Doorlichting archiefbeheer ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Doorlichting archiefbeheer ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Rijksarchiefinspectie 20 december 2005

RIJKSARCHIEFINSPECTIE De hoofdinspecteur van de Rijksarchiefinspectie oefent ingevolge de Archiefwet 1995 toezicht uit op de naleving van deze wet door het Rijk, de zelfstandige bestuursorganen en de organen van publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. De Rijksarchiefinspectie controleert de naleving van de archiefwetgeving en de kwaliteit van het archiefbeheer. Hiertoe voert de Rijksarchiefinspectie onderzoeken en inspecties uit. Daarnaast rapporteren de zorgdragers jaarlijks aan de Rijksarchiefinspectie over hun archiefbeheer. De hoofdinspecteur rapporteert aan de betrokken overheidsorganen en, indien hiertoe aanleiding is, aan de voor het archiefwezen verantwoordelijke minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Jaarlijks brengt de hoofdinspecteur schriftelijk verslag uit over het toezicht op het archiefbeheer aan de minister, die het verslag vervolgens aan de Tweede Kamer overlegt. De Rijksarchiefinspectie is in Den Haag gevestigd en als volgt bereikbaar: Rijnstraat 50 Postbus 16478 2500 BL DEN HAAG Algemeen telefoonnummer

070-4124045

Fax

070-4124014

E-mail

[email protected]

Website

www.rijksarchiefinspectie.nl

Doorlichting archiefbeheer ministerie van BZK

2

Algemeen beeld Het archiefbeheer van een overheidsorganisatie dient deugdelijk en rechtmatig te zijn. Dit is in het belang van de bedrijfsvoering, de verantwoording en het culturele erfgoed. In de zomer van 2005 heeft de Rijksarchiefinspectie het archiefbeheer van het kernministerie van Binnenlandse Zaken doorgelicht. Daarbij hebben we vooral gekeken naar het elektronische archief(beheer). We geven hier onze voornaamste bevindingen kort weer en verbinden daaraan onze aanbevelingen. Door de invoering van het document management en workflowsysteem ‘Digidoc’ heeft het ministerie de volledigheid en toegankelijkheid van haar archief aanzienlijk verbeterd. Het archief is vollediger omdat een belangrijk deel van de archiefdocumenten die in de ‘papieren wereld’ doorgaans buiten de archiefvorming en het archiefbeheer vielen, nu opgeslagen en bewaard (kunnen) blijven. Het archief is toegankelijker omdat het aansluit op de werkprocessen en omdat het via tal van zoekfuncties terugvindbaar is. Verder verbindt het systeem in principe alle werken informatieprocessen binnen het gehele kernministerie met elkaar. Ook deze ontkokering bevordert de toegankelijkheid. Helaas kent Digidoc nog onvoldoende beveiligingscomponenten om ook de staatsgeheime informatie op te nemen en te beheren. Door de nieuwe werkwijze van Digidoc zijn de individuele medewerkers meer dan ooit verantwoordelijk geworden voor de archiefvorming. We constateren met tevredenheid dat de wijze waarop Digidoc is geïntroduceerd, geleid heeft tot een hoger bewustzijn van de geldende normen voor het informatiebeheer. We stellen wel vast dat de kennis van de normen nog niet optimaal is en dat ook het handelen naar die normen nog niet voor iedereen vanzelfsprekend is, en derhalve aandacht en controle vraagt. Voor het beheersen en beheren van de informatie is een aantal middelen onmisbaar, zoals een (integrale) visie, voldoende gekwalificeerd personeel, procedures en richtlijnen. Het ministerie beschikt voor haar informatieverzorging en -ondersteuning over een centrale organisatie die voldoet aan standaarden van professionaliteit en dienstverlening en die de wil heeft continu aan eigen kennis en competenties te werken. Procedures en richtlijnen zijn er in voldoende mate. Het gebruik en de naleving daarvan behoort voor veel medewerkers nog niet tot de dagelijkse praktijk. Digidoc bezit niet de functionaliteiten die een duurzaam beheer garanderen. Het systeem is er niet op gericht om de informatie in haar oorspronkelijke vorm, inhoud en structuur voor de lange duur te bewaren. Overigens is dit gegeven bij de informatiedirecties volop bekend. In dit verband denken we ook aan de archivering van websites, langjarige bewaring van databases en aan tekstdocumenten die zijn aangemaakt met verschillende (versies van) software. Ook digitale handtekeningen en certificaten behoren hiertoe. Op basis van het voorgaande geven we hier een aantal aanbevelingen. We vinden het een goede zaak dat direct na de opheffing van de projectorganisatie Digidoc nazorgactiviteiten uitgevoerd worden. We dringen er bij het bestuursmanagement op aan om niet alleen in deze nazorgfase maar ook daarna volop aandacht te blijven geven aan de aansturing en het beheer van de (digitale) informatie. In deze fasen moet de organisatie het deugdelijke beheer van de digitale informatie goed in de vingers krijgen. Alle medewerkers moeten dan weten welke ontvangen, uitgaande en (onderling) uitgewisselde documenten archiefwaardig zijn en de dossiers volgens gemeenschappelijke standaarden vormen en beheren.

Rijksarchiefinspectie 2005

3

Verder vinden we het belangrijk dat het management duidelijkheid schept over de toekomstige rollen en taken van de informatiedirecties. Dit betreft bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid voor de beschrijving van de werkprocessen en voor het ‘eigenaarschap’ van informatiesystemen als Digidoc. We ondersteunen van harte de plannen van de informatiedirecties om het document management systeem uit te bouwen of te vervangen door een record management applicatie, met alle functionaliteiten en middelen die een duurzaam informatiebeheer garanderen. Voor het blijvend op orde houden en verbeteren van de informatiehuishouding achten we de introductie van een kwaliteitszorgsysteem een geschikt instrument. De interdepartementaal ontwikkelde IKZ-DIV, dat een methode voor kwaliteitsverbetering op documentair informatiegebied biedt, komt hiervoor in aanmerking, bij voorkeur gekoppeld aan de verschillende NEN-ISO normen op het gebied van informatiemanagement, metadata, beveiliging etc. Aan de hand van een volledige en zorgvuldige werklastanalyse moet bezien worden of de informatiedirecties voldoende capaciteit hebben om ook in de toekomst de hun toegekende taken en de door ons gevraagde blijvende kwaliteitsimpuls te kunnen uitvoeren. BZK heeft met de digitalisering van haar procesgebonden informatie een voorloperrol vervuld. We suggereren daarom het bestuursmanagement om op korte tijd meer bekendheid te geven aan (de organisatie rondom) Digidoc. We vinden dit temeer nodig omdat het ministerie van BZK als het tweede informatieministerie, naast het ministerie van OCW, een verantwoordelijkheid heeft voor de informatiehuishouding bij de centrale overheid. We hebben hierboven vooral aandacht geschonken aan het digitale archief(beheer). We willen echter ook enige woorden wijden aan de papieren informatie, die ondanks de staat van afbouw nog in beheer is bij het kernministerie. We vinden het heel positief dat het ministerie bijna geheel aan de wettelijke verplichting tot overbrenging van de archieven tot 1974 heeft voldaan. Om ervoor te zorgen dat de laatste dertig jaren van het papieren BZK-archief onder optimale omstandigheden bij de Centrale Archief Selectiedienst (CAS) bewaard wordt, dringen we er op aan dat de ruimten van de CAS aan alle wettelijke normen voldoen en dat de directie C&I als opdrachtgever monitort op het materiële en inhoudelijke archiefbeheer door de CAS. Dat de CAS een onderdeel van het ministerie is, doet aan deze plicht niet af.


4


5

Inhoudsopgave ALGEMEEN BEELD .............................................................................................................3 1

INLEIDING ..................................................................................................................7 1.1 1.2

2

JURIDISCH EN ORGANISATORISCH KADER ......................................................................8 2.1 2.2 2.3

3

DE INSPECTIE BIJ HET MINISTERIE VAN BZK ............................................................................................. 7 LEESWIJZER ............................................................................................................................................... 8

JURIDISCH KADER ...................................................................................................................................... 8 ORGANISATORISCH KADER ........................................................................................................................ 9 POSITIONERING INFORMATIEBELEID- EN BEHEER .................................................................................... 10

ANALYSE ARCHIEFBEHEER.......................................................................................... 12 3.1 ARCHIEFBEHEER...................................................................................................................................... 12 3.1.1 Archiefvorming ................................................................................................................................ 13 3.1.2 Toegankelijkheid.............................................................................................................................. 17 3.1.3 Selectie en vernietiging.................................................................................................................... 19 3.1.4 Overbrenging................................................................................................................................... 21 3.1.5 Duurzaamheid ................................................................................................................................. 22 3.1.6 Aanbevelingen ................................................................................................................................. 24 3.2 ORGANISATIE EN MIDDELEN .................................................................................................................... 24 3.2.1 Organisatie van de informatievoorziening ...................................................................................... 24 3.2.2 Kaders en verantwoording .............................................................................................................. 26 3.2.3 Personeel ......................................................................................................................................... 28 3.2.4 Financiën......................................................................................................................................... 30 3.2.5 Archiefruimten................................................................................................................................. 30 3.2.6 Aanbevelingen ................................................................................................................................. 32

4

REACTIE VAN DE PLAATSVERVANGEND SECRETARIS-GENERAAL ...................................... 33

5

NAWOORD VAN DE HOOFDINSPECTEUR RIJKSARCHIEFINSPECTIE ................................... 36

BIJLAGE 1: BRONNEN ...................................................................................................... 37 BIJLAGE 2: AFKORTINGEN ................................................................................................ 40


6

1

Inleiding De Rijksarchiefinspectie houdt toezicht op de naleving van de archiefwetgeving en de kwaliteit van het archiefbeheer. We winnen hiertoe op verschillende manieren informatie in, op grond waarvan we de kwaliteit van het archiefbeheer bij de centrale overheid beoordelen. Onderzoeken, gerichte inspecties, inspecties naar aanleiding van een incident, doorlichtingen en een jaarlijkse enquête vormen ons takenpakket. Met een doorlichting toetsen wij de kwaliteit van het archiefbeheer. We doen onderzoek aan de hand van een ingevulde vragenlijst en ons toegestuurde documenten, stellen vragen en observeren. Op basis van interviews en waarnemingen vormen wij ons oordeel over het archiefbeheer. Het doorlichten van het archiefbeheer vindt zo veel mogelijk gestandaardiseerd plaats. Op die manier zijn de uitkomsten van de doorlichting goed met andere rapportages te vergelijken. Deze doorlichting had tot doel een algemeen beeld te krijgen van het archiefbeheer bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (in het vervolg ministerie van BZK genoemd). We hebben ons hierbij geconcentreerd op de informatievoorziening bij het kerndepartement. We hebben zowel naar de kaders als naar het feitelijke beheer gekeken, en dit zowel op centraal niveau als op decentraal niveau. Bijzonder aandachtpunt was voor ons de wijze waarop het digitale informatiebeleid en -beheer nu en in de toekomst – na de volledige introductie van Digidoc - is vormgegeven. De diensten buiten het zogenaamde kernministerie vallen buiten het bereik van deze doorlichting. Wel toetsen we in het kader van de thema-inspectie ‘Veiligheid’, die eveneens in 2005 uitgevoerd wordt, het archief van enige buitendiensten. Het gaat hier om het Korps Landelijke Politiediensten ( KLPD), de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid en het Programmabureau Veiligheid.

1.1

De inspectie bij het ministerie van BZK In juli, augustus en september 2005 brachten we een of meer bezoeken aan de volgende onderdelen van het ministerie: •

Het Directoraat-Generaal Koninkrijksrelaties en Bestuur, Directie Koninkrijksrelaties;

•

het Directoraat-Generaal Veiligheid, Directie Politie, Afdeling Arbeidsvoorwaardenbeleid;

•

de Gemeenschappelijke Diensten, Directie Communicatie & Informatie (C&I), de afdelingen Document Management (DM) en Kennis en Informatiecentrum (KIC).

Omdat het merendeel van de semi-statische papieren archieven bij de Centrale Archief Selectiedienst is opgeslagen, hebben we ook de opslagruimten van de CAS in onze doorlichting betrokken. Voor een volledig overzicht van gesprekspartners verwijzen we naar het bronnenoverzicht achter in dit rapport (bijlage 1). De resultaten van deze bezoeken en observaties hebben wij vastgelegd in een concept rapportage met een overzicht van de bevindingen. Het concept hebben wij op 19 september 2005 voorgelegd aan onze contactpersoon bij het ministerie tijdens de doorlichting: de heer R. H. Gaarlandt, hoofd DM. We hebben hem gevraagd de bevindingen te (laten) controleren op feitelijke onjuistheden, en eventueel aanvullingen te geven op de tekst. Hierbij verzochten we hem zijn reactie af te stemmen met de overige betrokkenen bij de doorlichting. Over de ontvangen reactie heeft de Rijksarchiefinspectie op 12 oktober


7

2005 een nagesprek gevoerd met de heren P. Kloosterboer (plv. Hoofd DM), G. Rinckes (operationeel medewerker DM) en H. Hornung (Hoofd KIC). Commentaar en gespreksgegevens zijn in een tweede concept rapportage verwerkt. In deze rapportage zijn tevens onze aanbevelingen opgenomen. De rapportage is vervolgens op 27 oktober 2005 voorgelegd aan de plaatsvervangend secretaris-generaal met het verzoek te reageren op de aanbevelingen in hoofdstuk 3. De reactie is in de voorliggende definitieve versie van het rapport opgenomen als hoofdstuk 4, voorzien van een nawoord van de hoofdinspecteur van de Rijksarchiefinspectie in hoofdstuk 5.

1.2

Leeswijzer Dit rapport geeft in hoofdstuk 2 het algemene kader weer, waarbinnen het archiefbeheer van het ministerie van BZK plaatsvindt. In hoofdstuk 3 geven we een analyse van het archiefbeheer. Het hoofdstuk bevat tevens aanbevelingen voor verbetering van het beheer.

2

Juridisch en organisatorisch kader Allereerst beschrijven we in dit hoofdstuk het wettelijke kader van de doorlichting van het archiefbeheer. Vanzelfsprekend horen - naast andere informatiewetten - de hoofdbeginselen van de Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995, en de nadere regelingen daarop in deze paragraaf thuis. Vervolgens besteden we kort aandacht aan de organisatorische context waarbinnen het archiefbeheer bij het ministerie van BZK plaatsvindt.

