Doktori (PhD) értekezés
dr. Péterfalvi Attila 2014.
Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Doktori Iskola
dr. Péterfalvi Attila
Átláthatóság a védelmi igazgatásban
Doktori (PhD) értekezés
Témavezetők: Prof. Dr. Bukovics István DSc. …………………………………… Prof. Dr. Solymosi József DSc.
…...………………………………
Budapest, 2014 2
TARTALOMJEGYZÉK TARTALOMJEGYZÉK 1 2 2.1 2.2 2.3 3 3.1
3
BEVEZETÉS
7
A TÉMA VIZSGÁLATÁNAK HIPOTÉZISE, A KIDOLGOZÁS SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK, A KUTATÁS KORLÁTAI 13 A TÉMA VIZSGÁLATÁNAK HIPOTÉZISE A TÉMA KUTATÁSÁNAK MÓDSZEREI A KUTATÁS KERETEI
13 17 19
A VÉDELMI IGAZGATÁS HELYE, SZEREPE ÉS FELADATAI A KÖZIGAZGATÁS RENDSZERÉBEN
20
A KÖZIGAZGATÁS ÉS A VÉDELMI IGAZGATÁS KÖZÖS ÉS SAJÁTOS FELADATAI A TÁRSADALMI MUNKAMEGOSZTÁS KÖRÉBEN
3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 4
20 20 24 27 28 28 34 37 40 40 42 46 50
A közigazgatás működésének jellemzői A védelmi igazgatás jellemzői és feladatai A közigazgatás és a védelmi igazgatás azonosságai és különbözősége A RENDŐRSÉG JELEN HELYZETE, ALAPFELADATAI, SZERVEZETE Állapotanalízis a rendőrség helyzetéről A rendőrség alapfeladatai A rendőrség szervezete A KATASZTRÓFAVÉDELEM HELYZETE, ALAPFELADATAI, SZERVEZETE Állapotanalízis a katasztrófavédelem jelen helyzetéről A katasztrófavédelem alapfeladatai A hivatásos katasztrófavédelem szervek MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK AZ ADATVÉDELEM ÉS ADATBIZTONSÁG, NYILVÁNOSSÁG ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG NAPJAINKBAN
52
4.1 AZ ADATVÉDELEM ÉS INFORMÁCIÓSZABADSÁG NEMZETKÖZI FEJLŐDÉSÉNEK JELLEMZŐI 4.1.1 Az adatvédelem és információszabadság érvényesítésére irányuló nemzetközi törekvések az 1950-es évektől az 1990-es évekig 4.1.2 Az Európai (Közösség) Unió tevékenysége az adatvédelem megújítása érdekében az 1990-es évek közepétől napjainkig 4.1.3 Az adatvédelem és nyilvánosság az Európai Unióban. Az Európai Unió Alapjogi Chartája, az Uniós intézmények 4.1.3.1 Az Európai Unió Adatvédelmi Biztosa 4.1.3.2 A 29. cikk szerinti Adatvédelmi Munkacsoport 4.1.3.3 A Schengeni Információs Rendszer és az átláthatóság 4.1.3.4 Európai Ombudsman 4.2 AZ ADATVÉDELEM JOGI SZABÁLYOZÁSA, AZ ADATVÉDELEM ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG ÉRVÉNYESÜLÉSE
52 52 54
HAZÁNKBAN
61 62 63 64 66 66
4.2.1 Az adatvédelem és információszabadság jogi szabályozásának kialakulása, folyamata 1980-tól – 2010-ig 66 4.2.2 Az Infotörvény, mint a magyar törvényi szabályozás hatályos alapdokumentuma 72 4.2.2.1 Az információs önrendelkezési jogról és az információ szabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény hatálya, az adatkezelés elvei 72 4.2.2.2 A törvényben elrendelt adatkezelések, a nyilvánosságra vonatkozó szabályok változásai, a közérdekű adatok kezelése 75
3
4.2.2.3 A különleges adatok kezelése 4.2.2.4 A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, mint az átláthatóság és adatvédelem érvényesítésének biztosítéka 4.3 AZ ADATVÉDELEM - ADATBIZTONSÁG, AZ INFORMÁCIÓSZABADSÁG - ÁTLÁTHATÓSÁG DILEMMÁI
79 82 97
NAPJAINKBAN
4.3.1 Az adatvédelem és átláthatóság helyzete a nemzetközi ellenőrző munkacsoportok véleménye alapján 4.3.2 Az átláthatóság és nyitottság összefüggései a hazai jog keretei között 4.4 MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK 5
97 98 100
A BIZTONSÁG, KÖZBIZTONSÁG, AZ ADATVÉDELEM ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG ÖSSZEFÜGGÉSEI NAPJAINKBAN
103
A BIZTONSÁGPOLITIKA FŐ IRÁNYAI AZ EURÓPAI UNIÓBAN ÉS MAGYARORSZÁGON 2001. SZEPTEMBER 11-E UTÁN 5.1.1 A biztonságpolitika alapjai 5.1.2 A 9/11. hatása az európai és hazai biztonságpolitika alakulására 5.1.2.1 Az Európai Unió biztonságpolitikája 9/11. után 5.1.2.2 Magyarország biztonságpolitikájának jellemzői 5.2 A BIZTONSÁG, SZABADSÁG ÁS ÁTLÁTHATÓSÁG KONFLIKTUSAI NAPJAINKBAN 5.3 AZ ÜGYIRATOK MINŐSÍTÉSI ELJÁRÁSÁNAK SZABÁLYOZÁSA A VÉDELMI IGAZGATÁS 5.1
103 103 108 109 115 141 148 148
SZERVEZETEINEK GYAKORLATA
5.3.1 Az ügyiratok minősítési rendjének szabályozása 5.3.2 A védelmi igazgatás szervezeteinek ügyviteli, minősítési gyakorlata és ennek hatása az átláthatóságra, információszabadságra 5.4 MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK
154 158
6
AZ ADATVÉDELEM, ADATNYILVÁNOSSÁG, AZ ÁTLÁTHATÓSÁG FELTÉTELEI ÉS MEGVALÓSULÁSA A VÉDELMI IGAZGATÁS SZERVEINÉL 159
6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5 6.2
PÉLDÁK ÉS ELLENPÉLDÁK – ADATVÉDELEM, ADATBIZTONSÁG, NYILVÁNOSSÁG ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG 2006. augusztus 20, Budapest 2010. október, Devecser, Kolontár 2013. március Észak-nyugat Dunántúl M-1 autópálya, Győr térsége 2013. május, Dunántúl, a Duna magyarországi szakasza 2013. augusztus 20, Budapest, Balaton AZ ADATVÉDELEM ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG SZABÁLYOZÁSA ÉS ÉRVÉNYESÜLÉSE AZ ÁGAZATI (BM)
159 159 160 161 163 165
IRÁNYÍTÁS ÉS A VÉDELMI IGAZGATÁS SZERVEZETEINEK SZINTJÉN
168 169
6.2.1 Az adatvédelem és átláthatóság érvényesítését meghatározó ágazati (BM) szabályozás jellemzői 6.2.2 Az adatvédelem és átláthatóság megvalósításának sajátosságai a védelmi igazgatás országos és területi hatáskörű szervezeteinél 6.3 AZ ÁTLÁTHATÓSÁG KÖRÜLMÉNYEI ÉS LEHETŐSÉGEI A KÜLÖNLEGES JOGREND BEVEZETÉSE ÉS
170
ALKALMAZÁSA IDŐSZAKÁBAN
176 176
6.3.1 A különleges jogrend jellemzői és hatása az átlátáhatóság alakulására 6.3.2 A védelmi igazgatás szervezeteinek együttes feladatai és az átláthatóság alakulása a különleges jogrend időszakában 6.4 AZ ÁTLÁTHATÓSÁG ÉRVÉNYESÜLÉSE A VÉDELMI IGAZGATÁS SZERVEINEK MINDENNAPOS
182
TEVÉKENYSÉGÉBEN
188 188
6.4.1 Az interjú, mint az átláthatóság helyzete felmérésének fő módszere 6.4.2 Az átláthatóság érvényesülése az országos és területi rendőrségi- és katasztrófavédelmi szervezetek szintjén 6.4.3 Az átláthatóság érvényesülése a helyi rendőrségi és katasztrófavédelmi szervezetek szintjén 6.4.4 A rendőrség és a katasztrófavédelem tevékenységi területén a szervezetek átláthatóságával összefüggő, állampolgároktól és a szervek állományától érkező kérelmek 6.5 MEGÁLLAPÍTÁSOK, KÖVETKEZTETÉSEK
189 195 197 200
4
7
BEFEJEZÉS
201
7.1 7.2 7.3 7.4
A DISSZERTÁCIÓ TARTALMÁNAK ÖSSZEGZÉSE ÖSSZEGZETT KÖVETKEZTETÉSEK ÚJ TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEK JAVASLATOK AZ ÚJ TUDOMÁNYOS EREDMÉNYEINEK HASZNOSÍTÁSÁRA ÉS FELHASZNÁLÁSÁRA
201 210 213 216
KÖSZÖNET NYILVÁNÍTÁS
217
A SAJÁT PUBLIKÁCIÓK JEGYZÉKE 1. SZÁMÚ MELLÉKLET A disszertáció készítése során felhasznált fogalmak 2. SZÁMÚ MELLÉKLET A disszertáció kidolgozása során felhasznált irodalom, jogszabályok, intézkedések jegyzéke 2.1 Szakirodalom: 2.2 Jogszabályok 2.3 WEBLAPOK 3.SZ. MELLÉKLET A DISSZERTÁCIÓ ÁBRÁINAK JEGYZÉKE 4. SZ. MELLÉKLET FOTÓK A DISSZERTÁCIÓ ÁLTAL ELEMZETT KATASZTRÓFA- ÉS KATASZTRÓFA KÖZELI
218 223 223 238 238 238 242 244 246
HELYZETEKRŐL
247
5
"Amit egyáltalán meg lehet mondani, azt meg kell mondani világosan, amiről pedig nem lehet beszélni, arról hallgatni kell." (Ludwig Wittgenstein) (Logikai - Filozófia Értekezés 1918.)
6
1 BEVEZETÉS Magyarország történetében az 1990-es években bekövetkező rendszerváltozás új fejezetet nyitott. Jellemzően átfogó társadalmi, politikai és gazdasági változások következtek be, melyek döntően gyakoroltak hatást a felépítmény minden elemére.1 Az államhatalmi ágak megosztására épülő jogállamban jelenik meg az a közigazgatás, mely a végrehajtó hatalmon, mint önálló hatalmi ágon belül fejti ki szerepét.2 Sajátos feladatai átfogják a társadalmi- és gazdasági élet minden területét, szervezeti értelemben magába foglalja mindazokat az állami szerveket, melyek közhatalommal rendelkeznek. Feladatai komplex jellegűek, melyek - a folyamatos változás mellett - a közösségi célokat megvalósító állami akarat gyakorlati végrehajtását, annak megszervezését és a megfelelő
rendelkezések
kialakítását
jelentik.
Perszonális
megközelítésben
a
közigazgatási feladatok különleges jogállású szervek összehangolt tevékenysége útján realizálódnak. A védelmi igazgatás definícióját a 290/2011. (XII. 22.) Kormányrendelet határozza meg.3 A téma bevezetése során szükségesnek tartom rögzíteni, hogy a definícióban felsorolt tevékenységek közül a katasztrófavédelmi feladatok ellátására létrehozott szerveket vizsgálom. A szakirodalom a védelmi igazgatás tágabb intézményrendszerébe beleérti a rendőrség szervezeteit is, így a védelmi igazgatás tágabb értelemben tartalmazza a rendőrség szervei által ellátott igazgatási tevékenységet is.
1
Torma András: Információ jelentősége a (köz)igazgatásban. Bevezetés 5. oldal. Virtuóz Kiadó, 2002. Budapest. 2 Takács Albert: A Hatalommegosztás elve az alkotmányos érékek rendszerében, A tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem. 2010. Budapest. Virtuóz Kiadó Budapest 2004. Virtuóz Kiadó, 2004. Budapest. 3 A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 290/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
7
1. ábra: A védelmi igazgatás intézményrendszere4
A védelmi igazgatás átláthatóságának vizsgálata során a dolgozatomban a katasztrófavédelem és a rendőrség szerveinek tevékenységét tekintem át azért, mert az állampolgárok mindennapi életük során e szervek tevékenységével számtalanszor találkoznak, és ezt sok esetben úgy élik meg, hogy korlátozzák életüket, tevékenységüket, tehát negatívan hatnak jogaik gyakorlására, melyről sok esetben még releváns információt sem kapnak. Kijelenthető, hogy „a szabadság, a jog és a biztonság között konfliktusviszonyok állnak fenn”5. A továbbiakban így az általam kiválasztott szervek adatvédelmének és tevékenységeik átláthatósága összefüggéseinek feltárására összpontosítok. A kutatást 2014. január 26-án zártam le. A
közigazgatás
munkamegosztás
részét elveinek
képező
védelmi
megfelelően
igazgatás
alakul.
működése
a
társadalmi
Funkcionálisan
a
különböző
közigazgatási területeket szolgálja ki, ugyanakkor sajátos közigazgatási módszert, igazgatástechnikai eszközt jelent.6
4
Forrás: Hülvely Lajos, Konferencia előadás, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013. Budapest. Finszter Géza: Az alkotmányos jogállam esélyei a terrorizmus elleni küzdelemben. Belügyi Szemle 6-7. szám. 156. oldal. 2002. Budapest. 6 Hadtudományi Lexikon II. kötet 1108. oldal. Magyar Hadtudományi Társaság, 1995. Budapest. 5
8
A védelmi igazgatás szűkebb értelemben a Belügyminisztérium hatáskörébe utalt védelmi szerveknek - rendőrség, katasztrófavédelem - a biztonság és közbiztonság védelmére, fenntartására, valamint az állampolgárok életének és vagyonának megóvására irányuló tevékenységei összessége.7 Tágabb értelemben a szakirodalom a védelmi igazgatás körébe sorolja mindazokat a szerveket, melyek az állam és a közigazgatás rendszerében az ország törvényekkel szabályozott belső rendjét biztosítják. Így ebbe a körbe tartozik a Nemzeti Adó és Vámhivatal, a katonai- és a polgári nemzetbiztonsági szolgálat, a büntetés-végrehajtás, az egyesületként működő polgárőrség, a polgári és a katonai rendészet. A védelmi igazgatás működésének egészére általánosíthatóan jellemző, hogy minden eleme jogilag szigorúan szabályozott, irányultsága az állampolgárokra, az egyes személyekre vagy azok csoportjaira összpontosul. Az Alaptörvény C) cikk 2. bekezdése szerint „senkinek a tevékenysége nem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére, megtartására vagy gyakorlására illetve kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvések ellen mindenki jogosult és köteles fellépni. Az Alaptörvény és a jogszabályok érvényre juttatása érdekében a kényszer alkalmazására az állam jogosult.”8 Az Alaptörvény idézett rendelkezései közérdeket fejeznek ki, melyek a társadalom tagjainak megóvásában és védelmében öltenek testet. Ez nem más, mint a társadalom biztonság iránti igényének állami kifejeződése, melyet a biztonságpolitika tartalmaz. A biztonságpolitika az állami politika részeként a törvényhozás által meghatározott célokat,
elveket
az
állami
végrehajtó
intézmények
részéről
foganatosítandó
rendszabályokat, a lakosság cselekvő hozzájárulásának összességét foglalja magába. Átfogó és integráló jellege folytán egyaránt kiterjed a béke- és különleges jogrend viszonyaira, hatásában az általános biztonság fenntartásának feltételeit teremti meg. Nem kitérve a különböző szervezetek funkcionális feladataira, tevékenységük speciális jellegére, ezen szervezetek közérdekű szerepe egyértelmű.
7
8
Megjegyzés: A közelmúltban végrehajtott szervezeti változás során a rendőrség szervezetébe a határrendészet, a polgári védelem és az önkormányzati tűzoltóság pedig a katasztrófavédelem szervezetébe integrálódott. Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), Magyar Közlöny különszáma, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
9
Alkotmányos kötelezettségük teljesítése érdekében a demokratikus jogállam a védelmi igazgatás szereplőit hatósági jogkörökkel ruházta fel annak érdekében, hogy a társadalom közösségi értékei, az egyes emberek élete, javai és méltósága védelemben részesüljön. Az általánosítás szintjén a konkrét feladatok a közérdekű cél megfogalmazását és differenciált tudatosítását, a kötelezettségek, tilalmak és követelmények kimunkálását és megvalósítását, a társadalmi szintű elvárások hatósági érvényesítését foglalják magukba. Mindez azonban a jogállamiság természetének megfelelően, csak kellő nyitottsággal, átláthatóan teljesülhet. Bár a disszertációban a védelmi igazgatás területén megvalósuló átláthatóság kutatását vállaltam fel, azonban ennek a feladatnak szorosan kapcsolódnia kell az érintett szervezetek adatvédelmének áttekintésével. A két halmaz egymástól elválaszthatatlan, csak egymáshoz viszonyítva értelmezhető. Kapcsolatuk olyan, mint az érem két oldala, illetve az irodalom legendás szereplőié - Trisztán és Izolda, Csongor és Tünde, Jancsi és Juliska - melyek összetartoznak, együtt léteznek. Az összefüggést illusztráló irodalmi példákon túl az adatvédelem és átláthatóság az egyetemes emberi szabadságjogok rendszeréből vezethetők le. Az emberi jogok azoknak a jogoknak az összességét jelenti, melyek az embernek, mint szabad akarattal rendelkező lénynek a lényegéhez tartoznak, őt természeténél fogva emberi mivoltából adódóan megilletik.9
Ezek érvényesülését az állam jogszabályi
rendelkezések és normák elfogadásán, alkalmazásán keresztül biztosítja, korlátozásukra csak kivételes esetben, szigorú szabályok alkalmazása mellet kerülhet sor. A közérdekű adatok nyilvánossága (információszabadság) 1989. óta alkotmányos jog Magyarországon. Rendeltetése a polgárok számra annak biztosítása, hogy ezen keresztül ellenőrizzék a hatalmat. „Az információ létszükséglet, a kellő informáltság a polgárok szabadságának feltétele, illetve a szabadságot növeli.”10 A disszertáció céljának teljesítése érdekében végzett kutatás során ezt az összefüggést kiemelten kezeltem, hogy a következtetések visszavezethetőek legyenek az emberi jogok érvényesülésére, vagy azok sérelmére.
9
Magyar Nagylexikon 7. kötet 179. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest. Sólyom László: Adatvédelem és személyiségi jog Másodközlés: Tízéves az Adatvédelmi Biztos Irodája kiadványa.13. oldal. 2006. Budapest.
10
10
Ezért, 2001. szeptember 11. (továbbiakban: 9/11.) után, a biztonság érdekében megnövekvő nemzetközi és hazai igény miatt, fel kívánom tárni azokat a következményeket, melyek a védelmi igazgatás tevékenységére hatottak. Így megvizsgálom a biztonság, közbiztonság hatását az adatvédelemre, illetve az átláthatóság, nyilvánosság, információszabadság érvényesülésére. Az adatvédelem, adatbiztonság és átláthatóság egymásra hatása, azok megítélése és értelmezése évek óta foglalkoztatja a témát tudományosság igényével kutató szakértőket. Erről az összefüggésről írja Majtényi László: „Amikor az adatvédelmet és az információszabadságot elemezzük, akkor a két alapjogról mint információs jogokról beszélünk, pedig ha az állam átláthatósága-az ember átláthatatlansága kettős maxima nem kapcsolná őket egybe, kevés közöset találnánk belső szerkezetükben. Az információs jogok természetesen elkülönülnek a kommunikációs jogoktól.”11 Ezek a gondolatok tükrözik az adatvédelem és átláthatóság összefüggését, ezzel együtt azt is, hogy a mindennapi gyakorlatban a közigazgatás különböző területein feszültségek generálódnak. Valószínűsíthető, hogy a kutatás tárgyát képező védelmi igazgatásban - a szervezeti sajátosságok miatt - az ellentmondás érvényesülése nagyobb mértékben tapasztalható, feloldása jelentősebb nehézségekbe ütközik. A disszertáció céljának és hipotézisének rögzítése és a tartalom kifejtése előtt fontosnak tartom rögzíteni, hogy a nyitottság és átláthatóság nem tartalmazhat valótlanságokat. Ez számomra olyan alaptétel, mely mindenkire egyaránt érvényes. Azt jelenti, hogy a közölt információknak valósnak, pontosnak kell lenniük, melyek függetlenek a tájékoztatást végző személytől, legyen az magas rangú, országos hatáskörű szerv vezetője, országgyűlési vagy helyi képviselő, köztisztviselő vagy akár a védelmi igazgatás nyilatkozatra feljogosított munkatársa.
A nem valós információk alapján
ugyanis nem működne a jogállam, az állampolgárok nem tudnák ellenőrzési jogosítványaikat gyakorolni.12
11
12
Majtényi László: Közérdekű adat - személyes adat - nyilvános adat - titok (történeti, logikai, fogalmi problémák) Tízéves az Adatvédelmi Biztos Irodája, Adatvédelmi Biztos Irodája kiadványa, 39. oldal. 2006. Budapest. Lásd: Adatvédelmi Biztos Beszámolója 2006. Politikai kampány és információszabadság 147. oldal. Kiadta: Adatvédelmi Biztos Irodája, 2007. Budapest.
11
A disszertáció egyfajta kísérlet a védelmi igazgatás szervezetei adatvédelemének és az átláthatóság érvényesülése helyzetének feltárására, melyeket az alábbi célok elérésével kívánok teljesíteni: 1.
Bemutatni
a
meghatározó
védelmi
szervezetek
rendszerváltást
követő
fejlődésének fő irányait, kapcsolódásukat és helyüket a közigazgatás társadalmi feladatainak megoldásához; 2.
Megvizsgálni és feltárni az adatvédelem, adatbiztonság és átláthatóság fejlődésének, jogi szabályozottságának helyzetét a közigazgatás területein, elemezni a védelmi igazgatás körében jelentkező sajátosságokat;
3.
Az Alaptörvény vonatkozó előírásaiból kiindulva, a jogszabályi rendelkezésekre alapozva,
az
információszabadságra
és
a
közhatalom
nyilvánosságára
figyelemmel elemezni és értékelni a rendőrségi és katasztrófavédelmi szervezetek közérdekű adatkezelési gyakorlatát, annak esetlegesen negatív, illetve pozitív vonásait és javaslatokat kidolgozni az esetleges negatív gyakorlat megszüntetésére; 4.
A
biztonság,
biztonságpolitika,
információszabadság
tartamának
és
működésének összevetésével feltárni azokat az összefüggéseket, melyek befolyásolják - erősítik vagy gyengítik - az átláthatóság alakulását. 5.
Az érintett védelmi szervezetek különböző szintjein megvizsgálni és bemutatni az ügyviteli minősítés rendszerét és gyakorlatát, az adatkezelés átláthatóságát, a közérdekű információkról szóló tájékoztatás megvalósulását;
6.
Feltárni azokat az ellentmondásokat, melyek az átláthatóság érvényesítésének akadályát képezik;
7.
Kimunkálni azokat a javaslatokat, melyek felhasználása a védelmi igazgatás területén elősegíthetik az adatvédelem, adatbiztonság és átláthatóság komplex megvalósítását.
12
2 A TÉMA VIZSGÁLATÁNAK HIPOTÉZISE, A KIDOLGOZÁS SORÁN ALKALMAZOTT MÓDSZEREK, A KUTATÁS KORLÁTAI 2.1
A téma vizsgálatának hipotézise
Az információs önrendelkezési jogról és információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény13 (továbbiakban: Infotörvény) egyik fő célja, hogy a közérdekű adatokat mindenki megismerhesse. A törvény rendelkezése szerint közérdekű adatnak minősül az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében levő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől. Közérdekű adatnak minősül így
különösen
a
hatáskörre,
illetékességre,
szervezeti
felépítésre,
szakmai
tevékenységre, illetve annak eredményességére is kiterjedő adat. Ugyancsak ilyennek minősül a közfeladatot ellátó szerv által birtokolt adatfajtákra, az általa megkötött szerződésekre, a működését szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra vonatkozó adat. Személyes adat nem lehet egyben közérdekű adat is, csak közérdekből nyilvános, ha törvény ilyennek minősíti. Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése - a közérdekű adatok egyik fajtájával, a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatokkal összefüggésben - a rendelkezés szövegében kifejezetten megjeleníti a közérdekű adatként történő alaptörvényi minősítés célját: mely az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének biztosítása. Ez az elv - a Nemzeti hitvallásban foglaltakat figyelembe véve - nem csak a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozik, általában véve a közfeladatok ellátásával összefüggő adatok kezelése szempontjából is irányadó.
13
Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
13
A Nemzeti hitvallás értelmében: „népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi.”14 Ennél fogva a polgárait szolgáló demokratikus állam működésének egészével, általánosságban a közfeladatok ellátásával kapcsolatos alaptörvényi követelmény tehát az átláthatóság és a közélet tisztasága, valamint a közügyek méltányos, visszaélés és részrehajlás nélküli intézése. A véleménynyilvánításhoz való jog biztosítása mellett, illetve azon keresztül a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való alapvető jog, végeredményben a fenti követelmény érvényre juttatására hivatott.15 Kiindulva
az
Alaptörvény
idézett
cikkéből
és
a
közigazgatáson
belüli
munkamegosztásból, a védelmi igazgatás érintett szervezetei közfeladatot látnak el. A közfeladat teljesítése során közérdekű adatokat kezelnek, melyek nyilvánosságát az Alaptörvény és az azzal összhangban lévő jogszabályok írják elő. A védelmi igazgatás szervezetei alaprendeltetéséből adódóan azt is számba kell venni, hogy mely veszélyekkel szemben kell fellépniük. Mérlegelés tárgyát képezi, hogy Magyarország politikai és biztonsági érdekei, a nemzetközi és hazai jogszabályok alapján meglevő kötelezettségek milyen módon érvényesíthetők. A rendőrségi- és katasztrófavédelmi szolgáltatások megkerülhetetlenül embereket és emberek közösségét érintik, így nyilvánvaló, hogy az adatkezelés tartalmaz személyes adatokat - ezen belül esetenként különleges adatokat is -, ezzel együtt az adatok döntő része közérdekű. A hatályban lévő, minősített adatok titkosítására vonatkozó törvény lehetőséget biztosít a nyilvánosság, ezzel együtt az átláthatóság szükségszerű korlátozására. A szervezetek belső szabályzóikban meghatározzák azoknak az adatoknak a körét, melyek jogszerűen ügyviteli minősítésre kötelezettek, kezelésük feltételekhez kötött, nyilvánosságuk nem teljes körű.
14
15
Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), Magyar Közlöny különszáma, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest. Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), Magyar Közlöny különszáma, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
14
Ugyanakkor a jogszabály azt is előírja,16 hogy a minősítések során az adatok nyilvánosságának legszűkebb mértékű korlátozására kell törekedni, nem lehetséges a közvélemény tájékoztatásának háttérbe szorítása. Ennek törvényi garanciái beépülnek az egyes szervezetek gyakorlatába, így meghatározott a minősített adat fogalma, az egyes minősítési fokozatba sorolt adatok tartalma, a minősítésre jogosultak köre és az egyes adattípusoknak megfelelő eljárási szabályok is. A törvényi rendelkezés, kiegészülve a rendőrség és katasztrófavédelem ügyvitelének belső szabályozottságával, kellő garanciát képez az adatvédelem és adatbiztonság fenntartására. Külön értékelendő szempont, hogy a védelmi igazgatás szervezetei milyen közegben fejtik ki tevékenységüket, milyen veszélyeket hordozó cselekvések, illetve történések elhárítása érdekében működnek. Ugyancsak fontos, hogy mint közérdekű szervezetek, képesek-e biztosítani a releváns információkhoz történő hozzáférést, valamint a szabad véleménynyilvánítás jogának gyakorlását. Mindez az állampolgárok számára több mint egyszerű lehetőség: ez feltételezi a közhatalmat gyakorlók tevékenységének átláthatóságát, azt jelenti, hogy a védelmi igazgatás egészében érvényesül a szabad véleménynyilvánítás és az ellenőrizhetőség. Így érvényesíthető a rendőrség és a katasztrófavédelem társadalom számára nyilvános működése, amely megteremti a transzparencia kiterjesztésének lehetőségét is. A közfeladatot ellátó szervek által kezelt adatok egy részét törvényi hivatkozás (például: nemzetbiztonsági-, honvédelmi-, bűnügyi érdek) alapján az adatgazda, illetve megfelelő jogosultságokkal rendelkező munkatárs titokká minősítheti, mely korlátozza a közérdekű adat megismerését. A jogszabály nem ad módot a korlátozások önkényes kiterjesztésére. Ennek ellenére hivatali munkám során tapasztaltam, hogy esetenként megjelenik az adatkezelők törekvése a közérdekű információk visszafogására, a tájékoztatási kötelezettség átértékelésére. Ehhez a védelmi igazgatás szereplői viszonylag könnyen találhatnak az állampolgárok számára elfogadható indokot: a társadalom megóvásának célja, a bűnüldözés érdekeinek érvényesítése, a katasztrófák elhárításának kötelezettsége az emberek számára elfogadható indok lehet.
16
A minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2009. Budapest.
15
Ez azonban ellentétes a nyitottság követelményével, akadálya lehet az átláthatóság érvényesülésének. Mindezek együttesen nyilvánvalóvá teszik azt az ellentmondást, mely az adatok védelmének szükségessége és a közérdekű adatok nyilvánossága, a védelmi igazgatás szervezete tevékenységének átláthatósága között kétségtelenül létezik. A célok elérése érdekében az alábbi hipotézist állítottam fel: 1.
Az a feltételezésem, hogy a védelmi igazgatás, mint a közigazgatási rendszer sajátos feladatokat ellátó része, tölti be funkcióját.
2.
Szervezeteinek működésében számos olyan tevékenység lelhető fel, amely a társadalom szempontjából közösségi érdeket fejez ki, ezzel együtt közérdekű információt generál.
3.
A védelmi igazgatás területén a közérdekű adatok kezelésének szervezeti és ügyrendi feltételei kialakultak, működőképesek, az átláthatóság és nyilvánosság érvényesítése teljesíthető.
4.
Az átláthatóság megvalósításának felelőse az adott szervezet vezetője, aki általános (parancsnoki) felelősségének részeként vezeti az alárendeltek ez irányú munkáját. Ezzel együtt azonban vélelmezem, hogy fennáll az adatvédelem öncélúvá válásának veszélye, mely akadályozza a nyilvánossághoz fűződő legitim érdeket. A vizsgálat során igazolom vagy cáfolom azokat a feltételezéseket, melyek részben tagadják az adatvédelem és átláthatóság együttes megvalósításának kiterjesztését a védelmi igazgatás területeire, részben korlátozottan tartják megvalósíthatónak azt. Ezzel összefüggésben feltételezem, hogy a 9/11. után bekövetkező jogalkalmazói szemléletből adódó változások miatt, a biztonság erősítése iránt megnövekedett nemzetközi és hazai követelmények okán az átláthatóság szenved csorbát. A nyilvánossághoz fűződő alkotmányos érdek elé az adatvédelemből és a titkosításból származó akadályok hárulhatnak.
5.
Az adatvédelem, adatbiztonság, nyilvánosság történeti fejlődésének vizsgálatával cáfolom azokat a nézeteket, melyek tagadják vagy korlátozottan tartják megvalósíthatónak az átláthatóság követelményének teljesülését. 16
6.
Feltételezve a rendőrség és katasztrófavédelem tudatos törekvését az adatvédelem és átláthatóság összhangjának megteremtésére bizonyítom, hogy a szervezetek különböző szintjein eltérő mélységben és terjedelemben nyílik mód
a
jogszabályokban előírtak teljesítésére, a közérdekű információk széleskörű megismertetésére. 7.
A védelmi igazgatás területeire vonatkozóan bizonyítom vagy elvetem azt a feltételezést, mely szerint a titokhoz fűződő jog és a nyilvánosság összhangba hozható oly módon, hogy érvényesülhessenek az alkotmányos garanciák.
8.
Feltételezve az ágazati, az országos, a területi és helyi hatóságok törekvését az adatvédelem és átláthatóság törvényekben deklarált egységének fenntartására, megvizsgálom a különböző szervezetek ez irányú munkájának jellemzőit. A vizsgálat tapasztalataira alapozva bemutatom az adatvédelem és átláthatóság közötti ellentmondás mérséklésének lehetőségeit.
2.2
A téma kutatásának módszerei
A disszertáció kimunkálása, a célkitűzések elérése érdekében elsősorban a tudományos kutatás metodikája elveinek következetes érvényesítésére törekedtem, melyek az alábbiakban összegezhetők:
Általános, összehasonlító jellegű, kronologikus vizsgálat;
Analízisre
és
szintézisre
épülő,
átfogó
helyzetelemzés
és
értékelés,
következtetések megállapításával, javasatok kimunkálásával;
A vonatkozó hazai, nemzetközi szakirodalom és a jogszabályi háttér tanulmányozása, feldolgozása;
A
kutatás
részeredményeinek
dokumentumokban,
felhasználása
ismertetésük
és
konferenciákon
publikálása és
szakmai
tudományos
tanácskozásokon;
A dokumentumok elemzésére, feldolgozására és felhasználására alapozó módszerek mellett rendszeresen törekedtem szakmai konzultációk és interjúk megvalósítására.
17
Ennek megfelelően egyeztettem a rendőrség és a katasztrófavédelem illetékes munkatársaival, a védelmi igazgatással foglalkozó szaktekintélyekkel. Az egyes országos hatóságoknál folytatott konzultációk során módom nyílt arra, hogy kikérjem az adatvédelmi felelősök, a tapasztalt hivatásos és közszolgálati tisztségviselői, közalkalmazotti jogállású munkatársak véleményét, akik napi feladataik részeként foglalkoznak az adatvédelem, adatbiztonság és átláthatóság problémakörével. A kutatás törvényi hátterét a védelmi igazgatás jogszabályi alapját képező Magyarország Alaptörvénye, a Rendőrségről és a Katasztrófavédelemről szóló törvények, valamint az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló törvény képezte. Ezek az alapvető rendelkezések a kutatás során kiegészültek az ágazati szintű jogszabályokkal, valamint a védelmi igazgatás alaptevékenységét, ügyvitelét,
információs-
és
tájékoztató
tevékenységét
meghatározó
belső
szabályzatokkal. A kutatás folyamatában a módszertani eljárások újragondolása vált szükségessé. Ennek oka, hogy úgy a védelmi igazgatás, mint az adatvédelem és adatnyilvánosság különkülön megfelelően széleskörű szakirodalmi háttérrel rendelkezik. Azonban a védelmi igazgatás területén érvényesülő adatvédelem, az itt megvalósuló átláthatóság tudományos igényű elemzéséről rendkívül korlátozottak a források. Ezért a kutatás módszereinek alkalmazása során nagyobb hangsúlyt fektettem a tapasztalatok feltárására, az interjúk során megvalósuló érdemi és célirányos konzultációra. A doktori disszertáció elkészítése több mint négyéves időszakot ölelt fel. Ez idő alatt úgy a védelmi igazgatás, mint az adatvédelem, nyilvánosság és átláthatóság körében de facto és de jure jelentős változások következtek be, melyek egy részének hivatali munkámból adódóan részese lehettem. Mindez természetesen folyamatos aktualizálásra, történeti jellegű áttekintésre, a disszertáció részanyagaiban pontosításokra ösztönzött. Így fontosnak tartom, hogy a tanulmányban mindezek komplexen jelenjenek meg, ugyanakkor elérhetőek legyenek a bevezetésben megfogalmazott célok. Kiemelten törekedtem arra, hogy a hipotézis bizonyításához vagy elvetéséhez elegendő információ álljon rendelkezésre, mely megbízható következtetések kialakítását teszi lehetővé.
18
2.3
A kutatás keretei
A kutatás során azzal szembesültem, hogy a védelmi igazgatás átláthatóságának elemzését nem célszerű minden szervezetre kiterjeszteni. Így a polgári és katonai nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységének döntő többsége, az itt készülő ügyiratok minősített kategóriába soroltak. Ez a tény behatárolta volna a disszertáció kezelését, megismerését zárt körben tette volna csak lehetővé. A Nemzeti Adó és Vámhivatal alárendeltségébe tartozó vám és pénzügyőr szervezetek védelmi jellege megváltozott, a pénzügyi meghatározottság dominál.17 A polgárőrség, mint sajátos funkciójú, alapvetően civil szervezet, az adatvédelem és átláthatóság szempontjából nem releváns. A védelmi igazgatás közvetlen szereplőjeként az önkormányzatok adatvédelmének és átláthatóságának elemzése az általam meghatározott célokhoz nem illeszthető. Az ebből a körből fellelhető eredmények gyökeresen eltérő környezetből származnak. Számbavételük nem hiteles eredményhez, a védelmi igazgatás átláthatósága vizsgálatának torzulásához vezetne. A minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény alapján úgy a rendőrség, mint a katasztrófavédelem a kötelezettségeikkel kapcsolatos adatok egy részét jogszerűen minősített adatként kezelhetik. A kutatás mélységét és terjedelmét a védelmi igazgatás szervezeteinél fellelhető különböző
dokumentumok
jelentősen
befolyásolták.
Feldolgozásukkal
és
felhasználásukkal, elsősorban szó szerinti idézetekkel nem kívántam olyan helyzetet teremteni, mely a disszertációhoz történő hozzáférést az érdeklődők jelentős része számára megakadályozta volna.
17
Megjegyzés: Változások alatt az elmúlt években, elsősorban a 2008-2013. közötti időszakban, a kormányzati átalakításokkal és a jogszabályi környezet módosulásával összefüggő eseményeket értem.
19
3 A VÉDELMI IGAZGATÁS HELYE, SZEREPE ÉS FELADATAI A KÖZIGAZGATÁS RENDSZERÉBEN 3.1 A közigazgatás és a védelmi igazgatás közös és sajátos feladatai a társadalmi munkamegosztás körében 3.1.1 A közigazgatás működésének jellemzői Kalas Tibor mértékadó, általam elfogadott álláspontja szerint a célkitűzések teljesítése érdekében a közigazgatási szervezetek tevékenysége, előkészítő (információgyűjtés, feldolgozás, tervezés és döntés) és kivitelező szakaszra (végrehajtás koordinációi, ellenőrzés) osztható fel. A gyakorlatban a közigazgatási apparátusok munkájának fő szakaszai folyamatos, ismétlődő tevékenységeket képeznek, melyben a társadalmi elemek jól körülhatárolhatók. Egyértelmű tehát, hogy a közigazgatás komplexitásában közelíthető meg, ez adhat reális alapot a védelmi igazgatáshoz fűződő kapcsolatainak feltárásához.18 A közigazgatás komplex jellege az államhatalom szempontjából értelmezhető.19 Torma András számos jellemzőt összefoglalva, a közigazgatás meghatározó elemeit az alábbiak szerint csoportosítja:
A törvényhozó és bírói hatalom mellett a közigazgatás önálló hatalmi ág, mely a demokratikus államban a végrehajtó hatalmat jelenti.
Abszolút értelemben a közigazgatás működésében mindhárom kormányzati funkció jelen van. Működését speciális jogkörökkel felruházott közszolgálati tisztségviselők biztosítják.
A közszolgálati szervek rendeletet alkotnak (jogalkotó), végrehajtatják és végrehajtják ezeket (végrehajtó), és elbírálják alkalmazásukat (bírói funkció).
Lényegét tekintve a közigazgatás tehát az állami akarat végrehajtását biztosítja, mint önálló hatalmi ág jelenik meg. A törvények előkészítését és végrehajtását biztosító közigazgatás elkülönült alrendszerként tölti be funkcióját.
18 19
Kalas Tibor: Közigazgatási Jog Általános Rész 7-14. oldal. Virtuóz Kiadó, 2003. Budapest. Torma András: Az információ jelentősége a (köz)igazgatásban 11-20. oldal Virtuóz Kiadó, Budapest.
2002.
20
Két meghatározó típusa van, mely az államigazgatási szervek, illetve önkormányzatok csoportját tartalmazza. Az államigazgatási szervek a mindenkori kormánynak alárendeltek, míg az önkormányzatok
viszonylagos
függetlenséget
élveznek,
a
választópolgároknak
tartoznak elszámolással. Következésképpen a szervezeti függőséget és függetlenséget a hatalommegosztás demokratikus elve motiválja. Ebből adódóan az államigazgatás szervei országosan egységes irányítást igénylő feladatokat (rendvédelem, honvédelem, katasztrófavédelem, stb.) látnak el, míg az önkormányzatok a helyi közügyeket (település-üzemeltetés, szociális ellátás, stb.) intézik.
A közigazgatás az állami tevékenység törvényeknek alárendelt sajátos területét foglalja magában. Ebben a megközelítésben az állami akarat végrehajtását biztosítja rendelkezések és szervezés útján.
A végrehajtó tevékenység operatív beavatkozást jelent a különböző feladat megoldások folyamatában. Ez a klasszikus értelemben vett elemeket - tervezés, szervezés, információgyűjtés és elemzés, finanszírozás - tartalmazza, mely a közösségi célok felismerése, megfogalmazása és kitűzése érdekében történik. Leegyszerűsítve: a közigazgatás
nem
más,
mint
felismert
és
meghatározott
racionális
emberi
együttműködés.
A közigazgatás sajátos feladatokat lát el, mely mindig az állami jelenlét képviseletében, az emberek közösségi céljainak elérésére összpontosít.
A hatalmi ágak közötti feladatmegosztás alapján a leglényegesebb elem, hogy mindig konkrét, tevékenység centrikus, és az állami élet szektoraira irányul. Ez nem tűri a sablonokat, a történelmi fejlődés nyomán a közigazgatás szerepvállalása ma már nélkülözhetetlen a társadalmi és gazdasági élet területein, illetve azok egyes szektoraiban.
A közigazgatás speciális, sokrétű, a társadalmi és gazdasági folyamatokat átfogó tevékenységek összessége. Nem nélkülözheti a szakértelmet, a döntéselőkészítés területén jártas szakértők munkáját.
21
A demokratikus állam különböző igazgatási szintjein választott önkormányzatok mellett hivatásos apparátusok működnek. A célok megfogalmazásáról és az elérésükhöz szükséges út kijelöléséről, a végrehajtás megszervezéséről és ellenőrzéséről a közszolgálat tisztviselői kara: köztisztviselők, kormánytisztviselők, közalkalmazottak, hivatásos állomány gondoskodik. Ennek tagjai közfeladatot látnak el, így a feladatukkal kapcsolatos adatok, közérdekből nyilvános adatok. Személyi oldalról tehát a közigazgatás funkcionálisan tagolt szakigazgatási szervezet, mely kidolgozza, egyezteti és előterjeszti a döntéshozók elé a döntési tervezeteket, feltárja a társadalmat terhelő konfliktusokat és közreműködik a feszültségeket
oldó
konszenzus
létrehozásában. Ebben
a
megközelítésben a
közigazgatás, mint kommunikációs csatorna működik a társadalmi csoportok és az állam között. A közigazgatás gyakorlati feladatai a tapasztalatok alapján konkrétan rögzíthetők, azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a társadalmi környezet domináló tényezői: munkamegosztás, bel- és külpolitika, a gazdasági fejlettség, viszonylag gyorsan változnak. A feladatok tartalmát jelentősen befolyásolja a modern technikai eszközök, elsősorban a számítástechnika, elterjedése is. A közigazgatás területein a jogszabály-előkészítés, jogalkotás, jogalkalmazás, irányítás, felügyelet, ügyvitel és közvetlen tulajdonosi tevékenység képezi a legfontosabb feladatokat. A közigazgatás egyben szolgáltatás is. Ezt deklarálja a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvény preambuluma is.20 A jogszabály-előkészítés és a jogalkotás az információgyűjtést, a döntési alternatívák kidolgozását, és a végrehajtáshoz kapcsolódó rendelkezések elkészítését és jogrendbe iktatását foglalja magába. „A jogalkotásra jogosultak tevékenységét szakértő szervezet segíti elő, amely a jogalkotásra hatáskörrel rendelkezőket olyan helyzetbe hozza, hogy a társadalom számára célszerű és ésszerű jogszabályokat képes alkotni.”21
20
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. tv. Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2004. Budapest. 21 Tamás András: Közigazgatási Jog, 33. Szakszerű ésszerűség és célszerűség, PPKE-JÁK jegyzet, 1998/99. tanév Budapest. http://www.jegyzetportal.hu/download/kozig/legistica.doc Letöltés dátuma: 2013. december 2.
22
Ez nemcsak az országos hatáskörű szervezeteknél jelenik meg, a közigazgatás területi (megyei) és helyi (város, község, járás) szintjein a feladat a jog- és hatásköröknek megfelelően értelmezhető. A folyamat nélkülözhetetlen része a végrehajtás jellegű rendeletek - a védelmi igazgatás esetében: a parancsok, utasítások, intézkedések, közalkalmazottak, a kormánytisztviselőkre vonatkozó határozatok - megalkotása. Tekintettel arra, hogy úgy a törvények, mint más jellegű jogszabályok kidolgozása organikus egységet képez, egyik folyamat sem nélkülözheti az információszerzést, a különböző jellegű adatok kezelését. Ebben a kontextusban jelenik meg az adatvédelem és átláthatóság értelmezése, mely a jogszabály-alkotás egészére gyakorol hatást. A jogalkalmazás az operatív tevékenység meghatározó eleme, mely a társadalom tagjaival folytatott kapcsolatok során realizálódik. A jogalkalmazás hatósági tevékenység,
mely
a
hagyományos
irányítási,
vezetési
modell
részeit
-
információszerzés, döntési alternatívák előkészítése, döntés, ellenőrzés - tartalmazza. A feladat egésze a közigazgatás teljes tevékenység körét magába foglalja, megerősíti azt a feltételezést, hogy a közigazgatási apparátusok legfontosabb „munkaeszköze” az információ, illetve az adat. A jogalkalmazás tehát a közigazgatás meghatározó tevékenysége, mely alkalmas a kapcsolatok kiépítésére az állampolgárokkal. Ez az a keret, melyben megállapíthatók (meghatározhatók) a jogok és kötelezettségek. Az irányítás olyan tevékenység, mely során egy adott közigazgatási szerv törvényekre és más jogszabályokra alapozva meghatározó befolyást gyakorol egy másik szervre abból a célból, hogy az irányított működése megfeleljen az irányító elvárásainak. A közigazgatási szervek irányításához kapcsolódó jog- és hatáskörét törvényekben kodifikált előírások, kormány és ágazati rendelkezések, illetve szervezeti és működési szabályzatok rögzítik. Az irányítás megvalósításának alapja az adott ügyhöz kapcsolódó releváns információk rendelkezésre állása, mely lehetővé teszi a jogalkalmazás optimális megvalósítását. Közvetlen tulajdonosi tevékenység egyrészt a tulajdonosi igazgatást, másrészt az állami tulajdonra irányuló közvetlen tulajdonosi tevékenység ellátását foglalja magába.
