te werken op de langere termijn.

> 7.2. > 7.2.1.

Analyse van de case Dataverzameling

De onderzoeksmethode bevat twee belangrijke informatiebronnen. Ten eerste wordt er informatie bekomen via interviews van de betrokkenen. Ten tweede kunnen we veel leren uit documentenanalyse, die we hieronder opsommen.

‫ ׀‬112 ‫׀‬

> 7.2.1.1. Interviewronde Een eerste interview met dhr. Tim Ampe, hoofd van de afdeling economisch ondersteuningsbeleid binnen het Agentschap Economie, ging door op 17 juli 2008. Tijdens dit verkennend gesprek kwamen verschillende onderwerpen aan bod. Ten eerste werd de aanleiding besproken voor de verschillende aanpassingen die de voorbij jaren werden doorgevoerd. Er werd ook een algemeen beeld geschetst van de groeipremie, de ecologiepremie en de strategische steun. In een tweede gesprek met dhr. Tim Ampe werd dieper ingegaan op de ecologiesteunregeling (7 november 2008). Dit gesprek ging dieper in op het inhoudelijk aspect en op de interne processen die gepaard gaan met de afhandeling van een dossier. In een laatste gesprek op 1 december 2008 werd getracht om schattingen te maken van de kosten voor de verschillende processtappen. > 7.2.1.2. Beschikbare documenten Naast de interviews werden ook verschillende documenten gescreend: o o o o o o o o o o

Reguleringsimpactanalyse voor call ecologiepremie; Reguleringsimpactanalyse voor aanpassing systeem ecologiepremie; Meting administratieve lasten oude en nieuwe ecologiepremie; Eindverslag meetinstrument administratieve lasten project EP; Subsidieleidraad voor het bedrijfsleven; Voor & na, vragenlijst, samenvatting (obv 1° interview); www.vlaanderen.be/ecologiepremie; Proces- en risicoanalyse van de huidige premieregeling; Procesanalyse van de oude steunregeling. Regelgeving: 1. Decreet van 31 januari 2003 betreffende het economisch ondersteuningsbeleid; 2. Besluit van 16 mei 2007 van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan ondernemingen voor ecologieinvesteringen in het Vlaamse Gewest, en bijlage: lijst met aanvaardbare activiteiten (NACE-codes); 3. Ministerieel besluit van 1 november 2007 tot uitvoering van het BvR van 16/05/2007 tot toekenning van steun aan ondernemingen voor ecologie-investeringen in het Vlaamse Gewest (algemeen MB); 4. MB van 20 mei 2008 ter uitvoering van artikel 11 van het BvR van 16/05/2007 tot toekenning van steun aan

‫ ׀‬113 ‫׀‬

5.

> 7.2.2.

ondernemingen voor ecologie-investeringen in het Vlaamse Gewest (met toevoeging van een aantal aanvaardbare activiteiten); Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (Europese regelgeving).

Algemene kenmerken

De administratieve lastenverlaging is in werking getreden in oktober 2004. Hierdoor kunnen we al een beeld vormen van de invloed op de interne werking van de organisatie, waarvoor we verwijzen naar deel 7.3. De verwerking van de dossiers gebeurt volledig binnen de afdeling ‘economisch ondersteuningsbeleid’ van het Agentschap Economie. Een adviserende functie, nl. de opmaak van de limitatieve technologieënlijst, is voor VITO. De ecologiepremie is een instrument dat enkel toegankelijk is voor ondernemingen, en dus niet voor particulieren. Momenteel wordt nog gebruik gemaakt van gegevens die ter beschikking gesteld wordt door een private onderneming (Graydon). Op termijn is het echter de bedoeling om over te schakelen naar de Vlaamse Kruispuntbank voor Ondernemingen. Daarnaast wordt er ook informatie bekomen van VITO en de doelgroep zelf. De belangrijkste technieken die gebruikt werden om de lasten te verlagen zijn een digitalisering van de procedure en een standaardisering in de toepasbare technologieën. We vatten deze algemene kenmerken samen in de onderstaande tabel. Inwerkingtreding

Elektronische aanvraag en LTL (oktober 2004), call ecologiepremie (juli 2007)

Betrokken overheidsorganisatie

Agentschap Economie – afdeling economisch ondersteuningsbeleid, VITO

Doelgroep

Ondernemingen

Meting administratieve lasten

Nulmeting gerealiseerd

Gebruik externe databank

Graydon (privé databank)

‫ ׀‬114 ‫׀‬

en

eenmeting

Wijziging regelgeving heeft invloed op

Agentschap Economie – afdeling economisch ondersteuningsbeleid, VEA, VITO en ondernemingen

Techniek lastenverlaging

Elektronisch aanvraagformulier, elektronische handtekening, standaardisering

Tabel 20: algemene kenmerken - ecologiepremie > 7.2.3.

Meting van administratieve lasten

> 7.2.3.1. Algemeen Met de invoering van de huidige ecologiepremie (vanaf oktober 2004) werd een aanzienlijke administratieve lastenverlaging gerealiseerd. Deze aanpassing ging gepaard met een volledig elektronische afhandeling van de procedure en de invoering van een limitatieve technologieënlijst. De call ecologiepremie (vanaf juli 2007) zal de administratieve lasten voor de bedrijven niet substantieel verlagen. Het is voornamelijk een inhoudelijke aanpassing van het systeem, waarbij er wordt overgestapt van een open naar een gesloten systeem. De jaarlijkse administratieve lasten bedragen voor de oude ecologiesteunregeling 675 795 €. In de nieuwe ecologiesteunregeling daalt deze jaarlijkse kostprijs tot 543 330 €. De administratieve lasten in de oude regelgeving hebben betrekking op 337 steunaanvragen, terwijl het aantal dossiers in de nieuwe ecologieregelgeving is gestegen naar 421. De gemiddelde administratieve last per aanvraag bedraagt dus 2 005 € voor de oude ecologiepremie en 1 291 € voor de nieuwe ecologiepremie. Dit betekent een gemiddelde lastenverlaging van 714 euro (-35,6 %) per aanvraag. In punt 7.2.3.2. gaan we dieper in op de belangrijkste verschuivingen achter deze cijfers. > 7.2.3.2. De belangrijkste verschuivingen We kunnen de informatieverplichtingen (IO) van de ondernemingen samenbrengen in 6 groepen, en op die manier bepalen waar de grootste

‫ ׀‬115 ‫׀‬

verschuivingen plaatsvinden. De wijze van groeperen geeft ons onmiddellijk een duidelijk beeld van de impact van de invoering van de elektronische aanvraag en de limitatieve technologieënlijst op de administratieve lasten. Oude ecologiepremie 1. Op de hoogte zijn van de informatieverplichting, beoordelen of verplichting van toepassing is, verzamelen nodige informatie. 2. Beschrijving ecologisch karakter van de investering, berekening ecologische meerkost. 3. Invullen, indienen en administratief afhandelen van het dossier. 4. Aanvraag uitbetaling steun. 5. Verzamelen van informatie voor eventuele controle/inspectie. 6. Assistentie bij inspectiebezoek. Nieuwe ecologiepremie 1. Op de hoogte zijn van de informatieverplichting, beoordelen of verplichting van toepassing is, verzamelen nodige informatie. 2. Selecteren van de technologie. 3. Registreren en inloggen op de applicatie, elektronisch indienen van de aanvraag, verzamelen en indienen van de bewijsstukken. 4. Aanvraag uitbetaling steun. 5. Verzamelen informatie controle inspectie. 6. Assistentie bij inspectiebezoek.

‫ ׀‬116 ‫׀‬

IO

TOTAAL

ACTOR

(€)

(€)

OUD

NIEUW

Ab. Δ

%Δ

OUD

NIEUW

Ab. Δ

%Δ

1

245 011

233 971

-11 040

-4,51

727

556

-171

-23,5

2

195 883

67 323

-128 560

-65,6

581

160

-421

-72,5

3

48 586

36 959

-11 627

-23,9

144

88

-56

-38,9

4

29 250

43 625

14 375

49,1

87

104

17

19,5

5

95 731

84 832

-10 899

-11,4

284

202

-82

-28,9

6

61 334

76 622

15 288

24,9

182

182

0

0

Totaal

675 795

543 330

-132 465

-19,6

2 005

1 291

-714

-35,6

Tabel 21: verandering in administratieve lasten – ecologiepremie Voor de berekening van de administratieve lasten per actor hebben we de gegevens voor het vroegere systeem opnieuw berekend. Er zijn immers enkel gegevens beschikbaar op geaggregeerd niveau, en dit voor twee groepen van ondernemingen (KMO’s en grote ondernemingen). De administratieve lasten verschillen naar type onderneming (KMO’s en grote ondernemingen) en aantal ondernemingen deze zin begrijp ik niet goed.. Dit probleem werd opgelost door een gewogen gemiddelde te nemen, zodat er geen vertekening optreedt. Voor de administratieve lasten per actor in de nieuwe ecologiepremieregeling hebben we de gegevens eveneens herberekend. Er bestaan drie vormen van ecologiepremie (LTL, niet LTL & technologie met CO2-emissie-reductie) die in verschillende mate gebruikt worden. Ook hier hebben we een gewogen gemiddelde toegepast in de berekening van de cijfers.

‫ ׀‬117 ‫׀‬

Het is duidelijk dat het installeren van een LTL een significante invloed heeft op de administratieve lasten van de ondernemingen, en dit zowel op geaggregeerd als op individueel niveau (fase 2 in tabel 21). Daarnaast merken we op dat de informatisering van de aanvraag van een premie in absolute termen een grote invloed heeft, maar relatief een minder opmerkelijke daling met zich meebrengt (fase 3 & 4). > 7.2.4.

Effect van de aanpassingen op de doelgroep

Deze aanpassingen hebben verregaande gevolgen voor de doelgroep. Wat betreft de verlaging van administratieve lasten wordt de opvraging van dezelfde informatie afgeschaft. Door de invoering van de LTL moet de aanvrager minder technische details over de technologie bespreken, waardoor de aanvraag sterk vereenvoudigd wordt. Men moet zich als onderneming dus minder inwerken in de techniciteit van de technologieën die beschikbaar zijn op de markt. Die verantwoordelijkheid is immers verschoven naar de overheid. Daarnaast moet een onderneming minder bewijsstukken over de gekozen technologie doorsturen naar de afdeling economisch ondersteuningsbeleid. Belangrijk is dat de wijzigende regelgeving een grotere rechtszekerheid inbouwt door de objectieve berekening via een score en het invoeren van een vast budget. De digitalisering en het gebruik van LTL zorgen voor een snellere uitbetaling van de ecologiepremie omdat het nieuw systeem aan de afdeling economisch ondersteuningsbeleid de mogelijkheid biedt om haar dossiers sneller te verwerken en omdat er gebruik wordt gemaakt van prefinanciering. Het oude systeem subsidieerde een investering voor een deel slechts na afloop ervan, terwijl de uitbetaling nu gebeurt in drie schijven, waarvan er twee tijdens de investering gebeuren. Het gebruik van ICT zorgt ervoor dat een onderneming slechts één keer informatie moet doorgeven via een elektronische applicatie. Vroeger moest de aanvraag van een premie daarentegen in drievoud en aangetekend verstuurd worden. We vatten deze effecten voor de doelgroep samen in de onderstaande tabel.

‫ ׀‬118 ‫׀‬

Op welke manier komt de administratieve lastenverlaging voor de doelgroep tot uiting?

Wat is de invloed van de wijzigende regelgeving voor de doelgroep? Wat is de invloed van ICT op de doelgroep?

•

• • • • • • • •

eenmalige gegevensopvraging (zowel hergebruik van gegevens uit vorige aanvragen én gegevens slechts eenmaal doorgeven) minder informatieverplichtingen vereenvoudigde procedure minder bewijsstukken rechtszekerheid duidelijkheid snellere uitbetaling toegenomen transparantie minder omslachtige aanvraag

Tabel 22: effect doelgroep - ecologiepremie > 7.3. > 7.3.1.

De beheerskosten Effect op de afdeling economisch ondersteuningsbeleid

De administratieve lastenverlaging gaat gepaard met een toename van de communicatie tussen het agentschap en andere organisaties. Hierbij merken we vooral de rol op van het VITO, en naar de toekomst toe de Vlaamse Kruispuntbank voor Ondernemingen, die de rol van Graydon zal overnemen. De werklast in de registratiefase is sterk teruggedrongen, aangezien de gegevens door de onderneming zelf worden ingevuld. De gegevens van de papieren versie moeten dus niet meer ingevoerd worden in een elektronische (interne) applicatie, zoals voorheen wel gebeurde. Daardoor wordt de interne capaciteit verhoogd, zodat potentieel meer dossiers kunnen verwerkt worden. Tot slot leidt het gebruik van ICT tot een kleiner risico op fouten in dossiers en kunnen datagegevens gemakkelijker uitgewisseld worden (intern en extern). De aanpassingen aan de premieregeling hebben ook een verregaande invloed op het personeelsbeleid. Een eerste tendens is een algemene daling in het personeelbestand. De lager geschoolden worden niet meer vervangen, aangezien hun taken (vnl. in de registratie) zijn verdwenen. Daarnaast ‫ ׀‬119 ‫׀‬

merken we een verschuiving in de taken voor hoger opgeleiden op. Vroeger werden deze ingezet voor de beoordeling van dossiers. Nu worden ze voornamelijk ingeschakeld voor de ontwikkeling van nieuwe steunmaatregelen. Dit kadert in een verandering van het beleid waarbij de directe steun wordt vervangen door algemeen flankerend beleid. We vatten samen in de onderstaande tabel. Gevolgen van de administratieve lastenverlaging voor de eigen organisatie?

• • • •

Invloed van de regelgeving voor organisatie? Invloed van organisatie?

ICT

op

wijzigende de eigen

de

eigen

• • • • • •

verhoogde werkdruk (intensiever contact met doelgroep) efficiëntere werking minder informatieverwerking bij de registratie meer data-uitwisseling met andere organisaties systeem laat verwerking van meer dossiers toe snellere verwerking dossiers minder risico op fouten stroomlijnen proces vereenvoudigde datauitwisseling minder personeel voor registratie, een afname van het totale personeelsbestand, extra bijscholing, verschuiving van personeel en taken

Tabel 23: effect afdeling economisch ondersteuningsbeleid ecologiepremie > 7.3.2.

Een procesanalyse

> 7.3.2.1. Oorspronkelijke situatie Het proces dat we hier uittekenen heeft betrekking op de oude ecologiesteunregeling. In het eerste deel geven we op schematische wijze het proces weer voor de behandeling van de dossiers. Het tweede deel tracht een schatting te geven van de kosten die hierbij gemaakt worden.

‫ ׀‬120 ‫׀‬

• Het proces We onderscheiden drie verschillende betrokkenen in de behandeling van een dossier, nl. de administratief ondersteuner, de behandelaar en de leidinggevend ambtenaar, respectievelijk niveau C-D, A1 en A2. Het proces wordt onderverdeeld in 5 stappen: de administratieve ondersteuning, de eigenlijke behandeling van het dossier, de beroepsmogelijkheid, de uitbetaling en het klasseren van het dossier. Ondersteuner

behandelaar

Leidinggevende

1. Administratieve voorbereiding 1.1. registratie dossier, toewijzen aan

behandelaar,

30’

versturen

ontvangsmelding 1.2. opzoeken oude dossiers en

60’

overmaken aan behandelaar 2. Behandeling

60’

2.1. beoordeling dossier 2.2.

opvragen

informatie

via

60’

bijkomende mail

of

fax,

registratie briefwisseling

480’

2.3. ecologieadvies 2.4.

tweede

beoordeling

60’

na

ontvangst ecologieadvies

15’

2.5. coaching door administratief leidinggevende 2.6. uitschrijven beoordeling in Iris,

briefwisseling

30’

en

ondertekening

‫ ׀‬121 ‫׀‬

30’

2.7. controle en ondertekening

30’

2.8. vastlegging en verzending 3. Herziening/beroep

30’

3.1. registratie beroep 3.2.

Beoordeling,

240’

typen

herziening/briefwisseling

en

ondertekening 3.3.

antwoord

op

beroep,

30’

briefwisseling en verzending 4. Uitbetaling 4.1.

registratie

aanvraag

tot

en

controle

uitbetaling

30’

door

onderneming 4.2. controle tewerkstellingssteun

30’

4.3. doorsturen dossier naar AIE

30’

voor controle

30’

4.4. beoordeling inspectieverslag 4.5. opdracht tot uitbetaling of

15’

terugvordering 5. Klassement 5.1. klasseren dossier

20’

Tabel 24: procesanalyse - ecologiepremie (voor)

‫ ׀‬122 ‫׀‬

• Een schatting van de beheerskosten Een eerste belangrijke kostencategorie is de personeelskost die gemaakt wordt voor de voorbereiding, de behandeling en de uitbetaling van de dossiers. Tijdens het proces werden er vier voltijds equivalenten (VTE) ondersteuners (niveau C), vier VTE behandelaars (niveau A1) en ¼ VTE leidinggevende (niveau A2) ingezet. Een schatting van de personeelskost wordt gemaakt in 7.3.2.3. Aan de adviesverlening van VEA zijn niet onmiddellijk kosten verbonden voor de afdeling economisch ondersteuningsbeleid. Het spreekt voor zich dat de ingezette middelen bij VEA als interne administratieve lasten beschouwd kunnen worden. We nemen ze echter niet op in onze berekening. Om de informatiestromen intern te sturen, werd gebruik gemaakt van de mainframetoepassing IRIS. De afdeling economisch ondersteuningsbeleid maakte hiervoor twee types kosten, nl. onderhoudskosten en de aankoop van CPU-tijd. Deze laatste (variabele) kost hing samen met de mate waarin de afdeling van de mainframetoepassing gebruik maakte. > 7.3.2.2. Huidige situatie De hieronder beschreven procesanalyse en inschatting van de kosten komt overeen met de situatie zoals ze vandaag is. De veranderingen die zijn doorgevoerd ten opzichte van de oorspronkelijke situatie werden beschreven in 7.1.2. In een eerste deel schetsen we de huidige procesanalyse, gevolgd door een inschatting van de huidige beheerskosten. • Het proces Binnen de afdeling zijn er vier verschillende functies met een variërend niveau betrokken in het proces. Daarnaast is er nog een managementondersteunende dienst, nl. de boekhouding, die niet is opgenomen binnen de afdeling. We geven de gebruikte afkortingen met het overeenkomstig niveau hieronder weer. L = livelinkbeheerder (A1), M = materiespecialist (A1), F = financieel ondersteuner (C), B = beslissingsnemer (A1), MOD = managementondersteunende dienst

‫ ׀‬123 ‫׀‬

We onderscheiden twee grote delen in het proces, nl. (1) de registratie en behandeling en (2) de uitbetaling. De genummerde processtappen zijn de verschillende administratieve taken die gebeuren bij de afhandeling van een dossier. De (grijs) gekleurde vakjes zijn processtappen die automatisch worden gegenereerd door het systeem (livelink), en vragen dus geen menselijke tussenkomst of handeling. L

M

1. Registratie en behandeling Livelink controleert ontvankelijkheid 1.1. opvragen RSZ attesten 1.2. uitvoeren controle RSZ attesten 1.3. validatie dossier Checken ontvankelijkheid DEELPROCES 1 & 2

F

B

5’ 20’ 5’

Indien onontvankelijk: PROCES 1 L

M

F

brief wordt gegenereerd 1.4. brief versturen

B 5’

Indien ontvankelijk: PROCES 2 L 1.5. op status ontvankelijk plaatsen 1.6. na einddatum: voorlopige ranking 1.7. ranking voorleggen aan minister

B 10’

120’ (3X/jaar) 5’ (3X/jaar)

1.9. vastlegging aanvragen

brief met steunbedragen genereren 1.12. brieven ondertekenen en versturen PROCES 3 & 4

F

60’ (3X/jaar)

1.8. ontvangst goedkeuring minister

1.10. ontvangst goedkeuring vastlegging 1.11. definitieve ranking

M

30’ (3X/jaar) 5’ (3X/jaar) 30’ (3X/jaar) 5’

Uitbetaling 3° schijf: PROCES 3 Indien de uitbetalingen van de 3 schijven aangevraagd en voltooid zijn, volgt er een inspectie van het dossier met de verschillende stavingsdocumenten.