2.1

Juridisch kader Met het beheren van overheidsinformatie zijn drie belangen gemoeid. Ten eerste draagt een zorgvuldig archiefbeheer bij aan een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering en taakuitvoering van het overheidsorgaan. In het geval van het ministerie van BZK kan daarbij gedacht worden aan verschillende onderwerpen van het veiligheidsbeleid, zoals het toelatingsbeleid van Antillianen. Ten tweede behoren overheidsorganen verantwoording te kunnen afleggen over hun handelen. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij het behandelen van een Wob-verzoek, bij structurele verantwoording zoals VBTB en in het geval van een parlementaire enquête. En ten derde behoort een deel van de archiefbescheiden van de overheid tot ons cultureel erfgoed. Dat zijn de archieven die na twintig jaar worden overgebracht naar een zogenaamde archiefbewaarplaats, waar ze blijvend voor iedereen toegankelijk zijn. Naleving van de Archiefwet 1995 zorgt ervoor dat deze drie belangen goed worden gewaarborgd. De Archiefwet is de enige algemene wet die bepaalt op welke wijze overheidsorganen met door hen opgemaakte of ontvangen informatie moeten omgaan. Centraal beginsel is dat overheidsorganen hun archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat moeten brengen en bewaren. De wet, het Archiefbesluit 1995 en de ministeriële regelingen werken deze zorgplicht verder uit. We noemen hier enkele cruciale bepalingen die uit het hoofdbeginsel van de Archiefwet volgen: •

Een overheidsorgaan is verplicht om voldoende deskundig personeel in dienst te hebben, zodat het archiefbeheer conform de wettelijke en interne eisen kan plaatsvinden.

•

Een volledig overzicht is vereist van de archieven die de organisatie beheert. Dat overzicht en (geautomatiseerde) toegangen zorgen ervoor dat bekend is welke informatie wordt beheerd en dat de informatie volledig toegankelijk en daardoor raadpleegbaar is.


8

•

Een overheidsorgaan is verplicht de stukken die tot het culturele erfgoed behoren tijdig over te brengen naar een archiefbewaarplaats (in het geval van het ministerie van BZK is dat het Nationaal Archief.

•

Een overheidsorgaan is verplicht de organisatie van het archiefbeheer te regelen in interne beheersregels. In het geval van het ministerie van BZK is dat de Beheersregeling documentaire informatievoorziening Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (versie 12 juli 2005, GD/C&I; verder: Beheersregeling DIV BZK). De beheersregeling, die overigens formeel nog niet is vastgesteld, moet met de organisatie- en mandaatbesluiten van het ministerie zijn afgestemd. Overige kaders voor het archiefbeheer zijn neergelegd in Kaders elektronisch archiveren, versie 1.0, april 2003, in de volgende handboeken en procedures: Procedures WE 3.1.4, Digidoc, versie 7.0, april 2005, Protocollenboek Documentmanagement, DIV Handboek (digitale versie), Beheersprocessen digitale archief, versie 2.0, januari 2003, en in IBP versie 1.0, 15 april 2004.

Met deze set regels, instructies en procedures bestaat er getrapte regelgeving voor het archiefbeheer: •

De Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de ministeriële regelingen1;

•

De archiefbeheersregels waarin het ministerie van BZK verantwoordelijkheden regelt en de basis voor het archiefbeheer legt;

•

Interne regelingen, zoals werkinstructies en procedures als handvatten voor de dagelijkse werkzaamheden.

De Archiefwet is sinds 1918 van toepassing op het archiefbeheer van het ministerie van BZK. Een overheidsorgaan heeft bij het beheren van informatie ook te maken met andere wetten. De bekendste wetten zijn de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wbp stelt voorwaarden aan het beheren van persoonsgegevens. De Wob geeft elke burger het recht om bij een overheidsorgaan informatie op te vragen. Een informatieverzoek op grond van de Wob kan een overheidsorgaan alleen zorgvuldig afhandelen als zijn informatie goed op orde is. En de bescherming van persoonsgegevens is niet gewaarborgd als binnen een overheidsorgaan niet bekend is op welke plaatsen (persoons-)gegevens beheerd worden. Vandaar dat de Archiefwet ook bij de naleving van deze andere informatiewetten een cruciale rol speelt. Andersom is dit vanzelfsprekend ook zo. Bij de uitvoering van de Archiefwet moet de rijksoverheid rekening houden met het Voorschrift informatiebeveiliging rijksoverheid voor bijzondere informatie (lees: staatsgeheimen) (Vir-bi). Voor het Vir-bi is het ministerie van BZK de eerst verantwoordelijke.

2.2

Organisatorisch kader In deze paragraaf bespreken we de organisatie van het ministerie van BZK. Een korte beschrijving van de organisatie is relevant voor een analyse van het archiefbeheer, omdat elk onderdeel van het ministerie van BZK documenten opmaakt en ontvangt die te maken hebben met de uitvoering van zijn taak. Dat betekent dat al deze onderdelen archiefvormers zijn, of het nu om de algemene leiding gaat, om een directie van het DG Veiligheid of om een gemeenschappelijke dienst gaat. Hun e-mail, interne notities, besluiten, dossiers en notulen zijn belangrijk voor de uitvoering van hun werkzaamheden en vallen daarom onder de werking van de Archiefwet 1995.

1

Regeling duurzaamheid archiefbescheiden, Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden, Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen.


9

Het ministerie van BZK bestaat momenteel uit vier directoraten-generaal (zie Organisatiebesluit BZK 2005, Stcrt. 43): •

Koninkrijksrelaties en Bestuur

•

Management Openbare Sector

•

Veiligheid

•

Programma Andere Overheid

Verder bestaat de hoofdstructuur van het ministerie uit de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, het Bureau Algemene Bestuursdienst, de Gemeenschappelijke Diensten en de Concernstaven. In de Gemeenschappelijke Diensten zijn vrijwel alle ondersteunende taken voor de departementale bedrijfsvoering opgenomen. Zij leveren ondersteuning op het terrein van personeel, organisatie, facilitaire zaken, communicatie en informatie(beheer). Aan het hoofd staat een algemeen directeur. Afgezien van de Algemene Inspectie en Veiligheidsdienst (AIVD) worden al deze onderdelen tot het kernministerie gerekend. Het ministerie kent verder nog een aantal organisatieonderdelen met uitvoerende taken, die min of meer los van het kernministerie opereren, zoals het agentschap Centrale Archief Selectiedienst (CAS), het agentschap Informatievoorziening Overheidspersoneel (IVOP), het agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (BPR) en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD).

2.3

Positionering informatiebeleid- en beheer In deze paragraaf beschrijven we hoe het informatiebeleid en -beheer bij het ministerie van BZK is georganiseerd. We concentreren ons hierbij op het kernministerie. Beleid en uitvoering Een van de gevolgen van de reorganisatie ‘Leeuwensprong’ was de herinrichting van de informatievoorziening op zowel beleidsmatig als uitvoerend niveau. Was het beleid voordien ondergebracht bij de directie Informatievoorziening, in 2004 werd het ondergebracht bij twee directies: de directie Informatie- en Communicatietechnologie (ICT) en de directie Communicatie en Informatie (C&I). De twee directies werken wat hun beleidstaak betreft ministeriebreed. Bij hun uitvoerende taken beperken ze zich tot het kernministerie, waaronder ook de vertegenwoordigingen op de Nederlandse Antillen en op Aruba. De dienstverlening strekt zich ook uit tot de advies-, overleg- en onderzoekscommissies waarvan het secretariaat bij het kernministerie van BZK berust, zoals de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp (Commissie-Oosting). Archieven die bij veel organisaties buiten het beheer van de centrale informatieafdeling(en) vallen, namelijk het personeelsarchief en de boekhouding, vallen bij BZK eveneens onder het beheer van C&I, zij het deze directie zich niet met het beheer van het dynamische archief van de boekhouding (facturen etc.) bemoeit. Dat wordt door de afdeling Financiële Bedrijfsvoering uitgevoerd. De agentschappen, de AIVD en de KLPD hebben het archiefbeheer ‘in eigen hand’, en nemen ook geen diensten af van de twee genoemde directies. De personeelsdossiers vallen onder het beheer van DM. Document Management en Kennis- en Informatiemanagement De afdeling DM van de directie C&I is sinds 2004 door de Bestuursraad belast met alle taken op het terrein van het beheer van het dynamische archief van het kernministerie, zowel in papieren als in digitale vorm. DM is daarbij opdrachtnemer van de verschillende diensthoofden. Over de precieze maat- en


10

vormgeving van de dienstverlening moet DM nog in dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) afspraken maken met de opdrachtgevers. Wanneer dit gebeurt, is onbekend. Afwijkend van dit arrangement is het beheer van het papieren semi-statische archief. De afdeling KIC, eveneens behorend tot de directie C&I, beheert dit gedeelte van het archief, tot aan de vernietiging of overbrenging daarvan naar het Nationaal Archief. Het KIC heeft hierbij niet de status van opdrachtnemer, omdat de beheerverantwoordelijkheid zonder meer bij die afdeling is belegd (zie bijv. art. 29 en 30 Beheersregeling DIV BZK). Het is de bedoeling dat DM uiterlijk medio 2006 zijn papieren archief aan het KIC heeft afgestoten. Het feitelijke beheer van het papieren archief is uitbesteed aan de CAS. Het afstoten van het papieren archief hangt samen met de invoering van Digidoc, de projectnaam voor de organisatie rondom de invoering van Work Expeditor (WE). Hierover gaat de volgende paragraaf. Digidoc, DM en ICT De oorspronkelijke opdracht voor het projectteam Digidoc heeft betrekking op de realisatie van de digitale werkomgeving voor die onderdelen van de BZK-organisatie die zijn aangesloten op het netwerk van de locatie Schedeldoekshaven. Daarmee worden de buitendiensten niet bediend. De AIVD en KLPD hebben hun eigen oplossingen gerealiseerd, of zullen dat op korte termijn doen. Digidoc is een document management systeem met workflowcomponenten. Door deze aanpak zijn zowel de werkprocessen als de daarmee verbonden informatieprocessen ingrijpend veranderd. Digidoc geldt als het primaire informatiesysteem binnen BZK. Het systeem wordt sinds juni 2004 stapsgewijs binnen de DG’s uitgerold. Door de implementatie van Digidoc gaat het kernministerie in vrij snel tempo (het einde van het project Digidoc is in de eerste helft van 2006 voorzien) over op een digitaal archief en een digitaal beheer hiervan. De staande organisatie neemt op dat moment daarom de nazorg, de voorbereiding van nieuwe ontwikkelingen (in verband met de mogelijke uitfasering van WE) en de voorbereiding van mogelijke overgang naar een ander softwareproduct (bijvoorbeeld de keuze van Interlab: Filenet) op zich. Hoe de taken tussen de twee betrokken directies verdeeld gaan worden, is nog onduidelijk. Tussen DM en de directie ICT zijn afspraken gemaakt over de taakverdeling: technisch en functioneel beheer berusten bij ICT, het inhoudelijke beheer bij DM. Over het beheer van de werkprocessen en de workflows, zoals dat op dit moment door de projectgroep Digidoc wordt uitgevoerd, bestaat nog geen overeenstemming. Ook is er op dit moment geen duidelijkheid over het toekomstige ‘eigenaarschap’ van de ontwikkelde applicatie. Gedeelde verantwoordelijkheden bij archiefvorming en archivering De reorganisatie en de omschakeling naar een digitaal archiefbeheer hebben gevolgen gehad voor de werkwijze bij het kernministerie. De DIV-medewerkers, die vroeger in dienst van de directoraten waren, zijn allemaal in dienst gekomen van C&I en faciliteren vanuit daar (dus geen detachering) het kernministerie. Hun taken zijn (geworden): registratie, advisering, opstellen van beheerinstrumenten zoals ordeningsplannen, implementeren van vastgestelde ordeningsschema’s in Digidoc, formeel afsluiten van (sub)dossiers en enveloppen in Digidoc, controle uitoefenen. ‘Leeuwensprong’ en Digidoc hebben ervoor gezorgd dat er niet langer archieven per directoraat worden beheerd, maar dat er één centraal archief voor het gehele kernministerie wordt beheerd, dat bovendien voor alle medewerkers van dat deel van het ministerie in beginsel toegankelijk is. Digidoc heeft vooral voor de beleids- en stafmedewerkers grote gevolgen. De medewerkers zijn verantwoordelijk geworden voor de vorming van de subdossiers van zaken die zij behandelen. In het papieren tijdperk was dit in de praktijk vaak al het geval, nu is deze praktijk geformaliseerd. Daarmee hebben de medewerkers een directe verantwoordelijkheid gekregen voor de (kwaliteit van de)


11

informatievoorziening. Beleids- en stafmedewerkers hebben nu ook een grotere verantwoordelijkheid om in de voorfase van een document met de juiste mensen af te stemmen, anderen aan te spreken op het tijdig leveren van commentaar en de politieke en/of mediagevoeligheid van een te paraferen stuk goed in te schatten. Ook deze aspecten zijn van belang voor een goede archiefvorming en archivering.

3

Analyse archiefbeheer Dit hoofdstuk beschrijft en beoordeelt op hoofdlijnen de kwaliteit van de informatievoorziening bij het ministerie van BZK. We hanteren hierbij twee invalshoeken: •

De kwaliteit van de informatievoorziening zelf: vanuit deze invalshoek beoordelen we met name of het archiefbeheer volgens de archiefwettelijke eisen en procedures plaatsvindt.

•

Beleid, organisatie en middelen: met deze invalshoek brengen we een aantal belangrijke voorwaarden voor goed archiefbeheer in kaart. Een analyse van deze voorwaarden kan de tekortkomingen aan de kwaliteit van het archiefbeheer helpen verklaren.

De hierna volgende paragrafen beschrijven telkens eerst het toetsingskader dat wij hanteren bij de behandeling van een onderwerp, waarbij we uitleggen waarom we die norm hanteren. Vervolgens beschrijven we de situatie bij het ministerie van BZK onder het kopje 'bevindingen'. Elke paragraaf sluit af met een conclusie.