A
tulajdonosi igazgatás részeként a közigazgatás, védelmi igazgatás szervezetei gazdasági társaságokat alapíthatnak, szűntethetnek meg, illetve már működő vállalkozásokban szerezhetnek tulajdonosi részesedést.
23
A tulajdonosi tevékenység keretében rendelkezhetnek állami tulajdon felett, mely gazdasági célú támogatást, állami pénzeszközök felhasználásával finanszírozott beruházást, tulajdon értékesítésével, privatizálásában történő közreműködést jelenthet. A feladat ellátásához szintén információkra van szükség, melynek rendelkezésre állását az irányítási feladat jellege határozza meg. Az ügyvitel egyrészt az érdemi ügyintézési cselekményekhez, másrészt az ügyintézés során keletkezett dokumentumok kezeléséhez kapcsolódik. Leegyszerűsítve tehát az ügyviteli feladat nem más, mint az információkkal végzett munka összessége. Berényi Sándor professzor megfogalmazása szerint a közigazgatás és ügyvitel fő feladata: „információk tárolása, feldolgozása és továbbítása.”22 Összefoglalva: a közigazgatás része a végrehajtó hatalomnak, mely önálló hatalmi ág, az állami szervek elkülönült alrendszere, melynek feladatai átfogják az állami, társadalmi és gazdasági élet minden területét. A törvénynek alárendelt állami tevékenységként
szervezést,
rendelkezések
kiadását,
végrehajtás-irányítást
és
ellenőrzést teljesít, amelyet sajátos jogállással rendelkező közszolgálati tiszt(ség)viselők látnak
el.
A
közigazgatási
tevékenység
jogszabály-előkészítést,
jogalkotást,
jogalkalmazást, irányítást, felügyeletet és ügyvitelt foglal magában. Szabályozási feladata van az adatkezeléseket (adatvédelem, nyilvánosság) illetően, ugyanakkor az adatvédelem, adatbiztonság és nyilvánosság vonatkozásában egyúttal jogalkalmazó is. A közigazgatásban megjelenik a közhatalom szolgáltató funkciója.
3.1.2 A védelmi igazgatás jellemzői és feladatai Az Alaptörvényből levezetve a védelmi igazgatás magába foglalja az állam komplex védelmi feladatainak ellátására létrehozott végrehajtó szervezetek tevékenységeinek összességét.23 Tartalmazza az Alaptörvényben szabályozott rendkívüli jogrendre történő felkészülést, továbbá a rendkívüli jogrend elrendelt időszaka során végzett tevékenységek irányítását,
22
Berényi Sándor: Közigazgatás a modern társadalomban 6. oldal. Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, 1990. Budapest. 23 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.), Magyar Közlöny különszáma, Magyar Közlöny Kiadó, 2011. Budapest.
24
valamint magába foglalja a honvédelemet, a Magyar Honvédséggel összefüggő elemeket is.24 A védelmi igazgatás a közigazgatás azon ágazata, amelynek társadalmi rendeltetése a közbiztonság és közrend fenntartása, a lakosság megóvása, a különböző veszélyek elhárítása. A védelmi igazgatás magában foglalja a különleges jogrend időszakában végzett tevékenységeket, illetve az azokra történő felkészítést is. A védelmi igazgatás fő jellemzője „a béke időszakban” végzett tevékenység, mely kiegészül a különleges jogrend bevezetése során az alaprendeltetés részét képező speciális kötelezettségekkel. A védelmi igazgatás tehát a közigazgatás része, az állami szerepvállalás speciális területe, mely az alábbi jellemzőkkel rendelkezik:
A védelmi igazgatás a közigazgatás azon ágazata, amelynek társadalmi rendeltetése a közbiztonság, és közrend fenntartása, a különböző veszélyek elhárítása és az állampolgárok szubjektív biztonságérzetének megerősítése.25 A védelmi igazgatás a közigazgatás részeként közvetlen állami irányítás hatáskörébe utalva tölti be funkcióját. Szervezetei vertikálisan és horizontálisan helyezkednek el az állami igazgatás rendszerében. Kapcsolataik a számukra meghatározott
társadalmi
közeggel
folyamatosak,
mely
működésük
átláthatóságának egyik biztosítéka.
Az alkotmányos jogállam a védelmi igazgatás szereplőit hatékony eszközökkel ruházza fel, melyek lehetővé teszik a társadalmi munkamegosztásban betöltött szerepük teljesítését. A védelmi igazgatás a társadalom kollektív értékeinek megóvása érdekében összpontosítja erőfeszítéseit. A hatósági eszközök alkalmasak arra, hogy az emberek élete, javai, méltósága garantált védelemben részesüljön. Ez a rendőrség esetében felhatalmazást nyújt az állampolgári jogok korlátozására, akár a legitim erőszak alkalmazására is.
24
Lásd: A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 290/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest. 25 Finszter Géza: A rendészet alkotmányos alapjai. BM Irattár, 2003. Budapest. http//pecshor.hu/periodika/XI/finszter.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 15.
25
A védelmi igazgatás hatósági tevékenységei szigorúan szabályozottak, jogszabályi garanciák biztosítják, hogy érvényesüljön a törvényesség és az emberi méltóság tisztelete. A speciális szabályokat tartalmazó törvényi rendelkezések a különleges intézkedések engedélyezése mellett szigorú korlátokat tartalmaznak. Ezek egyúttal törvényi garanciák is, melyek betartása kötelező, elmulasztásuk súlyos következményekkel jár. Csak a megfelelő feltételek fennállása esetén lehetséges az érintett állampolgárokkal szemben a speciális intézkedések foganatosítása, mely a jogi megalapozottság esetén sem sértheti az érintettek emberi méltóságát. Ezen túl, a szervezetek számára biztosított hatósági jogkörök számos olyan lehetőséget nyújtanak, melyek egyetlen más szervezet számára sem adottak (például állampolgárok szabadságának korlátozása; időleges megvonása; büntetés kiszabása; személyes adatokat tartalmazó okmányok kezelése; magántulajdon ellenőrzése stb.). Ezért kiemelten fontos a jogállamiság követelményéből adódó ellenőrzés, elszámoltathatóság érvényesülése. Ennek hatékony eszköze a közérdekű adatok nyilvánossága. A jogszabályokban biztosított jogosítványokkal egyidejűleg rögzítettek azok a korlátok is, melyek szigorú feltételekhez kötik a legitim erőszak alkalmazását. Így a hatósági jogkörök csak a feltételek teljes körű fennállása esetén használhatók. Természetesen a legitim erőszak alkalmazásával kapcsolatos adatok közérdekű adatok. Az erőszak alkalmazása során, ahhoz kapcsolódóan személyes adatok, ezen belül különleges adatok is megjelennek. Ezek kezelésére vonatkozóan a 2006. évi demonstrációk sok példával szolgáltak.26
A védelmi igazgatás igazgatástechnikai értelemben, mint módszer jelenik meg. Az
igazgatástechnikai
módszer
a
hatáskörébe
tartozó
közérdekű
cél
megfogalmazását, tilalmak és kötelezettségek (követelmények) rögzítését tartalmazza. Mindezek alapján biztosított a célok elérése és a hatósági jogkörök birtokában az alapfeladatok teljesítése. A követelményektől való eltérés esetén
26
Lásd: Adatvédelmi Biztos Beszámolója 2006. További érdekes ügycsoportok 123. oldal. Kiadta: Adatvédelmi Biztos Irodája, 2007. Budapest.
26
saját hatáskörben vagy arra feljogosított hatóság bevonásával szankciókat alkalmazhat. A védelmi igazgatás feladatai, hasonlóan a közigazgatás feladataihoz, ágazati-, területiés helyi szinteken jelennek meg, melyek a tartalmat illetően mutatnak eltérést. A feladatok jellegük szerint állandó változást mutatnak, melyek a védelmi igazgatás szereplőivel szemben felmerülő biztonsági kihívások állandó módosulásával függenek össze. Így a közigazgatás e területén jelentkező feladatok elsődlegesen a jogalkalmazás körében, ahhoz kapcsolódóan lelhetők fel. Ezen túl az információ-gyűjtés, értékelés, tervezés, döntés, feladat végrehajtás szervezése és információ visszacsatolást célzó, adott vezetési szinthez tartozó ellenőrzést jelent. Mindez irányítási, vezetési körben jelenik meg, mely a szervezeti hierarchia alapján realizálódik. Összefoglalva: a védelmi igazgatás a közigazgatás részeként, annak alrendszereként értelmezhető. Feladatait közvetlen állami irányítás alá rendelve látja el. Jogosultságai meghaladják a közigazgatás más szereplőinek hatáskörét, hatékony eszközökkel rendelkezik a társadalmi célok érvényesítésére. A jogállami működés érdekében tevékenysége speciális szabályokkal koordinált, mely lehetővé teszi, hogy a társadalmi rendeltetés optimálisan valósuljon meg. Ez azt jelenti, hogy a védelmi igazgatás szakmai feladatai az állampolgárok által ellenőrizető, elszámoltatható lesz. A védelmi igazgatás tehát, a társadalmi biztonság fenntárása és erősítése érdekében fejti ki hatását. Az egyes állampolgárok szempontjából a szubjektív biztonságérzet stabil színvonalát teremhetik meg. Bár a védelmi igazgatás a közigazgatás szerves része, azonban a társadalmi munkamegosztásból származó különbségek, a szubjektív biztonság fenntartásának felelőssége, a feladatok eltérésének alapja.
3.1.3 A közigazgatás és a védelmi igazgatás azonosságai és különbözősége A közigazgatás és védelmi igazgatás viszonya a formális logika szabályai szerint, a „faj” „nem” fogalom közötti kapcsolattal határozható meg. Ennek megfelelően a védelmi igazgatás a közigazgatás része, így a közigazgatás területén jelentkező feladatok és a védelmi igazgatás általános tevékenységei megegyeznek egymással. Mindkét területen megjelenik a jogalkalmazás, és az irányítási folyamat minden egyes része, a társadalmilag hasznos célok és követelmények meghatározása.
27
A tevékenységükben kiemelten fontos elem az adat és információ, illetve azok ügyviteli kezelése. Ez a disszertációhoz kapcsolódó elemzés szempontjából meghatározó tényező, hiszen ebben az összefüggésben közelíthető meg az átláthatóság érvényesülése. Az azonosságok körébe sorolható, hogy a közigazgatás és a védelmi igazgatás szervezeti elemei vertikálisan épülnek fel, az egyes szinteken a feladatok azonos formában, de eltérő tartalommal realizálódnak. Az eltérések alapvetően a feladatok tartalmi különbözőségeiből adódnak. A védelmi igazgatás körébe sorolt szervezetek minden más közigazgatási apparátustól eltérő jogosítványokkal rendelkeznek, melyek speciális tevékenységekre jogosítanak fel. Céljuk és egyúttal fő feladatuk a biztonság garantálása,27 melyben kizárhatók, illetve megbízhatóan kezelhetők az esetlegesen bekövetkező veszélyhelyzetek, katasztrófák esetében adottak a védekezés személyi- és tárgyi feltételei. Az átláthatóság szempontjából fontos következtetés, hogy a biztonság napjainkban egyre inkább komplex jelleggel bír, mely magába foglal politikai, gazdasági, katonai, szociális, egészségügyi és kulturális elemeket is. Összefoglalva: a közigazgatás és védelmi igazgatás általános feladatai nagyrészt megegyezőek, melyek az általános irányítás hatáskörébe sorolhatók. A szervezeti felépítés mindkét esetben horizontális és vertikális, az egyes feladatok azonos formában, de eltérő tartalommal jelennek meg. A tartalom eltérései az alaprendeltetésből adódnak, melyek speciális, más szervezetekre nem jellemző jogosítványokat biztosítanak a védelmi igazgatás szervezetei számára.
3.2 A rendőrség jelen helyzete, alapfeladatai, szervezete 3.2.1 Állapotanalízis a rendőrség helyzetéről Megítélésem szerint az átláthatóság érvényesülését alapvetően befolyásolja, hogy a vizsgált védelmi szervek jelen helyzete milyen képet mutat, illetve az adott helyzet milyen történelmi folyamatban alakult ki.
27
Virányi Gergely: A biztonság-fogalomról, másként, http://www.pecshor.hu/periodika/XIII/viranyi.pdf Letöltés dátuma: 2013. október 22.
28
A rendszerváltást követő pozitív társadalmi, politikai, gazdasági tendenciák nem kívánatos mellékhatásaként, a rendőrség feladatát alapvetően befolyásoló bűnözés mértékében, soha nem tapasztalt növekedés következett be. Az ismertté vált bűncselekmények száma 1988-ban 185 ezer, 1989-ben 225 ezer, 1991-ben 341 volt!28 A rendőrség29 egyidejűleg szembesült a bűnözés elleni fokozott fellépés követelményével, és a társadalom növekvő igényével, mely nem kis mértékben az átláthatóság és nyitottság megvalósítására összpontosult. Ez az alaphelyzet a mai napig sem változott, az elmúlt 24 évben kisebb-nagyobb intenzitással befolyásolta a testület tevékenységét. Az állapotanalízis tartalmát illetően a 2000-2013 közötti időszakra visszatekintve az átláthatóság érvényesítésének feltételeire koncentrálva - a teljesség igénye nélkül tekintem át a rendőrség vezetésének, szervezetének, humán- és anyagi erőforrásainak alakulását. A rendőrség irányítása és vezetése Magyarország Alaptörvénye alapján, abból levezethetően valósul meg. A rendszerváltást követően a régi Alkotmány módosítása nyomán
kialakult
a
testület
viszonylagos
önállósága,
megteremtődtek
a
politikamentesség törvényi feltételei. Ezzel együtt társadalmi és politikai elvárásként fogalmazódott meg a nyitottság és átláthatóság érvényesítésének feladata, a kapcsolatok erősítésének szükségessége a közigazgatás más szereplőivel és a civil szférával. Az Országgyűlés törvényeket alkot, a végrehajtó hatalom kormány- és miniszteri rendeletekkel,
utasításokkal
szabályozza
a
testület
munkájának
alapjait,
a
minisztériumok saját feladataikba illesztve hoznak a védelmi tevékenységekre kötelező rendelkezéseket (például költségvetés). Az átláthatóság érvényesülését mutatja, hogy az Országos Rendőrfőkapitány kinevezését Országgyűlési bizottsági meghallgatások előzik meg, és időszakos beszámolásra is kötelezett. Az irányító ágazat (Belügyminisztérium) vezetője interpellálható, rendszeresen tájékozatja a parlament illetékes bizottságát.
28
29
Forrás: Gönczöl Katalin: A bűnözés és a bűnmegelőzés Magyarországon a rendszerváltás időszakában Magyar Jog 1991/1. szám Magyar Jogász Szövetség folyóirata 1991. Budapest. Megjegyzés: Jelenleg általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv. A disszertációban a rendőrség elnevezést használom.
29
A jelenlegi rendszerben a rendőrség kormányzati szintű irányítását a Belügyminiszter jogszabályi felhatalmazás alapján végzi. Tevékenysége során a szűk értelemben vett irányítási feladatkörök ellátásán túl, gondoskodik az átláthatóság megköveteléséről, a minisztérium társadalmi kapcsolatain keresztül teljesíti az országos szintű tájékoztatást. A rendőrség irányítása körében (ezzel együtt az átláthatóság megvalósítása érdekében) specifikus területet képez az önkormányzatokkal fenntartott kapcsolat. Jelenleg az önkormányzatok és a rendőrség között nincs hierarchikus viszony, a választott testületek korlátozott jogosultságokkal rendelkeznek. Ezzel együtt folyamatos az információcsere, jogszabályokban rögzített kötelezettség az önkormányzati képviselő testületek előtti beszámolás. Ezek a kapcsolatok nemcsak az irányítás közvetett elemei, de fontos részei a helyi szinten érvényesülő közbiztonságra irányuló nyitottságnak is. A rendőrség belső vezetési, irányítási struktúrája - többek által vitatottan - az egyszemélyi parancsnoki rendszer alapján működik. Az egyes vezetési, irányítási szintek szigorú hierarchia szerint épülnek fel: országos-, területi- és helyi szervezeti elemekre tagozódnak. Ezen nem változtatott a rendőrség és a határőrség integrációja sem.
30
2. ábra: A rendőrség szervezeti felépítése30
A vezetés-irányítás tartalmi értékelése során megállapítottam, hogy szintek szerint elkülönülve jelenik meg a vezetés elvi és operatív funkciója. Ez tapasztalataim szerint számos feszültség hordozója, amely a hatás- és jogkörök keveredését, a koordinációs eljárások elhúzódását eredményezheti. Az egyes vezetési funkciókat illetően a vezetői információs rendszer követi a testület hierarchikus felépítését. Tartalmát felsőbb intézkedések és eseti jelleggel meghatározott információkérések foglalják magukba. Működése fontos biztosíték az átláthatóság és nyitottság érvényesítéséhez és az egyszemélyi parancsnoki döntések előkészítéséhez. A megkérdezettek véleménye szerint zavaró az „ad hoc” vezetői igények gyakori megjelenése. Az információk továbbítására és a tájékoztatásra gyakran kevés idő áll rendelkezésre.
30
Forrás: http://www.police.hu/a-rendorsegrol/testulet/altalanosan/a-rendorseg-szervezete, dátuma 2014. január 13.
Letöltés
31
A tervezés területén napjainkra létrejöttek a stratégiai tervezés feltételei. A jogszabályokra épülő stratégia alapján több évre kiterjedő tervek készülnek, melyek nem csak országos szintűek. A középtávú elgondolások kidolgozása érdekében területi szinten is határozott törekvések léteznek. A rövid távú tervek részben éves terjedelműek, egy-egy tevékenységre, akcióra, illetve szakszolgálati (például gazdasági, humánpolitikai) feladatkörökre irányulnak. A külső- és belső információcsere érdekében minden terv szerves részét képezi a tájékoztatás feladatainak és fórumainak meghatározása, a felelősök kijelölése. A tervezés vonatkozásában alapvetően pozitív jelek mellett azt is tapasztaltam, hogy a stratégiai elgondolások gyakran alapjaikban változnak meg, amely problémák leginkább a kormányváltásokat követő időszakokra jellemzőek. A feladatok végrehajtásának szervezése a testület hierarchikus felépítésének megfelelően működik. A különböző szolgálati ágak saját tevékenységük érdekében határozzák meg a szervezés metodikáját. A folyamatosság érdekében éves-, havi- és időszakos ismétlődés a jellemző, mely kiegészül a szakszolgálatok által koordinált, elsősorban felkészítés jellegű fórumokkal. Ezek során az adott szintű vezető helyzetértékelést végez, meghatározza, hogy a közeljövőben, időnként hosszabb távon, milyen fő irányok, célok és feladatok jelentkeznek, azokat milyen módon és milyen határidők betartásával kell végrehajtani. Az egyes szervezetekre és szolgálati ágakra irányuló ellenőrzések, úgy a végrehajtók, mint az érintettek számára feltárják a belső viszonyokat, amelyek közvetlenül az átláthatóság konkrét elemeit alkotják. A vezetői ellenőrzés31 metodikája kialakult, ágazati rendelkezésekre alapozott belső normákban szabályozott. Az ellenőrzésekre az országos és területi szinteken önálló, elkülönített apparátus működik. Ezen túl, úgy a rendőri szakma, mint a funkcionális területek végrehajtanak saját hatáskörű belső vizsgálatokat. Az ellenőrzések során feltárt tapasztalatok felhasználása, terjesztése része az átláthatóság megvalósulásának. Az együttműködés során a testület széles körű kapcsolatokat épített ki a védelmi igazgatás szervezeteivel (Nemzeti Védelmi Szolgálat, Nemzeti Adó és Vámhivatal, Büntetés Végrehajtás Országos Parancsnoksága, Bevándorlási és Állampolgársági
31
A Rendőrség Szervezeti és Működési Szabályzata, 7/2013 (II. 22.) ORFK utasítás. A rendőrség belső nyilvántartású dokumentuma, 2013. Budapest. http://www.police.hu/sites/default/files/7_2013.pdf Letöltés dátuma: 2013. október 20.
32
Hivatal, Terrorelhárítási Központ, Szervezett Bűnözés Elleni Központ) az Európai Unió tagállamainak és a környező országok rendőrségeivel. Állandó kapcsolatot tart fenn a közigazgatás résztvevőivel, az igazságszolgáltatással, az önkormányzatokkal és a civil szférával. A különböző szintű szervezetek jogaik és hatáskörük alapján vesznek rész az együttműködésben. A védelmi igazgatáson belüli együttműködés jellemzője a közös célok és érdekek alapján megvalósuló munkamegosztás. Együttműködésük dokumentuma az évente megújításra kerülő együttműködési szerződés. Ebben történik meg az általános és időszakos közös tennivalók rögzítése, melyek a felek számára kötelező jelleggel bírnak. Az önkormányzatokkal és a civil szférával folytatott koordináció az átláthatóság egyik feltétele, biztosítékot képez a civil társadalom tájékoztatásához, a nyitottság érvényesítéséhez. A nemzetközi együttműködés kereteit tagállami követelmények, a nemzetközi rendőri szervezetek (EUROPOL; INTERPOL) profiljai, a nemzetközi jogszabályok és bilaterális szerződések határozzák meg. A nemzetközi együttműködés egyik újabb eleme napjainkban, hogy az Európai Unió tagjelölt országainak rendőrségei igényt tartanak a magyar tapasztalatokra. A rendőrség működési feltételei úgy a humán, mint a gazdasági, pénzügyi területeken folyamatos változást mutatnak. A humánerőforrás gazdálkodás a 90-es években a létszámfejlesztésre összpontosult, mely a bűnözés szerkezetében bekövetkező változásokra és a feladatrendszer bővülésére vezethető vissza. Ebben az évtizedben megnövekedett a fluktuáció is. A polgári élet, elsősorban a személy- és vagyonbiztonsági piac nyújtotta mérsékeltebb leterhelés és a kedvezőbb megélhetési lehetőség, komoly elszívó erőt jelentettek a fiatal állomány számára. Így az ezredfordulóra közel háromezer fős létszámhiány keletkezett, a tényleges létszám 35-38.000 fő körül alakult. Az ezredforduló óta stabilizálódó viszonyok tapasztalhatók. A rendőrség és a határőrség integrációjával az összlétszám 45.000 főre emelkedett, az átlagéletkor 33,1 év, a fluktuáció évi 3,5-4 %-os, a feltöltöttség 90-95 % között mozog. Probléma, hogy 33
változatlanul hat a környezet elszívó hatása, a távozások döntően ezzel indokolhatóak. További feszültségforrás, hogy a hiányzó létszám elsősorban a helyi szinteket, a rendőrkapitányságokat terheli. A humánerőforrásra vonatkozó adatok ismertek, így ezen a téren érvényesül az átláthatóság! A gazdasági, pénzügyi erőforrások rendelkezésre állását döntően a költségvetési támogatások, kisebb mértékben a rendőri szolgáltatásokért kapott bevételek, illetve a nemzetközi és hazai pályázatokból származó pénzösszegek képezik. Mindez nominál értéken folyamatos növekedést mutat, mely azonban nincs teljes összhangban a rendőri szakterületek számára megjelenő új kihívásokkal. Ennek következménye, hogy változó intenzitással ható ellentmondás létezik a szolgálati ágak alaprendeltetéséből adódó feladatok végrehajtási kényszere és a rendelkezésre álló költségvetési erőforrások között. Ezért a gazdasági, pénzügyi gazdálkodást irányítók reális célja a rendőrség működésképességének fenntartása, likviditásának megőrzése, a külső pénzügyi erőforrások (pályázatok) feltárása és hasznosítása, a maradékelv alapján a költségvetési támogatás terhére a szakmai prioritásoknak megfelelő fejlesztése lett. A gazdálkodásra vonatkozó adatok ismertek, így ezen a téren is érvényesül az átláthatóság!
3.2.2 A rendőrség alapfeladatai A rendőrség stratégiai célja, hogy alaprendeltetésének megfelelő tevékenységével garantálja a biztonság fenntartását, az ország belső békéjének megőrzését, az állampolgárok jogállamba vetett bizalmának megerősítését és az ország határainak sérthetetlenségét.32 A rendőrség alapfeladatait törvények, kormányrendeletek, miniszteri rendeletek és utasítások határozzák meg, melyek szerint a legfontosabb tevékenységterületek:
a közbiztonság és
a közrend védelme,
az államhatár őrzése,
az államhatár ellenőrzése és rendjének fenntartása.
32
1994. XXXIV. számú törvény a Rendőrségről, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 1994. Budapest.
34
A teljesség igénye nélkül, hivatkozva a többször módosított Rendőrségi Törvényre, az alapfeladatok az alábbiak:
Általános bűnügyi, nyomozói, hatósági jogkör keretében a bűncselekmények megelőzése és felderítése.
Szabálysértési hatósági jogkör gyakorlása, közreműködés a szabálysértések megelőzésében, felderítésében és elbírálásában.
A közbiztonságra veszélyes anyagok és eszközök előállításával, forgalmazásával és felhasználásával összefüggő hatósági jogkörök alkalmazása.
Közlekedési-, hatósági- és rendészeti feladatok teljesítése, a közúti közlekedés felügyelete.
A közterületek rendjének fenntartása, rendészeti feladatok ellátása, folyamatos ellenőrzés a kijelölt körzetekben és területeken.
A büntető eljárásokban résztvevők, valamint az igazságszolgáltatást segítők védelmi programjának megvalósítása.
Az ország és a rendőri szervezetek számára kiemelten fontos objektumok őrzésvédelmének megvalósítása.
Magánnyomozói-, személy- és vagyonőri tevékenység engedélyezése, az előírt képzések felügyelete és az érintettek munkájának ellenőrzése.
A büntetés-végrehajtás során az előzetes fogva tartás feladatának ellátása.
Különleges jogrend: vészhelyzet, katasztrófaveszély esetén a hatáskörébe utalt védelmi feladatok megvalósítása.
Közreműködés az államhatárt fegyveresen átlépő személyek lefegyverzésében, kiszorításában és elfogásában.
Az államhatár őrzés-védelme, Magyarország területi sérthetetlenségének megóvása.
Az államhatár jogellenes átlépésének megelőzése, felderítése, megszakítása.
A határokon zajló személy- és járműforgalom - és a közösségi vámkódex alapján - a szállítmányok ellenőrzése.
A határcselekmények kivizsgálását végző magyar hatóságok munkájának irányítása, Magyarország képviselete a vizsgálóbizottságokban.
Az államhatár bejárásával, felmérésével, megjelölésével, a határjel felállításával kapcsolatos munkák felügyelete.
35
A tömeges méretű migráció és az államhatár rendjét közvetlenül veszélyeztető konfliktushelyzet esetén a szükséges intézkedések foganatosítása.
Az államhatár ellen irányuló erőszakos cselekmények elhárítása, a határvédelmi funkció teljesítése.
A nemzetközi szerződésekben és hazai jogszabályokban rögzített feladatok végrehajtása.
Az adatvédelem és átláthatóság szempontjából egyértelmű, hogy úgy az adatvédelem, mint az információszabadság az alapfeladatok teljesülése során, azokkal együtt, azok részeként jelenik meg. Ugyanakkor a jogalkalmazás keretében gyakran merül fel a mérlegelés követelménye, mely az illetékes vezető számára döntési lehetőséget és egyúttal döntési kényszert is jelent. Ebben az esetben gyakorlatilag a vezető döntésétől függ, hogy meddig terjed az adatvédelem szükségessége és mettől kezdve valósul meg az átláthatóság érvényesítését biztosító tájékoztatás.
A nyilvánosság szempontjából a közfeladatot ellátó rendőri
szerveknél az átláthatóság így eltérő tartalommal, terjedelemmel és mélységben valósul meg. Ez akadályozza az átláthatóság követelményének megvalósulását. A polgárok vélemény-nyilvánításhoz, ellenőrzéshez való jogának érvényesüléséhez szükséges az egységes joggyakorlat kialakítása, a szubjektív elem kiiktatása, illetve minimálisra csökkentése. Mindez szoros összefüggésben van a „látható rendőrségről” alkotott képpel. A tevékenységek oldaláról ide tartozik a közterületi rend fenntartása, a járőrözés, határ- és objektumőrzés, a határ- és személyi védelem. Az alapfeladatok ellátása során nélkülözhetetlen
az
információszerzés,
azonban
jogszerűségének
szempontjából fontos, hogy ennek módszere is átlátható legyen.
ellenőrzése Ez a titkos
információgyűjtés esetén nem lehetséges, ugyanakkor megvannak azok a független intézmények, amelyek jogosultak ebben az esetben a jogszerűséget ellenőrizni. Az átláthatóság megvalósulása szempontjából fontos lenne, hogy az állampolgárok erről (beleértve
a
statisztikai
számokat)
tájékoztatást
kapjanak.
Az
átláthatóság
érvényesülésében szükség van az önkormányzati szervek és a civil szervezetek közreműködésére is. A rendőrség bűnügyi szolgálati ágának munkatársai körében gyakran jelenik meg az adatvédelemmel szemben az átláthatóság tagadása. 36
Ez azt jelenti, hogy a bűnügyi információkat csak zárt körben kezelik, gyakran titkosítják. Ezzel szemben az a meggyőződésem, hogy az információszerzést és kezelést nagymértékben nyilvánossá lehet tenni, melynek hatása nemcsak az átláthatóság szempontjából értelmezhető. Ebbe a körbe tartoznak a statisztikai adatok is, az állampolgárok igénye a tájékoztatásról ezen a területen feltétlen jogos, hiszen ez utal a jogállamiság érvényesülésére is. A mélyebb tájékoztatás erősíthetné a rendőrségbe vetett bizalmat is. A bűnügyi szolgálati ág felderítői, nyomozói és vizsgálói az együttműködő állampolgároktól olyan tényeket ismerhetnek meg, melyek az igazságszolgáltatást is meggyőző bűnügyi információkkal szolgálhatnak. Megítélésem szerint a rendőrség számára rendelkezésre álló legitim kényszer alkalmazása is feltételezi az átláthatóság érvényesítését. Ez a legitimáció politikai-, jogi, és szociológiai értelemben kezelhető a társadalom számára, mely helyeslő hozzáállást feltételez. Ellenkező esetben az adott társadalmi csoport nem fogadja el az egyébként jogszerű beavatkozást, így a testülettel fennálló kapcsolatban feszültségek keletkeznek. Ezek megelőzése érdekében a folyamatos tájékoztatás és az átláthatóság tudatos érvényesítése kínálhat megoldást.
3.2.3 A rendőrség szervezete A rendőrség szervezeteinek vizsgálata során az alábbi kérdésekre kerestem választ:
a szervezet mennyiben illeszkedik a törvényben rögzített alapfeladatokhoz,
képes-e azokat végrehajtani, vagy magában hordja a diszfunkciókat kiváltó okokat,
miként és hol helyezkedik el a közigazgatásban,
milyen a rendőrség státusza, a szervezet képes-e elősegíteni állományának azonosulását a meghatározott rövidebb és hosszabb távú célokkal.33
A rendőrség státuszát tekintve szorosan kapcsolódik a közigazgatáshoz, a közrend, a közbiztonság feletti őrködéssel, a határok biztonságának garantálásával a társadalom zavartalan működését segíti elő. Létrehozója a hatalmat gyakorló állam, mely a szervezeti rendszer kialakításával együtt gondoskodik a költségvetési támogatásról.
33
Csonka István: Állapot analízis a Magyar Köztársaság rendőrségének helyzetéről 1-9. oldal. ORFK Belső anyag (jelentés), 2010. Budapest.
37
A rendőrség és civil társadalom közötti kapcsolatok a jogalkotó által szabályozottak, melyek determinálják, hogy a testületnek mennyiben van lehetősége átláthatóan, „polgárbarátként” működni. A szervezet és feladatteljesítés közötti összhang a feladatok rangsorolásától, a hatáskörök rendőri szervek közötti elosztásától a működési stratégia jellegétől (proaktív) függ. Mindezek szerint fontos a centralizáció és decentralizáció optimális arányának kialakítása, a központi-, területi- és helyi hatáskörök elkülönítése. A rendőri állomány és a szervezet azonosulása egyet jelent az alapfeladatok végrehajtása iránti elkötelezettséggel. Ebben a körben pozitív és negatív tulajdonságok egyaránt jelen vannak, erősíthetik vagy gyengíthetik a szakmai sajátosságok szerint működő testületet. A szervezet és a rendőr kapcsolatában az adott társadalmi környezet hatása a determináló, melyben a politikai és társadalmi motiváció együtt jelenik meg. Az pedig, hogy a rendőr és a szervezet kapcsolatára melyik hatás a domináló, az az adott időszak konkrét körülményeitől függ. A fentiek alapján az a megítélésem, hogy olyan szakmailag és irányítási szempontból tagolt rendőri szervezet kiépítése szükséges, amely megfelel a mindenkori körülményeknek és lehetőségeknek. Ez teszi érdekeltté és érintetté a testület munkatársait, teremti meg a belső és külső átláthatóság fenntárását. Ennek megfelelően az egyes szervezeti elemeknél a decentralizáció, másoknál a centralizáció a jellemző. A testület egésze tekintetében folyamatosan érvényesül a koordináció és az átláthatóság, ez jelentheti a további fejlődés lehetőségét. A rendőrség központosítottan szervezett, területi illetékességgel rendelkező egységekre tagozódó, az ország területét lefedő hálózattal rendelkező állami szerv, melyet funkcionálisan szervezett egységek, Készenléti Rendőrség, Repülőtéri Rendőri Igazgatóság egészítenek ki. A rendőrség országos hatáskörű szerve az Országos Rendőr-főkapitányság. Területi szervei az ORFK közvetlen alárendeltségében működő Budapesti Rendőr-főkapitányság és a megyei rendőr-főkapitányságok, valamint a felsorolt fenti szervezetek. A megyei rendőr-főkapitányságok alárendeltségébe önálló feladatkörrel rendelkező, kevés kivétellel városi szintre telepített rendőrkapitányságok tartoznak.
38
A határrendészet körében rendőrkapitánysági jogosultsággal bíró határrendészeti kirendeltségek látják el a feladatokat. A kapitányságok hatáskörében rendőrőrsök és körzeti megbízottak működnek. A rendőrség alapfeladatainak teljesítése érdekében belső munkamegosztás alakult ki, melyet az általános rendőri feladatok ellátására létrehozott szervezet teljes mértékben képes lefedni. A rendőri munka alapfeladatainak teljesítésére létrehozott struktúra egyrészt tevékenység területeket, másrészt rendőri-, határrendészeti tevékenység-formák szervezeti alapjait tartalmazza. Biztosítja, hogy a társadalom értékeinek megóvása szervezett keretek között, a jogszabályi rendelkezések betartásával és betartatásával érvényesüljön. Ez a felépítés azonban önmagában nem működőképes, ezért a belső munkamegosztás elemei és a területi elven felépülő szervezetek együttesen alkotják a működés megfelelő biztosítékát. A társadalmi kapcsolatok kiépítése az egyes szervezetek jog- és hatáskörének megfelelő kötelezettségeket tartalmaz. Így az adott szinteken valósulhat meg a tájékoztatás a közigazgatás szereplői, a civil szféra és a rendőrség között. Ebből következően úgy a tájékoztatás tartalma, mint módszere eltérő, így az átláthatóság jellege is eltérően alakul. Az irányító szervezet, az Országos Rendőr-főkapitányság általában a társadalom egészét tájékoztatja. Így a testület általános működésével kapcsolatos, az irányítás, vezetéssel összefüggő információk, az átfogó fejlesztési elgondolások, valamint az egyedi, a közvélemény érdeklődését kiváltó jelentős ügyekről közvetlenül jut el az információ a címzettekhez. Tapasztalatom és véleményem, hogy a felvázolt - korántsem teljes körű feladatok és azok megvalósítása - mind az állampolgárok, mind pedig a rendőrség állománya részéről érdeklődésre tartanak számot. Ez megteremti a nyitottság alapjait, ezzel együtt az átláthatóság fenntartását folyamatossá teszi. Az ágazati és országos szinten a tájékoztatás - így az átláthatóság - politikai, kormányzati célok érdekében valósul meg, ehhez a kommunikáció minden lehetősége és eszköze rendelkezésre áll.
39
Megyei és helyi szinteken az átláthatóság fő eszköze ugyancsak a tájékoztatás, azonban a tartalom, a felhasználható eszközök és az állampolgárok közösségével tartott együttműködés módszerei eltérnek. A tájékoztatás tartalma az érintett csoportot közvetlenül érintő kérdésekre összpontosít. Az eszközök tekintetében a személyes kapcsolatok dominálnak. Mindezek az átláthatóság közvetlen lehetőségeit teremtik meg.34 A védelmi igazgatás szervezetei tekintetében az átláthatóság érvényesítésére alkalmazott módszerek azonosak, az eltérő alaprendeltetés szerint megfelelően alakulnak.
3.3
A katasztrófavédelem helyzete, alapfeladatai, szervezete
3.3.1 Állapotanalízis a katasztrófavédelem jelen helyzetéről Az 1990-es évek közepéig a polgári védelem és a tűzoltóság önállóan, területi elv alapján szerveződve töltötte be feladatait. Az Európai Unióhoz történő csatlakozást követően részben a nemzetközi követelmények, részben a hazai környezet változása nyomán jelent meg az igény a katasztrófák elleni védelem egységes kezelésére.35 Az Országgyűlés 1999. június 22-en nagy többséggel fogadta el az LXXIV. törvényt a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről, és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elhárításáról, a következmények felszámolásáról36 (továbbiakban: Katasztrófavédelmi törvény). A törvény a katasztrófavédelem egységes irányítási rendszeréről, a védelmi felkészítéssel összefüggő kötelezettségről és a veszélyhelyzet értelmezéséről rendelkezik, mely - a 2011-2013. évi módosítások alapján - az Alaptörvény 53. cikkelyére vezethető vissza. Részletezve és elemezve az elemi csapás, természeti eredetű veszélyek, árvíz, belvíz, többnapos hóesés, hófúvás, más szélsőséges időjárási körülmények, nukleáris és földtani veszélyforrás előrejelzése, megjelenése, észlelése esetén jelentkezik a beavatkozás kötelezettsége.
34
Megjegyzés: Az országos-, területi-, helyi rendőri szervezetek és tevékenységük átláthatóságát a disszertáció 5. fejezetében elemzem. 35 www.katasztrofavedelem.hu/szervezet Letöltés dátuma: 2013. november 12. 36 A katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről szóló 1999. évi LXXIV. törvény Magyar Közlöny, Magyar Közönykiadó 1999. Budapest.
40
A katasztrófavédelem számára ezek az elvárások és a körülhatárolt beavatkozási kötelezettségek egyértelművé tették a továbblépés fő irányát, mely leegyszerűsítve az állampolgárok biztonságának szavatolását jelenti kritikus körülmények között. A katasztrófavédelem közel 15 éves fejlődése során a szervezet belső struktúrája, jellege jelentős mértékben olyan irányba alakult át, hogy képes legyen eleget tenni a biztonságpolitikai elvárásoknak. A katasztrófavédelem területén egyre inkább kiemelkedő szerepe van a helyi-, területi-, természeti-
és
ipari
katasztrófavédelem,
katasztrófák,
mely
a
a
migrációs
közigazgatás
veszély
szerves
részét
elhárításának. képezi,
része
A a
rendszerváltozással összefüggő folyamatok lezárásának. Szervezeti átalakulása során megtartotta a korábbi rendszer pozitív elemeit, ugyanakkor kialakult az új feladatokhoz kapcsolódó minőségi struktúra. Ennek folyamatos változása, a hatékonyságot elősegítő kezdeményezések megjelenése tapasztalható, mely pozitívan hat vissza a szervezet működésére, társadalmi megítélésére. A feladatok végrehajtásának menetében szigorú, hatékonyabb fellépés jellemző, melyben a megelőzés, a hatósági jogosultságok következetes alkalmazása és a költségtakarékosság érvényesül. Az egyes szakterületeken (tűzoltóság, iparbiztonság) körében nem okozott törést a megnövekedett hatósági jogkörök alkalmazása. A rendszeren belül javult az irányítás metodikája, ehhez kellő alapot képeznek az Országgyűlés és az irányító ágazat (Belügyminisztérium) jogi garanciái. Ezzel együtt a párhuzamosságok megszűntek, az új intézmények működése teljesítette a katasztrófavédelem átlátható működésének feltételeit. Az Európai Unió elvárásai a Katasztrófavédelmi törvény végrehajtásával párhuzamosan valósulnak meg. Így a veszélyek kezelése és a veszélyes anyagok szállítása során várható súlyos balestek elleni felkészülés és megelőzés központi szinten történik meg. A lakosság védelmének társadalmi és szakmai elvárásai a napi munka során érvényesülnek. A polgári védelem szerepének erősítése és hatásának kiterjesztése úgy a területi, mint a helyi szinteken realizálódik, települési szintig és az önkéntes mentő szervezetekig terjed ki. 41
A katasztrófavédelem egészére vonatkozóan a szakmaiság és hatékonyság vált a jellemzővé, mely megfelel a biztonságpolitika általános követelményeinek, ezzel együtt megalapozza az átláthatóság érvényesülését.
3.3.2 A katasztrófavédelem alapfeladatai Az 1999. júniusban elfogadott Katasztrófavédelmi törvény megfelelő jogi garanciát nyújt a katasztrófavédelmi szervezetek működéséhez, és elősegítették az állampolgárok pozitív hozzáállásának kialakulását is a védelmi igazgatás feladataihoz. Az ezredforduló első évtizedében azonban olyan változások következtek be, melyek a törvényhozást és a szakmai vezetést, a jogszabályok teljes körének felülvizsgálatára és megváltoztatására ösztönözték. A katasztrófavédelem tevékenysége még inkább előtérbe kerül a globális felmelegedés egyre inkább kiterjedő hatására mutató jelek következtében. Egyre inkább számolni kell a gyakran ismétlődő árvízi veszéllyel, a szélsőséges időjárási viszonyok emberekre gyakorolt hatásával. Az Európa Tanács irányelveiben megfogalmazott követelmények érdekében - a hazai változások együttes hatására - a katasztrófavédelem feladatrendszerének átfogó újragondolása
vált
szükségessé.
Ennek
nyomán
a
Parlament
elfogadta
a
katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényt, mely 2012. januárban lépett hatályba.37 A jogszabályban új elem az iparbiztonság feladat-, és követelményrendszerének megfogalmazása, a veszélyhelyzetek értelmezése és a veszélyes anyagokkal összefüggő balesetek megelőzésének, elhárításának és - bekövetkezése esetén - a következmények felszámolásának tennivalója. A törvény egésze a lakosság védelmét helyezi előtérbe, megfogalmazva egyúttal az állampolgárok kötelezettségeit is. Ebből a szempontból kiemelt jelentőségű az állampolgárok megfelelő időben történő, megfelelő tartalmú tájékoztatása.
37
A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó 2011. Budapest.
42
A feladatokhoz kapcsolódó munkamegosztás tekintetében a katasztrófák elleni védekezés nem szűkül le a katasztrófavédelmi szervezetekre, olyan munkamegosztást tartalmaz, mely a jog és hatásköröknek megfelelően írja elő a kormány, a Belügyminiszter és a közigazgatás más szereplőinek felelősségét és kötelezettségeit az önkormányzatokig, a civil szervezetekig, az állampolgárokkal bezárólag. A törvény főbb elemei szigorúbb követelményeket támasztanak az ipari üzemek és az önkormányzatok elé. A jogszabály részletesen foglalkozik a hatósági jogosítványokkal és kötelezettségekkel. Külön rész rendelkezik a nyilvánosság érvényesítéséről is. A törvény végrehajtására elkészültek a kormány- és Belügyminisztériumi rendeletek, melyek szerint a kormány koordinációs-, döntést előkészítő- és irányító szerepet tölt be. Az érintett terület meghatározásával és körzetének megjelölésével lehetővé teszi a szükséges katasztrófavédelmi döntések végrehajtását. A veszélyhelyzetek súlyosságától függően rendeleteket alkothat, törvények alkalmazását függesztheti fel, rendkívüli intézkedéseket vezethet be, illetve eltérhet más jogi rendelkezések alkalmazásától.38
38
Szerzői csoport: Iparbiztonságtan I. kézikönyv az iparbiztonsági és üzemeltetői feladatok ellátásához egy 57-59. oldal; 164. oldal; 226. oldal egyetemi tankönyv Nemzeti Egységes Közszolgálati Egyetem, 2013. Budapest.
43
A katasztrófavédelem fő feladatait meghatározó szabályozás tartalmi elemei:
A
küszöbérték
alatti
üzemek
kategóriájának
és
az
üzemeltetők
kötelezettségeinek kialakítása;
Az üzem-azonosítás hatósági eljárási rendjének meghatározása;
A súlyos káresemény elhárítási terv tartalmi- és formai követelményeinek jóváhagyása, elbírálása;
A nyilvánosság tájékoztatásával kapcsolatos hirdetmények és a közzétételre vonatkozó rendelkezések pontosítása;
Felügyeleti hatáskörben társhatósági koordináció, a hatósági adatbázis és az információs rendszer működtetése;
A település-rendezési tervezés szabályainak változtatása esetén a veszélyességi övezet feltűntetésével összefüggő szakhatósági feladatok végrehajtása;
A veszélyes katonai objektumokkal kapcsolatban a katasztrófavédelemi szakhatósági eljárás kivitelezése.
