Dopravní plánování a mobilita v kontextu demografického vývoje Christian Holz-Rau, Joachim Scheiner Budoucí možný demografický vývoj v Německu lze popsat prostřednictvím několika ústředních hledisek: stárnutí, pokles, zmenšení rodin, přistěhovalectví a určitý model pohybu osob uvnitř Německa (suburbanizace, stěhování východ - západ). Prostorově to vede k polarizaci mezi regiony (a oblastmi uvnitř regionu) demografického nárůstu a regiony demografického útlumu. Příspěvek popisuje hlavní aspekty demografického vývoje a důsledky pro prostorový a dopravní vývoj a pojmenovává tři vodítka pro integrované prostorové a dopravní plánování: 1. dosažitelnost a bezpečnost jsou důležitější než vysoká rychlost, 2. vysoká kvalita existující infrastruktury je důležitější než nová výstavba a rekonstrukce, 3. trvalá udržitelnost vyžaduje důslednost a soudržnost. 1. Úvod Demografický vývoj v Německu je pevně zakotven v různých odborných diskusích pod hesly jako pokles, stárnutí, suburbanizace, pohyb osob východ - západ a imigrace. Důsledky na vývoj dopravy a její plánování se dosud nestaly předmětem tématu. To překvapuje, protože - s úbytkem obyvatelstva a jeho stárnutím přicházejí i ztráty pro veřejné rozpočty, které stěžují veřejné financování dopravní infrastruktury, - je možné očekávat změny ve struktuře poptávky a v nárocích na mobilitu, které by měly být zvažovány při dlouhodobém plánování. Je tedy zde dost důvodů k tomu, abychom se zabývali důsledky demografických změn na dopravní plánování. 2. Důležité aspekty demografického vývoje Demografický vývoj v Německu lze z pohledu dopravy v prostorovém rozlišení shrnout do čtyř hledisek. Úbytek obyvatelstva celkem Vzhledem k nižšímu počtu nově narozených se bude v Německu, obdobně jako v dalších průmyslových státech, počet obyvatelstva v budoucnosti silně snižovat. A protože malá společenstva mají při konstantním, pro úplnou reprodukci obyvatelstva příliš nízkém počtu nově narozených za následek ještě menší společenstva, dochází v průběhu času ke kumulaci poklesu. K viditelnému úbytku dojde asi od roku 2020 a potom se bude stále zrychlovat. V jednotlivostech se předložené prognózy ovšem značně liší. Prognózy, použité za základ Spolkového plánu dopravních cest Spolkovým ministerstvem dopravy, výstavby a bydlení, představují s nárůstem počtu obyvatelstva do roku 2015 o l,6 % (to odpovídá 83,5 mil. obyvatel) horní hranici. Spolkový statistický úřad jde pro rok 2015 na 83,1 mil. obyvatel („střední“ varianta 5), Spolkový úřad pro stavebnictví a prostorové uspořádání na 82,0 mil. a Německý ústav pro výzkum hospodářství je v prognóze na 79,7 - 81,3 mil. obyvatel. V roce 2050 bude podle prognózy Spolkového statistického úřadu žít v Německu cca 75 mil. lidí (varianta 5). Přitom roční přírůstky z titulu přistěhovalectví se předpokládají okolo 200 000 osob. Proti této prognóze Spolkového statistického úřadu z roku 2000 je toto hodnocení znatelně optimističtější. Německý ústav pro výzkum hospodářství uvažuje pro rok 1
2050 s cca 60 - 67 mil. obyvatel při čistém přistěhovalectví 150 000 - 300 000 osob ročně. To odpovídá poklesu o přesně 9 % (75 mil.) až 27 % (60 mil.) proti roku 2000. 90
mil. obyvatel
80 70 60
Varianta 1- nejnižší počet obyvatel
50 40
Varianta 5 - střední počet obyvatel
30
Varianta 9 - nejvyšší počet obyvatel
20 10 0 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 rok
Obr. l: Vývoj obyvatelstva v Německu do roku 2050 (mil. obyvatel)
90 80
mil. obyvatel
70 60
nad 80 let
50
60-79 let
40
20-59 let pod 20 let
30 20 10 0 2001
2010
2030
2050
rok
Obr. 2: Věková struktura obyvatelstva v Německu do roku 2050 (mil. obyvatel) Stárnutí Narůstající životní jistoty ve spojení s nízkým počtem nově narozených vedou již v současné době ke značnému stárnutí německého obyvatelstva. To se ještě zvýší v příštích desetiletích. Podle prognózy Spolkového statistického úřadu z roku 2003 (varianta 5) poklesne podíl dvacetiletých a mladších z celkového obyvatelstva - bez zahrnutí optimistického navýšení silným přistěhovalectvím - do roku 2050 z dnešních 21 % na 16 %. Podíl šedesátiletých a starších se zvýší z 24 % na 37 %. Obzvláště významný je nárůst velmi starých lidí. Zatímco dnes jsou 4 % obyvatel starší osmdesáti let, bude jich v roce 2050 12 %. Podíl osob mezi 20 a 59 léty klesne z 55 % na 47 %.