3.1

Archiefbeheer Voordat we ingaan op de vraag of de kwaliteit van het archiefbeheer bij het ministerie van BZK voldoet, staan we eerst kort stil bij de vraag wat we eigenlijk onder de begrippen 'archief' en 'beheer' verstaan. Archiefbescheiden Voor de term archiefbescheiden verwijzen wij naar de definitie in artikel 1 van de Archiefwet 1995. Ter verduidelijking geven we aan dat hierbij gaat om 'procesgebonden informatie'. Dat wil zeggen dat het om informatie gaat die opgemaakt of ontvangen wordt vanwege de werkprocessen van een overheidsorgaan2. Archief bestaat dus niet alleen uit de documenten die in een postregistratiesysteem zijn ingeschreven. Een intern memo wordt vrijwel nooit ingeschreven, maar speelt vrijwel altijd een rol in een werkproces van een overheidsorgaan. De Archiefwet 1995 benadrukt dat het hierbij ook om digitale documenten kan gaan.3 In een digitale omgeving bestaat er de mogelijkheid om het regime van registratie strakker te maken, zodat bijvoorbeeld de interne memo’s wel geregistreerd worden. Naast interne memo's kunnen ook e-mail, concepten en aantekeningen tot het archief van een organisatie behoren. De vraag of de documenten een rol spelen of hebben gespeeld bij een werkproces, is bepalend voor het als archiefstuk aanmerken van een document. In de situatie waarin informatiebeheer in digitale vorm plaats vindt, krijgen de begrippen document, concept etc. een wat andere inhoud. Zo kunnen versies van documenten door het systeem worden bijgehouden, en behoeft een document niet meer gekopieerd te worden om een functie te vervullen in een ander werkproces. Snelkoppelingen kunnen kopieën vervangen. Beheer

2 3

Met 'proces' bedoelen we zowel het primaire proces als het ondersteunende proces. Archiefwet 1995, art. 1, onder c.


12

Onder archiefbeheer rekenen we in elk geval de volgende activiteiten: archiefvorming, ordening en toegankelijkheid, bewaken van de duurzaamheid, selectie en vernietiging en overbrenging naar een rijksarchiefbewaarplaats. In deze paragraaf gaan we afzonderlijk op elk van deze beheersaspecten in. In het kader van de beoordeling van de archiefvorming hebben we een werkproces bij twee directies bekeken: •

Arbeidsvoorwaardenbeleid politie (directie Politie)

•

Toelatingsbeleid Antillianen (directie Koninkrijksrelaties)

We gaan ervan uit dat de bevindingen die we hebben gedaan bij het onderzoek representatief zijn voor de situatie bij andere onderdelen bij het ministerie van BZK. De onderzochte directies en werkprocessen zijn geselecteerd in samenspraak met onze contactpersoon bij het ministerie en zijn representatief voor in ieder geval de gestructureerde werkprocessen bij BZK. De analyse en de daaruit volgende conclusies en aanbevelingen hebben dan ook niet alleen betrekking op deze directies, maar gelden voor het gehele ministerie.

3.1.1

Archiefvorming Toetsingskader In deze paragraaf beschrijven we de wijze waarop bij twee werkprocessen documenten voor en na het opstellen of ontvangen ervan worden behandeld: de archiefvorming. Deze beschrijving is van belang om vast te stellen of op alle stukken het formele beheersregime wordt toegepast. Met het formele beheersregime bedoelen we de afspraken die zijn gemaakt over de plaats waar stukken beheerd worden, over wie deze stukken beheert en over de wijze waarop ze beheerd worden. Deze afspraken staan bijvoorbeeld in het archiefstructuurplan (paragraaf 3.1.2), de beheersregels en de procedures (paragraaf 3.2.2). Als stukken buiten die afspraken om beheerd worden, neemt de betrouwbaarheid van de informatievoorziening als geheel af. Het leidt tot risico’s als onvolledige dossiers en ongeoorloofde vernietiging. Bevindingen Algemeen De verantwoordelijkheid voor de compleetheid van dossiers ligt binnen het ministerie van BZK bij de individuele medewerker. In het algemeen hebben we geconstateerd dat stukken die binnen Digidoc worden aangemaakt en ontvangen, aanwezig zijn. Stukken met een formele status (die het werkproces in zijn gegaan) kunnen niet meer verwijderd worden. Formele stukken die buiten de reguliere poststroom ontvangen worden (bijvoorbeeld door medewerkers zelf ontvangen tijdens een bijeenkomst) kunnen ontbreken. Indien medewerkers tijdens vergaderingen op papieren afdrukken van documenten voor (de voortgang van) het werkproces relevante aantekeningen maken, gaan soms ook verloren, aangezien niet in alle gevallen herscanning plaats vindt. Ook e-mailberichten worden niet altijd opgeslagen in Digidoc, maar kunnen blijven bestaan in de individuele postbus of vernietigd worden. De mate waarin herscanning en e-mail opslag plaats vindt, hangt af van de medewerker. De klacht van veel medewerkers dat hun e-mailbox te weinig capaciteit heeft, houdt hier nauw verband mee: men maakt niet ten volle gebruik van de mogelijkheden die Digidoc op dit vlak biedt door berichten tijdig uit de postbus naar Digidoc te slepen. Deze constateringen doen niets af aan de inspanningen van de projectorganisatie Digidoc, om voor en tijdens de implementatie de directoraten kennis over het gebruik van Digidoc en over de Archiefwet bij te brengen. Zonder uitzondering waren de geïnterviewde medewerkers enthousiast over de trainingen door de projectorganisatie.


13

Digidoc biedt op dit moment nog te weinig mogelijkheden voor opslag van gerubriceerde (diverse varianten van vertrouwelijkheid) stukken. Er wordt aan gewerkt om die mogelijkheid wel te hebben. Pdossiers zouden er al wel in opgenomen kunnen worden, maar dat gebeurt niet, omdat BZK, vooruitlopend op de interdepartementale shared service organisatie op personeelsgebied (P-Direkt) stappen onderneemt om de overgang daar naartoe, ook op archiefgebied, zo soepel mogelijk te laten verlopen. Het Vir-bi verbiedt volgens onze gesprekspartners het opslaan van staatsgeheime stukken in een omgeving als Digidoc. Hiervoor zal een papieren archief blijven bestaan. Voor de directies die zijn overgegaan op Digidoc, zou gelden dat de informatievoorziening daar geheel digitaal is. Desondanks bestaan er nog diverse papieren deelarchieven. Op dit moment is DM druk bezig de bij de voormalige DIV-secties aanwezige archieven af te sluiten en over te dragen aan het KIC. In 2006 zal in een nazorgtraject ook aandacht besteed worden aan die papieren archieven of archiefdelen die zich nog in het departement bevinden (een tweede ‘veegactie’). Voorbeelden van nog aanwezige papieren archieven zijn: •

Het archief van het beleids- en beheersoverleg (incl. geparafeerde originele stukken) en het voorzitters DG overleg vanaf 2001; wordt volgens opgave van onze gesprekspartners tijdens een tweede ‘veegactie’ in 2006 meegenomen;

•

Jaarrekeningen en begrotingen van de regiopolitiecorpsen directie (2002 en recenter); de status wordt volgens opgave van onze gesprekspartners uitgezocht, en indien nodig wordt het archief tijdens een tweede ‘veegactie’ in 2006 meegenomen;

•

Een archief van Opleidingen van de directie Politie (het bevat originelen, afgedrukte e-mail, aantekeningen); wordt volgens opgave van onze gesprekspartners tijdens een tweede ‘veegactie’ in 2006 meegenomen.

Directie Koninkrijksrelaties Sedert 1 januari 2005 werkt de directie Koninkrijksrelaties geheel digitaal via Digidoc. Daarmee zijn in principe papieren dossiers afgeschaft. Er zijn echter medewerkers die om uiteenlopende redenen nog papieren werkdossiers hebben. Tevens worden stukken digitaal aangeboden aan het BSG en worden daar uitgedraaid en aan de bewindslieden en departementsleiding meegegeven in papieren vorm, zodat de betrokkenen thuis, in de auto of anderszins onderweg kunnen werken. De papieren stukken komen van de minister/SG/PSG terug met aantekeningen (op papier) of met paraaf/mondeling accoord. Alle aantekeningen en parafen worden bijgescand. Binnenkomende papieren post wordt centraal op de afdeling Documentbehandeling en Logistiek ontvangen en gescand. Post op naam wordt doorgezonden naar de betrokkene, post voor de directeur en niet op naam gestelde post voor de directie wordt doorgezonden naar de contactbox van de directie. Bij uitgaande post geldt dat stukken die door de directeur en hogere niveaus ondertekend zijn, door de afdeling Documentbehandeling en Logistiek herscand worden. Voor hiërarchisch lagere niveaus wordt herscanning door de secretariaten of door de medewerkers zelf uitgevoerd. Door de minister te ondertekenen stukken worden digitaal bij het bureau SG aangeleverd. Deze volgen de route die we hierboven voor de directeuren en hoger aangaven (verzending door de afdeling Documentbehandeling en Logistiek, herscannen, en heropname in het dossier). Binnen het onderzochte werkproces wordt in nauwe samenwerking met het ministerie van Justitie vastgesteld wat het beleid en de uitvoering daarvan moet zijn ten aanzien van de toelating van jonge Antillianen. Het is een standaard beleidsproces, hetgeen inhoudt dat het met name vorm krijgt door de


14

productie van nota’s. De documenten worden gevormd hetzij bij het ministerie van BZK, hetzij bij het ministerie van Justitie. De archivering vindt dan ook plaats bij de onderscheiden departementen. Indien bijvoorbeeld het ministerie van Justitie een voorstel voor een brief maakt wordt deze binnen BZK verder gevoerd voor medeparaaf en bij BZK gearchiveerd. Een afschrift van de definitieve brief wordt eveneens in het BZK dossier bewaard. Voor de gezamenlijke commissie op dit beleidsterrein wordt het secretariaat gevoerd door het ministerie van Justitie. Archivering vindt dan ook daar plaats. We hebben het volgende geconstateerd: •

Binnenkomende en uitgaande e-mailberichten worden vaak niet geregistreerd of gearchiveerd. De richtlijn van BZK voor e-mail, noch de archiefbeheersregels van BZK waren bij onze gesprekspartner bekend. E-mail kan daardoor verloren gaan. De regelingen zijn weliswaar in het DIV-handboek opgenomen en tijdens de cursus Digidoc genoemd, maar medewerkers zijn zich niet bewust van het bestaan daarvan. Daarbij is het DIV-handboek vooral bestemd voor de DIV-medewerkers.

•

Aantekeningen op vergaderstukken worden niet gescand en opgenomen in het dossier, hoewel daar via het secretariaat mogelijkheden voor bestaan. Als reden wordt aangevoerd dat deze aantekeningen soms vertrouwelijk zijn en dat de MT verslagen een exacte weergave zijn van het besprokene. Verslagen van deze bijeenkomsten worden opgenomen in Digidoc.

•

Er bestaat geen formele afspraak tussen BZK en het Ministerie van Justitie over het beheer van gezamenlijke commissiearchieven. Uitgangspunt is dat de organisatie die het secretariaat voert ook zorg draagt voor de archivering. De gemaakte werkafspraken lijken in de praktijk te werken.

•

Papieren dossiers gaan naar de minister ter ondertekening (het betreft afdrukken van stukken die aanwezig zijn in Digidoc, zie inleiding op deze paragraaf). Parafering vindt buiten Digidoc op papier plaats vinden. Indien de minister geparafeerd of ondertekend heeft, volgt herscanning. Indien geen paraaf gezet is, maar wel bekend is dat de minister het stuk heeft gezien, wordt dat aangetekend door de beleidsmedewerker.

•

De opvatting van medewerkers over dossiervorming is dat in ieder geval nota’s, brieven, en stukken met parafen onderdeel moeten uitmaken van dossiers. Men twijfelt echter of onderliggende stukken en oudere versies eveneens opgenomen moeten worden in de dossiers. In dit geval worden zij door het systeem geholpen, aangezien dat de verschillende onderliggende versies vasthoudt. E-mailberichten worden zo veel als noodzakelijk geacht wordt, gearchiveerd in Digidoc, maar zeker niet consequent. In de praktijk ontbreken e-mailberichten die uitgewisseld zijn bij de voorbereiding van stukken in het dossier.

Directie Politie Het werkproces arbeidsvoorwaardenbeleid heeft in de praktijk te maken met twee gremia buiten BZK: •

De Commissie Georganiseerd Overleg Politie (CGOP), een maandelijks overleg tussen werkgever en bonden. BZK beheert daarvoor de stukken;

•

het CAO Overleg;

Het proces is gestructureerd. Voor een nieuwe CAO wordt eerst intern door middel van workshops met de korpsleidingen bepaald wat de inzet van BZK zal zijn. Intern worden conceptvoorstellen opgesteld inclusief ramingen van de kosten. Stukkenuitwisseling vindt meestal plaats via de e-mail, soms op papier. Tijdens het CGOP-overleg worden de voorstellen mondeling en informeel besproken en worden formele overleggen gepland. Concrete en formele voorstellen worden naar het Centrum Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel (CAOP) gezonden (90 % via de e-mail, alleen de echt formele stukken


15

gaan per post), die zorg draagt voor verspreiding onder de bonden en BZK (BZK krijgt op deze manier dus zijn eigen stukken terug, en kan deze gebruiken als startpunt voor een nieuw werkproces). Het archief van het CAO overleg wordt door het secretariaat van CAOP beheerd. Aan het eind van het proces wordt de envelop aan DM aangeboden ter archivering (standaard processtap). Indien aan het eind van een proces een brief wordt verzonden als resultaat van dat proces, en de brief ondertekend moet worden door de minister of de DG, wordt verzending door de afdeling Documentbehandeling en Logistiek verzorgd. Deze plaatst volgens onze gesprekspartner de scan in de relevante map. De afdeling Documentbehandeling en Logistiek stuurt tevens een melding van het verzenden naar de proceseigenaar. De Directie Politie gebruikt naast Digidoc ook Infopol voor deling van informatie. Het is in essentie een intranet-kennisbank, met verwijzingen naar andere systemen (Digidoc, Sterktecijfers, Voortgangsbewaking). Er worden binnen Infopol geen stukken aangemaakt. Beschreven stukken zijn altijd al elders geregistreerd en gearchiveerd. Daarnaast beschikt men over: •

Polbis, een datawarehouse met sterktecijfers en financiële gegevens;

•

Vip plus: een planning en control systeem voor werkplan en jaarplan.