A törvényben meghatározott feladatok megvalósítása a katasztrófavédelem országos hatáskörű szervezet - az egyszemélyi parancsnoki rendszer elvei alapján a katasztrófavédelmi főigazgató - hatáskörébe utalt. Részleteiben a fő feladatok az alábbiak:
Iparbiztonsági-, tűzvédelmi-, polgári védelmi-, szakhatósági-, és hatósági jogkörök gyakorlása;
Vészhelyzetek
megelőzése
érdekében
más
együttműködő
hatóságok
tevékenységének összehangolása;
A törvényből adódó feladat- és hatáskör alapján részvétel a kritikus infrastruktúrák azonosításában;
A törvény hatálya alá tartozó üzemekre vonatkozóan javaslatok kimunkálása a társhatóságok ellenőrzésének szempontrendszerére;
Részvétel a társhatóságokkal közös ellenőrzésekben;
Részvétel
a
védelmi
igazgatás,
a
polgári
veszélyhelyzet
tervezés,
nemzetgazdasági mozgósítás és az állami tartalékgazdálkodás feladatainak teljesítésében; 44
A tűzvédelmi rendszer teljes körű irányítása, szabályozása és felügyelete;
A lakosság tájékoztatása, riasztása és védelme a területi és helyi készenléti hivatásos szervek útján;
Megyei szinten műveletirányítási tevékenység ellátása;
A létesítményi tűzoltóságok, valamint az önkéntes tűzoltó egyesületek tűzoltásiés mentési műveleteinek irányítása;
Az egész országot lefedő távközlési, művelet-irányítási, informatikai, mérő-, érzékelő, lakosság riasztó rendszerek fenntartása, a kapcsolódó adatok kezelésével;
A katasztrófavédelmi tevékenységhez szükséges adatok, információk, illetve dokumentumok kikérése különböző hatóságoktól és intézményektől feladatai ellátása érdekében;
A katasztrófák elleni védekezéssel összefüggésben szakmai irányítási jogkör gyakorlása;
Közbiztonsági referensek képzése, felkészítésük a lakosság riasztására és vészhelyzeti tájékoztatása;
A törvény által meghatározott esetekben a hatósági jogkör alapján bírság, illetve helyszíni bírság kiszabása;
Feladatainak ellátása során együttműködés a hazai és nemzetközi partner szervezetekkel, a Magyar Honvédséggel, a biztonságot szolgáló más hatóságokkal;
Magyarország képviselete a katasztrófavédelem nemzetközi fórumain;
Nemzetközi katasztrófa esetén (külön felkérésre) segítségnyújtás a katasztrófa következményeinek felszámolásához, mentéshez és a szükséges adatok- és információk átadása, eszközök, mentőcsapatok biztosítása;
A regionális és határ menti együttműködés alapján személyi- és anyagi támogatással részvétel a katasztrófa elhárításban, a lakosság megóvásában;
A hivatásos katasztrófavédelmi szervezetek működése, gazdasági- és személyi feltételeinek biztosítása.39
39
Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Szervezeti és Működési Szabályzata, 11. pont a-u, alpontok Katasztrófavédelmi Főigazgatóság belső nyilvántartású dokumentuma, 2012. Budapest.
45
A fő feladatok egyaránt érvényesek az országos-, területi- és helyi szervezetek tevékenységére. A konkrét gyakorlat során azonban nyilvánvaló, hogy a katasztrófák bekövetkezését követően a katasztrófavédelem önmagában nem képes maradéktalanul megoldani alapfeladatait. Ennek egyszerű oka szervezeti feltételekre vezethető vissza. Gyakorlatilag a katasztrófavédelem személyi állománya a megelőzés, elhárítás, következmény-felszámolás tennivalóira készül fel.
A katasztrófák felszámolásának
időszakában nem elegendőek azok a hivatásos erők, melyek teljes körűen részt vehetnek az elhárításban. A feladatok végrehajtása során ezért kiemelt szerepe van az együttműködésnek a nem hivatásos erőkkel, melyet már a különleges jogrend tervezésénél és a felkészülésnél is figyelembe kell venni. Ez a szükségszerűség már önmagában is az átláthatóság irányába hat, elősegíti, és kiegészíti a katasztrófavédelem ez irányú törekvéseit.
3.3.3 A hivatásos katasztrófavédelem szervek A katasztrófavédelem hivatásos szervezetének átalakulása döntően a feladatok jelentős változásával, a hatás- és jogkörök módosulásával, a belső munkamegosztás jelentős megváltoztatásával függ össze. Alapjaiban jellegzetes vonásai - a hierarchikus felépítés és területi rendszer változatlanok maradtak, a katonai struktúrát jellemző merevséget azonban olyan rugalmasság váltotta fel, mely megköveteli a szervezeti alkalmazkodást.
46
3. ábra: A hivatásos katasztrófavédelem szervek szervezeti felépítése40
40
Forrás: http://www.katasztrofavedelem.hu/index2.php?pageid=szervezet_szervezeti_abra. Letöltés dátuma: 2013. július 10.
47
4. ábra: Az Országos Katasztrófavédelemi Főigazgatóság területi szerveinek szervezeti felépítése41
5. ábra: Az Országos Katasztrófavédelemi Főigazgatóság helyi szerveinek szervezeti felépítése42
41
Forrás: http://www.katasztrofavedelem.hu/index2.php?pageid=szervezet_szervezeti_abra. Letöltés dátuma: 2013. július 10. 42 Forrás: http://www.katasztrofavedelem.hu/index2.php?pageid=szervezet_szervezeti_abra. Letöltés dátuma: 2013. július 10.
48
6. ábra: A rendszeresített beosztások43
Az új katasztrófavédelmi szervezet teljes mértékben megfelel az Alaptörvény 53. cikkelyében rögzítetteknek, biztosítja a katasztrófavédelem egységes rendszerének működését. Így lehetővé teszi a szigorúbb, de hatékonyabb fellépést, alapot képez az egységes szemlélet fenntartásához, előtérbe helyezi a megelőzés követelményét, ugyanakkor költséghatékony működést tesz lehetővé.44 A katasztrófavédelem szervezetét a kormány közvetlenül irányítja, melyet a Belügyminiszteren keresztül lát el. Az elvi felépítés szakmai és funkcionális szervezeti elemeket foglal magába. A katasztrófavédelmet a főigazgató irányítja, helyettesei egy-egy szakterületért felelősek. Az átalakított katasztrófavédelem irányító szervezete (főigazgatóság) teljes mértékben eleget tesz az új követelményeknek. Szakmai szervezeti elemei egyenként és összességében alkalmasak az irányítási funkciók ellátására. Veszélyhelyzet kialakulása esetén képesek a közvetlen beavatkozásra, a különböző területekre történő kitelepülésre, reagálási képességük megfelel az Alaptörvény 53.
43
Forrás: http://www.katasztrofavedelem.hu/index2.php?pageid=szervezet_szervezeti_abra. Letöltés dátuma: 2013. július 10. 44 Muhoray Árpád: Katasztrófavédelem Magyarországon NKE Doktori disszertáció, www.katasztro favedelem.hu/index2php.pageloservezet.tervek. 2012. Budapest.
49
cikkelyében meghatározott elvárásoknak. Mindezek helyi (területi) kivitelezése érdekében megyei (területi) szinteken katasztrófavédelmi igazgatóságok működnek, amelyek szervezete igazodik az országos hatáskörű főigazgatóság működéséhez. A megyei szervezetek, illetve városi kirendeltségek együttesen biztosítják a katasztrófavédelem számára az ország egészét lefedő tevékenységet, ezzel minden szervezeti lehetőség adott a törvényben, kormány- és Belügyminiszteri rendeletekben megfogalmazott feladatok teljesítéséhez. A disszertáció témája szempontjából úgy a katasztrófavédelem feladatrendszere, mint szervezeti felépítése biztosítja az átláthatóság érvényesítését. Ezt tovább erősíti az a tény is, hogy a katasztrófavédelem
tevékenysége csak akkor lehet sikeres, ha
elválaszthatatlan a helyi közigazgatás tájékoztatási kötelezettségétől. Az önkormányzati szervezetek, a gazdasági szereplők és a polgári lakosság közvetlenül részese a katasztrófavédelmi feladatok végrehajtásának. Az önkéntes polgári védelmiés tűzoltó egységek, a katasztrófa elhárításban közreműködő gazdasági- és ipari szervezetek közvetlen kapcsolatban vannak a hivatásos katasztrófavédelmi apparátussal, részesei a katasztrófa-elhárítás rendszerének. Ez közvetlen lehetőséget nyújt arra, hogy tájékozódjanak, véleményt alkossanak, és ezt megosszák a felkészítésben, irányításban és adott esetben a végrehajtásban résztvevő minden közreműködővel. A helyszíni egyeztetések során meggyőződtem arról, hogy az átláthatóság érvényesítése a védelmi igazgatás katasztrófavédelmi szereplőinél több mint megoldandó feladat, ez része és kötelezettsége a különböző szinteken dolgozó minden munkatársnak.
3.4 Megállapítások, következtetések A védelmi igazgatás vizsgált szervezetei a közigazgatás részeként működnek. A közigazgatás azon ágazatát képezik, mely a közrend fenntartása, a lakosság megóvása és a különböző veszélyek elhárítása érdekében, sokoldalú együttműködés keretei között dolgoznak. A védelmi igazgatás szerveinek általános tevékenysége - jogalkotás, jogalkalmazás, a társadalmilag hasznos célok megvalósítása - azonos a közigazgatás működési jellemzőivel. Az eltérések a feladatok jellegéből és tartalmából adódnak.
50
A rendőrség és a katasztrófavédelem helye és szerepe a rendszerváltást követően alapjaiban változott meg. A törvényhozás megváltoztatta az alapvető jogszabályok tartalmát, ezzel együtt a demokratikus jogállam követelményeinek megfelelő feladatokat határozott meg. A feladatok hatékonyabb végrehajtása érdekében mindkét szervezet átalakult. A rendőrség és határőrség integrációjával kibővülő létszámú, jelentősen nagyobb belső struktúrával rendelkező testület jött létre. A katasztrófavédelem korábban külön működő részei ma már egységes szervezetet alkotva tevékenykednek, így magasabb szinten képesek eleget tenni a biztonságpolitika általános követelményeinek. Mindkét szervezet esetében változatlan maradt a regionális elv szerinti felépítés, az országos, megyei és helyi szervezeti rend. Közöttük kiemelten a katasztrófák megelőzése, következményeinek felszámolása, a lakosság életének és anyagi javainak védelme területén szabályozott együttműködés alakult ki, mely egyaránt érvényes a béke, illetve a különleges jogrend esetén megvalósuló közös feladatokra. A működést szabályozó törvényi rendelkezések, kiemelten a 2011-ben elfogadott Infotörvény alapján, az adatvédelem és információszabadság érvényesítésének feltételei adottak. Mindkét szervezetnél megvannak azok a szabályozók, amelyek az adatvédelem rendszerét és az információszabadság megvalósításának rendjét határozzák meg. A szabályzók alapján kinevezésre kerültek az adatvédelmi felelősök, tevékenységük érzékelhető az adatkezelési műveletek jogszerűségében. Az átláthatóság mindkét szervezetnél érvényesül, melynek fő módszere a formális-informális információcsere, a szervezett tájékoztatás. Az átláthatóság tartalma a különböző szinteken változó, a konkrétság az országos területi és helyi körülményeknek megfelelően tér el.45
45
Megjegyzés: Ennek a különleges jogrendre és mindennapi körülményekre vonatkozó részletes elemzését a disszertáció 5. fejezetében mutatom be.
51
4 AZ ADATVÉDELEM ÉS ADATBIZTONSÁG, NYILVÁNOSSÁG ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG NAPJAINKBAN 4.1
Az adatvédelem és információszabadság nemzetközi fejlődésének jellemzői
4.1.1 Az adatvédelem és információszabadság érvényesítésére irányuló nemzetközi törekvések az 1950-es évektől az 1990-es évekig A II. világháború után új felfogás alakult ki a Nyugat-Európai államok emberi jogi rendszerében. E szerint a polgárok, mint egyének rendelkeznek az alapvető emberi jogokkal, mely nem kötődik ahhoz, hogy az érintett személy mely ország állampolgára. A jogban változatos formában található meg a magánszféra védelme, azonban ezeknek eredője, hogy kizárólag az egyes személyek rendelkeznek a rájuk vonatkozó információk feletti döntés jogával.46 A magánszféra védelmével összefüggésben számos dokumentum foglalkozik a védelem szükségességével, mely a személyes adatok kezelése és feldolgozása tekintetében végső célként a természetes személyek szabadságát, magánéletének tiszteletét határozza meg. Az emberi jogok primátusának erősítése, az adatvédelem érvényesítése mellett azonban számos személyes adat kezelését a magánszféra védelmére hivatkozva nem lehet megtagadni, azok kezelésére közérdekű szempontok alapján van szükség. A Római Szerződés (1950. november) számos emberi jogot garantál, azonban még hiányzik közülük az adatvédelem és információszabadság deklarálása.47 Az 1980-ban elfogadott OECD irányelvek már kifejezetten az adatvédelemre koncentrálnak, így ez az első olyan dokumentum, mely a konkrétság és teljesség igényével közelít.48 A dokumentum olyan elveket tartalmaz, melyek nemzetközi- és
46
Szerzői munkacsoport: Adatvédelem és információszabadság a mindennapokban. 35. oldal. Szerkesztő: dr. Péterfalvi Attila- hvgorac Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012. Budapest. 47 http://hu.wikipedia.org/wiki/Az_emberi_jogok_eur%C3%B3pai_egyezm%C3%A9nye Letöltés dátuma: 2013. december 3. 48 OECD irányelvek a magánélet védelméről és a személyes adatok határokon átívelő áramlásáról. Internet: http://www.oecd.org/dataoecd/16/9.15590228.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 3.
52
nemzeti körben egyaránt alkalmazhatók, ezek alapján egységes elmélet és gyakorlat alakulhatott ki, melynek fő tartalma az alábbiakban összegezhető:49
korlátozott adatgyűjtés: az adatok gyűjtése és kezelése törvényes és tisztessége módon történhet, lehetőleg az érintett személy tudtával és beleegyezésével;
adatminőség: a felhasznált személyes adatoknak célhoz kötöttnek, pontosnak, teljesnek és aktuálisnak kell lennie;
cél meghatározása: a személyes adatokra irányuló adatgyűjtés célját a kezdő időpontban meg kell határozni, a felhasználás csak erre irányulhat;
felhasználás korlátozás: személyes adatokat nem lehet az eredeti célon kívül mások számára rendelkezésre bocsátani, kivéve, ha az adatalany ebbe beleegyezik, illetve a nyilvánosságra hozatal törvényi előírás alapján történik;50
biztonság elve: az adatokat hathatós intézkedésekkel kell megvédeni az illetéktelen hozzáféréstől, megváltoztatástól, adatvesztéstől, felhasználásuk nem lehet az eredeti céltól eltérő;
nyíltság: az adatvédelemre vonatkozó szabályozásnak és gyakorlatnak megismerhetőnek kell lennie, mely magába foglalja az esetlegesen új kiegészítések hozzáférési jogosultságának meghatározását is;
személyes részvétel: az érintett jogalanyra vonatkozóan meg kell teremteni a tájékozódáshoz, a betekintéshez, a kérés elutasítása esetén a jogorvoslathoz való jogot, és azt ki kell terjeszteni az adatok kiegészítésére és helyesbítésére is;
elszámoltathatóság: az adatkezelőnek a fentiekről elszámoltathatónak kell lennie.
Az OECD irányelvek adatvédelmi rendelkezéseinek „betartása” azért is fontos, mert összehozza az eltérő filozófiai megközelítésből adódó szabályozásokat, mely „közös nevező” lehet az Európai Unió és az Egyesült Államok között. Az ezzel összefüggő egyeztetések - a felek gyökeresen eltérő álláspontja és szemlélete miatt - meglehetősen vontatottan haladnak, részterületeken, részeredmények születtek.
49 50
Jóri András: Adatvédelmi kézikönyv 28-29. oldal. Osiris Kiadó, 2005. Budapest. Megjegyzés: Ez azt jelenti, hogy adatokat az érintett természetes vagy jogi személy engedélye nélkül megváltoztatni, megsemmisíteni, alkalmazni tilos.
53
A következő évben az Európa Tanács egyezményt fogadott el a személyes adatok gépi feldolgozása tárgyában, mely szigorú szabályokhoz köti a számítástechnikai eszközök és informatikai programok alkalmazását.51 A magyar jogalkotás fejlődésére - már az első adatvédelmi törvény elfogadása után kétség kívül hatással lévő dokumentum az Európai Parlament és Tanács 1995. október 24-i 95/46/EK Irányelve,52 mely a személyes adatok feldolgozása során az egyének védelméről és az ebbe a körbe sorolt adatok szabad áramlásáról rendelkezik. Ezek
az
„irányelvek”
elfogadásukkor
áttörést
jelentettek
az
adatvédelem
szabályozásában, beleértve az érintettek jogait, amelyek az elszámoltathatóságot, így a jogszerű adatkezelés átláthatóságát is biztosították. Az irányelv közvetlenül nem érvényesül, és a tagországok, valamint a csatlakozásra váró államok számára az „egy az egyben” átvétele sem kötelező. A nemzeti jogalkotásnak azonban törekednie kell a minél teljesebb harmonizációra. A különböző országok - így hazánk is – azonban csak eltérő mélységben és terjedelemben építették be saját törvényi rendelkezéseikbe az elveket és a módszereket és alkalmazták azokat adatvédelmi joggyakorlatukban. Az irányelvek nem kezelték együtt az adatvédelmet és az információszabadságot, a polgárok személyes adatinak védelmére összpontosítottak.
4.1.2 Az Európai (Közösség) Unió tevékenysége az adatvédelem megújítása érdekében az 1990-es évek közepétől napjainkig Az 1990-es évek közepétől kezdődően az Európai Közösség szervezetében és működési mechanizmusában alapvető változások zajlottak le. A tagállamok száma 27-re bővült, mely a kétségtelen pozitív hatások mellett, az eltérő jogrend, a különböző gazdasági és politikai fejlettségi szint miatt a bizonytalanság forrásává is vált egyben.
51
52
1998. évi VI. törvény az egyének védelméről a személyes adatok gépi feldolgozása során, Strasbourgban, 1981. január 28. napján kelt Egyezmény kihirdetéséről, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 1998. Budapest. Forrás: http://www.kulugyminiszterium.hu/NR/rdonlyres/E2679611-9564-4B1A-8041DD35D9ACC495/0/EUF35_Adatvedelem.pdf Letöltés dátuma: 2013. október 10.
54
Annak ellenére, hogy az Európai Közösség 2000. július 26-án hozott Bizottsági határozata53 Magyarországot olyan országnak minősítette, amely megfelelő szinten biztosította a Közösségből hazánkba továbbított személyes adatok védelmét, az uniós csatlakozásunk előtt - a nagyobb fokú jogharmonizáció megvalósítása okán - az adatvédelem szabályain több módosítást is el kellett fogadni. Ekkor kapott kvázi hatósági jogkört az Adatvédelmi Biztos. Csatlakozásunkkal teljes jogú tagjai lettünk a 95/46/EK Irányelv 29. cikkelyével létrehozott Munkacsoportnak. Ezek a pozitív körülmények olyan helyzetet teremtettek, melyek megalapozták a szorosabb együttműködést az európai adatvédelmi hatóságok között. A védelmi igazgatás szempontjából fontos, hogy a bűnügyi személyes adat, amely bűncselekményekkel,
nyomozásokkal, bűntető ítéletekkel
hozható kapcsolatba,
különleges adatként került meghatározásra, így kezelésére szigorú szabályokat kell alkalmazni. Magyarország Alaptörvénye és az Infotörvény az azt megelőző szabályozáshoz képest már az erősebb harmonizációt tükröz. Ez kiszámíthatóbb környezetet biztosít az adatvédelem szabályainak érvényesülésében, erősíti az adatbiztonság követelmények megfelelést és egyúttal jótékony hatást gyakorol az átláthatóságra. Mindezek pozitív hatással vannak a gazdasági-, társadalmi és politikai viszonyokra is. Tapasztalataim azt igazolják, hogy a hatás kölcsönös, a politikai és gazdasági fejlődés is inspirálja az uniós és tagállami tevékenységek átláthatóságát. Az Európai Bizottság 2012. január 25-én tette közzé az adatvédelmi reformcsomag keretében rendelettervezetét, mely számos új társadalmi és technikai fejlődére reagáló megoldást foglal magában:
Az Európai Unió adatvédelmi jogának alkalmazása és hatása az adatalanyhoz kötődik, így az adatkezelés során akkor is alkalmazni kell a rendeletet, ha az nem az unió területén történik, de uniós polgár adataira irányul.
A tervezet létrehozza az Európai Adatvédelmi Testületet, mely a 29-es számú Munkacsoport helyébe lép.
A különleges személyes adat fogalmát kiterjesztik a biometrikus és humángenetikai adatokra is.
53
Forrás: http://www.parlament.hu/irom37/14721/14721.pdf Letöltés dátuma: 2013. augusztus 9.
55
A hozzájárulás fogalmával kapcsolatban az „egyértelműség” elvárása került a „kifejezettség” helyébe.
Az adatátvitelhez való jog alapján az érintett saját adatait egy, az előzőhöz hasonló
szolgáltatást
nyújtó
szervezethez
vagy
gazdasági
szereplőhöz
akadályoztatás nélkül viheti át.
Új elemként jelenik meg a „felejtés” joga, mely a személyes adat törlését követően jelenik meg. Arra kíván biztosítékot adni, hogy az adat-nyilvánosság megszűnése után, lehetetlenné váljon annak további felhasználása.
A rendelet hangsúlyozza a „felelősség” elvét, melyet az adatkezelés során beépített garanciákkal kell biztosítani.
Az „előzetes bejelentési kötelezettség” csak a különleges kockázattal járó esetekben marad fent.
Új elem az ”adatvédelmi jogsértés esetén értesítési kötelezettség” mely az adatkezelés szabályai megszegésének egyes eseteire előírja az adatvédelmi hatóság és az adatalany haladéktalan értesítési kötelezettséget.
A dokumentum előírja, hogy a 250 főnél nagyobb létszámot foglalkoztató munkáltatónál kötelező a belső adatvédelmi felelős megbízása.
Az adatvédelmi csomag részeként benyújtott irányelvek és a tervezett uniós rendelet elfogadásától a tagországok az uniós adatvédelmi jog megújítását várták el. Gyakorlatilag már a magyar elnökség is készen állt arra, hogy előterjessze- és koordinálja az európai adatvédelmi jog reformját. A dokumentum benyújtására azonban csak 2012. január 25-én került sor. A késlekedés oka a dokumentumok körül kibontakozó vita volt, mely az Európai Unió Bizottsága és az Európai Unió Tanácsa között folyt. A Bizottság által támogatott rendeleti forma azzal a következménnyel járna, hogy az uniós jogalkotók által megfogalmazott normaszöveg tagállami átültetés nélkül lennének alkalmazandók az Európai Unió egész területén. Ez a megoldás azonban jelentős feszültségforrást képez, hiszen az adatvédelmi jog horizontális jellegéből adódóan számos más jogalkalmazói területre is hatást gyakorol. Az eltérő nemzeti sajátosságok miatt az erőteljesebb harmonizáció ugyanakkor megkerülhetetlen, mert ez tenné lehetővé az adatvédelem egységes alapú értelmezését, mely természetesen az érintettet megillető jogok gyakorlásán keresztül hatással van az 56
átláthatóságra is. Ez az adatkezelők kontrollján keresztül tovább erősítheti azt a követelményt, hogy csak jogszerű adatkezeléseket történjenek. A „reformcsomag” elfogadása körüli késlekedés igazi oka azonban abban lelhető fel, hogy nem egyeznek az Európai Uniót képviselő Bizottság és a tagállamokat tömörítő Tanács érdekei. Az előbbi a „több Európát” törekvést helyezi előtérbe, míg az utóbbi a nemzeti szuverenitás mellett áll ki. A Bizottság álláspontjának elutasítása így politikai kérdéssé is vált. Jelenleg patthelyzet alakult ki, melyből az álláspontok közelítése, a konszenzus jelenthet kiutat. A Bizottságnak meg kell értenie, hogy az Uniót nem lehet a tagországok érdekeivel szemben kormányozni, ezért meg kell győzniük a Tanácsot (tagországok illetékeseit) az adatvédelmi jog megújításának szükségességéről és arról, hogy ezen belül mely kérdések kezelése indokolt uniós hatáskörben. A realitások alapján az Európai Unió Tanácsának is akceptálnia kell azokat az érveket, melyek a centralizáció mellett szólnak. Az idő sürget, mert a késlekedés úgy az Európai Unió egésze, mind az egyes tagországok számára károkat okozhat. Az a veszély is reális, hogy a nemzetközi közösség a globális szereplőkkel szemben kerül hátrányba és a bizonytalan helyzet további feszültségeket generál a vezető testületek és a tagországok kapcsolataiban. A dolgozat befejezésének időpontjában az uniós tervezet sorsa bizonytalannak látszik. Annyi bizonyos, hogy az Európai Unió tagországai közül tizenketten nem támogatták a reformok elfogadását.54 Az adatvédelem mellett fontos követelmény az átláthatóság, a „nyílt kormányzás”. Az átláthatóság és nyilvánosság szükséges eleme a véleménynyilvánítás szabadságának, de feltétele az állampolgárokat megillető ellenőrzés jogának is. A közelmúltban az átláthatóság uniós értelmezésében, módszereiben és gyakorlatában folyamatos fejlődés bontakozott ki.
54
Zátonyra futott közös uniós adatvédelem - interjú Péterfalvi Attilával, a NAIH elnökével - Magyar Nemzet Belföld, 2014. január 3. péntek, Kiadja: Nemzeti Lap- és Könyvkiadó Kft. Budapest.
57
Az átlátathatóság és az információszabadság az Európai Unió alapelve is. Azt jelenti, hogy a döntéseket az Európai Unióban a lehető legnagyobb nyilvánosság előtt és a tagországok teljes körének bevonásával kell előkészíteni és meghozni. Ennek alapján minden uniós polgárnak joga van ahhoz, hogy megismerje az uniós intézmények működésének mechanizmusát, azt, hogy a különböző intézmények miként készítik elő a döntéseket, kik vesznek részt azok kimunkálásában, hogyan történik az uniós jogszabályok elfogadása. Ez a tájékoztatás a kifejezetten politikai tartalmú információkon túl, kitér az uniós költségvetés megismertetésére és arra is, hogy az uniós intézmények milyen módon gazdálkodnak a rendelkezésükre bocsátott pénzügyi erőforrásokkal. Ennek érdekében az Európai Bizottság „Az Ön hangja Európában” 55 elnevezésű weblapján nyújt lehetőséget és hozzáférést különböző vitafórumokban, konzultációkban részvételhez, valamint a hivatalos tájékoztatókhoz. Az uniós polgárok közvetlenül kapcsolódhatnak
be
a
tervezés
és
előkészítés
folyamatába,
véleményükkel
befolyásolhatják a döntéshozatalt. A weblap az interaktív „politikai döntéshozatal” elnevezésű kezdeményezésével az uniós kormányzás tömegbázisának kiszélesítését, a szabályzás színvonalának javítását, az átlátható politika fenntartását hivatott biztosítani. Végső soron a nyilvános konzultáció lehetővé teszi, hogy a politika a tömegek számára átlátható legyen, és megvalósuljon az a törekvés is, hogy az Unió polgárai részt vegyenek a közös politika kialakításában. Az Európai Parlament és az Európai Unió Bizottsága szintjén került létrehozásra az átláthatósági nyilvántartás.56
A nyilvántartás célja az állampolgárok tájékoztatása
azokról a szervezetekről és független személyekről, amelyek tevékenységének célja az Európai Unió döntéshozatali eljárásának a befolyásolása. Ezt a tevékenységét egy magatartási kódex szabályozza, melyhez egy figyelmeztető rendszer tartozik. Ennek segítségével lehetővé válik a kódex esetleges megsértésének felismerése és kezelése. Ez a döntéshozatali folyamatok átláthatóságát biztosítja, így ellenőrizhető az etikai alapelvek betartása is. Az átláthatósági nyilvántartás közvetlen információt nyújt a polgárok számára arról, hogy kik vesznek részt a döntéshozatalban, melyek a meghatározó
55 56
értékek.
Az
etikai
kódex
magatartási
szabályai
„tisztességes
http://ec.europa.eu/yourvoice/index_hu.htm Letöltés dátuma: 2014. január 10. http://ec.europa.eu/yourvoice/index_hu.htm Letöltés dátuma: 2014. január 10.
58
játékszabályok” folytatását teszi lehetővé. A kódex előírásainak megszegése szankciót vonhat maga után. Az átláthatósági nyilvántartást az Európai Parlament és az Európai Bizottság „Átláthatósági Nyilvántartás Közös Titkársága” üzemelteti. Ez a titkárság biztosítja a nyilvántartás napi szintű kezelését és tartalmának minőségét. A rendszer működtetéséért az Európai Parlament és az Európai Bizottság kijelölt tisztségviselői felelősek. Végső soron az uniós szabályozás nyitottságra és átláthatóságra irányuló törekvése eleget tesz az ENSZ Egyetemes emberi jogok nyilatkozata 19. cikkének, mely szerint „minden személynek joga van a vélemény- és a kifejezés szabadságához, mely magában foglalja azt a jogot, hogy véleménye miatt ne szenvedjen zaklatást, és hogy határokra való tekintet nélkül kutathasson, terjeszthessen és átvihessen híreket és eszméket bármely kifejezési módon”.57 Az Európa Tanács 2009. június 18-án Tromso-ban Egyezményt fogadott el a közérdekű adatot tartalmazó iratokhoz való hozzáférésről.58 Az Európa Tanács és az Európai Bizottság a nyitottság megvalósítása érdekében a hivatalos dokumentumokhoz való hozzáférést kívánja elősegíteni. Ez a közügyekre gyakorolt állampolgári hatás lehetőségét, az államszervezet működésének hatékonyságát, a közbizalom erősítését célozza. Az információszabadság tartalma az Aarhusi Egyezmény59 elfogadásával új elemmel, a környezet-, természet-, és egészség-védelemhez kapcsolódó közérdekű adatok nyilvánosságával gazdagodott. Az Egyezmény általános tájékoztatási kötelezettséget, illetve annak ellenpólusaként tájékozódáshoz való jogot biztosít a környezet- és természetkárosítás, valamint az egészség lényeges összefüggéseinek megismerése érdekében. Ez minden közfeladatot ellátó szerv számára kötelező, ezek az adatok kiemelten közérdekű jellegűek, nyilvánosságukat meg kell valósítani. Az egyezmény nem csak az állam számára írja elő a tájékoztatás feladatát, ez a környezet-felhasználók számára is kötelező. 57
http://www.menszt.hu/layout/set/print/content/view/full/201Letöltés dátuma: 2014. január 10. 2009. évi CXXXI. törvény az Európa Tanács közérdekű adatot tartalmazó iratokhoz való hozzáférésről szóló Egyezményének kihirdetéséről, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2009. Budapest. 59 2001. évi LXXXI. törvény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2001. Budapest. 58
59
Az információszabadság „aktív” oldalán tehát a közfeladatot ellátó apparátusok és a természet és környezetvédelemmel hivatásszerűen foglakozó személyek tájékoztatási kötelezettsége áll. A másik pólus, hogy bármely uniós polgárnak a tagállamtól függetlenül jogában áll ezeket a közérdekű információkat megismerni, azokról tájékoztatást kérni. Az Európai Unió polgárainak a környezeti információkhoz kötődő megismerési joga azt jelenti, hogy megismerheti a közvetlen lakókörnyezetében vagy attól távol prognosztizálható katasztrófaveszélyt,60 tisztában legyen annak hatásával, adott esetben részt vegyen a veszélyek elhárításában. A védelmi igazgatás szervezetinek irányításával és támogatásával sajátíthatja el a védekezés szabályait, működhet közre a katasztrófák elhárításában. Az Aarhusi Egyezmény definiálja, illetve részletesen kifejti a környezeti információk tartalmát. E szerint környezeti információt jelent bármely írott, látható, hallható, elektronikus vagy egyéb formában megjelenő bármely adat, amely a környezet alapvető elemeinek, illetve azok egymásra hatásának állapotát fejezi ki. Ebbe a körbe soroltak azok a tényezők, melyek a környezeti elemek egymásra hatását befolyásolják, valamint a kapcsolódó elemzések és a döntéshozás során felhasznált költségek is. Az emberi egészség és biztonság állapota szintén a tényezők részét képezik, a kritérium azonban, hogy mindezeket a környezeti tényezők valószínűsíthetően befolyásolják. Az egyezmény kiemeli, hogy az esetlegesen veszélyes, a lakott és természetes élettérre káros szennyezettségre vonatkozó kibocsájtási adatok abszolút nyilvánosságot élveznek. Ezeket az adatokat sem személyes érdekre, sem üzleti titokra hivatkozva nem lehet elzárni a nyilvánosság elől. (lásd: MAL Rt. esete) Az Országgyűlés az Egyezményt a 2001. évi LXXI. törvény elfogadásával iktatta be a magyar jogrendbe, ezzel az Egyezmény rendelkezései a természeti katasztrófák elleni védekezés és a környezetvédelemhez kapcsolódó nyilvánosság irányadó szabálya lett. Az Egyezményben rögzített alapelvek megjelennek a katasztrófák elleni védekezés később elfogadott rendelkezéseiben és az Infotörvényben is.
60
A 2011. évi CXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
60
4.1.3 Az adatvédelem és nyilvánosság az Európai Unióban. Az Európai Unió Alapjogi Chartája, az Uniós intézmények Az Európai Unió Alapjogi Chartáját61 a kidolgozás céljára létrehozott Konvent készítette el. A kidolgozó csoport a nemzeti kormányok képviselőiből állt össze, melyet kiegészített az Európai Bizottság egy-egy tagja, valamint az Európai Parlament képviselői. A dokumentumot a nemzeti kormányok képviselői 2000. december 7-én a nizzai csúcstalálkozón írták alá. Az Európai Unió Alapjogi Chartája hét fejezetben, 54 cikkelyben határozza meg azokat az alapvető értékeket, politikai, gazdasági és szociális jogokat, melyek az emberek számára biztosítják a szabadság és igazság térségében az emberi jogok megvalósítását. Ezek érvényesülését az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége (FRA) védelmezi. A FRA 2007. március 1-től Bécsben működik, célja továbbá az is, hogy az európai polgárokat megismertesse az őket megillető jogokkal, illetőleg összefogja az emberi jogok védelmében tevékenykedő szervezeteket. A Chartában megfogalmazott alapvető értékek és jogok beépültek a tagállamok nemzeti törvényeibe. A Charta II. Szabadságok című fejezetének 8. cikke a személyes adatok védelméhez, 11. cikke a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságához való jogot deklarálja. A személyes adatok védelméhez fűződő jog tartalmáról úgy rendelkezik, hogy ilyen adatokat csak tisztességesen és jóhiszeműen, meghatározott célokra, az érintett személy hozzájárulása alapján vagy valamilyen más, a törvényben rögzített jogos okból lehet kezelni. Mindenkinek joga van ahhoz, hogy a róla gyűjtött adatokat megismerje, és joga van azokat kijavíttatni. Azt is meghatározza, hogy a jogok tiszteletben tartását független hatóságnak kell ellenőriznie. A 11. cikk kapcsán rögzíti, hogy mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát, valamint az információk és eszmék megismerésének és közlésének szabadságát anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhatna. A polgárokat ez a jog országhatárokra való tekintet nélkül illeti meg, mely nem csak az uniós polgárokat érinti, hanem a kiterjed a harmadik országból érkezők védelmére is.
61
Forrás: ur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/32007X1214/htm/C2007303HU.01000101.htm Letöltés dátuma: 2013. október 10.
61
4.1.3.1 AZ EURÓPAI UNIÓ ADATVÉDELMI BIZTOSA Az Európai Parlament és a Tanács 2000. december 18-án elfogadta a 45/2001/EK rendeletet az egyének védelméről, valamint az ilyen adatok szabad áramlásáról a személyes adatok közösségi intézmények és szervek által történő feldolgozása tekintetében.62 A rendelet független ellenőrző hatóság felállítását írja elő, "Európai Adatvédelmi Biztos" néven. Feladata annak ellenőrzése, hogy a személyes adatok feldolgozása során az összes uniós intézmény
és
szerv
tiszteletben
tartsa
az
emberek
jogát
magánéletük
sérthetetlenségéhez. Az Európai Unió Adatvédelmi Biztosa panasz alapján vagy hivatalból vizsgálatot folytat; figyelemmel kíséri a közösségi intézmények és szervek adatkezelését; biztosítja a közösségi jogi aktusok alkalmazását; adatvédelmi tanácsokkal látja el a közösségi intézményeket és szerveket, valamint az érintetteket. Az Adatvédelmi Biztos széleskörű kapcsolatokat alakít ki a tagállamok illetékes hatóságaival, módszertani és gyakorlati segítséget nyújt, figyelemmel kíséri a vonatkozó nemzeti törvények kidolgozásának folyamatát. Tevékenységét a létrehozó rendeleten kívül az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság 2002. július 1-én kelt, az Európai Adatvédelmi Biztos feladatainak ellátására vonatkozó szabályokról és általános feltételekről szóló 1247/2002/EK határozata63 szabályozza, mely az alábbiakat foglalja össze.
Ellenőrzése során vizsgálja az adott szervezet adatkezelési nyilvántartásait, kivizsgálja a panaszokat.
Átfogó vizsgálatokat végez, helyszíni ellenőrzéseket kezdeményez és tart. Tájékoztatja tapasztalatairól az ellenőrzés alá vont adatkezelőket, intézkedéseket kezdeményez.
Hatáskörében tanácsokat ad az uniós intézmények és szervezetek számára.
Véleményt formál az uniós adatvédelmi politika alakításában.
62
Forrás: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32001R0045:hu:HTML Letöltés dátuma: 2013. december 9. 63 Forrás: http://eur-ex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexapi!prod!CELEXnumdoc& numdoc=32002D1247&model=guichett&lg=hu Letöltés dátuma: 2013. október 9.
62
Az együttműködés során fő cél az adatvédelmi rendelkezések és politika egységes értelmezésének és gyakorlatának kialakítása. Két- és többoldalú együttműködést folytathat a nemzeti hatóságokkal, részt vesz a 29-es számú Adatvédelmi Munkacsoport tevékenységében. Tagja többek között a Schengeni Adatbázist és az EUROPOL adatvédelmi tevékenységét felügyelő közös ellenőrző hatóságnak.
4.1.3.2 A 29. CIKK SZERINTI ADATVÉDELMI MUNKACSOPORT Az adatvédelemmel és a magánélet védelmével foglalkozó 95/46/EK Irányelv 29. cikkelyével létrehozott Munkacsoport a tagállamok nemzeti adatvédelmi felügyelő hatóságainak vezetőiből, biztosaiból áll. Független tanácsadó szerv, mely azokat a kérdéseket vizsgálja, amelyeket elnöke akár saját kezdeményezésére, akár a felügyelő hatóságok képviselőjének vagy a Bizottságnak a javaslata alapján napirendjére tűz:
tanácsokat ad a Bizottságnak az irányelvek módosítására, a személyes adatok feldolgozásának módszereire és gyakorlatára;
indítványozza a közösségi intézkedések pontosítását, illetve átalakítását, a természetes személyek jogainak és szabadságainak biztosítását célzó uniós dokumentumok előkészítése során;
áttekinti az irányelvek alapján a hozott etikai szabályokat;
amennyiben megállapítja, hogy személyes adatok feldolgozása során a tagállamok jogszabályai között olyan eltérések tapasztalhatók, melyek a megfelelő szintű védelmet valószínűsíthetően befolyásolják, erről tájékoztatja a Bizottságot;
megvizsgálja az irányelvek értelmében elfogadott nemzeti jogszabályokat, elősegíti azok összhangját az uniós rendelkezésekkel;
a Bizottság számára véleményt alkot, un. harmadik országok64 adatvédelmi szabályairól és a vonatkozó joggyakorlatáról;
részt
vesz
a
tagországok
adatvédelmi,
adatkezelési
tevékenységének
ellenőrzésében;
az ellenőrzések tapasztalatai alapján javaslatokat dolgoz ki az illetékes nemzeti hatóságok számára;
64
Megjegyzés: Minden olyan állam, amely az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban nem részes állam.
63
javaslatokat fogalmaz meg az adatvédelmet érintő közösségi intézkedések megtételére.
4.1.3.3 A SCHENGENI INFORMÁCIÓS RENDSZER ÉS AZ ÁTLÁTHATÓSÁG A disszertáció olvasójában joggal vetődik fel a kérdés, hogy a Schengeni Információs Rendszer65 hogyan válik az átláthatóság vizsgálatának tárgyává. Megítélésem szerint a védelmi igazgatás meghatározó szervezetei közül a rendőrség és annak határrendészeti szervei számára a nemzetközi bűnügyi együttműködés meghatározó szervezeti formáját jelenti a Schengeni Szerződés keretei között végzett tevékenység, ezen belül a szervezett és összehangolt bűnügyi információcsere. „A Schengeni Információs Rendszer az eddigi legnagyobb, határokon átnyúló olyan információs rendszer, melynek Magyarország is részese.”66 Létrehozása az emberek és eszmék szabad áramlásához, a schengeni „belső” határok szabad átlépéséhez kötődik. Az Unió tagországainak védelme érdekében a „külső”, a nem tagországok mentén húzódó határokon megerősített ellenőrzés alkalmazását jelenti. Gyakorlatilag olyan kompenzációs intézkedésekről van szó, amely a határellenőrzés eltörléséből származó biztonsági deficit felszámolására szolgál. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény a határellenőrzés felszámolásáról rendelkezik a belső határokon, amely szükség esetén, időszakosan azonban visszaállítható. A rendőrség és biztonság című fejezetben az Egyezmény a rendőrségi együttműködésről, a kölcsönös bűnügyi jogsegélyről, a kábítószer és lőfegyverekkel kapcsolatos bűnözés elleni fellépésről, azok kereskedelmére és átadására vonatkozó nemzeti jogszabályok uniós elveknek megfeleltetéséről rendelkezik. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény magába foglalja az együttműködés bázisát képező informatikai rendszert (SIS II. 2013. március 16.), melynek lényege, hogy a csatlakozó országok határait átlépő harmadik országbeli állampolgárok adatai egységes uniós nyilvántartásba kerülnek. Ez egyúttal azoknak a figyelmeztető jelzéseknek az alapja, mellyel kiszűrhetők az Unió szempontjából
potenciálisan
veszélyt
jelentő
személyek
(körözött
bűnözők,
65
Schengeni Végrehajtási Egyezmény Hivatalos Lap L 239, 22/09/2000 o. 0019 – 0062 http://eurex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:42000A0922%2802%29:hu:HTML Letöltés dátuma 2013. december 7. 66 Pajó Ágnes: Schengen Európa kapujának őrzője. Az információs jogok kihívásai a XXI. században, 121. oldal. Adatvédelmi Biztos Irodája, 2009. Budapest.
64
terrorcselekmény
előkészítésével
gyanúsítottak,
nem
megfelelő
okmányokkal
rendelkezők, stb.). Így felderíthetők a körözött bűnözők, elősegíthető az eltűntek megtalálása, a keresett tárgyak (például műkincsek, védett tárgyak, védett alkotások, tagországok számára fontos nemzeti kincsek) felderítése. A Schengeni Információs Rendszer alapja tehát a kölcsönös információcsere. Az átláthatóság szempontjából vizsgálva a SIS II működését, ez az állampolgárok számára nem elérhető, csak meghatározott szervezetek tagjai számára van hozzáférési jogosultság. A rendőrség és határrendészeti szervei számára az adatbázis nyitott, átlátható. A magyar rendőrség meghatározott szervezetei jogosultak az adatbázis szinte korlátlan felhasználásához, ezzel együtt az adatbiztonság követelményeit betartva a rendőrség bűnügyi szervezetei hozzájárulnak a SIS II adattartalmának bővítéséhez. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény tehát kölcsönösségi alapon teszi lehetővé a bűnüldözés nemzetközi szintű összehangolását, olyan adatbázis kiépítését, mellyel a potenciálisan veszélyes személyek már az Unió határának átlépésekor felderíthetők, az Európai Unió területén mozgásuk nyomon követhető. A rendszer átláthatósága nem értelmezhető hagyományos módon. A nyitottság az arra feljogosított szervek számára teljes körű, ugyanakkor zártsága minden más szervezetre érvényes. Az informatikai rendszer adatainak döntő többsége személyhez kötődik, forgalmazása elektronikus úton valósul meg. Ez önmagában veszélyforrást jelent az adatvédelemre, melyet a tagállamok szigorú szabályok elrendelésével és betartatásával védenek ki.
Az átláthatóság, a jogszerű adatkezelés ellenőrzésének követelménye
ugyanakkor a bizalom szempontjából is rendkívül fontos. Az informatikai rendszerbe bekerülő személyeket megilleti a tájékoztatáshoz való jog, melynek érvényesülését, illetőleg az adatkezelés jogszerűségét a nemzeti adatvédelmi hatóságok ellenőrizhetik. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény az adatvédelem és átláthatóság alapján lehetőséget biztosít a SIS II. informatikai rendszerben tárolt személyes adatok kezelése jogszerűségének ellenőrzésére. Ennek értelmében, ha bárki tájékoztatást kíván kapni, hogy adatai szerepelnek-e a SIS II. elektronikus nyilvántartásában, vagy az ott tárolt információk
törlését,
kezdeményezheti.
A
helyesbítését kérelmet
kéri,
bármely
ezt
formanyomtatvány
rendőrkapitánysághoz
kitöltésével
vagy
magyar
külképviselethez be lehet nyújtani, akik ezt az ORFK Bűnügyi Főigazgatóság SIRENE 65
Irodához továbbítják, amely köteles a beadvány kivizsgálására és megválaszolására. Amennyiben a kérelmező a válasszal nem elégedett, azt elfogadni nem tudja, beadvánnyal fordulhat a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósághoz.67 A NAIH megalakulását követő negyedik hónapban uniós szakértői bizottság ellenőrizte a Schengeni Végrehajtási Egyezmény és a kapcsolódó kiegészítő okmányok adatvédelemmel kapcsolatos előírásainak érvényesülését. A felelős minisztérium, a rendőri szervek és az adatvédelmi Hatóság szóban és írásban megválaszolta mindazokat a kérdéseket, melyek a Schengeni Információs Rendszer működtetésére és adatvédelmére vonatkozott. Az uniós szakértők áttekintették a kapcsolódó joganyagot és a rendészeti és az adatvédelmi hatósági joggyakorlatot. Az ellenőrzés során kiemelten kezelték
az
állampolgárok
tájékoztatásának
megvalósítását,
panaszügyeik
kivizsgálásnak rendszerét és a jogorvoslati lehetőségek biztosítását. A bizottság véleménye összességében pozitív volt, jónak minősítette a védelmi igazgatás tevékenységét a Schengeni Végrehajtási Egyezmény végrehajtása körében. A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság munkáját kiválóra értékelték.
4.1.3.4 EURÓPAI OMBUDSMAN Az Európai Ombudsmanhoz az unió polgárai, illetve az Európai Unió területén bejegyzett gazdasági és társadalmi szervezetek fordulhatnak panasszal abban az esetben, ha az európai intézmények részéről jogsérelem érte őket. E körbe tartozik az igazgatási szabálytalanság, a méltánytalan eljárás, a diszkrimináció, a hatalommal való visszaélés. Az Európai Ombudsman jár el kérelem esetén akkor is, ha a kérelmező az európai intézményektől nem kapta meg a kért információt, így ez az intézmény fontos garanciája a nyilvánosságnak, közvetlenül is hatást gyakorol átláthatóság fenntartására.
4.2
Az adatvédelem jogi szabályozása, az adatvédelem és átláthatóság érvényesülése hazánkban
4.2.1 Az adatvédelem és információszabadság jogi szabályozásának kialakulása, folyamata 1980-tól – 2010-ig A rendszerváltást megelőzően a 80-as évek végén került felszínre az adatvédelem és adatnyilvánosság jogi szabályozásának igénye.