‫ ׀‬124 ‫׀‬

Uitbetaling 1° & 2° schijf: PROCES 4 L 2. Uitbetaling lijst BTO (lijst met betalingsopdrachten) genereren via Excel in Access 2.1. query ‘te betalen’ op exportfile 2.2. uitvoeren controles 2.3. opvolgen probleemgevallen & wijzigen BTO indien nodig DEELPROCES 5

MOD

* * *

Opvolging probleemgevallen: PROCES 5 2.3.1. probleemdossiers in apart accessbestand plaatsen en opvolgen 2.3.2. wanneer technisch opgelost + betaling manueel uitgevoerd betaaldatum invoeren

L *

MOD

*

* Deze vijf processtappen nemen samen 240’ per week in beslag. Indien de betaling buiten het systeem gebeurt, worden ze toegevoegd aan BTO door de livelinkbeheerder. Indien niet wordt het deelproces 5 herhaald. Vervolg PROCES 4 2.4. doorsturen export per mail op papier naar MOD 2.5. vergelijking papieren dossier met elektronische gegevens door rekenplichtige Hermesfonds txt bestand inlezen in Isabel 2.6. in betaling stellen 2.7. nazicht boekhouding ordonnateur

L 60’ (wekelijks)

MOD X

X X

Indien er een verschil optreedt, gebeurt er een wijziging in Isabel door de rekenplichtige van het Hermesfonds. Indien dit niet het geval is, loopt het proces verder via de volgende stappen.

‫ ׀‬125 ‫׀‬

L 2.8. uitbetaling door bank 2.9. rekeningafschriften nakijken

MOD X X

Indien het om een niet-uitvoerbare storting gaat, wordt het probleem onderzocht en een nieuwe BTO opgemaakt. Het proces hervat zich dan vanaf 2.4.

Tabel 25: procesanalyse – ecologiepremie (na) • Een schatting van de beheerskosten De afhandeling van de dossiers ecologiepremie gebeurt met de volgende personeelsinzet: 1 VTE livelinkbeheerder (niveau A1), ¼ VTE materiespecialist (niveau A1), ¼ VTE financieel ondersteuner (niveau C) en 1,5 VTE beslissingsnemer (niveau A1). Op basis van deze gegevens en een referentieloon kunnen we nu een schatting maken van de personeelskost. Een schatting van de personeelskost staat in 7.3.2.3. De kosten voor het opzetten van ICT kunnen we onderverdelen in drie groepen. De eerste kost houdt verband met de opbouw van het gehele digitaal systeem, en wordt geschat op 1 000 000 €. Daarnaast zijn er de veranderingen die doorgevoerd worden aan het systeem, de zgn. chance requests. Sinds de start van de huidige regeling zijn er vier zulke aanpassingen gebeurd, waarvan de kostprijs gemiddeld 200 000 € per aanpassing bedraagt. Een derde kostengroep zijn de (recurrente) onderhoudskosten. Hiervoor zijn er geen gegevens beschikbaar. > 7.3.2.3. Een vergelijking van beide processen De meest opvallende verandering binnen het proces vinden we in de registratie en de behandeling van dossiers. De registratie (of administratieve voorbereiding) van een dossier is sterk vereenvoudigd en in hoeveelheid teruggebracht. In de huidige registratiefase worden enkel de RSZ-attesten gecontroleerd en wordt het dossier gevalideerd. Vroeger onderging het dossier een meer uitgebreide voorbereiding vooraleer het naar de behandelaar ging. Dit kan eenvoudig verklaard worden door de inzet van het digitaal aanvraagformulier, waardoor de input van de gegevens rechtstreeks gebeurt door de onderneming. Een tweede belangrijke wijziging zien we bij de behandeling van dossiers. Dit is het gevolg van de toepassing van de limitatieve technologieënlijst, waardoor de taken die verbonden waren aan het advies grotendeels weggevallen zijn. Zoals duidelijk wordt bij de

‫ ׀‬126 ‫׀‬

bespreking van het proces en de effecten op de organisatie hebben beide aanpassingen een verregaande invloed op de personeelsinzet. Algemeen zien we een daling van 8,25 VTE in het oude systeem naar 3 VTE in de huidige regeling, wat overeenkomt met een daling van 63 %. In de volgende paragraaf maken we een schatting van de personeelskost ex ante en ex post. Als referentieloon passen we de salarisschalen toe van de Vlaamse overheid van 1 januari 2009 voor zowel de oude als de huidige regeling. Hierdoor houden we geen rekening met de anciënniteit, maar wordt de invloed van het niveau van de ambtenaar wel in rekening gebracht. Onderstaande tabel geeft de loonkostberekening voor de beide gevallen.

TOTAAL

Niveau

Loon (€)

VTE0

A2

43 284

¼

A1

33 477

4

2,75

133 909

92 062

B

24 785

C

20 772

4

¼

83 092

5 193

D

19 257 8,25

3

227 821

97 255

VTE1

LK0 €

LK1 €

10 820

Tabel 26: loonkostberekening - ecologiepremie De tijd voor de behandeling van één dossier kunnen we afleiden uit de duur die de verschillende processtappen vragen. Een dossier in de oude regeling nam ongeveer 21u 50’ in beslag vooraleer het volledig werd afgerond. In het huidige systeem is dit gedaald met ongeveer 95 % tot 1u 4’ per dossier. Wanneer we dit vergelijken met de afname in VTE zien we nog een duidelijk verschil. De oorzaak hiervan is dat een deel van de tijd niet meer wordt ingevuld voor de behandeling van dossiers, maar voor het uitdenken van nieuwe instrumenten (zie 7.3.1.).

‫ ׀‬127 ‫׀‬

Samengevat kunnen we dus stellen dat er een eenmalige opstartkost is gemaakt voor de opbouw van de elektronische applicatie ten belope van ongeveer 1 000 000 €. Dit bedrag is nog met ongeveer 80 % toegenomen door tussentijdse aanpassingen aan het systeem. Deze aanpassingen zijn een gevolg van de politieke accenten die door de verschillende ministers werden gelegd. De invloed van deze investeringen is duidelijk merkbaar in het terugdringen van de personeelkost. De operationele kost wordt volledig bepaald door de personeelsinzet en het onderhoud aan het ICT-systeem. De personeelskost is gedaald met ongeveer 57 % tot een niveau van 97 255 €. Dit komt neer op een jaarlijkse besparing van 130 566 € aan personeelskosten. > 7.3.3.

Conclusie

Samengevat kunnen we stellen dat er verschillende effecten zijn voor zowel de doelgroep als de organisatie. Voor de doelgroep is er vooral een verlaging van de lasten door de invoering van een digitaal aanvraagformulier en de toepassing van een limitatieve technologieënlijst. Deze lastenverlaging heeft echter ook een effect voor de overheid zelf. Enerzijds is er een verlaging van de werklast door een vermindering van de informatieregistratie en -verwerking en dalen de operationele kosten door de wijzigingen die optreden in het personeelsbestand. Anderzijds zijn er echter ook nieuwe kosten die er onder het vorig systeem niet waren. Deze vloeien voornamelijk voort uit de opbouw van nieuw ICT-systeem. Door de verschillende hervormingen zijn de administratieve lasten voor de ondernemingen gedaald van 675 795 € tot 543 330 €. De beheerskosten kunnen we onderverdelen in twee componenten, nl. een eenmalige ICT-kost en de operationele kost. De operationele (personeels)kost slonk met ongeveer 57 % naar een niveau van 97 255 €. Het opzetten en aanpassen van het ICT-systeem is een kostenstijgende factor, en wordt respectievelijk geraamd op 1 000 000 € en 200 000 € voor een enkele aanpassing. Afhankelijk van de afschrijving van de kosten voor het ICT-systeem krijgen we een positieve of negatieve relatie tussen administratieve lasten en beheerskosten. Bij een ongewijzigde personeelsinzet en een onveranderde ICT-toepassing bedraagt de terugverdientijd van de investeringen ongeveer 7 jaar. We benadrukken dat er geen rekening is gehouden met de verschuiving van de interne administratieve lasten en de kosten/besparingen die hiermee gepaard gaan. ‫ ׀‬128 ‫׀‬

We geven een samenvattende tabel voor de verschuivingen in de administratieve lasten en de beheerskosten. VOOR

NA

675 795

543 330

2 005

1 291

Administratieve lasten Total per actor Beheerskosten eenmalig

1 800 000

Operationeel

227 821

97 255

tijd & kost /dossier

21u 50’

1u 4’

348,77 €

17,66 €

Tabel 27: beheerskosten ecologiepremie (€)

‫ ׀‬129 ‫׀‬

8. Casestudie – de georganiseerde sportkampen > 8.1. > 8.1.1.

Context subsidiëring van sportkampen Algemeen

De Vlaamse regering wenst met de regelgeving voor de facultatieve opdrachten de sportfederaties die kwaliteitsvolle sportkampen organiseren te subsidiëren. Het voornaamste doel is om de instroom van leden voor clubs en federaties te garanderen via de organisatie van kwaliteitsvolle sportkampen in internaatsverband. Na 6 jaar werking blijkt echter dat deze doelstelling onvoldoende werd gerealiseerd omdat de regelgeving criteria bevat die als te zwaar worden beschouwd. Hierdoor vormen ze een belemmering om meer sportkampen te organiseren. Niet alleen de sportfederaties maar ook de administratie is van oordeel dat een aanpassing van de regelgeving zich opdringt. Het decreet van 13 juli 2001 houdende de regelgeving van de erkenning en subsidiëring van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding voorziet dat sportfederaties gesubsidieerd kunnen worden voor enerzijds basisopdrachten en anderzijds facultatieve opdrachten (vb. sportkampen). De federaties zijn vrij in de organisatie van het aantal en het type sportkampen waarvoor zij subsidies kunnen krijgen volgens de voorwaarden die opgenomen zijn in het uitvoeringsbesluit. Hieronder geven we de definitie van sportkampen zoals ze werd opgenomen in het decreet, en gepubliceerd is in het Belgische Staatsblad op 14 september 2001. Een sportkamp is een organisatie op initiatie- of vervolmakingniveau die plaatsvindt in internaatsverband gedurende minimaal vijf opeenvolgende dagen, op één welbepaalde locatie, met de deelname van minstens zeven interne deelnemers behorende tot de Vlaamse Gemeenschap en waarbij aan iedere deelnemer per dag minstens vier uur begeleide sportactiviteiten gegeven wordt door gekwalificeerde lesgevers.

‫ ׀‬131 ‫׀‬

> 8.1.2.

Subsidiëringsvoorwaarden

Het besluit van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de voorwaarden tot het verkrijgen van de subsidies inzake sportkampen dateert van 31 mei 2002 en werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 29 augustus 2002. Dit besluit van 31 mei 2002 bevat een hele reeks subsidiëringvoorwaarden waaraan de sportfederaties moeten voldoen om aanvullende subsidies voor sportkampen te kunnen krijgen. Het is binnen dit pakket aan voorwaarden dat de aanpassingen werden doorgevoerd. o Algemene subsidievoorwaarden We onderscheiden vooreerst twee algemene subsidievoorwaarden die betrekking hebben op het type sportkamp dat wordt aangeboden. De recreatieve sportfederatie die meer dan één sporttak aanbiedt, is verplicht om minstens 60% omnisportkampen aan te bieden. Op een omnisportkamp worden minimum twee en maximum vier sporttakken van de sporttakkenlijst in gelijke mate aangeboden. Een federatie kan slechts 1 vervolmakingskamp per 4 gesubsidieerde initiatiesportkampen (niet-sporter en niet-georganiseerde sporter) aanbieden als ze voor subsidie in aanmerking wil komen. Daarnaast vermeldt het besluit enkele bijkomende bijzondere subsidiëringsvoorwaarden. o De locatie De sportkampen moeten plaatsvinden op één welbepaalde locatie in het Nederlands taalgebied, het tweetalige gebied Brussel-hoofdstad of, indien dit om geografische en sporttechnische redenen vereist is, in het Franse taalgebied of het Duitse taalgebied. o De deelnemers De deelnemers moeten de minimumleeftijd van acht jaar bereiken in de loop van het jaar waarin het sportkamp wordt georganiseerd. Enkel internaatsdeelnemers die behoren tot de Vlaamse Gemeenschap en het Nederlands beheersen komen in aanmerking voor subsidiëring. o

De verzekering van de deelnemers en de lesgevers

o De inhoud van het programma Initiatiesportkampen: deelnemers moeten ingedeeld worden in homogene leeftijdsgroepen (uitgezonderd personen met een handicap). Vervolmakingsportkampen: deelnemers moeten ingedeeld worden in

‫ ׀‬132 ‫׀‬

homogene niveaugroepen. De deelnemers krijgen minstens 4 uur sport/dag tussen 8u en 20u, en gespreid over voor- en namiddag (enkel 1° en laatste kampdag afwijking dagindeling mogelijk), de sportactiviteiten gebeuren op fysiek actieve wijze, het programma omvat een gedetailleerd uurrooster (met vermelding van de sportactiviteit, de nevenactiviteit en regenprogramma). o De accommodatie De accommodatie is aangepast en veilig. Dit moet gestaafd worden aan de hand van geldige brandweerattesten. Een EHBO-ruimte is een tweede belangrijke en verplichte vereiste. o Lesgever De lesgever moet voldoen aan de volgende punten: hij moet gekwalificeerd zijn, het Nederlands beheersen en hij moet op initiatiekampen in het Nederlands lesgeven. Er is een minimum aantal lesgevers per sportkamp, nl. het aantal deelnemers gedeeld door 12, waarbij het quotiënt naar boven wordt afgerond. o Kampleider Een kampleider is verplicht vanaf 50 deelnemers. Sportkampen die georganiseerd worden voor gehandicapte personen moeten reeds vanaf 25 deelnemers een kampleider aanduiden. o

Een permanente aanwezigheid van de begeleiding op het sportkamp

o Controle en documenten De benodigde documenten moeten op de kampplaats aanwezig zijn, d.i. het reëel uitgevoerd programma, de lijst met effectieve deelnemers, de lijst met lesgevers en hun kwalificatie, de kopies van de diploma’s van de lesgevers, de lesvoorbereidingen per lesgever, het permanentieschema van begeleiding. Deze documenten moeten uiterlijk 2 maanden na de afloop van het sportkamp aan Bloso bezorgd worden, samen met het afrekeningsformulier, de grootboekfiches van de rekeningen en de RSZaangiftestaten.

> 8.1.3.

Aanbevelingen tot aanpassing van de regelgeving

Zoals hierboven reeds vermeld worden de criteria door de doelgroep als te zwaar beschouwd. Een grondige analyse van de regelgeving in 2007 door het ‫ ׀‬133 ‫׀‬

auditbureau Ernst & Young leidde tot de volgende opmerkingen met betrekking tot de regelgeving. o

o

o

o

Een verlaging van de administratieve belasting van de federaties is noodzakelijk; De federaties moeten zich richten tot het aantrekken van nieuwe leden, en dus niet voor het behoud van bestaande leden; Afschaffing van de regel om 4 initiatiesportkampen per vervolmakingsportkamp te organiseren voor subsidiemogelijkheid; Afschaffing 60/40-regel.

> 8.2.

Analyse van de case

Het nieuwe uitvoeringsbesluit speelt in op de vraag naar minder administratieve lasten en een ruimere vrijheid wat de inhoudelijke invulling van de sportkampen betreft, rekening houdend met het feit dat enkel kwaliteitsvolle sportkampen in aanmerking kunnen komen voor subsidiëring. Via het aangepast uitvoeringsbesluit sportkampen wil de Vlaamse regering de facultatieve opdracht optimaliseren, met als nieuwe doelstelling een meerwaarde te bieden niet enkel voor niet-leden, maar ook voor eigen leden. Voor eigen leden is het een promotiemiddel tegen drop-out, voor niet-leden is het een participatieverhogend en promotioneel middel. De regelgeving treedt in werking voor de sportkampen die worden georganiseerd in 2009 en later. > 8.2.1.

Dataverzameling

De onderzoeksmethode bevat twee belangrijke informatiebronnen. Ten eerste wordt er informatie bekomen via interviews van de betrokkenen. Ten tweede kunnen we veel leren uit documentenanalyse. > 8.2.1.1. Interviews Een eerste interview (31/07/2008) werd afgenomen van Dhr. P. Paquay en Mevr. L. Claes, beiden actief binnen de afdeling subsidiëring van Bloso. Het was voornamelijk een verkennend gesprek rond de sportfederaties, en meer specifiek de georganiseerde sportkampen en jeugdsport. Daarnaast werd de functie van Bloso binnen het subsidiëringproces en de aankomende wijzigingen van de regelgeving aangekaart. Het tweede interview vond

‫ ׀‬134 ‫׀‬

plaats op 31/10/2008 met Mevr. L. Claes en ging dieper in op het interne verwerkingsproces voor de facultatieve opdracht sportkampen. Het door Bloso opgemaakte proces werd besproken en uitgebreid met de processtappen die na het opstellen van het convenant komen. > 8.2.1.2. Beschikbare documenten Voor deze case beschikken we over de volgende documenten: o

o o o

o o

Reguleringsimpactanalyse voor het ontwerp van besluit tot vaststelling van de voorwaarden tot het verkrijgen van de subsidies inzake de door de sportfederaties georganiseerde sportkampen; Procesanalyse subsidieaanvragen federaties; Aanvraagformulier subsidies federaties; Het decreet van 13 juli 2001 houdende de regeling van de erkenning en subsidiëring van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding; www.bloso.be; Besluit van de Vlaamse regering 31 mei 2002 tot vaststelling van de voorwaarden tot het verkrijgen van de subsidies inzake de door de sportfederaties georganiseerde sportkampen.

> 8.2.2.

Algemene kenmerken

In dit deel geven we op schematische wijze in tabel 28 enkele belangrijke kenmerken weer om de case te classificeren. De huidige regelgeving werd op 16 januari 2009 goedgekeurd door de Vlaamse Regering. De gebruikte technieken voor lastenverlaging zijn een versoepeling van de subsidievoorwaarden enerzijds en deregulering anderzijds. Hierdoor hebben de sportfederaties een grotere verantwoordelijkheid in het type (unisport/multisport) en het niveau (initiatie/vervolmaking) van de georganiseerde sportkampen. De concrete wijze waarop deze technieken worden ingevuld, zijn verder uitgewerkt in punt 2.3.

‫ ׀‬135 ‫׀‬

Oude regelgeving

Decreet 13 juli 2001 houdende de regeling van de erkenning en subsidiëring van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding & besluit van de Vlaamse Regering 31 mei 2002 tot vaststelling van de voorwaarden tot het verkrijgen van de subsidies inzake door de sportfederaties georganiseerde sportkampen

Nieuwe regelgeving

Goedgekeurd op 16 januari 2009

Inwerkingtreding

1 januari 2009


Bloso

Doelgroep

Sportfederatie


Nulmeting en simulatie een meting


Neen

Invloed wijziging regelgeving

Bloso & sportfederaties


Versoepeling criteria & deregulering

Tabel 28: algemene kenmerken - sportkampen > 8.2.3.


In 2007 werd door de dienst Wetsmatiging een bevraging gedaan van de Vlaamse sportfederaties die een subsidiëringsaanvraag hadden ingediend voor de facultatieve opdracht sportkampen (2007). Uit deze berekening

‫ ׀‬136 ‫׀‬

blijkt dat de informatieverplichtingen voor de sportfederaties die in 2007 sportkampen organiseerden, een totale jaarlijkse administratieve last veroorzaakten van 56 644 € voor de 17 betrokken actoren. Per sportfederatie betekent dit gemiddeld 3 332 € aan administratieve lasten op jaarbasis. Voor de schatting van de administratieve lasten van de aangepaste regelgeving werd een simulatie uitgevoerd met een verwachte deelname van 22 sportfederaties in 2009. > 8.2.3.1. Gebruikte technieken administratieve lastenverlaging De administratieve lastenverlaging is gerealiseerd door de versoepeling van criteria enerzijds en deregulering anderzijds. Concreet voor de versoepeling van de criteria geven we de volgende punten. o

o

o

o

o

De sportfederatie kan vrij kiezen op welk moment van de dag de vier uur begeleide sportactiviteiten worden aangeboden. De sportfederatie is vrij om de inhoud van de nevenactiviteiten te kiezen. De sportfederatie kan ook samenwerken met haar sportclubs om samen sportkampen te organiseren op voorwaarde dat de sportfederatie wel de organisator blijft. De sportfederatie is verantwoordelijk voor de brandweerattesten, en moet deze niet meer overmaken aan Bloso. De minimumleeftijd voor deelname wordt van acht naar zes jaar teruggebracht.