Er is geen aanwijzing dat deze laatste twee systemen onder het regime van de Beheersregels zijn gebracht. Ondanks het feit dat deze systemen slechts kopieën van archiefstukken bevatten, dienen de beheersregels hier ook voor te gelden, opdat daaruit de te vernietigen stukken tijdig verwijderd worden. We hebben het volgende geconstateerd: •

In de gesprekken met DM is er steeds sprake van dat DM de dossiers / subdossiers / enveloppen afsluit. Bij de bespreking van bovenstaand werkproces werd gemeld dat dat door de afdeling Documentbehandeling en Logistiek zou gebeuren. Hier is duidelijk sprake van begripsverwarring, aangezien het gaat om het afsluiten van een werkproces. Een aanwijzing voor het feit dat de nieuwe manier van werken (nog) niet bij iedereen genoegzaam bekend is.

•

De directie Politie handelt volgens de richtlijnen van het Vir-bi. Binnen de directie Politie zijn er enkele personen die gerubriceerde stukken ontvangen, uit hoofde van hun vertrouwensfuncties. De stukken worden alleen op papier verstrekt en lopen nooit via Digidoc. De behandelaars houden de stukken bij zich zolang zij deze in behandeling hebben. De stukken worden eventueel opgeslagen in een kluis of een andere geschikte afgesloten ruimte, en gaan na behandeling terug naar de afzender (bijvoorbeeld Bureau SG, bureau DG of het NCC) of worden vernietigd. De stukken worden dus buiten het beheerregime van Digidoc gearchiveerd.

•

Er bestaan werkdossiers van uit Digidoc afgedrukte documenten die meegaan op werkbezoeken. Indien relevant worden aantekeningen daarop gescand voor opslag in het dossier. We hebben er in de gesprekken met het secretariaat geen aanwijzing voor gehad dat dat ook regelmatig gebeurt. De beslissing tot herscanning is uiteraard een verantwoordelijkheid voor de individuele medewerker.

•

Door sommige medewerkers wordt de persoonlijke schijf gebruikt voor het aanmaken van brieven, voor het aanmaken van opdrachtbrieven en voor het vastleggen van scans van stukken die tijdens vergaderingen ontvangen zijn. Deze stukken worden vervolgens naar Digidoc versleept. De reden ligt voor een deel in de nieuwe manier van werken, die vereist dat eerst een relevante map wordt gekozen, en daarna een document aangemaakt. Een document op de persoonlijke schijf aanmaken biedt de mogelijkheid om eerst na te denken over de juiste map.


16

•

Er bestaat nog papieren archief van de CGOP, teruggaand tot 1996. Daar zitten ook originelen in. Voor de rest zouden alle papieren archieven afgesloten en afgevoerd zijn bij introductie van Digidoc (april 2005).

•

De herscan van een ondertekende brief is soms niet aanwezig. Dit treedt met name op als de herscanning plaats vindt bij de secretariaten. DM is hiervan op de hoogte, en is voornemens actie te ondernemen.

•

Een officieel stuk dat via de persoonlijke e-mail binnenkomt, wordt niet geregistreerd, tenzij aan het eind bij de formele afsluiting van het subdossier door DM of wanneer een medewerker het zelf ter registratie aanbiedt. Op dat moment voert DM alsnog de registratie uit. Als een medewerker het document opneemt in Digidoc krijgt het automatisch een registratienummer, en worden bij het document behorende metagegevens opgeslagen. Een medewerker kan daar zelf ook nog metagegevens aan toevoegen.

Conclusie Met de planmatige invoering van het document management systeem en de daaraan gekoppelde workflowmodule (Workexpeditor) heeft het Digidoc-project een goede prestatie geleverd. Door de integratie en kanalisering van werken informatieprocessen en door de bundeling van de kennis- en adviesfactor bij twee informatiedirecties zijn de samenhang, de volledigheid en de toegankelijkheid van de procesgebonden informatie bij het kernministerie aanzienlijk verbeterd. Medewerkers hebben echter nog onvoldoende kennis over de criteria voor het archiveren van documenten. Het ‘aanleren’ van gemeenschappelijke normen en afspraken, en het handelen daarnaar, vormen daarom belangrijke aandachtspunten.

3.1.2

Toegankelijkheid Toetsingskader Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. Dat wil zeggen dat er zodanige afspraken zijn over de ordening van informatie, dat documenten binnen een redelijke termijn te raadplegen zijn. Vanzelfsprekend geldt dit voor alle archiefbescheiden die een organisatie beheert, ongeacht de vraag of documenten te bewaren of op termijn te vernietigen zijn en ongeacht het type documenten. Ook het beheer van digitale informatie op gemeenschappelijke en persoonlijke schijven moet op een gestructureerde manier en conform afspraken plaatsvinden, zodat ook deze stukken binnen het formele beheersregime komen te vallen. Om te waarborgen dat alle relevante informatie binnen een organisatie binnen een redelijke termijn terug te vinden is, is de implementatie van drie instrumenten noodzakelijk: •

Een documentair structuurplan (ordeningsplan), waarin afspraken staan over de plaats waar documenten en dossiers worden opgeborgen of opgeslagen;

•

één of meer toegangen, waarin de feitelijke aanwezigheid van documenten en dossiers wordt vastgelegd. Meestal heeft de toegang de vorm van een post- en dossierregistratiesysteem of van metagegevens in een document management systeem;

•

een bestandsoverzicht, gebaseerd op een documentair structuurplan. Hierin staan gegevens over de inhoud van de archiefbestanden, over de omvang, de periode en de locatie daarvan.

Een volledig overzicht is, samen met de toegangen, in meerdere opzichten van vitaal belang voor een organisatie. Ten eerste krijgt een organisatie inzicht in de kennis en informatie die zij beheert en kan gebruiken. Ten tweede is een goede verantwoording van activiteiten alleen mogelijk als de 'neerslag'


17

van die activiteiten vindbaar is aan de hand van zo'n overzicht. En ten derde kan een organisatie de archieven alleen volgens de regels beheren, als men weet om welke archieven het gaat. Zo kunnen stukken niet per abuis wegraken, of onbedoeld in de openbaarheid komen. In een digitale omgeving zijn plannen en overzichten overigens niet toereikend om een goede toegankelijkheid te waarborgen. Afspraken over en controle op migratie, conversie, de inrichting en vervanging van systemen zijn onontbeerlijk om ook digitale bestanden toegankelijk te houden (zie hierover paragraaf duurzaamheid). Bevindingen Documentair structuurplan of ordeningsplan De indeling van de archieven van de archiefvormende diensten volgt sinds 2004 de werkprocessen zoals die voor heel BZK zijn geïdentificeerd en zoals deze in Digidoc zijn uitgewerkt. De indeling komt in overleg tussen DM, het project Digidoc en de diensten tot stand. Bij de implementatie is met de archiefindeling in workshops getraind. Desondanks is het voor velen lastig om, gezien het onderwerp dat ze behandelen, uit te maken wanneer bijvoorbeeld beleid ophoudt en regelgeving start. Ook komt het voor dat subdossiers voor een onderwerp verspreid moeten worden over meerdere dossiers (in het geval van arbeidsvoorwaardenbeleid). Dat werkt verbrokkeling in de hand, al bestaat er wel de mogelijkheid tot het aanbrengen van links en het gebruik van favorieten om dat tegen te gaan. Sommige medewerkers hebben er moeite mee om het juiste dossier te vinden en daarin het juiste subdossier aan te maken. Binnen de afdelingen worden daarover niet altijd voldoende afspraken gemaakt of zijn deze niet bij iedereen in voldoende mate bekend. De verwachting van sommige medewerkers is dat deze problemen in de nabije toekomst nog groter zullen worden door de toename in aantal van dossiers en subdossiers. Indien twee medewerkers aan eenzelfde zaak werken, zijn twee verschillende subdossiers mogelijk. Deze verdubbeling wordt in de meeste gevallen ontdekt bij het afsluiten van de subdossiers. Aan de problemen met het aanleggen van subdossiers en de naamgevingconventies voor documenten wordt in het nazorgtraject expliciet aandacht besteed. Toegangen Indien medewerkers gebruik maken van BZK-sjablonen voor uitgaande en interne stukken (memo’s, nota’s en dergelijke), hoeven ze zelf maar weinig metadata vast te leggen (onderwerp, geadresseerde); de overige gegevens zoals context (werkproces etc.), worden automatisch vastgelegd. Daarnaast heeft de medewerker in zijn persoonlijke omgeving de mogelijkheid om in sjablonen eenmalig gegevens als afdeling, telefoonnummer, routering etc. op te nemen. Ook dit wordt meegenomen in de metagegevens. Er bestaan – niet afdwingbare- naamgevingconventies voor documenten. Deze conventies zijn echter op een zodanig niveau geformuleerd, dat binnen de directies nadere afspraken nodig zijn. Deze afspraken zijn niet overal gemaakt. Medewerkers zijn vaak maar ten dele op de hoogte van de zoekmogelijkheden die Digidoc hen biedt. Van het papieren archief bestaan twee overzichten. Ten eerste er is een globaal overzicht van de archiefbestanden die nog in de kelders van BZK berusten (de zogenaamde kelderlijst). Het is bedoeld als een hulpmiddel bij het gereedmaken voor overdracht aan het KIC en fungeert dus als een activiteitenplanning. Het overzicht biedt een goede opgave van de looptijd en de omvang. Blijkens het overzicht gaat het niet om archiefdocumenten die mogelijk overgebracht hadden moeten zijn. Het overzicht dat wij tijdens de doorlichting zagen, kan ook anders ingericht worden. Zo is het - in GRS (het postregistratiesysteem) - mogelijk een lijst per archiefvormer te produceren.


18

Het tweede overzicht betreft de bij de CAS berustende BZK-archieven (circa drie à vier km1). Hiervan kan per archief, archiefdeel en dossier een overzicht gemaakt worden. Digidoc kan – via de directie ICT - van de digitale bestanden (bestandonderdelen) overzichten genereren. Het ministerie van BZK heeft besloten de vertrouwelijke en geheime stukken buiten Digidoc te houden, met als uitzondering sommige ministerraadsstukken. Daarmee komen deze documenten ook niet in de via Digidoc te genereren overzichten voor. Dit komt enerzijds doordat er geen overeenstemming bestaat over de maatregelen die genomen moeten worden voor de beveiliging van staatsgeheime informatie conform de eisen van het Vir-bi. Anderzijds biedt Digidoc pas begin 2006 de functionaliteit voor het aanbrengen van rubriceringen. Volgens onze contactpersoon kan Digidoc al wel de departementsvertrouwelijke (niet-staatsgeheime) documenten afdoende beveiligen. Conclusie Door de aanwezigheid van verschillende ordeningsplannen en een daarop gebaseerde structuur van het archief, gecombineerd met een set aan zoekmogelijkheden, is een toereikende toegankelijkheid gewaarborgd, zowel op zowel het niveau van de bestandsregistratie als op dossier- en documentniveau. De departementsbrede opzet van het digitale archief vergroot uiteraard in verregaande mate die toegankelijkheid. Aandachtspunt vormt de samenhang van de subdossiers.

3.1.3

Selectie en vernietiging Toetsingskader Vernietiging van archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde en geldende vernietigings- of selectielijst. Ook persoonsgegevens of documenten die persoonsgegevens bevatten bijvoorbeeld, mogen niet worden vernietigd, als zij op een vernietigings- of selectielijst als te bewaren zijn aangemerkt. Hetzelfde geldt voor vernietiging van andere vertrouwelijke stukken en vernietiging uit registratiesystemen. Van elke vernietiging moet een verklaring van vernietiging worden opgemaakt, die ten minste een specificatie bevat van vernietigde documenten. Verder moet in de verklaring van vernietiging staan hoe de vernietiging heeft plaats gevonden. Bevindingen Vernietigings- en selectielijsten BZK beschikt voor een groot aantal beleidsterreinen waarvoor ze primair verantwoordelijk is over vastgestelde en actuele lijsten, merendeels van na 2000. Overigens is een deel van de lijsten (wij constateerden dit al in eerdere doorlichtingen en inspecties) niet gepubliceerd. Dit is strijdig met art. 5 van de Archiefwet. Voor ongeveer eenderde deel van de lijsten voor beleidsterreinen waarvoor het ministerie zelf primair verantwoordelijk is, zijn nog lijsten in ontwikkeling (onder meer bestuurlijke en financiële organisatie lagere overheden, organisatie rijksoverheid, bevolkingsregistratie en reisdocumenten). Drie hiervan bevinden zich in het stadium van het driehoeksoverleg. Wegens capaciteitsproblemen bij het Nationaal Archief zou volgens onze gesprekspartner de afhandeling van sommige concept- of ontwerplijsten vertraging opgelopen hebben. Voor de andere selectielijsten is het ministerie afhankelijk van andere ministeries. Het gaat hier om lijsten voor beleidsterreinen waarvoor andere ministers primair verantwoordelijk zijn. Hiervan hebben we geen overzicht gezien.


19

Naast de selectielijsten hanteert het ministerie nog een vernietigingslijst uit 1961, die in 1967 nog is aangevuld en verder onderdeel na onderdeel is ingetrokken. Deze lijst is nog gebaseerd op de Archiefwet 1918 en hiermee ongeldig. Van een vrij ingrijpende inhoudelijke wijziging van deze lijst in 1984 is ons niets gebleken. Met het Nationaal Archief heeft de Rijksarchiefinspectie recentelijk afgesproken dat alleen voor de lopende bewerkingsprojecten bij de CAS de vervallen vernietigingslijsten gebruikt mogen worden. Hierover zal het Nationaal Archief alle zorgdragers binnenkort informeren. De selectielijsten zijn geïmplementeerd in Digidoc, en de bewaartermijnen zijn vastgelegd bij de dossiers, hetgeen een voorbereiding is op de inzet van een ‘records management application’ in de nabije toekomst. (Met een RMA wordt bedoeld een informatiesysteem in brede zin, dat een duurzaam beheer van archiefdocumenten veiligstelt.) Op basis van deze termijnen kunnen lijsten van te vernietigen dossiers worden afgedrukt. Deze lijsten worden doorgenomen op eventueel toch nog te bewaren voorbeelddossiers, waarna de lijst als selectie-instrument gebruikt wordt voor de daadwerkelijke vernietiging. De dossiers moeten echter wel stuk voor stuk verwijderd worden. Punt van aandacht hierbij is nog wel de aanwezigheid van back-ups, en het risico van het terugzetten daarvan, waardoor vernietigde dossiers weer ‘tot leven komen’. Ook op de papieren dossiers (we zagen echter uitsluitend dossiers van de laatste 10 jaar) zijn verwijzingen naar de selectielijsten aangebracht, zodat een snelle selectiebeslissing mogelijk is. Wijzigingen van de selectielijsten worden in de Handelingenbank van BZK bijgehouden. De lijsten voldoen bij de toepassing volgens de gesprekspartner niet altijd, omdat ze of te fijnmazig of te grofmazig zijn, zoals op het beleidsterrein politie en brandweer het geval is.