2
Pohyb obyvatelstva Vývoj obyvatelstva v Německu rozhodujícím způsobem ovlivní přistěhovalectví a nové prostorové rozmístění uvnitř Německa nadregionálními a regionálními pohyby obyvatel. Pokles obyvatelstva a stárnutí budou částečně vyrovnávány ekonomicky, politicky, humanitárně nebo ekologicky motivovaným přistěhováním. Imigranty je možno očekávat především z oblastí rozšiřující se EU a z rozvojových zemí. V budoucnu budou ve větší míře získávány kvalifikované pracovní síly i z vyspělých zemí. Tyto pohyby obyvatel budou směřovat převážně do oblastí, ve kterých již dnes žijí větší skupiny odpovídajících národností a do hospodářsky (v porovnání) prosperujících regionů. Těmi jsou především „staré země“ a v nich zvláště důležitá města s hustým osídlením a všeobecně spíše jih než sever Německa. Vývoj imigrace je silně závislý na budoucím politickém stanovování priorit, a proto je těžko prognózovatelný. Nadregionální přesuny obyvatelstva v Německu nabyly na významu po dlouhém období ústupu po otevření „železné opony“. Byly převážně určovány pohyby lidí z východu na západ, které se po krátké stagnaci po roce 1998 znovu výrazně zvýšily (Spolkový statistický úřad v roce 2002). Určitou roli hrají i pohyby sever - jih. Přesuny za vzděláním vedou především do velkoměst. Stěhování za klidným prostředím do půvabných provinčních venkovských oblastí hrají doplňující, ale nikoliv ústřední roli. Regionální pohyb obyvatel je nadále určován suburbanizací. Ve velkých přelidněných oblastech to nejdéle od 80. let vede k vytváření „druhého prstence“ ve větší vzdálenosti od kmenového města (exurbanizace). Ve zvětšující se míře se při suburbanizaci nejedná pouze o klasický pohyb kmenové město - okrajové části, nýbrž i o rozptýlený pohyb uvnitř předměstských oblastí a přestěhování do těchto prostor i z jiných regionů. K tomu je třeba nejméně od 70. let přičíst suburbanizaci malých měst, které vytvářejí vlastní obytné prstence ve svém okolí. Tendence k návratu od velkých měst k venkovu jsou v podstatě omezeny na poměrně krátkou fázi života (po období dospívání). Pohyby obyvatel vedou - znatelně více než prostorová diferenciace počtu nově narozených a zemřelých - k vytváření oblastí s útlumem a nárůstem. Imigrace se rovněž, stejně jako nadregionální pohyby obyvatel, nutně soustřeďuje do (relativně) prosperujících regionů. Naproti tomu v ostatních oblastech bude obyvatelstva ubývat, někde značně. To vede: - k útlumovým regionům, které všeobecně ztrácí obyvatele: východní Německo, staré průmyslové regiony na západě, některé předměstské oblasti, - k oblastem s poklesem obyvatel uvnitř regionu: kmenová města v přelidněných oblastech, částečně malá města a decentralizovaná střediska na venkově. Uvnitř města potom velká sídliště, ve východním Německu i čtvrti se starou zástavbou. Ve východním Německu lze přitom očekávat z části dramatický rozsah těchto změn, zatímco v západní části Německa se ztráty i v méně lukrativních čtvrtích udrží v rozumné výši, - k regionům s nárůstem, které vcelku získávají obyvatelstvo: prostor Mnichova, Rýn Mohan, střední Neckar, Hamburk, - k oblastem s nárůstem obyvatelstva i uvnitř útlumových regionů: předměstské oblasti, v regionech s nárůstem dříve nebo dosud ještě venkovských oblastí.
3
Pluralita životních stylů - měnící se struktura rodin Zvyšující se diferenciace společnosti byla mnohokrát popsána pod hesly pluralita životních stylů a forem, individualizace atd. Na tomto vývoji se podílí mnoho jednotlivých procesů, z nichž pro vývoj dopravy má vliv zmenšení rodin a četnost životních a rodinných forem (např. „living apart together“). Na základě zmenšování rodin se bude v blízké budoucnosti i při snižujícím se počtu obyvatel dále zvyšovat počet domácností. To bylo v minulosti hlavním důvodem pro trvale vysokou poptávku po obytných plochách a pro rozšiřování ploch osídlení při konstantním počtu obyvatel. Rovněž vývoj v oblasti zaměstnání (tendence ke krátkodobým a nejistým zaměstnaneckým poměrům, zvyšující se zaměstnanost žen na západě) jsou v souladu se zdůrazňováním významu jedince. Přispívají k imobilitě bydlení, tzn. ke snižování ochoty ke změně bydliště do blízkosti nového pracoviště při změně pracovního místa. Mobilita bydlení je nahrazena mobilitou pendlerů. Popsaný vývoj nelze ovšem pro budoucnost bez dalšího extrapolovat. Jak ve zmenšování rodin, tak v zaměstnanosti žen lze pokračovat jen omezeně. Úzká spojitost mezi vývojem dopravy a sídelních ploch s vývojem blahobytu hovoří spíše pro stagnaci. 3. Demografický vývoj, prostor a doprava Demografický vývoj a jeho prostorové vzory mají vliv na dopravní struktury. Ďábelský kruh již v roce 1975 popisované zvyšující se motorizace, rekonstrukcí dopravní infrastruktury a koncentrace a rozptylu, jakož i specifikace obydlí, obchodů, pracovních míst atd., bude těžší než dosud zpochybňovat ze sociálního úhlu pohledu. K tomu dvě poznámky: Zdroje a cíle osobní dopravy Vedle nového prostorového rozmístění obyvatelstva má pro strukturu a vývoj osobní dopravy ústřední význam prostorové rozmístění cílových míst dopravních spojů a standard výstavby dopravní infrastruktury. To platí jak pro prostorovou strukturu spojů a dopravní náklady, tak pro využívání dopravních prostředků. Konkrétně je tím míněna prostorová koncentrace zásobovacích a nákupních příležitostí, sociálních infrastruktur, zařízení pro volný čas, pracovních a vzdělávacích míst ve stále menším počtu a větších jednotkách. Ty se často usadily, nejdříve v případě nákupních příležitostí a řemesel a později i provozů služeb a zařízení pro