Pécsi Pénzügyi Napok Pécs, 2012. március 27-28.
Az önkormányzati ellenırzések tapasztalatai Domokos László az Állami Számvevıszék elnöke
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Tisztelt Résztvevık! Mindenekelıtt szeretném megköszönni a meghívást a VI. Pécsi Pénzügyi Napokra. Ez a rendezvény több okból is kiemelt jelentıségő a számomra. Egyrészt azért, mert az Állami Számvevıszék szorosan együttmőködik a szervezést magára vállaló intézményekkel. Külön is köszönteni szeretném partnereinket, a Pécsi Tudományegyetemet, a Magyar Közgazdasági Társaságot, a Magyar Okleveles Adószakértık Egyesületét és a Magyar Könyvvizsgálói Kamarát. Másrészrıl azért, mert egy, az önkormányzatok gazdálkodásáról szóló elıadás megtartására kértek fel, aminél kevés aktuálisabb kérdés van ma a közpénzügyek területén. Épp a hétvégén tartottam egyeztetést a Megyei Jogú Városok Szövetségével, ahol a tisztán látás biztosítása érdekében az eredményszemlélet bevezetését javasoltuk az önkormányzati számvitel területén. A harmadik, személyes ok, hogy magam is Pécsett végeztem, így az alma materembe térhettem most vissza az ÁSZ elnökeként Mai elıadásomban az ÁSZ önkormányzati ellenırzéseinek tapasztalatait mutatom be. Különösen fontosnak tartom ezeket a jelentéseinket. Az önkormányzatok ugyanis az államnak azt a szintjét jelentik, ahol a gazdálkodás minısége a lehetı legközvetlenebbül érinti az emberek mindennapi életét, az ellenırzés hozadékát tehát itt mindenki a saját pénztárcáján érezheti. Engedjék meg, hogy elıször röviden összefoglaljam, miért és hogyan ellenırzi az önkormányzatokat a Számvevıszék. Ezt követıen ismertetem, hogy mit talált az ÁSZ a megyéknél és a megyei jogú városoknál, illetve hogy miképp hasznosultak az ellenırzéseink. Végül egy most befejezıdı ellenırzési körre térek ki, és összefoglalom, milyenek voltak az elsı tapasztalataink a városoknál, illetve a próba-ellenırzésre kiválasztott falvaknál.
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! A Számvevıszék általános hatáskörrel végzi a közpénzek és a közvagyon felhasználásának ellenırzését. Ez azt jelenti, hogy az ÁSZ-nak felhatalmazása van az önkormányzatok ellenırzésére. Az ÁSZ ellenırzéseinek sajátossága, hogy a múltra irányulnak, az elszámoltathatóságot biztosítják, miközben tanácsot is igyekeznek adni a jövıre nézve is. Sem az elızı, sem pedig a jelenleg hatályos új ÁSZ-törvény nem írja azonban elı kötelezı feladatként az önkormányzatok beszámolóinak, zárszámadásainak teljes körő ellenırzését. Széles körben kötelezı a könyvvizsgálók alkalmazása. Ennek megfelelıen korábban a Számvevıszék csak a megyék, a megyei jogú városok és a fıvárosi kerületek gazdálkodását ellenırizte, mégpedig egy négyéves ciklusra szétterítve. Csak ezek a jelentéseink voltak nyilvánosak. A többi, mintegy 3100 önkormányzat ellenırzése esetleges volt és nem volt nyilvános. Az utóbbi években azonban kiderült, hogy az önkormányzatok makrogazdasági és társadalmi jelentıségük miatt nagyobb figyelmet érdemelnek. Az önkormányzati szektor hiánya rontotta le a 2010. évi GDP-arányos államháztartási hiány a tervezett 3,9 százalékról 4,2 százalékra. Ezért 2011-ben úgy döntöttünk, hogy négy