Vernietiging Op dit moment bestaan er bij veel afdelingen van kernministerie van BZK geen oudere, papieren dossiers meer. Deze zijn in het kader van de introductie van Digidoc in het recente verleden gecompleteerd, geschoond en afgevoerd naar het semi-statisch archief. Van DM hebben de directies rappellijsten gekregen voor het opsporen en terugbrengen van geregistreerde stukken. Acties werden door de medewerkers zelf uitgevoerd. Daarnaast hebben de medewerkers hun kasten opgeruimd. In het kader van de introductie van Digidoc wordt op alle afdelingen de zogenaamde G-schijf uitgefaseerd. Dat houdt in dat medewerkers hun bestanden schonen, waarna het overblijvende gedeelte wordt overgezet naar Digidoc. De oorspronkelijke mappenindeling plus bestanden worden tevens ‘bevroren’ en buiten Digidoc bewaard. Beheer daarop zal waarschijnlijk eens in de 5 jaar plaats vinden, waarbij met name gelet zal worden op de bewaartermijnen. Medewerkers kunnen hun persoonlijke schijf gebruiken voor de aanmaak en opslag van stukken, evenals hun persoonlijke mailbox. Hier bestaat geen mechanisme om de vernietiging van stukken op een gestructureerde en controleerbare wijze te laten plaatsvinden. Men heeft wel het consigne gekregen dat de persoonlijke schijf alleen gebruikt mag worden voor die informatie die niets met de werkprocessen in Digidoc van doen heeft. De directie C&I vernietigt de oudere, papieren bestanden tegelijkertijd met de overbrenging, als deze twintig jaar of ouder zijn. Hiermee houdt het ministerie zich niet aan de wettelijke verplichting om tijdig, zodra de bewaartermijn van een dossier verstreken is, dit dossier te vernietigen. De aanpak zou volgens de gesprekspartner efficiënter en daarmee goedkoper zijn dan het tijdig volgens de bewaartermijn vernietigen, temeer daar gemiddeld een hoog percentage (30 à 35 %) overgebracht wordt. De gangbare bewaartermijnen liggen doorgaans op 3, 5 of 10 jaar. De aanpak heeft volgens onze gespreks-


20

partners te maken met de herordening van BZK-archieven volgens de zogenaamde PIVOT-handelingen, die tot een institutionele toegang conform de wensen van het Nationaal Archief leidt. Door deze aanpak zou BZK ten minste tweemaal een selectieslag moeten maken: eenmaal bij het vernietigen, de andere maal bij het bewaren. In afwijking van de zojuist geschetste ‘uitgestelde’ selectieprocedure vindt de vernietiging van financiële ‘bulk’bestanden wel tijdig plaats. Binnen Digidoc is het verwijderen van bestanden slechts onder condities mogelijk: een document moet een informele status hebben. Na de formele sluiting van het (sub)dossier door DM kan alleen deze afdeling documenten of dossiers laten verwijderen, of hierin mutaties aanbrengen. DM kan niet zelf verwijderen, een mechanisme dat is ingebouwd om extra zekerheid te hebben. Buiten Digidoc, bijv. in de e-mailbox, kan de medewerker ieder document vernietigen.

Verklaringen van vernietiging Na de sluiting van ons onderzoek is ons gebleken dat we niet de volledige dossiers over de vernietiging hadden ontvangen. Hierdoor konden we ons geen betrouwbaar beeld vormen van de verantwoording van de vernietiging. Volgens een opgave van onze gesprekspartner bij het KIC ontbreken in de vernietigingsdossiers van de laatste vijf jaar in vijf gevallen een akkoordverklaring van de betrokken beleidsafdeling of van de directeur C&I. Met het gecontroleerd vernietigen van digitale stukken heeft BZK nog geen ervaring opgedaan, aangezien dat nog niet aan de orde is geweest. We hebben wel geconstateerd dat bij sommige opruimacties van G-schijven digitale stukken zijn verwijderd zonder dat nagegaan was of daar een vernietigingsgrondslag voor bestond. Conclusie Het is een goede zaak dat het ministerie voor grote delen van zijn (primaire) beleidsterrein selectielijsten heeft vastgesteld. Omdat er een vernietigingsplicht bestaat, is het ontoelaatbaar dat het ministerie niet tijdig, bij het verstrijken van de bewaartermijnen, haar archief vernietigt. Het betreft bestanden die reeds voor bewerking aan de CAS in beheer zijn overgedragen of zeer binnenkort worden overgedragen. Over de wijze van vernietiging konden we ons wegens onvoldoende informatieverstrekking geen goed beeld vormen. De onrechtmatige vernietiging van archiefbescheiden door medewerkers vormt een punt van zorg.

3.1.4

Overbrenging Toetsingskader Het ministerie van BZK moet de blijvend te bewaren archieven die ouder zijn dan twintig jaar op planmatige wijze overbrengen naar het Nationaal Archief. De Archiefwet 1995 geeft daarbij een speling van tien jaar. Uiterlijk in 2006 moeten dus de archieven zijn overgebracht uit de periode tot 1976. De over te brengen archiefbescheiden moeten gespecificeerd zijn. Bevindingen De directeur C&I is verantwoordelijk voor de overbrenging van het semi-statische papieren archief. In principe gaan binnen twee jaar na afsluiting de papieren dossiers naar het KIC en via het KIC naar de CAS. Desbetreffende bestanden worden via het oudere postregistratiesysteem geïdentificeerd, gelicht, gecontroleerd op materiële verzorging, verpakt etc. en aan hand van een overdrachtslijst aan het KIC overgedragen. Het KIC draagt na voorbewerking over aan de CAS. Deze procedure is nog niet voor


21

archieven van DG CZKR (Constitutionele Zaken en Koninkrijksrelaties) (300 m1) doorlopen. Hetzelfde geldt voor een aantal andere restanten (300 m1) behorend tot de werkvoorraad voor de bewerking. Daarmee zijn op dit moment bijna alle archieven vanaf 1984 (uit de periode daarvoor zijn deze vernietigd of overgebracht) in beheer overgedragen aan de CAS, onder verantwoordelijkheid van het KIC. Bij de overdracht aan het KIC controleert DM aan de hand van de overdrachtslijst (gebaseerd op het postregistratiesysteem GRS) of de archieven volledig zijn. De inname door het KIC richt zich op de materiële kant van de overdracht. Op het moment dat de archieven bij de CAS berusten wordt een dergelijke controle niet meer uitgevoerd. Bij overdracht na 20 jaar wordt er opnieuw getoetst. Het ministerie brengt jaarlijks archief naar het Nationaal Archief over. Hiertoe heeft het een planningsoverzicht opgesteld. Van negen archieven van vóór 1974 staat de overbrenging in 2005 en 2006 nog op de rol. Hoewel er dus nog een klein aantal achterstanden is (circa 0,5 kil), zijn de meeste archieven van het kernministerie tot en met 1974 overgebracht. Bij de bewerking worden de archieven die voor het Nationaal Archief bestemd zijn, herordend tot een zogenaamde institutionele toegang. De bewerking geschiedt volgens een projectconvenant. Tijdens de bewerking houdt BZK geen toezicht op de kwaliteit daarvan, maar is wel aanwezig bij het overleg over de overbrenging. Conform de Archiefwet 1995 legt BZK met het Nationaal Archief in een verklaring de overbrenging vast; de verklaring voldoet aan de voorschriften, zoals een specificatie van de inhoud van het overgebrachte archief en de daaraan gestelde openbaarheidbeperkingen. In de inleiding van de toegang is de mate van (on)volledigheid van het overgebrachte archief toegelicht, en niet zoals gebruikelijk in de verklaring zelf. Ook de grondslag voor de overbrenging, met andere woorden: welke selectielijst bij de overbrenging is gehanteerd, is in de toegang verantwoord. Conclusie Hoewel niet alle blijvend te bewaren archieven tot en met 1974 eind 2005 overgebracht zullen zijn, heeft het kernministerie aan de wettelijke eis van een tijdige overbrenging grotendeels voldaan. Hiermee is een succesvolle verkorting van de overbrengingstermijn voor de archieven van het kerndepartement volbracht. Wel zetten we vraagtekens bij de volledigheid van de dossiers. Een aandachtspunt voor de directie C&I als opdrachtgever van de CAS vormt de kwaliteitscontrole van de opslag en de bewerking van het aan de CAS uitbestede archief.

3.1.5

Duurzaamheid Toetsingskader In de paragraaf over toegankelijkheid (paragraaf 3.1.2) benadrukten we het belang om voor digitale documenten extra voorzieningen te treffen. Dat geldt niet alleen voor de toegankelijkheid van digitale documenten, maar ook voor de duurzaamheid van de gegevensdragers, zoals CD-ROM’s, waarop deze documenten zijn opgeslagen. De Regeling duurzaamheid archiefbescheiden stelt voorwaarden aan de materialen voor te bewaren documenten en hun verpakking. Deze regeling bevat ook eisen aan de meer traditionele informatiedragers en schrijfwaren, namelijk papier, pennen, printers, en dergelijke. Tot slot zijn er ook eisen voor de verpakking van blijvend te bewaren materiaal. Om aan al deze voorschriften te kunnen voldoen, is het noodzakelijk dat al bij de creatie van documenten de juiste materialen worden gebruikt en dat documenten zo snel mogelijk worden verpakt in de voorgeschreven materialen. Alleen op die manier kan worden voldaan aan de eis uit het Archiefbesluit


22

dat aan de documenten voor een termijn van ten minste honderd jaar geen noemenswaardige achteruitgang zal zijn te constateren. Documenten die in het verleden zijn opgemaakt en die onvoldoende duurzaam blijken, moet het overheidsorgaan laten conserveren of vervangen door reproducties die wel aan de eisen voldoen. Afspraken over en controle op migratie, conversie, de inrichting en vervanging van systemen zijn onontbeerlijk om ook digitale bestanden duurzaam toegankelijk en leesbaar te houden. Bevindingen Materiële staat Bij overdracht aan het KIC zijn de papieren archieven opgeborgen in zuurvrije dozen, en worden de dossiers op aanbeveling van het Nationaal Archief zonder hechtmechaniek bewaard. Ook ander materiaal (foto’s en dergelijke) zijn dan behandeld, waarmee de overgebrachte dossiers voldoen aan alle eisen die het Nationaal Archief aan overbrenging stelt, met uitzondering van de toegang. De materiële staat van de papieren archieven en eventueel ander materiaal (faxen, videobanden, CD-ROM’s etc.) bij de directies wordt door DM niet regelmatig gecontroleerd. Bij overdracht naar het KIC, en via het KIC naar CAS wordt de materiële staat gecontroleerd, maar daarna valt het onder het beheer van CAS, en voert BZK geen controle meer uit.

Vervanging Voor het zinvol invoeren van een digitaal archief is het nodig de ontvangen papieren documenten te scannen en daarna te kunnen vernietigen. Hiertoe is, voor het blijvend te bewaren gedeelte, een machtiging van het Nationaal Archief aangevraagd (zie Archiefwet art. 7). Deze machtiging is nog niet verkregen. Hangende de procedure wordt de binnenkomende post op nummervolgorde tijdelijk bewaard in oorspronkelijke vorm. We hebben op grond van het dossier geconstateerd dat de aanvraagprocedure intussen ruim een jaar duurt. We hebben inmiddels van het Nationaal Archief begrepen dat het een aantal toetsingscriteria ontwikkeld heeft die nauw aansluiten op de wettelijke eisen tot vervanging. Inmiddels heeft BZK de door het Nationaal Archief geëiste auditing van het scanproces en de rapportage daarover uitgevoerd. Over dit laatste merken we op dat hierin niet alle in het plan van aanpak gestelde vragen zijn beantwoord. Met een duurzaam beheer van digitaal materiaal (zowel tekstdocumenten als beeldmateriaal, websites etc.) heeft BZK nog geen ervaring. Er is wel een voorlopige procedure voor beschreven. Het voornemen bestaat om aan digitale duurzaamheid na de uitrol van Digidoc aandacht te gaan besteden. Voorshands gaan de gedachten uit naar bewaring van tekstdocumenten als PDF bestand met een XML wrapper. In de praktijk heeft men nog geen problemen met digitale informatiedragers geconstateerd. Er wordt nu gebruik gemaakt van een Storage Area Network, waardoor het probleem nog minder actueel is. De back-up tapes worden in de gaten gehouden bij het schrijven, maar ook daar zijn geen problemen mee geweest. De tapes worden ook maar voor maximaal een jaar bewaard. ‘Restore’ wordt echter niet systematisch getest. Conclusie De materiële verzorging van de op termijn over te brengen archiefbestanden vindt gecontroleerd en planmatig plaats. Aandachtspunt is de controle van de aan de CAS overgedragen archieven. De duurzaamheid van de digitale informatie is daarentegen een punt van grote zorg, zoals ook de informatiedirecties van BZK zelf erkennen.


23

3.1.6

Aanbevelingen 1.

Om er voor te zorgen dat het ministerie zich optimaal kan verantwoorden, dient het de afspraken en normen voor de archiefvorming aan te scherpen en structureel aandacht te geven aan het werken volgens deze afspraken en normen.

2.

Het is zaak het beveiligingsniveau van het primaire informatiebeheersysteem Digidoc zodanig te verhogen dat hiermee ook de departementsvertrouwelijke en (mogelijk) de staatsgeheime informatie beheerd kan worden. Het beheer van de (voorlopig) buiten Digidoc blijvende papieren archief dient van overeenkomstig niveau te zijn.

3.

De duurzaamheid van de digitale informatie is een punt van grote zorg. Nu het ministerie binnenkort geheel ‘digitaal’ gaat, dient zij met voortvarendheid de voorzieningen te treffen die de lange termijnbewaring van digitale archiefdocumenten waarborgen.

4.

Het ministerie dient zodanige maatregelen te nemen dat raadpleging van archiefbescheiden na het verstrijken van de geldende bewaartermijn voorkomen wordt.