volný čas, v místech nezapojitelných do městské zástavby, dosažitelných pouze motorizovanou individuální dopravou. V současné době pokračuje dále v neztenčené míře vytlačování obchodů a pro domácnosti blízkých služeb ve prospěch velkonákupních středisek. Se snižujícím se počtem dětí a mladistvých se bude snižovat i hustota školek a škol a dalších vzdělávacích zařízení a pouze částečně zvyšovat motorizovaná doprava za výchovou (doprovodná mobilita, školní autobusy). To platí i pro zásobovací cesty, protože s ubývajícím obyvatelstvem je třeba očekávat zhoršující se konkurenční pozici pro maloprostorově orientovaná zařízení a další rozpad jejich funkcí. Ve znamení snižujících se příjmů z daní ve velkoměstech a pod vlivem vnitřního vývoje a různorodosti využití se dnes plánovací snahy soustřeďují na to, jak postavit proti rozvoji „satelitních měst“ městské struktury. Posílení vnitřních měst jejich funkčním zhodnocením malými obchody, službami, nabídkami pro volný čas a pracovními místy třetího a čtvrtého sektoru zvyšuje ovšem i jejich (přes relativně snižující se význam) stále ještě existující nadbytek významu. To může posílit radiální, na veřejnou místní dopravu napojené 4
spoje, potvrzuje ovšem také vysoké náklady na dopravu mezi bydlením a všemi ostatními funkcemi, pokud se současně nepodaří masivní posílení vnitroměstských oblastí jako oblastí bydlení. To se ovšem jeví spíše jako nepravděpodobné. Rekonstrukce dopravních infrastruktur Vzhledem k nárůstu dopravy v uplynulých desetiletích probíhá rekonstrukce dopravní infrastruktury. Stále větší prostor pro možnosti a orientaci při volbě místa pro činnost (pracovní místa, nákup, volný čas, vzdělání, péče o děti atd.) vedou k rozšiřování a rozptylu akčního prostoru při téměř konstantním rozpočtu času na cestu. U nového spolkového plánu dopravních cest z roku 2003 lze v tomto směru rozpoznat obrat jen omezeně. I když byla metodika hodnocení přepracována a důraz položen na údržbu místo na rekonstrukce nebo novou výstavbu, pokračuje se přesto v rekonstrukcích sítí v obrovském rozsahu se středními ročními objemy nákladů 6 mld. eur (bez tzv. „dalších potřeb“). Přitom jsou tzv. spolkové „dálkové“ silnice, zvláště v úsecích, na nichž je v plánu provedení rekonstrukce, s velkou převahou využívány místní nebo regionální dopravou. Rekonstrukce spolkových „dálkových“ silnic podporují další suburbanizaci a zabraňují tím obytně - strukturním koncepcím vnitřního vývoje a smíšeného užívání. 3.1 Prognózy vývoje dopravy Vývoj osobní dopravy v posledních desetiletích lze, hrubě shrnuto, charakterizovat těmito znaky: - relativně konstantním objemem dopravy na osobu a časovou jednotku, - relativně konstantním rozpočtem trvání cesty na osobu a časovou jednotku, - přesunem využívání dopravních prostředků na motorizovanou individuální dopravu na úkor především cest pro pěší, - v průměru zvyšující se rychlostí cestování, - rozšiřováním akčních prostorů a zvětšením vzdáleností. Pro dlouhodobé plánování je důležitá především otázka dalšího vývoje. K tomu se váží dvě základní stanoviska. Aktuální dopravní prognóza Spolkového ministerstva dopravy, výstavby a bydlení Pro nový spolkový plán dopravních cest si toto ministerstvo uložilo zpracovat dopravní prognózu. V ní se provedly oddělené prognózy pro osobní a nákladní dopravu pro horizont roku 2015. Pro objasnění možností rozhodování státu byly propočítány objemy dopravy, dopravní náklady a způsob zajištění pro tři scénáře, které se liší dopravněpolitickými rámcovými podmínkami (mírné zvýšení nákladů pro uživatele v motorizované individuální dopravě a letecké dopravě a snížení nákladů v železniční dopravě a vnitrozemské lodní dopravě ve scénáři „Integration“ proti scénářům „Trend“, případně „Laisser-faire“). Tyto prognózy vycházejí v podstatě z pokračování dosavadního vývoje dopravy: lehký nárůst objemu dopravy celkem (7 %) a silný nárůst výdajů v osobní dopravě o cca 20 %. V celkovém růstu dopravy se scénáře příliš neliší. Když odhlédneme od účelových přesunů, které jsou předpokládány v různých prognózách, připadá největší část objemu dopravy a výdajů na dopravu ve všech třech scénářích na motorizovanou individuální dopravu. Pro leteckou dopravu se předpovídá jejich zdvojnásobení. Celkem je tedy třeba počítat s
5
vyostřením dopravní situace. To spočívá ve velké míře v předpokládaném nárůstu dopravních nákladů v nákladní dopravě (+ 58 %). Další hodnocení Na základě novějšího vývoje dopravy jsou ovšem k dispozici též jinak znějící posudky. Masivní ukazatele nárůstu z 80. let ve starých zemích se značně snížily a nadále klesají. Rovněž v nových zemích klesají přírůstky po letech vyznačujících se potřebou dohnání. Konstatuje se proto: „Signály na další zvýšenou poptávku v osobní dopravě jsou tedy spíše slabé - a když vůbec, potom pouze pro několik nejbližších let“. 