67
http://www.naih.hu/schengen-information-system.html Letöltés dátuma: 2014. január 12.
66
Az igény megfogalmazása számos tényezőre vezethető vissza, mely politikai-, gazdasági-, információ-technológiai és szűkebb értelemben vett szakmai okokat foglal magába. Megítélésem szerint a politikai okok a rendszerváltáshoz, a demokratikus állami berendezkedéshez kötődnek. Nevezetesen ahhoz, hogy a szabad Magyarország polgárai számára megteremtődtek az emberi jogok érvényesítésének lehetőségei a tájékozódás, a közérdekű információk megismerésének, a személyes adatok megóvásának területén. A szkeptikusok - lebecsülve a hazai közvélemény aktivitását - tagadták a nyilvánosság, átláthatóság kiterjesztésének szükségességét. A megkérdezettek azonban a vártnál nagyobb arányban nyilvánítottak véleményt az információszabadság és a nyitottság erősítését célzó - főleg az állam és közigazgatás működésére vonatkozó - jogszabályok elfogadása mellett. Nyilvánvalóvá vált, hogy az állampolgárok ragaszkodnak egyéni szabadságjogaikhoz, igényt tartanak az átláthatóságra, mint az állam ellenőrzésének lehetőségére és eszközére. A gazdasági okok elsősorban a kapitalizmus térnyerésére, a piacgazdaság elterjedésére vezethetők vissza. Ez egyrészt azt jelenti, hogy az intenzív versenyben résztvevő piaci szereplők elemi érdeke a vállalkozások lényegi működésére vonatkozó adatok védelme. Az állami szerepvállalás esetén azonban az ellenőrzés igénye a nyitottság erősítését követeli meg. Leegyszerűsítve, az adófizetőknek joguk van megismerni azt, hogy a hatalom egyes szervezetei milyen módon őrködnek az általuk adó formájában befizetett pénz-eszközök felhasználásával kapcsolatban. Információtechnológiai értelemben vett „adatkezelési okok”68 vonatkozásában az 1980as évektől kezdődően az államigazgatás, a gazdasági és magánszféra területein robbanásszerűen jelent meg a számítógépek használata. Ez az önmagában pozitív folyamat azonban súlyos ellentmondásokat hordozott magában. Az egyes adatkezelők szinte korlátozás nélkül rögzítették adatbázisukban a természetes, illetve jogi személyekre vonatkozó információkat.
68
Torma András: Az információ jelenősége a közigazgatásban A közigazgatási munka szervezete: a hivatal nyersanyaga az információ 21-25. oldal. Virtuóz Kiadó, 2006. Budapest.
67
Ugyanakkor a közérdekű információk nyilvánossága szabályozottság hiányában csak és kizárólag az adatkezelő „jóindulatától” függött. A védelmi igazgatás szervezetei - a korábbi beidegződések és a szabályozás anomáliáinak hatására - törvényekre és belső rendelkezésekre hivatkozva tagadták meg a közérdekű információk nyilvánosságra hozatalát. A szakmai indokok69 abból a tényből fakadnak, hogy a vezetői döntés-előkészítés során gyakran alakult ki olyan helyzet, amikor a közigazgatás - így a védelmi igazgatás területén az adatvédelem vélt vagy valós szükségszerűsége és a közérdekű adatok nyilvánossága között egymást kizáró helyzet alakult ki. A rendszerváltás folyamatában, annak lezárásaként nyilvánvalóvá vált, hogy az adatvédelem és információszabadság területén lépéskényszer alakult ki, mely törvényi rendelkezésekben rögzített szabályzással oldható meg. A jogi deficit feloldására az első lépést a polgári törvénykönyv 1977. évi módosítása jelentette, mely szerint „a számítógéppel történő adatfeldolgozás nem sértheti a személyhez fűződő jogokat”.70 A Polgári Törvénykönyvben kodifikált szabályzásnak azonban nem alakult ki igazi igazságszolgáltatási gyakorlata. A Polgári Törvénykönyvben rögzítetteket gyorsan meghaladta a mindennapi élet. Ez elsősorban a közérdekű adatok nyilvánosságának és a személyes adatok védelme szükségességének társadalmi szinten megjelenő igénye miatt következett be. A megoldás nyilvánvaló volt, önálló adatvédelmi törvény elfogadása vált szükségessé. Az adatvédelemre, a nyilvánosságra, és átláthatóságra vonatkozó törvényjavaslatra nagy hatással volt Sólyom László tudományos munkássága. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (továbbiakban: adatvédelmi törvény) kidolgozására a kodifikáció tehát már a rendszerváltást megelőzően elkezdődött, azonban a jogszabály elfogadására csak később, 1992. október havában került sor.71
69
Megjegyzés: a probléma részletes elemzésére az VI. fejezetben visszatérek. Polgári Törvénykönyv 83. § (1) bekezdés, Magyar Közlönykiadó, 1997. Budapest. 71 A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 1992. Budapest. 70
68
Az adatvédelmi törvény előkészítése időszakában az 1989. október 23-án kihirdetett Alkotmány-módosítás alkotmányos szintre, „tehát az alapvető emberi jogok közé sorolva” rögzítette a személyes adatok védelméhez, valamint a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot. Ez előrelépést jelentett a korábbiakhoz viszonyítva, egyúttal kötelezte a jogalkotót részletes szabályozás elkészítésére. A jogszabály elfogadásához az Alkotmány minősített - a jelenlévő képviselők 2/3-os - többséget írt elő, mely a későbbiekben megnehezítette a törvény módosítását is. Az
adatvédelmi
szabályozásra
vonatkozóan
az
Alkotmánybíróság
fontos
megállapításokat tett. A személyi szám alkotmány-ellenességéről szóló 15/1991. (IV.13.) számú határozatában72 állást foglalt az adatvédelem néhány alapkérdéséről is. A személyes adatok védelméhez való jogot aktív jogként, információs önrendelkezési jogként határozta meg, fontos garanciaként értelmezte a célhoz kötöttség elvét. Fontos döntéseket hozott a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságának érvényesülésével kapcsolatban is.
Az Alkotmánybíróság döntései az adatvédelem
mellett az információszabadság értelmezésében, szabályozásában is hosszútávon meghatározó, miután a „taláros testület” álláspontja érdemben, azóta sem változott. A hosszú időszakot felölelő előkészítés és az országgyűlési érdemi szakmai vita után elfogadott
adatvédelmi
törvény
kétségtelen
érdeme,
hogy
összegezte
az
adatvédelemmel, az emberi szabadságjogokkal, a személyes adatok jogszerű kezelésével, a nyitottság és átláthatóság érvényesítésével összefüggő követelményeket. Rendelkezett az Adatvédelmi Biztos intézményének létrehozásáról, joginak és kötelezettséginek meghatározásáról. A törvény alapján megtörtént az információs alapjogok pontos megfogalmazása, az önrendelkezés értelmezése. Az adatvédelem, mint önálló jog beépült a jogrendszerbe és a köztudatba. Az adatvédelem szabályainak változását a titokvédelemről73 és a levéltári anyagokról szóló74 törvények hatályba lépése okozta.
72
15/1991. (IV. 13.) AB határozat, http://adatvedelem.gportal.hu/gindex.php?pg=5396 Letöltés dátuma: 2013. december 8. 73 Az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995. évi LCV. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 1995. Budapest. 74 A közokiratokról, közlevéltárakról és a magánlevéltári anyagokról szóló 1995. évi LXVI. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 1995. Budapest.
69
Így kiegészültek az 1995. évben megválasztott Adatvédelmi Biztos jogosítványai, aki a titoktörvény alapján felhatalmazást kapott az adatok minősítésének felülvizsgálatára (megváltoztatására, megszüntetésére). Ez fontos lépésként értékelhető az átláthatóság garanciái tekintetében. A levéltári törvény pontosította a közérdekű adat fogalmát. Az adatvédelmi törvény alkalmazása során fontos változást eredményezett az adatkezelő, és az adatfeldolgozó meghatározása, az adatkezelés és adatfeldolgozás fogalmának pontosítása. Az Adatvédelmi Biztosok következetes tevékenysége nyomán kialakult a konzekvens joggyakorlat, melynek eredményeképpen nőtt az adatvédelem társadalmi elismertsége. Ebben a hivatalban volt ombudsmanok szerepe elvitathatatlan. A nyilvánosság biztosítása érdekében a törvény kötelezettséget írt elő a közfeladatot ellátó szerv és személy részére, amely szerint a feladatkörébe tartozó ügyekben ideértve a gazdálkodásával kapcsolatos ügyeket is - köteles elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.
Ez jelenthet médián keresztüli tájékoztatást is, de
emellett a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra vonatkozó - adatokat a törvény alapján rendszeresen közzé vagy más módon is hozzáférhetővé kellett és kell ma is tenniük. Az átláthatóságnak emellett kiemelten fontos megvalósulása a kérelemre történő nyilvánosság. Ezért a közfeladatot ellátó szerveknek és személyeknek a közérdekű adat megismerésére irányuló kérelemnek 15 napon belül - legfeljebb a közléssel kapcsolatban felmerült költség érvényesítésével - eleget kell tenniük. Természetesen a minősített adatok nyilvánossága korlátozott, azonban az erre vonatkozó elutasításról írásban értesíteni kell a kérelmezőt. A jogszabály 2005. évben történt módosítása75 alapján a közfeladatot ellátó személy, vagy közfeladatot ellátó szerv feladatkörében eljáró személy hivatalos tevékenységével összefüggő személyes adata közérdekből nyilvános adatként került meghatározásra.
75
2005. évi XIX. törvény (hatályos: 2005. VI. 1-től), Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2005. Budapest.
70
Közérdekből nyilvános adattá minősítette a jogszabály az állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő, vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek, vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adatot is. Az „üvegzseb”
szabályozás
keretében
a
közérdekű
adatok
megismerésével
és
nyilvánosságával összefüggésben a jogalkotó meghatározta, hogy mely adatok nem tartoznak a Polgári Törvénykönyv által szabályozott üzleti titok körébe, így azok megismerésére lehetőség nyílik. A proaktív nyilvánosság érdekébe tett fontos előrelépés volt az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény elfogadása.76 A rendelkezés a közvélemény pontos és gyors tájékoztatása érdekében meghatározta a közérdekű adatok azon körét, melyet bárki számára személyazonosítás és adatigénylési eljárás nélkül, elektronikus úton, folyamatosan és díjmentesen közzé kellett tenni. A jogalkotást és jogalkalmazást tekintve az adatvédelem és átláthatóság szempontjából elemezve megállapítható, hogy az adatvédelmi törvény hatályba lépése után az Adatvédelmi Biztos tevékenysége jelentős hatással volt mind a vonatkozó jogalkotásra, mind pedig az információs alapjogokkal kapcsolatos joggyakorlat kialakulására. A működés tekintetében az Adatvédelmi Biztos tevékenységére a hivatali professzionális ügyintézés vált jellemzővé. Az adatvédelem és átláthatóság követelményének társadalmi elfogadottságát jelzi, hogy többszörösére nőtt az ügyszám, mely kétségtelenül a közbizalom erősödésére utal. Az uniós csatlakozással a törvényhozás az Adatvédelmi Biztos intézményét végrehajtó hatalmi jogkörökkel ruházta fel, így az saját hatáskörében határozatot hozhatott, ebben szólítva fel az adatkezelőt a jogszerűtlen adatkezelés megszüntetésére. Később határozata végrehajthatóvá vált.77
76
Az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó 2005. Budapest. 77 Megjegyzés: Ennek lehetőségét a 2010. évi CXXVI. törvény biztosította, mely 2010. január 1-én lépett hatályba. Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2010. Budapest.
71
Az adatvédelem és nyilvánosság új elméletének és gyakorlatának ezt a fejlődési szakaszát az Alaptörvény elfogadása zárta le, mely hatályba lépésével egyidejűleg a közérdekű adat nyilvánosságának biztosítását és a személyes adatok védelmének ellenőrzését a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH) gondjaira bízta. Az Alaptörvénnyel egyidejűleg lépett hatályba az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény.
4.2.2 Az Infotörvény, mint a magyar törvényi szabályozás hatályos alapdokumentuma Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény a korábbi pozitív joggyakorlat felhasználásával, az új kihívásokra és a megváltozott jogi környezetre reagálva jött létre. Lényegében véve az alapfogalmakra, alapelvekre vonatkozó rendelkezések változatlanok maradtak, az elektronikus információszabadsággal kapcsolatos szabályok ugyanakkor a külön törvényből átkerültek az Infotörvénybe. Az Alaptörvénnyel és az Infotörvénnyel az Európai Unió Adatvédelmi Irányelve is jobban harmonizálttá vált. A törvény az ombudsmani modell helyébe új, valóságos, bírságolási jogkörrel is rendelkező hatóság, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság létrehozásáról rendelkezett. Az Infotörvény az Európai Unió Adatvédelmi Irányelvéből - elszakadva a korábbi „törvény vagy hozzájárulás” logikájától - (nem teljes körűen) más adatkezelési jogalapokat is átvett. Ezzel az Infotörvény jobban eleget tesz az Unió jogharmonizációs követelményének.78
4.2.2.1 AZ INFORMÁCIÓS ÖNRENDELKEZÉSI JOGRÓL ÉS AZ INFORMÁCIÓ SZABADSÁGRÓL SZÓLÓ 2011. ÉVI CXII. TÖRVÉNY HATÁLYA, AZ ADATKEZELÉS ELVEI
Az Infotörvény hatálya alapján, a törvény rendelkezéseit a Magyarország területén folytatott minden olyan adatkezelésre és adatfeldolgozásra alkalmazni kell, amely természetes személy adataira, valamint közérdekű és közérdekből nyilvános adatra vonatkozik.
78
A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság 2012. évi beszámolója 2012. Budapest.
72
Akkor is alkalmazni kell a rendelkezéseket, ha az adatkezelés az Európai Unió területén kívüli érintettek adataira vonatkozik, de az adatkezelő az adatfeldolgozással Magyarország területén székhellyel, telephellyel, fiókteleppel vagy lakóhellyel, tartózkodási hellyel rendelkező adatfeldolgozót bíz meg, vagy itt lévő eszközt használ fel. Nem kell ugyanakkor a rendelkezéseket alkalmazni az olyan adatkezelésekre, melyek kizárólag természetes személynek saját személyes céljait szolgálja (például valakinek a saját címregisztere). A törvény tárgyi hatályánál azt is figyelembe kell venni, hogy a jogszabály a személyes adat és az érintett fogalmát ugyan egy gondolatkörben kezeli, azonban mégis egymástól elválaszthatók. Az érintett és a személyes adat együttes alkalmazása attól függ, hogy a két meghatározás összekapcsolására
van-e
lehetőség.
Amennyiben
a
kapcsolat
kizárt
és
visszafordíthatatlanul sem azonosítható a személy, az adatkezelés nem tartozik a törvény hatálya alá. Az Infotörvény alapfogalmai: az érintett; a személyes adat; a különleges adat; a bűnügyi személyes adat; közérdekű adat; a közérdekből nyilvános adat; a hozzájárulás; a tiltakozás; az egyes nevesített adatkezelési műveletek; adatkezelő; adatfeldolgozó; adatkezelés; adatfeldolgozás; harmadik személy stb. meghatározását foglalják magukba.79 A jogalkotó nem határozza meg tételesen az adat tartalmát, a törvényhozó elfogadta az előterjesztő álláspontját, amely szerint ez a személyes adat fogalmából közvetlenül levezethető. Az adatkezelés elvei a különböző adatkezelési műveletek során betartandó követelményeket foglalják magukba.80 A célhoz kötöttség az információs önrendelkezési jog meghatározásával összefüggésben az Alkotmánybíróság határozatában jelent meg először. Azt jelenti, hogy személyhez köthető adatokat meghatározott cél és jogszerű feltételek között lehetséges feldolgozni.81
79
Megjegyzés: Az alapfogalmak felsorolását és meghatározását a 1. sz. melléklet tartalmazza. Szerzői munkacsoport: Adatvédelem és információszabadság a mindennapokban 73. oldal. Szerkesztő: dr. Péterfalvi Attila- hvgorac Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012. Budapest. 81 Szerzői munkacsoport: Adatvédelem és információszabadság a mindennapokban 73. oldal. Szerkesztő: dr. Péterfalvi Attila - hvgorac Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012. Budapest. 80
73
Egyértelmű tehát, hogy mindig előre kell meghatározni a célt, mely csak jogszerű és társadalmilag indokolt lehet.
A célhoz kötött adatkezelés azt a kritériumot is
tartalmazza, hogy az adat csak a cél megvalósulásáig kezelhető és minden egyes adatkezelési művelet vonatkozásában a célhoz kötöttségnek fenn kell állnia. A célhoz kötöttségben
benne
foglaltatik
a
szükségesség
kritériuma
is,
melyhez
az
adatminimalizálás követelménye is csatlakozik. Ezért, már az adatkezelés megkezdése előtt meg kell határozni azt, hogy mely adatokra van szükség. Ugyancsak dönteni szükséges
az
adatkezelés időtartamáról,
majd
az
adatok
törléséről.
Fontos
kihangsúlyozni, hogy az adatkezelés jogalapját és a célhoz kötöttséget külön-külön kell vizsgálni, melyhez még a tisztességes adatkezelés követelménye társul. A közérdekű vagy a közérdekből nyilvános adatok kezelése esetén a célhoz kötöttség általában nem értelmezhető.82 Adatigénylést bárki benyújthat azok megismerésére. Abban az estben azonban, ha az adatokat kereskedelmi célból kívánják felhasználni (újrahasznosítani), a tevékenységre a közadatok újrahasznosításáról szóló 2012. évi LXIII. törvény83 rendelkezései az irányadóak. A tisztességes adatkezelés követelménye azt jelenti, hogy nem elegendő a jogalap és a célhoz kötöttség megléte, az érintettet az adatkezelés nem sértheti emberi méltóságában. Az emberek személyes adatok védelméhez fűződő jogát tehát együtt kell értelmezni az emberi méltóság tiszteletével. Az adatminőség elve a pontosság és naprakészség elvárását tartalmazza, mely az adatfelvétel és adatkezelés egész időszakában meg kell, hogy valósuljon. A pontosság az
adatok
rögzítésének,
rendszeres
ellenőrzésének,
az
esetleges
változások
átvezetésének megvalósítására vonatkozik. Ezzel szoros összefüggésben jelenik meg az adatminimalizálás követelménye, mely szerint csak a szükséges és annál nem több adat kezelhető. A helyreállíthatóság az érintett és az adat közötti kapcsolat körében értelmezhető.
82
Megjegyzés: A közérdekből nyilvános személyes adatok vonatkozásában azonban relevanciával bír, állapította meg az adatvédelmi Hatóság a több mint 140.000 fő különböző adatainak kiadása iránti kérelemmel kapcsolatos állásfoglalásában. NAIH-2774-2/2013/V. (belső anyag) 83 A közadatok újrahasznosításáról szóló 2012. évi LXIII. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2012. Budapest.
74
Azt jelenti, hogy megfelelő technikai feltételek rendelkezésre állásra esetén a személy és a rá vonatkozó adattartalom visszaállítható. Amíg a kapcsolat helyreállítható, addig az adat személyes adat marad. Az adatkezelés jogi normákkal megalapozottan történik, melyek meghatározzák az egyes műveletek végrehajtását. Ebben az összefüggésben a jogalap, mely törvények által szabályozott azon esetek körét jelenti, amikor a személyes adatok kezelése legitimnek minősül. A fentiekben kifejtettek szerint emellett külön kell teljesülnie a célhoz kötöttség követelményének is. Az Infotörvény az adatkezelési műveletek definiálása során a korábbi szabályozásra alapoz, annak számos elemét szinte változtatás nélkül veszi át. Az érintettek hozzájárulása továbbra is az egyik lehetséges adatkezelési jogalap. Az Infotörvény emellett továbbra is megköveteli az önkéntességet, a határozottságot és a megfelelő tájékoztatást, amely az érintett teljes körű felvilágosítását jelenti. A disszertációhoz kapcsolódó jogi szabályzás folyamatának elemzését követően, nem kívánok
kitérni
a
törvény minden
részletének
vizsgálatára.
A
disszertáció
célkitűzéseinek eléréséhez szükségesnek ítélem meg a törvényben elrendelt, a szükséghelyzetre vonatkozó és a különleges adatok kezelésére, valamint a közérdekű adatokra vonatkozó rendelkezések áttekintését.
4.2.2.2 A TÖRVÉNYBEN ELRENDELT ADATKEZELÉSEK, A NYILVÁNOSSÁGRA VONATKOZÓ SZABÁLYOK VÁLTOZÁSAI, A KÖZÉRDEKŰ ADATOK KEZELÉSE A
törvényben
elrendelt
adatkezelések,
elsősorban
állami
és
önkormányzati
adatkezelések jogalapját képezi, így a védelmi igazgatás szervei is ez alapján kezelnek személyes adatokat. Miután ezek a szervek közfeladatot látnak el, a kezelésükben lévő és tevékenységükre vonatkozó adatok közérdekű adatok. Az Infotörvény kodifikálásával a nyilvánosságra vonatkozó szabályok részben megváltoztak. E körben a legnagyobb vitát a közérdekű adat84 fogalmának változása, illetőleg e változásnak a megismerhetőségre, és a nyilvánosságra-hozatalra gyakorolt hatása váltotta ki. A fogalom megváltozása egyértelművé teszi a közérdekűség meghatározását.
84
Megjegyzés: a közérdekű adat fogalmát az 1. sz. melléklet tartalmazza
75
A közérdekből nyilvános személyes adat vonatkozásában azonban nem történt áttörés, így számos kérdés megválaszolása továbbra is a jogalkalmazás feladata. 85 A jogbiztonság érdekében ezeket jogalkotással kellene rendezni. A megismerhetőség lehetősége azonban nem korlátlan. Erre utal az Infotörvény 27. szakaszának második bekezdése: honvédelmi-, nemzetbiztonsági-, bűnüldözési-, központi pénzügyi- és devizapolitikai-, környezet-, és természetvédelmi érdekből a nyilvánosságra-hozatalra irányuló kérelem elutasítható. A törvény ugyancsak korlátozza a megismerhetőséghez való jogot a külügyi és nemzetközi szervezetekkel tartott kapcsolatokra, a bírósági és közigazgatási hatósági eljárásokra, a szellemi tulajdonhoz fűződő jogokra tekintettel is. Az üzleti titokra továbbra is a Polgári Törvénykönyv vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni. Az új Ptk. hatályba lépésével ezek a rendelkezések az Infotörvénybe építve lépnek hatályba. Az Európai Unió jelentős pénzügyi-, gazdasági és adópolitikai érdekeinek felmerülése esetén szintén korlátozható a közérdekű adatok megismerhetősége. A döntés-előkészítő adatok keletkezésüktől számított 10 évig nem nyilvánosak. A közfeladatot ellátó szervek - a közigazgatási apparátusok, védelmi igazgatás szervei vezetői
döntést
megalapozó adatok
megismerhetőségét
azonban
a közérdek
mérlegelésével engedélyezhetik. A közérdekű adatok megismerésére bárki igényt nyújthat be. A kérelemnek az adatot kezelő közfeladatot ellátó szerv az igény tudomására jutását követő legrövidebb idő alatt, legfeljebb azonban 15 napon belül eleget kell, hogy tegyen. Amennyiben az adatigénylés jelentős terjedelmű, illetve nagyszámú adatra vonatkozik, a határidő egy alkalommal, legfeljebb 15 nappal meghosszabbítható. E tényről az igénylőt, az igény kézhezvételét követő 8 napon belül tájékoztatni kell. A kérelmet elutasítani jogszerűen kizárólag az Infotörvényben szabályozottak szerint lehet, 8 napon belül. Az elutasító döntésről, annak indoklásával, az adatigénylőt tájékoztatni kell, megismertetve vele egyúttal a jogorvoslati lehetőséget is. az ilyen esetekről éves összesítésben adatot kell szolgáltatni a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság részére.
85
Megjegyzés: az Infotörvény a „közfeladatot ellátó személy feladatkörével összefüggő adata” vonatkozásában csak példákat sorol fel, így változatlanul tág teret biztosít a jogalkalmazó számára, hogy eldöntse egy adatról, hogy e körbe sorolja-e a kért adatot.
76
Az igény teljesítése során a kérelmező a kért adatokról másolatot kaphat, melyből azonban törölni kell mindazokat a részeket, melyek nem nyilvánosak, illetve a kérelem szempontjából nem relevánsak. Az adatok kiadásával kapcsolatos - elsősorban a másolással keletkező - költségeket az igénylőnek meg kell fizetnie. A NAIH egy ügyben elfogadhatatlannak tartotta a 160 forint oldalankénti másolási költség megállapítását.86 A Hatóság azt is megállapította hatósági jelentésében, hogy az Infotörvény
nem
teszi
kötelezettséggé
a
költségtérítés
megállapítását,
csak
lehetőségként említi azt. Az információszabadság érvényesülését jobban szolgálja, ha a közfeladatot ellátó szerv eltekint a költségtérítés megállapításától. A közérdekű adat kiadásának megtagadása esetén a kérelmező az Infotörvény szerinti hatásköri és illetékességi szabályok alapján bíróságnál pert indíthat, az eljárást soron kívül kell lefolytatni. Amennyiben a kérelemnek a bíróság helyt ad, határozatban kötelezi az adatkezelőt a közérdekű adatok kiadására. Az Infotörvény a közfeladatot ellátó szervek számára meghatározza, hogy a feladat és hatáskörükbe tartozó ügyekben kötelesek elősegíteni a közvélemény gyors és pontos tájékoztatását. Ennek legfontosabb módszere az elektronikus közzététel, melyet az internetes honlapon kell megjeleníteni. A weblapról az adatokat bárki letöltheti, ezek megismerése nem igényli személyes adatok közlését. A weblapok igénybevétele független az üzemeltetőtől, akár a közigazgatási szerv, akár a vele szerződéses jogviszonyban álló vállalkozás végezheti az elektronikus közzétételt. Az Infotörvény meghatározza azokat a körülményeket, melyek betartásával kell az adatokat közzé tenni. Az elektronikus információszabadság szabályai ezzel beépültek az Infotörvénybe. A Ptk. üzleti titokra vonatkozó rendelkezései az új Polgári Törvénykönyv hatályba lépésével egyidejűleg ugyancsak az Infotörvénybe kerülnek át. A közérdekű és közérdekből nyilvános adat megismerésére irányuló szabályok csak kismértékben változtak meg.
86
NAIH-1660-11/2013/V számú ügy, Forrás: http://naih.hu/files/Infoszab-NAIH-1660-11-2013V_jelentes.pdf Letöltés dátuma: 2014. január 5.
77
A jelentős terjedelmű, illetve nagyszámú adat megismerésére vonatkozó kérelem esetén az új szabály lehetővé teszi a 15 napos határidő egy alkalommal, 15 nappal történő meghosszabbíthatóságát. Ez esetben az igénylőt az igény kézhezvételét követő 8 napon belül tájékoztatni kell. Jelentős mennyiségű dokumentum vagy dokumentumrész másolatára vonatkozó igény esetén, az igényt a költségtérítésnek az igénylő általi megfizetését követő 15 napon belül kell teljesíteni. Arról, hogy a másolatként igényelt dokumentum vagy dokumentumrész jelentős terjedelmű, továbbá a költségtérítés mértékéről, valamint az adatigénylés teljesítésének a másolatkészítést nem igénylő lehetőségeiről az igénylőt, az igény kézhezvételét követő 8 napon belül kell tájékoztatni. A hatályos szabályozásba egy módosítás révén időközben bekerült, hogy a közfeladatot ellátó szerv gazdálkodásának átfogó, számlaszintű, illetve tételes ellenőrzésére irányuló adatmegismerésekre külön törvények rendelkezései az irányadóak. Abban az esetben, ha az igény teljesítése erre való hivatkozással kerül elutasításra, az adatigénylő a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságnál vizsgálatot kezdeményezhet. A szabály alapján még nem alakult ki joggyakorlat. Az elmúlt év júniusában a Kúria a közérdekű adatok kiadása vonatkozásában figyelemre méltó döntést hozott. Megállapította, hogy „a Polgári Törvénykönyv alapelvei a közérdekű adat kiadására irányuló perben is érvényesülnek”. 87 Ez azt jelenti, hogy a Kúria álláspontja szerint a közérdekű adatok megismerésének jogát is csak rendeltetésszerűen lehet gyakorolni. Joggal való visszaélésnek minősül a bíróság szerint az alanyi jog nem társadalmi rendeltetésének megfelelő gyakorlása. A konkrét esetben a bíróság ilyennek tekintette a személyes indíttatású adatkérést (joggyakorlást). A közérdekből nyilvános személyes adatok egyedi megismerés iránti igény teljesítésével kapcsolatban a NAIH felhívta a figyelmet arra, hogy minden egyes esetben külön-külön kell mérlegelni, hogy az érintettek magánszférához való joga szükségesen illetőleg arányosan szenved-e jogkorlátozást.88 Egy olyan ügyben hozott állásfoglalást a Hatóság, melyben kikérték több mint 140.000 főnek az illetményére, nevére, szolgálati jogviszonyára, besorolására, munkakörére, vezetői kinevezésére és ezek időpontjaira, a címadományozásra, végzettségére, közigazgatási alap- vagy szakvizsgájára, eltérítésére vonatkozó adatait.
87
Tájékoztató a Kúria Pfv. IV. 20. 137/2013. számú ügyben hozott határozatáról http://www.lb.hu Letöltés dátuma: 2014. február 2. 88 NAIH-2774-2/2013/V. számú ügy (belső anyag)
78
A Hatóság álláspontja szerint indokolatlan, hogy ugyanazon adatokat engedi megismerni a közérdekből nyilvános személyes adatokról rendelkező törvényi szabályozás egy választott tisztségviselőről vagy politikai vezetőről, mint egy kizárólag döntés-előkészítéssel, napi ügyintézéssel foglalkozó közszolgáról.
A közhatalmat
gyakorlók vagy a politikai közszereplést vállalók esetében az egyéneknek - különösen a választópolgároknak - a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő joga elsőbbséget élvez az előbbiek személyes adatainak védelméhez képest. A Hatóság állásfoglalásában azt is kifejtette, hogy a személyes adatok nyilvánossága csak a közfeladat ellátása körében, és alkotmányosan csak olyan mértékig indokolt, amely a cél eléréséhez szükséges. Az Infotörvény szellemiségével nem fér össze az Alkotmánybíróság által „készletező adatkezelésnek” minősülő személyes adatok megismerése vonatkozó igény. Az adott szerv gazdálkodását az állampolgárok név nélküli lista kiadásával, illetőleg összesített adatok szolgáltatásával is ellenőrizni tudják. A Hatóság egy másik ügyben arra is rámutatott, hogy a pályázatokat elbíráló bizottság tagjai személyének megismerhetőségét biztosítani kell, ezek a személyek vitathatatlanul közfeladatot látnak el.89
4.2.2.3 A KÜLÖNLEGES ADATOK KEZELÉSE Az Infotörvény a különleges adatok kezelésére a 6. szakaszban meghatározott módon és esetekben ad lehetőséget. Az adatokkal összefüggő műveletekre sor kerülhet, ha az Alaptörvényben biztosított alapvető jog érvényesítése válik szükségessé, vagy honvédelmi érdek, nemzetbiztonsághoz kapcsolódó körülmény, bűncselekmény megelőzése, felderítése merül fel. Ezekben az esetekben a törvény a közérdekű cél teljesítése érdekében rendeli el az adatkezelést. A különleges adat kezelésére lehetőség van az érintett írásbeli hozzájárulása esetén is, azonban a hozzájárulásnak visszakereshetőnek és az azonosíthatónak kell lennie. Az Infotörvény 3. szakasz 3. bekezdésének a) alpontjában felsorolt adatok különösen érzékenyek - faji eredet, nemzetiséghez tartozás, politikai vélemény, világnézet, párt vagy érdekképviseleti tagság, szexuális élet -, ezért vonatkoznak kezelésükre nagyon szigorú szabályok.
89
NAIH-1700-7/2013/V. számú ügy (belső agyag)
79
Ugyanezen szakasz b) alpontjában felsorolt adatok, így az egészségügyi, a kóros szenvedélyre vonatkozó és a bűnügyi adatok esetében a jogszabály nem fogalmaz meg külön nevesített felhasználási célt, azonban az írásbeli, tehát igazolható hozzájárulás kötelezettsége ezekre is vonatkozik. Kötelező adatkezelés esetén a jogforrás szintje csak törvény lehet. A védelmi igazgatásban a rendőrségi és katasztrófavédelmi szervezeteknél az elmúlt év során többször fordult elő, hogy katasztrófa- és szükséghelyzetekben jelent meg az adatkezelés igénye,90 melynek során lehetőség van különleges adat kezelésére is. Ezekben az esetekben az érintett hozzájárulásának beszerzése szinte lehetetlen, azonban az élet védelme az emberi és természetes környezet megóvása halaszthatatlan beavatkozást követel. Az Infotörvény ezekben az esetekben, amikor az érintettek beleegyezése elháríthatatlan okok miatt nem lehetséges, az élet vagy mások anyagi javainak megóvása érdekében lehetővé teszi az adatkezelést.91
Az adatkezelés ebben az esetben nem az érintett
beleegyezésével és kezdeményezésére történik, hanem az emberélet, testi épség, az anyagi javak megóvása érdekében mások - harmadik személy - döntése vagy kezdeményezése alapján valósul meg. A gyakorlat tapasztalatai erről a szabályról egyértelműen pozitívak, melyet igazolnak a 2013.
évben
bekövetkezett
katasztrófahelyzetek
kezelésének
és
lehetséges
megelőzésének tapasztalatai. Az érintett a szükséghelyzet felszámolását követően tájékoztatást kérhet, illetve arra is jogosult, hogy a rávonatkozó adatok törlését igényelje.
90 91
Lásd: IV. fejezet 1. pont Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
80
A bűnügyi adatkezelés korábbi rendszeréről az Alkotmánybíróság határozatában megállapította, hogy a gyakorlat nem felel meg a jogállami elveknek: „a bűnügyi nyilvántartás alatt a hatályos jog szerint olyan összefüggő és összekapcsolt, ám de eltérő rendező elvek mentén kialakult – közhitelű hatósági nyilvántartásokat (adatbázisokat) értünk, amelyek legszélesebb értelemben vett büntetőjogi (anyagi jogi, bűnüldözési, felderítési) célokra egyaránt felhasználhatók”.92 A határozat megköveteli, hogy az adatkezelők tartalmukban az egyénre súlyos terhet jelentő adatokat differenciáltan kezeljék a különböző nyilvántartások során. Ez következik a személyes adatok védelméhez fűződő jogból, mint alapjogból és megfelel az adatok minőségére vonatkozó követelménynek is. A bűnügyi nyilvántartásokban szereplő adatok felhasználásához is kapcsolódik az az állásfoglalás, melyet az adatvédelmi Hatóság egy panaszos kérelmére adott ki. A beadványozó azért kérte a NAIH eljárásának lefolytatását, mert az egyik elektronikus hírportál úgy fogalmazott, hogy „(Név)-ról még évekkel ezelőtt írták meg, hogy előéletét több bűncselekmény terheli. Ezek között van még 1961-ből lopás, három évvel később deviza-bűncselekmények, illetve bűnszövetségben elkövetett üzérkedés miatt folyt ellene eljárás. Emellett foglalkozás körében elkövetett veszélyeztetés és erőszakos nemi közösülés kísérlete terheli múltját, közúti veszélyeztetés miatt, pedig mint többszörös visszaesőt két év négy hónap fegyházbüntetésre ítélte a bíróság. (Név)-ot a rendőrség számos alkalommal érte ittas vezetésen.” A Hatóság állásfoglalása szerint „a kérdés adatvédelmi szempontból elsődlegesen nem az, hogy Ön büntetlen előéletű vagy sem, hanem az, hogy az Ön bűntett előéletére vonatkozó különleges személyes adatára utaló közlés jogszerűen került-e nyilvánosságra vagy sem. …Törvényes jogalap hiányában a bűnügyi különleges adat nyilvántartásságra hozatala jogellenes és az bűncselekményt is megvalósíthat.” 93
92
Az Alkotmánybíróság 144/2008. (IX. 26.) határozata a Bűnügyi nyilvántartásról, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2008. Budapest. 93 Részlet a NAIH 1-2/2014/V számú állásfoglalásából (belső anyag)
81
Az Országgyűlés által, a gyermekek védelméről szóló törvénycsomag keretében elfogadott új szabály szerint,94 2014. január 1-től az erkölcsi bizonyítvány minden esetben jelzi, ha valakit gyerek ellen elkövetett bűncselekmény miatt eltiltottak foglalkozásától.
Ezzel ellenőrizhetővé válik, hogy a gyermekek sérelmére súlyos
bűncselekményeket
elkövetők
ne
dolgozhassanak
gyermekekkel
foglalkozó
munkakörben vagy munkahelyen. A szigorítás értelmében az ilyen bűncselekményeket elkövetők nemcsak tanári, nővéri, orvosi vagy nevelői munkát nem végezhetnek, hanem olyan feladatokat sem, amelyek azzal járnak, hogy huzamosabb időt töltenek el gyerekekkel. További szigorítás, hogy nem csak a szexuális, hanem más, brutális bűncselekmények elkövetőit is eltilthatják.
4.2.2.4 A NEMZETI ADATVÉDELMI ÉS INFORMÁCIÓSZABADSÁG HATÓSÁG, MINT AZ ÁTLÁTHATÓSÁG ÉS ADATVÉDELEM ÉRVÉNYESÍTÉSÉNEK BIZTOSÍTÉKA
Az Országgyűlés - az Infotörvény részeként - új alapra helyezte az adatvédelem és nyilvánosság kontrollját. Az alapjogok érvényesülésének figyelemmel kísérésére, illetőleg hatósági jogkör gyakorlására új autonóm államigazgatási szerv a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság létrehozásáról döntött, ezzel együtt meghatározta függetlenségének elveit, feladatait, rendelkezett speciális eljárási szabályokról, jogosultságokról is. A Hatóság feladata (tevékenységének célja) a személyes adatok védelméhez, valamint a közérdekű
és
közérdekből
nyilvános
adatok
megismeréséhez
fűződő
jog
érvényesítésének ellenőrzése és elősegítése, melyek érdekében az alábbi fő feladatokat látja el:95
bejelentés alapján vizsgálatot végez;
hivatalból adatvédelmi hatósági eljárást folytat;
titokfelügyeleti hatósági eljárás keretében felülvizsgálhatja az adatok minősítését;
a közérdekű- és a közérdekből nyilvános adatokkal kapcsolatos jogsértéssel összefüggésben bírósághoz fordulhat;
94
95
az adatvédelemmel és információszabadsággal összefüggő, más által indított
Egyes törvényeknek a gyermekek védelme érdekében történő módosításáról szóló 2013. évi CCXLV. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2013. Budapest. Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság Szervezeti és Működési Szabályzata, http://www.naih.hu/szervezeti-es-m-koedesi-szabalyzat-1.html Letöltés dátuma: 2014. január 8.
82
perbe beavatkozhat;
adatvédelmi nyilvántartást vezet;
javaslatot tehet a személyes adatok kezelését, valamint a közérdekű adatok és közérdekből
nyilvános
adatok
megismerését
érintő
jogszabályok
megalkotására, illetve módosítására, véleményezi a feladatkörét érintő jogszabályok tervezetét;
tevékenységéről minden évben március 31-éig beszámolót hoz nyilvánosságra és benyújtja azt az Országgyűlésnek;
általános jelleggel vagy meghatározott adatkezelő részére ajánlást bocsát ki;
véleményezi a közfeladatot ellátó szerv tevékenységével kapcsolatosan az Infotörvény szerint közzéteendő adatokra vonatkozó különös, illetve egyedi közzétételi listákat;
törvényben meghatározott szervekkel vagy személyekkel együttműködve képviseli Magyarországot az Európai Unió közös adatvédelmi felügyelő testületeiben;
megszervezi a belső adatvédelmi felelősök konferenciáját, segítséget nyújt továbbképzésükhöz,
meghatározza az adatvédelmi auditálás szakmai szempontjait, az adatkezelő kérelmére adatvédelmi auditot folytat le.
83
7. ábra: A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság szervezeti felépítése (2013)96
A törvény a Hatóság számára meghatározott fő feladatok teljesítése érdekében szabályozza a különböző eljárásokat. A disszertációban ezek közül elsősorban azokat foglalom össze, melyek kapcsolatba hozhatók a dolgozat témakörével.
Hatósági vizsgálat állampolgári kezdeményezés alapján a személyes adatok kezelésével és közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatokhoz fűződő jogok megsértésével keletkező jogsérelem vagy annak veszélye esetén indítható.
96
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság Szervezeti és Működési Szabályzata http://www.naih.hu/szervezeti-es-m-koedesi-szabalyzat-1.html Letöltés dátuma: 2014. január 8.
84
A
vizsgálat
során
a
NAIH
munkatársai
az
üggyel
kapcsolatba
hozható
dokumentumokba betekinthetnek, arról feljegyzést, szóbeli felvilágosítást kérhetnek, melynek az érintett szervezet köteles eleget tenni. Amennyiben a bejelentésben megfogalmazott jogsértés megalapozott, a Hatóság az adatkezelőt a jogsérelem orvoslására, illetve annak közvetlen veszélye elhárítására szólítja fel. A megtett intézkedésről a hatóságot 30 napon belül tájékoztatni kell. Hatóság jelentése akkor készül, ha a NAIH lezárta az ellenőrzést, de nem kezdeményez vizsgálatot, illetve vizsgálati eljárást. A jelentés összegzi a feltárt információkat, megállapításokat és következtetéseket fogalmaz meg.97 Főszabály szerint a jelentés nyilvános, ez a minősített információt tartalmazó adathordozókra azzal a megkötéssel érvényes, hogy a Hatóság állásfoglalása még utalás jelleggel sem tartalmazhat minősítéssel védett adatot. Adatvédelmi hatósági eljárás akkor indítható, ha bejelentésen alapuló vizsgálat megállapítása szerint, vagy egyéb okok miatt valószínűsíthető a személyes adatok jogellenes kezelése. Ez akkor következik be, ha a jogsérelem személyek széles körét, illetve különleges adatait érinti, vagy érdeksérelmet idéz elő. A Hatóság döntése során megtilthatja a jogellenes adatkezelést, helyesbítésről, zárolásról, megsemmisítésről, törlésről határozhat. Döntési kompetenciájába tartozik, hogy bírságot szabhat ki, mely százezer forinttól tízmillió forintig terjedhet. Titokfelügyeleti hatósági eljárás akkor indul, ha valószínűsíthető, hogy a nemzeti minősített adat minősítése jogellenes. A jogsértés megállapítása esetén a NAIH a minősítőt a minősítés szintjének, időtartamának megváltoztatására, illetve annak megszüntetésére szólítja fel. Amennyiben a minősítő nem fordul bírósághoz, a minősítés megszűnik és az adat a 61. naptól nyilvánossá válik. Fontos megjegyezni, hogy hatósági eljárás kizárólag hivatalból indulhat, mely akkor sem minősül kérelemre induló eljárásnak, ha azt bejelentésre kezdeményezett vizsgálat előzte meg.
97
Megjegyzés: Ilyen jelentést készített a Hatóság abban az ügyben, melyben indokolatlanul magasnak tartotta a kikért dokumentumok oldalankénti másolási díját.
85
Hatóság által indítható per: amennyiben az adatkezelő nem tesz eleget a NAIH kötelezésének, a Hatóság a tájékoztatásra vonatkozó határidő lejáratát követő 30 napon belül keresettel élhet, és a bíróságtól kérheti az adatkezelő felszólítás szerinti magatartásra kötelezését. A per során a törvénynek megfelelés bizonyítási kötelezettsége az adatkezelő terhe. A bíróság a döntés nyilvánosságra hozatala során elrendelheti az adatkezelő azonosító adatainak a nyilvánosságát is abban az esetben, ha azt az adatvédelem vagy az információszabadság érdekei megköveteli. Adatvédelmi nyilvántartás: az érintettek tájékoztatása céljából a NAIH hatósági nyilvántartást (adatkezelési nyilvántartást) vezet. A nyilvántartás az adatkezelés azonosítását elősegítő, meghatározó információkat foglalja magába, beleértve az esetleges továbbításra vonatkozó adatokat is. Az adatvédelmi nyilvántartás nyilvános, az érdeklődők betekintési és feljegyzési jogosultsággal rendelkeznek. Adatvédelmi audit: a Hatóság olyan szolgáltatása, amely során a tervezett adatkezelési műveletek a NAIH által meghatározott és közzétett szempontok szerinti értékelésén keresztül, magas szintű adatvédelem és adatbiztonság válik megvalósíthatóvá. Az audit akkor végezhető eredményesen, ha a tervezett műveletek előkészítettsége ezt már lehetővé teszi. Az eljárás lefolytatása az adatkezelő kérelmére történik, amelyért a Hatóság a végzett tevékenység mértékével arányos ellenértéket állapíthat meg. Főszabály szerint a végeredmény nem nyilvános, csak az adatkezelő kérésére az értékelés vagy annak összegzése hozható nyilvánosságra. Büntető-, szabálysértési eljárás kezdeményezése: jogszabálysértés megalapozott gyanúja esetén történik, amelyet a NAIH annak lefolytatására felhatalmazott szervnél kezdeményez. A NAIH az Infotörvényben meghatározottak szerint alakult meg. Működésének gazdasági-, pénzügyi-, személyi-, és informatikai feltételei a jogszabálynak megfelelően jöttek létre. Az adatkezelőknél rendszerbe állt adatvédelmi felelősökkel a kapcsolatot a Hatóság felvette, a rendszeres konzultációk megkezdődtek.