Volgende voorwaarden werden afgeschaft in de nieuwe regelgeving. o

o

o

o

o

De regel van 60 % omnisportkampen tegenover 40 % unisportkampen is niet meer van toepassing. Voor omnisportkampen valt de verplichte gelijke verdeling van de uren over de verschillende sporttakken weg. Om voor subsidiëring in aanmerking te komen, moet men voortaan niet meer vier initiatiekampen per vervolmakingkamp organiseren. De verplichting om voor unisportkampen op initiatieniveau op de deelnemerslijsten bij elke deelnemer aan te duiden of hij al dan niet lid is van een club in de betrokken sporttak bij de sportfederatie valt weg. De verplichting dat de begeleide sportactiviteiten van het sportprogramma moeten gespreid worden over de voor- en namiddag wordt opgeheven. ‫ ׀‬137 ‫׀‬

o

o

De vroegere verplichting dat het programma moet voorzien in een gedetailleerd uurrooster waarop de nevenactiviteiten zijn vermeld, valt weg. De opgelegde voorwaarden met betrekking tot de kampleider en activiteitsleider zijn niet meer van toepassing.

> 8.2.3.2. Invloed op de administratieve taken sportfederatie We kunnen de administratieve taken voor een sportfederatie onderverdelen in vier grote groepen, nl. (1) vierjaarlijks beleidsplan, (2) jaarlijks actieplan (aanvraag subsidiëring), (3) tussentijdse informatieverplichtingen tijdens het werkjaar en (4) jaarlijks werkingsverslag. De nulmeting is gebaseerd op de volgende cijfers: 17 actoren in 2007, 450 georganiseerde sportkampen, 11 156 aanwezige deelnemers, 1 404 lesgevers en verantwoordelijken en 368 inspecties. De simulatie gaat uit van de volgende gegevens: 22 actoren in 2009, 500 georganiseerde sportkampen, 12 395 deelnemers, 1 560 lesgevers en verantwoordelijken en 405 inspecties.

1 2 3 4 TOTAAL

Totaal voormeting 1 377 € 2 006 € 51 085 € 2 176 € 56 644 €

Simulatie 1 606 € 1 408 € 49 544 € 2 112 € 54 670 €

% 16,6 -29,8 -3,01 -2,94 -3,49

per actor voormeting 81 € 118 € 3005 € 128 € 3 332 €

simulatie 73 € 64 € 2 252 € 96 € 2 485 €

% -9,88 -45,7 -25,05 -25,0 -25,42

Tabel 29: meting administratieve lasten - sportkampen (reguleringsimpactanalyse georganiseerde sportkampen) Uit de bovenstaande tabellen leiden we af dat de administratieve last per sportfederatie met ongeveer één vierde (25,42 %) afneemt. De totale administratieve last neemt minder af (3,49 %) door het hoger aantal sportfederaties en georganiseerde sportkampen. De lastenverlaging wordt in absolute cijfers vooral gerealiseerd door in te grijpen in de tussentijdse informatieverplichtingen, terwijl de aanvraag van de subsidie vooral in relatieve termen is gereduceerd. Samengevat kunnen we stellen dat de administratieve lasten voor een enkele sportfederatie duidelijk teruggebracht zijn, maar door het (verwachte) stijgend aantal sportkampen blijft de totale administratieve last nagenoeg gelijk. Enig voorbehoud is uiteraard geboden bij deze cijfers omdat ze gebaseerd zijn op

‫ ׀‬138 ‫׀‬

verwachtingen en dus niet noodzakelijk beantwoorden aan de gerealiseerde cijfers. > 8.2.4.


De (te) strenge regelgeving leidde ertoe dat slechts een beperkt deel van de doelgroep, nl. de sportfederaties en de deelnemers, bereikt werd. Op initiatief van Bloso en op vraag van de minister en de sportfederaties kwam er dan ook een aanpassing van de regelgeving tot stand. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de effecten die de versoepelde regelgeving met zich meebrengt voor de doelgroep en hoe de administratieve lastenverlaging tot uiting komt. Op welke manier komt de administratieve lastenverlaging voor de doelgroep tot uiting?

• • •

Vereenvoudigde procedure minder bewijsstukken minder informatieverplichtingen

Wat is de invloed van de wijzigende regelgeving voor de doelgroep?

•

groter bereik door lagere instapdrempel responsabilisering van de sportfederaties nieuwe subsidiëringsprocedure stimuleren kansengroepen

• • •

Tabel 30: effect doelgroep - sportkampen Aangezien de sportfederaties minder informatie moeten verzamelen en verwerken, is de procedure om een subsidie aan te vragen vereenvoudigd. Daarbij komt dat ze minder bewijsstukken moeten doorgeven aan Bloso (vb. brandweerattest). De aanpassing van de regelgeving (vb. afschaffing van 60/40 regel) maakt het voor sportfederaties aantrekkelijker om subsidies aan te vragen. Deze lagere instapdrempel was een belangrijke doelstelling die werd vooropgesteld bij de opbouw van de nieuwe regelgeving. Er wordt een grotere responsabilisering van de sportfederaties ingevoerd. Via minder strikte regels voor wat betreft het type (unisport/omnisport) en het niveau (initiatie/vervolmaking) van de sportkampen die zullen georganiseerd worden, kan de sportfederatie zelf haar visie en haar beleid over kwaliteit en promotie koppelen aan haar eigen mogelijkheden en aan de noden en behoeften van de deelnemers. Via een nieuwe subsidiëringprocedure wil de overheid de sportfederaties stimuleren om meer kwaliteitsvolle

‫ ׀‬139 ‫׀‬

sportkampen te organiseren, en dus minder het aantal deelnemers. Het jaarlijkse beschikbare krediet wordt in eerste instantie toegekend à rato van het aantal gekwalificeerde lesgevers. Het resterende krediet wordt uitgekeerd evenredig aan het aantal deelnemers van de gesubsidieerde sportkampen met een maximum van 25 procent van het totale subsidiebedrag. Nieuw zijn de stimuli voor kansengroepen, d.i. personen met een handicap en mensen die leven in armoede. De sportfederatie die inspanningen levert voor deze kansengroepen komt in aanmerking voor een dubbele deelnemerssubsidie. > 8.3. > 8.3.1.

De beheerskosten Effect op de afdeling subsidiëring (Bloso)

Aangezien tal van informatieverplichtingen zijn afgeschaft of versoepeld, moeten deze niet meer verwerkt, gecontroleerd of opgeslagen worden door Bloso. De algemene verwachting is dat deze werklastverlichting ten dele zal gecompenseerd worden, aangezien er meer aanvragen zullen gebeuren door het aantrekkelijker maken van de subsidieaanvraag. Tussentijds is er wel extra werkdruk voor de opbouw van een nieuw aanvraagformulier en de aanpassing van het (intern) ICT-systeem. Gevolgen van de administratieve lastenverlaging voor de eigen organisatie?

•

minder informatieverwerking en -opslag

Invloed van de regelgeving voor organisatie?

•

Meer aanvragen verwerken

• • •

sneller doorsturen informatie minder risico op fouten vereenvoudigen van de datauitwisseling binnen de organisatie

Invloed van organisatie?

ICT

op

wijzigende de eigen

de

eigen

Tabel 31: effect afdeling subsidiëring – sportkampen

‫ ׀‬140 ‫׀‬

> 8.3.2.

Een procesanalyse

De onderstaande tabel geeft op gedetailleerde wijze weer welke stappen doorlopen worden alvorens een dossier wordt goedgekeurd en gesubsidieerd. De eerste kolom geeft weer of het een administratieve taak (A), dan wel een beslissingsmoment (B) betreft, de tweede kolom is de eigenlijke processtap en in de laatste kolom wordt de belangrijkste informatie-input getoond. De processtappen die gewijzigd zijn ten gevolge van de aanpassingen zijn grijs gekleurd. We merken tevens op dat doorheen het proces alle informatie van de verschillende betrokkenen (Bloso, sportfederaties en de inspectiediensten) in een accessbestand worden gestoken. In het huidige proces zijn 2 medewerkers betrokken van niveau A (deeltijds) en niveau B (bijna voltijds).. Bovendien zijn de 5 provinciale inspecteurs (niveau A) en hun consulenten (niveau B) ook betrokken in die zin dat zij de sportkampen inspecteren en hierover inspectieverslagen opmaken, die zij dan bezorgen aan de mensen van het hoofdbestuur. Op basis van een schatting blijkt dat de behandeling van één dossier gemiddeld een ½ dag in beslag neemt. A

Opsturen aanvraagdossier

A

Controle volledigheid dossier

B

Volledig?

A

Opvragen ontbrekende gegevens

A

Algemene controle subsidievoorwaarden

B

Ontvankelijk?

A

Inlichten federatie ontvankelijkheid

A

Grondige controle subsidievoorwaarden

B

Facultatieve opdracht?

de huidige subsidieaanvraag

‫ ׀‬141 ‫׀‬

A

Bilateraal overleg

vorige subsidieaanvragen met inspectieverslag, de huidige subsidieaanvraag

A

Verslag bilateraal overleg

B

Aanpassing?

A

Definitieve subsidieaanvaag

A

Opstellen advies

Verlag

bilateraal

overleg,

huidige subsidieaanvraag

A

Inlichten federatie advies

A

Advies naar minister

Advies

inspectie

financiën en advies Bloso

A

Inlichten federatie beslissing

B

Aanvraag ok?

A

Opstellen convenant

A

Convenant federatie

B

Akkoord federatie?

A

Besprekingen opmerkingen

A

Finaliseren convenant

A

Ondertekening convenant

A

Sportkampen inspecteren ter plaatse (inspecteurs en consulenten)

‫ ׀‬142 ‫׀‬

Data sportkampen

Convenant

van

A

Voor elk sportkamp een inspectieverslag opstellen (inspecteurs)

B

Advies inspectie per sportkamp

A

Controle inspectieverslag sportkamp

B

Advies subsidiëring per sportkamp

B

Commissie

A

Subsidietoekenning

gegevens sportkamp

intern accessbestand, kopie diploma’s,

RSZ-aangiften,

afrekeningsformulier

van

federatie

A

Document naar afdelingshoofd

A

Document naar minister

B

Beslissing minister over de subsidiëring

A

Inlichten federatie subsidie

A

Betalingsnota of terugvordering

A

Administratieve taak

B

Beslissingsmoment

Tabel 32: procesanalyse - sportkampen Op basis van de uitgetekende procesanalyse kunnen we nu aanduiden welke processtappen beïnvloed worden door de gewijzigde regelgeving, en de administratieve lastenverlaging die ermee gepaard gaat. We benadrukken dat het proces op zich niet is veranderd, maar wel de invulling van de processtappen. We onderscheiden twee types van wijzigingen, nl. inhoudelijke veranderingen voor een enkele processtap en volumeveranderingen. De eerste soort verandering heeft betrekking op een

‫ ׀‬143 ‫׀‬

individuele processtap en de taken die hieraan verbonden zijn. Zo wijzigt de controle op de volledigheid van het dossier, de algemene en grondige controle van de subsidievoorwaarden, de inhoud van het bilateraal gesprek en de finale subsidietoekenning. De algemene verwachting is dat de verschillende controles minder omslachtig zullen zijn en daardoor minder tijd zullen in beslag nemen (zowel aan de start van het proces, als bij de subsidietoekenning). Daarnaast kan er een verandering in het volume verwacht worden. Het initieel aantal ingediende dossiers zal wellicht toenemen door de versoepeling van de criteria. Ook het aantal goedgekeurde dossiers zal stijgen door de afschaffing van de 60/40-regel en 1 op 5-regel. Men gaat ervan uit dat beide veranderingen niet zullen leiden tot veranderingen in het personeelsbestand. > 8.3.3.

Conclusie

Samengevat kunnen we stellen dat er verschillende effecten zijn voor zowel de doelgroep als de organisatie. Voor de doelgroep is er vooral een verlaging van de lasten door een versoepeling van de criteria en deregulering. De verwachting is dat dit gepaard zal gaan met een stijging van het aantal gesubsidieerde sportkampen. Deze lastenverlaging heeft echter ook een effect voor de overheid zelf. Enerzijds is er een verlaging van de werklast door een vermindering van de informatieregistratie en -verwerking. Anderzijds zijn er echter ook nieuwe (eenmalige) kosten voor de opbouw van een nieuw aanvraagformulier en de aanpassing van het (interne) ICTsysteem. Er worden geen wijzigingen voorzien in de personeelsinzet. Concreet kunnen we dus verwachten dat de gemiddelde personeelskost voor de verwerking van een dossier zal dalen. Immers het aantal dossiers wordt verwacht toe te nemen, en dit bij een ongewijzigde personeelsinzet. Er is wel een extra kost nodig voor de aanpassing van het interne ICT-systeem. In globo kunnen we dus stellen dat de verlaging van de administratieve lasten gepaard gaat met een eenmalige stijging van de beheerskosten.

‫ ׀‬144 ‫׀‬

SPORTKAMPEN Administratieve

VOOR

NA

Totaal

56 644

54 670

Per actor

3 332

2 485

beperkt

=

=

=

lasten

Beheerskosten

ICT


Personeel

Operationeel


= ↓

Tabel 33: samenvattende tabel sportkampen

‫ ׀‬145 ‫׀‬

9. Casestudie – school- en studietoelagen > 9.1. > 9.1.1.

Context van de school- en studietoelagen Algemeen

Uit cijfers blijkt dat de slaagkansen van leerlingen en studenten stijgen naarmate de instapleeftijd daalt (Departement onderwijs, 2006). Tevens merken we op dat het behalen van hogere kwalificaties leidt tot meer kansen op de arbeidsmarkt. De school- en studietoelagen vormen een financiële tussenkomst van de Vlaamse overheid om de financiële drempel voor de onderwijskosten van gezinnen te verlagen of weg te werken. De school- en studietoelagen kaderen dus voor een belangrijk deel in het streven naar een gelijkekansenbeleid. We onderscheiden drie onderwijsniveaus waarop de school- en studietoelagen betrekking hebben, nl. het basisonderwijs, het secundair onderwijs en het hoger onderwijs. Het decreet basisonderwijs bepaalt dat er geen bijdragen moeten geleverd worden voor de kosten verbonden aan het behalen van de eindtermen en ontwikkelingsdoelen. Enkele voorbeelden hiervan zijn de kosten voor schoolboeken, schriften, schrijfgerief, schoolagenda e.d. Voor de overige kosten (vb. kaftpapier of turnzak), die niet noodzakelijk zijn voor het behalen van de eindtermen of ontwikkelingsdoelen, kan echter een bijdrageregeling gelden. Tot op een zeker niveau wordt er dus gestreefd naar een kosteloos basisonderwijs, dat gerespecteerd zal worden vanaf het schooljaar 2007-2008. Voor de kosten die toch nog doorgerekend worden aan de onderhoudsverstrekker wordt een dubbele maximumfactuur ingesteld: een (zeer scherpe) maximumfactuur voor uitgaven die verband houden met de aankoop van mappen, tijdschriften en de kosten voor extramuros activiteiten van maximum één schooldag en een minder scherpe maximumfactuur voor meerdaagse schoolactiviteiten. Aangezien een volledige kosteloosheid voor het secundair onderwijs niet mogelijk is, wordt een beleid gevoerd van kostenbeheersing. Nog meer dan voor het basisonderwijs geldt de financiële ondersteuning als een instrument om het spijbelen tegen te gaan. De schooltoelagen voor het secundair onderwijs en de studietoelagen binnen het hoger onderwijs tonen grote verschillen. De discrepantie in de toekenningsvoorwaarden zorgen

‫ ׀‬147 ‫׀‬

ervoor dat er proportioneel minder leerlingen uit het secundair onderwijs in aanmerking komen voor een toelage in vergelijking met studenten uit het hoger onderwijs. Er bestaat dus een verschil in de definitie van minvermogendheid afhankelijk van het onderwijsniveau. Een mogelijk gevolg is dat kinderen binnen eenzelfde gezin in aanmerking komen voor een financiële ondersteuning in het hoger onderwijs, maar niet voor een studietoelage in het secundair onderwijs. Het reëel risico bestaat dat leerlingen uit het secundair onderwijs de overstap naar het hoger niet nemen omdat ze ervan uitgaan dat ze geen recht hebben op financiële ondersteuning, hoewel dit niet het geval hoeft te zijn (Departement onderwijs, 2006). > 9.1.2.


Voor de opmaak van het nieuwe decreet werden er dan ook enkele belangrijke doelstellingen vooropgesteld. Ze werden geformuleerd om te beantwoorden aan de beleidsdoelstellingen en de problemen die worden besproken in 9.1.1. o

o

o

o

Een groter bereik voor secundair onderwijs en optrekken van de uitgekeerde bedragen; Betere ondersteuning binnen basisonderwijs voor de gezinnen voor wie de schoolfactuur het zwaarst doorweegt; Een gelijke behandeling van leerlingen en studenten bij de beoordeling van de financiële situatie; Het tegengaan van het spijbelgedrag in het lager en secundair onderwijs.

Als onderdeel van dit beleid heeft men de aanvraag sterk vereenvoudigd in termen van de administratieve lasten voor de kandidaat-aanvrager. We gaan hier dieper op in het volgende deel. > 9.2.

Analyse van de case

In dit deel worden de dataverzameling, de algemene kenmerken van de doelgroep en het effect van de aanpassing op de doelgroep besproken. Het is de bedoeling om een algemeen beeld te schetsen van de doelgroep, d.i. (de onderhoudsverstrekker van) de leerlingen en studenten.

‫ ׀‬148 ‫׀‬

> 9.2.1.

Dataverzameling

De onderzoeksmethode is gebaseerd op twee belangrijke informatiebronnen. Ten eerste wordt er informatie bekomen via interviews van de betrokkenen. Ten tweede kunnen we veel leren uit de analyse van verschillende documenten. > 9.2.1.1. Interviews Er werden drie interviews georganiseerd met verschillende medewerkers van de afdeling studietoelagen binnen het Agentschap voor Hoger Onderwijs, Volwassenenonderwijs en Studietoelagen. Een eerste gesprek vond plaats op 22 juli 2008 met Mevr. Marleen Deputter, hoofd van de afdeling ‘studietoelagen’. In dit verkennende interview kwamen de volgende onderwerpen aan bod: de initiatieven voor administratieve vereenvoudiging binnen het agentschap, de krijtlijnen voor de aanvraag van een school- en studietoelage en de maatregelen om de administratieve last terug te dringen binnen de eigen afdeling. Een tweede gesprek met Mevr. Marleen Deputter vond plaats op 26 november 2008, waarin er dieper werd ingegaan op de werking van de afdeling studietoelagen en de initiatieven die in de toekomst zullen genomen worden. Ten slotte was er een gesprek met dhr. Marc Reniers op 22 december 2008, die actief is als medewerker binnen de afdeling. De opzet van dit gesprek bestond erin om nauwgezet de processen voor een dossierbehandeling uit te tekenen. > 9.2.1.2. Beschikbare documenten o

o o o

Reguleringsimpactanalyse decreet betreffende de studiefinanciering van de Vlaamse Gemeenschap; Vereenvoudigingsrapport maart 2005, departement Onderwijs; www.ond.vlaanderen.be/studietoelagen. Decreet van 8 juni 2007 betreffende de studiefinanciering van de Vlaamse gemeenschap.

> 9.2.2.