év alatt az összes önkormányzatnál ellenırizni fogjuk a jogszabályoknak való megfelelést. A hatékonyság növelése érdekében ebben a körben áttértünk a kockázatalapú kiválasztásra. A számvevık tehát fontossági sorrendben oda mennek ellenırizni, ahol arra valóban szükség van, azaz ahol a legjelentısebbek a pénzügyi és mőködési kockázatok. Új önkormányzati ellenırzési programot készítettünk. Ellenırzéseink a pénzügyi kockázatokra, a vagyon kockázatokra, valamint a belsı szabályozási kockázatokra koncentrálnak, illetve az önkormányzati gazdasági társaságoknál a tulajdonosi felelısség érvényesülésére figyelnek. A vagyon kérdése azért került a figyelem középpontjába, mert valljuk, hogy csak akkor lehet tisztán látni a pénzügyekben, ha a vagyont is figyelembe vesszük, annak ugyanis mind a bevételekre, mind pedig a kiadásokra hatása van. A Számvevıszék elkezdte egy olyan monitoring rendszer kialakítását is, amely alkalmas a gazdálkodási, pénzügyi kockázatok folyamatos figyelemmel kísérésére a 2
helyi önkormányzatoknál. Egy olyan rendszert építünk ki, amely idıben jelez, ha a pénzügyi helyzet romlani kezd, és még azelıtt lehetıvé teszi a beavatkozást, hogy túl késı lenne. Ez elengedhetetlen feltétele a hatékony és eredményes ellenırzésnek. Ezt fejlesztjük tovább a vagyoni és a belsı kontrollok mőködési területére. Tisztelt Résztvevık! Mik is tehát a konkrét tapasztalataink? Kockázatelemzésünk azt mutatta, hogy elsıként a megyei és a megyei jogú városi önkormányzatok pénzügyi ellenırzése indokolt. Az ellenırzött kör kiegészült a Fıvárosi Önkormányzattal, mert Budapest átfogó ellenırzésére több mint két évtizede nem került sor, miközben a gazdálkodás minıségével kapcsolatban egyre több kétely merült fel. Ellenırzésünk tehát 19 megye, 23 megyei jogú város és a Fıváros számvevıszéki jelentését fogta át. A középszintő önkormányzatok jelentıségét mutatja, hogy itt halmozódott fel 2010 végére az önkormányzati alrendszer 1200 milliárd forintot meghaladó adósságállományának több mint fele. Ezen a szinten gazdálkodnak az alrendszer költségvetésének 42,3 százalékával, az itt nyújtott közszolgáltatások pedig lényegében az egész országot lefedik. Megállapítottuk, hogy a megyei, megyei jogú városi önkormányzatok 95 százaléka bocsátott ki deviza alapú kötvényt 2007-2008-ban. A Fıvárosi Önkormányzat a külsı beruházási források fedezése érdekében vett fel hiteleket, miközben többségi tulajdonában levı cégei, például a BKV tízmilliárd forintos nagyságrendben halmoztak fel adósságot. Ezeket a rejtett adósságokat természetesen idırıl idıre ki kellett fizetni. A konszolidációk komoly tehertételt jelentettek a költségvetésnek, és hozzájárultak az államadósság növekedéséhez is. Az adósságproblémához kapcsolódik, hogy az önkormányzatok pénzforgalmi hiánya 2008-at követıen jelentısen megugrott. A deficit elszállásának több oka volt, amelyek közül ki kell emelni az ismétlıdı megszorításokat, az állami források csökkenését, a térségi ellátást nyújtó intézmények átvételébıl adódó többletterheket, a gazdasági válságot, illetve az EU-s fejlesztések pénzügyi igényét is. Utóbbi alatt értve mind az önerı, mind pedig az utófinanszírozás fokozott terheit.