3.2 Důsledky pro dopravu z titulu demografických změn V dalším jsou shrnuty důsledky na dopravu z titulu shora uvedených dopravněrelevantních aspektů demografického vývoje. Vývoj obyvatelstva celkem Vývoj obyvatelstva celkem by v budoucnosti snad mohl vést ke stagnaci poptávky v osobní dopravě. Ze srovnání prognóz vyplývá, že prognóza obyvatel, položená za základ pro spolkový plán dopravních cest, je ze současných existujících prognóz nejoptimističtější. Německý ústav pro hospodářský výzkum vychází pro horizont prognózy 2015 již se snížením počtu obyvatelstva o (dle varianty přistěhovaletství) 1 % až 3 %. Vedle celkového vývoje mají ovšem na vývoj poptávky značný vliv i demografická struktura a prostorové rozmístění obyvatelstva. Stárnutí Stárnutí obyvatelstva má v kontextu vývoje dopravy význam v mnohém směru. Starší lidé jsou dnes podstatně více motorizovaní než před deseti nebo dvaceti lety, protože v současné době dosahuje penzijního věku generace vyrostlá již s řidičským průkazem a osobním automobilem. To dnes ještě neplatí pro lidi ve vysokém věku a pro samostatně žijící a ovdovělé ženy. Na základě specifik malých společenství pro získání řidičského průkazu se toto, pokud se týká žen, v blízké budoucnosti změní. Lidé ve vysokém věku budou i v budoucnosti vlivem zdravotních omezení vykazovat menší motorizaci než celkové obyvatelstvo, i když se tento rozdíl bude snižovat. K vysoké mobilitě přispívá i životní očekávání s dlouho udržitelným zdravím, časný nástup do důchodu (dosud) a vysoká životní úroveň starších lidí. Je docela možné, že se tento vývoj částečně opět oslabí nebo dokonce obrátí (zvýšení věku pro odchod do důchodu, menší životní úroveň ve stáří až po chudobu vlivem zostřených problémů systémů sociálního zabezpečení). Ze stoupající mobility starších lidí, zabezpečované vlastním automobilem, nelze ovšem vyvozovat se stárnutím obyvatelstva zvyšující se poptávku po dopravě. V současné době uskutečňují důchodci, na základě odhadů služebních a obchodních cest, menší objem dopravy na hlavu, než odpovídá polovině objemu u zaměstnaných1. S odpadnutím služebních cest při odchodu do důchodu nepřichází ani zvýšení objemu rekreační dopravy, takže lze přijmout za pravděpodobné relativně malý objem dopravy starších lidí i v budoucnosti. Současně vede úbytek osob v produktivním věku k poklesu cest za zaměstnáním a služebních a obchodních cest. Při konstantním vytížení to vede k dílčímu odpadnutí
1
Průměrná denní vzdálenost u důchodců činí 20 km, u zaměstnaných 52 km (u celkového obyvatelstva 36 km). Údaje vycházejí z vlastních analýz nepřetržitého vyšetřování dopravního chování (KONTIV) 2002.
6
špičkových zátěží v sítích, které jsou především způsobovány cestami do zaměstnání. V čase mimo dopravních špiček existují naproti tomu ještě značné volné kapacity. Analogicky vede klesající počet dětí a mladistvých k poklesu cest za vzděláním. V protikladu proti cestám za zaměstnáním se toto ovšem neprojeví na odlehčení silniční sítě, nýbrž především na poklesu objemu nemotorizované dopravy a rovněž veřejné osobní místní a regionální dopravy. Ve venkovských oblastech je veřejná osobní doprava ve značné míře existenčně závislá na dopravě do škol. Do určité míry začal pokles poptávky po veřejné osobní dopravě pro cesty do škol očekávanou centralizací škol, která při delších cestách způsobuje nutnost vyššího využívání motorových dopravních prostředků. Tento výsledek, který nelze tak jako tak považovat za pozitivní, nebude pravděpodobně stačit ke kompenzování ztrát ve veřejné dopravě. Z hlediska bezpečnosti při dopravě hraje zvyšování počtu lidí vyššího věku důležitou roli. Ukazatele rizika výrazně stoupají od 70 do 75 let, takže bezpečnost bude mít stále větší důležitost. Za těžké úrazy jsou ovšem nadprůměrně zodpovědné především mladší osoby, a zde zvláště muži (od 18 do 25 let). S poklesem v této věkové kategorii by se snad mohl počet těžkých úrazů snižovat. Přesto zvyšování počtu lidí ve vysokém věku vyžaduje další vývoj regulací a technologií v silniční a veřejné osobní dopravě, vhodných pro seniory. K tomu směřují např. omezení rychlosti a co nejjednodušší, nepřehlédnutelné uspořádání (např. křižovatek), ve veřejné osobní dopravě sociální bezpečnost (doprovodný personál), spolehlivost, dále služby a technologie, přijatelné pro tyto uživatele. Souhrnně to lze formulovat takto: ve stárnoucí společnosti jsou bezpečnost a dosažitelnost důležitější než rychlost. To vede k mimořádné potřebě jednání, protože stárnutí obyvatelstva probíhá prostorově selektivně. Dosud jsou vyšším počtem starých lidí poznamenány vnitřní části měst. Po 30 - 40 letech suburbanizace budou na základě „ageing in place“ (stárnutí na místě) ve větší míře postiženy satelitní města a další spíše periferní oblasti: velkosídliště 60. let na okrajích měst nebo venkovské oblasti východního Německa, kde je rozhodujícím činitelem odchod mladších lidí. Celkem nastane „stárnutí periferie“. Dosažitelnost důležitých cílů (malé obchody, lékařské a jiné pro domácnost nutné služby) se proto stane pro zdravotně omezené a starší obyvatelstvo nevlastnící osobní automobil stále větším problémem. Vnitrostátní pohyb obyvatel (nadregionální a regionální) Více než vývoj obyvatelstva celkem je v současné době základním faktorem rozvoje osídlení, a tím podstatným spouštěčem přírůstků v motorizované individuální dopravě, jeho prostorové rozmístění. Přitom hrají daleko větší roli než vývoj obyvatelstva celkem pohyby z východu na západ a ze severu na jih, z velkých měst na předměstí a částečně do příměstského prostoru (druhý kruh periferie) a uvnitř předměstských oblastí. Toto je spojeno s projevy dopravy na různých úrovních. Dopravní projevy suburbanizace jsou celkem dobře prozkoumány a bude se na nich dále pokračovat: - přesun ve prospěch motorizované individuální dopravy na náklady veřejné místní dopravy nebo chodců a uživatelů jízdních kol, - zvyšující se vzdálenosti, především cest za zaměstnáním, - vývoj rozptýlených doprav za nákupy, zaměstnáním a rekreací, které lze zvládnout prakticky pouze motorizovanou individuální dopravou, - výstavba kolejové osobní předměstské dopravy na regionální úrovni vede spíše k silnější suburbanizaci, než k přesunu od motorizované individuální dopravy k veřejné osobní dopravě.