86
2012. januári megalakulásakor a NAIH átvette az Adatvédelmi Biztos folyamatban lévő ügyeit, készen állt a különböző beadványok, kezdeményezések és panaszok intézésére, a vizsgálatok lefolytatására.98 Az elmúlt két év tapasztalatait elemezve a NAIH betölti a törvényben meghatározott feladatait, valódi hatóságként működik. Ezt egyértelműen igazolja a hatósági eljárások statisztikája. A Hatóság 2012-ben és 2013-ban összesen 72 hatósági eljárást indított és jogellenes adatkezelés, illetőleg az adatbiztonsági szabályok megszegése miatt 44 esetben, összesen 46,950 millió forint bírságot szabott ki.99 Összehasonlításként: az Adatvédelmi Biztost 2005-től illette meg a bírságolási jog nélküli hatósági jogkör, de az intézmény megszűnéséig (2011. december 31.) terjedő 6 évben elenyésző volt az ilyen eljárások száma. A 2012. évben100 a hatósági eljárás alá vont ügyek tárgya jelentős szóródást mutat. Magas az egészségügyi adatkezelés körében a betegjogok megsértése (8 eset). Súlyos jogsértésnek minősül, ha a betegek nem jutnak hozzá az egészségügyi adataikhoz. Bár az on-line adatkezeléssel összefüggő jogsértések száma (3 eset) nem kimagasló, de több száz érintett jogellenesen ismerte meg egymás e-mail címét. A Hatóság maximális pénzbírságot (10 millió forint) szabott ki egy ingatlanközvetítő honlap jogsértőnek minősített adatkezelése miatt, míg egy felszámolás alatt lévő cég adatainak jogellenes - őrzés nélküli - tárolása miatt 5 millió forintot. A 2013-ban101 lefolytatott eljárások zöme (59%, 18 ügy) három ügycsoportban indult. A gyermekjogi projekthez - „Kulcs a net világához” a gyermekek biztonságos és jogtudatos internethasználatáról - kapcsolódva, a Hatóság társkereső szolgáltatások honlapjait vizsgálta, melyek lehetővé tették 16 év alattiak számára is a regisztrációt. A Hatóság az eljárás során, 22 honlapon 7741 jogellenes regisztrációt talált. Természetesen a bírság kiszabása mellett elrendelte a jogellenes adatok törlését is.
98
A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság 2012. évi beszámolója, 16-30 oldal. 2012. Budapest. 99 Megjegyzés: Adatok a 2012-2013. évi eljárásokról. A NAIH belső nyilvántartásának felhasználásával kerültek megállapításra. 100 Megjegyzés: Adatok a 2012. évi eljárásokról. A NAIH belső nyilvántartásának felhasználásával kerültek megállapításra. 101 Megjegyzés: Adatok a 2013. évi eljárásokról. A NAIH belső nyilvántartásának felhasználásával kerültek megállapításra.
87
Hat hatósági eljárás indult, mert az írott és elektronikus médiában megjelent egy bűncselekmény áldozatának a neve. A Hatóság az önkormányzatok honlapját vizsgálta abból a szempontból, hogy a helyi adótartozás adatait miként teszik közzé. A szabálytalan közzététel bírságot vont maga után. A 2012-ben és 2013-ban indított hatósági ügyek közül 17 állami vagy önkormányzati adatkezelőt érintett, mely összesen 2,650 millió forint bírság kiszabását eredményezte. A NAIH 11 határozatával szemben fordultak bírósághoz, ebből 3 eljárás folyamatban van, 7 esetben a bíróság elutasította a keresetlevelet és 1 esetben új eljárásra kötelezte a Hatóságot. A NAIH 2013-ban ellenőrzési terve részeként, kiemelten vizsgálta a kintlévőségkezeléssel,
adósságbehajtással
kapcsolatos
adatkezeléseket.
Ennek
során
5
adatvédelmi hatósági eljárás indult. A Hatóság egy lezárt ügyben jogellenesnek minősítette az adósnak nem minősülő harmadik személyek (pl. szomszéd, rokon) személyes adatainak kezelését, a többi (4) eljárás még folyamatban van. A NAIH 2014-ben tovább folytatja a kintlévőség-kezeléssel, adósságbehajtással kapcsolatos adatkezelések ellenőrzését, valamint új terültként a termékbemutatók adatkezelésének vizsgálatát határozta el. A
Hatóság kiemelt
figyelmet
fordít
az
adatbiztonságot
érintő
beadványok
kivizsgálására. Az adatbiztonságra vonatkozó szabályok „durva” megsértése esetén hatósági eljárás lefolytatására kerül sor, melyben indokolt a bírság kiszabása is. Ez történt
a
Közigazgatási
és
Igazságügyi
Minisztérium
Nemzeti
Biztonsági
Felügyeletének bejelentése alapján indított eljárásban is, melynek során a Hatóság megállapította, hogy az adatkezelő egy volt marhatelepen, nyitott helyiségben (nyílászáró nélküli istállóban) tárolta őrizetlenül a felszámolt szervezetek, köztük egykori állami vállalatok, szövetkezetek személyes adatokat is tartalmazó iratanyagát. Ebben az ügyben a Hatóság ötmillió forint bírság megfizetésére kötelezte a jogsértőt.102
Változatlanul magas a konzultációs ügyek száma, elsősorban az információszabadság területén. Ezt csak részben igazolhatja az egyes elemeiben megváltozott jogszabályi
102
NAIH-2087-5/2012/H. sz. ügy (belső anyag)
88
környezet, sajnos az is megállapítható, hogy a közfeladatot ellátó szervek a mai napig sincsenek teljesen tisztában a tevékenységükre vonatkozó, átláthatóságot biztosító szabályokkal, így azzal sem, hogy mely adatokat kell kérelem nélkül, hivatalból, közzé tenniük. Az adatvédelmi felelősök konferenciájának intézménye beváltotta a hozzá fűzött reményeket. Az évente két alkalommal megrendezésre kerülő fórumokon több száz adatvédelmi felelős vett részt, a rendezvény hasznos konzultációs fórumnak bizonyul. A NAIH megalakulása óta számos ügyben foglalt állást, illetve adott iránymutatást az állami, társadalmi élet, és a gazdaság szereplői számára. Kiemelten kezelte a közérdekű információkkal, az információszabadsággal és az állampolgárok személyes adatainak védelmével, valamint az önrendelkezés jogával összefüggő ügyeket. A disszertáció szempontjából legfontosabb eljárások tapasztalatait az alábbiakban foglalom össze: Személyes adatokat tartalmazó okmányok elvesztésével kapcsolatos bürokratikus eljárás és a dokumentumok másolása miatt számos panasz és beadvány érkezett a Hatósághoz. Ennek oka, hogy az eltűnt igazolványokkal összefüggésben számos visszaélés
történt,
mely
anyagi
és
erkölcsi
károkat
okozott
az
érintett
állampolgároknak. Hiába jelentették be az illetékes hatóságokhoz a dokumentumok ellopását, illetve elvesztését, önhibájukon kívül folyamatos magyarázkodásra kényszerültek. Ugyanez a helyzet akkor is, amikor okmányokat igénylők fordulnak a közigazgatás szerveihez. Mindez sérti az érintettek személyes adatok védelméhez fűződő jogát, valamint az emberi méltóságukat is. Sérül továbbá a jogügyletek biztonságához fűződő közérdek is. Változatlanul probléma az igazolványok - általában pénzintézetek általi - másolási gyakorlata. A Hatóság nem vitatta a pénzintézetek azon álláspontját, hogy a másolási módszer az ügyfél-azonosításhoz szükséges adatok teljességét biztosíthatja, azonban az adatminőség követelménye más megoldással is biztosítható. A pénzmosás és terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 2007. évi CXXXVI. törvény által előírt adatkört a személyazonosító okmány 89
bemutatását követően a banknak rögzítenie kell, mely az azonosítás pontosságának, teljességének biztosítása érdekében kontrollként egy másik személy bevonásával is erősíthető. A pénzügyi szolgáltatóknak ugyanis olyan ellenőrzési rendszer kidolgozására kell törekedniük, amely ügyfeleik adatainak a lehető legkíméletesebb kezelésével jár együtt (adatminimum elve).103 Attól sem lehet eltekinteni, hogy a törvény nem írja elő a személyazonosító okmányon szereplő fénykép rögzítését, így az arckép rögzítésére a szolgáltatónak nincs törvényi felhatalmazása. A fénykép lemásolása, tárolása sem az azonosításhoz, sem a szerződéskötéshez nem szükséges, ezért még az érintett hozzájárulása esetén sem fogadható el a fénykép kitakarása nélkül történő okmánymásolási gyakorlat. A Hatóság nem támogatta azt a törvénymódosításra tett javaslatot sem, amely engedélyezte volna a pénzintézetek számára ezt a gyakorlatot. Az önkormányzatok személyes adatok - különösen a rossz szociális helyzetben lévők kezelésére vonatkozó tevékenységét a Hatóság kiemelt figyelemmel kíséri. Így hatósági eljárás keretében marasztalta el azt az önkormányzatot, amely a szociális segélyben részesülők adatait nyilvánosságra hozta.104 A helyi adókkal tartozók névjegyzékének internetes közzétételét is kifogásolta a NAIH. A Hatóság véleménye szerint a nyilvánosságra hozatal csak az adott településen megszokott módon (hirdetőtábla, helyi újság) történhet. Főszabály szerint az adatokat a helyben szokásos módon kell közzétenni, melybe az internet nem tartozik bele, ezért más módszert kell választani. Az interneten közzétett adatokat ugyanis a világhálón bárki elérheti, ezzel sérül a célhoz kötöttség elve. Az ilyen jellegű nyilvánosságra hozatal értelemszerűen túlmutat az eredeti célon, így sérti az Infotörvény előírásait. A Hatóság felhívta az érintett önkormányzatok figyelmét a törvénysértő eljárás megszűntetésére, és a Hatóság elhatározta utóellenőrzések végzését is. Az eset fontos tanulsága, hogy az átláthatóság, a közvélemény tájékoztatása nem sértheti a személyhez fűződő jogokat.
103 104
NAIH-988-9/2012/V. számú ügy (belső anyag) Lásd: http://www.naih.hu/files/4991-hat-anonim.pdf Letöltés dátuma: 2013. szeptember 2.
90
2013. január 1-vel lépett hatályba az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 55/B. §-a,105 amely szerint az önkormányzati adóhatóság helyi adó és gépjárműadó vonatkozásában a magánszemélyek esetében az ötvenezer forintot elérő, 90 napon keresztül folyamatosan fennálló adótartozással rendelkező adózó nevét, lakóhelyét, adóazonosító számát és az adótartozás összegét a helyben szokásos módon közzéteheti. Az időközbeni jogszabály-módosításra tekintettel, a megváltozott tartozás összegének mértéke felett az internetes közzétételt a Hatóság nem kifogásolja. Az összeghatár alatti közzététel ugyanakkor hatósági eljárást és bírság kiszabását vonhatja maga után. Az adatnyilvánosságot érintő vizsgálat során a közmunka programban résztvevők adatainak védelme mellet foglalt állást a Hatóság. Megállapítása szerint az érintett munkavállalók személyes adatai nem minősülnek közérdekből nyilvános adatnak. Az Infotörvény 26. szakasz (2) bekezdése szerint a közmunkások önkormányzat által kezelt adatai nem nyilvánosak, így azokat kifüggesztetni, adatigénylés alapján kiadni nem lehet. Természetesen a közmunka programban részt vevők számára, költségeire vonatkozó statisztikai adatok közérdekű adatnak minősülnek, így azok nyilvánosak! Az oktatásügy területén folytatott adatkezelésekkel kapcsolatban a Hatóság az Adatvédelmi Biztostól átvett, illetve új panaszügyekben hozott döntést, konzultációs megkeresésekben foglalt állást. Az iskola-fenntartói váltás során a fenntartók gyakran értelmezhetetlen tartalmú, bizonytalan célú nyilatkozatokat kértek az oktatási intézményekben tanuló gyermekek szüleitől. Erről több panasz és beadvány érkezett a Hatósághoz, melyek elsősorban a kérdések tartalmát kifogásolták. Ezek a kifogások elsősorban a világnézet megítélésére, annak semleges vagy elkötelezett voltára, a szabad iskolaválasztás indokainak feltárására irányultak. Emellett a szülők arról sem kaptak tájékoztatást, hogy válaszaik önkéntesek, nem ismerték a felmérések célját, jogalapját, időtartamát és az adatkezelésre jogosult személyét sem. A fenntartók a NAIH megkeresésére elismerték, hogy nem tájékoztatták megfelelően a szülőket, az adatokat az új tanév tervezése érdekében használták fel.
105
Megjegyzés: Hatályba léptette az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról szóló 2012. évi CLXXVIII. törvény 265. § Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2012. Budapest.
91
A nyilatkozatokat a NAIH értesítésével egyidejűleg, a feldolgozást követően megsemmisítették. A Hatóság a vizsgálatok lezárását követően felszólította a fenntartókat, hogy a jövőben a felmérések tervezése és végrehajtása során fordítsanak nagyobb figyelmet a célok pontos meghatározására és a szülők megfelelő tájékoztatására. Az oktatásüggyel összefüggő panaszok továbbra is kifogásolják a modern technikai eszközök iskolai használatát. Az oktatási intézményben kialakított weblapok gyakran közölnek a tanulókról és az intézményről kifogásolható információkat. Ezen a területen egymásra tekintettel kell érvényesülnie a személyes adatok védelméhez és a nyilvánossághoz fűződő jognak. Ezek a tények egyaránt utalhatnak helyi szabályozatlanságra, az internet használata felügyeletének hiányára és az adatvédelmi követelmények megsértésére is. A Hatóság rávilágított az átláthatóság hibás értelmezésére, esetenként a személyes adatok védelméhez fűződő jog megsértésére. A technikai eszközök használatához kapcsolódik az a beadvány, amely arról kérte a Hatóság állásfoglalását, hogy a pedagógus minősítéséhez a tanórán készülhet-e felvétel, ahhoz a szülőknek hozzá kell-e járulniuk.106 A pénzügyi szektor területén a pozitív, illetve negatív adóslisták kezelésével és a bankok birtokában lévő hanganyagok kiadásával szemben merültek fel aggályok. Az adóslisták készítése a hitelezési feltételek szigorításával függ össze, immáron a pozitív listának is jogszabályi alapja van. A Hatóság állásfoglalásában egyértelművé tette, hogy a pénzintézeteknek a vonatkozó jogszabályi rendelkezések szerint kell tájékoztatniuk ügyfeleiket. A pénzügyi szektorra jellemző, hogy élen jár az új adatkezelési technológiák alkalmazásában. Ennek részeként szinte már általános az ügyfelek telefonon történő ügyintézése és a hanganyag rögzítése, melyet a beszélgetést követően tárolnak is. A jelenlegi technikai viszonyok között a hanganyagok elemzéséből olyan rejtett információk is kinyerhetők, melyből következtetések vonhatók le a potenciális ügyfél személyiségéről, esetleges törlesztési képességéről és készségéről.
106
Megjegyzés: A beadvány elbírálása folyamatban van.
92
A beszédelemzésen alapuló technológia nagymértékű beavatkozást jelent a magánszférába, olyan kockázatokat hordoz, melyeket az érintett hozzájárulása során nem lenne képes felmérni, nem ismerné fel azok hatását személyiségi jogaira. A NAIH eljárása során felhívta a figyelmet arra, hogy ennek a technológiának az alkalmazásával a pénzintézetek olyan adatok birtokába juthatnának, amelyekről az érintetteknek nincsen tudomásuk. Ezzel az eljárással „alanyból” „tárggyá” fokozódnának le a polgárok. Az Alkotmánybíróság következetes ítélkezési gyakorlata szerint ez az adatvédelem anyajogának, az emberi méltósághoz fűződő jognak a sérelmét is megvalósítaná.107 Az egészségügyi adatkezelések területén számos panasz érkezett arról, hogy az érintettek kérelmükre sem kapnak tájékoztatást saját egészségügyi állapotukra vonatkozó adataikról. A NAIH ezekben az ügyekben hatósági eljárást folytatott le, melynek lezárásaként meghozott határozatok megállapították, hogy a panaszok megalapozottak voltak. A Hatóság rögzítette, hogy az érintettek jogosultak megismerni a gyógykezelésükkel összefüggő adatkezeléseket, ezen belül az egészség állapotukra vonatkozó adatokat. A hatóság a jogsértés megállapítása mellett bírságot is kiszabott.108 Az egészségügyi adatok interneten történő elérésével és a világhálón való továbbításával kapcsolatban a Hatóság az
érintett
kifejezett hozzájárulását
elengedhetetlennek tarja, amely csak akkor tekinthető érvényesnek, ha bizonyíthatóan a betegtől származik, előzetesen megfelelő tájékoztatatásban részesült, egyértelműen kinyilvánítja hozzájárulását és utal a megfelelő tartalomra is. A társasházak közös képviselői, valamint a képviseletet ellátó vállalkozások, a lakóközösségek tagjainak személyes adatait kezelik. Napjainkban egyre több azon lakóingatlanok száma, melyben több család él, így a személyes adatok jogszerű kezelése egyre nagyobb kihívást jelent a képviseletet ellátók számára.
107
15/1991. (IV. 13.) AB határozat, http://adatvedelem.gportal.hu/gindex.php?pg=5396 Letöltés dátuma: 2013. december 8. 108 Lásd: http://www.naih.hu/files/530_2013_hatarozat_anonim.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 7.
93
Visszatérő probléma, hogy a közös költség-tartozással rendelkező tulajdonosok személyes adati közzé tehetők-e, illetve a tájékoztatás a többi tulajdonostárs számára milyen módon adható meg. A probléma látszólagosnak tűnik, azonban nem az, ugyanis az elszámolás, a helytállás a lakóközösség felelőssége. A Hatóság már sokszor adott tájékoztatást arról, hogy az Infotörvény értelmében ezeket az adatokat nem lehet nyilvánosságra hozni, táblára kifüggeszteni, ezeket csak a tulajdonostársak ismerhetik meg. Azt is kifejtette, hogy az éves közgyűléseken, a társasház költségvetésének tárgyalása során mód van a szóbeli tájékoztatásra, ha ezen kizárólag a szavazati joggal rendelkező tulajdonostársak, vagy képviselőik vesznek részt, ugyanis nekik joguk és lehetőségük van arra, hogy megismerjék az ingatlan pénzügyi helyzetét, azt, hogy milyen nagyságú tartozás halmozódott fel és ki(k) által. A társasházi kamerarendszerek üzemeltetésére korábbiakban nem volt törvényi jogalap, azonban a vonatkozó jogszabály időközben megváltozott, így már a lakóépületekben telepíthetők képrögzítő rendszerek.109 A Hatóság állásfoglalásaiban számos esetben rámutatott ennek feltételeire, valamint felhívta a figyelmet arra is, hogy a kamerás megfigyelést a törvény a lakóközösség kétharmados támogató szavazatához köti. A munkáltatói adatkezelés esetében a Hatósághoz érkező bejelentések többsége azonos problémákat fogalmaz meg. A munkavállalók ellenőrzésére szolgáló jogosultságokat a munkáltatók meglehetősen széleskörűen értelmezik: GPS készüléket telepítenek a gépjárművekbe, kamerás megfigyelést alkalmaznak a munkahelyen, ellenőrzik az e-maileket, és a telefonok használatát. Ezek egyebekben „működnek” a közigazgatásban, így a védelmi igazgatás szerveinél is.
109
A lakásszövetkezetekről szóló 2004. évi CXV. törvény, valamint a társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvény módosításáról szóló 2011. évi LXXVI. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó 2011. Budapest.
94
A NAIH álláspontja szerint a felsorolt módszerek alkalmazása az érintett munkavállalók hozzájárulásával vagy jogszabályi rendelkezés alapján történhet. Ennek hiányában a felsorolt ellenőrzések jogszerűtlenek. „A munkavállaló mobiltelefonján hozzájárulása nélkül a munkáltató által flotta nyomkövető rendszer aktivizálása megalapozza a munkavállaló rendkívüli felmondását” mondta ki határozatában a Kúria.110 Napjainkban egyre gyakrabban felmerülő kérdés, hogy bérelszámolás céljából hogyan adhatók át a munkabér folyósításához szükséges személyes adatok. Az Infotörvény hatályos szabályozása ezt a megoldást lehetővé teszi, azonban szigorú garanciákat követel meg a munkáltatóktól. Kritikus időjárási és más veszélyhelyzetekben az Infotörvény lehetővé teszi az adatok speciális szabályok szerinti kezelését. Az emberi élet megóvásának szükségessége felülírja a személyes adatok védelmére meghatározott általános szabályokat. Így abban az esetben, ha az érintett cselekvőképtelensége folytán, vagy más elháríthatatlan okból nem képes hozzájárulását megadni, akkor a saját, vagy más személy létfontosságú érdekeinek védelméhez, valamint a személyek életét, testi épségét, vagy javait fenyegető közvetlen veszély elhárításához vagy megelőzéséhez szükséges mértékben, a
hozzájárulás
akadályainak
fennállása
alatt
az
érintett
személyes
adatai
kezelhetőek.111 A Hatóság állásfoglalásai ezen a téren a védelmi igazgatás számára is iránymutatóak. A katasztrófák következményeinek felszámolása, a közúti balesetek helyszínelése során gyakran alakul ki olyan helyzet, amikor az érintett, a megsérült személy cselekvőképtelen. Ebben az esetben az elhárításban, mentésben részt vevők hivatkozhatnak erre a jogalapra. Az információszabadság területén a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok esetében a törvényben rögzített nyilvánosság megvalósulására vonatkozó gyakorlat értékelése került a Hatóság vizsgálati körébe.
110
Forrás: http://www.jogiforum.hu/hirek/31100?utm_source=jfhl&utm_medium=email&utm_ campaign=20143Letöltés dátuma: 2014. február 5. 111 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról, 6. § (2) bekezdés, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
95
Az egyes beadványok alapján indított vizsgálatok során a közérdek érvényesítése, az átláthatóság és a nyilvánosság minél magasabb fokú megvalósítására hívta fel az adatkezelőket a Hatóság. Természetesen a jogszabályi feltételek fennállása esetén a nyilvánosság jogszerűen korlátozható. Ebbe a körbe tartozik a minősített adat is. Így az adatok minősítésével kapcsolatos eljárása a Hatóságnak, amelynek során szigorúan ellenőrzi az alaki eljárásra vonatkozó szabályok betartását, fontos garancia a nyilvánosság megvalósulásában. A Hatóság egyértelművé tette az indoklási kötelezettség szükségességét az egyes adatok titkosítása során, ugyanis az indokolatlan titkosítás akadályozhatja a közérdek érvényesülését.112 A hatóság beadványra vizsgálta a korábbi honvédelmi államtitkár által a Gripen vadászrepülőgépek beszerzése tárgyában 2007-ben a Kormány számára készített jelentés minősítésének alaki szabályszerűségét, a minősítés jogszerűségét, ez alapján megismerhetőségét.113 A Hatóság megállapította többek között, hogy a törvényben meghatározott, a titoktartalomra vonatkozó minősítési jelzések feltüntetésének hiányában a minősített adat minősítése nem érvényes, a minősítési eljárás során a minősített adat nem jött létre. A Hatóság felszólította a minősítő jogutódját arra, hogy a jelentésben és a mellékletében található közérdekű adatok megismerésére vonatkozó adatigény esetén azt olyan másolattal (kivonattal) teljesítse, amelyen az igénylő által meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné tette. Az ügyhöz kapcsolódóan a NAIH útmutatót adott, hogy a védett adatot nem tartalmazó kivonatot milyen szempontok szerint kell elkészíteni.114 Az adatvédelem és átláthatóság értelmezésében nagy jelentőségű és orientáló állásfoglalásokon túl, a NAIH véleményt alkotott a pártok adatgyűjtéséről, az általuk kezdeményezett akciók adatkezelési és adatvédelmi követelményeiről.115
112
Megjegyzés: a védelmi igazgatás szervezeteinek ügyviteli minősítési gyakorlatával a 6. fejezetben foglakozom. 113 Részlet a NAIH 6410-16/2012/V. számú állásfoglalásából (belső anyag) 114 NAIH-1938-2/2013/T. számú ügy, útmutató (belső anyag) 115 Lásd: http://www.naih.hu/files/Valasztas-2014-Ajanlas-2014-02-04.pdf Letöltés dátuma: 2014. február 8.
96
Megítélésem szerint a NAIH működésének megkezdése óta eltelt két év elegendő ahhoz, hogy megállapítsuk: a beadványok és eljárások száma és jellege, a Hatóság tevékenységéről szóló éves beszámoló parlamenti vitája, a parlamenti frakciók hozzáállása és a beszámoló elfogadása, egyértelmű pozitív képet mutat.
4.3
Az adatvédelem - adatbiztonság, az információszabadság átláthatóság dilemmái napjainkban
4.3.1 Az adatvédelem és átláthatóság helyzete a nemzetközi ellenőrző munkacsoportok véleménye alapján Az Európai Unió Adatvédelmi Irányelv 29. cikk szerinti Adatvédelmi Munkacsoportja az Adatvédelmi Biztosi intézmény létrehozása óta az adatvédelem magyarországi érvényesülésének felmérése érdekében több esetben vizsgálta és értékelte a jogi szabályozást, valamint a vonatkozó gyakorlatot. A munkacsoport megállapításait tükröző bizottsági dokumentum lényegesen több mint technikai folyamatokat leíró és elemző jelentés. Az értékelés elismeri Magyarország közép- és kelet-európai úttörő szerepét az adatvédelem és átláthatóság területén. Ez a rendkívüli kedvező értékelés tartalmazza, hogy a magyar joggyakorlat úgy a szakirányú törvényt, mint a szektorális szabályzást tekintve érvényesíti az Európai Unió irányelveit, ugyanakkor alapoz a nemzeti sajátosságokra is. Erről így vélekedik Peter J. Hustinx, az EU Adatvédelmi Biztosa: „Magyarország a személyes adatok kezelése során megvalósította a magánélet védelmét… a szektorális törvények, …a személyes
adatok
védelmével
kapcsolatban,
olyan
területeken,
mint
a
titkosszolgálatok, a statisztika, a közvetlen üzletszerzés, legújabban az egészségügy.” „A törvényi előírások végrehajtását garantálja a jogérvényesítés lehetősége.”116 A hatályos magyarországi szabályozás kiterjed a természetes személyek adatvédelmének adekvát szintjéhez szükséges összes alapelv megfogalmazására, miközben a közérdek védelmének érdekében rendelkezik a korlátozásokról és kivételekről. Az uniós dokumentum megállapítja, hogy hazánk a személyes adatok védelme területén teljesíti „a megfelelő védelem” szintjét. 116
Peter J. Hustinx: „Megfelelő védelem” A 29. cikk Adatvédelmi Munkacsoport 6/99. számú véleménye, Tízéves az Adatvédelmi Biztos Irodája, Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa, 84. oldal. 2006. Budapest.
97
Az Európai Unió irányelvének megfelelően, a magánélet és a személyes adatok védelme képezi a magyar adatvédelmi jog fő irányát, a szabályozásnak megfelelő joggyakorlat kialakult. A magyar szabályozásban azonban az adatvédelem, a személyes adatok védelme együtt jelenik meg a közérdekű adatok nyilvánosságával, az információszabadsággal. „A törvény alkalmazási területe szélesebb, mint a személyes adatok védelme, hiszen szabályozza a közigazgatási dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés lehetőségét is… az ombudsman… akit a parlament választott meg mindkét terület felett rendelkezik”117 felügyeleti jogosultságokkal – állapította meg a hivatkozott munkacsoporti vélemény. A Magyarországon alkalmazott modell, az adatvédelem és az információszabadság együttes szabályozása és közös felügyelő intézmény jogrendbe iktatása az azóta eltelt időszakban nagy elismerést váltott ki és követendő példává nőtte ki magát. A gyakorlat tehát igazolta a magyar modell sikerét, mely így nemzetközi elismertségre tett szert.
4.3.2 Az átláthatóság és nyitottság összefüggései a hazai jog keretei között A téma meghatározó szakértői között állandó tudományos vita tárgyát képezi az adatvédelem és információszabadság, a nyitottság és átláthatóság összefüggéseinek elemzése. A vita fő tartalmi elemei között fellelhető a „mi a fontosabb” kérdése. Ugyancsak része a disszertációnak, hogy meddig terjed a személyes adatok védelme, korlátozható-e az információkhoz történő hozzáférés, mire irányuljon a nyitottság, milyen viszonyban van az átláthatóság a minősített adat védelmével. A dilemmák közül szinte állandóan jelen volt és jelen van a személyes adatok, a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok és az átláthatóság értelmezése. Tekintettel a disszertáció témájára
a
továbbiakban
az
adatvédelem,
a
nyilvánosság
és
átláthatóság
kapcsolatrendszeréről kívánom kifejteni álláspontomat.
117
Részlet a 29. cikk Adatvédelmi Munkacsoport 6/99. számú véleményéből. Peter J. Hustinx: „Megfelelő védelem” Tízéves az Adatvédelmi Biztos Irodája, Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa, 84. oldal. 2006. Budapest.
98
Jóri András pontosan fogalmazza meg az adatvédelem egyik kulcskérdését: véleménye szerint az adatvédelem és adatnyilvánosság egyazon tudományos és gyakorlati összefüggés két oldalát foglalja magába.118 Kifejti, hogy mindkét fogalom állampolgári érdeket fejez ki, mely optimális esetben, egyensúlyban van. Azonban a közhatalom szereplői számára ez a viszony nem egyértelmű, hivatali tevékenységük során az adatvédelem a nyilvánosság rovására, azt korlátozva érvényesül. Megállapítása ma is érvényes, melynek következménye, hogy a transzparencia szenved csorbát. Majtényi László széles körűen elemzi a különböző adatfajták jellemzőit, egymáshoz való viszonyukat, kapcsolataikat és lehetséges használatukat az adatvédelmi jog területén. Egyik fontos következtetése, hogy az adatvédelem számára a magánszféra megóvása a fontos, mely a demokratikus állami berendezkedés körülményei között az információs társadalom lehetőségeire alapozva biztosítékot jelent a természetes személyek számára.119 Ez arra irányul, hogy az állampolgárok adatainak megóvása teljes körű legyen. A védelemhez való jog ugyanakkor nem akadályozhatja a nyilvánossághoz fűződő legitim érdeket, nem lehet gátja annak. Mindkét megállapítás arra hívja fel a figyelmet, hogy az adatvédelem nem lehet korlátlan, ennek túlzott alkalmazása az átláthatóság megvalósulása ellen fejti ki hatását. „A nyilvánosság alkotmányjogilag a demokrácia és a népszuverenitás alkotmányos elvéből vezethető le, érvényesülését a véleményszabadság és az információszabadság mint alapvető jogok teszik lehetővé.”120 A nyilvánosság és az ezzel együtt érvényesülő átláthatóság így a demokratikus közhatalom kontrollja, egyben próbája is. A demokrácia megvalósítása során az állam különböző szerveinek, így elsősorban a közigazgatásnak közfeladatot kell teljesítenie, mely során közérdekű információk, illetve közérdekből nyilvános információk és adatok keletkeznek. 118
Jóri András: A nyilvánosság határai: a személyes adat, a közérdekű adat és a közérdekből nyilvános adat fogalma az Adatvédelmi Biztos és az alkotmánybíróság gyakorlatában, Tízéves az Adatvédelmi Biztos Irodája, Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa, 109-110. oldal. 2006. Budapest. 119 Majtényi László: Közérdekű adat – személyes adat - nyilvános adat - titok, Tízéves az Adatvédelmi Biztos Irodája, Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa, 40-47. oldal. 2006. Budapest. 120 Balogh Gyöngyi: Nyilvánosság, tájékoztatás, jogérvényesülés, Az információs jogok kihívásai a XXI. században, Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa, 163-166. oldal 2006. Budapest.
99
Ezek nyilvánosságra hozatala és hozzáférhetővé tétele a jogállamiság biztosítéka. A közérdekű információ visszatartása korlátozza az emberek alkotmányos jogait, így a szűkítés, a szabadságjogok korlátozása, Alaptörvény-ellenes. Az állam nevében eljáró közigazgatás, a helyi önkormányzat, a védelmi igazgatás közfeladatot lát el, így az alaptevékenységére vonatkozó minden adat közérdekű, így ezeket nyilvánosságra kell hoznia. Leegyszerűsítve:
az
adatok
védelme
a
polgárok
védelmét
jelenti,
az
információszabadság pedig az állam tevékenységeinek átláthatóságát, a közérdekű adatok megismerésének jogosultságát foglalja magába. Az átláthatóság tehát azt is jelenti, hogy minden embernek joga van azoknak az adatoknak, információknak a megismeréséhez, melyet róla nyilvántartanak, melyeket vele kapcsolatban az állami szervek, vagy más intézmények kezelnek. Ez a személyes adatok jogszerű kezelése szempontjából garancia az állampolgár számára. Az információszabadság pedig az állam, a közhatalom tevékenységének átláthatóságát hivatott biztosítani. Az átláthatóság ebből a szempontból azt jelenti, hogy a közérdekű és közérdekből nyilvános adatot kezelő adatkezelőnek meg kell nyílniuk a társadalom előtt. Ez, az állam és a közigazgatás elszámoltatásának alapja. Az ismeretekhez való hozzáférés
értékítélet-alkotásra
késztet,
véleményformáló
hatást
fejt
ki.
A
nyilvánosság és átláthatóság az állam működésének ellenőrzésében jelenik meg. Az állam működésének törvényességét így ellenőrizheti az állampolgár egyrészt személyes adatainak kezelésén keresztül is, de az átláthatóság bárki számára biztosítja a közérdekű adatok nyilvánosságán keresztül az „érintettségen kívüli” általános ellenőrzés lehetőségét.
4.4 Megállapítások, következtetések Az Európai Unió folyamatosan növekvő intenzitással kezelte az adatvédelem, információszabadság és átláthatóság kérdéseit. Az Európai Parlament és Tanács a személyes adatok védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról irányelvet fogadott el, melynek szabályai a jogharmonizáción keresztül beépültek a nemzeti törvényekbe, így a magyar jogszabályokba is.
100
A globalizációs kihívások és nemzeti szabályozások eltérő felfogása miatt erőteljesebb harmonizációra van szükség, mely egységesíthetné a jogérvényesítést és a végrehajtást, a szankcionálás területén közös szabályok alakulhatnának ki. Az adatvédelmi reformcsomag sorsa azonban jelenleg bizonytalan. Az átláthatóság, információszabadság uniós
jogharmonizációja hiányzik.
A hatályos
magyar
szabályozásban az uniós elvárások megjelennek, az Infotörvény magasabb szinten valósítja meg az uniós szabályok hazai átültetését, mint elődje az adatvédelmi törvény. Az Európa Tanács jogalkotása is hatással volt mind az adatvédelem, mind pedig a nyilvánosság alakulására. Európai uniós tagállamként természetesen az Adatvédelmi Irányelv a meghatározó, ugyanakkor az átláthatóság, nyilvánosság területén az Európa Tanács egyezményei kiemelkedőek. Mindezek jelentősen befolyásolták az ez irányú tagországi jogalkotást és jogalkalmazást, előmozdítva az adatvédelem egységes értelmezését. Az adatvédelemmel összefüggő teljes uniós jogharmonizáció azonban csak részben valósult meg. Az adatvédelem és információszabadság első magyar szabályozása három évvel előzte meg az uniós kodifikációt, így az uniós szabályozás alapelvei folyamatosan épültek be a magyar jogszabályba annak módosításai során. A rendszerváltással elfogadott Alkotmány-módosítás alkotmányos szintre emelte a személyes adatok védelmét, valamint az információszabadságot. Az Alkotmánybíróság a mai napig érvényes állásfoglalásokat alkotott az adatvédelem és információszabadság területén, melyben az információs önrendelkezési jogról, a célhoz kötöttség kiemelt szerepéről, a közérdekű adatok megismerhetőségének szélesítéséről jelölte ki a követendő gyakorlatot. Az adatvédelmi biztosi intézmény rendszerbe állításával intézményi garanciát kapott az adatvédelem és a közérdekű adatok megismerhetősége, nemzetközi szinten is unikum volt, hogy egy intézményben összpontosult az adatvédelem és a transzparencia érvényesítésének elősegítése. Az Alaptörvény hatályba lépésével egyidejűleg hatályba lépett Infotörvény átvette a korábbi szabályozás fenntartható elemeit, ezzel együtt megtartotta a közérdekű adatok megismerésének rendjét, biztosítva annak a feltételét, hogy a magánszféra védelme ne váljon öncélúvá, ne akadályozza az átláthatósághoz fűződő legitim érdek érvényesülését. 101
A törvény az Adatvédelmi Biztos intézménye helyett létre hozta a Nemzeti Adatvédelmi
és
Információszabadság
Hatóságot,
mint
független,
autonóm
államigazgatási szervet. A NAIH jogosultságai lényegesen meghaladják a korábbi intézmény kereteit, tényleges hatósági jogkörrel és bírságolási joggal felruházva, szélesebb körű eljárási lehetőségekkel rendelkezve közvetlen befolyást képes gyakorolni a hazai adatvédelem alakulására, mely együtt jár az információszabadság alakításával is. A jogi szabályozást- és az adatvédelmi hatóságot ellenőrző bizottságok és munkacsoportok ellenőrzéseik során megállapították, hogy az adatvédelem hatályos rendszere kompatibilis az uniós joggal. Nemzetközi tendencia az adatvédelem és az információszabadság kombinációja, az ellenőrzés egy intézmény alá rendelése. Ez biztosíthatja az adatvédelem és az információszabadság egymásra hatásának optimális érvényesülését a gazdasági, társadalmi és állami élet területén. Az átláthatóság érvényesülését az információszabadság és nyitottság garanciája biztosítja. Ezáltal az emberek megismerhetik az állam- és a közigazgatás tevékenységét és így megfelelő információkkal rendelkezve, részesei lehetnek a politika alakításának is. A disszertáció készítése során a védelmi igazgatás különböző, elsősorban helyi szintjein folytatott interjúk rávilágítottak arra, hogy az átláthatóság megkívánt érvényesüléséhez még van tennivaló annak érdekében, hogy az állam átláthatósága, a közigazgatás ellenőrzése a polgárok számára a gyakorlatban teljessé váljon.
102
5
5.1
A BIZTONSÁG, KÖZBIZTONSÁG, AZ ADATVÉDELEM ÉS ÁTLÁTHATÓSÁG ÖSSZEFÜGGÉSEI NAPJAINKBAN
A biztonságpolitika fő irányai az Európai Unióban és Magyarországon 2001. szeptember 11-e után
5.1.1 A biztonságpolitika alapjai A disszertáció témájának kutatása során arra összpontosítottam, hogy a védelmi igazgatásként meghatározott szervezeteknél feltárjam az adatvédelem és átláthatóság ellentmondásainak működését. Ebben a kontextusban az ellentmondás érvényesülését és hatását döntően szubjektív tényezők befolyásolják. A közérdekű információk megismerésének lehetőségei szabályozással megteremthetők, a tájékoztatás színvonala megfelelő gyakorlattal javítható. Természetesen mindkettőben - a szabályozásban jogszabály-véleményezéssel, a gyakorlat javításában iránymutatással - szerepe van a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságnak. Számot kell vetni azonban azzal is, hogy az adatvédelem, adatbiztonság, átláthatóság, információszabadság egységét külső, illetve globális tényezők, és azok magyarországi érvényesülése is befolyásolhatja. Ezek egyaránt kihatnak a biztonságra, az emberi jogok, ezen belül a szabadságjog érvényesülésére. A közelmúlt biztonságpolitikáját befolyásolja, hogy a Szovjetunió megszűnésével együtt megszűnt a kétpólusú világrendszer, ugyanakkor újfajta fenyegetés, a globális terrorizmus veszélye jelent meg. A nemzetközi- és a sajátos hazai viszonyoknak megfelelően a változások elsődlegesen a biztonság előtérbe kerülésében, a biztonságpolitika komplex rendszerében jelennek meg, melynek értelemszerűen hatása van az emberi jogok érvényesülésére, így a személyes adatok védelmére, az átláthatóságra és a közérdekű adatok nyilvánosságára, az információszabadságra is. Az alapvető fogalmak tisztázása után - a teljesség igénye nélkül - úgy az uniós, mind a hazai folyamatokat összefoglalva kívánom kifejteni a biztonságpolitika és az átláthatóság egymásra gyakorolt hatását, kiemelten kezelve a 9/11. utáni időszakot.
103
„A biztonság egyéneknek, csoportoknak, országoknak, régióknak (szövetségi rendszereknek) a maguk reális képességein és más hatalmak, nemzetközi szervezetek hatékony garanciáin nyugvó olyan állapota, helyzete (és annak tudati tükröződése), amelyben kizárható v. megbízhatónak kezelhető az esetlegesen bekövetkezhető, veszély, ill. adottak az ellene való eredményes védekezés feltételei.”121 Leegyszerűsítve a biztonság a félelem hiányát, illetve a fenyegetettség kivédésének képességét jelenti.122 Értelmezése különböző szintekre terjedhet ki, mely az emberi lét kategóriáinak, illetve a politikai színtereknek megfelelően alakulhat. „Egyéni biztonság alapvető szükséglet és szubjektív élmény, lét és egzisztenciális helyzetekben, amikor a személy nem fenyegeti semmiféle veszély vagy ha igen képes azt elkerülni.”123 „A kollektív biztonság államok közösségére kiterjedő rendszer; célja az érintett államok függetlenségének és területi épségének a biztosítása együttműködés és közös intézkedések útján, a béke fenntartása, szükség esetén az agresszió leküzdése, a konfliktusok megelőzése, valamint a válságok kezelése.
A kollektív biztonság
kifejezés az I. vh. után a Thomas Woodrow Wilson (1856-1924), az USA elnöke (1913-1921) által meghirdetett elgondolás nyomán terjedt el.”124 „A
nemzetbiztonság
valamely
állam
megfelelő
katonai
védettségéből,
külkapcsolatainak, valamint bel- és gazdaságpolitikájának helyes kialakítása céljából eredő biztonsági helyzete.”125
121
Hadtudományi Lexikon a Magyar Hadtudományi Társaság kiadványa 1 kötet. 144. oldal 1995 – Budapest. 122 Vida Csaba: A biztonság és a biztonságpolitika katonai elemei, 89. oldal. Forrás: http://uninke.hu/uploads/media_items/a-biztonsag-es-a-biztonsagpolitika-katonai-elemei.original.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 16. 123 Magyar Nagylexikon 4. kötet 117. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest. 124 Hadtudományi Lexikon a Magyar Hadtudományi Társaság kiadványa 1. kötet 706. oldal 1995 – Budapest. 125 Hadtudományi Lexikon a Magyar Hadtudományi Társaság kiadványa 2. kötet 965. oldal 1995 – Budapest.
104
„A nemzetközi biztonsági rendszer a nemzetközi béke és biztonság fenntartását garantálni hivatott nemzetközi szerződések, dokumentumok, a bennük foglalt alapelvek, intézkedések, valamint a béke és biztonság alakításában érintett nemzetközi szervezetek összessége.”126 A globalizáció előtérbe kerülésével, a nemzeti és nemzetközi területek kiterjedésével együtt bővült a biztonság értelmezése. A kibővült értelmezés magába foglalja a katonai-, politikai,- gazdasági-, társadalmi- és környezeti területeket. Ezek a területek természetesen csak elméletben, a disszertáció keretei között különíthetőek el, egyenként a valóság egy-egy adott szeletét világítják meg. „A katonai biztonság - a status quo-val elégedetlen más államok okozta fenyegetés egyes politikusok és a témát kutatók véleménye szerint a terrorizmus miatt maradt előtérben. Az államok védelmi képességének, illetve szándékának összességét foglalja magába. Ennek célja a nemzetközi közösség-, az ország-, a lakosság-, a terület-, a légtér védelme, illetve a védelem minden feltételének fenntartása.”127 „A politikai biztonság az állam normális működésének körülményeit jelenti. Az államok kormányzati rendszerét, a kormányzati apparátus felépítettségét és az intézmények fenntartását, hitelességét alátámasztó ideológiai alapelveket tartalmazza. Ezen belül kiemelten fontos a működőképesség. Sajnos ezt napjainkban a gazdasági válság, a politikai intézményrendszerek zavarai, illetve az etnikai- és nemzetiségi konfliktusok nehezítik.”128 „A gazdasági biztonság garanciák összessége, melyek az adott ország fejlődésének történelmi előzményeihez viszonyítva a társadalmi jóléthez, az államhatalom elfogadható szinten tartásához szükséges erőforrásokat, valamint a pénzeszközökhöz és a piacokhoz való hozzáférést tartalmazza. A gazdasági biztonság minden szektorra kihat, és színvonala azok fejlődését alapjaiban befolyásolja.
126
Magyar Nagylexikon 4. kötet 117. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest. Magyar Nagylexikon 17. Kötet 208. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest. 128 Hadtudományi Lexikon a Magyar Hadtudományi Társaság kiadványa 1. kötet 144. oldal 1995 – Budapest. 127
105
A piacgazdaság globális működési zavara és a fenntarthatóságot befolyásoló veszélyek - így a 2008-2010 közötti gazdasági világválság - minden szektorra, a társadalmi és gazdasági működés minden spektrumára kiterjedő károkat okozott.”129 „A társadalmi biztonság a nemzeti identitás és szokásrend-, a nyelv-, a kultúra-, a vallás megfelelő feltételeinek fenntartását és stabil működését foglalja magába. A társadalmi biztonság elemei összességében és egyenként a nemzeti lét alkotó részeiként értelmezhetők. Bármelyikük veszélyeztetése minden másra kihat, ezért fenntartásuk és erősítésük a politika felelőssége, kiemelt feladata. Ez a társadalmi biztonság egyik meghatározó része. A társadalmi biztonság nem nélkülözheti az emberi tényező aktivizálását, azt, hogy adott körülmények és megfelelő feltételek mellett azonosuljanak a politika-, valamint a társadalmi viszonyok szilárdítását célzó erőfeszítéseivel.”130 A környezet-biztonság az emberi élet fenntarthatóságnak része. A káros hatások, a civilizáció nemkívánatos következményei állapotát közvetlenül befolyásolják. Ez sajnos nem számolható fel, azonban hatása csökkenthető. Az ENSZ által kezdeményezett számos megoldás esélyt kínál a környezet megóvására. A
biztonság
fogalmának
és
általam
választott
megközelítésének
tartalma
természetesen vitatható, azonban kétségtelen, hogy napjaink valóságából indul ki és azt a teljesség igényére törekedve tárja fel. A biztonság fogalomrendszere nem különíthető el egymástól, közöttük a kapcsolat szoros, egymást feltételezve, egymást átfedve, egymásra épülve fejtik ki hatásukat. Az egyes ember biztonságérzetét mindegyik külön-külön is jelentősen befolyásolja, azonban hatásuk összessége adja a biztonság egészét. A csernobili atomreaktor felrobbanása eredendően környezeti katasztrófaként értelmezhető. Azonban globális hatásának kiterjedésével nem csak a közvetlen környezet, hanem más nemzetek biztonságát fenyegető veszéllyé is vált. Egyes katonapolitikusok szerint az atomszennyezés globális hatása miatt gyorsultak fel azok az
egyeztetések,
melyek
a
tömegpusztító
fegyverek
jelentős
csökkentését
eredményezték. 129 130
Magyar Nagylexikon 8. Kötet 512. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest. Magyar Nagylexikon 17. Kötet 208. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest.