3
Az önkormányzatok eladósodásának egyik sajátossága, hogy a hitel felvételére jellemzıen nem közvetlenül az adott évi hiány elszállása miatt volt szükség, hanem a késıbbi fejlesztések finanszírozása, illetve egyfajta pénzügyi tartalék képzése érdekében. Ennek megfelelıen ezeket a forrásokat csak a felvételt követı években, 2009-ben és fıként 2010-ben használták fel. Gondot az okozott, hogy ennek a pénznek a segítségével nem csak a beruházások saját forrását teremtették elı, hanem sajnálatos módon az alrendszer és az államháztartás hiányának a növekedéséhez is hozzájárultak. A deficit megugrását nem maga a hitelfelvétel okozta, hanem késleltetve annak felhasználása. Arról volt szó, hogy a központi tervezés során a kormány 2009 végén alulbecsülte a tartalékok felhasználását, márpedig ez kiadási tételt jelent, és így a hiány növekedését idézi elı. A saját pénzügyi keretekhez képest jelentıs EU-s pályázati lehetıségek túlfőtötték a beruházásokat, ami kedvezıtlen hatással volt az önkormányzatok pénzügyi helyzetére. Többségében azok az önkormányzatok kerültek nehéz pénzügyi helyzetbe, amelyeknél a fejlesztési döntések során a megtérülési követelmények helyett a magas támogatási arány élvezett elsıbbséget. Nem azt fejlesztették tehát, amire szükség volt, hanem azt, amihez jelentıs támogatást lehetett szerezni. Mindez ugyanis azt jelenti, hogy nem szándékoltan ugyan, de az EU-s támogatások rossz közpénzügyi döntésekre csábítottak egyeseket. Ezt a lehetıséget meg kell szüntetni, azaz új szabályozásra van szükség. Olyan szabályok kialakítása célszerő, amelyek szelektálnak a megtérülı, illetve a soha meg nem térülı, „presztízs” beruházások között. Ezzel kapcsolatban három sürgetı feladatot látok. Az elsı fontos kérdés a tényleges pénzügyi forrást képezı amortizáció megfelelı kezelése. Az értékcsökkenés ugyanis a beruházások megtérülésének elsıdleges forrása, miközben gazdaságossági követelményt is támaszt az új beruházásokkal szemben. A baj az, hogy a jelenlegi elszámolási rendszerben az amortizáció nem tudja betölteni ezt a funkcióját. A második feladat az önkormányzati és általában a költségvetési számviteli rendszer megújítása, amelyet az ÁSZ évek óta szorgalmaz. A jelenlegi pénzforgalmi szemlélető számvitel az amortizáció címén pénzfelhasználást nem teljesítı önkormányzati intézményeket tünteti fel jobb színben. Azaz torz tükröt tart a költségvetési gazdálko-
4
dásáért felelıs vezetık és intézmények elé. Márpedig a közpénzek hatékony felhasználásához valós képet adó beszámolási rendszerre van szükség. A harmadik feladat az önkormányzatok és az önkormányzati feladatokat ellátó gazdasági társaságok kapcsolatának átláthatóvá tétele. Ezek a kapcsolatok ma általában súlyos pénzügyi kockázatokkal terhesek. Ugyanakkor nemzetközi példák arra mutatnak, hogy az önkormányzatok és a vállalkozások közötti együttmőködés révén számos közszolgáltatási és fejlesztési feladat hatékonyan megoldható. Léteznek olyan strukturális finanszírozási konstrukciók, amelyekkel az önkormányzatok eladósodása nélkül is be lehet vonni külsı erıforrásokat a közérdekő fejlesztésekbe a közfeladat-ellátásban. Persze nem azon az alapon, hogy az önkormányzaté az összes kockázat, a vállalkozásé pedig minden haszon, mint amire számos szomorú példa található hazánk legutóbbi történelmében. Kölcsönös elınyök azonban csak átlátható szabályozással kényszeríthetık ki. Tisztelt Hallgatóság! Ellenırzéseink során azt tapasztaltuk, hogy sok esetben a pénzügyi nehézségek cselekvésre késztették az önkormányzatokat. A kiesı központi támogatások pótlása érdekében hozott helyi intézkedések segítették a fizetıképesség