7
Útlum ve vnitřních částech měst při zřetelném úbytku zde bydlícího obyvatelstva nabízí šanci na přehodnocení jejich využití a nové zvýšení jejich hodnoty. Vede ale též ke snižujícímu se vytížení nabízené veřejné osobní dopravy a dalších veřejných i soukromých infrastruktur. Pro zmenšení zatížení dopravou je ovšem potřebné vyvážené rozdělení užití. Pokud je doprava za zaměstnáním nadále - i když ve zmenšené míře - charakterizována radiálním pohybem do vnitřních částí měst, zůstane ve městech vysoké zatížení dopravou i nadále. S ohledem na náklady silničních a železničních sítí a na nabídky veřejné osobní dopravy jsou jak útlumové, tak přistěhovalecké regiony problematické. V útlumových regionech rostou náklady na hlavu na obnovení a údržbu infrastruktury i náklady nabídek veřejné osobní dopravy. Omezení nabídky je v podstatě možné pouze u veřejné dopravy, sotva ale u infrastruktury. To ale vede k přesunům na motorizovanou individuální dopravu. V přistěhovaleckých regionech vznikají vysoké náklady novou výstavbou a rekonstrukcemi infrastruktury i prostřednictvím nových nabídek veřejné osobní dopravy. Celkem to zvyšuje náklady a stává se při klesajícím počtu zaměstnaných lidí tím problematičtější, čím déle se pokračuje (i v útlumových oblastech) v provádění rekonstrukcí infrastruktury a čím méně se prostorově koncentruje vývoj osídlení. Zvýšené stěhování obyvatel mezi regiony povede pravděpodobně ke zvýšení rozsahu dálkové dopravy. Jak prokázaly mnohé studie2, rozhodující pro to je zpětná orientace na dřívější bydliště. Imigrace Imigrace má na základě svých prostorových požadavků důsledky na dopravu, je ale spojena též s „dopravně-kulturními“ změnami. Prostorově bude platit dosavadní koncentrace zahraničních obyvatel na centrální oblasti velkoměst i pro budoucí přistěhovalce. To podpoří využívání ekologických dopravních prostředků a orientaci na malý prostor. Obojí platí též i pro cizince v Německu již usazené. Pokud se týká dopravní kultury, je nutno konstatovat, že znatelné zlepšení dopravní bezpečnosti v Německu, dosažené po roce 1970, je třeba vedle technických zlepšení přisuzovat v neposlední řadě i systému poučování a varování obyvatelstva. To vycházelo z tehdy dramatických počtů nehod a vedly ke změnám v dopravních pravidlech (především k omezování rychlostí) a způsobům jízdy, k vyšší opatrnosti vůči chodcům (ale i u nich) a cyklistům. Zároveň se snížil počet chodců a her dětí v prostoru silnice. Přistěhovalecké skupiny obyvatelstva, které tyto poučovací procesy neabsolvovaly, by si měly nové bezpečnostní koncepce rychle osvojit. Přitom nejde pouze o chování řidičů automobilů. Například děti imigrantů jsou vystaveny velkému riziku úrazů. Hlavním důvodem pro to je jejich dlouhodobý nehlídaný pobyt v prostoru komunikací. Ještě ostřejším se stává tento problém u bydlení, která leží u silnic s vysokým provozem, při stísněných bytových poměrech a u chybějící dopravní výchovy. Kromě toho vyžaduje přistěhování lidí z jazykově různorodých míst, právě tak jako stárnutí obyvatelstva, vyšší úsilí o srozumitelnost dopravních systémů. Dokonce i Němci mají potíže porozumět tarifům veřejné dopravy, jízdním řádům apod. To ovšem ještě více platí pro osoby, které nemluví německy.