Algemene kernmerken

Zoals reeds aangegeven is de regelgeving van toepassing op (de onderhoudsverstrekkers van) leerlingen en studenten in het basisonderwijs, secundair onderwijs en hoger onderwijs. De uitvoering van de regelgeving

‫ ׀‬149 ‫׀‬

gebeurt binnen de afdeling studietoelagen van het agentschap voor hoger onderwijs, volwassenenonderwijs en studietoelagen. Deze afdeling werkt samen met het Belastingcentrum voor Informatieverwerking en de Woningendatabank voor het opvragen van gegevens van de kandidaataanvrager. De wijzigende situatie heeft een verregaande invloed op zowel de afdeling studietoelagen (zie 9.3.) als op de doelgroep (zie 9.2.3.) De invloed van de lastenverlaging op de doelgroep is evenwel niet gekwantificeerd, waardoor enkel een inschatting van de relatie tussen de administratieve lasten en de beheerskosten mogelijk is. Deze lastenverlaging is gerealiseerd door drie technieken, nl. digitalisering van de aanvraagprocedure, het gebruik van databanken en het hergebruik van gegevens. In tegenstelling tot de oorspronkelijke situatie waar enkel een papieren aanvraag mogelijk was, heeft de kandidaat-aanvrager nu de keuze tussen een papieren en digitale aanvraag. Het gebruik van databanken zorgt ervoor dat minder gegevens moeten doorgegeven worden, met eenmalige opvraging als doelstelling. Door de toepassing van het gezinsdossier kunnen de gegevens voor verschillende kandidaat-aanvragers (met dezelfde onderhoudsverstrekker) gerecupereerd worden. Meer uitleg over deze toegepaste technieken is opgenomen in het deel dat handelt over beheerskosten (zie 9.3.). Inwerkingtreding

Databanken (2004-2005), digitalisering secundair onderwijs (2007-2008), digitalisering basisonderwijs 2008-2009)


Agentschap voor hoger onderwijs, volwassenenonderwijs en studietoelagen afdeling studietoelagen

Doelgroep

(Onderhoudsverstrekkers van) leerlingen


Neen

‫ ׀‬150 ‫׀‬


Wijziging regelgeving invloed op Techniek lastenverlaging

Belastingcentrum voor informatieverwerking & woningendatabank heeft

Doelgroep, afdeling studietoelagen

Digitalisering, gebruik databanken, hergebruik gegevens

Tabel 34: algemene kenmerken - school- en studietoelagen > 9.2.3.


Door de invoering van het gezinsdossier gebeurt de aanvraag voor de volledige leefeenheid, en niet meer apart voor elke kandidaat. Hierdoor worden enkele gegevens slechts eenmalig opgevraagd (vb. gegevens onderhoudsverstrekker, adresgegevens). De rechtstreekse link met de databanken maakt het mogelijk om minder verantwoordingsstukken (vb. aanslagbiljetten kadaster en personenbelasting, inschrijvingsattesten en uitslagattesten) op te vragen bij de kandidaat-aanvrager. Tenslotte vermelden we de mogelijkheid om een aanvraag digitaal af te handelen, waar stap voor stap de gevraagde informatie wordt overlopen. Samengevat kan men dus stellen dat de aanvraagprocedure drastisch vereenvoudigd en klantvriendelijker is gemaakt. De aanpassing van de regelgeving brengt met zich mee dat er een groter potentieel kan aangesproken worden. Door een aanpassing van de financiële voorwaarden heeft de regelgeving een groter toepassingsgebied binnen de Vlaamse bevolking. De gelijkschakeling van de voorwaarden tussen het secundair en hoger onderwijs heeft geleid tot een meer rechtvaardige benadering van deze financiële ondersteuning. Wat de digitale aanvraag betreft heeft men er bewust voor gekozen om de aanvraag zowel op papier als digitaal te laten verlopen aangezien de digitale kloof nog steeds een reëel fenomeen is binnen deze doelgroep. De vlottere verwerking van een digitale aanvraag (in vergelijking met een

‫ ׀‬151 ‫׀‬

papieren procedure) leidt tot een snellere uitbetaling, en dus tot een effectiever beleid. We vatten de effecten van wijzigingen voor de doelgroep samen in de onderstaande tabel 35. Op welke manier komt de administratieve lastenverlaging voor de doelgroep tot uiting? Wat is de invloed van de wijzigende regelgeving voor de doelgroep? Wat is de invloed van ICT op de doelgroep?

• • • • • • • • •

Eenmalige gegevensopvraging Gezinsdossier Minder verantwoordingsstukken Vereenvoudigde procedure Groter bereik van de doelgroep Gelijke behandeling in financiële voorwaarden Vereenvoudigde procedure Digitale kloof Snellere uitbetaling

Tabel 35: effect doelgroep - school- en studietoelagen > 9.3. > 9.3.1.

De beheerskosten Effect op de afdeling studietoelagen

De doorgevoerde administratieve lastenverlaging heeft enkele ingrijpende gevolgen voor de werking van de afdeling studietoelagen. Ten eerste is er een doorgedreven datacommunicatie met het Belastingscentrum voor Informatieverwerking en met de Woningendatabank voor het aanleveren van inkomensgegevens en persoonsgegevens. Ten tweede moet er minder personeel ingezet worden voor de ondersteuning bij het invullen van aanvragen, aangezien deze eenvoudiger gebeurt. Door de wijzigingen zijn er meer aanvragen over de periode 2003-2007, wat bij een gelijk personeelsbestand leidt tot een verhoogde werkdruk. In globo zien we wel een toename in het percentage goedgekeurde aanvragen. We geven een overzicht van het aantal aanvragen in tabel 36. Het aantal digitale aanvagen stijgt (2007-2008: 13 058, 2008-2009: 29 114), en ervaringen uit het buitenland leren ons dat dit zal stabiliseren rond 30 % van het totale aantal. Naast het stijgend aantal aanvragen leidt de extra opleiding voor de regelgeving en de applicatie tot extra werkdruk.

‫ ׀‬152 ‫׀‬

Aantal aanvragen

Aantal toegekende

% toegekende

aanvragen

aanvragen

2003-2004

166 721

114 352

68,59

2004-2005

158 063

112 363

71,09

2005-2006

152 868

110 243

72,12

2006-2007

150 793

109 226

72,43

2007-2008

191 705

140 833

73,46

Tabel 36: aanvragen school- en studietoelagen (afdeling studietoelagen, 2008) De aanpassing van de regelgeving had voornamelijk betrekking op twee elementen. Ten eerste werden er (nieuwe bijkomende) steunmaatregelen voorzien in het kleuter- en basisonderwijs, wat logischerwijze tot een stijging van het aantal binnenkomende dossiers leidt. Ten tweede werden de criteria voor het secundair en hoger onderwijs gelijkgeschakeld. Dit heeft als effect dat er meer aanvragen gebeuren binnen het secundair onderwijs. Indirect is het tevens zo dat het aantal steunaanvragen voor het hoger onderwijs toeneemt door een groeiend besef dat men recht heeft op een toelage. Door het gebruik van ICT wordt het risico op fouten drastisch teruggedrongen bij de input van de gegevens door het gebruik van externe databanken. In het geval van een papieren dossier moeten de gegevens ingevoerd worden in de applicatie. Wanneer de aanvraag digitaal gebeurt, kunnen tevens geen fouten gemaakt worden bij het overnemen van de gegevens. Via ICT kunnen gegevens in real time opgevraagd worden, in vergelijking met het doorsturen van papieren documenten. In de procesanalyse (zie 9.3.2.) zullen we aantonen dat ICT ook een verregaande invloed heeft op de personeelsinzet.

‫ ׀‬153 ‫׀‬

Gevolgen van de administratieve lastenverlaging voor de eigen organisatie?

Invloed van de regelgeving voor organisatie? Invloed van organisatie?

ICT

op

wijzigende de eigen

de

eigen

• • • • • •

• • •

Verhoogde werkdruk Minder ondersteuning bieden aan doelgroep Meer datacommunicatie met andere overheidsinstanties Meer aanvragen Groter bereik Meer verwerking dossiers

Sneller doorsturen informatie Minder risico op fouten Daling personeelsinzet voor sommige processtappen

Tabel 37: effect afdeling studietoelagen – school- en studietoelagen > 9.3.2.

Een procesanalyse

We geven de processen weer zoals ze uitgevoerd werden in het oorspronkelijke systeem, d.i. het gebruik van een mainframetoepassing zonder tussenkomst van externe databanken. Het tweede deel beschrijft het huidige proces met de webapplicatie en het hergebruik van gegevens van de woningendatabank en het belastingcentrum voor gegevensverwerking, die respectievelijk persoonsgegevens en inkomensgegevens ter beschikking stellen. We besluiten met een opsomming van de belangrijkste verschuivingen tussen beide processen en de oorzaak ervan. > 9.3.2.1. Oorspronkelijke situatie We onderscheiden drie belangrijke stappen in het proces van de oorspronkelijke situatie, nl. de registratie van de gegevens, de behandeling van een dossier, de uitbetaling en de eventuele terugvordering. Er dient voor elke kandidaat een individuele aanvraag te gebeuren via een gestandaardiseerd papieren aanvraagformulier. De aanvrager moet alle informatie zelf aanbieden, aangezien er geen link bestaat tussen de afdeling ‫ ׀‬154 ‫׀‬

studietoelagen en de databanken van andere (overheids-)organisaties. De afdeling studietoelagen zorgt wel zelf voor de opslag van de gegevens die afkomstig zijn van vorige aanvragen. De verwerking van de dossiers gebeurt volledig via een mainframetoepassing, waarin de gegevens gecodeerd worden. In de registratiefase worden de papieren aanvraagformulieren in gecodeerde vorm ingevoerd in een interne applicatie. Er zijn twee mogelijke situaties: een nieuwe aanvraag of een vernieuwing. De ‘intaker’ zoekt mogelijke oude dossiers van de aanvrager op, en vult het dossier aan in het geval het om een hernieuwing gaat. Deze processtap neemt gemiddeld 7’ in beslag. Bij een nieuwe aanvraag wordt een uniek (intern) volgnummer gecreëerd, waaraan volgende gegevens worden toegevoegd: naam, adres en geslacht van de kandidaat en de wettelijk vertegenwoordiger en het academiejaar waarop de aanvraag betrekking heeft. Deze processtap neemt dubbel zoveel tijd in beslag in vergelijking met de hernieuwing van een aanvraag. De registratie wordt afgesloten door een ontvangstmelding te versturen en gebeurt volledig door een ambtenaar van niveau C. De behandeling van een dossier wordt eveneens uitgevoerd door een ambtenaar van niveau C, en vraagt gemiddeld 17’ per dossier. De belangrijkste taak van de dossierbehandelaar bestaat erin om extra gegevens aan het dossier toe te voegen uit het papieren aanvraagformulier en eventuele opvragingen uit de databanken. De goedgekeurde dossiers worden door een aparte dienst, verantwoordelijk voor de boekhouding, verzameld en op papier gezet. De afdeling studietoelagen maakt een ministerieel besluit op, en geeft finaal de betalingsopdrachten door aan de boekhouding. Dit proces gebeurt eenmaal per maand, en wordt uitgevoerd door 1 persoon gedurende twee dagen. 1. Registratiefase 1.1. ontvangen aanvraagformulier

van

een

papieren

1’

1.2. opzoeken oude dossiers + eventuele update

5’

1.3. nieuwe aanvaag: invoeren gegevens

12’

‫ ׀‬155 ‫׀‬

1.4. versturen van een ontvangstmelding

1’

2. Behandelingsfase 2.1. aanvullen extra gegevens op basis van dossier en gegevens van databank

16’

2.2. goedkeuring dossier

1’

3. Betaling

1 betaling/maand

3.1. opzoeken betalingsdossiers 3.2. opmaken dossier voor ministerieel besluit 3.3. betalingsopdracht naar boekhouding Tabel 38: procesanalyse - school- en studietoelagen (voor) > 9.3.2.2. Huidige situatie Een dossier wordt geopend via het rijksregisternummer van de onderhoudsverstekker. Door de rechtstreekse link met de woningendatabank beschikt de dossierbehandelaar over de gegevens van de volledige leefeenheid. In de registratiefase wordt per kandidaat het onderwijsniveau aangeduid, wordt een barcode toegevoegd aan het dossier en gelinkt aan de interne applicatie. Finaal wordt het papieren aanvraagformulier ingescand, zodat de dossierbehandelaar beschikt over een elektronische versie. Om een dossier te registreren zijn er gemiddeld negen minuten nodig, voornamelijk voor het scannen van de documenten. Indien de aanvraag digitaal gebeurt, wordt de tijdsduur drastisch teruggedrongen tot 2’’, het equivalent van een druk op de knop. In de volgende fase dient de dossierbehandelaar enkele gegevens extra aan te vullen, nl. het aantal personen ten laste, het rekeningnummer en de beroepsactiviteit van elk individu van de leefeenheid. Daarnaast moet de dossierbehandelaar de verschillende voorwaarden controleren (vb. statuut kandidaat, de financiële en pedagogische voorwaarden). Daarna berekent

‫ ׀‬156 ‫׀‬

de applicatie de totale toelage waarop de leefeenheid recht heeft. De behandeling van een papieren dossier vraagt gemiddeld 17’, of 2,4 keer meer in vergelijking met een digitale aanvraag. De uitbetaling gebeurt in drie stappen, nl. de aanmaak van het ministerieel besluit, het geven van de betalingsopdracht en het opgeven van de datum van betaling en de uitvoeringsdatum. Dit deelproces gebeurt drie keer per maand, en vraagt ongeveer een ½ dag van één personeelslid per keer. 1. Registratiefase

papier

digitaal

1’

2’’

1.1. opvragen van een onderhoudsverstrekker 1.2. aanvullen gegevens onderwijsniveau 1.3. barcode op dossier, inlezen barcode 1.4. scannen bijgevoegde documenten

8’

2. Behandelingsfase 2.1. opvragen dossier 2.2. vaststellen aantal personen ten laste 2.3. invullen rekeningnummer per kandidaat, aanduiden beroepsactiviteit per individu

5’

2.4. afsluiten leefeenheid

5’

2.5. aanduiden statuut/kandidaat 2.6. financiële voorwaarden afsluiten 2.7. pedagogische voorwaarden afsluiten

12’

2.8. berekenen toelage

‫ ׀‬157 ‫׀‬

3. Uitbetaling

(1)

(2)

3.1. aanmaak ministerieel besluit 3.2. betalingsopsdracht 3.3. ingeven datum betaling & uitvoeringsdatum Tabel 39: procesanalyse - school- en studietoelagen (na) > 9.3.2.3. Een vergelijking van beide processen We onderscheiden drie grote groepen van processtappen, waarvan we de belangrijkste verschuivingen zullen beschrijven. o

Tijdsinvestering dossiers

In de registratiefase zijn de veranderingen niet eenduidig. Indien de kandidaat reeds in vorige jaren een aanvraag deed, vraagt de registratie in het nieuwe systeem extra tijd door het scannen van de documenten (9 min vs. 7 min). De registratie van een nieuw dossier verloopt dan weer vlotter in het huidige systeem door de link met databanken, waardoor er minder gegevens moeten ingegeven worden. De registratietijd wordt gereduceerd van 14 minuten naar 9 minuten in het geval van een papieren aanvraag. Indien een aanvraag online gebeurt, is er een nog duidelijkere tijdswinst. De registratiefase valt zo goed als weg en beperkt zich tot een bevestiging van de aanvraag, wat overeenkomt met een enkele administratieve handeling van 2 seconden. Er is ook een extra tijdswinst in het geval er per leefeenheid meerdere kandidaat-aanvragers zijn, aangezien de gemeenschappelijke in de applicatie gedeeld wordt voor de verschillende aanvragers. We hebben echter geen gegevens over hoeveel aanvragen dit gaat. De gemiddelde tijd die nodig is voor de behandeling van een papieren dossier blijft ongewijzigd in beide gevallen. Wel is er opnieuw een duidelijke reductie wanneer de kandidaat zijn aanvraag digitaal invoert. Ruwweg is er slecht 1/3 van de oorspronkelijke tijd nodig voor de behandeling van een digitale aanvraag.

‫ ׀‬158 ‫׀‬

Wanneer we de vergelijking maken gebeurt ook de uitbetaling vlotter in het huidige systeem. Op maandbasis is er een reductie van ongeveer 25 % of ½ dag in absolute termen. We merken op dat het aantal goedgekeurde dossiers geen invloed heeft op de tijd die moet geïnvesteerd worden voor de uitbetaling, waardoor de gemiddelde kost per dossier daalt bij een toenemend aantal goedgekeurde dossiers. Ook hier is er dus een winst in de gemiddelde tijd per dossier aangezien het aantal dossier een stijgende trend vertoont (zie tabel 40). We vatten de tijdsinvestering per dossier samen in de onderstaande tabel. Oude situatie

Nieuwe situatie

Hernieuwing

Nieuw

Papier

Digitaal

Registratie

7’

14’

9’

2’’

Behandeling

17’

17’

17’

5’

Uitbetaling

2 dagen/maand

1,5 dagen/maand

Tabel 40: tijdsinvestering - studietoelagen o

Beheerskosten voor personeel en ICT

We kunnen dit nu vertalen in de beheerskosten die gemaakt worden door de afdeling studietoelagen voor de inzet van personeel en het gebruik van databanken en ICT. Er zijn twee gegevens ter beschikking voor de personeelsinzet voor de intake en de behandeling van de dossiers. In het jaar 2006 deed de afdeling beroep op 62,1 VTE van niveau C. Dit aantal steeg fors in de jaren erna met ruim 56 procent tot 97,4 VTE in 2008. Als we abstractie maken van de anciënniteit en uitgaan van een referentieloon (jaarlijks) van 20 772 € betekent dit een stijging van de personeelskost tussen 2006 en 2008 met 733 252 €. We moeten hier wel rekening houden met het feit dat het toepassingsgebied van de regelgeving sterk is uitgebreid, waardoor het aantal te behandelen dossiers stijgt.

‫ ׀‬159 ‫׀‬

Naast de personeelskost is er ook de kost voor het gebruik van gegevens uit externe databanken, waarvan de beheerskost geschat wordt op 400 000 € per jaar. Voor de behandeling van de dossiers werd er een applicatie gebouwd. Voor de opbouw en de aanpassingen aan de applicatie werd tussen 2005 en 2008 3 500 000 € uitgetrokken. Het onderhoud van de interne applicatie vraagt jaarlijks ongeveer 200 000 € aan extra middelen. Daarnaast is er ook een digitale procedure voor de aanvraag uitgewerkt, waaraan 500 000 € besteed werd voor de opbouw en 100 000 € aan jaarlijkse onderhoudskosten. > 9.3.3.

Conclusie

Samengevat kunnen we stellen dat de administratieve lasten voor de kandidaat-aanvrager substantieel gedaald zijn zonder dat we een uitspraak kunnen doen over de mate waarin. Daartegenover staan de inspanningen die gedaan worden aan overheidszijde. Het gebruik van databanken, de interne applicatie en de gedigitaliseerde aanvraag genereren extra kosten, maar leiden er eveneens toe dat de gemiddelde tijdsinvestering per dossier daalt. De aanpassing van de regelgeving lag aan de basis van een stijging van het aantal dossiers, wat de extra personeelsinzet verklaart. De potentiële winst wordt dus tenietgedaan door de extra dossiers die verwerkt moeten worden. De twee onderstaande tabellen vatten de operationele en eenmalige beheerskosten samen voor de dossierverwerking. Tabel 41 geeft de personeelskost per dossier weer. We maken twee opvallende bevindingen. Ten eerste komt de besparing duidelijker naar voor in de registratiefase in vergelijking met de behandeling van een dossier. Ten tweede is de vooruitgang, in beide fasen, het sterkst wanneer de aanvraag digitaal verloopt. Tabel 42 toont de beheerskost voor het inzetten van ICT. Opvallend is de grote kost voor de opbouw van de interne applicatie. De kosten voor het digitaal aanvraagformulier en het opvragen van de gegevens uit de databanken zijn eerder marginaal in functie van het aantal dossiers.