megırzését, de visszalépés következett be az eszközök állagmegóvásában, esetenként a feladatellátás színvonalában. Arra is rámutattunk, hogy a pénzügyi problémák miatt az önkormányzatok csökkentették az önként vállalt feladatok támogatását. A hosszú távú eladósodás mellett rövidtávon jelentkezı gazdálkodási nehézségek is akadtak, növekedett az önkormányzatok pénzintézeti finanszírozástól való függısége. Gondot jelentett az is, hogy az európai uniós támogatással megvalósított beruházások utófinanszírozása több esetben likviditási nehézséget okozott. Ellenırzésünk kiemelten foglalkozott az önkormányzatok adósságállományával és annak visszafizetési kockázataival. A részletek ismertetése nélkül fel szeretném hívni a figyelmet arra, hogy 2011-ig csupán a kötvények egyharmadánál kezdıdött meg a törlesztés. Nem felel meg tehát a valóságnak az a sokat hangoztatott vélekedés, miszerint a jelenlegi pénzügyi nehézségek a devizahitelek és kötvények visszafizetéséhez kötıdnének. A „feketeleves” ugyanis még hátravan, a deviza-adóssággal kap5
csolatos nehézségekkel csak most fognak szembesülni az önkormányzatok. Az adósság 80 százaléka a 2014-tıl kezdıdı idıszak költségvetését terheli, amelynek jelenleg nehezen árazható be az árfolyam- és kamatkockázata. A részben ebbıl adódó fizetıképességi problémák késıbb a mőködıképességet is veszélyeztethetik. Mégpedig rendszerszinten, nem csak esetileg. Az is rizikófaktor, hogy a hitelszerzıdésekben a banki biztosítékok között az önkormányzatok egyharmadánál a törzsvagyon körébe tartozó, azaz forgalomképtelen, illetve korlátozottan forgalomképes ingatlanok is szerepelnek. Fontos megállapításunk volt, hogy jelentıs az eszközök állagromlásából eredı rejtett adósság mind az önkormányzatoknál, mind pedig közszolgáltató cégeiknél. Kockázati tényezı az is, hogy a szállítói tartozások értéke nagyon magas, és meghaladja a dologi kiadások kéthavi szintjét. Különösen aggasztó, hogy sok a lejárt határidejő tartozás, aminek jelentıs hányada a kórházaknál, az önkormányzati tulajdonú cégeknél halmozódott fel. Az önkormányzatok eladósodásáról sok szó esik manapság, de szeretném jelezni, hogy a probléma nem új kelető. Az Állami Számvevıszék az utóbbi négy-öt évben több esetben is hangsúlyosan felhívta a figyelmet erre a tendenciára. Mostani rendszerszintő ellenırzésünk csak ezeket a korábban is tudott problémákat hozta felszínre, illetve mélyebb összefüggéseit, okait tisztázta és javaslati irányokat jelölt ki. Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Engedjék meg, hogy elıadásom következı részében bemutassam, miképp hasznosult a gyakorlatban az önkormányzati középszint imént bemutatott ellenırzése. Mivel az ÁSZ nem hatóság és nem bíróság, hanem egy hivatal, így munkánk hasznosulása sem kötelezı érvényő határozatok és döntések végrehajtását jelenti, hanem közvetett módon történik. Bár intézkedési tervet a 2011. július 1-jétıl hatályos új ÁSZtörvény értelmében már kötelezı készíteni, az ÁSZ-t pedig 30 napon belül errıl értesíteni kell. Munkánk egyik legfontosabb hozadéka az volt, hogy számos esetben sor került a feltárt hiányosságok pótlására, a hibák kijavítására. Nyolc megyei elnök és tíz pol-
6