3.2

Organisatie en middelen Artikel 14 van het Archiefbesluit 1995 schrijft voor dat overheidsorganen archiefbeheersregels hebben, dat er voldoende ruimte is voor hun archiefbescheiden en dat er voldoende deskundig personeel beschikbaar is voor het archiefbeheer. In deze paragraaf gaan we in op de vraag in hoeverre deze randvoorwaarden voor het archiefbeheer bij het ministerie van BZK aanwezig zijn. Een analyse van deze randvoorwaarden kan tekortkomingen aan de kwaliteit van het archiefbeheer helpen verklaren.

3.2.1

Organisatie van de informatievoorziening Toetsingskader In paragraaf 2.3 beschreven we de wijze waarop de informatievoorziening binnen het ministerie van BZK georganiseerd is. In deze paragraaf behandelen we de vraag of de organisatie van de informatievoorziening voldoende garanties biedt voor verantwoord archiefbeheer. Bij de beoordeling hiervan kiezen we het begrip integraal informatiebeleid als uitgangspunt. We zijn van oordeel dat een integrale benadering van de informatievoorziening essentieel is, omdat deze benadering waarborgt dat alle archiefbescheiden binnen het formele beheersregime komen te vallen (zie paragraaf 3.1.1). De mogelijkheid om stukken te traceren voor bedrijfsvoering, verantwoording en in een later stadium historisch onderzoek is daarmee gewaarborgd. Voordat we ingaan op de organisatie van het beheer en beleid binnen het ministerie van BZK lichten we het begrip ‘integraal informatiebeleid’ eerst kort toe. In een integraal informatiebeleid worden bibliotheek, archief, automatisering en informatisering niet langer als afzonderlijke terreinen beschouwd. Deze terreinen vormen één vakgebied, met één beleidsplan en één optimale organisatie. Organisatorisch betekent dit bijvoorbeeld dat ICT en archiefbeheer vanaf een zelfde niveau worden aangestuurd. Integraal informatiebeleid maakt het mogelijk dat specifieke archivistische kennis wordt benut, bijvoorbeeld bij de inrichting van document management systemen. Deze gedachte is vooral een gevolg van de voortgaande automatisering van de informatievoorziening. Nog niet zo lang geleden waren er alleen papieren documenten. De archiefafdeling was de enige afdeling die binnen een organisatie belast was met het beheren van documenten. Maar tegenwoordig moeten we ook de bestanden die een applicatiebeheerder beheert tot het archief rekenen, zoals de data in geautomatiseerde financiële systemen. Ook in die gevallen gaat het om 'procesgebonden informatie'.


24

De kaders van een integraal informatiebeleid moeten vastliggen in een integraal beleidsplan voor de informatievoorziening. Een dergelijk plan beschrijft de richting waarin de informatievoorziening zich de komende jaren moet ontwikkelen. Een uitgewerkt schema van de feitelijke werkzaamheden die de informatiebeheerders in het komende jaar moeten verrichten hoort thuis in jaarplannen. Het is van belang dat jaarplannen voor de informatievoorziening meetbare doelen bevatten, zodat het management hier goed op kan sturen. Verder vinden we het raadzaam dat jaarlijks een verslag wordt opgesteld waarin over de uitvoering van het jaarplan wordt gerapporteerd. Ook hierdoor wordt de kwaliteit van de informatievoorziening beter aanstuurbaar. Bevindingen De kaders voor het informatiebeleid zijn te vinden in het document ‘Van document- naar kennisfunctie’ (oktober 2001), en in ‘Kaders elektronisch archiveren’ (maart 2003). Er is op dit moment een begin gemaakt met de herziening van het informatiebeleidsplan voor BZK, gericht op 2010. Een dergelijke kaderstelling dient een vervolg te krijgen in jaarplannen voor de verschillende betrokken afdelingen. De directie ICT kent een jaarplan, dat zich uiteraard uitstrekt over meer activiteiten dan informatieverzorging. Ook DM kent een vorm van een jaarplan, al zijn daar voornamelijk zaken in opgenomen die betrekking hebben op de organisatie van de afdeling zelf. Het KIC kent geen jaarplannen. Jaarverslagen ontbreken eveneens. In het geval van DM is dat begrijpelijk, aangezien deze afdeling pas sinds september 2004 bestaat. Ook binnen de beleidsdirecties wordt niet structureel aandacht besteed aan de informatieverzorging. Men is zich wel bewust van de noodzaak. Zo heeft de directie politie het voornemen om het op de agenda te zetten in samenhang met een toekomstdiscussie over Infopol. Bij de directie ICT bestaat behoefte aan een totaaloverzicht van de informatiearchitectuur voor heel BZK als middel om het beheer goed op orde te houden. De indruk bestaat bij ons dat men binnen de diverse betrokken gremia de handen vol heeft met de overgang naar Digidoc, waardoor de planningshorizon erg dichtbij ligt en de aandacht voor de wat verder gelegen toekomst minder is. Aan de andere kant heeft de projectmatige invoering van Digidoc grote voordelen gehad voor kennisuitwisseling en onderling begrip tussen de diverse betrokken afdelingen. Ook in de dagelijkse praktijk zijn er goede relaties, niet in de laatste plaats door het feit dat alle afdelingen Digidoc ambassadeurs kennen. Binnen relatief korte termijn is de overdracht van de activiteiten van de projectgroep Digidoc naar de staande organisatie te verwachten. Daarbij loopt de organisatie risico’s door mogelijk verlies van expertise en door nog bestaande onduidelijkheden over eigenaarschap en ontwikkeling en beheer. De stelregel wordt gehanteerd dat voor nieuw aan te schaffen applicaties archivering buiten Digidoc niet toegestaan wordt. De personeelsadministratie, facilitaire informatie en de financiële administratie vallen echter nog buiten deze afspraken (bestaande applicaties). In het verlengde daarvan houdt men rekening met de Regeling geordende en toegankelijke staat bij de aanschaf van het nieuwe digitale archiefsysteem. Bij overige systemen speelt de Regeling geen rol. Conclusie We juichen de herziening van het informatiebeleidsplan voor BZK toe. Deze visie zou specifieke aandacht moeten geven aan de ‘doorgroei’ van Digidoc en andere kwetsbare systemen naar duurzame informatiesystemen. Een gestructureerde aanpak van de activiteiten binnen deze kaders ontbreekt bij


25

een van de informatiedirecties (C&I). Om deze visie en andere kaders planmatig te kunnen uitvoeren, dient de directie C&I, in navolging van de directie ICT, jaarplannen op te stellen. Indien de directie ICT een totaaloverzicht van de informatiearchitectuur voor heel BZK zou opstellen, is dat voor het totale informatiebeheer een goede zaak en kan C&I daar zijn voordeel mee doen in verband met het onder het archiefbeheersregime brengen van alle relevante digitale informatie.

3.2.2

Kaders en verantwoording Toetsingskader Eerder in dit rapport, in paragraaf 2.1, behandelden we het juridische kader waarbinnen de informatievoorziening van overheidsorganen moet worden vormgegeven. In deze paragraaf behandelen we de kaders die het ministerie van BZK zelf moet neerzetten, te weten de wettelijk verplichte beheersregels en de procedures en instructies die men in de dagelijkse praktijk hanteert bij het informatiebeheer. Daarnaast gaan we in op de controles die de organisatie uitoefent op het naleven van de vastgestelde regelingen en procedures. Beheersregels zijn een belangrijk managementinstrument voor de eindverantwoordelijke voor het archiefbeheer. Ze zijn als het ware een verlengstuk van de archiefwetgeving. Hierin legt een zorgdrager het archiefbeheer specifiek voor de eigen organisatie op hoofdlijnen vast, waardoor de aansturing goed mogelijk wordt. Voldoende draagvlak voor en bekendheid met de beheersregels zijn daarbij essentiële voorwaarden. Ook managers moeten op de hoogte zijn van het bestaan van deze regels en zich verantwoordelijk voelen voor naleving ervan. Naast de beheersregels dringen we aan op het gebruik van procedures, voor de beheershandelingen die zijn behandeld in paragraaf 3.1. Bewerking en beheer van archieven kunnen aan de hand van de procedures op uniforme, zorgvuldige wijze plaatsvinden. Procedures zorgen er daarnaast voor dat de dossiervorming en het beheer controleerbaar zijn. Het verdient de voorkeur dat procedures voor archiefbeheer in een breder kader worden geplaatst, bijvoorbeeld binnen een kwaliteitszorgsysteem, dat deze worden vastgesteld door het management en mogelijk geïntegreerd met andere auditfuncties. We vinden een kwaliteitszorgsysteem een goed middel om een efficiënte en betrouwbare informatievoorziening te waarborgen. Vaste procedures en normen in combinatie met periodieke controles dragen bij tot een stabiele kwaliteit van de werkzaamheden. Bovendien genereert een dergelijk systeem kengetallen en normen waarop het management goed kan sturen. Bij voorkeur rapporteert een onafhankelijke controleur rechtstreeks aan de plaatsvervangend Secretaris generaal. Ook zonder een systeem van kwaliteitszorg vormen periodieke toetsingen een goed sturingsinstrument voor het management. Bevindingen Archiefbeheersregels Naar aanleiding van onze beoordeling van de Archiefbeheersregels bij de rijksoverheid (april 2001) heeft BZK een nieuwe regeling opgesteld. Deze Beheersregeling documentaire informatievoorziening BZK dient ter vervanging van de Beheersregeling archiefbescheiden BZK uit 1998. De beheersregels zijn formeel nog niet vastgesteld, al is het goedkeuringsproces zover gevorderd dat een formele vaststelling binnen afzienbare tijd te verwachten is. De nieuwe regeling is volgens ons een grote vooruitgang, omdat deze in principe aan alle beheershandelingen regels stelt en uitgewerkte regels voor


26

een aantal bijzondere buitendiensten bevat (KLPD, CAS, AIVD). We hebben de regeling op een aantal hoofdpunten getoetst en constateerden: •

De verantwoordelijkheidsverdeling tussen enerzijds de informatiedirecties en anderzijds de diensthoofden als archiefbeheerders is niet zonder meer duidelijk (zie bijv. art. 5, 8); daarnaast wringt naar ons idee de formele verantwoordelijkheidsverdeling met de feitelijke verantwoordelijkheidsverdeling, waarbij aan de centrale informatiedirecties vele taken zijn toegekend.

•

De reikwijdte van het zorgdragerschap van de minister is niet in alle gevallen precies aangegeven (zie art. 10): volgens ons is de minister in ieder geval verantwoordelijk voor het archief van de adviescolleges, zoals Kiesraad en Raad voor het openbare Bestuur. Ook zou de Regeling moeten aangeven of de minister – indirect – verantwoordelijk is voor het archiefbeheer van organisaties die hij (mede) heeft ingesteld en die hij geheel of grotendeels financiert, maar die formeel buiten de Archiefwet vallen (bijv. ICTU).

•

Prestatie-eisen aan de wijze van auditing van de archiefbescheiden en aan de inrichting van de kwaliteitszorg DIV ontbreken grotendeels (nu alleen art. 3, lid 2).

Zoals in de volgende subparagraaf ook naar voren komt, hechten we veel waarde aan het ‘tussen de oren krijgen’ van de kern van de regeling bij alle medewerkers. Bekendheid van kaders De veranderingen vragen om helder beleid en uitwerking daarvan in interne regelgeving. Bij de invoering van Digidoc zijn de kaders voor digitaal archiveren BZK breed vastgelegd (zie 2.1). Elke directie kan daar op onderdelen vanaf wijken, na overleg met projectgroep Digidoc. In de praktijk blijkt dat directies een verschillende praktische invulling geven aan hun verantwoordelijkheid voor het informatiebeheer. Bij de ene directie staat de informatievoorziening regelmatig op de agenda van het MT, bij de andere vertrouwt men meer op de ‘common sense’ van de medewerkers. Protocollen ontbreken of zijn niet voldoende bekend bij de medewerkers. Het blijkt in de praktijk dat de kaders niet bij alle medewerkers bekend zijn. Medewerkers beschikken over korte handleidingen (quick reference guides) maar dat lijkt in de praktijk (nog) niet voldoende te zijn. Ook zijn medewerkers op Digidoc-cursus geweest, waardoor zij worden geacht de regels te kennen. De praktijk is echter vaak weerbarstiger. Beveiligingsplannen Het Integraal Beveiligingsbeleid (IBB) is de basis voor de beveiliging, de informatiebeveiligingsplannen (IBP’s) zijn daarop aanvullend per systeem (lagensysteem). Het hele systeem gaat binnenkort op de helling, aangezien de structuur moeilijk te beheren is: een wijziging op het basisniveau heeft tot gevolg dat er wijzigingen moeten worden uitgevoerd in alle bovenliggende lagen. Procedures Aan de andere kant zijn vele procedures vastgelegd, zoals de procedure postbehandeling, vernietiging van digitale gegevensbestanden, vervanging van papieren documenten door digitale documenten (scanning), beschikbaar stellen van digitale documenten aan medewerkers van het departement (autorisatie) en beschikbaar stellen van digitale documenten aan burgers en medeoverheden. Deze hebben echter meestal betrekking op werkzaamheden die door DIV-medewerkers worden uitgevoerd. DM beschikt over een digitaal handboek dat voor elke medewerker raadpleegbaar is, en op regelmatige basis wordt bijgehouden.


27

Intern toezicht De afdeling DM kan op een aantal momenten structureel toezien op de kwaliteit van de dossiers: bij het registreren van ingekomen post en bij het afsluiten van de envelop of van het (sub)dossier. Dit zijn de momenten dat DM kan constateren of alle stukken aanwezig en/of op de juiste manier toegankelijk gemaakt zijn. De stap van het aanbieden voor afsluiting is echter niet afgedwongen, dus medewerkers kunnen dat lang uitstellen. DM controleert hiernaast steekproefsgewijs de kwaliteit van het dossierbeheer bij ‘kritieke’ organisatieonderdelen of werkprocessen, zoals wetgevingsdossiers, of bij langlopende projecten, bijv. Digidoc. Wegens de krappe bezetting kan DM dit slechts beperkt doen. Daarnaast is DM bezig met het opzetten van een systeem voor kwaliteitszorg. Het KIC controleert niet op volledigheid maar heeft wel een DVO in ontwikkeling. Het ligt in de lijn der verwachting dat daarin kwaliteitsaspecten zijn opgenomen. Het interdepartementale IKZ-DIV initiatief is bekend, maar het is de gesprekspartner onbekend hoever de ontwikkeling is. Naast elementen van kwaliteitszorg bestaat er ook toezicht van de auditdienst. De auditdienst heeft Digidoc voor wat betreft niet-gerubriceerde informatie goedgekeurd. De auditdienst gaat daarbij in op de volgende aspecten: procedures/afspraken, informatiebeveiliging, integriteit/authenticiteit van de gegevens en de beschikbaarheid van systemen. De auditdienst had onder meer op de authenticiteit van de opgeslagen informatie commentaar. Conclusie Met de totstandkoming van de archiefbeheersregels heeft het ministerie van BZK een goede basis gelegd voor het departementale informatiebeheer. De Beheersregeling documentaire informatievoorziening BZK is echter niet ingericht als referentiekader voor alle interne richtlijnen, protocollen, procedures en dergelijke. Mede hierdoor vormt het beheerinstrumentarium nog geen samenhangend geheel. Daarnaast vormen de uitvoering van de normen en de controle daarop nog een aandachtspunt. Een systeem voor kwaliteitszorg (bijv. IKZ-DIV) of een auditfunctie is nog niet ingevoerd.