‫ ׀‬160 ‫׀‬

Oude situatie

Nieuwe situatie

Hernieuwing

Nieuw

Papier

Digitaal

Registratie

1,26

2,52

1,62

0,63

Behandeling

3,06

3,06

3,06

0,9

Uitbetaling

159,75/maand

119,81/maand

Tabel 41: beheerskosten personeel dossierverwerking (€) Eenmalige beheerskost Gebruik databank

Operationele beheerskost 400 000

Interne applicatie

3 500 000

200 000

Digitale aanvraag

500 000

100 000

4 000 000

700 000

TOTAAL

Tabel 42: beheerskosten ICT dossierverwerking (€)

‫ ׀‬161 ‫׀‬

10. Casestudie - reisbureaus > 10.1. Context van het decreet reisbureaus > 10.1.1.

Algemeen

Bij een overeenkomst tussen een reisbureau en de consument wordt er een belofte verkocht, waarvan de waarde pas geruime tijd na de betaling duidelijk wordt. De consument heeft er dan ook alle belang bij dat de sector gereguleerd wordt, en er op die manier gewaakt wordt over de commerciële eerlijkheid, de beroepskennis en de solventie van de verschillende reisbureaus. Op die manier wordt de toegang tot de sector afhankelijk gesteld van de voorwaarden die zijn opgenomen in het decreet. Zo wordt het vertrouwen in de sector ondersteund en de expansie van de toeristische sector bevorderd. Het doel van de regelgeving is dus de kwaliteit van de Vlaamse reissector te garanderen. Door de opeenvolgende staatshervormingen is de reiswetgeving en de consumentenbescherming verspreid over drie verschillende overheden. De gemeenschappen zijn bevoegd voor het toerisme in het algemeen (art. 4, 10 BWHI). De gewesten zijn bevoegd voor de vestigingsvoorwaarden inzake toerisme (art. 6 § 1, VI, 5° lid, 6° BWHI). De federale overheid is bevoegd voor de bescherming van de verbruiker (art. 6 § 1, VI, 4° lid, 2° BWHI) en voor de handelspraktijken (art. 6 § 1, VI, 5° lid, 4° BWHI). We merken op dat de reiziger zowel beschermd wordt door het privaat recht als door de handelspraktijkenwet. De wet van 21 april 1965 houdende het statuut van de reisbureaus vertoont twee belangrijke leemten in het toepassingsgebied. Ten eerste heeft de voorwaarde van winstgevendheid de deur opengezet voor tal van misbruiken. Wanneer niet kan aangetoond worden dat een exploitant winst maakt, kan deze exploitant niets opgelegd worden. Het doel van deze voorwaarde is om de activiteiten met een menslievend, wetenschappelijk, cultureel of filosofisch doel vrij te stellen. In de praktijk leidde dit tot veel onbegrip en misbruik door de vage omschrijving van het begrip. Ten tweede bestaat het gevaar dat de zuivere bemiddelingsactiviteit, d.i. het bij elkaar brengen van partijen en de adviesverlening inzake reizen, niet onder de regelgeving valt, zelfs niet wanneer deze activiteiten gebeuren tegen

‫ ׀‬163 ‫׀‬

betaling. De reisbureauwet is niet van toepassing wanneer enkel advies verleend wordt zonder de eigenlijke organisatie van de reis. Het toenemend economisch belang van de toeristische sector, de Europese eenheidsmarkt en het internet hebben geleid tot een aanzienlijke stijging van het aantal adviesverlenende tussenpersonen in de reissector, die dus niet onder de regelgeving vallen, maar wel op de markt actief zijn. Een bijkomend probleem situeert zich in het domein van de beroepskennis. Het is immers zo dat een reisbureau vergund kan worden vanaf het moment dat het één persoon in dienst heeft die praktijkervaring heeft opgedaan. Dit werd toegestaan door het gebrek aan een vastgestelde reglementering die eigen is aan het beroep van een reisagent. Het huidige aanbod aan opleidingen (toerisme) en de noodzaak aan een basiskennis bedrijfsbeheer moet zich via de regelgeving vertalen in een betere beroepskennis. Daarnaast stelt er zich ook een handhavingsprobleem in de sector. Inbreuken op de regelgeving leiden onvoldoende tot sancties omdat de opgestelde processen-verbaal nauwelijks aanleiding geven tot vervolging voor de strafrechtbanken. Tenslotte vermelden we dat de regelgeving moet aangepast worden aan de bepalingen van de meest recente versie van de Europese Dienstenrichtlijn. > 10.1.2.


Om deze problemen op te vangen werd de wet van 21 april 1965 houdende het statuut van de reisbureaus vervangen door het huidige decreet van 2 maart 2007 houdende het statuut van de reisbureaus. Na meer dan 40 jaar hebben de Vlaamse reisbureaus een nieuw en aangepast statuut verworven. Het nieuwe decretale kader bakent duidelijk de definitie van een reisbureau af, schrijft voor wat de voorwaarden zijn en welke activiteiten een vergunning vereisen. Ten eerste werd het toepassingsgebied van de regelgeving uitgebreid, en werd er een lijst van vrijgestelde activiteiten opgenomen. Ten tweede wordt de vereiste beroepskennis aan strengere eisen onderworpen. Tenslotte zijn de strafsancties vervangen door administratieve sancties. Men heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt om de administratieve lasten die gepaard gaan met de regelgeving te verminderen. Men heeft dit

‫ ׀‬164 ‫׀‬

gerealiseerd via verschillende technieken. Als eerste punt vermelden we het sneller afleveren van een vergunning. Tevens is er een (beperkte) digitalisering opgezet voor de communicatie tussen de overheidsorganisatie en haar doelgroep, nl. de reissector. > 10.1.3.

Huidig decreet reisbureaus: een beschrijving

Het nieuwe decreet is er in de eerste plaats voor een betere bescherming van de consument. De vergunde reisbureaus voldoen aan twee belangrijke voorwaarden. Elke nieuwe reisorganisator moet een financiële zekerheid bewijzen om zijn activiteiten te kunnen waarborgen. Elke vergunningsverantwoordelijke, en minstens één persoon per vestiging, moet ervaring in de reissector kunnen aantonen. De nieuwe voorwaarden zullen voorlopig alleen van toepassing zijn op starters en personen of bedrijven waarvan de activiteiten vanaf nu ook onder het toepassingsgebied vallen. De bestaande vergunningshouders krijgen nog drie jaar om zich aan te passen aan de nieuwe regels. Hun vergunning blijft zolang geldig. Elk reisbureau met één of meer verkooppunten in het Vlaams Gewest is vergunningsplichtig. Een reisbureau wordt gedefinieerd als ‘een onderneming die een activiteit uitoefent die bestaat uit het bemiddelen of sluiten van een overeenkomst tot het verstrekken van hetzij een combinatie van een reis en logies, hetzij het verstrekken door een derde van een reis of logies’. Deze definitie omvat zowel de reisorganisator als de reisbemiddelaar. De activiteit moet, in tegenstelling tot de vorige regelgeving, niet meer de hoofdactiviteit van de onderneming zijn. > 10.2. Analyse van de case > 10.2.1.

Dataverzameling

De onderzoeksmethode bevat twee belangrijke informatiebronnen. Ten eerste wordt er informatie bekomen via interviews van de betrokkenen. Ten tweede kunnen we veel leren uit documentenanalyse. > 10.2.1.1. Interviewronde Er is één interview georganiseerd op 12 januari 2009 met dhr. Jos Vercruysse, afdelingshoofd kwaliteitszorg, en mevr. Hilde Janssens, ‫ ׀‬165 ‫׀‬

waarnemend diensthoofd reisbureaus. Beiden zijn actief binnen het agentschap Toerisme Vlaanderen. Tijdens het interview stonden er twee belangrijke punten op de agenda. Ten eerste werd de oude en de huidige regelgeving, met de belangrijkste verschuivingen, besproken. Ten tweede zijn de processen voor het toekennen van een vergunning aan reisbureaus uitgetekend. > 10.2.1.2. Beschikbare documenten o o

o

o

o

o o

Reguleringsimpactanalyse voor het statuut van de reisbureaus; Nota dienst Wetsmatiging 14 mei 2008, nulmeting van de administratieve lasten Toerisme Vlaanderen; Nota dienst Wetsmatiging 20 juni 2008, administratieve vereenvoudiging en kwaliteitsvolle regelgeving – actieplan Toerisme Vlaanderen; Informatieve brochure voor het aanvragen van een vergunning als reisbureau of toeristisch verhuurkantoor in het Vlaamse Gewest; Het decreet van 2 maart 2007 houdende het statuut van de reisbureaus; www.toerismevlaanderen.be; De Europese Dienstenrichtlijn.

> 10.2.2.

Algemene kenmerken

De regelgeving dateert van 2 maart 2007, en werd effectief toegepast vanaf 1 september 2007. De doelgroep van dit decreet zijn de verschillende reisbureaus die actief zijn binnen het Vlaams Gewest. Het uitreiken van de vergunning en het toezicht op de naleving van de wettelijke vereisten gebeurt integraal door het agentschap Toerisme Vlaanderen. De administratieve lasten die gepaard gaan met de huidige regelgeving werden in kaart gebracht door de dienst Wetsmatiging (zie 10.2.3.). Om deze administratieve lasten te verlagen werd de vergunningsprocedure vereenvoudigd, een deel van de regelgeving afgeschaft en een beperkte digitalisering van de aanvraag mogelijk gemaakt.

‫ ׀‬166 ‫׀‬

Inwerkingtreding

1 september 2007


Agentschap Toerisme Vlaanderen – afdeling kwaliteitszorg

Doelgroep

Reisbureaus


Eenmeting


Staatsblad


Agentschap Toerisme Vlaanderen – afdeling kwaliteitszorg, reisbureaus


Stilzwijgende vergunning, digitalisering

toezegging van deregulering,

Tabel 43: algemene kenmerken - reisbureaus > 10.2.3.


De administratieve lasten die gepaard gaan met het decreet van 2 maart 2007 houdende het statuut van de reisbureaus werden in kaart gebracht door de dienst Wetsmatiging. De cijfers zijn een extrapolatie op basis van de meting van het logiesdecreet en werden gevalideerd door Toerisme Vlaanderen. Aangezien er ook elektronisch kan ingediend worden (d.i. versturen sjabloon via email) werd dit ook meegenomen in de meting. We merken op dat geen enkel reisbureaus uitsluitend een elektronische aanvraag doet, maar steeds een combinatie met een papieren versie. Dit gebeurt in 10 % van de gevallen, en werd ook zo meegenomen in deze nulmeting. Tabel 44 geeft een overzicht van de verschillende informatieverplichtingen en de administratieve lasten ervan. We merken op dat een vergelijking met de wet van 21 april 1965 houdende het statuut van de reisbureaus niet mogelijk is aangezien er geen meting werd uitgevoerd.

‫ ׀‬167 ‫׀‬

We kunnen enkel stellen dat de administratieve lasten met de huidige regelgeving zijn afgenomen, zonder uitspraak te doen over de mate waarin. Informatieverplichting 1. aanvraag Vlaanderen

Administratieve last

vergunning

2. aanvraag wijziging Toerisme Vlaanderen

bij

Toerisme

vergunning

bij

5 322 € 4200 €

3. toestemmingsaanvraag indienen voor het openen van bijkomende verkooppunten

13 049 €

4. procedure bij voornemen weigering, intrekking of schorsing vergunningsaanvraag of toestemmingsaanvraag

8 775 €

5. beroepsprocedure weigering, intrekking vergunningsaanvraag toestemmingsaanvraag

3 567 €

bij of

voornemen schorsing of

6. gebruik van de borgstelling

12 437 €

7. stopzetting van de activiteiten

799 €

8. opzegging van de borgstelling door de borgsteller

295 €

9. op verzoek van Toerisme Vlaanderen alle informatie verstrekken (toezicht en controle) & statistieken bezorgen aan Toerisme Vlaanderen

13 340 €

TOTAAL

61 783 € Tabel 44: meting administratieve lasten - reisbureaus

‫ ׀‬168 ‫׀‬

> 10.2.4.


Zoals hierboven reeds werd aangegeven krijgen de reisbureaus hun vergunning, in geval van gunstig advies, sneller afgeleverd. Daarnaast werd de jaarlijkse retributie afgeschaft, waardoor de informatieverwerking die daaraan verbonden is niet meer dient te gebeuren. De inhoudelijke wijziging van de regelgeving heeft ertoe geleid dat meer organisaties vergund worden. De communicatie tussen de dienst reisbureaus en de doelgroep gebeurt in toenemende mate met elektronische post. Een logisch gevolg daarvan is dat de uitwisseling van informatie op een snellere manier kan gebeuren. We vatten samen in de onderstaande tabel 45. Op welke manier komt de administratieve lastenverlaging voor de doelgroep tot uiting?

• •

Sneller toewijzen vergunning Afschaffen IV

Invloed van de wijzigende regelgeving voor de doelgroep?

•

Groter toepassingsgebied, meer aanvragen

Invloed van ICT op de doelgroep?

• •

Toenemend gebruik van email Sneller doorsturen informatie

Tabel 45: effect doelgroep – reisbureaus > 10.3. De beheerskosten > 10.3.1.

Effect op de afdeling kwaliteitszorg

De aanpassingen hebben tot gevolg dat vergunningen op een vlottere manier kunnen uitgereikt worden. De adviesprocedure, die veel tijd in beslag nam, is immers geheel weggevallen. De jaarlijkse retributie bracht binnen de organisatie heel wat extra werk mee, vb. opstellen van briefwisseling en facturen, extra activiteiten voor de boekhouding en opvolging. Al deze handelingen moeten door de afschaffing van de retributie niet meer uitgevoerd worden. Hierdoor kunnen er meer dossiers met een gelijkblijvende personeelsinzet afgerond worden. Het gebruik van ICT zorgt ook voor een stroomlijning van het interne proces (vb. opeenvolging van de

‫ ׀‬169 ‫׀‬

verschillende stappen/personeelsleden). Het opvragen van de statuten gebeurt via het Staatsblad langs elektronische weg. Gevolgen voor de administratieve lastenverlaging voor de eigen organisatie?

• •

Efficiëntere werking Snellere verwerking dossiers


•

Groter potentieel dossiers

• • •

Sneller doorsturen informatie Stroomlijnen proces Vereenvoudigde datauitwisseling


ICT

op

wijzigende de eigen

de

eigen

verwerking

Tabel 46: effect afdeling kwaliteitszorg – reisbureaus > 10.3.2.

Een procesanalyse

Er zijn vijf verschillende types van personeelsleden (met een onderscheiden niveau) betrokken bij het proces. 1=administratief medewerker (C), 2=dossierbehandelaar (B1 & B2), 3=diensthoofd (A1), 4=afdelingshoofd (A2), 5= leidinggevend ambtenaar (A3)

1 1. versturen aanvraagformulier

2 5’

2. ontvangst aanvraag controle (indien onvolledig) 3.1. controle gegevens aanvraagformulier

‫ ׀‬170 ‫׀‬

op

10’

3

4

5

3.2. controle aanwezigheid noodzakelijke documenten

40’

3.3. opmaken brief ontbrekende gegevens

10’

melding

3.4. voorlopig klasseren opvolging (naar 4.1.)

&

25’

4.1. controle gegevens op aanvraagformulier en aanwezigheid noodzakelijke documenten

50’

4.2. opmaken brief volledigheid

5’

5. opmaken interne fiche

10’

controle (indien volledig)

6. voorbereiding & technisch comité reisbureaus

verslag van

12’

7. technisch comité 8. voorbereiding dienstoverleg 9. dienstoverleg & verslag

10’

10’

6’

6’

6’

10. validatie dossier 11. opmaken en afgifte van de vergunning

2’’

2’’

2’’

55’

Tabel 47: procesanalyse - reisbureaus In de nieuwe situatie zijn de processtappen 6 en 7 weggevallen aangezien deze vergadering niet meer georganiseerd wordt. Wanneer we met een ‫ ׀‬171 ‫׀‬

standaardloon werken voor de verschillende rangen betekent dit een besparing van 7,11 € per dossier aan personeelskosten. Rekening houdend met het aantal afgewerkte dossiers, d.i. 1 282, komt dit neer op een (potentiële) jaarlijkse besparing van 9 115 €. We merken op dat er geen extra investeringen voor ICT zijn gebeurd, en dat het personeelsbestand doorheen de laatste jaren ongewijzigd is gebleven. > 10.3.3.

Conclusie

De administratieve lasten zijn (beperkt) afgenomen door de verschillende ingrepen. De operationele beheerskosten voor het personeel zijn (potentieel) afgenomen met 9 115 €. We spreken over een potentiële winst aangezien het ingezette personeelsbestand gelijk is gebleven.

VOOR

REISBUREAUS Administratieve lasten

Totaal

61 783


ICT

Personeel

↓ Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

=

Personeelskost/dossier Tabel 48: samenvattende tabel reisbureaus

‫ ׀‬172 ‫׀‬

NA

↓

11. Casestudie – reaffectatie > 11.1. Context van het uitvoeringsbesluit > 11.1.1.

Algemeen

De oorspronkelijke regelgeving werd opgemaakt in een periode met een overschot aan leerkrachten. Deze regelgeving werd al vele malen aangepast om finaal te evolueren naar een sluitend en complex systeem. We geven de belangrijkste redenen aan om de regelgeving aan te passen zoals we ze vandaag kennen. o

o

o

o

De arbeidsmarktsituatie vandaag wordt gekenmerkt door een algemene schaarste. De verwachting is dat dit in de nabije toekomst niet zal verbeteren door de stijgende leerlingenaantallen in het secundair onderwijs; De verhouding tussen de tijdelijke en vastbenoemde personeelsleden is gewijzigd, zodat een buffer bestaat om de terbeschikkinggestelde personeelsleden op te vangen; Er zijn steeds meer samenwerkingsverbanden in het basis- en secundair onderwijs, die een gemeenschappelijk personeelsbeleid voeren; De output van de interprovinciale reaffectatiecommissie is beperkt in verhouding met de massale input van de inrichtende machten en instellingen.

We verduidelijken de noodzaak voor een aanpassing van de regelgeving, en een verlaging van de administratieve last, met een cijfervoorbeeld voor het schooljaar 2003-2004. Voor dit schooljaar werden er 62,49 voltijdse equivalenten (28,26 in het basisonderwijs, 34,93 in het secundair onderwijs, 5,09 in het volwassenenonderwijs en 4,21 in het deeltijds kunstonderwijs) gereaffecteerd via de verschillende commissies. Om tot dit resultaat te komen werd een grote formulierenstroom op gang gebracht zodanig dat de vraag en het aanbod aan leerkrachten in kaart kon gebracht worden. We geven een kort overzicht van de verschillende formulieren. o

o

PERS 8 (328 documenten) = melding van het aantal boventallige personeelsleden; PERS 18 (3 600 documenten) = verzamellijst per school met vermelding aantal ter beschikkinggestelde personeelsleden; ‫ ׀‬173 ‫׀‬

o

o

PERS 9 (15 000 documenten) = document voor alle tijdelijke personeelsleden die nog niet vrij zijn van reaffectatie; PERS 19bis (3 600 documenten) = document per school met vermelding van de personeelsleden die niet vatbaar zijn voor reaffectatie.

> 11.1.2.


De oorspronkelijke regelgeving van 29 april 1992 is op verschillende punten drastisch gewijzigd. We geven hieronder een summiere opsomming van de belangrijkste wijzigingen sinds begin jaren ’90. 1. De zonale en interprovinciale reaffectatiecommissies worden tijdelijk buiten werking gesteld; 2. Aanpassing van de regelgeving voor het basisonderwijs omwille van de invoering van de scholengemeenschap; 3. De instellingen hoeven niet langer de omvangrijke formulierenstroom te produceren. De benodigde gegevens zullen door de administratie aan de Vlaamse reaffectatiecommissie geleverd worden. > 11.1.3.

Het huidige uitvoeringsbesluit: een beschrijving

Bij de start van het schooljaar verdeelt de inrichtende macht de betrekkingen waarop zij volgens het lesurenpakket recht heeft over de verschillende vastbenoemde titularissen. Dergelijke verdeling is strikt vastgelegd in Vlaamse regelgeving, en is afhankelijk van de volgende principes. − − −

Per instelling of per pedagogische entiteit (gewoon secundair onderwijs); Per ambt, d.i. het ambt waarin het personeelslid vast benoemd is; Voor dezelfde opdracht als deze van de laatste lesdag (30 juni) van het voorgaande schooljaar.

De mogelijkheid bestaat dat er onvoldoende lesuren beschikbaar zijn om voor alle vastbenoemde titularissen eenzelfde opdracht als het voorgaande schooljaar te voorzien. Indien dit geval zou zijn, moet de inrichtende macht deze vastbenoemde personeelsleden ter beschikking stellen van andere onderwijsinstellingen. Bijkomende mogelijkheid is dat er uren van een

‫ ׀‬174 ‫׀‬

tijdelijk benoemd personeelslid worden overgedragen naar een vastbenoemde titularis. Dergelijke terbeschikkingstelling is onderworpen aan enkele maatregelen. De ter beschikking gestelde personeelsleden hebben tijdens deze periode recht op de uitbetaling van een wachtgeld. Hieraan is de verplichting verbonden om een andere tijdelijke tewerkstelling bij een inrichtende macht te aanvaarden. Het geniet wel de voorkeur om een reaffectatie te zoeken binnen de instellingen van dezelfde inrichtende macht. Indien dit echter niet mogelijk is wordt via reaffectatiecommissies (RC) het geografisch gebied uitgebreid om de kansen op een mogelijke vacature te vergroten (RC van de scholengemeenschap, zonale RC, interprovinciale RC, Vlaamse RC). Door de aanpassing aan de regelgeving wordt deze laatste stap beperkt tot de Vlaamse reaffectatiecommissie. > 11.2. Analyse van de case > 11.2.1.