2
Tyto vztahy vysvětlují též sousedské efekty při meziregionálních pohybech obyvatel. Tak např. je stěhování východ-západ často směřováno do sousedících spolkových zemí (např. z Duryňska do Hessenska, ze SaskoAnhaltska do Dolního Saska, z Mecklenburska-Předního Pomořanska do Hamburku a Šlesvicko-Holštýnska). 8
4. Směrnice pro integrované prostorové a dopravní plánování Co znamená demografický vývoj za předpokladu udržitelného rozvoje pro rozsáhlé uplatnění integrovaného prostorového a dopravního plánování? Relativně krátce to lze shrnout do tří vět: 4.1 Dosažitelnost a bezpečnost jsou důležitější než vysoká rychlost Narůstající vzdálenosti a zvyšující se používání osobního automobilu naznačují vývoj dopravy. Jsou současně příčinou i následkem dopravou indukovaného a indukovatelného rozvoje bydlení, které vedou ke zvyšujícím se nerovnostem v mobilitě osob s a bez vlastního automobilu. Sociální společnost musí zabezpečit mobilitu osob bez vlastního osobního automobilu (též dětí a mladistvých) a lidí, kteří jsou ve své mobilitě omezeny např. tělesnými nedostatky nebo nedostačujícími finančními prostředky. Hlavní překážky představují nedostatečná vybavenost v okolí obydlí, strach z nebezpečí na silnici a chybějící obslužnost veřejné dopravy. Z těchto důvodů zahrnuje heslo „dosažitelnost“ více hledisek: - mobilita starších a invalidních lidí a osob bez osobního automobilu, odkázaných na maloobchodní struktury, je v mnohých oblastech našich měst a regionů po jejich vylučování a zřeďování v posledních desetiletích již velmi omezena. Především v okrajových částech bylo mezitím dosaženo hranice - nebo již byla překročena - která samotné zásobování bez osobního automobilu ztěžuje nebo dokonce znemožňuje3. Tento problém zostřují stárnutí a snižující se hustota osídlení (vlivem úbytku obyvatelstva). Proto se posiluje prostorové a dopravní plánování maloobchodních smíšených struktur, zvláště v oblasti denního zásobování a neuvažuje se s další výstavbou dopravních infrastruktur, které by tyto malé struktury dále ohrožovaly, - právě ve stárnoucí společnosti, a to i ve vysoce motorizované stárnoucí společnosti, se stávají vysoké rychlosti bezpečnostním problémem. Vysoké rychlosti v autoprovozu až po jízdu po spolkových dálnicích nadměrně zatěžují především starší řidiče osobních automobilů, chodce a cyklisty a mohou vést k tomu, že si dále netroufají být aktivními účastníky silničního provozu. Z toho důvodu směřuje dopravní plánování s předpokladem trvalé udržitelnosti více ke schopnosti starších lidí, chodců, cyklistů a řidičů automobilů s cílem zjednodušit a zpomalit provoz na silnicích, - rovněž pro veřejnou osobní dopravu vyplývají ze stárnutí obyvatelstva a z přistěhovalectví důsledky: spíše menší akční prostory vyžadují silnější orientaci na principu objasňování proti spojení. Ve veřejné dopravě znamenají rychlejší systémy často větší přestávky mezi spoji, více procesů přestupování při nedostatečné době na přestup, komplikované plánování cesty. To může vytvořit i u bezbariérové veřejné dopravy nové překážky pro starší lidi, může dokonce starší lidi za určitých okolností z jejího využívání vyloučit. Z těchto důvodů zohledňuje takovéto dopravní plánování více než dosud, vedle technického zabezpečení odstraňování překážek, i požadavky starších lidí na uspořádání sítí a jízdních řádů. Ústřední důležitost má přitom vedle hustoty sítě i spolehlivost nabídek dopravy. Rovněž silnější imigrace vyžaduje, stejně jako větší podíl starších lidí, dobrou srozumitelnost nabídek veřejné dopravy. 3
I když se zvyšuje podíl starších lidí vlastnících osobní automobil - nebo ho bude vlastnit - bude i nadále mnoho starších lidí žít bez auta ze zdravotních nebo finančních důvodů. 9
Zvyšující se „choice riders“ mezi seniory s řidičským průkazem a osobním automobilem vyžaduje nové koncepce pro znovuzískání zákazníků. Tyto sociální požadavky na dopravní plánování jsou v souladu s úkoly ekologického a ekonomického zaměření: - vyšší rychlosti jsou spojeny s vyšší spotřebou energie a většími nároky na plochy, - vysoké rychlosti vyžadují vysoké standardy při výstavbě a způsobují tím vysoké náklady. Kompaktnější sídlištní struktury lze napojit levněji. Z pohledu hospodářských podniků je zpravidla spolehlivost důležitější než rychlejší doprava. I když zkušenosti minulých desetiletí z pohledu rozvoje území nejsou povzbuzující, kompaktní smíšené struktury mají jako cíl velkou důležitost: - v útlumových oblastech nelze rozvíjet žádné nové sídelní plochy, nýbrž je nutno využít možností stávajícího stavu změnou užívání, novým využitím, popřípadě dodatečným zvýšením hustoty. Při demontážích (např. v extrémně útlumových prostorech ve východním Německu) je třeba zbývající stav sídel koncentrovat k zastávkám veřejné dopravy. Nutná stržení případně demontáž by se měly provádět cíleně tak, aby zůstaly, případně vznikly, kompaktní struktury („demontáž z vnějšku dovnitř“). Výjimku tvoří oblasti s velmi vysokou hustotou, v nichž masové zmenšení hustoty může zvýšit kvalitu bydlení a jeho okolí. Ale i doplnění dobře navržených a příznivě položených oblastí formami dostavby s menší hustotou („vnitřní suburbanizace“) může působit úsporně vzhledem k dopravě, pokud se tím přibrzdí odliv lidí do více vzdálenější periferie, - v útlumových oblastech je stále obtížnější