gármester még a jelentések megjelenése elıtt elıremutató évközi döntésekrıl számolt be, a többiek pedig javaslataink nyomán intézkedési terveket fogadtak el. Nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy a megyei önkormányzatok esetében a törvényi háttér a számvevıszéki ellenırzés alatt jelentısen módosult. 2012. január 1-jével hatályba lépett az új szabályozás, amely jelentısen leszőkítette a megyei önkormányzatok feladatkörét és vagyonát, az állam pedig átvállalta a megyei önkormányzatok kötelezettségeit. Egyes önkormányzati feladatok központi szintre emelése új helyzetet teremtett. Mindez nem jelenti azt, hogy ne hasznosulhatna az ÁSZ munkája – az alapproblémák ugyanis az átszervezéstıl nem oldódtak meg. Erre tekintettel az ÁSZ elnökeként a megyei önkormányzatok által megküldött intézkedési terveket tudomásul vettem, és az errıl szóló tájékoztatást megküldtem az ellenırzötteknek. A megyei jogú városok tervezett intézkedéseinek áttekintése befejezıdött. A törvény szerint amennyiben azok összhangban vannak a számvevıszéki jelentés megállapításaival és javaslataival, az intézkedési terveket elfogadom. Amennyiben az intézkedési tervben foglaltak hiányosak vagy más okból nem elfogadhatóak, úgy póthatáridı kitőzésével visszaküldöm azokat javításra, kiegészítésre. Ez utóbbira nem volt példa. Kiemelten fontos, hogy ellenırzésünk tapasztalatait az Országgyőlés is hasznosítani tudta. 2011. november 18-án felszólaltam a helyi önkormányzatról szóló törvényjavaslat általános vitájában, mivel fontosnak tartottam a képviselıket személyesen is értesíteni ellenırzéseink tapasztalatairól. Az volt a célunk, hogy a jelentések iránytőként legyenek használhatóak a törvény megalkotásakor, megállapításaink nyomán jó önkormányzati törvény szülessen, és egy újabb lépést tegyünk a jól irányított állam irányába, ami az új törvénybıl adódó kötelem. Örömteli volt, hogy a vitában több alkalommal is elıkerültek a Számvevıszék megállapításai, javaslataink pedig visszaköszöntek az új jogszabályban. Ellenırzésünk egyik fontos tanulsága az volt, hogy jelentısek a különbségek a megyék és a városok között nem csak az induló helyzet, hanem a megtett intézkedések tekintetében is. Az önkormányzatok között számos olyan volt, amely még az ÁSZ megérkezése elıtt sikeresen tudott alkalmazkodni a nehézségekhez. Rendbe tudta tenni pénzügyeit, illetve a gazdasági gondokat nem csapásként, hanem lehetıségként élte meg. A Számvevıszék ezek bemutatására tavaly novemberben „Jó gyakor-
7
lat” szemináriumot rendezett, ami azt a célt szolgálta, hogy a nehéz helyzetben levı önkormányzatok tanulhassanak a sikeresebbek tapasztalataiból. A szemináriumot, illetve az ahhoz kapcsolódó sajtótájékoztatót követıen mintegy ötven cikkben, híradásban és hosszabb interjúban foglalkoztak a számvevıszéki megállapításokkal. Széles körben ismertté váltak tehát legfontosabb észrevételeink, javaslataink és üzeneteink, ami szintén a hasznosulás egyik formája. Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Elıadásom végén a városokról szóló jelentéseinkre, illetve a falvak ellenırzését bevezetı pilot-jelentésekre szeretnék röviden kitérni. Szeptemberben kezdtük meg a városi önkormányzatok pénzügyi helyzetének ellenırzését. A helyszíni ellenırzés 63 önkormányzatnál indult el, az ellenırzött kört a 304 város közül reprezentatív mintavétellel választottuk ki. Egy önkormányzatnál, Esztergom városánál meghiúsult a helyszíni vizsgálat, mivel az önkormányzat az ellenırzéshez szükséges adatokat nem adta át az elıírt határidıre. A megállapításainkat tartalmazó jelentéstervezeteket február elején küldtem el a városoknak. A törvény szerint az ellenırzött szervezetnek 15 napja van észrevételeit megtenni még a nyilvános megjelenés elıtti idıszakban, és a városi önkormányzatok közel fele élt is ezzel a jogával. A törvényben biztosított 15 napon felül további 10 napot adtam az önkormányzatoknak, hogy saját kezdeményezéssel tegyék meg a szükséges intézkedéseket, és errıl írásban adjanak tájékoztatást. Mivel mindez egybeesett a 2012. évi költségvetések elıkészítésével, így feltételezhetı