Dataverzameling

De onderzoeksmethode bevat twee belangrijke informatiebronnen. Ten eerste wordt er informatie bekomen via interviews van de betrokkenen. Ten tweede kunnen we veel leren uit documentenanalyse. > 11.2.1.1. Interviews Er is één gesprek georganiseerd met dhr. Jan Du Chau, die actief is als secretaris van de Vlaamse reaffectatiecommissie binnen de afdeling advies en ondersteuning onderwijspersoneel, op 19 januari 2009. Tijdens dit interview werd dieper ingegaan op de problematiek rond de wedertewerkstelling, de actuele uitdagingen en de procesanalyse. > 11.2.1.2. Beschikbare documenten o

o

De reguleringsimpactanalyse van de wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 29 april 1992 betreffende de verdeling van betrekkingen, de terbeschikkinstelling wegens ontstentenis van betrekking, de reaffectatie, de wedertewerkstelling en de toekenning van een wachtgeld of wachtgeldtoelage; Overzicht van de te analyseren processen – subproject secretariaat Vlaamse reaffectatiecommissie;

‫ ׀‬175 ‫׀‬

o

Besluit van de Vlaamse Regering van 23 september 2005 betreffende de verdeling van betrekkingen, de terbeschikkingstelling wegens ontstentenis van betrekking, de reaffectatie, de wedertewerkstelling en de toekenning van een wachtgeld of wachtgeldtoelage.

> 11.2.2.

Algemene kenmerken

De gewijzigde regelgeving is sinds het schooljaar 2005-2006 effectief van toepassing voor de afdeling advies en ondersteuning van het onderwijspersoneel binnen het agentschap voor onderwijsdiensten. Ze heeft betrekking op de onderwijsinstellingen en de inrichtende machten. Er is een meting van de administratieve lasten voor deze doelgroep uitgewerkt, die we bespreken in punt 11.2.3. De vereenvoudiging in administratieve lasten is gebaseerd op een eenmalige gegevensopvraging. Meer bepaald worden er geen gegevens meer opgevraagd aan de onderwijsinstellingen, maar worden de gegevens rechtstreeks opgevraagd aan de administratie onderwijs. Inwerkingtreding

Schooljaar 2005-2006


Afdeling advies en ondersteuning onderwijspersoneel – agentschap voor onderwijsdiensten

Doelgroep

Onderwijsinstellingen en inrichtende machten


Ja


Databank administratie onderwijs


Afdeling advies en ondersteuning onderwijspersoneel – agentschap voor onderwijsdiensten en de doelgroep



Tabel 49: algemene kenmerken - Vlaamse reaffectatiecommissie

‫ ׀‬176 ‫׀‬

> 11.2.3.


Er is een meting van administratieve lasten gebeurd voor de invulling van de verschillende formulieren (zie 11.1.1.) om te voldoen aan de informatieverplichtingen. Het betreft een totaal van 22 528 formulieren, die volgens de berekeningen een bedrag van 130 000 € vertegenwoordigen. Deze resultaten werden overgenomen uit de reguleringsimpactanalyse voor de wijziging van het besluit van de Vlaamse Regering van 29 april 1992. > 11.2.4.


In de huidige situatie moeten de scholen geen enkele informatie meer aanleveren over hun personeelsleden. Concreet betekent dit dat de secretariaten ontlast worden, en andere taken kunnen opnemen. Daarbij komt dat het onderwijzend personeel meer tijd krijgt voor hun pedagogische activiteiten. Een meer verregaande vereenvoudiging is dan ook niet mogelijk. Ook ICT heeft in een overgangsfase naar de huidige fase tot een minder omslachtige aanvraag geleid. Op welke manier komt de administratieve lastenverlaging voor de doelgroep tot uiting?

• •

Vereenvoudigde procedure Geen informatie meer aanleveren

Wat is de invloed van de wijzigende regelgeving voor de doelgroep?

•

Rechtszekerheid

Wat is de invloed van ICT op de doelgroep?

•

Minder omslachtige aanvraag

Tabel 50: effect doelgroep – Vlaamse reaffectatiecommissie > 11.3. De beheerskosten > 11.3.1.

Effect op de afdeling AOP

De benodigde gegevens worden in de huidige situatie op een gestructureerde manier verwerkt in een applicatie. In tegenstelling tot vroeger is dezelfde data veel overzichtelijker voor de medewerkers

‫ ׀‬177 ‫׀‬

beschikbaar, waardoor er meer coherente beslissingen kunnen genomen worden. Daarbij komt dat de gegevens digitaal opgeslagen worden, wat veel tijdsbesparing oplevert voor opzoekingswerk in oude dossiers. Door de gegevens intern op te vragen vermindert de kans op fouten, aangezien er een tussenstap wegvalt. Het stroomlijnen van het proces is voornamelijk een gevolg van het wegvallen van de omslachtige werking met de papieren documenten. Gevolgen voor de administratieve lastenverlaging voor de eigen organisatie?

• •

Efficiëntere werking Minder informatieverwerking


•

Uniformiteit in de dataverwerking Administratieve lastenverlaging


ICT

op

wijzigende de eigen

de

eigen

• • • • •

Sneller doorsturen van info Minder risico op fouten Stroomlijnen proces Vereenvoudigde datauitwisseling

Tabel 51: effect afdeling AOP – Vlaamse reaffectatiecommissie > 11.3.2.

Een procesanalyse

In de onderstaande tabel geven we de oorspronkelijke en de huidige procesanalyse weer. Een witte achtergrond duidt op de oorspronkelijke situatie. In de daaropvolgende rij duiden we de verandering aan, die leidt tot de huidige situatie (grijze achtergrond). Op die manier kunnen de verschuivingen per processtap eenvoudig weergegeven worden.

‫ ׀‬178 ‫׀‬

1. Voorbereiding van de toewijzingen van de personeelsleden van scholen die door de Vlaamse reaffectatiecommissie gereaffecteerd/wedertewerkgesteld worden 1’. Inhoudelijk geen wijziging, gedigitaliseerde verwerking 2. Uitwerken van voorstellen tot reaffectatie/wedertewerkstelling 2’. Inhoudelijk geen wijziging , gedigitaliseerde verwerking 3. Voorbereiding van de behandeling van de bezwaarschriften 3’. Inhoudelijk geen wijziging, maar een dalende trend in het aantal bezwaarschriften 4. Organisatie en verslaggeving van de vergaderingen van de Vlaamse reaffectatiecommissie 4’. Inhoudelijk geen wijziging 5. Afhandeling van de bezwaarschriften 5’. Inhoudelijk geen wijziging 6. Catalogeren, beheren en beschikbaar stellen van de gearchiveerde stukken 6’. Gedigitaliseerd, processtap valt weg 7. Coördineren van het aanpassen van de regelgeving 7’. Processtap valt weg 8. Opmaken van de ministeriële besluiten 8’. Inhoudelijk geen wijziging

‫ ׀‬179 ‫׀‬

9. Opmaken/aanpassen van de omzendbrieven 9’. Processtap drastisch in tijd verminderd aangezien er veel minder uitleg moet gegeven worden bij de regelgeving 10. Informeel overleg met vakbonden en inrichtende machten 10’. Inhoudelijk geen wijziging 11. Opmaak eindverslag van de Vlaamse reaffectatiecommissie 11’. Inhoudelijk geen wijziging, digitalisering van de informatie 12. Beantwoorden van vragen over de toepassing van de regelgeving over reaffectatie/wedertewerkstelling 12’. Inhoudelijk geen wijziging 13. Verwerken van de reaffectatiewerkzaamheden

nagekomen

PERS

9

van

de

13’. Processtap valt weg 14. Voorzitten of reaffectatiecommissies

bijwonen

van

zonale

of

interprovinciale

14’. Processtap valt weg Tabel 52: procesanalyse - Vlaamse reaffectatiecommissie Op basis van de uitgetekende procesanalyse kunnen we dieper ingaan op de invloed van administratieve lastenverlaging op de interne organisatie van de Vlaamse reaffectatiecommissie. De veranderingen voor processtappen 1 & 2 hebben voornamelijk gezorgd voor een meer kwaliteitsvolle benadering van de reaffectatie. Door de gegevens intern te digitaliseren heeft men een beter overzicht over de verschillende mogelijkheden van een reaffectatie en kan men een meer

‫ ׀‬180 ‫׀‬

correcte beslissing nemen. Processtap 1 wordt tevens sterk vereenvoudigd door de link met de databank van de administratie. Processtap 6 is volledig weggevallen door de digitalisering van de gegevensopslag. Concreet betekent dit dus een besparing op de inzet van personeel voor het gegevensbeheer. Dit heeft eveneens zijn effect op andere plaatsen in het proces omdat de tijd om gegevens (uit het verleden) terug te vinden drastisch wordt teruggedrongen. Aangezien de scholen zelf niets meer moeten doen om te voldoen aan de regelgeving zijn de daaruit voortvloeiende omzendbrieven (processtap 9) minder omvangrijk, en vraagt het dus minder tijd om deze op te stellen. De benodigde tijd voor het opstellen van een eindverslag is verkleind door het gebruik van de interne digitale toepassingen. De gegevens kunnen op een vlottere manier verwerkt en opgenomen worden in het eindverslag. De voorlaatste processtap, d.i. de verwerking van PERS 9, dient niet meer te gebeuren en valt dus integraal weg. De laatste processtap wordt ook niet meer uitgevoerd aangezien de zonale en interprovinciale reaffectatiecommissies tijdelijk opgeschort zijn. Al deze veranderingen hebben uiteraard hun invloed op de personeelsinzet. We onderscheiden drie personeelsleden die ingezet worden tijdens het proces. Voor de voorzitter van de Vlaamse reaffectatiecommissie en een medewerker zijn er geen verschillen tussen beide situaties. Het meest opvallende verschil vinden we terug bij de secretaris die evolueerde van een voltijds equivalent naar 0,6 VTE voor de Vlaamse reaffectatiecommissie. Dit komt in monetaire eenheden neer op een potentiële verlaging van 9 914 €. Er is ook een bijkomende taak gecreëerd voor een informaticus, die jaarlijks 3 dagen bezig is met het opladen van de gegevens. Dit deelproces is nodig om het schrappen van de informatieverplichtingen van de scholen op te vangen zonder dat de einduitkomst veranderd, d.i. de gegevens beschikbaar stellen voor de Vlaamse reaffectatiecommissie. Deze extra activiteiten betekenen een extra kost van 286 €. Door de tijdelijke opschorting van de zonale en interprovinciale reaffectatiecommissies worden hiervoor geen kosten meer gemaakt. Er zijn echter geen gegevens beschikbaar over de besparingen die dit jaarlijks oplevert. We vermelden tevens dat de kosten voor informatica constant zijn gebleven, en dus niet beïnvloed werden door de aanpassingen.

‫ ׀‬181 ‫׀‬

> 11.3.3.

Conclusie

Deze gevalstudie toont de meest verregaande hervorming die mogelijk is, nl. een afschaffing van alle informatieverplichtingen. Dit is mogelijk door de nodige gegevens intern op te vragen, en digitaal te verwerken. Hierdoor wordt er extra tijd vrijgemaakt voor andere taken, die in monetaire termen uitgedrukt 9 914 € bedraagt. Daartegenover staat een beperkte inspanning voor de opvraging van deze gegevens door een informaticus, die geschat wordt op 286 €. Samengevat komt dit neer op een duidelijke winst voor beide partijen wanneer we rekening houden met een lastenverlaging voor de scholen ten belope van 130 000 €.

VLAAMSE

VOOR

NA

130 000

0

REAFFECTATIECOMMISSIE


Totaal Per actor

Beheerskosten

ICT

Personeel

Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

- 9 628

Tabel 53: samenvattende tabel Vlaamse reaffectatiecommissie

‫ ׀‬182 ‫׀‬

12. Casestudie – Doorlichting basisonderwijs > 12.1. Context van de doorlichting in het basisonderwijs > 12.1.1.

Algemeen

De Vlaamse overheid erkent gewone en buitengewone basisscholen in het gemeenschapsonderwijs (financiering) en het niet-gemeenschapsonderwijs (gesubsidieerd onderwijs). De werkingsmiddelen worden vb. gebruikt om nascholing te organiseren, verwarmingskosten te dekken of didactisch materiaal aan te kopen. Na een schooldoorlichting geeft de inspectie een advies aan de minister, die dan beslist over een verdere (eventueel voorwaardelijke) financiële ondersteuning van de school. De minister kan tevens beslissen om de onderwijsinstelling af te bouwen. De schooldoorlichting is een instrument van de overheid om te waken over een kwaliteitsvol onderwijs. Een doorlichting is slechts een schakel in het geheel van de kwaliteitszorg. Ook de begeleidingsdiensten, de centra voor leerlingenbegeleiding, de organisatoren van nascholing en de lerarenopleiding dragen bij tot het stimuleren van een kwaliteitsvol onderwijs. Vaak kwam de klacht vanuit de basisscholen dat verschillende diensten van de Vlaamse overheid meerdere malen dezelfde informatie tijdens het schooljaar opvragen. Zo worden er bijvoorbeeld gegevens over het onderwijzend personeel opgevraagd door de personeelsdienst en de inspectiediensten. De gegevens dienen evenwel een andere doel in beide gevallen, maar het bezorgt de basisscholen dubbele (en dus overbodige) werklast om aan de informatieverplichtingen te kunnen voldoen. > 12.1.2.


Om voor het probleem van de dubbele (of meervoudige) gegevensopvraging tot een oplossing te komen, heeft men een dossier basisgegevens (BGS) opgesteld. BGS is de verzameling van gegevens die de inspectie nodig heeft en intern kan opvragen zonder een tussenkomst van de scholen. Bij een doorlichting dienen de basisscholen het dossier aan te vullen met de resterende gegevens, die voornamelijk van pedagogische aard zijn. We verduidelijken met een voorbeeld. De technische gegevens van het

‫ ׀‬183 ‫׀‬

onderwijzend personeel (vb. aantal, anciënniteit) kan men terugvinden in het dossier basisgegevens basisschool, maar niet de informatie van pedagogische aard (vb. taken van de leerkracht, welke klas). De oorzaak hiervan is de autonomie van de scholen bij de organisatie van het schoolleven en de toewijzing van opdrachten aan haar personeel. > 12.1.3.

De huidige doorlichting: een beschrijving

Een schooldoorlichting verloopt in twee belangrijke delen, nl. de informatieve fase en de schoolfase. Tijdens de eerste fase wordt informatie over de school opgevraagd en de concrete organisatie van de doorlichting besproken. De directeur kan reeds de schoolprioriteiten kenbaar maken en het schoolwerkplan aanbieden aan de inspectie. In een tweede fase vindt de eigenlijke inspectie van de school plaats. De inspecteurs bekijken klas- en schooldocumenten, wonen activiteiten bij en voeren gesprekken met de verschillende teamleden Ook het veiligheidsbeleid en de naleving van de wettelijke bepalingen komen hierbij aan bod. Occasioneel wordt er informatie verzameld bij het schoolbestuur en de vertegenwoordigers van de participatie- of schoolraad. Op basis hiervan wordt een inspectieverslag opgemaakt dat zowel voor de scholen als voor de overheid een bron aan belangrijke informatie bevat. De school krijgt op die manier een externe evaluatie van haar ontwikkeling en haar inspanningen om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Daarnaast wordt ook opgenomen of de school conform de wettelijke voorschriften werkt en of haar risicobeheersingsbeleid voldoet. Door de informatie van alle inspectieverslagen samen te voegen, krijgt de Vlaamse overheid zicht op de kwaliteit van het onderwijs in Vlaanderen. Op basis van deze informatie kan een beleidsevaluatie gebeuren met een eventuele bijsturing tot gevolg. De inspectie van de school verloopt volgens het CIPO-model, dat werd opgesteld om de verschillende scholen op een gelijkaardige manier te beoordelen. Tijdens een doorlichting verzamelt de inspecteur relevante gegevens over de context (C), de input (I), het proces (P) en de output (O). Op die manier krijgt de inspectie zicht op de mate waarin het schoolteam (I) de kinderen (I), binnen een omgeving (C), op een verantwoorde wijze onderwijs aanbiedt (P) met de vereiste competenties tot gevolg (O). Voor een meer gedetailleerde beschrijving van dit model verwijzen we naar de

‫ ׀‬184 ‫׀‬

leidraad van het departement onderwijs inzake inspectie van het basisonderwijs (zie 12.2.1.). > 12.2. Analyse van de case > 12.2.1.

Dataverzameling

De onderzoeksmethode bevat twee belangrijke informatiebronnen. Ten eerste wordt er informatie bekomen via interviews van de betrokkenen. Ten tweede kunnen we veel leren uit documentenanalyse. > 12.2.1.1. Interviews Er zijn twee gesprekken georganiseerd met dhr. Luc Van der Auwera, die als inspecteur-generaal voor het basisonderwijs actief is, en mevr. Bieke Vander Elst, medewerkster van de inspectie. Een eerste verkennend gesprek rond de problematiek van de onderwijsinspectie en meer specifiek rond gegevensuitwisseling vond plaats op 11 november 2008. Een tweede gesprek werd gepland op 15 januari 2009 om de procesanalyse uit te tekenen. > 12.2.1.2. Beschikbare documenten o

o o o o o

Leidraad ministerie van de Vlaamse gemeenschap – De school onder de loep; Document basisgegevens schooldoorlichting 1997; Elektronische versie basisgegevens 2008; www.onderwijsinspectie.be; Decreet van 25 februari 1997 betreffende het basisonderwijs; Decreet van 17 juli 1991 betreffende inspectie, dienst voor onderwijsontwikkeling en pedagogische begeleidingsdiensten.

> 12.2.2.

Algemene kenmerken

Het huidige systeem van gegevensopvraging wordt reeds toegepast sinds het schooljaar 2004-2005. De onderwijsinspectie is verantwoordelijk voor de organisatie van de schooldoorlichtingen en maakt deel uit van het departement onderwijs. Onrechtreeks is de personeelsdienst en de dienst beleidsuitvoering van het departement ook betrokken partij omdat zij een deel van de gegevens voor de inspectie aanleveren. Het zijn zowel de gewone als de buitengewone basisscholen in het gemeenschapsonderwijs en ‫ ׀‬185 ‫׀‬

het gesubsidieerd onderwijs die doorgelicht worden. Er wordt geen gebruik gemaakt van externe databanken, aangezien de informatie volledig intern (inspectie en departement onderwijs) wordt gerecupereerd. De lastenverlaging wordt dus gerealiseerd door gegevens eenmalig op te vragen. We vatten deze algemene kenmerken samen in de onderstaande tabel. Inwerkingtreding

Schooljaar 2004-2005 tot eind 2008


Departement onderwijs – onderwijsinspectie

Doelgroep

Gewone en buitengewone basisscholen


Neen


Databank administratie onderwijs


Geen wijziging in regelgeving vereist



Tabel 54: algemene kenmerken – doorlichting basisonderwijs > 12.2.3.


Er werd geen administratieve lastenmeting van de huidige regelgeving uitgevoerd. Op basis van het gesprek met dhr. Luc Van der Auwera kunnen we wel een inschatting maken van de tijdswinst die gepaard gaat met de invoering van het nieuwe systeem basisgegevens. Een minimale inschatting van de situatie stelt dat de gemiddelde tijdswinst 2 tot 2,5 uur bedraagt door de overgang van het oude naar het nieuwe systeem. Gegeven een referentieloon van 39 € per uur en 2 309 basisscholen in het gewoon basisonderwijs levert dit een besparing op tussen 180 102 € en 225 127,5 €.

‫ ׀‬186 ‫׀‬

> 12.2.4.


In de oorspronkelijke situatie dienden de verschillende basisscholen meerdere malen dezelfde informatie door te geven aan verschillende diensten van de Vlaamse overheid. Door intern data uit te wisselen wordt de doelgroep verlost van tal van dezelfde informatieverplichtingen wanneer de school wordt doorgelicht. De invoering van BGS ging gepaard met een (beperkte) digitalisering van het doorlichtingsdossier, wat enkele voordelen met zich meebrengt. Ten eerste is er een snellere datacommunicatie tussen de school en de inspectiedienst. Daarnaast kan de data op een vlotte manier verwerkt worden, vb. opmaak grafiek, evolutie in de gegevens en het combineren van data. Op die manier heeft de school een overzicht van relevante informatie (vb. evolutie zittenblijvers, leerkrachtenkorps) ter beschikking. Op welke manier komt de administratieve lastenverlaging voor de doelgroep tot uiting?

•

Eenmalig doorgeven informatie


•

Eenvoudig en snel doorsturen van gegevens via mail Datavoorziening

•

Tabel 55: effect doelgroep – doorlichting basisonderwijs > 12.3. De beheerskosten > 12.3.1.