106
A magyar hadsereg afganisztáni missziója a kezdeti időszakban a társadalom támogatását élvezte. Az időközben bekövetkező-, a magyar kontingens állományát érintő vesztességek miatt a támogatási arány csökkent. Mindez azt bizonyítja, hogy a biztonság területeinek egymásra hatása bonyolult rendszert képez, melyben számos külső tényező gyakorolhat befolyást. A biztonság „működése” önmagában nem értelmezhető. Megvalósulása a nemzet, nemzetközösség összehangolt politikájában realizálódik. A biztonságpolitika a nemzetközi szövetségek-, illetve egy adott állam általános politikájának része, az arra jogosult szervezet által meghatározott célok, elvek, a végrehajtó intézmények részéről foganatosítandó intézkedések, rendszabályok és tevékenységek, a lakosság cselekvő hozzájárulásának összessége békében, válság-, veszély- és katasztrófahelyzetben a biztonság feltételeinek megteremtése érdekében. 131 Az egyetemes emberi jogok az emberek, mint racionális, szabad akarattal rendelkező egyének lényéhez tartoznak, őt természeténél fogva emberi mivoltából eredően illetik meg.132 A biztonság, biztonságpolitika és az emberi jogok érvényesülése globális kontextusban együtt jelenik meg. A biztonság prioritásként van jelen a nemzeti- és nemzetközi színtéren, fenntartása egyaránt cél, és stratégiai feladat. Az Európai Unió számára is elsődleges cél a biztonságpolitika egységes követelményrendszerének kialakítása, annak tagországi alkalmazása, az intézményi háttér felépítése, az egységes módszertan- és gyakorlat kialakítása és folytatása. Mindezek együttesen az egyetemes emberi jogok érvényesülésének befolyásolása nélkül nem oldhatók meg. A valódi kérdés az, hogy a biztonságpolitika a nemzetközi és a hazai gyakorlatban hogyan fejti ki hatását és milyen mértékű az a korlátozás, amely az állampolgárok szabadságát ugyan jelentősen befolyásolja, de ez számukra még tolerálható szinten marad. A biztonság, jog, szabadság a modern állampolitika és államigazgatási rendszernek alapját képzi.
131 132
Magyar Nagylexikon 4. Kötet 119. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest. Magyar Nagylexikon 7. Kötet 279. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest.
107
„Ez annyit jelent, hogy egyikük sem működhet a másik kettő nélkül, ugyanakkor mindegyik
akadályozza
a
másik
működését.”133
Az
átláthatóság
az
információszabadság része, érvényesülése a szabadság, az emberi jogok fontos aspektusa. Ez azt jelenti, hogy az állampolgárok közvetlenül ellenőrizhetik az állam, az általuk választott képviseleti szervek, a központi és a helyi kormányzat működését. Az átláthatóság összhangban van a biztonság egyes szektorainak helyzetével. Mivel a biztonság, az emberi jogok és a szabadság egymással „egyenértékű” társadalmi kategóriák, magukban hordozzák a diszfunkcionalitás lehetőségét. Ez azt jelenti, hogy a biztonság - beleértve az egyes területeit is -, a szabadság és az emberi jogok kapcsolatában ellentmondásokkal jelenik meg. Ennek mérséklése, az egyensúlyuk fenntartása az átláthatóság érvényesítésével realizálható. Így az átláthatóság és a biztonság viszonyában a ,,fékek és ellensúlyok” hatása érzékelhető.
5.1.2 A 9/11. hatása az európai és hazai biztonságpolitika alakulására Mind az európai, mind a hazai szabadságjogokra kétségkívül 9/11. után a legnagyobb hatása az Egyesült Államok Kongresszusa által 2011. októberben elfogadott „Patriot Act” (Hazafias Törvény) törvénynek volt. A rendfenntartó szervek számára ez a törvény tette és teszi lehetővé ma is, hogy bírói végzés nélkül figyelhessenek telefonvonalakat, e-maileket, személyes-, orvosi-, pénzügyi- és egyéb iratokat. Ez nem csak az amerikai állampolgárokat érinti, hanem vonatkozik a világ összes polgárára, beleértve az európai uniós polgárokat is. Ezt erősítette meg az elmúlt év (Edward Snowden által kirobbantott) „lehallgatási botránya” is, amely az állami vezetőket sem kímélte.134 A törvény lehetővé tette a pénzügyi tranzakciók ellenőrzését és megnövelte a bevándorlási hivatal hatáskörét a terrorizmussal gyanúsítható bevándorlók letartóztatására és kitoloncolására. A törvény kiterjesztette a terrorizmus definícióját a belföldi terrorizmusra is a nagyobb hatáskör biztosítása érdekében. A törvényt a szabadságjogok megsértése miatt a jogvédők részéről számtalan kritika éri.
133
134
Bukovics István: A biztonság mint alapvető jog, Acta Humana Emberi jogi közlemények, NKSZ Szolgáltató Kft. 97. oldal. 2013. Budapest. Megjegyzés: A Magyarországot érintő lehallgatások kivizsgálásra az Országgyűlés 101/2013. (XII. 12.) OGY határozatával eseti vizsgálóbizottságot állított fel. A vizsgálóbizottság munkájában a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság elnöke állandó meghívottként vesz részt. A vizsgálóbizottságnak ez év március elejéig kell jelentését elkészítenie.
108
Kifogásolják a meghatározatlan idejű fogvatartás engedélyezését külföldiekkel szemben, a házkutatásokat a tulajdonos engedélye vagy tudta nélkül, a telefon- és email megfigyeléseket bírói végzés nélkül. Nézetük szerint mindez felszámolja a magánszférához fűződő jogot. Rövid idővel 9/11. után az Egyesült Államok belbiztonsági szervei igényelték, hogy a repülővel érkező utasok adatai (PNR) még a gép felszállása előtt elérhetők legyenek számukra. Az adatkezeléssel kapcsolatban 2003-ban az Adatvédelemi Biztos vizsgálatot folytatott, mely állásfoglalással és közlemény kiadásával zárult.135 A Malév RT. utasai személyes adatainak továbbításával kapcsolatban az Adatvédelmi Biztos felkérte a Malév Rt. elnök vezérigazgatóját, hogy a légitársaság fordítson nagyobb figyelmet az érintettek hozzájárulásának megszerzésére és a tájékoztatásra. Az állásfoglalás szerint a Malév Rt. már a jegyvásárláskor köteles az utasok megfelelő tájékoztatáson alapuló hozzájárulását kérni az adatkezeléshez és adattovábbításhoz. Később, 2006-ban az Országgyűlés törvényben hirdette ki az Európai Unió és az Egyesült
Államok
kapcsolatban.
136
közötti
megállapodást
az
utas
nyilvántartási
adatokkal
Sólyom László köztársasági elnök azonban a törvényt nem írta alá és
visszaküldte azt az Országgyűlésnek. Megállapítása szerint nem volt egyértelmű, hogy a nemzetközi megállapodással kapcsolatban teljesülnek-e azon feltételek, amelyek alapján a külföldi államokban megfelelő szintűnek tekinthető a személyes adatok védelme. A köztársasági elnök továbbra is szükségesnek tartotta az érintettek kifejezett hozzájárulását. Azt a véleményét is hangsúlyozta, hogy az állampolgároknak nincs lehetőségük az Egyesül Államokban az érintettet megillető adatvédelemhez fűződő jogaik gyakorlásra.
5.1.2.1 AZ EURÓPAI UNIÓ BIZTONSÁGPOLITIKÁJA 9/11. UTÁN 9/11. bekövetkezése nem csak az Amerikai Egyesült Államok számára jelentett súlyos csapást, hanem globális értelemben a kialakult világrend alapjainak megrázkódtatását is eredményezte.
135 136
Adatvédelmi Biztos 2003. évi Beszámolója 174. oldal. Adatvédelmi Biztos Irodája, 2004. Budapest. 2006. évi CXXVIII. törvény az Európai Unió és az Amerikai Egyesült Államok között az utasnyilvántartási adatállomány (PNR) adatainak a légi fuvarozók általi feldolgozásáról és az Amerikai Egyesült Államok Belbiztonsági Minisztériuma részére történő továbbításáról szóló Megállapodás kihirdetéséről, valamint a légi közlekedésről szóló 1995. évi XCVII. törvény módosításáról, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó 2006. Budapest.
109
A volt szocialista országok számára - így Magyarország részére is - a tragédiát megelőző időszak a rendszerváltás kibontakozását, az egyéni szabadságjogok érvényesülését, a közérdekű információk megismerésének lehetőségét, az állam és szervezetei tevékenységének átláthatóságát hozta magával. A folyamat nem szakadt meg, azonban az állami politika új dimenziói kerültek előtérbe. Hazánk ugyan nem tartozik a terrorfenyegetés miatt fokozottan veszélyeztetett országok közé, azonban a globális politikai változások hatása kétségtelenül érzékelhető. Az Európai Unió Tanácsa az események kapcsán elkötelezte magát a globális biztonság megerősítésének támogatása mellett a nemzetközi közösség minden szegmensében. Az európai terrorellenes politika legfontosabb területévé a rendőrségi- és igazságügyi együttműködés kiterjesztése és megszilárdítása137 vált. Ez a tagországok rendőri szervezetei közötti információ-áramlás kiterjesztését eredményezte. Ebben kiemelt feladata van az EUROPOL-nak, az Európai Unió bűnüldöző hatóságának. A szervezet fő feladata hozzájárulni egy biztonságosabb Európa megteremtéséhez elsősorban bűnügyi információk cseréjének és elemzésének segítségével. Az EUROPOL célja, hogy javítsa az európai bűnüldöző hatóságok eredményességét és együttműködését a nemzetközi bűnözés súlyos formái: a szervezett bűnözés és a terrorizmus megelőzésében és leküzdésében. Tevékenysége során szorosan együttműködik az Európai Unió tagállamainak bűnügyi hatóságaival, valamint az USA, Kanada, Ausztrália és Norvégia bűnüldöző szerveivel. Működésével a határokon átnyúló nyomozáshoz nyújt hathatós segítséget, elsősorban az adatok gyűjtése-, elemzése- és megosztása, valamint a koordináció eszközeivel. Részt vesz a tagállamok területén tevékenykedő, ún. Közös Nyomozó Csoportok munkájában is, ahol speciális eszközökkel és információkkal segíti a bűncselekmények felderítését. Az EUROPOL 1999. július 1-jén kezdte meg teljeskörű működését.
137
Szurday Kinga: 2011. szeptember 11. következménye a személyes adatvédelemre vonatkozó politikára az Európai Unióban. Az információs jogok kihívásai a XXI. században, 115-116. oldal. Adatvédelmi Biztos Irodájának Kiadványa, 2009. Budapest.
110
Az Európai Rendőrségi Hivatal (EUROPOL) létrehozásáról szóló 2009. április 6.-i 2009/371/IB számú tanácsi határozat138 (továbbiakban: tanácsi határozat) elfogadása után, 2010. január 1-től új jogi kerettel és kiterjesztett feladatkörrel rendelkező, teljes jogú uniós ügynökséggé vált. Feladatai ellátásában segíti az EUROPOL Információs Rendszer, amely lényegét tekintve az EUROPOL bűnügyi adatbázisa, elsődleges ellenőrző rendszere. A rendszer működtetésének célja, hogy az EUROPOL mandátumába
tartozó,
súlyos
megítélésű
(a
Btk.
szerint
legalább
5
év
szabadságvesztéssel fenyegetett), és legalább két tagországot érintő bűncselekmények esetén a tagállamokban folyamatban levő nyomozásokat összekapcsolja, ezáltal orientálva és támogatva a nemzeti bűnüldöző hatóságok operatív, műveleti tevékenységét. Az Információs Rendszernek komoly gyakorlati haszna van, mivel segítségével megállapítható, hogy az EUROPOL hatáskörébe tartozó ügyek esetében egy másik EUROPOL tagország rendelkezik-e a hazai nyomozáshoz kapcsolható információval. „Találat” esetén a tagállamok adatszolgáltató nyomozó szervei a nemzeti
egységek
megállapodhatnak
közvetítésével az
információk
kapcsolatba
léphetnek
felhasználhatóságáról.
egymással,
Magyarországon
és az
EUROPOL nemzeti egység az Országos Rendőr-főkapitányság Nemzetközi Bűnügyi Együttműködési Központjában (ORFK NEBEK Iroda) található.139 Tekintettel arra, hogy az EUROPOL jelentős mennyiségű személyes-, ezen belül különleges adatot kezel, rendkívül fontos, hogy ezek felhasználása tekintettel legyen a személyiségi - ezen belül az adatvédelmi - jogra. Az adatok felhasználásának ellenőrzését egy független-, a tagállamok adatvédelmi hatóságai által delegált tagokból álló szerv, a Közös Ellenőrző Hatóság végzi. Legfontosabb feladata annak biztosítása, hogy
az
EUROPOL
tevékenysége
megfeleljen
az
adatvédelmi
elveknek.
Magyarországot a Közös Ellenőrző Hatóságban a NAIH munkatársa képviseli.
138
Forrás: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:323:0020:0030:HU: PDF Letöltés dátuma: 2013. október 20. 139 Forrás: Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság honlapja, Nemzetközi kötelezettségekhez kapcsolódó információk/Tájékoztató EUROPOL rendszerről, www.naih.hu Letöltés dátuma: 2014. január 25.
111
A „fékek és ellensúlyok” elve megköveteli, hogy megtaláljuk az optimális egyensúlyt a biztonság, adatvédelem és adatbiztonság, valamint az egyetemes jogok, a szabadságjogok, az átláthatóság és az információszabadság megfelelő tiszteletben tartása, érvényesülése között. Ebben a kontextusban jelenik meg az a - sokak által vitatott - feltételezés, amely szerint a biztonság erősítése tulajdonképpen az emberi jogok érvényesítése irányba hat, mert igazi célja, - egyúttal prognosztizálható eredménye - az emberi élet megóvása. Ezért az emberi élet védelmének részét képezi a terrorizmus, a szervezett bűnözés elleni védelem joga. Így a biztonság erősítése céljából történő korlátlan információkhoz korlátlan hozzáférés nem sérelmezhető. Ez éppen az Unió és polgárainak védelme érdekében történik. 9/11-et követően London és Madrid lakossága szenvedte el az emberek életét kioltó és hatalmas anyagi károkat okozó terrortámadásokat. Nyilvánvalóvá vált, hogy a biztonság sérthetetlensége, az emberi jogok korlátozása pillanatnyi, vagy hosszabbrövidebb ideig fenntartható eredményeket hozhat ugyan, de nem oldja meg az alapproblémát. „A biztonság maximalizálása veszélyezteti az emberi szabadságjogok érvényesülését és fordítva.”140
Az is világossá vált, hogy az európai polgárok
többsége elfogadja az érvelést a biztonsági követelmények szigorítása mellett. Sokan elfogadható árnak tartják és támogatják az emberi jogok, ezen belül az információs önrendelkezési jog, valamint az információszabadság és az átláthatóság korlátozását. Az így kialakuló új egyensúly a biztonság erősítése érdekében ugyanakkor lehetővé teszi az emberek fokozottabb megfigyelését, adataik kezelését sokszor tudtuk és beleegyezésük nélkül, megsértve ezzel az európai adatvédelem olyan klasszikus elveit, mint az érintett hozzájárulása, a célhoz kötöttség, az adatminimalizálás elve stb. A biometrikus adatok nyilvántartásának fejlesztése, egységes kezelése további lépés a biztonság erősítése, ugyanakkor az emberi szabadságjogok korlátozása terén. 9/11. és az azt követő terrortámadások tovább erősítették a nemzetközi közvélemény igényét a biztonságpolitikai váltás iránt. Ez egyet jelent a biztonság feltételeinek erősítésével, akár olyan áron is, hogy az emberi jogok érvényesítésének további korlátozása következik be.
140
Szabó Máté: Az emberi jogok és a biztonság konfliktusai a 21. században. Az információs jogok kihívásai a XXI. században Adatvédelmi Biztos Irodájának Kiadványa, 31. oldal. 2009. Budapest.
112
Az intézkedések az adatok kezelésének egységesítésére, a telekommunikációs információk tárolására és továbbítására, az Unió tagországainak határát átlépő harmadik országból érkező állampolgárok fokozott vizsgálatára és adataik egységes-, központi kezelésére vonatkoznak. A VIS és az EURODAC létrehozása, valamit a tárolt információkhoz történő hozzáférés kiterjesztése új minőséget jelent a bűnüldöző szervek számára. Lehet, hogy mindez összhangban van a korábbi (Maastrichti-, Amszterdami-, Schengeni-, Lisszaboni-) szerződésekkel, de az is nyilvánvaló, hogy a biztonság érdekében tett erőfeszítések az információszabadság és átláthatóság olyan korlátozását okozhatják, melyek visszafordítására kevés az esély. A korlátozások negatív hatására mind az Európai Adatvédelmi Biztos, mind a 29-es Adatvédelmi Munkacsoport felhívta a figyelmet. Egyetértek Dr. Kondorosi Ferenc azon a megállapításával, amely szerint az Európai Unió 9/11. utáni biztonságpolitikájának változásai szoros összefüggésben vannak a globalizáció kiterjedésével, a globális világrend kialakulásával.141 Tanulmányában részletesen áttekinti az ,,új világrend” belső mozgatórugóit, foglalkozik az egységesülő piac szerepével, egyúttal kitér a nemzetközi közösség és az egyes államok lehetőségeire is. Elemzi a klímaváltozás hatásait, a szegénység elleni küzdelem lehetőségeit és az újonnan jelentkező biztonsági kihívásokra adandó válaszokat. Más kutatók142 a globalizáció belső ellentéteinek feltárására összpontosítva, hasonló témaköröket
más-más
alapon
közelítenek
meg
és
jutnak
általánosítható
következtetésekre. Ezek mindegyike foglalkozik a biztonságot veszélyeztető tényezőkkel, sürgeti az egységes fellépést a veszélyek elhárítása, elsősorban azok megelőzése érdekében. Megítélésük szerint az új globális világrend fejlődésében minden tényező - a klímaváltozás hatásainak mérséklése, a szegénység elleni harc, a fenntartható fejlődés kiterjesztése - az uniós politika előterében kell, hogy maradjon. Ezeknek hosszú távú megoldásokhoz kell vezetniük, hiszen az emberek életének megóvását jelentik, a terrorizmus okainak felszámolásához járulhatnak hozzá. 141
Kondorosi Ferenc: Az új világrend jogi kérdései. 45-50. oldal. 2010. Budapest. Forrás: http://www.pecshor.hu/periodika/2008/kondorosi.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 2. 142 Poul Nyrup Rasmussen: Európa és az új világrend. http://www.c3.hu/~eufuzetek/index_17.php?nagyra=17/17_02_rasmussen.html Letöltés dátuma: 2013. december 8.
113
Egységes a véleményük abban is, hogy az európai biztonságpolitika a világméretű elsősorban az Amerikai Egyesült Államok által vezérelt - trendnek megfelelően alakul. Ebben központi kategória a biztonság, amely az emberi élet, a humán szféra létének, az államok zavartalan működésének, a társadalom különböző szféráit egyaránt érintő hatásának
megfelelően
fejlődik.
A
kutatók
helyeslik
az
Európa
Tanács
dokumentumaiban megfogalmazott azon célokat, irányokat és feladatokat, amelyek kimondva vagy rejtetten, de elfogadják az emberi szabadságjogok korlátozását, így az információszabadság és átláthatóság mozgásterének szűkítését is. Az információszabadság és átláthatóság szempontjából vizsgálva, az uniós biztonságpolitika fő irányaiban ellentmondás van a biztonság megerősítését célzó erőfeszítések és a személyes adatok védelme és az információszabadság, átláthatóság érvényesítésére irányuló törvények között.143 Jellemző mindkét területen, hogy az érvek az uniós polgárok jogainak érvényesítésére, az alapvető emberi jogok biztosításának primátusára utalnak. Véleményem szerint az összefüggés - mint annyi más esetben - a politikai hatalom gyakorlásához köthető. Az uniós és tagállami biztonságpolitikák - az állampolgárok érdekére hivatkozva - minden olyan eszközzel, módszerrel és felhatalmazással rendelkeznek, melyekkel közvetlenül és közvetve hatást tudnak gyakorolni az állampolgárok életviszonyaira. Ez természetesen befolyásolja a szabadságjogok alakulását, így erőteljesen felszínre kerül
a
biztonság,
adatvédelem
és
az
információszabadság,
átláthatóság
ellentmondása, plasztikusan jelennek meg az átláthatóságot akadályozó tényezők. Az uniós biztonságpolitika közel tizenöt éves tapasztalatának összegezése azt mutatja, hogy a biztonság erősítése kapott kardinális szerepet. Ez az emberi jogok szükségszerű korlátozásával jár együtt, mellyel az Unió polgárainak többsége - kimondva vagy kimondatlanul - egyetért. Egyértelmű tehát, hogy a félelem a vélt vagy valós fenyegetettségtől jelentősebb mértékben van jelen, mint az igény az átláthatóság, információszabadság iránt. 143
Szabó Máté: Az emberi jogok és a biztonság konfliktusai a 21. században. Az információs jogok kihívásai a XXI. században Adatvédelmi Biztos Irodájának Kiadványa, 37-40. oldal. 2009. Budapest.
114
Ez azt is jelenti, hogy az állampolgárok önként mondanak le az állam ellenőrzésének legfontosabb
lehetőségéről,
az
információszabadság,
átláthatóság
jogának
érvényesítéséről, illetve hozzájárulnak ennek korlátozásához. Ezen a helyzeten változtathat a Lisszaboni Szerződés hatályba lépését követően kimunkált Stockholmi Program,144 mely ,,A polgárokat szolgáló és védő nyitott és biztonságos Európa” jelszavának megvalósítását tűzte ki célul. Ebben - a biztonság érdekében folytatott együttműködés javítása mellett - kiemelt hangsúlyt kap az alapvető jogok és szabadságjogok, így a személyes adatok védelméhez való jog, valamint az információszabadság kiterjesztése is. A terrorizmus veszélyének megnövekedése új megközelítést igényel, amely a biztonság-felfogás, valamint a biztonságpolitika ennek megfelelő kidolgozása érdekében megköveteli a tudományosan megalapozott elméleti megközelítést, illetve annak átültetését a gyakorlatba. Így megkerülhetetlen a terrorizmus tudományos vizsgálata, okainak, természetének, megjelenési formáinak, módszereinek és a társadalomra kifejtett hatásának feltárása. Ez természetesen együtt jelenik meg az elhárítás, felszámolás és megelőzés lehetőségeinek kutatásával is. A dolgozat keretei meghaladják 9/11 biztonságpolitika-tudományra kihatásának részletezését, mélyebb elemzését.
5.1.2.2 MAGYARORSZÁG BIZTONSÁGPOLITIKÁJÁNAK JELLEMZŐI 5.1.2.2.1 A magyar biztonságpolitika kialakításának körülményei Az elmúlt évek során a biztonság és biztonságpolitika tekintetében széleskörű vita bontakozott ki a szakértők között. Ez a polémia nem maradt meg a tudományos kutatás keretei között, hanem a tömegkommunikáció eszközein keresztül elérte az érdeklődő közvélemény ingerküszöbét is. A vita lényege a „mi a fontos” dilemmája körül zajlik, gyakorlatilag azt foglalja magában, hogy mi befolyásolja hazánk biztonságának megszilárdítását, mik legyenek a biztonságpolitika legfontosabb elemei. A vita résztvevői egyrészt kifejtik, hogy a 9/11. hatásai már nem érzékelhetők, a világ- és Magyarország túlságosan hosszú ideje foglalkozik a tragédia hatásaival.
144
Forrás: ur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:hu:PDF Letöltés dátuma: 2014. január 12.
115
Megítélésük szerint a kétségtelenül nagy hatású terrorcselekmények helyébe olyan más fenyegetések léptek, mint a gazdasági világválság, az újabb fegyveres konfliktusok a világ egyes térségeiben és a klímaváltozás. A globalizáció egyre gyorsuló folyamata, szükségszerűen befolyásolja a biztonság önálló érvényesítésének lehetőségét. A függőség olyan méretű ami lehetetlenné teszi az államok, illetve nemzetközi szövetségek önálló céljainak megvalósítását. A vita másik pólusán minden problémát 9/11-ből vezetik le. Nem tagadják az „új világrend” kialakulását igazoló érveket, minden biztonsági probléma kiinduló pontjául azonban az Amerikai Egyesült Államokat sújtó tragédia bekövetkeztét és elhúzódó hatását fogadják el. Jól érzékelhetők a vitában részt vevők közötti felfogásbeli különbségek, melyek állásfoglalásra késztetnek. Természetesen jól tudom, hogy egy disszertáció tartalmi és formai keretei között nem dönthetők el a globális és hazai biztonság nagy kérdései, de a kutatás során nyert tapasztalataim a polémiát illetően kialakították véleményemet a vita egyes pontjairól. Az a megítélésem, hogy 9/11. globális hatását nem lehet bekövetkezése időpontjától számítva meghatározott időkeretek közé szorítani. A világot megrázó tragédia hatására olyan folyamatok indultak el, mint például a globalizáció felgyorsulása, a szélesebb körre kiterjedő együttműködés az államok között, társadalmi konszenzus alapján az emberek
szabadságjogait
érintő
korlátozások.
A
biztonság
irányába
tett
erőfeszítéseken keresztül 9/11. jelen van mindennapi életünkben, egyaránt befolyásolja a politikai elit és az egyes emberek tevékenységét, így a tragédiának hosszú távú hatása van. Az új kockázatok nevesítése mindkét fél érvei között megtalálhatók és ezek nem negligálják a 9/11. hatását földrészünk és szűkebb környezetünk életére. A látszólag tisztán elméleti indíttatású problémát Tálas Péter közérthetően tárja fel.145 Megítélése szerint a politika két véglet között mozog.
145
Tálas Péter: A terrorfenyegetettségről a számok tükrében. 83-92. oldal. 2011. Budapest. http://www.nemzetesbiztonsag.hu/cikkek/talas_peter- a_terrorfenyegetettsegr__l_a_szamok _ tukreben.pdf Letöltés dátuma: 2014. január 4.
116
Értelmezésében az aktuálisan felelős politikai tényezők, azaz a politikusok vagy „túlértékelik”, vagy „alábecsülik” a biztonság körében megjelenő konkrét helyzeteket. A biztonságpolitikával foglalkozók azonban sohasem elégedettek, egyértelmű koncepciókat és a politika határozottabb kiállását várják el. Határozott véleményük szerint a szakértő feladata a biztonságot fenyegető létező vagy potenciális veszélyek feltárása, a politikus tennivalója pedig a tények és érvek birtokában a határozott döntés. Tálas tények és adatok felhasználásával bizonyítja, hogy Európa és szűkebb hazánk veszélyeztetettsége ugyanakkor csökkenő tendenciát mutat. „Az Európai Unió országaiban 2006 januárja és 2011 márciusa között elkövetett 1115 merénylet a világ összes terrorcselekményének csupán 1,7 százalékát, a 34 halálos áldozat 0,03 százalékát, a 373 sebesült 0,2 százalékát, a 19 túsz 0,04 százalékát, az összesen 426 áldozat pedig 0,13 százalékát tette ki (vagyis az EU terrorfenyegetettsége a világ más tájaihoz képest elenyésző).”146 Záró gondolatai fontos következtetést fogalmaznak meg a magyar biztonságpolitika művelői számára azzal, hogy a biztonságérzet szubjektív és objektív megközelítése ne szakadjon el egymástól. A szakértő álláspontja mértékadó, ugyanakkor további vitára ösztönöz. Az, hogy az európai adatok minimális veszélyeztetettségi szintet mutatnak, hogy hazánk kívül esik a maximális fenyegetettség határain, nem jelentik a kockázatok minimális szintjét. Teljes mértékben egyetértek azzal, hogy a biztonságpolitika lényege és egyúttal célja az emberek biztonságérzetének megerősítése. Ezzel tulajdonképpen az állam törekvése megegyezik az állampolgárok véleményével. Az állami erőfeszítések az objektív biztonságra gyakorolnak befolyást, mely a tájékoztatás megvalósulásával a szubjektív biztonság érzetében, napi élet rendezettségében jelenik meg. Az emberek pozitív előjelű biztosságfelfogása tehát nem spontán alakul ki. Létrejötte az állami biztonságpolitika hiteles, átlátható érvényestésével valósítható meg.
146
Tálas Péter: A terrorfenyegetettségről a számok tükrében. 90. oldal. 2011. Budapest. Megjegyzés: Tálas Péter a terrorcselekmények elkövetői körébe beleérti a szeparatista, nacionalista indíttatású merénylőket is. Ezek az adatok a disszertáció témája szempontjából indifferensek.
117
Ellenkező esetben bekövetkezhet, hogy „balsejtelmek és félelmek határozzák meg az emberek magatartását”.147 Az a következtetésem, hogy a biztonság erősítésére tett állami beavatkozás biztonságpolitika - nem nélkülözheti az átláthatóság fenntartását. Ennek hiánya viszont a Tálas Péter által leírt társadalmi feszültséghez vezethet. „A magyar társadalomra jellemző, hogy különböző biztonsági fenyegetések és kockázatok határozott jelenlétét érzékeli.”148 Veszélyből azonban nincs hiány, így abszolút biztonság nincs. A veszély hiánya objektív értelemben is megvalósíthatatlan. A magyar társadalmat a közelmúltban és napjainkban is számos olyan hatás éri, melyek befolyásolják a veszélyérzetet. Ez gyakorlatilag eltérő mélységben és terjedelemben erősíti vagy gátolja a társadalom tagjainak életminőségét. A kulcskérdés tehát nem a veszély hiánya vagy jelenléte, hanem az emberek képessége ennek felismerésére.
Ehhez
hozzájárul
a
biztonságpolitika
érvényesülése,
azaz
a
biztonságpolitika képes-e elfogadható alternatívát kínálni a társadalom tagjainak megvédése érdekében.
Ez természetesen nem spontán kialakuló folyamat,
megvalósítása a magyar biztonságpolitika feladata. Az Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtása érdekében az Országgyűlés a lakosság biztonságának és biztonságérzetének növelése céljából, a természeti és civilizációs katasztrófák elleni védekezés hatékonyságának fokozása, a katasztrófavédelmi szervezetrendszer erősítése, a katasztrófavédelmi intézkedések eredményességének növelése érdekében fogadta el a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló törvényt. A magyar biztonságpolitikai stratégia kialakításának, a biztonsági stratégia tervezésének alapja nem nélkülözheti a magyar társadalom biztonság-felfogásának ismeretét.
147
Tálas Péter: Az európai terrorfenyegetettségről - a számok tükrében. ZMNE SVKI Elemzések 2010/13. Budapest. http://nit.uni-nke.hu/downloads/Elemzesek/2010/SVKI_Elemzesek_ 2010_13.pdf 148 Gyimesi Gyula - Molnár Ferenc: A magyar társadalom viszonya a terrorizmushoz. ZMNE Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet Kiadványa 4. oldal. 2005. Budapest. http://hhk.old.uninke.hu/downloads/kozpontok/svkk/Elemzesek/2005/SVKK_Elemzesek_2005_2.pdf Letöltés dátuma: 2014. január 4.
118
A biztonság - ezen belül a belbiztonság - megítélésére hatással van a védelmi igazgatásról alkotott vélemény, továbbá a terrorizmusról, a szegénységről, a fenntartható fejlődés akadályairól és a klímaváltozás hatásairól alkotott képzet. Az így megalkotott biztonságpolitika társadalmi konszenzuson nyugszik, érzékelhető a támogatása. Ellentmondásosnak tűnik azonban, hogy a magyar állampolgárok tudatában vannak-e a védekezési mechanizmus egyes elemeivel. Milyen eszközöket és módszereket fogadnak el saját biztonságuk megóvása területén. Egyértelmű tehát, hogy a társadalom veszélyérzetének csökkentésére tett erőfeszítések hatékonysági mutatói attól is függnek, hogy az emberek tisztában vannak-e a biztonságpolitika fő irányaival, támogatják-e azok társadalmi szintű kiterjesztését. A ZMNE Stratégiai Védelmi Kutató Központ kérdőíves adatfelvétel formájában felmérést készített arról, hogy a lakosság mennyire van tisztában a biztonságot érintő fenyegetettségekkel, elsősorban a terrorizmus kockázatával.149 Arra is választ vártak, hogy hazánk érintett-e a terrorizmusból származó fenyegetettségekkel, milyen okokat lát ezen jelenségek mögött. Azt is fel kívánták mérni, hogy a megkérdezettek véleménye szerint, a politika levonta-e a megfelelő következtetéseket, illetve megtörténtek-e a szükséges intézkedések.150 A lakosság veszélyérzetét - kiemelten a terrorizmusról alkotott véleményét vizsgálva az adatok különböző megközelítésben és dimenzióban bizonyítják a fenyegetettség érzetét. Ezek döntő többsége nem a közvetlen érintettség eredményeként kerül a veszélyeztetési lista első harmadába. A kutatás során felsorolt veszélylista valamennyi elemére érkezett minősítést tartalmazó vélemény, azonban azok súlyozása, a hatások megítélése gyökeresen eltérő. Így a megkérdezettek a drogproblémát, a szervezett bűnözést, a környezetszennyezést érzik hazánk számára veszélyesnek. A felsorolt fenyegetések a közbiztonság, a gazdasági biztonság-, és a környezetbiztonság szektorai alá sorolhatók. A terrorizmus veszélyének értékelése nem szerepel a veszélylista első felében.
149
Gyimesi Gyula - Molnár Ferenc: A magyar társadalom viszonya a terrorizmushoz. ZMNE Stratégiai és Védelmi Kutatóintézet Kiadványa 2. oldal. 2005. Budapest. 150 Megjegyzés: a kutatás adatait csak a disszertáció számára fontos területeken dolgoztam fel.
119
A válaszok jellegéből egyértelműen adódik a következtetés, hogy a magyar állampolgárok közvetlen környezetükhöz, családjukhoz való közelség alapján alakítanak véleményt, kevésbé érzik magukat érintettnek a regionális és a helyi konfliktusok hatását illetően. A felmérés adatainak elemzése komplex biztonságképet alakít ki a magyar társadalom egészét illetően. Ebben nem mutatható ki az életkor, családi állapot, iskolai végzettség, foglakozás befolyásoló hatása. Így levonható az a következtetés, hogy az állampolgárok egységesen érdekeltek a biztonság fenntartásában. A vélemények egyértelműen a belső biztonság erősítése irányába, annak megszilárdítása érdekében foglalnak állást. Ugyanakkor a rendőrség, a határrendészet, a katasztrófavédelem és a honvédség béketámogató-, béketeremtő misszióban való részvételét elfogadják. Így a közelmúltban Afganisztánba telepített magyar kontingens megszervezése társadalmi támogatást élvezett, mely áttételesen a közvélemény gondolkodásában a terrorizmus elleni küzdelem kiterjesztésének elfogadására utal. Ez annak ellenére tény, hogy a külső veszélyeztetettségre irányuló kérdésekre adott válaszok kevesebb relevanciával bírnak. Következésképpen, a terrorizmus veszélye ismert, a megkérdezettek közel 80%-a szerint jelen van a fenyegetettség. Válaszaikból az is kiderül, hogy a támadások lehetősége nem csak a fejlett államokat érinti, a világ bármely országa célpont lehet. Ez a válaszadók 85%-nak álláspontja, mely a globális fellépés lehetőségét erősíti. A terrorizmus értelmezésének lényeges eleme az a válasz, mely szerint a terrorizmus félelemkeltő cselekedet, mely annál inkább veszélyes, minél inkább ártatlanok elpusztítását tűzi ki célul. A terrorizmus keletkezését a többség nem tudja történetileg elhelyezni, azt a közelmúltra valószínűsíti. Nem látnak összefüggést a különböző súlyos bűncselekmények és a terrorizmus között, 54 %-uk a vonatkozó kérdésre nemleges választ adott. A kutatás eredményei, a statisztikai adatok nem teljes körű elemzése alapján megállapítható azonban, hogy a társadalmi biztonságot fenyegető veszélyeket az állampolgárok többsége érzékeli, arról képes határozott álláspontot kialakítani.
120
A terrorizmus veszélyét nem tartják Magyarország számára közvetlenül súlyos fenyegetettségnek, azonban annak romboló hatását, esetleges bekövetkezését reális lehetőségnek érzékelik. A terrorizmus veszélyességének viszonylagosan alacsony százalékot mutató értékelését a közvetlen tapasztalat hiányával magyarázzák a kutatók. A felmérés viszonylag reális képet mutat a magyar lakosság veszélyérzetének alakulásáról, az általuk fontosnak tartott biztonsági területekről, a potenciális célpontokról, így megalapozottak azok a következtetések, melyek szerint a magyar lakosság érzékeli a biztonsági kockázatokat. Az egyes kérdésekre adott válaszaik, illetve következtetéseik azonban az információk hiányára is utal. Ez érződik a környezet-, gazdaság-, közbiztonság helyével és szerepével, a fenyegetettség elleni eszközök felhasználásával kapcsolatban, és nincsenek tisztában a terrorizmus elleni harc eszközeivel sem. A kutatási eredményeket az információszabadság, az átláthatóság szemszögéből vizsgálva megállapítható, hogy a viszonylag jelentős tömegkommunikációs hatások ellenére jelentős az információhiány. A belső biztonság kérdéseiről adott válaszokban a rendőrség helyét és szerepét a lakosság nem értékeli súlyának megfelelően, a katasztrófavédelemről meglévő ismeretek pedig a tájékozottság szintjének alsó harmadában található. A katasztrófavédelem szerepét a megkérdezettek nem tudják igazán értelmezni, nincsenek megbízható ismereteik annak alaprendeltetéséről. A megállapítások ellentmondásai egyértelműen a kutatás körébe bevont állampolgárok ismerethiányára, a biztonsághoz kapcsolódó tájékozató tevékenység problémáira, azaz a biztonságpolitika átláthatóságának zavaraira utalnak. Így az átláthatóság hiánya a magyar biztonságpolitika lényegét befolyásolhatja, akadályt képezhet a társadalom pozitív viszonyulásához. A kutatás során feltárt vélemények azonban arra utalnak, hogy elfogadják az állampolgárok a biztonságpolitika célkitűzéseit. Szükség lenne azonban hatékonyabb tájékoztatásra és az átláthatóság magasabb szintű megvalósítására. A kutatás eredményei napjainkban is érvényes következtetésekre alkalmasak, azonban érdemes lenne a felmérést megismételni, melynek adatai megmutatnák, hogy az állampolgárok ismerete és hozzáállása változott-e az utóbbi időben. 121
A magyar biztonságpolitika alakítása, fő irányainak és céljainak kijelölése nem szűkíthető le a belügyi feladatok körére. Még az Amerikai Egyesült Államok vagy akár az Európai Unió sem képes kizárólag belső, saját erőforrásokra vonatkozó biztonságpolitika megvalósítására. Hazánk számára is szükséges más államok támogatása, a konszenzus érdekében a felek számára kedvező megállapodások megkötése. Magyarország esetében a biztonságpolitikára egyaránt hatnak globális- és regionális tényezők. A költségvetési, pénzügyi erőforrások nagysága és rendelkezésre állása korlátozást jelent. A kutatás következtetései igazolják, hogy az állampolgárok számára a globalizáció keveset mond, elvont fogalmat jelent. Érzékelik a folyamatokat, azokból annyit vesznek tudomásul, melyeket saját élethelyzetük számára fontosnak ítélnek meg. Indifferensek számukra a világot behálózó hatalmi érdekrendszerek, és azt a tényt az sem befolyásolja jelentősen, hogy időről-időre szembesülniük kell azok negatív hatásával. Általánosítható értékítéletük inkább a negatívumokat, - mint például „a multik behálózzák a világot; a bankok uralják az országot; a nagy cégek hazánkat csak piacnak tekintik” - hangsúlyozza. Disszertációm során számos alkalommal használtam a globalizáció kifejezést anélkül, hogy a fogalmat meghatároztam volna. Miután a magyar politika-, gazdaság- és társadalom működésére a globalizáció jelentős hatással bír, az alábbiakat tarom fontosnak kiemelni:
A globalizáció gazdasági-, szociológiai és politikai értelemben az egész világra kiterjedő új rendszereket jelenti.151
A nyugati civilizáció kezdeményezésére az élet különböző - politikai, gazdasági,
társadalmi
területein
zajló
világméretű
egységesedési
folyamatoknak és azok következményeinek összessége.152 A globalizáció a kor biztonsági kihívásainak egymással szorosan összefüggő rendszerét eredményezte. Ezek nem azonosak a hagyományos értelemben vett katonai eredetű kockázatokkal, túlmutatnak azok keletkezésén és hatásán.
151 152
Magyar Nagylexikon VIII: kötet 659. oldal. Magyar Nagylexikon Kiadó, 2006. Budapest. www.wikipedia.org/wiki/globalizacio
122
Magukba foglalják az emberi jogok érvényesítésének követelményét, a fenntartható fejlődés megvalósítását, a klímaváltozás következményeinek csökkentésére tett erőfeszítéseket, a szegénység felszámolásáért kialakított politikát és a terrorizmus elleni határozott fellépést, Ez, a csak felsorolásra szorítkozó leírás új megközelítést jelent a biztonságpolitika értelmezésében, arra enged következtetni, hogy a biztonságpolitika alakítóinak széleskörű kitekintés alapján kell meghatározni a célokat és a hosszabb távú feladatokat.
Ez tulajdonképpen az „új világrend” követelményeihez történő
alkalmazkodás képességét jelenti, melynek központi kategóriája a biztonság. A globalizáció keretében létrejövő változások a biztonság új, szélesebb felfogását követeli meg. Ennek napjainkban három fő eleme van:
A közös biztonság elve egyaránt vonatkozik a világra, földrészünkre és hazánkra. A tartós biztonság nem valósítható meg, ha az egyenlőség és igazságosság alapján nem osztozhatnak rajta más nemzetek is. Az ezen a területen megjelenő problémák felszámolásához a multilaterális rendszer megerősítése válik szükségessé.
A fenntartható biztonság kereteit a konfliktusok okainak feltárására alapozva, azok megoldására törekedve lehet megvalósítani. A magyar biztonságpolitika a konfliktusok
okainak
megszüntetésében,
a
nemzetközi
feszültség
mérséklésében érdekelt. Tevőleges részvétellel - békefenntartás, béketeremtés missziói
-
járul
hozzá
a
globális-
és
regionális
feszültségpontok
felszámolásához. A konfliktuskezelés azonban nem csak az országok közötti szembenállás alapján értelmezhető, ebbe a körbe tartozik a globális felmelegedés, az elszegényedés, vagy akár a természeti katasztrófák következményeinek
felszámolása
is.
A
fenntartható
biztonság
tehát
nagymértékben múlik a konfliktuskezelés képességén, mely - a múlt és jelen tapasztalatai alapján - egyet jelent a jövő biztonságának megteremtésével.
123
Az értékalapú biztonság megvalósítása153 a demokrácia kereti között nyerhet teret. A törvények ereje, az emberi jogok tiszteletben tartása, a demokratikus alapon működő intézményrendszer, a közigazgatási kultúra, vagy akár a migráció kezelése hozza létre a biztonság fenntartásának alapjait, befolyásolja az ország biztonságpolitikájának kimunkálását.
A regionális biztonság érdekében tett magyar erőfeszítések elsődlegesen az Európai Unióban,154 a Visegrádi Együttműködés keretein belül valósulnak meg. Az együttműködő országok közösen dolgozzák ki a biztonságot megalapozó tennivalókat. Mindegyik államra jellemző a globális fenyegetettség felismerése, a gazdasági, energiabiztonsági veszélyek elleni fellépés, a transzatlanti elkötelezettség. Magyar sajátosság, hogy a közös politika rangjára kívánja emelni a kulturális sokszínűség hangsúlyozását és a nemzeti kisebbségek érdekeinek védelmét. Mivel a többi ország az energiabiztonság hangsúlyozás mellett kiemeli a gazdasági világválság régiót érintő hatását, mely tartalmában az adott országra vonatkozó ágazati szemléletet nevesíti, így következtetéseik is eltérőek. A lényeg azonban, hogy az okos védelem jegyében csaknem azonosan ítélik meg a kiemelt kockázatok elleni fellépés szükségességét, melyet a közös biztonsági elgondolások keretei között kívánnak megvalósítani. A biztonságpolitika magyar költségvetési forrásai az elmúlt néhány évben nem változtak jelentősen, a bruttó összegeket mutató százalékok a GDP-hez mérten az alábbiak:155
153
Poul Nyrup Rasmussen Európa és az új világrend Európai Füzetek http://www.c3.hu/~eufuzetek/index_17.php?nagyra=17/17_02_rasmussen.html, Letöltés dátuma: 2014. január 4. 154 Megjegyzés: az Európai Unió biztonságpolitikájának fő irányait és feladatait a 5.1.2.1. fejezet tartalmazza. 155 Forrás: http://nit.uni-nke.hu/downloads/Elemzesek/2013/SVKK_Elemzesek_2013_13.pdf 6. oldal. Letöltés dátuma: 2013. december 2.
124
Rendőrség
1,3 %
Katasztrófavédelem
0,2 %
Büntetés-végrehajtás
0,2%
Rendvédelem K+F
0,0%
Egyéb védelmi kiadások
0,0 %
Összesen:
1,7%
A tételes kiadási mértéket összehasonlítva a hazánkkal hasonló nagyságrendű országok adataival nincs jelentős eltérés, földrészünkön a biztonsági célú kiadások tekintetében a „középmezőnyben” foglalunk helyet. Ez az elmúlt évek forráshiányos állapotából kiindulva akár pozitívnak is értékelhető. Azonban a kutatás-fejlesztés területe
változatlanul
nem
részesül
támogatásban,
így az
érintettek
vagy
átcsoportosítás, vagy pályázatok útján korszerűsítenek. Az egyes - a disszertáció szempontjából fontos - szervezetek költségvetéseinek belső elosztása torz képet mutat. A személyi kiadások 70-80%, a működési kiadások 20-22 %-os arányban részesednek az egyes szervezetek költségvetéséből. A fejlesztésre fordítható keret 0-3% között van.
Az adatokból egyértelműen kiderül, hogy a
biztonságpolitika szervezeteinek forrásai alultervezettek, nem elegendőek a szakmai szervezetek feladatainak maradéktalan végrehajtásához. Az igények és a költségvetési lehetőségek között évek óta ellentmondás van. Ezért az egyes szervezetek a bevételeik növelésével, a pályázatokból megszerezhető kiegészítéssel és szigorú takarékossági intézkedésekkel teremtik elő az elégséges pénzügyi feltételeket. 5.1.2.2.2 Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiája, mint a biztonságpolitika meghatározó dokumentuma Az ország NATO csatlakozása a korábbiaktól merőben eltérő biztonsági környezetet eredményezett. Belépésünk a szövetségi rendszerbe módosította a kockázatok kezelésének lehetőségét, erősítette a külső védelmi képességeket, ezzel új követelményeket támasztott a magyar biztonságpolitika elé. A belső védelem körében szembe kellett nézni 9/11. hatásaival, a terrorfenyegetettség valószínűségének megjelenésével, és a szervezett bűnözés nemzetközivé válásának körülményeivel.