volt, hogy sokan élnek majd a közbensı intézkedési lehetıséggel. Végül 33 polgármester foglalta össze levélben azokat az intézkedéseket, melyeket a pénzügyi egyensúly helyreállítása és fenntarthatósága érdekében tett, illetve tervez tenni. Ezek között leggyakrabban a bevételnövelés, például az építményadó emelése illetve a feleslegessé vált eszközök értékesítése, valamint a kiadáscsökkentés, például a dologi kiadások, személyi juttatások visszafogása és a beruházások lassítása, elhagyása szerepelt. Vannak olyan városok, ahol felülvizsgálják az önként vállalt feladatok finanszírozását, néhánynál a szállítói tartozást részben vagy egészben viszszafizették. Mások a folyószámlahitel-keretük felhasználását csökkentették. Voltak
8
olyan önkormányzatok is, melyek már komplett intézkedési tervet küldtek, miközben ezt csak a számvevıszéki jelentés kézhezvételét követı 30 napon belül kellett volna megtenniük. A jelentéstervezetek véglegezése folyamatban van. A jelentések az elnöki aláírást követıen az Állami Számvevıszék honlapján lesznek elérhetık, áprilisban pedig a 63 most ellenırzött város tapasztalatairól, illetve az önkormányzati vagyon és az adósság összefüggéseirıl "Jó gyakorlat" szemináriumot is szervezünk. Próbaüzemben ugyan, de az idén elindult a községi önkormányzatok ellenırzése is, ami a települések nagy száma miatt lesz kihívás az ÁSZ számára. Tavasszal a nyolc pilot-jelentés készül el, azzal a céllal, hogy az itt szerzett tapasztalatokat felhasználva kezdhessük meg több száz falu ellenırzését. A községeknél az ellenırzés elsısorban a belsı kontrollrendszer kialakítására és mőködésére terjed majd ki, azért, mert a kisebb településeken az átlagosnál nagyobbak a kockázatok a belsı kontrollok szabályozottsága, a kockázatelemzés, a gazdálkodási jogkörök gyakorlása, valamint a belsı ellenırzés területén. Természetesen figyelembe fogjuk venni, hogy ezen a téren sem ugyanaz várható el egy párszáz lelkes falutól, mint a csaknem kétmilliós Fıvárostól. A pénzügyeknek azonban a kis településeken is rendben kell lennie, az ÁSZ vigyázó tekintetére pedig joggal számítanak a falvakban élı adófizetık is. Megfelelı számú önkormányzat ellenırzését követıen látható lesz, hogy a községek képesek-e a jogszabályi elıírásoknak megfelelı belsı kontrollrendszert kialakítani és mőködtetni. Az is vizsgálható lesz, hogy reális, teljesíthetı követelményeket támasztanak-e a jogszabályok a helyi önkormányzati rendszer alsó szintjével kapcsolatban. Tisztelt Résztvevık! Stratégiánk szerint az ÁSZ küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtı ellenırzéseivel elımozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és járuljon hozzá a "jó kormányzáshoz". Különösen fontosnak tartom, hogy ezt a missziónkat a mindennapi életet leginkább érintı államigazgatási szinten, az önkormányzatok szintjén is teljesítsük.
9
A közpénzügyek területén rendre van szükség. Ehhez átláthatóbb viszonyok, hatékonyabb és szigorúbb szabályok, illetve felelıs döntések kellenek. Az elıbbiek biztosítása elsısorban a törvényalkotók feladata, az utóbbi pedig többek között az önkormányzatok vezetıinek felelıssége. A tudományos és szakmai konferenciák, így a „Pécsi Pénzügyi Napok” ahhoz tudnak hozzájárulni, hogy az oktatásban, az elıkészítésben, a döntéshozatalban, a végrehajtásban, illetve az ellenırzésben dolgozók találkozhassanak egymással, megismerhessék és megérthessék egymást. Ez ugyanis elengedhetetlen ahhoz, hogy valóban képesek legyünk egy-egy újabb lépést tenni az új ÁSZ törvénybe belefoglalt és az ENSZ által is célul kitőzött „jól irányított állam” irányába. Köszönöm megtisztelı figyelmüket!
10