Effect op de inspectie basisonderwijs

Aangezien de inspectie de gegevens niet meer rechtstreeks opvraagt aan de scholen, moeten ze hun informatie elders gaan halen. Dit vraagt wat extra organisatie en bijkomende inzet van informatici om de informatieuitwisseling in goede banen te leiden (zie 12.3.2.). Het gebruik van ICT heeft enkele belangrijke voordelen gerealiseerd. Ten eerste is het veel eenvoudiger om snel en accuraat gegevens te voorzien voor de beleidsevaluatie. Hetzelfde argument geldt voor de voorbereiding van inspecties. De inspecteurs krijgen de gegevens op een overzichtelijke manier, waarin de informatie uit het verleden steeds vervat zit. Dit kan

‫ ׀‬187 ‫׀‬

bijdragen tot een meer kwaliteitsvolle doorlichting van de school door een betere voorbereiding en een meer accurate en volledigere informatievoorziening. Tenslotte is het nu mogelijk om via de combinatie van kwantitatieve gegevens kwalitatieve informatie te bekomen, vb. een dalend leerlingenaantal gecombineerd met een stijging in het aantal GOKleerlingen kan iets vertellen over de demografische evolutie in de regio. Wat zijn de gevolgen voor de administratieve lastenverlaging voor de eigen organisatie?

• •

Extra organisatie Bijkomende deskundigheid van informatici

Wat is de invloed van ICT op de eigen organisatie?

• • •

Inspecties beter voorbereid Beleidsevaluatie Kwalitatieve gegevens

Tabel 56: effect inspectiedienst – doorlichting basisonderwijs > 12.3.2.

Een procesanalyse

Het proces is opgebouwd uit drie grote stappen, nl. de voorbereiding, de eigenlijke inspectie ter plaatse en de opmaak van het verslag. Bij een doorlichting zijn 2 of meerdere inspecteurs (afhankelijk van de grootte en complexiteit van de onderwijsinstelling) en een administratief ondersteuner betrokken. Op basis van de schooldoorlichting wordt door het inspectieteam een advies geformuleerd, dat wordt opgenomen in het verslag. Bij een voorwaardelijk of ongunstig advies wordt er een coördinerend inspecteur betrokken in het proces. De gehele procedure neemt, afhankelijk van de situatie, gemiddeld 10 dagen in beslag. We merken op dat het proces ongewijzigd is gebleven door het invoeren van het nieuwe systeem ‘basisgegevens schooldoorlichting’. De inhoud en de volgorde van de verschillende processtappen is niet beïnvloed. Het enige verschil is de tijdsreductie voor de stappen 1.2. & 1.3. van 6 minuten naar 2 minuten. De gegevens worden opgevraagd bij de administratie, waar de gegevens reeds opgeslagen zijn in een databank. Jaarlijks worden deze gegevens eenmaal opgeladen door het agentschap. Voor deze processtap is een informaticus 3 dagen full time actief om de gegevens op te vragen en te verzenden naar de scholen. Het is deze processtap die de (vroegere) inspanning van de scholen vervangt. Samengevat kunnen we dus stellen dat ‫ ׀‬188 ‫׀‬

de situatie in termen van beheerskosten voor de inspectiedienst basisscholen nagenoeg gelijk is gebleven. Het is echter wel zo dat de werking van de inspectie inhoudelijk sterk is beïnvloed door de invoering van de (elektronische) BGS (zie 12.3.1.). Inspecteur

Administratief ondersteuner

1. Voorbereiding 1.1. selectie basisscholen + op papier zetten 1.2. versturen brief met de aankondiging en document basisgegevens, opvragen extra documenten

4h/trimester/regio

6’

1.3. ontvangst documenten 1.4. documentenanalyse

3h

1.5. risicobeheersingsbeleid

3h

1.6. voorbereidend gesprek

5h

2. Schooldoorlichting 2.1. integrale procedure & doorloopbezoeken

4 dagen

3. Verslag 3.1. synthese vaststellingen

3h

3.2. synthesegesprek

5h

3.3. uitschrijven van het

3 dagen

‫ ׀‬189 ‫׀‬

ontwerpverslag 3.4. doorsturen ontwerp naar andere teamleden 3.5. ontvangen opmerkingen van de andere teamleden 3.6. aanbrengen verslag)

3h

aanpassingen (voorlopig

3.7. verifiëringsgesprek

3h

3.8. opmaak definitieve versie (kopiëren, ondertekenen, begeleidende brief) 3.9. verzending centraal beheer

½h

naar

3.10. verwerking van het dossier

10’

Tabel 57: procesanalyse – doorlichting basisonderwijs (voor) Onderstaande tabel geeft de nieuwe processtappen weer door de invoering van de BGS. Ze vervangen de stappen 1.2. en 1.3. in de oorspronkelijke procesanalyse.

‫ ׀‬190 ‫׀‬

Inspecteur

30’’

1.1. opvragen gegevens & verzending naar scholen 1.2. opvragen documenten

extra

1.3. ontvangst documenten

Informaticus

30’’

1’

Tabel 58: aanvulling procesanalyse - doorlichting basisonderwijs (na) > 12.3.3.

Conclusie

Samengevat kunnen we stellen dat de invoering van de BGS een duidelijke winstgevende aanpassing is geweest voor beide partijen. Er is een duidelijke lastenverlaging voor de basisscholen aangezien een groot deel van de benodigde gegevens rechtstreeks worden opgevraagd bij de administratie. Op basis van een schatting wordt er een besparing gerealiseerd tussen 180 102 € en 225 127,5 €. De aanpassing aan overheidszijde is zeer beperkt, zodat we kunnen aannemen dat de beheerskosten slechts beperkt wijzigen. Concreet leidt de interne opvraging van de gegevens tot een bijkomende personeelskost van 286 €. Daarbij komt dat de digitalisering heeft geleid tot een meer kwaliteitsvolle doorlichting van de basisscholen.

‫ ׀‬191 ‫׀‬

VOOR

DOORLICHTING

NA

BASISONDERWIJS


Totaal

- [180 102; 225 127]


ICT

Personeel

Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

+ 286

Tabel 59: samenvattende tabel doorlichting basisonderwijs

‫ ׀‬192 ‫׀‬

13. Algemeen besluit Het opleggen van regelgeving ligt aan de basis van twee types kosten, nl. de beleidskost en de reguleringskost. De beleidskost is rechtstreeks verbonden aan het doel van de regel (vb. verbouwingen in bedrijven om te beantwoorden aan nieuwe veiligheidsvoorschriften), en wordt dus beïnvloed door de politieke keuzes die gemaakt worden. Daartegenover staan de reguleringskosten, die de bedrijven en de overheid maken bij het opstellen, uitvoeren en toezien op de regels. We onderscheiden twee soorten reguleringskosten, één voor het veld (gereguleerde) en één voor de overheid (regulator) zelf. Nalevingskosten zijn de kosten voor bedrijven en burgers, en omvatten de kosten van het verzamelen van informatie over de regels én van het verschaffen van informatie over de naleving aan de overheid, d.i. de administratieve lasten. Beheerskosten zijn de kosten voor de overheid als uitvoerder van regulering en omvatten kosten voor het opstellen van regels, het implementeren ervan en het toezien op de naleving. Concreet houden deze beheerskosten de middelen in die ingezet moeten worden voor de werking van een overheidsorganisatie, vb. de inzet van personeel voor dossierbehandeling of de investeringen in ICT. De laatste jaren is er veel vooruitgang geboekt in het vereenvoudigen van administratieve lasten (vb. compensatieregel, reguleringsimpactanalyse) en het meten van administratieve lasten voor bedrijven, waarvoor het Standaardkostenmodel ontwikkeld werd. Er is echter nog maar weinig aandacht besteed aan de kosten die regulering veroorzaakt bij overheden. Voor dergelijke kosten bestaat er geen algemeen aanvaard meetsysteem in tegenstelling tot het Standaardkostenmodel voor administratieve lasten. Al te vaak worden deze kosten dus niet gemeten. Desondanks benadrukt de Vlaamse overheid het belang van dit type kosten. Er is immers de verplichting om de gevolgen van nieuwe of aangepaste regelgeving voor de beheerskosten op te nemen in de reguleringsimpactanalyse. Ook via de procedure van het begrotingsakkoord bij regelgeving moeten de kosten van nieuwe regelgeving voor de overheid in kaart gebracht worden. In een nota van het College van ambtenaren-generaal (CAG) werd reeds opgeroepen voor een toenemende aandacht voor deze problematiek.

‫ ׀‬193 ‫׀‬

Het onderzoek is gebaseerd op de behandeling van meerdere retrospectieve cases om op die manier vergelijking mogelijk te maken. Belangrijkste redenen zijn een gebrek aan voldoende informatie en een te recente status van de administratieve lastenverlaging. De belangrijkste informatie werd verkregen via documentenanalyse en interviews met betrokkenen. In dit onderzoek zijn we door de analyse van de interne processen nagegaan welke veranderingen zich aftekenen, en welke invloed de administratieve lastenverlaging heeft op de kostenevolutie. We maken een onderscheid tussen twee kostentypes, nl. de eenmalige beheerskosten en de operationele beheerskosten. De technieken voor een administratieve lastenverlaging die naar voor kwamen in ons onderzoek kunnen we opdelen in twee groepen. Ten eerste is er een inhoudelijke wijziging van de regelgeving. Dit betekent dat er iets wijzigt aan de decreten of uitvoeringsbesluiten. We vermelden hierbij deregulering en de versoepeling van criteria (vb. erkenningscriteria voor subsidiëring van sportkampen). De tweede groep omvat een vereenvoudigde naleving van de regelgeving bij een gelijkblijvende regel. De vereenvoudigde naleving van de regelgeving is voornamelijk het gevolg van een standaardisering (vb. toepassing limitatieve technologieënlijst) en een digitalisering (vb. federaal token, digitaal aanvraagformulier). Een eerste, meer algemene, conclusie stelt dat een verlaging van de administratieve lasten in alle cases een effect heeft op de beheerskosten. De richting (positief of negatief) en de sterkte van het verband is echter minder duidelijk, en afhankelijk van de situatie. Verschuivingen in de personeelsinzet, investeringen in ICT en procesveranderingen zijn steeds het gevolg van de administratieve lastenverlaging. We vatten voor elk van de bestudeerde gevalstudies het effect van de administratieve lastenverlaging op de eenmalige en operationele beheerskosten (BK) samen in de onderstaande tabel. Hieruit kunnen we dan meer concrete conclusies trekken. De onderstaande tabel vat de verschuivingen in de administratieve lasten en de beheerskosten samen voor de verschillende cases.

‫ ׀‬194 ‫׀‬

ECOLOGIEPREMIE Administratieve lasten

VOOR

NA

675 795

543 330

2 005

1 291

1 000 000

800 000

227 821

97 255

348,77

17,66

VOOR

NA

Totaal

56 644

54 670

Per actor

3 332

2 485

beperkt

=

Totaal Per actor

Beheerskosten

ICT


Personeel

Operationeel

Personeelskost/dossier SPORTKAMPEN Administratieve lasten

Beheerskosten

ICT

Eenmalig

‫ ׀‬195 ‫׀‬

Operationeel Personeel

=

Operationeel

=


↓

SCHOOL- EN STUDIETOELAGEN Administratieve lasten

VOOR

ICT

Personeel

↓ Eenmalig

4 000 000

Operationeel

700 000

Operationeel

↑

Personeelskost/dossier REISBUREAUS

‫ ׀‬196 ‫׀‬

NA

Totaal Per actor

Beheerskosten

=

↓ VOOR

NA


Totaal

61 783


ICT

Personeel

↓ Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

=


↓

VLAAMSE REAFFECTATIECOMMISSIE Administratieve lasten

Totaal

VOOR

NA

130 000

0


ICT

Eenmalig

=

Operationeel

=

‫ ׀‬197 ‫׀‬

Personeel

Operationeel

DOORLICHTING BASISONDERWIJS Administratieve lasten

- 9 628 VOOR

Totaal

NA - [180 102;225 127]


ICT

Personeel

Eenmalig

=

Operationeel

=

Operationeel

+ 286

LEGENDE Δ

Verschil ten opzichte van oorspronkelijke situatie

±

beperkte impact, geen absolute schatting

↓

Daling, geen absolute schatting

‫ ׀‬198 ‫׀‬

↑

Stijging, geen absolute schatting

[]

Kosteninterval

=

Geen verandering Tabel 60: effect ALV op eenmalige en operationele beheerskosten

‫ ׀‬199 ‫׀‬

Hieruit leren we dat het ontwerpen van digitale applicaties een belangrijke eenmalige kostenfactor is, maar ook dat dit gepaard gaat met een daling van de gemiddelde personeelskost voor de verwerking van een dossier. De kosten voor het gebruik van databanken is eerder gering, maar brengt significante besparingen voor de doelgroep met zich mee. Vooral het intern (binnen het departement en tussen verschillende departementen) delen van informatie vraagt een beperkte inspanning van het eigen personeel, en geeft aanleiding tot grote dalingen in de administratieve lasten. De resultaten voor de operationele beheerskost van de cases sportkampen en school- en studietoelage moeten genuanceerd worden. In beide gevallen daalt immers de gemiddelde beheerskost per dossier. De bijsturing van het beleid brengt echter een toenemend aantal dossiers met zich mee, waardoor de totale operationele beheerskost gelijk blijft of zelfs toeneemt. Er speelt dus een dubbel effect: enerzijds is er een daling van de operationele beheerskost door een efficiëntere werking, maar anderzijds neemt de operationele beheerskost toe door de toenemende effectiviteit van het beleid. De belangrijkste bevinding uit ons onderzoek is dat er een verband bestaat tussen de administratieve lasten en de beheerskosten. Het verlagen van de administratieve lasten kan leiden tot hogere beheerskosten, maar het effect is zeker niet eenduidig. Het totale effect is vaak de som van twee tegengestelde effecten (daling van één soort kost en stijging van een andere soort kost). De totale effecten zijn meestal ook pas gekend op lange termijn. Vooral bij ICT investeringen is de initiële kost (aanschaf + aanpassingen van bedrijfsprocessen) vaak heel hoog. De besparing die door ICT wordt gerealiseerd is minder voelbaar omdat het een besparing per dossier betreft (wat moeilijker te berekenen is dan een eenmalige investering) en omdat de besparing pas duidelijk wordt na meer dan een jaar (vb. wanneer doelgroepen een nieuw dossier voor subsidie-aanvraag. Soms stijgen de totale kosten omdat het aantal dossiers stijgt na de lastenverlaging. Wanneer meer gereguleerden een subsidie-aanvraag indienen, dan stijgt de effectiviteit van het beleid omdat een grotere doelgroep bereikt wordt. Daarom is het aangeraden om vooral te kijken naar de gemiddelde kost per dossier in plaats van de totale kosten.

‫ ׀‬200 ‫׀‬

Naast de centrale onderzoeksvraag zijn er nog enkele bijkomende onderzoeksvragen die we kunnen beantwoorden op basis van de ervaringen uit de gevalstudies. o

Welke methoden en technieken zijn er om reguleringskosten te meten?

Voor de meting van de administratieve lasten voor de doelgroep werd een algemeen aanvaarde methode ontwikkeld, nl. het Standaardkostenmodel. Deze meetmethode splitst de verschillende informatieverplichtingen, opgelegd door de regelgeving, op in verschillende administratieve handelingen. Aan de verschillende administratieve handelingen wordt dan een kost verbonden. Voor de meting van beheerskosten is er echter nog geen gestandaardiseerde methode opgebouwd. Wel zijn er enkele pogingen ondernomen in eerder onderzoek om de kosten in kaart te brengen (zie hoofdstuk 5). In ons onderzoek hebben we ervoor geopteerd om te werken met een procesanalyse, waarin de processen van een overheidsorganisatie uiteengelegd worden in individuele taken en waarbij voor elke taak de vaste en variabele kosten bepaald worden. In een consultancyopdracht voor de dienst Wetsmatiging wordt eveneens gebruik gemaakt van een procesanalyse, met een uitgebreide ICT-tool, om de beheerskosten in kaart te brengen. o

Wat is de impact van een verlaging van administratieve lasten op de interne processen?

Op basis van de gevalstudies zien we geen algemene invloed voor eenzelfde techniek op de interne processen van een overheidsorganisatie. Het is evenwel zo dat het vervangen van een papieren aanvraag door een elektronische communicatie de inzet van het personeel in de registratiefase van een dossier drastisch vermindert. Het hergebruik van gegevens kan een verregaande invloed hebben op de personeelsinzet, maar blijft sterk afhankelijk van de case. In het geval van de schooldoorlichting en de Vlaamse reaffectatiecommissie was er op de processen van de overheidsorganisatie geen enkele invloed merkbaar. Ze ontvingen hun informatie aanvankelijk van de scholen. Na de lastenverlaging werd de informatie aangereikt vanuit het departement, wat leidde tot minder

‫ ׀‬201 ‫׀‬

informatieverplichtingen voor de scholen. Voor de case school- en studietoelagen merken we wel degelijk procesveranderingen op ten gevolge van het opvragen van gegevens uit databanken. We constateren tevens dat een administratieve lastenverlaging niet enkel invloed heeft op de betrokken organisatie, maar ook op de processen van meerdere organisaties gelijktijdig. De ecologiepremie maakt dit duidelijk door de toepassing van de limitatieve technologieënlijst (zie hoofdstuk 7). o

Welke beheerskosten brengen een bepaalde maatregel met zich mee?