zajistit přijatelnou nabídku veřejné dopravy. Při silně klesajícím počtu školáků vznikají masivní finanční ztráty. Pružné formy obsluhy nabízejí ve slabě osídlených oblastech určitá východiska. Pokud je to možné, měla by se zachovat kvalita nabídky veřejné dopravy, aby se nezavdala příčina pro zbývající zákazníky k přechodu na osobní automobil, - v oblastech s nárůstem lidí se koncentrace vývoje osídlení vztahuje jak na plošné rozšíření, tak na usměrňování nárůstu do stávající zástavby. K tomu patří dodatečné zahuštění stávající zástavby, a to i v prostoru mimo městskou zástavbu, stavebními a organizačními opatřeními, např. ve formě řízení při obsazování místa, výměnnými bytovými burzami apod. Funkční obohacení dosud značně monofunkčních obytných sídlišť na okrajích měst, jakož i decentralizovaných (sub)center ve vnějším mimoměstském prostoru je úspornější na dopravu a nákladově příznivější, než další zvyšování přebytku důležitosti již i tak převybaveného vnitřního města. 4.2. Vysoká kvalita stávajícího stavu je důležitější než nová výstavba a rekonstrukce Dopravní infrastruktura vyžaduje značné prostředky na údržbu, eventuálně provoz. Především na komunální úrovni na to chybějí potřebné prostředky4. Každá nová výstavba nebo rekonstrukce zatěžuje budoucnost nejen odpovídajícím zadlužením veřejných rozpočtů, nýbrž i navazujícími obnovovacími investicemi. Obojí bude třeba v budoucnosti rozdělit na stále menší počet těch, kteří to zaplatí. To platí nezávisle na způsobu financování infrastruktury. 4
V Mnichově počítá stavební referát s ročními potřebnými prostředky na údržbu silničních staveb ve výši 20 mil. eur. Prostředky, které jsou v rozpočtu města k dispozici, jsou již celá léta znatelně pod touto potřebou, v současné době ve výši pouze 11,9 mil. eur. Skluz údržby dosáhl mezitím 25 mil. eur. 10
Z toho důvodu je i z ekonomického hlediska zapotřebí důkladné nové orientace na prostorové a dopravní plánování5. Další výstavba dopravních možností je ekonomicky obhajitelná jen tehdy, když je plně zabezpečena údržba dopravně významnější stávající infrastruktury. To již delší dobu není jisté, zvláště na komunální úrovni. Často existují značné nedodělky v údržbě, které představují pro zadlužování veřejných rozpočtů tzv. „stínové dluhy“. A protože při opožděném uvedení do řádného stavu narůstají potřebné dodatečné investiční náklady, vykazují tyto zvlášť nepříznivé „úrokové míry“. Právě útlum vyžaduje a umožňuje přezkoumání dopravních sítí. Tak by bylo možno při snižujícím se objemu provozu osobních automobilů hlavní dopravní komunikace přebudovat, popřípadě využít prostoru silnic pro účely bez dopravy. Jednosměrné komunikace je eventuálně možno zprovoznit oboustranně. To snižuje rychlosti a odstraňuje objížďky. Demolice sítí zprvu způsobuje výdaje, zmenšuje ale střednědobou potřebu obnovy a údržby. Změny ve využívání (např. uzavření silničních tahů, ulice určené na hraní) otevírají pro budoucnost více možností, jsou tedy pružnější než demolice. Obojí mohou vytvářet nové potenciální možnosti, např. pro klidnější bydlení ve městě. Chodci a cyklisté a zvláště starší lidé jsou odkázáni na dobrý stavební stav infrastruktury (nebezpečí pádů s těžkými zraněními). S chátráním infrastruktury trpí ale také kvalita města jako místa pro podnikání. Dobrý stav městské infrastruktury a životní a pracovní kvality ve městě jsou důležitými místními argumenty při porovnávání zisků časů na cestě po případných dalších výstavbových opatřeních v dopravní síti v širší oblasti místa. Kompaktní a smíšené struktury, jakož i sladění rozvoje osídlení se stávajícími dopravními sítěmi, vykazují dlouhodobé výhody v nákladech, které při snižujícím se a stárnoucím obyvatelstvu hrají důležitou úlohu. Údržba a zhodnocení okolí obydlí a infrastruktury ve stávajících čtvrtích mohou zlepšit atraktivitu místa bydlení a možnosti užívání venkovských oblastí. Investice do údržby stávajícího stavu vytvářejí a zajišťují více pracovních míst něž nová výstavba a rekonstrukce. Údržba stávajícího stavu zpravidla šetří zdroje a nenárokuje si žádné nové plochy. V těch několika málo regionech s nárůstem obyvatelstva, ve kterých snad existuje potřeba výstavby dopravní sítě, by se tato výstavba měla koncentrovat též s ohledem na mobilitu starších lidí, na pěší a cyklistický provoz a na veřejnou osobní dopravu. Paralelní výstavbu pro veřejnou osobní dopravu a motorizovanou individuální dopravu, jak se dělo v minulosti, nelze v době poloprázdných pokladen financovat a odporuje to záměrům dopravně šetrného prostorového a dopravního plánování. K tomu může naopak přispět i široké spektrum mezitím nastoupených organizačních, informačních, finančních a právněpolitických kroků. Ty jsou dosud málo využívány, ačkoliv se na základě své flexibility a nízkých nákladů stávají stále důležitějšími. Vzhledem k prázdným veřejným pokladnám mohou rovněž přispět k „podtunelování“ lokálně možných krátkodobých „vrcholů“ poptávky při co nejvhodnějším využití prostředků. 4.3 Trvalá udržitelnost vyžaduje důslednost a soudržnost V Německu existuje u silniční infrastruktury vysoký standard výstavby, který vykazuje, pokud se týká spojitosti sítě, ještě značné dopravně-technické kapacitní rezervy. 5