3.2.3

Personeel Toetsingskader Voldoende en deskundig personeel is een noodzakelijke voorwaarde voor het beheren van archief. Deskundig personeel kan zorgen voor zodanig toegankelijke informatie, dat de primaire processen optimaal ondersteund worden. Daarnaast zijn goed opgeleide medewerkers essentieel voor het beheren van archief binnen de wettelijke kaders. Bevindingen Ten aanzien van de deskundigheid van personeel maken we een onderscheid tussen vier categorieën medewerkers. 1.

DM medewerkers

Bij de DM medewerkers is sprake van een intensief scholingsprogramma waarmee de achterstand in kennis wordt ingelopen. Men volgt extern en intern cursussen op het terrein van digitalisering, Digidoc, persoonlijke effectiviteit etc. Daarnaast lopen ze stage bij Digidoc deelprojecten, en assisteren daar bij cursussen en werkplekbegeleiding. Door de verandering van rol onder invloed van de introductie van Digidoc besteden zijn nu ongeveer evenveel tijd aan het registeren en het archiveren als aan de ondersteuning van medewerkers. Werk, toekomstperspectief en salariëring zijn gevarieerder


28

geworden. DM heeft een taakstelling meegekregen, waardoor een aantal van 10 fte zal moeten worden ingeleverd. DM is gestart met tijdschrijven om te kunnen bepalen hoe groot de besparing in fte kan zijn. 2.

KIC medewerkers

Bij het KIC zijn de functies van alle medewerkers beschreven. Er bestaat geen opleidingsplan, maar in de persoonlijke functioneringsgesprekken worden afspraken over opleidingen etc. vastgelegd. Het KIC beschikt voor de huidige taken over voldoende personeel. 3.

Beleidsmedewerkers

Medewerkers hebben vaak onvoldoende training en inzicht in het belang van archivering. Dat is een van de belangrijke oorzaken dat het nog wel eens fout gaat. In feite bepalen de directeuren voor een groot deel de kwaliteit van de archivering. Als een directeur er veel waarde/belang aan hecht gaat het veel beter op een afdeling dan wanneer de directeur daar wat afstandelijker tegenover staat. Alle medewerkers zijn verplicht een cursus van een dag te volgen in het gebruik van Digidoc, en krijgen een verkorte handleiding mee. In de handleiding wordt geen aanwijzing gegeven hoe om te gaan met archiefvorming, het is een technische handleiding. Wel wordt aangegeven waar men met vragen terecht kan. Medewerkers missen desondanks nog vaak kennis van de mogelijkheden van Digidoc, zoals de zoekfunctionaliteit en het linken van dossiers en subdossiers/enveloppen. 4.

ICT medewerkers

De ICT afdeling constateert dat ze over te weinig mensen beschikt. De focus ligt daardoor vooral op BZK-breed (bijvoorbeeld netwerkconsolidatie) en politiek noodzakelijk werk, en veel minder op specifieke gebruikersvragen. Wat betreft Digidoc hebben de interface en de functionaliteiten veel aandacht. Er liggen nu ongeveer 250 wijzigingsvoorstellen, en de top daarvan wordt aangepakt. Daar worden de gebruikers sterk bij betrokken. Hierdoor kunnen aspecten als digitale duurzaamheid minder aandacht krijgen dan ze verdienen.


29

Conclusie De aanpassing van de kennis en de competenties van het DIV-personeel aan de nieuwe eisen van een digitale werkomgeving is succesvol verlopen. De aandacht voor professionaliteit lijkt structureel te zijn. We vinden het heel belangrijk dat de expertise van de informatiespecialisten niet verloren gaat en ook voor nieuwe taken, zoals kwaliteitsverbetering en audits, gebruikt blijft worden. De taakstelling vormt hierbij mogelijk een risico. Ook zal de bijscholing van medewerkers in een rechtmatige manier van dossiervorming gecontinueerd moeten worden. Het ICT-personeel heeft onvoldoende ruimte om voldoende prioriteit te geven aan duurzaamheidseisen zoals opgenomen in de archiefwetgeving.

3.2.4

Financiën Toetsingskader Goed archiefbeheer is niet mogelijk als er onvoldoende middelen beschikbaar zijn. De reservering van voldoende middelen komt naar voren in de begroting van een organisatie. Op die manier kunnen personeelskosten, kosten voor de materiële voorzieningen en voor de opleiding van de archief- en administratief medewerkers zichtbaar worden gemaakt in de begrotingen van het ministerie van BZK. Bevindingen Voor de afdelingen die direct te maken hebben met archiefbeheer (KIC, DM en ICT) is er geen aparte begroting. De kosten zijn opgenomen in de begrotingen van overkoepelende organisatieonderdelen. Inzicht in de kosten is daarom moeilijk te verkrijgen. Voor DM zou een begroting vooral betrekking hebben op personeel en opleidingen. Indien DM formeel eigenaar van de informatiebeheerapplicatie WE zou worden, ontstaat een nieuwe situatie. Het is ons niet gebleken dat bij de beleidsdirecties kosten die te maken hebben met archiefbeheer apart begroot zijn. Digidoc wordt op dit moment via een projectbegroting gefinancierd. Bij de verschillende afdelingen die wij gesproken hebben is niet geconstateerd dat er onvoldoende geld zou zijn voor het archiefbeheer. Wat betreft formatieplaatsen (zie paragraaf over personeel) bestonden wat meer bedenkingen. Conclusie Inzicht in de kosten ontbreekt, en daarmee zicht op een gestructureerde aandacht voor het archiefbeheer.

3.2.5

Archiefruimten Toetsingskader Blijvend te bewaren archiefbescheiden moeten worden beheerd in een archiefruimte die aan de eisen in de Regeling bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen voldoet. Deze regeling trad najaar 2001 in werking voor zowel bestaande als voor nieuwe ruimten. De hoofdeisen voor een archiefruimte staan in het Archiefbesluit. De archiefruimte moet voldoende zijn beveiligd tegen brand, inbraak en wateroverlast. Verder moet het klimaat goed zijn voor langdurige bewaring van archiefstukken op papier, (micro-)film, elektromagnetisch materiaal en optische schijven. Daarom gaan we in deze paragraaf in op de vraag in hoeverre aan deze eisen is voldaan bij het ministerie van BZK.


30

Op termijn te vernietigen archiefbescheiden hoeven overigens niet in een archiefruimte in de zin van de Archiefwet 1995 te staan. Voor deze bestanden geldt wel de eis dat ze in goede staat moeten blijven tot op het moment dat zij vernietigd kunnen worden. Bevindingen Sinds 2002 is het grootste deel van de papieren archieven van BZK opgeslagen bij de CAS in Winschoten. Medio 2006 zullen alle papieren archieven bij de CAS berusten. Het gaat hierbij om zowel op termijn te vernietigen als blijvend te bewaren stukken. BZK heeft tot uitbesteding besloten omdat hun ruimten op cruciale onderdelen niet aan de Archiefwet voldoet. De totale omvang bedraagt omstreeks 5 km'. In de tussen BZK en de CAS gesloten overeenkomst is geen bepaling opgenomen over de noodzaak dat de opslagruimte bij de CAS aan de eisen van de Archiefwet voldoet. Omdat de opslag van de BZK-archieven is uitbesteed, hebben we primair naar de kwaliteit van de archiefruimte bij de CAS gekeken. Deze ruimte hebben we bij een andere doorlichting, enkele jaren geleden, getoetst aan de archiefwettelijke eisen. Bij de doorlichting bij BZK hebben we nagegaan welke aanbevelingen van ons zijn nagevolgd. We hebben hierbij geconstateerd dat een aantal verbeteringen is aangebracht, maar dat de ruimte niet steeds voldoet aan een aantal eisen van de Regeling. Zo bevindt de verwarming- en luchtbehandelingapparatuur zich in de ruimte en zijn de buitenmuren en het dak niet van het wettelijk voorgeschreven materiaal. Wel is volgens onze gesprekspartners bij de CAS een brandwerendheid van die scheidingsconstructies voor de voorgeschreven 60 minuten verzekerd. De beveiliging van het gebouw is ruim voldoende, de brandbestrijdingsvoorzieningen voldoen kwalitatief en kwantitatief. Wat de archiefruimten in de kelder van BZK betreft hebben we geconstateerd dat deze inderdaad niet voldoen aan de wet. Zo lopen er door verschillende ruimten en in de naburige gang tal van nietfunctionele water- of rioolleidingen, is er geen separaat in te regelen klimaatbeheersingssysteem en zijn de deuren niet brandwerend. Dossiers die nog niet formeel aan het KIC zijn overgedragen bevinden zich voor een deel in kantoorruimten. Deze ruimten voldoen eveneens niet aan de archiefwettelijke eisen (systeemplafonds, houten deuren), zij het dat hier het gevaar van wateroverlast veel minder groot is. Een strikt sleutelbeheer en een adequate bewaking reduceren voor beide typen opslagruimten het risico. De nog elders in het pand Schedeldoekshaven berustende archieven zullen in een tweede veegactie begin 2006 naar betere ruimten verplaatst worden, via overdracht aan het KIC en daarop volgende verplaatsing naar de CAS. Conclusie Terecht heeft het kernministerie wegens de slechte staat van zijn depots en archiefruimten zijn archieven extern opgeslagen, of zal het dit binnen één jaar doen. Met tevredenheid hebben we geconstateerd dat de CAS inmiddels een aantal tekortkomingen in zijn archiefruimte heeft verholpen en dat deze dienst zijn nieuwbouw volgens de archiefwettelijke eisen zal realiseren. Een aandachtspunt vormt de aanwezigheid van de klimaatbeheersingapparatuur in de huidige archiefruimte. Een ander aandachtspunt vormt de ‘bewaking’ door de opdrachtgever van de beheerkwaliteit van het bij de CAS opgeslagen archief.


31

3.2.6

Aanbevelingen 5.

Op korte termijn dient een beleidsvisie voor de informatiehuishouding van het kernministerie geformuleerd te worden, welke door middel van jaarplannen gecontroleerd uitgevoerd kan worden.

6.

We raden aan om de beheersregels tot een samenhangend referentiekader van de informatiehuishouding uit te bouwen en hieraan de verschillende beheerinstrumenten ‘op te hangen’.

7.

Bij de overdracht van Digidoc naar de lijnorganisatie moet het ministerie een standpunt ingenomen hebben over het eigenaarschap van de informatiesystemen en over het beheer van de werkprocessen.

8.

Een totaaloverzicht van de informatiearchitectuur van het kernministerie dient op korte termijn door directie ICT in samenwerking met C&I opgesteld te worden.

9.

We raden het ministerie aan een systeem voor kwaliteitszorg en –audit voor de informatiehuishouding in te voeren. In dit verband kan goed gebruik gemaakt worden van het interdepartementaal ontwikkelde IKZ-DIV en verschillende NEN-ISO normen.

10. Om de professionaliteit blijvend te kunnen inzetten voor het kernministerie, is het nodig de huidige en toekomstige werklast van de informatiespecialisten nauwkeurig te berekenen, opdat daarmee de capaciteit afgestemd kan worden op de taakopdracht.


32

4

Reactie van de plaatsvervangend secretarisgeneraal Ik heb met belangstelling kennis genomen van uw conceptrapportage. Ik constateer met vreugde dat de RAI de invoering van het documentaire informatiesysteem Digidoc als een aanzienlijke verbetering ziet. Uw constatering dat het ministerie voor haar informatieverzorging en -ondersteuning beschikt over een centrale organisatie die voldoet aan standaarden van professionaliteit en dienstverlening en die de wil heeft continu aan eigen kennis en competenties te werken is voor mij en mijn medewerkers een groot compliment. In uw rapport doet u een tiental aanbevelingen. Hieronder heb ik per aanbeveling aangegeven hoe het departement met deze aanbevelingen om zal gaan. 1. Om er voor te zorgen dat het ministerie zich optimaal kan verantwoorden, dient het de afspraken en normen voor de archiefvorming aan te scherpen en structureel aandacht te geven aan het werken volgens deze afspraken en normen. Er wordt terecht gesteld dat de kennis van de afspraken en normen voor archivering binnen de organisatie nog niet optimaal is en dat ook het handelen daar naar nog niet voor iedereen vanzelfsprekend is. Inmiddels staan er voorlichtingsweken gepland begin 2006. Ook hierna zal dit een voortdurend aandachtpunt blijven voor de directie Communicatie & Informatie. De 5 in de formatie van de afdeling Document Management (DM) opgenomen adviseurs zullen met regelmaat alle directies gaan adviseren over het gebruik van Digidoc en de daarbij behorende afspraken en regels. Het gebruik en de naleving daarvan moet voor alle medewerkers tot de dagelijkse praktijk gaan behoren. 2. Het is zaak het beveiligingsniveau van het primaire informatiebeheersysteem Digidoc zodanig te verhogen dat hiermee ook de departementsvertrouwelijke en (mogelijk) de staatsgeheime informatie beheerd kan worden. Het beheer van de (voorlopig) buiten Digidoc blijvende papieren archief dient van overeenkomstig niveau te zijn. Het feit dat Digidoc nog onvoldoende beveiligingscomponenten kent om ook de staatsgeheime informatie op te nemen en te beheren is op zich juist. Ik wil wel uw aandacht vragen voor het feit dat het VIRBI expliciet het opnemen van deze informatie in een systeem als Digidoc verbiedt. Begin 2006 zal een nieuwe versie van Digidoc beschikbaar komen. Daarin is al een hoger beveiligingsniveau te garanderen. Voor stukken die dan nog buiten Digidoc moeten blijven zal archiveren conform de geldende regelgeving gegarandeerd blijven. 3. De duurzaamheid van de digitale informatie is een punt van grote zorg. Nu het ministerie, binnenkort geheel 'digitaal' gaat, dient zij met voortvarendheid de voorzieningen te treffen die de lange termijnbewaring van digitale archiefdocumenten waarborgen. Op dit moment wordt onderzocht in hoeverre de record management component van FileNet (de beoogde opvolger van de huidige applicatie binnen Digidoc) zo snel mogelijk ingezet kan worden. Ook