In het geval van een gedigitaliseerde aanvraag is er een duidelijke eenmalige beheerskost voor de opbouw van de applicatie. De operationele (onderhouds)kost is relatief gering, en afhankelijk van het aantal veranderingen die nodig zijn aan het systeem. De twee cases (ecologiepremie & school- en studietoelage) leren dat deze investering gepaard gaan met een terugverdieneffect op middellange termijn. Verder onderzoek is noodzakelijk om hier een meer gedetailleerde uitspraak over te doen. De kosten verbonden aan het hergebruik van gegevens door middel van databanken is afhankelijk van de bron. De gevalstudies Vlaamse reaffectatiecommissie en schooldoorlichting basisonderwijs bewijzen dat het (intern) hergebruik van gegevens tegen een zeer lage (personeels)kost wordt verwezenlijkt in vergelijking met de sterk verlaagde administratieve lasten voor de doelgroep. Voor de ecologiepremie en de school- en studietoelagen is er ook een lastenverlaging voor de doelgroep, maar gaat dit gepaard met een jaarlijkse operationele beheerskost voor de ‘aankoop’ van de gegevens. Aanvullend op de resultaten kunnen we enkele beleidsaanbevelingen naar voor schuiven. Een gestandaardiseerde meetmethode voor beheerskosten is er vooralsnog niet. In de huidige reguleringsimpactanalyses worden beheerskosten doorgaans niet gemeten en ook de organisatie zelf verzamelt er geen gegevens over. Nochtans kan kennis over beheerskosten zeker bijdragen tot een meer betrouwbare evaluatie van de noodzaak om een bepaalde

‫ ׀‬202 ‫׀‬

regelgeving te wijzigen. Bovendien blijkt uit onze cases dat beheerskosten een aanzienlijke proportie van de totale reguleringskosten uitmaken. Onze methode was een eerder intuïtieve methode gebaseerd op interviews, documentenanalyse en schattingen. De informatie die een meetsysteem zou moeten bevatten kan voor een groot deel gehaald worden uit databronnen die ofwel reeds bestaan of uit managementinstrumenten die informatie leveren om het management van de gehele organisatie te verbeteren: •

Procesanalyse

Door middel van proces-analyse kunnen bedrijfsprocessen in kaart gebracht en geoptimaliseerd worden. Wanneer het proces verband houdt met een regulerende activiteit, kan uit de procesanalyse informatie gehaald worden voor de berekening van beheerskosten. Het gaat o.a. om informatie over de verschillende taken die in het proces vervat zijn, de betrokken afdelingen en het aantal medewerkers per afdeling, tijdsduur van het proces,… Een gestandaardiseerde methode moet gebaseerd worden op een analyse van de interne processen. Een ontleding van het volledige proces maakt het mogelijk om variabele en vaste kosten toe te wijzen aan de individuele processtappen. Op die manier kunnen zowel de personeelskost als de kosten voor de ondersteunende informatieen communicatietechnologie in kaart gebracht worden. Een procesanalyse maakt het tevens mogelijk om meer kwalitatieve uitspraken te doen, vb. invloed van een bepaalde techniek voor administratieve lastenverlaging op het interne proces. We merken op dat dit een onvolledig beeld geeft van de totale kosten. Er wordt bijvoorbeeld geen rekening gehouden met de kosten voor gebouwen, voor opleiding van het personeel, aankoop kantoormeubilair, etc. •

Kostenanalytische boekhouding

Een kostenanalytische boekhouding (cfr. comptabiliteitsdecreet) maakt het mogelijk de link te leggen tussen enerzijds de activiteiten en prestaties en anderzijds de middelen. De boekhoudkundige gegevens uit de economische boekhouding worden per kostensoort verzameld. Onder de kostensoorten worden de personeelskosten, de werkingskosten en de investeringskosten begrepen. Vervolgens worden deze toegerekend aan een kostenplaats, d.i. de onderdelen van een organisatie, die gemakshalve worden afgeleid uit de

‫ ׀‬203 ‫׀‬

afdelingen van een organogram. Om te komen tot een model dat algemeen toepasbaar is binnen de overheidscontext wordt het niveau van de activiteiten toegevoegd. Concreet houdt dit in dat de kosten van kostenplaatsen eerst naar activiteiten worden versleuteld. De kostendragers ‘verbruiken’ deze activiteiten en zo kan hun kostprijs berekend worden. Kostendragers zijn producten of diensten, voortgebracht door een organisatie, waaraan kosten worden toegewezen. Het grote voordeel is dat het de transparantie van een dienstverlening verhoogt, omdat het meer volledige informatie levert over de kostprijs van de dienstverlening. Voor het meten van beheerskosten kan het eveneens nuttige informatie bevatten. Wanneer gegevens over kosten systematisch worden toegewezen aan activiteiten, kan de werkelijke kostprijs van een bepaalde activiteit (vb. verlenen van een vergunning; behandelen van een aanvraag) eenvoudig bepaald worden. •

Personeelsplannen

Bij personeelsplanning (vb. PIP/PEP) wordt voor elke taak de personeelsbehoefte bepaald. Het gaat zowel om het aantal medewerkers (volume) als de tijd die nodig is om een bepaalde taak uit te voeren. Het kan bijdragen tot het meten van beheerskosten door voor een bepaalde regulering (vb. erkenningsprocedure, inspectie) de specifieke taken met de bijhorende werktijden, hoeveelheden en toelagen te selecteren Gezien de impact van administratieve lasten op de beheerskosten reëel is, en er aanzienlijke kostenbesparingen mogelijk zijn, is er nood aan verder praktijkonderzoek over de relaties tussen administratieve lasten en beheerskosten. Tenslotte merken we op dat ook de mate waarin overheden elkaar lasten opleggen, de zogenaamde interne administratieve lasten, grotendeels onbekend is. Uit verschillende cases (vb. Vlaamse reaffectatiecommissie en schooldoorlichting) blijkt nochtans dat minimale inspanningen op het gebied van interne data-uitwisseling een significante invloed hebben op de administratieve lasten. Een meer doorgedreven communicatie tussen verschillende afdelingen en departementen kunnen een aanzet geven voor tal van kostenbesparingen.

‫ ׀‬204 ‫׀‬

14. Bijlagen > 14.1. Bijlage 1: vragenlijst cases Wetswijziging/nieuwe wet = Inwerkingtreding = Implementatietijd = Betrokken overheidsorganisaties = Doelgroep = ALV als doel van de wetswijziging = •

Zijn er informatieverplichtingen voor doelgroep afgeschaft? Op welke fase in de reguleringsketen hebben deze betrekking (registratie, erkenning – ontvankelijkheid & beoordeling, monitoring, evaluatie)? , Welke?..................................................................

JA NEE • •

Zijn er andere overheidsorganisaties betrokken in het proces? Het gaat dan zowel over adviesverlening als het gebruik van informatie die beschikbaar is bij andere overheidsorganisaties. Is er sprake van een wijziging ten opzichte van de oorspronkelijke situatie? Wijzigt de interactie? , Welke?…………………………………………………………………………..........

JA NEE • JA

Wordt er binnen databanken?

de

dienst

gebruik

gemaakt

van

externe

, Welke?..................................................................

NEE

‫ ׀‬205 ‫׀‬

•

Is er een meting van administratieve lasten gebeurd? Welke methode is hiervoor aangewend (vb. SCM, panelgesprek)?

Is er een nulmeting gebeurd?

JA

NEE

Is er een nameting gebeurd?

JA

NEE

Methode = ………………………………………………………………………………………………………… •

Wie vroeg de administratieve vereenvoudiging?

Het veld De overheid •

Is er gebruik gemaakt van ICT tijdens het proces gewijzigd als gevolg van de administratieve lastenverlaging (intern=communicatie binnen de eigen dienst of andere overheidsorganisaties, extern=communicatie met de doelgroep)?

JA, intern JA, intern en extern NEE •

De wijziging (regelgeving & ALV) heeft een invloed op de volgende actoren:

De eigen organisatie Een andere overheidsorganisatie De doelgroep •

De wijziging (regelgeving & ALV) heeft de volgende invloed op het eigen personeelsbestand.

Toename

‫ ׀‬206 ‫׀‬

Afname Bijscholing Verschuiving van taken Verschuiving van personeel Geen invloed

‫ ׀‬207 ‫׀‬

> 14.2. Bijlage 2: document voor & na VOOR (1) eigen databank overheidsorganisatie doelgroep Personeel

Toename tov (1)= Afname tov (1)= Gelijk

NA eigen databank andere overheidsorganisatie doelgroep niet meer van toepassing Toename tov (1)= Afname tov (1)= Gelijk

ICT

Toename Δ€= Afname Δ€= Gelijk Toename Δ€= Afname Δ€= Gelijk schriftelijk digitaal beide

Toename Δ€= Afname Δ€= Gelijk Toename Δ€= Afname Δ€= Gelijk schriftelijk digitaal beide

Via welk kanaal wordt de informatie bekomen? Wat was de invloed van de administratieve lastenverlaging op de volgende kostensoort?

Algemene werking Op welke manier communiceert de doelgroep met de overheidsorganisatie? Op welke manier komt de administratieve lastenverlaging voor de doelgroep tot uiting?

‫ ׀‬208 ‫׀‬

schriftelijk digitaal beide

TIJDENS (2)

eenmalige IV afschaffen opvraging dezelfde informatie snellere verwerking dossiers vereenvoudigde procedure standaard aanvraagformulier frequentie aanvraag neemt af minder

Wat zijn de gevolgen van de administratieve lastenverlaging voor de eigen organisatie?

Wat is de invloed van de wijzigende regelgeving voor de doelgroep? Wat is de invloed van de wijzigende regelgeving voor de eigen organisatie?


verantwoordingsstukken verhoogde werkdruk efficiëntere werking minder informatieverwerking meer aanvragen controle en toezicht moeilijker minder ondersteuning bieden aan doelgroep bij aanvraag meer datacommunicatie met andere instanties rechtszekerheid groter bereik door versoepeling criteria snellere verwerking dossiers meer aanvragen meer overleg met andere overheidsorganisaties minder overleg met andere overheidsorganisaties uniformiteit in dataverwerking administratieve lastenverlaging aanvraag verloopt minder omslachtig in vergelijking met de papieren aanvraag deel van de doelgroep wordt niet bereikt ‫ ׀‬209 ‫׀‬

Wat is de invloed van ICT op de eigen organisatie?

‫ ׀‬210 ‫׀‬

sneller doorsturen info minder risico op fouten stroomlijnen proces vereenvoudigde datauitwisseling minder personeel voor registratie

15. Gecontacteerde personen en instellingen > 15.1. Algemeen Bartle Ian, University of Bath Baynham Richard, National Audit Office UK Bekkers Victor, Erasmus Universiteit Rotterdam Besnainou Denis, Ministerie van Financiën Frankrijk Böllhoff Dominik, Ministerie binnenlandse zaken Duitsland Ernst Tobias, Bertelsmann Stiftung Gahre Arne-Petter, Ministry of labour and government administration Norway Jacobzone Stéphane, OECD Klun Maja, University of Ljubljana Kodra Matija, Ministry of Public Administration Slovenia Knudsen Jonathan, OECD Koch Jens, Ministerie van binnenlandse zaken Duitsland Kuuttiniemi Kirsi, Ministerie van Financiën Finland Levi-Faur David, Hebrew University of Jerusalem Marneffe Wim, Universiteit Hasselt Montin Charles-Henri, Europese Commissie Stéphane Jacobzone, OECD

‫ ׀‬211 ‫׀‬

Nemec Juraj, Matej Bel University, Slowakia Nijland Jeroen, Ministerie van financiën Nederland Olsen Flemming, OECD Pogaznick, Tomaz, Comland, Slovenië Radaelli Claudio, University of Exeter Randma-liiv Tiina, University of Tartu Rousseau Sandra, CES Katholieke Universiteit Leuven Rutjens Jacqueline, Ministerie van binnenlandse zaken Nederland Geert Steurs, Ideaconsult Stoeger Robert, Deputy director – federal chancellery Austria Taxis Ria, Innenministerium Baden-Württemberg Tilley Paul, Minister-Counsellor Australia Van der Lem Andrew, Better Regulation Executive, UK Van Humbeeck Peter, Sociaal Economische Raad Vlaanderen Vereeck Lode, Universiteit Hasselt Vermoesen Ellen, Dienst Wetsmatiging Vickers, Ian, Centre for Enterprise and Economic Development Research, Middlesex University Business School Vintar Mirko, University of Ljubljana Wallart Nicolas, Federaal department economie Zwitserland Zipse Christian, Statistisches Bundesamt Deutschland

‫ ׀‬212 ‫׀‬

> 15.2. Interviewgebonden Asselman Kurt, Agentschap voor personen met een handicap – Erkenning en subsidiëring ambulante diensten en vrijetijdsprojecten Bellon An, Stafdiensten onderwijs & vorming Claes Lieve, Bloso – afdeling subsidiëring Deputter Marleen, Agentschap hoger onderwijs, volwassenenonderwijs, studietoelagen – afdeling studietoelagen Du Chau Jan, Agentschap voor onderwijsdiensten, afdeling advies en ondersteuning onderwijspersoneel – secretaris van de Vlaamse reaffectatiecommissie Elst Lea, Agentschap landbouw en visserij – dienst referenties Fontaine Ruben, Agentschap landbouw en visserij Martin Geert, Departement internationaal Vlaanderen – projectleider toerisme Paquay Philippe, Bloso – afdeling subsidiëring Poelmans Patrick, Agentschap voor onderwijsdiensten Pollet Marc, Instituut voor innovatie door wetenschap en technologie Reniers Marc, Agentschap hoger onderwijs, studietoelagen – afdeling studietoelagen

volwassenenonderwijs,

Scheers Erna, Agentschap zorg en gezondheid Stieperaere Maarten, Vlaamse landmaatschappij VLM Tournicourt Tom, Departement economie, wetenschap en innovatie afdelingshoofd ondernemerschap

‫ ׀‬213 ‫׀‬

Van Ampe Tim, Agentschap ondersteuningsbeleid

economie

–

afdeling

economisch

Vande Casteele Tine, Vlaams energieagentschap Van der Auwera Luc, Inspecteur-generaal basisonderwijs Van Huele Wim, Agentschap voor geografisch informatie Vlaanderen – lijnverantwoordelijke beleid en strategische planning Vercruysse Jos, Agentschap toerisme Vlaanderen – afdeling kwaliteitszorg en investeringen > 15.3. Websites www.wetsmatiging.be www.oecd.org www.actal.nl http://www.administrative-burdens.com/ http://www.bertelsmann-stiftung.de/cps/rde/xchg/SID-0A000F14F6AFC47A/bst_engl/hs.xsl/prj_53890_84653.htm www.regplus.eu www.compliancecosts.com ec.europa.eu/governance/impact/docs_en.htm www.vcec.vic.gov.au www.voka.be www.vcec.vic.gov.au www.plan.be www.berr.gov.uk/bre www.vlaanderen.be www.unizo.be www.onderwijsinspectie.be www.ond.vlaanderen.be/studietoelagen www.toerismevlaanderen.be www.vlaanderen.be/ecologiepremie www.bloso.be

‫ ׀‬214 ‫׀‬

Reference List

Agentschap economie (2006). Reguleringsimpactanalyse voor call ecologiepremie Brussel: Agentschap Economie.

Aurelie J. & Kegels, C. (2004). De administratieve lasten in België voor het jaar 2002. Brussel: Federaal Planbureau.

Baldwin, R. & Cave, M. (1999). Understanding regulation. Theory, strategy, and practice. Oxford: Oxford University Press.

Bertelsmann Stiftung (2007). International Regulatory Reform Conference Berlin, 9-11 december 2007..

Better Regulation Executive (2006). Administrative Burdens - Routes to Reduction London: Cabinet Office.

Better Regulation Executive (2007). Cutting bureaucracy for our public services London: Cabinet Office.

Billiet, C. M., Rousseau, S., & Proost, S. (2001). Law and economics and the choice of environmental policy instruments Leuven.

Coglianese C., Nash J., and Olmstead T. (2003). Performance-based regulation: Prospects and limitations in health, safety and environmental protection. Administrative Law Review, 3, 705-730.

Commissie van de Europese Gemeenschappen (2001). Europese Governance - een witboek Brussel.

‫ ׀‬215 ‫׀‬

Commissie van de Europese Gemeenschappen (2005). Betere regelgeving met het oog op economische groei en meer banen in de Europese Unie Brussel.

Commissie van de Europese Gemeenschappen & Comm (2005). Implementing the community Lisbon programme: a strategy for the simplification of the regulatory environment Brussel.

Deben L., Marneffe W., and Vereeck L. (2008). De reguleringskosten van de administratieve verkeersboete. Tijdschrift voor wetgeving, 3, 126-139.

Departement onderwijs (2006). Reguleringsimpactanalyse decreet betreffende studiefinanciering van de Vlaamse Gemeenschap Brussel.

Dienst Wetsmatiging (2004). Checklist formulieren - administratieve lastenvermindering door goede formulieren Brussel.

Dienst Wetsmatiging (2007). Reguleringsimpactanalyse voor

het ontwerp van besluit tot vaststelling van de voorwaarden tot het verkrijgen van de subsidies inzake de door

de sportfederaties georganiseerde sportkampen.

Europese Commissie (1997). Aanbeveling betreffende verbetering en vereenvoudiging van het ondernemingsklimaat voor startende ondernemingen Brussel.

Federale Overheidsdienst Financiën (2007). Justitie in cijfers Brussel.

‫ ׀‬216 ‫׀‬

Freytag A. & Winkler K. (2004). The Economics of Self-Regulation in Telecommunications under Sunset Regulation Connecticut.

Hampton, P. (2005). Reducing administrative burdens: effective inspection and enforcement London: HM Treasury.

Hansen, H. F. & Pedersen, L. H. (2006). The dynamics of regulatory reform. In T.Christensen & P. Lægreid (Eds.), Autonomy and regulation. Coping with agencies in the modern state (pp. 328-355). Cheltenham: Edward Elgar.

Hood, C., Rothstein, H., & Baldwin, R. (2001). The government of risk. Understanding risk regulation regimes. Oxford: Oxford University Press.

Jacobs & Associates (2007). The Regulatory Guillotine: a National Commitment to Better Regulation beschikbaar op www.regulatoryreform.com.

Jacobs S.H. (1999). The second generation of regulatory reforms beschikbaar op www.regulatoryreform.com.

Jacobzone S., Choi C., & Miguet C. (2007). Indicators of Regulatory Management Systems Paris: OECD.

Janssen, L., Kegels, C., & Verschueren, F. (2005). De administratieve lasten in België voor het jaar 2004. Eindrapport Brussel: Federaal planbureau.

Kegels, C. (2008). De admininstratieve lasten in België voor het jaar 2006 Brussel: Federaal Planbureau.

‫ ׀‬217 ‫׀‬

Kegels, C. & De Vil G. (2002). De administratieve lasten in België voor het jaar 2000 Brussel: Federaal Planbureau.

Kenniscel Wetsmatiging (2006). Meten om te weten. Leidraad voor het meten van administratieve lasten Brussel.

Kienbaum Management Consulting (2007). SKM-Verwaltung: Anwendungsmöglichkeiten des Standardkostenmodells in der öffentlichen Verwaltung. Studie für die Bertelsmann Stiftung Berlin.

KPMG (2006). Competitive alternatives. KPMG's gids voor internationale bedrijfskostenvergelijking.

Langer T. (2008). Zur Diskussion um die Messung administrativer Lasten: Die Anwendbarkeit des StandardKosten-Modells auf die öffentliche Verwaltung. Methodik, Grenzen und Implikationen. Untersucht am Beispiel des Projekts zur Evaluation des Vergaberechts durch Rambøll Management im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie. Diplomarbeit im Studiengang Verwaltungswissenschaften im Wintersemester 2007/2008 Niet-gepubliceerde verhandeling. Universität Potsdam.

Liou, K. T. (2001). Governance and economic development: changes and challenges. International Journal of Public Administration, 24, 1005-1022.

Marneffe W. and Vereeck L. (2008, September 1). De kosten van wetgeving: een taxonomie. Tijdschrift voor wetgeving, 3, 126-139.

‫ ׀‬218 ‫׀‬

Montin, C.-H. (2007). Administrative burdens measurement and reduction - costs within the administrations beschikbaar op http://www.regplus.eu/.

Nijsen, A. F. M. (2003). Dansen met de Octopus. Een bestuurskundige visie op informatieverplichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtsstaat. Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam.

OECD (1997). The OECD report on regulatory reform: synthesis Paris: PUMA.

OECD (2002). Regulatory policies in OECD countries. From interventionism to regulatory governance Paris: OECD.

OECD (2003a). From red tape to smart tape: administrative simpification in OECD countries Paris: PUMA.

OECD (2003b). Regulatory performance: ex post evaluation of regulatory policies Paris: PUMA.

OECD (2005). OECD guiding principles for regulatory quality and performance.

OECD (2006). Cutting red tape: national strategies for administrative simplification Paris: PUMA.

OECD (2008a). Working Party on Regulatory Management and Reform – Regulation Inside Government Paris: OECD.

OECD (2008b). Economic policy reforms: going for growth Paris: PUMA.

Robben F. and Maes P. (2004). De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid anno 2004. Belgisch Tijdschrift voor Sociale zekerheid, 1, 145-174.

‫ ׀‬219 ‫׀‬

Rommel, J. & Verhoest, K. (2008). Regulering in Vlaanderen in kaart gebracht. Analyse van regulerende organisaties Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

SCM Network (2005). International Standard Cost Model Manual available at www.administrativeburdens.com.

Scriven M. (1980). The logic of evaluation. Inverness, California: Edgepress.

Steurs (2007). Reguleringskosten meten - reflectie over administratieve lasten in een breder perspectief Presentatie op studiemiddag Vlaamse Vereniging voor Bestuur en Beleid 7 juni 2007 Brussel.

Unizo (2007). Ondernemersprioriteiten voor de federale verkiezingen 2007 Brussel.

Van der Doelen F.C.J. (1993). De gereedschapskist van de overheid: een inventerisatie. In J.Bressers, P. De Jong, P. J. Klok, & A. Korsten (Eds.), Beleidsinstrumenten bestuurskundig beschouwd (pp. 17-32). Assen: Van Gorcum.

Van Garsse, S. & Windey, J. (2006). Handleiding invoeren van elementen van een prestatiebegroting Leuven: Instituut voor de Overheid.

Van Humbeeck, Peter (2001). Reguleringsmanagement in Vlaanderen: een overzicht en algemene beoordeling. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement (VTOM), 6.

Verhoest, K. & Rommel, J. (2007). Reguleringsmanagement vanuit een breder perspectief: enkele internationale ervaringen nota aan klankbordgroep 2 oktober 2007 Leuven.

‫ ׀‬220 ‫׀‬

Vlaamse Regering (2007). Evaluatie toepassing van reguleringsimpactanalyse en de compensatieregel voor administratieve lasten Brussel: Mededeling Vlaamse Regering.

VOKA (2006). Administratieve vereenvoudiging. Prioriteiten uit de bedrijfspraktijk Voka-studie 03 Brussel.

Wetsmatiging (2003). Gids kenmerken van goede regelgeving Brussel.

World Bank (2006a). Doing business 2007: how to reform. World Bank.

World Bank (2006b). Good Practices for Business Inspections. Guidelines for reformers.

‫ ׀‬221 ‫׀‬

004

Recommend Documents