Zdůraznění údržby současného stavu v novém spolkovém plánu dopravních cest jde proto správným směrem. Protože úplné profinancování tohoto plánu je vzhledem ke stavu rozpočtu nepravděpodobné, je jisté, že prostředky, které jsou již k dispozici, budou uplatněny nejdříve na investice na obnovu. Krácení prostředků nesmí proběhnout u těchto investic, ale pouze u nové výstavby. Rovněž převod investičních prostředků ze zákona o financování dopravy obcemi do regionálních prostředků na údržbu a provoz vykazuje správný směr. 11
Hranice kapacity jsou překračovány zpravidla jen v krátkých časových úsecích a často pouze v jednom směru. Nárůst provozu osobních automobilů v posledních desetiletích se uskutečnil především za využití kapacitních rezerv v průběhu dne a za zvýšení z města směřujících a rozptýlených regionálních tras. Kapacitní rezervy, které jsou ve vyšším obsazení míst ve vozidle, nejsou naproti tomu dosud vůbec využity. Postižené úseky sítě s mimořádně vysokými zátěžemi a časově omezená přetížená místa se vyskytují ve velmi hustě osídlených oblastech. Hlavní zatížení zde vyplývá z regionální dopravy. Snahy měst v těchto oblastech po snížení provozu osobních automobilů musí ztroskotat, jestliže se tam v převážně regionálně užívaných velkoprostorových sítích silnic budují ještě dodatečné kapacity. V delší perspektivě neodstraní rekonstrukční opatření kapacitní problémy ani ve velkoprostorové silniční síti. Např. v porúrské oblasti a v oblasti Rýn - Mohan, jako v oblastech s mimořádně hustou sítí spolkových silnic, nejsou hlášení o silničních zácpách o nic kratší (eventuálně jsou dokonce delší) než v oblastech s nízkou hustotou sítě a s menším stupněm výstavby6. - Výstavbou především spolkových dálkových silnic, které jsou ve vysoce přetěžovaných oblastech využívány hlavně regionální dopravou, přispívá spolková republika k dalšímu nárůstu osobní dopravy. Stavební opatření na spolkových dálkových silnicích by se měla omezit na údržbu a na záměry, odlehčující oblasti citlivé na přetěžování7. - Paralelní výstavba dopravních nabídek ve veřejné dopravě a motorizované individuální dopravě nevede zpravidla k přesunu dopravy ve prospěch veřejné dopravy, nýbrž v první řadě ke zvýšeným nákladům na dopravu. - Podpůrné programy a jiné rámcové cíle nezohledňují dosud požadavky trvale udržitelného rozvoje vůbec nebo působí dokonce kontraproduktivně. Spolková republika, země a obce by měly stávající podpůrné programy a rámcové cíle důsledně orientovat na hlavní směr trvalé udržitelnosti. Přitom ústřední roli hraje údržba a zvyšování kvalifikace stávajícího stavu. K tomu by mohla mít význam např. změna zákona o financování dopravy obcemi na údržbu současného stavu nebo omezení příplatků za rodinný dům. - Mnohé nesoudržnosti, pokud se týká hlavních směrů udržitelného vývoje, vyplývají při jednání Spolku, zemí a obcí z konfliktů mezi různými obory působnosti. Často mohou při plánovacích úkolech dostát hlavnímu směru trvalé udržitelnosti jen kooperace přesahující hranice resortů. Pokud jde o prostorové a dopravní plánování, týká se to zvláště oborů pro rozvoj oblasti, dopravy a podpory hospodářství, ale též oborů sociálních. - Výstavba a provoz infrastruktury by měly být logicky přemístěny z daňového na uživatelské financování. Přitom je třeba zahrnout do nákladů i externí účinky. Dosavadní infrastrukturní politika reaguje naproti tomu na další zvyšování dopravy znovu a znovu výstavbou infrastruktury, podporuje dopravně nákladná a na motorizovanou individuální dopravu orientovaná místní rozhodnutí a snižuje účinnost záměrů účelového přesunu nebo zabránění dopravy. Důslednost a soudržnost se vztahuje na úroveň aktérů ze spolkové republiky, zemí a obcí, jakož i vztahy, které mezi nimi existují. 6
Nejdelší doby čekání v dopravních zácpách v USA se registrují v prostoru Los Angeles, kde jsou sítě komunikací vybudovány obzvláště rozsáhle. 7 Zvláště u obchvatů obcí by se měly z ekologických a finančních důvodů uplatňovat nižší standardy výstavby než dosud. To by otevřelo i finanční možnosti pro demolice u průjezdů obcemi.
12
Dopravní plánování jako součást průřezově orientovaného prostorového plánování Dopravní plánování se dosud výlučně orientovalo na trvalý růst a samo přispělo k nárůstu dopravy, jak bylo popsáno dříve jako „ďábelský kruh“ při rozvoji sídlišť a dopravy. Proti tomu existuje koncepce integrovaného prostorového a dopravního plánování. Ta: - zohledňuje v místním plánování zájmy dopravy a v dopravním plánování zájmy místa, - „nahoře“ ji ohrožuje spolková vláda a země prostřednictvím rámcových cílů (např. zvýšením uživatelských nákladů a stanovením spotřebitelských mezních hodnot) a „dole“ se realizuje jednáním soukromých rozpočtů a podniků (např. prostřednictvím řízení mobility ve správě města), - spočívá ve velké míře na kooperacích, např. mezi obcemi a sousedními kraji, obcemi a nositeli bytové výstavby, úřady, nositeli bytové výstavby a dopravními podniky atd. Prostorová a dopravní politika a prostorové a dopravní plánování, které se orientují na vzory trvalé udržitelnosti, by měly provést zřetelnou změnu dosavadního směru. Popsaný demografický vývoj představuje přitom ve svých prostorových diferencích nové výzvy, nabízí ale též nové šance.
Název originálu: Verkehrsplanung und Mobilität im Kontext der demografischen Entwicklung Zdroj: Strassenverkehrstechnik 7/2004, s. 341 - 348 Překlad: Jiří Mencl Korektura: ODIS
13