33

aan de archivering van websites en beeldmateriaal en technische ontwikkelingen zoals digitale handtekeningen en certificaten, zal het komende jaar aandacht worden geschonken. 4. Het ministerie dient zodanige maatregelen te nemen dat raadpleging van archiefbescheiden na het verstrijken van de geldende bewaartermijn voorkomen wordt. Van de bestanden waarvan bekend is dat deze voor vernietiging in aanmerking komen zal de vernietiging tijdig worden uitgevoerd. Feit is dat het overgrote deel van het semi-statische archief niet is geselecteerd op bewaren of vernietigen. Om deze reden vindt vernietiging van bescheiden uit dit deel pas plaats bij bewerking van de bestanden. Dat daardoor vernietigingstermijnen worden overschreden is ook een feit. Vanwege de beperktheid van de middelen voor archiefbewerking is gekozen voor deze aanpak. 5. Op korte termijn dient een beleidsvisie voor de informatiehuishouding van het kernministerie geformuleerd te worden, welke door middel van jaarplannen gecontroleerd uitgevoerd kan worden. De directies C&l en ICT zijn beide bezig met het opstellen van een beleidsvisie met betrekking tot de informatiehuishouding van het ministerie. BZK zal hier op sturen door middel van haar eigen planning en control systeem met werkafspraken en mijlpalen. 6. We raden aan om de beheersregels tot een samenhangend referentiekader van de informatiehuishouding uit te bouwen en hieraan de verschillende beheerinstrumenten 'op te hangen'. Op dit moment worden de protocollen rond het beheer van de digitale informatievoorziening afgestemd aan het referentiekader van de beheersregels. Ook regelingen, zoals e-mail gebruik en afdoen van stukken, worden in de loop van 2006 aangepast aan de beheersregels. 7. Bij de overdracht van Digidoc naar de lijnorganisatie moet het ministerie een standpunt ingenomen hebben over het eigenaarschap van de informatiesystemen en over het beheer van de werkprocessen. Tussen maart en juli 2006 zal de projectorganisatie Digidoc worden opgeheven. Inmiddels zijn een drietal werkgroepen gestart om de overdracht van de taken, diensten en beheer naar de staande organisatie voor te bereiden. Het resultaat van deze voorbereiding zal antwoord geven op vragen als eigenaarschap, verantwoordelijkheden en plaatsing in de organisatie. 8. Een totaaloverzicht van de informatiearchitectuur van het kern ministerie dient op korte termijn door directie ICT in samenwerking met C&l opgesteld te worden. Binnen de hierboven reeds aangehaalde beleidsvisie van de directies C&l en ICT, zal ook het opstellen van de informatiearchitectuur aandacht krijgen. 9. We raden het ministerie aan een systeem voor kwaliteitszorg en -audit voor de informatiehuishouding in te voeren. In dit verband kan goed gebruik gemaakt worden van het interdepartementaal ontwikkelde IKZ-DIV en verschillende NEN-ISO normen.


34

Het introduceren van een kwaliteitszorgsysteem voor de informatiehuishouding is op dit moment in onderzoek. BZK neemt deel aan het ontwikkelen van een Baseline op dit gebied en zal serieus kijken of dit systeem past binnen de eigen bedrijfsvoeringprocessen. 10. Om de professionaliteit blijvend te kunnen inzetten voor het kernministerie, is het nodig de huidige en toekomstige werklast van de informatiespecialisten nauwkeurig te berekenen, opdat daarmee de capaciteit afgestemd kan worden op de taakopdracht. Vorig jaar heeft bij het ministerie een grote reorganisatie plaats gevonden. In het kader van de evaluatie van die reorganisatie wordt momenteel bij elke directie gekeken of de toen berekende capaciteit ook in de praktijk voldoende zekerheid biedt om huidige werklast te kunnen dragen. Wanneer de werklast in de toekomst veranderd zal BZK hier haar capaciteit op aanpassen. In het Algemeen Beeld roept u BZK op meer bekendheid te geven aan de organisatie rondom Digidoc. Ik kan u melden dat al ruim een jaar met grote regelmaat, op aanvraag, presentaties en demonstraties worden gegeven voor geïnteresseerde overheidsorganisaties. De boodschap is dan tweeledig: uitleg over de wijze waarop het projectteam de implementatie bij BZK heeft verzorgd en uitleg over de veranderingen voor de beleidsmedewerkers en ondersteuners op het gebied van de informatievoorziening. In het rapport zitten, verspreid door de tekst, een groot aantal nuttige bevindingen en conclusies waar ik hier niet in detail op in zal gaan. Ik heb de betrokken directies verzocht om deze over te nemen voor zover ze niet in strijd zijn met een efficiënte bedrijfsvoering. Binnen ons eigen planning en controlsysteem zal hierop gemonitord worden.


35

5

Nawoord van de hoofdinspecteur Rijksarchiefinspectie In uw reactie van 16 november 2005 op onze conceptrapportage geeft u aan hoe het departement met onze aanbevelingen zal omgaan. Ik ben verheugd dat u een groot aantal aanbevelingen overneemt. Ten aanzien van voorzieningen genoemd onder de punten 3, 5, 6, 8 en 9 verneem ik graag vóór 1 maart 2006 de concrete voornemens en termijnen waarbinnen u deze gaat realiseren. Besluitvorming over een duurzaam archiefbeheer en de hulpmiddelen daarvoor heeft daarbij prioriteit. Ook de invoering van een systeem voor kwaliteitszorg en –audit breng ik in dit verband onder uw aandacht. Het biedt het management de vereiste informatie om effectief op de informatievoorziening te sturen. Volledigheidshalve wijs ik erop dat de ministeries van BZK en OCW kwaliteitszorg al in 1999 introduceerden als een belangrijk sturingsinstrument. Ik volg dan ook met belangstelling de besluitvorming over de Baseline. Succesvolle implementatie ervan biedt in principe de mogelijkheid om in het archiefwettelijke toezicht over te schakelen naar systeemtoezicht. U geeft aan dat om praktische redenen bij de vernietiging van archiefbescheiden de vernietigingstermijnen worden overschreden. Ik ga ervan uit dat het hier een werkvoorraad betreft die in het verleden is gevormd, en waarvoor concrete planningen ten aanzien van de bewerking bestaan. Op dit moment wordt het Project wegwerken archiefachterstand tot 1976 uitgevoerd. Dit project zal naar verwachting tot een efficiëntere aanpak bij het wegwerken van de achterstanden uit de periode vanaf 1975 leiden. In 2008 zal ik mij daarom op de hoogte stellen hoe u de archiefachterstand vanaf 1976 gaat wegwerken. Ook voor deze bestanden acht ik een inhaalslag nodig. Overigens verwacht ik voor de tussentijd wel dat de te vernietigen archiefbestanden op een toereikende manier afgeschermd worden van raadpleging en ander gebruik. Ik verneem graag welke maatregelen u daartoe zult treffen. Op basis van de aan mij toegestuurde informatie zal ik besluiten wanneer ik een vervolginspectie zal uitvoeren naar de realisatie van onze aanbevelingen.


36

Bijlage 1: Bronnen Gesprekspartners Naam

Functie

Patrice Pater

Beleidsmedewerker directie Politie

Robert Gaarlandt

Hoofd Document Management

Peter Kloosterboer

Plv. Hoofd Document Management

Ton Blom

Adviseur afdeling Architectuur en Innovatie, Directie ICT, en technisch projectleider Digidoc

Berend van der Ploeg

Plv. directeur Politie

Fanny Holder (vervangen door Marijke

Secretariaatsmedewerker, directie Koninkrijksrelaties

Kruis) Ingrid Derkzen

Beleidsmedewerker Koninkrijksrelaties

Nico Gietema

Adviseur Informatievoorziening

Maarten Aarssen

Directiesecretaris, Directie Koninkrijksrelaties

Gerard Rinckes

Operationeel medewerker DM

Michel Timmer

Operationeel medewerker DM

Myrna Sardjoe

Secretariaatsmedewerker, directie Politie

Gerard Kuijlaars

Hoofd staf directie Politie en directiesecretaris

Charlene Mac Donald

Operationeel medewerker en plv. hoofd Kennis en Informatiecentrum (KIC)

Marijke Kruis

Medewerker secretariaat Directie KR

Han Hornung

Hoofd KIC

L.J.P. Platerink

Gebouwbeheerder CAS

Dick Steijkel

Relatiebeheerder BZK CAS

Ineke Groenewold

Projectleider bewerkingsgroep CAS


37

Overzicht beschikbare documenten, stand van zaken 21 oktober 2005 1

Digidoc BZK Totaal / Loes Kocks. – TNS Nipo, B 8971, maart 2004. 21 p.

2

Kaders elektronisch archiveren, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties / Nico Gietema, Robert de Heer, Peter Koosterboer, Marco van Walstijn. – Ministerie van BZK, versie 1.0, maart 2003. – 68 p.

3

Organisatiebesluit BZK 2004, 22 november 2004/nr. P&O2004/74679, Directie Personeel en Organisatie. – Staatscourant nr. 43, 2 maart 2005

4

Concept-Beheersregeling DIV BZK – versie 12 juli 2005 / Nico Gietema, GD/C&I/B&I

5

Van document- naar kennisfunctie, oktober 2001

6

Implementatieplan Digidoc, oktober 2003

7

Toelichting op het ordeningsmodel, Ministerie van BZK, Digidoc / Daan Lobel, Melior Hoekstra, versie 1.0, februari 2004

8

Toelichting op het metadatamodel, Ministerie van BZK, Digidoc / Daan Lobel, Melior Hoekstra, versie 1.0, februari 2004

9

Procedures WE 3.1.4, Ministerie van BZK, Digidoc, versie 7.0, april 2005

10

Naamconventies, Ministerie van BZK, Digidoc, versie 4.0, 28 juni 2004

11

Activiteitenplan DM / Peter Kloosterboer, Herbert J. Koopman. – Ministerie van BZK, maart 2005

12 13 14

Protocollenboek

1.1 Calamiteiten, versie 2 dd. 7 februari

Documentmanagement

2005

Protocollenboek

1.2 Aanvragen kort en lang verlof, versie

Documentmanagement

4 dd. 11 april 2005

Protocollenboek

1.3 Afwezigheidsassistent /

Documentmanagement

autohandtekening in Outlook, versie 1.2 dd. 14 maart 2005

15

Protocollenboek

1.4 Beheer postbus

Documentmanagement

documentmanagement, versie 1.4 dd. 14 maart 2005

16 17 18 19 20 21

Protocollenboek

1.5 Ziek- en betermeldingen, versie 1 dd.

Documentmanagement

14 maart 2005

Protocollenboek

2.2 Backoffice digitaal en backoffice

Documentmanagement

papier ARS, versie 1 dd. 4 februari 2005

Protocollenboek

2.3 Bezoekende interne klanten, versie

Documentmanagement

1.0 dd. 1 april 2005

Protocollenboek

2.4 presentatie / telefonische vragen,

Documentmanagement

versie 1.1 dd. 14 maart 2005

Protocollenboek

4.1 Registreren van post in GRS, versie 1

Documentmanagement

dd. 4 februari 2005

DIV Handboek, in digitale vorm overgedragen aan RAI op 4 augustus 2005 door Rinckes en Timmer

22

Beheersprocessen digitale archief, versie 2.0, januari 2003

23

IBP versie 1.0, 15 april 2004 P&C cyclus GD: Mijlpalen 2005 Mandaat- en volmachtbesluit directeuren BZK (MV-besluit directeuren BZK) 27


38

december 2004/Nr. P&O2004/74678 Mandaat- en volmachtbesluit diensthoofden BZK (MV-besluit diensthoofden BZK) 27 december 2004/Nr. P&O2004/74677 Mandaat- en volmachtbesluit secretaris-generaal BZK (MV-besluit secretaris-generaal BZK) 22 november 2004/Nr. P&O2004/74676 Bestandsoverzicht (Kelderinventaris), ontvangen op 18 juli 2005 Backup - externe opslag maandtapes, procedure: versie 1.1, 11 maart 2003 Backup - externe opslag van dagtapes, procedure: versie 1.1, 17 maart 2003 Uitkomsten Audit digidoc, DA2004/80182, 1 november 2004 Functioneel Ontwerp DIGIDOC WE 3.0, 18 april 2004 Reactie Digidoc uitkomsten Audit toegangsbeveiliging en archieffunctie, 20040000020599, 25 oktober 2004 Jaarplan Directie ICT, 2005 Technische metagegevens standaard Work Expeditor, ontvangen 16 september 2005 Overzicht competenties afdeling Document Management, ontvangen 18 juli 2005 Functiebeschrijving BZK (op basis functiestramienen), Directie C&I/afdeling Documentdiensten/Kennis- en Informatiecentrum, ontvangen 18 juli 2005 Functiestramien Operationeel Medewerker ministerie van BZK Hoofdgroep I; Functiestramien Adviseur ministerie van BZK Hoofdgroep IV, ontvangen 18 juli 2005


39

Bijlage 2: Afkortingen AIVD Algemene Inspectie en Veiligheidsdienst BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

C&I

Directie Communicatie en Informatie

CAS

Centrale Archief Selectiedienst

CGOP Commissie Georganiseerd Overleg Politie DIV

Documentaire Informatievoorziening

DM

afdeling Document Management, directie Communicatie en Informatie

DVO

Dienstverleningsovereenkomst

ICT

Directie Informatie en Communicatie Technologie

IKZ

Integrale Kwaliteitszorg

KIC

Kennis en Informatiecentrum, directie Communicatie en Informatie

KLPD Korps Landelijke Politiediensten MT

Managementteam

VBTB Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording VIR-bi Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst – bijzondere informatie Wbp

Wet bescherming persoonsregistraties

WE

Work Expeditor

Wob

Wet openbaarheid van bestuur


40

Doorlichting archiefbeheer ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Recommend Documents