125
Mindezek alapján fogadta el a kormány a Magyar Köztársaság Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról szóló 2073/2004. (IV.15.) Kormányhatározatot,156 mely az adott időben és az adott helyzetnek megfelelően jelölte ki a külső- és belső biztonság célkitűzéseit és feladatait. A stratégia alapján a biztonságpolitika kellő hatékonysággal töltötte be feladatát. Az ország lehetőségeihez mérten vett részt a NATO műveleti tevékenységében, elismerésre méltóan szerepeltek a honvédség és a rendvédelem egységei a békefenntartó műveletekben. A belső biztonság területén megtörtént az erők és eszközök átcsoportosítása, elkezdődött a védelmi szervezetek átalakítása, javult az akcióképesség és az együttműködés. Az emberek napi életét veszélyeztető bűncselekmények száma csökkenő tendenciát mutatott, a súlyossága azonban stagnált. Az ország határainak biztonsága, őrzés-védelme megfelelő volt, képes volt kezelni a migráció változó intenzitású hullámait.157 A belső biztonság elemei összességében megfelelően alakultak, igazolták a döntéshozók elvárásait. Az eltelt közel 10 év során azonban közvetlen környezetünkben jelentős változások zajlottak le. Magyarország változatlan szövetségesi elkötelezettsége mellett a külpolitika új irányai jelentek meg. Részvételünk az iszlám befolyása alatt álló térségeket érintő békefenntartó missziókban az ország csekély terrorfenyegetettsége ellenére megnövelte a merényletek bekövetkezésének kockázatát. Közvetlen szomszédainkkal a határon túli érdekeink felvállalása és védelme miatt visszatérően jelennek meg ellentétek, melyek feszültségeket generálnak. A „keleti-nyitás” új lehetőségek feltárását célozza, amely azonban az uniós országok körében nem arat osztatlan sikert. A harmadik világ országaival kötött kétoldalú, elsősorban gazdasági szerződések, a régi értékek megőrzése mellett hazánk mozgásterének bővülésére utalnak.
156
A Magyar Köztársaság Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról szóló 2073/2004. (IV. 15.) Kormányhatározat, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2004. Budapest. 157 Megjegyzés: Adatok találhatók a migráció változására: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=File:Immigration_by_main_citize nship_group,_2010_%281%29.png&filetimestamp=20130204085131 Letöltés dátuma: 2014. január 25.
126
A külpolitikai irányváltás pozitív elemei egyúttal a biztonsági kockázatok növelését is eredményezik, melyek egyaránt érintik a politika-, gazdaság-, és a társadalom biztonsági szektorait, és befolyásolják az élet más szektorait is. Belpolitikai vonatkozásban biztonsági kockázatot képez a társadalom különböző oldalai közötti szakadék mélyülése, a radikális nézetek terjedése, a munkanélküliség és a szegénység magas aránya, az etnikai konfliktusok időről-időre felszínre kerülése. Mindezek a kül- és belpolitika területén megjelenő kockázati tényezők negatívan hatottak. A 2010. évi választások eredménye, mellyel az állampolgárok több, mint kétharmada elutasította a korábbi kormányzatot, természetesen kihatott a korábbi biztonságpolitikára is. Az új kormányzat részéről jelentős irányváltás következett be, mely egyaránt érintette a kül- és belpolitika, valamint a társadalom és gazdaságpolitika szinte minden elemét. Az állam, a gazdaság és a társadalom teljes megújítása érdekében széleskörű törvényalkotás indult, mely 2012-ben érintette a biztonságpolitika alapját képező stratégiát is. Így Magyarország 2012. február óta új, korszerű, a bel- és külpolitika igényeinek megfelelő stratégiával rendelkezik, mely hosszú távon határozza meg az ország biztonságpolitikájának fő irányait, és legfontosabb tennivalóit.158 A Magyar Nemzeti Biztonsági Stratégia az érdekek és értékek számbavételből, valamit a biztonsági környezet változásából vezeti le a stratégiai célok, feladatok és kormányzati eszközök meghatározását, azaz a konkrét helyzetre és a változásokra reagál. A dokumentum visszaigazolja a kormány politikáját, a nemzeti érdekek érvényesítését a változó nemzetközi környezetben, melyben a hangsúly a nemzeti célok érvényesítésén van. Az is világosan érzékelhető, hogy az ország biztonsága nem lehet független a környezet hatásaitól sem. A stratégia szerint a kormány a biztonság széleskörű értelmezését fogadja el, így a biztonság minden egyes területével, a komplexitás igényével foglakozik. Magyarország biztonságpolitikai környezetének értékelése szinte kizárólagosan a külső tényezőket, illetve azok prognosztizálható hatásait foglalja össze.
158
A Kormány 1035/2012. (II. 21.) határozata Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2012. Budapest.
127
Más országok hasonló dokumentumaihoz viszonyítva a stratégia szövegébe építve külön tárgyalja a biztonság fogalom tartalmának változásait. Ez azt jelenti, hogy a korábbi felfogáshoz viszonyítva új területek (környezeti, katonai, gazdasági, pénzügyi, társadalmi, emberi és kisebbségi jogi) kerültek előtérbe. Ezek egyaránt érintik az egyes embert, a társadalmi csoportokat, valamint a régiókat, szövetségeseket és harmadik államokat. Mindezek egyre inkább globális szintéren érzékelhetők. A biztonságpolitikai kihívások így átfogó megoldásokat, széles eszköztárra alapozó fellépést igényelnek. A globalizáció hatásait, mint hazánk biztonságát befolyásoló tényezőt, az egyenlőtlen fejlődés, a gazdasági-, pénzügyi válság körében értelmezi a stratégia. Ez tulajdonképpen a mai valóság biztonsági szemléletű megközelítése. Az egyenlőtlen fejlődés a biztonsági környezetünkben felerősödő feszültségeket, új hatalmi központok megjelenését, nem állami szereplők kiterjesztésének törekvését hozta magával. Ez kihat a nemzetközi kapcsolataink alakulására, az erőviszonyok átrendeződését okozhatja. Következménye lehet továbbá, hogy az egyes térségekben és régiókban kiéleződhetnek a feszültségek, kiszámíthatatlanná válhat a biztonsági környezet. A globális gazdasági-, pénzügyi válság eltérő mértékben fejtette ki hatását a világ-, szűkebb értelemben a hazánkkal együttműködésben érdekelt országok körére. Ennek következménye, hogy a válság hatásai tovább mélyítették a meglévő feszültségeket. A különböző országok és hazánk költségvetési forrásainak csökkenése hatással volt, és hatással van a biztonságpolitikára fordítható pénzügyi erőforrásokra. Ez arra ösztönöz, hogy a biztonságpolitika szereplői a rendelkezésükre álló anyagi forrásokat innovatívabban, a hatékonyság szempontjait előtérbe helyezve a biztonsági képességek erősítésére használják fel. Ennek megvalósításában fontos tényező a szövetségesi együttműködés kiterjesztése, a közös célokon alapuló felhasználása. A stratégia értelmezése szerint globalizálódó világunkban a biztonság nem a határainknál kezdődik.
A távoli térségekben megjelenő biztonsági kockázatok
érint(het)ik Magyarországot, határainkon belülre kerülve komoly kihívások és veszélyforrások jelenhetnek meg.
128
A terrorizmus, a szervezett bűnözés, a tömegpusztító fegyverek kikerülése az azokat jelenleg birtokló államok felügyelete alól bizonytalanságot, bizalmatlanságot eredményeznek, és valós veszélyt jelentenek az ország és a nemzetközi szövetség számára. Az ország biztonsága, annak külső- és belső dimenziója ezért elválaszthatatlan egymástól.
Magyarországot, illetve szövetségeit érintő fegyveres agresszió
bekövetkezése nem valószínű, ugyanakkor nem is kizárt. Továbbra is léteznek katonai konfliktusok, egyes államok a hadsereg alkalmazásával kísérlik meg problémáik megoldását. Ezek a krízishelyzetek annál inkább veszélyeztetik biztonságunkat, minél közelebb vannak határainkhoz. Megítélésem szerint ebbe a körbe sorolható a békefenntartó haderőben megvalósuló részvételünk, mely növeli az ország biztonsági kockázatát. Az ország biztonságpolitikai környezete fő vonalaiban ismert a közvélemény előtt. A tömegkommunikáció csatornái úgy a közvetlen, mint a távoli régiók eseményeiről tájékoztatást nyújtanak. Ez nem csak a hazánkat közvetlenül érintő biztonsági kockázatot mutatja be, kiterjed a távolabbi régiók történéseire is. Igaz, hogy a dokumentum nem hangsúlyozza az átláthatóság követelményét, de ettől függetlenül elvárja az állampolgárok informálását, a biztonságukat érintő veszélyek tudatosítását. Az ország érdekei a globális biztonságpolitika területén a helyzetértékelésből levont következtetéseknek megfelelően alakulnak. Az ország helye és érdekei szempontjából földrajzi elhelyezkedésünk, nyitottságunk, beágyazódásunk a nemzetközi gazdasági környezetbe, szövetségesi kötelezettségeink meghatározó jelentőséggel bírnak. Ezek a biztonságpolitikai tényezők azon alapulnak, hogy egyetlen országot sem tekintünk ellenségünknek, alapvető értékként kezeljük a béke, a szuverenitás, a demokrácia, a kisebbségi- és az alapvető szabadságjogok érvényesítését. A dokumentum rögzíti, hogy nemzeti biztonsági érdekeink az euró-atlanti szövetséghez, a szomszédos országokkal tartott kapcsolatokhoz, az együttműködés további kiterjesztéséhez kötődnek. A biztonságpolitikai érdekeink, így a szövetségi rendszer keretei között, az ENSZ alapokmányának megfelelően, az emberi jogok érvényesítését szem előtt tartva valósulnak meg. 129
A NATO keretei közötti tevékenységünk lényege és célja, hogy egyrészt érvényesüljön az ország védelmének garantálása, másrészt lehetőség nyíljon a gazdasági törekvések nemzetközi keretek közötti kibontakozására. Ez azt jeleneti, hogy a kormány az ország biztonságpolitikáját, ezzel együtt biztonságát a szövetség keretei között, hosszú távú elgondolás alapján képzeli el. A biztonsági kihívásokkal és kockázatokkal szemben az európai identitás alapján, közös gazdaság-, biztonság-, védelempolitika kialakításában érdekelt. A keleti- és déli szomszédinkkal tartott kapcsolatok területén a stabilitás megerősítése jelenti a biztonságpolitika célját. Ehhez az uniós csatlakozásuk elősegítésén - a szoros partneri kapcsolatokon - és a nemzetpolitikai érdekek érvényesítésén keresztül van optimális lehetőség. A határon túli magyarság jogainak érvényesítését elősegítő kiemelt támogatást élveznek azok az országok, amelyek területén jelentős nagyságrendű magyar közösségek élnek.
Tekintettel a szórvány magyarság sajátos helyzetére, az
anyaországgal tartott kapcsolatokra, a befogadó államok biztonsága kiemelt politikai tényezőt képez. Ezért a külpolitika egyik prioritása, hogy minden támogatást megadjon ezeknek az országoknak, hazánk együttműködése velük szorosabbá váljon. Abban vagyunk érdekeltek, hogy a határokon túli magyarság megmaradjon szülőföldjén, rendelkezzen az önkormányzatiság és a kulturális autonómia jogával. A kormány határon túli magyarság érdekében tett erőfeszítései támogatják a legitim magyar közösségek megmaradását szülőföldjükön, a befogadó országok támogatása pedig a közép-európai térség stabilitását, a biztonságpolitikai követelményeket garantálja. Az a következtetésem, hogy a magyar külpolitika határon túli magyarság érdekében tett erőfeszítései egyaránt szolgálják a legitim magyar közösségek, és a befogadó országok közötti viszony megfelelő színvonalának alakulását. A biztonsági stratégia új eleme a kulturális sokszínűség értelmezése, melyet a kormány, mint az általános biztonságot befolyásoló tényezőt kezel. A különböző nemzetek együttélésében a sokszínűség azonos érdekeken alapul. 130
Az eltérések abból adódnak, hogy a különböző nemzetek és nemzetrészek azonos érdekei mellett, eltérő identitásuk miatt, változatos formában jelenítik meg a rájuk jellemző sajátosságaikat. Ennek alapján, országunkon belül és a világban egyaránt támogatni szükséges a különböző nemzetek és etnikumok társadalmi-, kulturális-, és más hagyományainak fennmaradását. A stratégia meghatározása alapján, az értékek felismerése és megóvása a társadalmi béke megóvásának alapja, és ez hordozza magában a nemzetközi együttműködés alapját is. A magyar biztonságpolitikának számolnia kell az ország objektív helyzetéből adódó sajátosságaival. A gazdasági és földrajzi nyitottság, a fejlődés korábbi szakaszából származó feszültségek, az energiaforrások szűk keresztmetszete halmozottan erősítik fel a meglévő problémákat. Ezek a biztonságot érintő veszélyek és kockázatok állandó elemei, melyek kezelése a szövetségi rendszeren belüli kapcsolatok erősítésével, a szomszédos országokkal megvalósuló együttműködés kiterjesztésével és a belső társadalmi béke útján tarthatók fenn. A stratégia felméri az országot érintő biztonsági fenyegetéseket és kockázatokat, elemzi az ezekhez kapcsolódó kihívásokat és kijelöli mérséklésük és kezelésük tennivalóit. A kockázatok és kihívások áttekintése egyaránt számba veszi a globális fenyegetések hatását, a regionális konfliktusok létrejöttének, illetve kiterjedésének valószínűségét, a hagyományos,
valamint
bekövetkezésének
a
lehetőségét,
tömegpusztító a
bűnözés
fegyverekkel nemzetközi
vívott jellegéből
háborúk adódó
következményeket és a természeti, ipari katasztrófák potenciális hatását. A kockázatok és fenyegetések számbavétele és azok kezelése együtt jelenik meg, mely tükrözi a dokumentum - megítélésem szerint - legfontosabb értékét, a problémák komplex megközelítését. Az euró-atlanti együttműködés, mint az ország biztonságának garanciája jelenik meg, melynek hatása hosszú távon érvényesül. Ez képezi alapját szilárd nemzetközi helyzetünknek, segíti elő, hogy a környezetünkben és a távoli térségekben kialakuló konfliktusok kezelhetők legyenek számunkra.
A dokumentum rögzíti, hogy
Magyarország biztonsági helyzete stabil. 131
Ez a demokratikus átalakulás folyamatának és a nemzetközi szövetségben történő részvételünknek köszönhető. A globális- és regionális függőségből adódóan azonban a kockázatok és veszélyek érintik az országot, melyhez a szövetségi státuszunkból adódó feszültségek társulnak. A biztonság fenntartása így a szövetségi rendszer kereteire alapozva teljesíthető. Ez az Európai Biztonsági Stratégiában meghatározottak szerint realizálódik. A saját képességekre alapozott biztonsági törekvések aktívan járulnak hozzá a nemzetközi helyzetünkből adódó kockázatok mérsékléséhez, erősítik az ország saját erőforrásaira alapozott biztonságpolitikáját. A Magyarországot érintő közvetlen katonai fenyegetés kockázata csökkent, azonban a fegyveres konfliktus kitörésének veszélye nem zárható ki. Az ország elleni biztonsági fenyegetések elhárításában a szövetségesi kapcsolatok, az európai uniós tagországokkal fenntartott együttműködés és a közvetlen szomszédos országokkal kialakított jó viszony a meghatározó. Ez magában foglalja azokat a kötelezettségeket is, melyeket a világ konfliktusoktól terhelt térségeibe a hadsereg és a védelmi igazgatás erőinek bevonásával kell megoldani. Az alapvető érdekünk azonban a feszültségek békés megoldását, a külpolitika eszközeinek felhasználását, a diplomácia útján történő tárgyalásos rendezést részesíti előnyben. A regionális konfliktusok a feszültségektől terhelt körzetek, az egyes államok közötti vagy államokon belüli válságot generáló problémák - függetlenül a térségtől vagy földrajzi távolságtól - potenciális veszélyt jelentenek az ország biztonságára. Ezek instabilitást
okoznak,
erősítik
az
országhatáron
átívelő
fenyegetéseket.
Összhatásukban közvetlenül járulnak hozzá a terrorizmus és szélsőséges néztek terjedéséhez,
a
fegyver-,
kábítószer-,
és
emberkereskedelem
lehetőségeinek
bővüléséhez. A regionális veszélyek elleni magyar fellépés a világ különböző térségeiben a kül- és biztonságpolitikát irányító kormánytól az adott helyzetnek megfelelő reagálást követeli meg. Ennek fő eszköze a válságok megelőzésére irányuló törekvés, mely a szövetségesekkel együttműködve teljesülhet.
132
Ez magába foglalja a nemzeti érdekeken alapuló diplomáciai lépéseket és a béketeremtő, békefenntartó kontingensek kirendelését az érintett területekre. Közvetlen térségünkben a politikai-, gazdasági-, pénzügyi-, és kereskedelmi kapcsolatok javítása járul hozzá a stabilitáshoz. A világ távoli térségeiben, Észak- és Kelet-Afrika országaiban a demokratizálódási törekvések támogatása a cél. A tömegpusztító fegyverek és hordozó eszközeik létezése változatlanul globális méretű biztonságpolitikai kockázat, melyet elmélyít egyes országok törekvése a tömegpusztító eszközök birtoklására. A leszerelésre irányuló tárgyalások jelentős korlátozást eredményeztek, a fegyverzeti csökkentés mérsékelte a tömegpusztító fegyverekkel vívott háború kockázatát. Számos állam azonban a továbbra is e fegyverzet birtokbavételével kíván javítani geopolitikai pozícióján. A tömegpusztító fegyverek ellenőrzésének esetleges hiánya miatt ezen eszközök terrorista csoportok birtokába kerülhetnek, ennek következményei beláthatatlanok.
A kockázat
csökkentése érdekében Magyarország a teljes körű leszerelést célzó tárgyalások folytatásában és sikeres befejezésében érdekelt. Ebben a multilaterális diplomácia és a szövetségi együttműködés színtere biztosítja a lehetséges megoldást. Az ország pénzügyi helyzete jelenleg stabil, azonban az elhúzódó válság és jelentős adósságállomány miatt sebezhető. Az adósságon belül a devizahányad magas, mely a gazdasági biztonság területén kockázati tényezőt képez. Hazánk adottságai szűkös energiaforrásokat mutatnak, melyek pótlása import útján lehetséges. A gazdasági- és lakossági energiaellátás megoldása behozatali függőséget eredményez, mely önmagában is biztonsági kockázat. Ehhez társul, hogy az import szinte teljes egészében egy országból származik, melynek forrás és útvonal bizonytalansága tovább növeli az energiarendszer sebezhetőségét. Az ellátás stabilizálása érdekében, a hatékonyságot javítva, további hazai lelőhelyek feltárása, a nukleáris energia biztonságos és hosszú távú hasznosítása, az európai kezdeményezésű infrastrukturális projektek megvalósítása jelenti a megoldást.
133
A globális éghajlat és környezetváltozás, a természeti és ipari katasztrófák159 biztonsági kockázatait a 2013. évi téli időjárási viszonyok és a dunai árvíz tapasztalatai igazolják. Hatásuk kiterjed a gazdaságra, az emberek életkörülményeire és a társadalom belső viszonyaira is. A világban jelentkező civilizációs, egészségügyi, és élelmezési problémák hatása túlmutat az egyes országok határain. A Magyarországon és környezetében megjelenő természeti és ipari katasztrófák a térség biztonságát, illetve fejlődési lehetőségeit befolyásolják negatívan. A veszélyek kezelése hazánk számára biztonságpolitikai szempont, mely a kritikus infrastruktúrák védelmére, a nukleáris biztonság fenntartására, az állami szerepvállalás bővítésére, az élet- és vagyonvédelem hatékonyságának javítására összpontosít. A terrorizmus globális fenyegetést jelent, mely eltérő módon és változatos tartalommal fejti ki hatását. Egyaránt veszélyezteti a szövetségi rendszert és hazánk biztonságát. A biztonságpolitikai értékelések Magyarországot az alacsony terrorveszélyeztetettségű országok közé sorolják, azonban a külföldi- és külföldi eredetű magyar érdekeltségek célpontjai lehetnek egy esetleges terrorista akciónak. Ezért az ország érdekelt a nemzetközi terrorellenes rendszer fejlesztésében, a többoldalú együttműködésben és a nemzetközi szervezetek összehangolt erőfeszítéseiben. A nemzeti szinten koordinált terrorizmus
elleni
fellépés
összkormányzati
képességfejlesztést,
valamint
speciális
tevékenységet,
szervezetet
igényel.
intézményi A
és
terrorellenes
tevékenység egyidejűleg igényel megelőzést, felderítést és adott esetben határozott fellépést. Ezen túl a politika kiemelt feladata a potenciális célpontok megfelelő védelme, az anyagi-, pénzügyi háttér létrehozása a terrorellenes szolgálatok működőképességének javítása érdekében. A szervezett bűnözés és a kábítószer kereskedelem egymással összefüggő, együtt megjelenő bűnözői tevékenységek. A szervezett bűnözés napjainkban országhatárokon átnyúló, a gazdasági és társadalmi fejlődést közvetlenül veszélyeztető folyamat. Megjelenése összefügg a társadalmi és gazdasági változások kihívásaival, jelentős terhet hárít a védelmi igazgatás szervezeteire. Hatása kiterjed a piaci viszonyok alakulására, erősíti a korrupció fennmaradását.
159
Megjegyzés: Részleteiben az 5.1. fejezetben kerül kifejtésre.
134
Törekvéseiben célcsoporttá válnak a politika-, az állam-, a közigazgatás- és védelmi igazgatás szereplői. Ezeknek a bűnözői csoportoknak a szándéka arra összpontosul, hogy részesei legyenek az állami döntéshozatal mechanizmusának. A szervezett bűnözés elleni sikeres fellépés alapja olyan jogi szabályozás, mely törvényi korlátot állít a bűnözői csoportok befolyásának kierjesztése elé. Kiemelten jelenik meg az Európai Unió hivatalos szerveivel (EUROPOL, OLAF) történő együttműködés és az INTERPOL szervezeteivel tartott kapcsolat. A bűncselekmények megelőzése és felszámolása megköveteli a védelmi igazgatás szervezeteinek szoros együttműködését, a közös tevékenységet a nemzetbiztonsági szolgálatokkal és az igazságszolgáltatással. A közös fellépés leghatékonyabb eszköze a szervezett bűnözéshez kötődő vagyoni háttér felszámolása, a törvénytelen úton szerzett pénzeszközök legalizálásának megakadályozása és a korrupció elleni határozott fellépés. Magyarország a kábítószer-kereskedelem területén az ezredfordulóig tranzitország volt, mely a védelmi igazgatás szervezeteitől - elsősorban a határrendészettől és a szervezett bűnözés elleni szolgálattól - sajátos feladatellátást követelt meg. Az elmúlt közel húsz év során gyökeres változás következett be, hazánk a kábítószer kereskedelem egyik célpontjává vált. A felhasználás elterjedése összefonódva jelenik meg a szervezett bűnözés térnyerésével és a drogok hazai előállításának növekvő volumenével. A változások nyomán a kábítószer-kereskedelem és fogyasztás társadalmi problémává nőtte ki magát. A biztonsági kockázatot jelentő kábítószer-kereskedelem elleni fellépés átfogó feladatot jelent, mely a fiatal korosztály veszélyeztetésének csökkentését, a drogfüggőséggel rendelkezők rehabilitációjának megszervezését foglalja magába. Az Országgyűlés az elmúlt évben „Tiszta tudat, józanság, küzdelem a kábítószerbűnözés ellen” címmel Nemzeti Drogellenes Stratégiát fogadott el a 2013-tól 2020-ig terjedő időszakra vonatkozóan.160
160
80/2013. (X. 16.) OGY határozat a Nemzeti Drogellenes Stratégiáról, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2013. Budapest.
135
Az Országgyűlés felhívta a Kormányt, hogy kormányzati szakpolitikai programokban, a mindenkori költségvetési lehetőségek figyelembevételével gondoskodjon a Stratégiában megállapított feladatok és célkitűzések megvalósításának mérhető indikátorokat is magában foglaló eszközrendszeréről, a szükséges eszközökről és azok felhasználásáról. A kábítószer elleni fellépés kiemelt rendészeti feladat is, amely magába foglalja a határátlépés és forgalom ellenőrzését, a vámvizsgálatok szigorítását, a speciális rendőri szervezetek határozott fellépését, a rendszeres adóhatósági vizsgálatokat az illegális jövedelmek keletkezésének megakadályozása érdekében. A migráció a nyitott határok között természetes folyamat, amely egyaránt jelenthet gazdasági és demográfiai előnyöket, de egyúttal nemzetbiztonsági kockázatot is. A legális migráció a schengeni határok törvényes átlépését jelenti, mely megnöveli a védelmi és az ellenőrzési tevékenységet. Az illegális migráció résztvevői hazánkat elsősorban tranzitországnak tekintik, ugyanakkor az is valószínűsíthető, hogy belátható időn belül a kivándorlók célpontjává válhat. Az illegális migráció kiterjedéséből adódó kockázatok mérséklése a rendészeti tevékenység hatásfokának javításával, a vízumpolitika színvonalának emelésével, az uniós országokkal folyatott ezirányú együttműködéssel oldható meg. Fontosnak tartom, hogy a potenciálisan veszélyes személyek kiszűrésével összefüggő kiutasítási-, visszafogadási- és hazatérési jogszabályok stabil törvényi hátteret nyújtsanak a illegális migráció elleni fellépéshez. A szélsőséges csoportok a jogállam demokratikus lehetőségeit nézeteik terjesztésére és a társadalom normális működésének megzavarására használják fel.
Céljuk, hogy
akcióikkal mások alkotmányos jogait korlátozzák, az állam intézményeinek működését akadályozzák, terjesszék antidemokratikus eszméiket. Törekvéseik alkotmányos kockázatot jelentenek, melyek megkérdőjelezik az állami erőszak monopóliumát. Felszámolásuk hosszútávon a szimpatizánsi kör leválasztásával, a védelmi erők speciális felkészítésével és alkalmazásával érhetők el. Meg kívánom jegyezni, hogy a társadalmi
jólét
színvonalának
javulása,
a
szimpatizánsi
kör
megfelelő
életkörülményeinek javítása, a folyamatos tájékozató tevékenység gátat szabhat a szélsőséges nézetek terjedésének. 136
A biztonságpolitika eszközrendszere a stratégiai feladatok végrehajtásnak eszközeit, a kormányzati tevékenységek lehetőségeit és az állami szervezetek feladatait veszi számba. A gazdaság a biztonságpolitika alapjaként jelenik meg a dokumentumban, hiszen ettől függ a biztonságpolitika végrehajtásához szükséges erőforrások mértéke. A dokumentum tartalmazza, hogy az erőforrásokat az ország teherbíró képességének megfelelően kell elosztani. A gazdasági lehetőségek bővülésével, a nemzetgazdasági kockázatok csökkenésével elérhető az ország sérülékenységének enyhülése is. A gazdasági fejlődés, a foglalkoztatottak számának növelése, az adósságállomány csökkentése együttesen járul hozzá a társadalmi jólét színvonalának javításához, ezzel együtt a szürke- és a feketegazdaság csökkenéséhez, mely a korrupció visszaszorítását eredményezheti. A biztonság fenntartása csak pozitív társadalmi hozzáállás és támogatás mellett fejlődhet. Ennek feltétele a demográfiai csökkenés megállítása, valamint az elszegényedés, a perifériára kerülés megakadályozása. A tartós népességfogyás az ország stabilitását veszélyezteti, a szegénység a társadalmi különbségeket mélyíti el. Ezek felszámolására hosszú távú politikai koncepcióra van szükség, mely az okok feltárásán túl a pénzügyi erőforrások e célú koncentrációját igényli. Az aktív külpolitika nemzetközi szervezetekben, valamint két- és többoldalú kapcsolatok útján teljesülhet. Alapvető törekvése a kiszámíthatóság, az aktivitás, a kezdeményezés és a kiegyensúlyozott viszony nemzetközi partnerekkel. Magyarország nemzetközi szerepvállalása az ország biztonságát erősítő tényező, mely nemzetközi kötelezettségvállaláson és társadalmi konszenzuson kell, hogy alapuljon. A legitimáció nyílt tájékoztatással érhető el. A fenyegetések elhárítása összkormányzati tevékenységet igényel, mely magában foglalja a védelmi-, honvédelmi-, katasztrófavédelmi-, igazságügyi-, szerveket, de szükség van a civil szervezetek támogatására és közreműködésére is.
137
A
Magyar
Honvédség161
alapvető
feladata,
hogy
az
Alaptörvényben
meghatározottaknak megfelelően garantálja az ország külső biztonságát és járuljon hozzá hazánk nemzetközi kötelezettségének teljesítéséhez is. A honvédelmi feladatok ellátásához megfelelő felszerelés és technikai eszközök szükségesek, mely jelentős terhet ró a költségvetésre. A NATO tagságunkból eredő kötelezettségek és a nemzetközi békefenntartó feladatok ellátása ugyancsak befolyásolja a Honvédség költségvetési keretét. A hírszerzés és az elhárítás162 kulcsszerepet játszik a biztonságpolitikában. Tevékenysége során a kockázatokra és fenyegetésekre vonatkozó információk megszerzésével feltárja a magyar érdekeket sértő vagy veszélyeztető törekvéseket. Hatásköre kiterjed a különböző nemzetközi kontingensekben résztvevő állományt érintő kockázatok felderítésére is. Tevékenysége nélkülözhetetlen az ország érdekeit érintő kockázatok kiszűrése, a politikai, gazdasági, és katonai titkaink megóvása terén. A hírszerzés és elhárítás szervei természetesen együttműködnek szövetségeseink hasonló szolgálataival. A belső biztonság fenntartása a védelmi igazgatás szervezeteinek feladata. Tevékenységüket a közvédelmi politika által meghatározottan, a közbiztonság színvonalának erősítése, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságának megóvása érdekében fejtik ki. A védelmi igazgatás szervezetei a védelmi politika alapján, a közbiztonság fenntartása érdekében, az állami erőszak monopóliumának birtoklásával és alkalmazásával, a törvényekben szabályozottak szerint látják el feladataikat. A védelmi igazgatás szervezetei tehát alapfeladataik végrehajtásán keresztül járulnak hozzá a közbiztonság megfelelő szintjéhez, így teljesítik a biztonságpolitika elvárásait, az emberek és az anyagi javak védelmét, a félelem nélküli élet feltételeit.
161
162
1656//2012 (12.20.) sz. Kormányhatározat Magyarország Nemzeti Katonai Stratégiájáról, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2012. Budapest. 1995. évi CXXV. (IV. 20.) törvény a Nemzetbiztonsági Szolgálatokról Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 1995. Budapest.
138
A védelmi stratégiában meghatározottak szerint a védelmi igazgatás szervezeteinek a nemzetközi kapcsolatok keretében globális (INTERPOL) és uniós (EUROPOL, OLAF) hatáskörű intézményekkel tartott együttműködés során át kell venniük a bevált módszereket, növelni kell a rendőrség bűnüldözési tevékenységének hatékonyságát, meg kell valósítani az információk megfelelő áramoltatását és cseréjét. Ez személyes (különleges) adatok-, valamint minősített adatok kezelésével jár együtt. Az együttműködés keretében történő egyes adatcserére nem vonatkozik az átláthatóság, és az
információszabadság
is
csak
korlátozottan,
elsősorban
a
jogszabályi
rendelkezésekre és a statisztikákra vonatkozik. Az internet és a technikai eszközök fejlődésével egyre nagyobb kihívás az elektronikus
információbiztonság
megvalósítása.
A
veszély
az
információs
társadalom, egészét érinti. Ezért kiemelten fontos a nemzeti vagyon részét képező nemzeti elektronikus adatvagyon, valamint az ezt kezelő információs rendszerek, illetve a létfontosságú információs rendszerek és rendszerelemek biztonsága. Ezek védelmére az Országgyűlés 2013-ban törvényt fogadott el.163 Társadalmi elvárás az állam és polgárai számára elengedhetetlen elektronikus információs
rendszerekben
sértetlenségének
és
kezelt
rendelkezésre
adatok
és
állásának,
információk valamint
ezek
bizalmasságának, rendszerelemei
sértetlenségének és rendelkezésre állásának zárt, teljes körű, folytonos és a kockázatokkal arányos védelmének biztosítása, ezáltal a kibertér védelme. 5.1.2.2.3 A magyar biztonságpolitika átláthatósága Az
Infotörvény
alapján
a
biztonságpolitikai
stratégia
közérdekű
adatokat,
információkat tartalmaz, így az az állampolgárok számára nyilvános, megismerhető és a szakértők számára a hozzáférés szintén adott. Azzal, hogy a kormány a dokumentumot a Magyar Közlöny aktuális számában megjelentette, eleget tett az információszabadság alkotmányos követelményének.
163
Az állami és önkormányzati szervek elektronikus információbiztonságáról szóló 2013. évi L. törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó 2013. Budapest.
139
A stratégia alapján készülő részletes intézkedési, végrehajtási tervek közérdekű adatnak
minősülnek,
nyilvánosságra
hozataluk
ugyanakkor
korlátozható
az
Infotörvény alapján abban az esetben, ha az adat a minősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített, illetve olyan adat, melynek a megismeréséhez való jogot az adatfajták meghatározásával - törvény korlátozza. Erre vonatkozóan törvényes lehet például a honvédelmi-, nemzetbiztonsági-, bűncselekmények üldözése, vagy megelőzése-,
környezet-
vagy
természetvédelmi-,
központi
pénzügyi-
vagy
devizapolitikai érdek figyelembe vétele. Fontos kiemelni, hogy a közérdekű adat kiadásának megtagadása nem szabad belátás alapján történik. „Csak akkor tagadható meg a tájékoztatás, ha annak teljesítése nemzetbiztonsági érdeket sértene vagy mások jogát sértené”, mondta ki az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosának jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatát kérő eljárásban.164 A természeti- és ipari katasztrófák megelőzése és elhárítása a lakosság életének, anyagi javainak, környezetük normális viszonyainak megóvását célozza. Ez a katasztrófa elhárító szervezeteken túl a lakosság bevonását is igényli, melynek során megfelelő információval kell rendelkezniük, így a tájékoztatásuk alapvető fontosságú. Ezen a területen az információszabadságnak maradéktalanul érvényesülnie kell! Ezért ezt a közfeladatot ellátó szerveknek minden lehetséges módon (például a szükséges információk honlapon megjelentetésével, hangosbeszélőn) biztosítaniuk kell. Az átláthatóság szempontjából értékelve a Magyar Nemzeti Biztonsági Stratégia erős oldalának tartom a veszélyek, feladatok együttes megközelítését, valamint az alkalmazható eszközrendszer részletes bemutatását. A stratégia gyenge oldala a belső biztonság szempontjából fontos védelmi igazgatás feladatának részleges kifejtése. A dokumentum a kockázatok és veszélyek között tételesen felsorolja a különböző fenyegetéseket - szervezett bűnözés, kábítószer probléma, illegális- és legális migráció, ipari-, természeti-, és civilizációs katasztrófák -, azonban az ezekkel szembeni eszközrendszer meghatározásával adós marad.
164
Az Alkotmánybíróság 2/2014. (I. 21.) AB határozata a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 48. § (1) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról és indítvány elutasításáról Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2014. Budapest.
140
Gyakran keveredik a cél, a feladat és a helyzetmegítélés, így esetenként a célokat azonosítja a feladatokkal. A magyar biztonságpolitika átláthatósága csak korlátozottan valósítható meg, hiszen a teljes nyilvánosság éppen a biztonság ellen hatna. A biztonság és a teljes nyilvánosság ebben az estben egymás ellen ható követelmények, melynek feloldása elsődlegesen a jogalkalmazó feladata. Miután a hatályos biztonságpolitikai stratégia elemei ismertek, az írott és elektronikus hírműsorokban gyakran tárgyalt témák, így ezen a téren megvalósul az állampolgárok tájékoztatása, az átláthatóság!
5.2 A biztonság, szabadság ás átláthatóság konfliktusai napjainkban Hans Peter Bull, Németország első szövetségi Adatvédelmi Biztosa mondta a biztonság, szabadság és átláthatóság helyzetéről: „Évtizedek óta, így folyamatos szabadságjogaink ellenében történő belpolitikai fegyverkezést élünk át. …A biztonsági előnyök és a szabadságjogok csorbítása nem áll többé arányban egymással. …A politika tovább feszíti az alkotmányosság határait. ...Vége az egyensúlynak, a terrorizmus elleni harcában az állam azt kockáztatja, hogy feláldozza a biztonság szabadságát.”165 A szakértő tulajdonképpen az alapvető dilemmára mutat rá: biztonság vagy szabadság (átláthatóság).
A
tudatos
leegyszerűsítés
nem
teszi
könnyebbé
a
kérdés
megválaszolását, újabb problémákat generál. Így mi a fontosabb: az emberek közvetlen védelmét szolgáló biztonság, vagy a szintén emberi jogok körébe tartozó szabadság és átláthatóság. A társadalmi szinten mindkét területért felelős állam képese, kész-e azonos alapon mérlegelni a súlypontokat, azt, hogy sem a biztonság, sem a szabadság, átláthatóság ne egymás kárára, egymásnak alárendelve érvényesüljön. Létezik-e egyáltalán konfliktus az alapjogok között, ha igen, ez a jelen nemzetközi és hazai körülmények között mérsékelhető vagy csökkenthető-e. Azaz, az ,,állam feláldozza a biztonság szabadságát”?166
165
Hans Peter Bull: A szabadság pátosza és a biztonságpolitika. Az információs jogok kihívásai a XXI. században. 63. oldal. Argumentum Kiadó, 2009. Budapest. 166 Dieter Grimm, Aus der Balance, in: Die Zeit Nr.49 v.29.11.2007.14.0. (Megjelent: Az információs jogok kihívásai a XXI. században. 63. oldal.Argumentum Kiadó, 2009. Budapest.)
141
Megítélésem szerint a helyes felfogás, hogy két egyaránt fontos, egymással kölcsönhatásban álló jog megfelelő egyensúlyáról van szó. Azt, hogy adott körülmények között melyik kerül előtérbe, nem lehetséges általánosságban meghatározni. Ez mindig az adott helyzet, konkrétan a veszélyhelyzet függvénye. Következésképpen az állami felelősség és a döntési kötelezettség egyértelmű. Így a biztonság szempontjából az alkotmányos rendet fenyegető veszélyek, a védett értékek megóvása, a katasztrófák megelőzése és elhárítása az állami prevenció érdekében szükségszerű. A megelőzés így garantálhatja a biztonságot, mely átfogó intézkedéseket, jelentős költségforrást igényel. Ezzel a rendőrség a bűntettesek, gyanúsítottak elleni nyomozások lefolytatására, a bűncselekmények széleskörű feltárására képes. A 9/11. utáni Európa erőfeszítései a biztonság erősítése, a belbiztonság, az ellenőrzés és korlátozás irányába koncentrálódtak. A modern információs és kommunikációs technológiák, a katasztrófavédelem változó feladatait támogató eszközrendszer az alapfeladatokhoz szükséges háttér szinte teljes körét lefedi. A katasztrófavédelem a kiterjesztett jog- és hatáskörében el tudja látni alapfeladatait és hatósági jogosítványainak alkalmazásával szakmai tevékenysége hatékonyabbá vált. Ez vonatkozik az iparbiztonság területére is, melynek keretében a kritikus infrastruktúrák - Paksi Atomerőmű, MOL, Százhalombatta - védelmét is megfelelő jogosítványokkal tudja biztosítani. A rendőrség saját hatáskörében eljárva deríti fel a bűncselekmények elkövetőit, feltárva egyúttal azokat a körülményeket - a személyeket érintő kapcsolatrendszert - is, melyek a gyanú megalapozásához, a bizonyítási eljárás sikeres lezárásához szükségesek. Ezek a módszerek óhatatlanul - tudtuk és beleegyezésük nélkül érintenek olyan állampolgárokat, akiknek semmi közük az adott ügyhöz. Az esetek jelentős részében az érintettség hiánya csak később, az eljárások lezárását követően bizonyosodik be. Ezekben az esetekben a cél a vélelmezett bűncselekmények felderítése, a gyanú megalapozása, azaz a ,,gyanúnyerés”. Sok esetben ezek az adatgyűjtések, adatkezelések megvalósítják a „készletező adatgyűjtést,” melynek tilalma már a 15/1991 (IV. 13.) számú Alkotmánybírósági határozatban is megjelenik.
142
A rendőrség tevékenységében a bűnelkövetők felderítése mellett egyre fokozottabban jelenik meg a bűnmegelőzés koncepciója. Ebben a helyzetben értelemszerű a biztonság, közbiztonság, valamint a szabadság, információ-szabadság, átláthatóság konfliktusa. A katasztrófavédelmi szervezetek esetében ilyen konfliktus nem jelenik meg, ugyanakkor az új szabályozás keretében az alapfeladatok bővülése, a hatósági jogkör alkalmazása szélesebb lehetőséget nyújt egyes gazdálkodó szervek preventív vizsgálatára. A megoldás kiindulópontja, hogy egyformán fontos - az állampolgárok számára Alaptörvényben biztosított - jogok egyensúlyáról van szó. Az egyensúly - bár optimális az állandóság lenne - nem határozható meg az adott körülményektől függetlenül. Az egyformán fontos jogok: a biztonság, a szabadság, a közbiztonság, az átláthatóság, az információszabadság egymással kölcsönhatásban állnak, és az, hogy közülük melyik primátusa érvényesül, mindig az adott veszélyhelyzet függvénye. A polgárai véleményére alapozó állam, védelmi igazgatási szervezetei azzal szembesülnek, hogy nagyobb biztonságot, közbiztonságot vagy nagyobb szabadságot, átláthatóságot akarnak-e az emberek. Ez a szembeállítás nem ad választási lehetőséget a társadalom tagjai számára, pedig mindkét pólus egyformán fontos, az emberi szabadságjogok érvényesülése szerves része a demokratikus működésnek. A védelmi igazgatás szervei alaprendeltetésének feladata a bűn-, baleset- és katasztrófa megelőzés. Természetesen ennek érdekében priorálhatnak is, az viszont nem mindegy, hogy a prevenció milyen módszerekkel történik, és az emberek milyen körét érinti. A ,,prevenciós állam”167 felfogása azt a képzetet alapozza meg, hogy szervezetein esetünkben a védelmi igazgatás szervezetein - keresztül képes-e és kész-e az alkotmányos rendet fenyegető veszélyeket felszámolni, a biztonságot garantálni. Hans Peter Bull véleménye szerint ,,a megelőzés minden rossz elhárítója.”
167
Megjegyzés: Ezt fejti ki Hans Peter Bull: A szabadság pátosza és a biztonságpolitika c. tanulmányában, Az információs jogok kihívásai a XXI, században. 63-77. oldal. Argumentum Kiadó, 2010. Budapest.
143
Németországi tapasztalataira alapozva, megítélése szerint a korábbiakban bevált rendőri, és más állami, igazságszolgáltatási intézkedések egyfajta sablont követtek. E szerint a törvények által szabályozottan arra koncentráltak, hogy a már elkövetett bűncselekmények, vagy katasztrófák okozta károk és veszélyek meghatározott csoportokhoz vagy személyekhez kötődnek-e. A konkrét cselekmény vagy kár esetén tehát a jogsérelem bekövetkeztekor - az alapos gyanú alapján az eljárás csak a konkrét gyanúsított körére irányulhat. A korábbi alkotmányos gyakorlatot a már említett ,,gyanúnyerés” kialakulására összpontosuló megoldások vették át. Ez azt jelenti, hogy nem csak egy konkrét gyanúsított körre irányul a figyelem, hanem bárkire, aki kapcsolatba hozható, vagy vélelmezhetően köthető a jogsértő cselekményhez. Ezzel, a biztonság érdekében folytatott tevékenységek szinte mindenkire kiterjeszthetőek. A megelőzés ebben az értelemben már nem a bűncselekmény vagy katasztrófa kivédésére vagy elhárításárra irányul, hanem már a lehetséges krízispontok felfedezésére, egy jövőbeni veszély felderítésére törekszik. Ez már nem a károk okozóinak kiderítését vagy a bűntettesek elleni bizonyíték szerzését jelenti, hanem a cél ,,a gyanúnyerés eszköz bevetése”.168 A jeles német tudós véleményét értelmezve kétségtelen, hogy a jövőbeni feltételezhető bűncselekmény, veszély vagy kár elhárítása érdekében folytatott vizsgálat magában hordja a biztonság, közbiztonság előtérbe helyezését a szabadság, átláthatóság rovására. Az is tény, hogy a védelmi igazgatás elhivatott szakértői számára, már csak az elkötelezettségük okán is, a biztonság, közbiztonság erősítése érdekében tett erőfeszítés egyértelmű támogatást kap. A közvélemény, ,,az egyszerű állampolgár” számára a szabadság túlságosan elvont, a hétköznapok során nehezen értékelhető és értelmezhető fogalom, melynek ,,csak” a hiánya okoz komoly feszültséget.
168
Hans Peter Bull: A szabadság pátosza és a biztonságpolitika. Az információs jogok kihívásai a XXI, században. 67. oldal. Argumentum Kiadó, 2010. Budapest.
144
A biztonság a veszély nélküli életet, a közbiztonság a szubjektív biztonságérzet szilárdságát foglalja magába. Ezek állapotát a társadalom tagjai közvetlenül érzékelik, az érdekükben tett erőfeszítések széleskörű támogatást élveznek. A szabadság és átláthatóság azonban szükségességük felismerésének hiánya esetén is az egyetemes emberi jogok részét képezik. Háttérbe szorításuk, vagy szűk keresztmetszetű érvényesülésük sérti az alkotmány előírásait, negatívan hat a társadalmi viszonyokra. A disszertációhoz kapcsolódó kutatás, az interjúk tapasztalatai alapján két lehetséges, ugyanakkor szélsőséges alternatíva rajzolódott ki. A védelmi igazgatás szervezeteinek feladata mindig is az volt és az is marad, hogy bűncselekményeket és veszélyhelyzeteket előzzön meg, illetve számoljon fel. Helyes tehát, ha a rendőrség és a katasztrófavédelem szervei a jövőbeli problémák kiszűrése érdekében információkat gyűjtenek, figyelemmel kísérik a potenciálisan védelemre szoruló szektorokat. A régi elmélet, mely szerint a közelgő, vagy nyilvánvaló veszély esetén van mód eljárásra, idejét múlt. Az a helyes megoldás, ha a rendőrség és a katasztrófavédelem erői preventív intézkedéseket tesznek a lehetséges krízispontok felfedése érdekében is. Hans Peter Bull, Németország első szövetségi adatvédelmi biztosa hivatkozott tanulmányában utal arra, hogy a rendőrség meghatározó képviselői és a jogalkotók jelentős része is támogatja úgy szövetségi, mint tartományi szinteken azt a megoldást, amely lehetővé teszi a jogsértőkkel kapcsolatban álló személyekre irányuló előzetes információgyűjtést, tárolást és a későbbiekben azok veszély-elhárítási és bűnüldözési célú felhasználását. Továbbá utal arra, hogy egyesek szerint a bűnözői profilnyerés hiánya vagy korlátozása az államot az alapjogvédelem fontos területén fegyvertelenné tenné, ha a hagyományos bűnüldözési és veszélyelhárítási eszközöket az alkotmány védelme okából a kockázat-megelőzés területén korlátozná.
145
Így meg kell engedni, hogy az illetékesek „előzetes tudakozódási cselekményeket végezhessenek az alapjogok védelme érdekében a konkrét veszélyhelyzet kialakulása előtt is”.169 A szabadság és a biztonság viszonyáról ugyanakkor megállapítható, hogy „aki a szabadságot a biztonság árának tartja, az rosszul számol…. hiszen aki az alapjogi védelem alatt álló szabadságát az állami erőszaknak feladja, az semmiképpen sem lehet nyugodt, hiszen csupán az egyik veszélyforrást a másikra cserélte.”170 A globális klímaváltozás hatásai, a gazdasági világválság következményei - ezen belül a társadalmi feszültségek növekedése - a szervezett bűnözés nemzetközi jellegének kiterjedése és a terrorizmus lehetséges megjelenése mind hivatkozási alapja lehet a jogkorlátozásnak. Nem csak az adatvédelmi szakértők, de a társadalom számára is elfogadhatatlan, hogy minden más jogot, így az átláthatóság érvényesítését is alárendeljék a biztonság szempontjainak. A német szakértők által alapvetően a biztonság, közbiztonság erősítésére irányuló a szabadság, átláthatóság korlátozását feltételező megállapítások még nem jellemzőek a magyar viszonyokra. Kétségtelen azonban, hogy a biztonság előtérbe helyezésének lehetősége adott, megítélésem szerint ez a lehetőség hazánkban is számos támogatóra lelhet. A „biztonság megerősítése, a közbiztonság megszilárdítása mindenek felett” álláspont ugyanakkor a nemzetközi és hazai viták fórumán kisebb-nagyobb intenzitással rendszeresen megjelenik. H. P. Bull a szabadság és a biztonság összefüggéseinek németországi dilemmáit elemzi, de a kérdések nálunk is időszerűek: milyen mértékben van lehetőség a felderítés szakában „az un. „gyanúnyeréseszköz” bevetésére, ami nem más, mint a nyilvántartások és a különböző technikai megfigyelő eszközök összevetése”.171 E szemlétet szerinti megfigyelés elvezethet a magánszféra teljes felszámolásához.
169
170
171
Hans Peter Bull: A szabadság pátosza és a biztonságpolitika. Az információs jogok kihívásai a XXI, században. 67. oldal. Argumentum Kiadó, 2010. Budapest. Hans Peter Bull: A szabadság pátosza és a biztonságpolitika. Az információs jogok kihívásai a XXI, században. 74. oldal. Argumentum Kiadó, 2010. Budapest. Hans Peter Bull: A szabadság pátosza és a biztonságpolitika. Az információs jogok kihívásai a XXI, században.67. oldal. Argumentum Kiadó, 2010. Budapest.
146
Egy friss hír szerint: az „USA FBI-ügynökei vírusokat és más rosszindulatú szoftvereket vennének, hogy segítse őket a bűnügyek megoldásában”.172 A konfliktus körüli dilemmából levont másik következtetésem, ,,a szabadság mindenek felett” szlogennel fejezhető ki, mely a nyitottság és átláthatóság korlátozás nélküli érvényesítésére utal. Ez azt jelenti, hogy a védelmi igazgatás szervezeteinek minden tevékenységét szigorú, elsősorban jogszabályi keretek közé kell helyezni. Gyakorlatilag a biztonság és közbiztonság olyan feltételek között kell, hogy érvényesüljön, melyekben az átláthatóság a biztonságpolitika minden lehetséges szegmensére kiterjed. Leegyszerűsítve tehát: az emberek életének, testi épségének, természeti és épített természeti környezetének védelmét, azaz a biztonság és biztonságpolitika érdekében tett erőfeszítéseket (a törvényhozás lehetőségeit is felhasználva), valamint a szabadság, információszabadság és átláthatóság követelményeit együtt kell kezelni. A disszertációhoz kapcsolódó kutatás során két egymással szemben álló felfogás került felszínre. A társadalom működése érdekében azonban meg kell találni a biztonság, közbiztonság és szabadság, információszabadság, átláthatóság együttes fenntartásának feltételeit. Szabó Máté véleménye megítélésem szerint egyfajta megoldásra világít rá. Eszerint a 20. század fejlődése egyaránt megalapozta a biztonság és emberi jogok igényét a társadalmakban. Mindkét értékrend maximalizálása azonban konfliktusokhoz és dilemmákhoz vezet a jogállamban. A biztonság maximalizálása veszélyezteti az emberi szabadságjogok érvényesülését, és fordítva. A kényes egyensúly megtalálása a mindenkori jogpolitika és a demokratikus politikai kultúra közös feladata, melynek a globalizáció keretei között kell érvényesülnie. Az államok belpolitikája és jogpolitikája szoros összefüggésben van az emberi jogok és biztonság regionális és globális rendszereivel.173
172
Forrás: index.hu/tech/2014/02/07/virusokat_vesz_az_fbi/?token=e2d82659d4679a1fefc27071f1c38bda Letöltés dátuma: 2014. február 8. 173 Szabó Máté: Az emberi jogok és a biztonság konfliktusai a XXI. században. Az információs jogok kihívásai a XXI. században. 43-47. oldal. Argumentum Kiadó, 2010. Budapest.
147
A konfliktus elemzése során meggyőződtem arról, hogy a ,,szabadság és biztonság” szembeállítása, egyedi - valamelyik oldalt előtérbe helyező - kezelése nem tolerálható. Ugyanis ebben az esetben kézenfekvő a következtetés: vajon szabadságpárti vagy biztonságpárti-e az állam? A szembeállítás azért sem helyes, mert generálja azt a konklúziót, hogy kinek biztonságpárti, kinek szabadságpárti a hatalom. Meggyőződésem, hogy a biztonság és a szabadság, információszabadság és átláthatóság egymással megértő, együttesen működő fogalmak, melyek a társadalom keretei között azonos súllyal fejtik ki hatásukat. Ebben az értelmezésben az állam biztonsági intézkedései egyúttal a szabadság érvényesítését erősítő beavatkozások is. A legitim erőszak alkalmazására felhatalmazott rendőrség azt a személyt vagy csoportot helyezi megfigyelés alá, aki jogsértést tervez elkövetni. A cél az, hogy megelőzze a károkat. Bűncselekmény elkövetése esetén felderíti, üldözi, illetve őrizetbe veszi a tettest. Ezekben az esetekben tevékenysége, intézkedései a társadalom védelmét szolgálják, erősítik az állampolgárok szubjektív biztonságérzetét. Miután a szabadság és biztonság egymást feltételező, együtt ható, a társadalom normális működését biztosító kategóriák, optimálisnak az az állapot tekinthető, melyben az állampolgárok mindkét tényezőt figyelembe véve elégedettek és a védelmi szervek is megfelelő felhatalmazással és jogkörrel rendelkeznek, melyet alkotmányosan gyakorolnak.
5.3
Az ügyiratok minősítési eljárásának szabályozása a védelmi igazgatás szervezeteinek gyakorlata
5.3.1 Az ügyiratok minősítési rendjének szabályozása A biztonság és közbiztonság területén a védelmi igazgatás szervezetei tevékenységük során számos olyan adatot kezelnek, melyek a nyilvánosság számára nem elérhetők.
148
A kutatás kiindulási pontját képező adatvédelem és átláthatóság ellentmondását a biztonság érvényesítéséből származó követelmények is befolyásolják, melyek az átláthatóság, a közérdekű adatok megismerésének korlátozásához vezetnek, így az információszabadság alkotmányos követelménye csak korlátozottan érvényesül. Ez különösen igaz a védelmi igazgatás szervezeteinek gyakorlatára, hiszen a kezelésükben lévő adatok, információk közérdekűek. Ezek kapcsolatban vannak alaprendeltetésük teljesítésével: az emberek életének-, testi épségének-, vagyonának megóvásával, a társadalmi és természeti környezet védelmével. Ezért olyan szabályzásra volt szükség, mely egyértelmű felhatalmazást ad a nyilvánosság jogszerű korlátozására, és figyelembe veszi az adatbiztonság követelményét. Tekintettel arra, hogy alapjog korlátozására csak törvényi szabályozás ad lehetőséget, ennek feltételeit a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CXV. törvény174 biztosítja. A korlátozás célja a közfeladatok ellátásának biztosítása. A közérdekű adatok megismerésének alkotmányos joga csak a szükségesség és arányosság figyelembevételével lehetséges a minősített adatok védelme céljából. A törvény tartalmazza:
a minősített adat létrejöttével és kezelésével összefüggő rendelkezéseket;
a minősítési eljárás rendjét;
a nemzeti, külföldi minősített adat védelmének előírásait és felülvizsgálatának rendjét;
a nemzeti, külföldi minősített adat felülvizsgálatának módszertanát;
a nemzeti iparbiztonság fenntartásához kötődő minősítési és ügyviteli előírásokat;
a törvény végrehajtását biztosító személyi és tárgyi feltéteket.
A jogszerű minősítéshez a szükséges ismeret-, a bizalmasság-, a sérthetetlenség- és a rendelkezésre állás elveit kell betartani.
174
A minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2009. Budapest.
149
A nyilvánosság korlátozására sor kerülhet a Magyar Állam érdekében, de védelemben részesül az Európai Unió valamennyi intézménye és szerve, továbbá az Európai Unió képviseletében eljáró tagállam, a külföldi részes fél vagy nemzetközi szervezet által készített és törvényben kihirdetett nemzetközi szerződés vagy megállapodás alapján átadott olyan adat is, amelyhez a hozzáférést az Európai Unió intézményei és szervei, az Európai Unió képviseletében eljáró tagállam, más állam vagy külföldi részes fél, illetve nemzetközi szervezet minősítés keretében korlátoz. Ez utóbbi a külföldi minősített adat. A közérdekű adatok nyilvánosságának korlátozása az érintett védelmi szervek, (katasztrófavédelmi és rendőri) állományától függ. Ez az átláthatóság érvényesítése szempontjából lehet akár pozitív, akár negatív. A törvény ugyan eloszlathatja az aggályokat,
a
alkalmazásának
közérdekű függvénye.
adatok A
korlátozása disszertáció
azonban
valójában
hipotézisében
törvény
megfogalmazott
ellentmondás feloldása tehát nagymértékben a gyakorlaton múlik. Az alapelvek meghatározzák a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő jogot, melyet csak szigorú feltételek betartásával és a védelem szükségességéhez igazodó időhatár megállapításával lehet korlátozni. Ez a rendelkezés egyaránt eleget tesz az információszabadság és biztonságpolitika követelményének. A többi alapelv már a minősített adatok kezelésére vonatkozik, ezek tartalmazzák az adatkezelő kötelezettségeit. Minősítők lehetnek az államigazgatás-, a rendvédelem- és az igazságszolgáltatás meghatározott vezetői, akik feladat- és hatáskörükben járnak el. Jogkörüket ugyanakkor szigorú szabályok mellett átruházhatják. A katasztrófavédelem területén a főigazgató és a helyettesei, illetve a külön megbízással rendelkezők indítványozhatják, illetve hajthatják végre az ügyviteli korlátozást. A rendőrség esetében a rendőrségi törvényben rögzítettek szerint az általános rendőrségi feladatok végrehajtására létrehozott
szervezet
vezetője,
helyettesei,
bűnmegelőzés-,
bűnfelderítési-,
közbiztonsági szervek vezetői és az általuk meghatározott munkatársak jogosultak a minősítések meghatározására.
150
A Belügyminiszter a minősítés jogát az alárendeltségébe tartozó vezetői megbízással vagy kinevezéssel rendelkező személyre, illetve felülvizsgálati szakértőre írásban ugyancsak átruházhatja. A minősítők körének meghatározása a védelmi igazgatás országos vezetőire szűkíti le azt a kört, amelynek lehetősége nyílik az adatok megismerésének korlátozására. Ezt azonban feloldja a megbízás átruházásának joga, illetve a védelmi igazgatás szervezeteivel összefüggő törvényi kivétel. A minősítésre jogosult személyeket, a minősítéssel védhető közérdek tartalmát, a minősítési kategóriákat együtt vizsgálva nyilvánvaló összefüggések állapíthatók meg. Magyarország érdekeire figyelemmel, a minősítési kategória rendkívül súlyos kár felmerülésének lehetősége esetén „szigorúan titkos”, ennek megállapítása az országos szintű vezetők hatáskörébe utalt. Ha a kár lehetősége súlyos, akkor „titkos” lehet a minősítés, míg ha a kár veszélye fennáll akkor a minősítés „bizalmas”. Hátrány esetén a „korlátozott terjesztésű” minősítést kell alkalmazni. A hatályos szabályozás tehát a kármérték alapú minősítés talaján áll, melyben az alap az ország érdeke, a mérlegelés joga pedig a törvényben nevesített személyekhez kötődik. A törvény meghatározza az egyes adatok minősítésének érvényességi idejét, melyet a szigorúan titkos és titkos adatoknál 30, a bizalmas adatok esetében 20, a korlátozott terjesztésű adatoknál 10 év. Az érvényességi idő főszabály szerint egy esetben meghosszabbítható, melynek lejárta után a dokumentum minősítése megszűnik. A
minősített
adat
megismerése
szigorú
szabályokhoz
kötött,
általában
nemzetbiztonsági ellenőrzést követően, engedéllyel és titoktartási nyilatkozat aláírás mellett lehetséges. A titokfelügyeleti jogkör gyakorlása érdekében a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság elnöke, valamint nemzetbiztonsági ellenőrzésen átesett munkatársai a minősített adatot megismerhetik.
151
A minősített adat felhasználására annak van lehetősége, akinek állami vagy közfeladat ellátása során munkaköri kötelezettségei azt szükségessé teszik. Ennek feltétele, hogy az érintett rendelkezzen személyi biztonsági tanúsítvánnyal, titoktartási nyilatkozattal, és a titokgazda által kiadott felhasználási engedéllyel. Ebben az esetben is kritérium a nemzetbiztonsági átvilágítás. A biztonság fenntartása a titokgazda felelőssége, magában foglalja a fizikai-, adminisztratív-, és elektronikus biztonságot. A fizikai biztonság a minősített adat kezelésének és elhelyezésének körülményeinek kialakítására irányul. Az épületek, építmények és
helyiségek olyan berendezését
szükséges
létrehozni,
amely
megakadályozza, hogy az adat megismerése érdekében illetéktelen személyek hozzájussanak a minősített ügyiratokhoz. Az adminisztratív biztonság a minősítés körülményeire, az adott szervezet belső szabályzóinak elkészítésére utal. Így minden minősített adatot kezelő szervezetnél el kell készíteni azokat a rendelkezéseket, amelyek minimalizálják az adatkezelés során megjelenő kockázatokat, beleértve a minősített adatok nyomon követhetőségének, bizalmas
kezelésének,
felhasználásának,
rendelkezésre
állsásának
és
sérthetetlenségének feltételeit. Az elektronikus biztonság követelménye az informatikai rendszerek működtetésével járó kockázatok csökkentésére összpontosul. Ez magában foglalja a hozzáférési jogosultságok egyértelmű tisztázását, az állandó rendelkezésre állás fenntartását az illetékes adatkezelők számára. Ezen túl tartalmazza az adatokat hordozó szoftverek bizalmas kezelésének és megóvásának (sérthetetlenségének) garanciáit is. A disszertáció alapvető kérdéseinek megválaszolása szempontjából a minősített adatok védelméről szóló törvény a bevezetőben leírt ellentmondásban az adatvédelemadatbiztonság elemét, vagyis az átláthatóság, információszabadság korlátozását erősíti. A közérdekű adatok megismerése nehezebbé válik, a tájékoztatás szigorú korlátok közé szorított.
152
A minősítésre kötelezett adattartalom meghatározása összhangban az Infotörvénnyel, a biztonságpolitika céljainak megfelelő, megteremti annak lehetőségét, hogy az ország biztonsága megvalósuljon. A szabályozásban pozitív, hogy egyértelművé teszi a jogosultságokat, meghatározza a felelősségi viszonyokat és a káralapú minősítéssel lehetőséget teremt a minősített ügyiratok mennyiségének csökkentésére. A jogszabály rendelkezéseinek következetes betartásával nem sérülhet a biztonságpolitika feladat-, és követelményrendszere. Az előterjesztés indoklása szerint a törvény (egyik) célja „a magasan minősített adatok” számának radikális csökkentése, ezáltal védelmük hatékonyságának növelése, és hosszabb távon a védelmi igényből adódó magas költségvetési ráfordítások csökkentése.175 A törvény indoklása utal arra is, hogy az átláthatóság követelményének érvényesítésére, vagyis a közérdekű adatok nyilvánossága alkotmányos jogának korlátozására csak jogállami kerek között, alkotmányosan indokolható esetekben kerülhet sor. Ezen követelménynek a jogalkotó a káralapú minősítési rendszer bevezetésével kívánt eleget tenni. Az információszabadság korlátozása kétségtelenül reális probléma. Ez akkor következhet be, ha a különböző dokumentumokat nem csak szakmai szempontok alapján minősítik. Ezért fontos a külső kontrol, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság vizsgálatának lehetősége. A NAIH titokfelügyeleti hatósági eljárást indíthat abban az esetben, ha valószínűsíthető, hogy a nemzeti minősített adat minősítése jogellenes. Az eljárás lehet vizsgálati vagy hivatalból hatósági. Amennyiben a Hatóság a nemzeti minősített adat minősítésére vonatkozó jogszabályok megsértését állapítja meg határozatában, a minősítőt a minősített adat minősítési szintjének, illetve érvényességi idejének a jogszabályoknak megfelelő megváltoztatására, vagy a minősítés megszüntetésére hívhatja fel. A határozat ellen halasztó hatályú keresettel bírósághoz lehet fordulni a közlésétől számított hatvan napon belül.
175
A minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény indoklása 66. oldal. http://www.parlament.hu/irom37/18708/18708.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 5.
153
Ha a minősítő a határozat közlésétől számított hatvan napon belül nem fordul bírósághoz, a nemzeti minősített adat minősítése a határozat közlésétől számított hatvanegyedik napon a határozatban foglaltak szerint megszűnik, illetve minősítési szintje vagy érvényességi ideje a határozatban foglaltak szerint megváltozik. E jogkör korábban az Adatvédelmi Biztost is megillette. 1995-től napjainkig összességében a titokfelügyeleti ügyek száma, nem haladja meg a százas nagyságrendet.
5.3.2 A védelmi igazgatás szervezeteinek ügyviteli, minősítési gyakorlata és ennek hatása az átláthatóságra, információszabadságra Az országos hatáskörű védelmi igazgatási szervezetek szabályzatokban határozták meg a minősítési jogkörök átadását és a minősített adatok kezelésével összefüggő szabályokat. A szabályzatok a minősített adat védelméről szóló törvény alapján határozzák meg a jog- és hatásköröket, az ehhez igazodó felelősséget, valamint módszertani útmutatót adnak. Az utasítások hatálya176 az országos, központi irányítás177 szintjétől a helyi szintekig terjed ki. Ennek alapján a különböző szintű vezetők az adatok minősítésével kapcsolatban felelősséggel tartoznak. Ez nemcsak fegyelmi felelősséget jelent, a jogellenes minősítés - amennyiben célja a nyilvánosság korlátozása - akár megalapozhatja a büntetőjogi felelősséget is.178 A minősítési jogkör gyakorlása a törvény és a szabályzat alapján átruházható. Az átruházott jogkör korlátozott, mely részben a minősítés jellegétől, részben a vezetőhöz kötődő adatkezeléstől függ. Így az országos vezetők, közvetlen helyetteseik „szigorúan titkos” és „titkos”, minden más vezető - beleértve a szakmai és funkcionális beosztásokat is - és helyetteseik, a „titkos” minősítésű dokumentumokat kezelhetik. A biztonsági vezetők jogköre is a fentiek szerint alakul. Természetesen mindannyian kezelhetik az ezeknél alacsonyabb minősítésű adatokat. A szakmai irányítási jogköröket a biztonsági vezetők segítik.
176
177
178
Az Országos Rendőr-főkapitányság 20/2011. (XII. 30.) ORFK Utasítása a minősítési jogkörök átruházásáról a szakirányítási feladatok és minősített adatok kezelése során irányadó, egységes szabályok meghatározásáról. ORFK Belső nyilvántartású dokumentuma, 2011. Budapest. A hivatásos katasztrófavédelmi szervek Adatvédelmi és Adatbiztonsági Szabályzatának kiadásáról szóló 109/2011. számú BM OKF Intézkedés. Közérdekű adattal visszaélés, a Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény 220. § (1) bekezdése, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2012. Budapest.
154
Feladatuk az adatok minősítésének segítése, a védelmi szervek által kidolgozott szabályzatok véleményezése, módszertani útmutatók kiadása, oktatások tartása. A minősített adat védelme területén kiemelkedően fontos szerepe van a Nemzeti Biztonsági Felügyeletnek. Feladata többek között a nemzeti és a külföldi (NATO/EU) minősített adat védelmének hatósági felügyelete, a minősített adatok kezelésének hatósági engedélyezése, továbbá a törvényben meghatározott nemzeti iparbiztonsági hatósági feladatok ellátása. A Felügyelet önálló feladattal és hatósági jogkörrel rendelkező
szervezet.
Gondoskodik
a
biztonsági
vezetők
képzésről
és
továbbképzésről. Az indokolatlan és jogellenes minősítések elkerülése érdekében garanciális
elem,
hogy
együttműködik
a
Nemzeti
Adatvédelmi
és
Információszabadság Hatósággal a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog tiszteletben tartása és az információszabadság érvényesülése érdekében. A jogszerű minősítések érdekében fontos garancia, hogy a biztonsági vezetők rendszeresen kötelesek ellenőrizni a minősített adatok kezelésével összefüggő tevékenységeket. Az ellenőrzések magukban foglalják a statisztikai összegzést, valamint a minősítési tevékenységet bemutató jelentés készítését. A minősítés érvényességének kritériuma a tartalmi és formai követelmények betartása. Az irányadó szabályok tartalmazzák az ügyiratokon kötelezően feltüntetendő adatokat, melyek utalnak a kezelési jogosultságokra, javaslattevőre, a készítőre, a minősítőre, a példány és lapszámra, illetve az iktatási azonosításra, nyilvántartásra is. Külön szabályok vonatkoznak a számítógépes adathordozókon tárolt információk rögzítésére, kezelésére. A védelmi igazgatásban használt „Robotzsaru NOVA” iratkezelési rendszer alkalmas a minősített adatok szabályszerű tárolására és átadására. Az adatok átadása kézbesítő (futár) útján történik megfelelő dokumentálás mellett. A minősített ügyirat sokszorosítását a minősítésre jogosultak engedélyezik, ezt az eredeti ügyiraton is fel kell tüntetni. A szabályzatok ismeretében az a megítélésem, hogy azok rendelkezései megfelelően szabályozzák a minősített adatok védelmével összefüggő kötelezettségeket. 155
A disszertáció egyik alapkérdése az adatvédelem és átláthatóság viszonya. Az ellenhatást a szabályok önmagukban nem oldják fel, a védelmi igazgatás hatályban lévő normái nem utalnak a minősítés és az átláthatóság kapcsolatára. A rendőrség és katasztrófavédelem minősítési gyakorlatát az interjúk tapasztalatainak felhasználásával vizsgálva, a minősítés és átláthatóság összefüggéseire vonatkozóan az alábbiakat állapítottam meg:
A minősítés leszűkíti azon munkatársak körét, akik az ilyen ügyiratokat kezelhetik, ez elősegíti az adatbiztonság érvényesítését;
Az interjú résztvevői elmondták, hogy kevés lehetőséget látnak a minősített dokumentumok nagyarányú számszerű csökkentésére. A gyakorlat szerint egyes ügyeket gyűjtőszám alá minősítenek és alszámokkal ellátva sorolják be a kapcsolódó dokumentumokat.
A védelmi szervek nemzetközi kapcsolataik során be kell, hogy tartsák a nemzetközi bűnüldöző szervezetek dokumentumaira vonatkozó minősítési és adatbiztonsági előírásokat is.
Elsősorban a rendőrség, de a katasztrófavédelem szervei is hivatali tevékenységük során többségében személyes adatokat kezelnek. A személyes adatok védelmének kötelezettsége is magában foglal adatbiztonsági követelményeket, így ezek minősítés nélkül is biztosítják a megfelelő védelmet;
A különösen súlyos bűncselekmények esetén a közvélemény joggal várja el a tájékoztatást, melynek során az adatvédelem, adatbiztonság és a közérdekű adatok nyilvánosságához, az információszabadsághoz fűződő érdeket egyaránt figyelembe kell venni.
156
Védett adatok esetén kizárólag azonosításra alkalmatlan módon lehet tájékoztatást adni. Ennek során törlik a neveket, felismerhetetlenné teszik a fényképet, egyes esetekben átfogalmazzák a szöveget, kihagyva abból az azonosítást lehetővé tevő részeket.179 Ezeket a megoldásokat a közvélemény nehezen fogadja el, mert sok esetben a bűnesetek tekintetében az áldozatok ismertek, a tettesek viszont személyiségi jogaikra hivatkozással védelemben részesülnek. Megítélésem szerint a közfeladatot ellátó személyek által, feladatuk ellátásával összefüggő bűncselekmények estén „bátrabb” lehetne a média. Az is igaz ugyanakkor, hogy az új Polgári Törvénykönyv sem változtat érdemben a szabályokon, így egyértelműen nagyobb nyitottságot jogszabály-módosítás tudna csak eredményezni.
A védelmi igazgatás szervezetinek minősítési gyakorlatát vizsgálva megállapítható, hogy jelentősen csökkent a minősített ügyiratok száma. A katasztrófavédelem egészére kiterjedő felülvizsgálat során a főigazgatóságon a saját kezelésben
lévő
iratok
96%-nak
minősítését
megszűntették.
A
megyei
igazgatóságokon ez az arány 99,2 %. Számszerűsítve: 11.797 ügyiratból, 106 minősítéssel védett dokumentum maradt érvényben. Ennek 99,2 %-a saját minősítésű irat. A rendőrség adatait az alábbi táblázat foglalja össze180 Minősítési
2011
2012
Összesen:
4
94
98
Titkos
6205
3059
9264
Bizalmas
44965
25807
70772
Korlátozott
24589
18044
42633
75763
47004
112767
kategória Szigorúan titkos
terjesztésű Összesen
179
180
Megjegyzés: Ehhez segédanyagot tett közzé a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság honlapján, www.naih.hu Letöltés dátuma: 2014. február 11. Forrás: ORFK Hivatal Biztonságfelügyeleti és Ügykezelési Osztály statisztikai adatszolgáltatása. (külön kérésre) 1. oldal. 2013. Budapest.
157
Arra a kérdésre, hogy a minősített dokumentumok mennyisége sok-e, az illetékes vezetők tudnák megadni az érdemi választ. Álláspontom szerint a gyűjtőszámok alkalmazása miatt a fenti számok nem tartalmazzák az összes minősített ügyiratot. A 2011. évi és a 2012. évi minősítések száma közötti különbség 38%, mely csökkenő tendenciára utal. Ugyanakkor a „szigorúan titkos” ügyiratok száma jelentősen emelkedett. Összességében a védelmi igazgatás szervezeteinek minősítési gyakorlata megfelel a törvényi rendelkezéseknek és a belső szabályzatoknak. A gyakorlatot elemezve ugyanakkor megállapítható, hogy az nem cáfolja a hipotézisben megfogalmazott ellenhatást. A minősítés során a minősítő szubjektív döntési kompetenciája reális veszélyt jelent az információszabadság és átláthatóság korlátozására.
5.4 Megállapítások, következtetések A biztonság a fenyegetettség és a félelem hiányát, illetve kivédésének képességét fogalja magába. Hatása különböző - egyéni-, kollektív-, nemzeti-, nemzetközi szinteken érvényesül. A biztonság különböző területei egymásra épülve fejtik ki hatásukat. A biztonság kihat az emberi jogok érvényesülésére, befolyásolja a szabadság területeit, így az állampolgárok számára az állam ellenőrzésének lehetőségét, az átláthatóságot. A 9/11. bekövetkezése után a világ számos országában biztonságpolitikai irányváltás történt. Ez igaz az Európai Unióra is. A változások az információcsere kiszélesítésére, a tagországok információkhoz történő szabad hozzáférésére, a veszélyes személyek kiszűrésére fókuszál. A változás hatása csorbítja a szabadságjogokat, amely a biztonság és a szabadság, az adatvédelem és az átláthatóság optimális egyensúlyával ugyanakkor mérsékelhető.
158
6
AZ ADATVÉDELEM, ADATNYILVÁNOSSÁG, AZ ÁTLÁTHATÓSÁG FELTÉTELEI ÉS MEGVALÓSULÁSA A VÉDELMI IGAZGATÁS SZERVEINÉL
6.1 Példák és ellenpéldák – adatvédelem, adatbiztonság, nyilvánosság és átláthatóság Az elmúlt évek során, de különösen a 2013. évben a védelmi igazgatás szervezetei katasztrófa közeli helyzetekben jelentős kihívásokkal szembesültek. Ezek úgy a rendőrség, mint a katasztrófavédelem különböző szintű egységeitől példa nélküli erőfeszítést igényeltek. A disszertáció témájával kapcsolatban ezek az események általánosításra alkalmas tapasztalatokkal szolgálnak, melyek felhasználhatók az érintett szervezetek munkája során.
6.1.1 2006. augusztus 20, Budapest Az év augusztus 20-i ünnepségein nyári időjárási viszonyok uralkodtak. Az állami rendezvények külső zavaró tényező nélkül zajlottak, jelentős tömegek mozdultak meg. A nap fénypontját képező tűzijátékra a Duna partján és hídjain több százezer néző gyűlt össze. Az Országos Meteorológiai Intézet időjárási viszonyokra vonatkozó információi azonban gyökeres változást, nagy erejű viharok bekövetkezését jelezték előre. Az illetékes szervek részére a tűzijáték megkezdése előtt néhány perccel érkezett meg a riasztás, melynek továbbítása nem történt meg. Így a tűzijáték gyakorlatilag a vihar, az orkánszerű szél és eső megérkezésével egyidejűleg kezdődött el. A vihar hatására a tűzijáték hulladéka a nézők között ért földet. A viharban 5 ember meghalt, 500 megsebesült. A tragédiát követő vizsgálat megállapította, hogy az Országos Meteorológiai Intézettől származó időjárás-jelenések nem jutottak el az irányító operatív törzshöz. Előzetes tájékoztatással csak a rendőrség rendelkezett, azonban bürokratikus okok miatt nem történt döntés a program leállítására. Nem volt olyan szervezet, mely gondoskodott volna a nézők tájékoztatásáról, elmaradt a védelmi igazgatás szervezeteinek azonnali informálása is. Kiderült az is, hogy a rendelkezések nem tartalmaznak jogosítványt a program leállítására, így sem a rendőrség, sem a katasztrófavédelem jelen lévő vezetői
159
nem rendelkeztek megfelelő döntési felhatalmazással. Gyakorlatilag a tömeggel összefüggő kockázatokat a vihar előtt senki nem vizsgálta. A tömeg felkészítése, előzetes informálása és riasztását célzó tájékoztatása - elsősorban az értesítési láncban meglévő áttételek miatt - nem történt meg. Ennek következményeként az állam nem volt képes teljesíteni az emberi élet megóvására vonatkozó alapjogvédelmi kötelezettségét.
Megállapítható
tehát,
hogy
a
polgárok
tájékoztatása,
az
információszabadság e formája nem érvényesült.
6.1.2 2010. október, Devecser, Kolontár 2010. október 4-én a MAL Zrt. Ajkai Timföldgyára zagytározójának északi gátfala átszakadt. Ennek következtében 600-700 ezer m3 mérgező vörösiszap került ki a természetbe, elárasztva ezzel a környező mezőgazdasági területeket és a közeli településeket. A kiömlő veszélyes anyag 10 km2 területet borított el, beszennyezve ezzel Devecser egyharmadát, Kolontár kétharmadát. A terület szennyezésén túl a mérgező vegyület kiömlése hét ember halálát, több száz állampolgár vagyonának, a települések hasznosított mezőgazdasági körzetének és a közlekedési hálózat jelentős részének tönkretételét eredményezte. Az azonnali káros hatáson túl az elöntött terület hosszú távon vált használhatatlanná. A szennyező anyag a kiszáradást követően por alakban belélegezve számos állampolgárnak súlyos, tartós egészségkárosodást és krónikusan jelentkező megbetegedést okozott. A riasztást követően a helyben és a közelben szolgálatot teljesítő rendőri- és katasztrófavédelmi állomány szállt ki, mely azonban nem rendelkezett megfelelő információval a veszély mértékéről. Közülük a rendőri állomány érintkezett először a mérgező anyaggal, mely következtében 2363 résztvevőből 29 fő szenvedett tartós sérülést. A katasztrófa kivizsgálására létrehozott bizottság megállapította, hogy sem a környező lakosság, sem a védelmi igazgatáshoz tartozó szervezetek állománya nem rendelkezett a valós helyzetet tükröző információkkal. A következmény, hogy a veszély elhárításában résztvevők megfelelő védőfelszerelés nélkül jelentek meg a szennyezett körzetben.
160
Nem zárható ki az sem, hogy a katasztrófavédelem hosszú távon lesz kénytelen foglalkozni a vörösiszap okozta károsodás következményeivel.181 A vörösiszap-katasztrófa esetében - amint az a bírósági eljárásról szóló sajtó hírekből nyilvánosságra került - a felső vezetők az üzem stratégiai besorolására hivatkoztak, melyek miatt az adatok nem lehetnek közérdekűek. Ez az álláspont természetesen elfogadhatatlan, hiszen a hatalmas veszélyforrást eredményező gyártási melléktermék egyrészt nem jelent stratégiai anyagot, másrészt az emberek életének és anyagi javai biztonságának garantálása felülírja az üzem stratégiai besorolásában vélelmezett, az adatok nyilvánosságára vonatkozó korlátozásokat. A vörösiszap veszélyességére vonatkozó adatokat az Aarhusi Egyezmény alapján is nyilvánosságra kellett volna hozni.182 A kolontári vegyi katasztrófa során - a vezetői hibákon túl - a tájékoztatás elmaradása és az átláthatóság tagadása hozzájárult a veszélyhelyzet kialakulásához, megfosztotta az embereket és a védelmi igazgatás közreműködő állományát azoktól az információktól, melyek birtokában a védekezés és mentés esélyei nagyobb hatékonyságúak lehettek volna. Az üzem eljárása nyilvánvalóan ellentétben áll az elfogadott, a környezeti információkra vonatkozó törvényekben rögzített kötelezettségekkel. A
hatás
emberi
életekben,
egészségveszélyeztetésben
és
maradandó
egészségkárosításban mérhető, valamint pénzben kifejezethető károkat okozott a helyi közösségeknek és a nemzetgazdaságnak is. A környezeti adatok nyilvánosságának az Aarhusi Egyezmény alapján kiemelten kellett volna érvényesülnie!
6.1.3 2013. március Észak-nyugat Dunántúl M-1 autópálya, Győr térsége 2013. év márciusában az ország a nemzeti, illetve húsvéti ünnepekre készült. Régóta létező szokás szerint elindult a „népvándorlás” a Nyugat-Dunántúl és az országhatár felé.
181
182
Alapvető Jogok Biztosa Projekt Füzetek (szerkesztő: dr. Hajas Barnabás), Katasztrófavédelmi projektről általában, Alapvető Jogok Biztosa Hivatalának kiadványa, 9-38. oldal. 2012. Budapest. 2001. évi LXXXI. törvény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről, Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2001. Budapest.
161
A gépjárművel utazó emberek tömege az M-1-es autópályát vette igénybe, mely a meteorológiai előrejelzés szerint különösen veszélyeztetett volt a visszatérő tél hatásától. A téli időjárási viszonyok az előrejelzés prognózisának megfelelően elérték az ország nyugati területeit, közlekedésre alkalmatlanná tették az országrész úthálózatát. Emiatt a gépjárművek elakadtak, az utazók közvetlen életveszélybe kerültek. A rendőrségi és a katasztrófavédelmi mentésre felkészített állomány nehezen jutott el a helyszínekre, így az operatív törzsek által hozott döntést az utak lezárásáról csak késve lehetet végrehajtani. Ennek az lett a következménye, hogy a mentésre felkészített állomány nem jutott el a helyszínekre. A nemzeti ünnep tovább nehezítette a lakosság tájékoztatását. A nyilvánosság, átláthatóság körébe tartozó tájékoztatás és figyelemfelhívás nem megfelelően jutott el az érintettekhez. A hasonló katasztrófahelyzetre vonatkozó előírások a médiára alapozott tájékoztatást szabják meg. Ez a gyakorlatban nem felelt meg a konkrét helyzet követelményeinek, a tömegkommunikáció rendszere jelentős késéssel nyújtott használható információkat. Az interneten közölt tájékoztatás elkésve jutott az érintettek tudomására, inkább bosszúságot eredményezett, mint segítséget nyújtott.183 A felelős szervek nem kezelték megfelelően a katasztrófahelyzet felszámolásának lehetőségeit, a krízis kommunikáció és a beavatkozások hatékonysága elmaradt a hasonló helyzetekben elvárhatótól. A katasztrófahelyzet egész időszakában sem az előzetes figyelemfelhívás, sem az események közbeni információközlés nem működött kellően, hatékonyan. A katasztrófa-közeli helyzetet eredményező téli időjárási viszonyok miatt váratlan, ugyanakkor viszonylag rövid ideig tartó, évtizedek óta nem tapasztalt időjárási körülményekből származó katasztrófaveszély alakult ki. Az ok-okozati összefüggéseket vizsgálva a konkrét tájékoztatás hiányosságai szembeötlőek. A tömegkommunikáció szereplői nem rendelkeztek hiteles adatokkal, a rendőrség és a katasztrófavédelem erőinek összpontosítása elkésett, a helyi védelmi bizottságok az információk hiányában nem kellően megalapozott döntéseket hoztak.
183
Alapvető Jogok Biztosa Projekt Füzetek (szerkesztő: dr. Hajas Barnabás), Katasztrófavédelmi projektről általában, Alapvető Jogok Biztosa Hivatalának kiadványa, 9-38. oldal. 2012. Budapest.
162
Pozitív példa a helyi rádió (Kék Duna Rádió) tevékenysége, mely valós tájékoztatást nyújtott a viszonyokról, nagymértékben járult hozzá az önkormányzatok és a lakosság mozgósításához, aktivizálásukhoz a katasztrófa következményeinek elhárítására. A védelmi igazgatás erői számára a kialakult körülmények között a közutak zárása, a gépjármű-forgalom elterelése és szabályozása, az állampolgárok biztonságának megóvása, a hátrahagyott vagyontárgyak őrzése és elszállítása, a katasztrófát okozó akadályok felszámolása és a közúti közlekedés normális körülményeinek visszaállítása jelentett feladatot. A felsorolt tevékenységek mindegyike megköveteli az átláthatóság érvényesítését, az érintett állampolgárokkal tartott folyamatos kapcsolatot, az időszerű és hiteles tájékoztatást. Ez a kezdeti időszakban nem volt zökkenőmentes, a rádió és televízió országos csatornái - a helyi rádiók kivételével - nem ismerték fel a veszély súlyosságát. Országos adásaikban - a meteorológiai szolgálatoktól származó időjárás-jelentéseket kivéve - nem esett szó az állampolgárokat érintő közvetlen veszélyről. Csak az operatív törzs megalakulását követően, az aktív irányítás és a megalapozott döntések hatására következett be gyökeres, az állampolgárok számára érzékelhető változás. Gyakorlatilag ettől az időponttól valósult meg az elvárható tájékoztatás.
6.1.4 2013. május, Dunántúl, a Duna magyarországi szakasza A 2013. év kora nyarán az Alpokban a télen esett hatalmas mennyiségű hó olvadásnak indult, amelynek hatására Németországban és Ausztriában a folyók áradása kritikus helyzetet eredményezett. A Duna menti települések és területek súlyos veszélybe kerültek. Várható volt, hogy a folyó áradása rövid időn belül veszélyezteti a magyar településeket. Az árvízi veszély kialakulásával egyidejűleg a katasztrófák elleni védekezés előírásainak megfelelően megalakultak az operatív törzsek és helyi védelmi bizottságok. A tömegkommunikáció felhasználásával a lakosság tájékoztatása folyamatos volt, az információk
időben
jutottak el
a
közreműködő rendőri-, katasztrófavédelmi
szervezetekhez. Úgy a mentés résztvevői, mint a közvélemény állandó és pontos tájékoztatást kapott a vészhelyzet alakulásáról, a foganatosított és tervezett intézkedésekről. Mindezek együttesen a védekezés teljes folyamatát tették átláthatóvá.
163
A dunai árvízi veszély egész időszakában az átláthatóság szempontjából elvégzett értékelés pozitív tapasztalatokat mutat. Az adatvédelem és információszabadság összefüggésében a nyílt és a változásokat követő tájékoztatás, azaz a döntések és tevékenységek átláthatósága dominált. Az árvízi védekezés időszakában az Országos Operatív Törzs és a helyi védelmi bizottságok időben alakultak meg, időben vették át a veszélyhelyzet értékeléséhez, a megelőzéséhez és elhárításához szükséges azon személyes és közérdekű adatok kezelését, melyek a tevékenységek irányításának és koordinálásának nélkülözhetetlen elemei voltak. Ez a katasztrófavédelmi és rendőri erők megfelelő csoportosítása szempontjából jelentős mozgásteret biztosított. Személyes tapasztalatom, hogy a védelmi igazgatás kirendelt erői már az összevonásukat megelőzően érdemi felkészítést kaptak. Az állampolgárok a tömegkommunikáció eszközein keresztül részletes felvilágosítást kaptak az árhullám várható alakulásáról, a körzetek érintettségéről. Ezzel vált megvalósíthatóvá a közvetlen, személyes bevonásuk a védművek megerősítésébe, az új gátak kialakításába. Külön pozitívumnak bizonyult, hogy a védekezés vezetői - kormány és országos operatív törzs szinten - személyes részvétellel és tájékoztatással szolgáltak a közvélemény számára. Gyakorlatilag az egész folyamat Magyarország lakossága előtt zajlott, az intézkedések végrehajtásáról és azok hatásáról a közvélemény azonnal értesült. Nem kis mértékben az átláthatóság és a krízis kommunikáció járult hozzá az árvízi védekezés sikeréhez, ahhoz, hogy az emberek élete nem forgott elháríthatatlan veszélyben, anyagi javaik megóvása szinte teljes mértékben realizálódott. Az
árvízi
helyzet
kezelése
mintaszerű
volt,
a
krízis
kommunikáció
a
tömegkommunikáció eszközeit optimálisan használta fel. A tájékoztatás folyamatában az ország vezetői és a veszélyhelyzet elhárítását végző erők személyes kapcsolatot tartottak az önkormányzatokkal, a védelmi igazgatás állományával és a helyi lakossággal. Az árvízi védekezés nyitott, átlátható volt, összességében elérte célját, más országokhoz viszonyítva a károk minimalizálása nemzetgazdasági jelentőséggel bírt.
164
6.1.5 2013. augusztus 20, Budapest, Balaton 1. számú sajtóközlemény Megkezdte munkáját az operatív törzs az augusztus 20-i nemzeti ünnepen, és egyelőre nincs olyan rendkívüli körülmény, amely a nemzeti ünnephez kapcsolódó szabadtéri programok lebonyolítását veszélyeztetné, minden az eredeti terveknek megfelelően zajlik. Az operatív törzs folyamatosan ülésezik a nap folyamán, így folyamatosan kapcsolatot tart többek között a Meteorológiai Szolgálattal is, és döntéseiről folyamatosan tájékoztatja a közvéleményt. A nemzeti ünnep eseményeit - mint minden esetben - most is az operatív törzs felügyeli, amelyben minden érintett szerv, többek között a rendőrség, a meteorológiai szolgálat, a mentők, a katasztrófavédelem képviselői jelen vannak az esemény napján reggel 8 órától egészen az utolsó program zárásáig. Az idén, miután a Balaton környékén is lesznek programok és tűzijáték, az operatív törzs Siófokon is tart fenn egy kihelyezett bázist. 2. számú sajtóközlemény Katonai tiszteletadással Magyarország lobogója előtt és tisztavatással kezdődött meg az augusztus 20-i nemzeti ünnep programja. Az eseményen mintegy kétezer érdeklődő vett részt. 10 órakor zavartalanul kezdetét vették a családi- és népművészeti programok a Clark Ádám téren. 3. számú sajtóközlemény A Balatonon jelenleg nem túl kedvező az időjárás, 60-80 km/h-s széllökések mellett, komoly hullámzás jellemzi a tó vizét, amely befolyásolhatja a tűzijáték biztonságos lebonyolítását. A balatoni tűzijátékok megtartásával kapcsolatban kora délutánra (14-15 óra körül) hozza meg az operatív törzs a végleges döntését, amelyről sajtótájékoztató formájában értesítjük a sajtó képviselőit. A sajtótájékoztató időpontjáról később küldünk tájékoztatást.
165
A budapesti tűzijáték zavartalan lebonyolítását egyelőre semmi nem veszélyezteti, de folyamatosan figyeljük az időjárás változásait. 4. számú sajtóközlemény A balatoni helyszíneken elmarad a tűzijáték. Az operatív törzs döntése alapján, az ünneplők biztonságának garantálása és a vagyoni kár elkerülése érdekében a kormány lemondja a balatoni helyszínekre tervezett tűzijátékot, azaz Siófokon, Balatonlellén, Zamárdiban, Keszthelyen, Zánkán és Balatonfüreden nem lesz központi tűzijáték. A fővárosban egyelőre nem indokolt a tűzijáték elhalasztása. A Balatonon II. fokú viharjelzés riasztás van érvényben, a széllökések továbbra is 60-80 km/h között vannak, és ez az előrejelzések szerint ma estig nem fog változni. Így - bár nincs narancsriasztás -, olyan erős, váratlan széllökések várhatók az esti órákban, hogy a telepített 100 méteres biztonsági zóna ellenére, nem lehet garantálni a tűzijáték biztonságos megrendezését. Emellett az időjárás némely helyszínen a telepített rakétákat már megrongálta. Balatonfüredre és Zamárdiba a Balatoni Hajózási Zrt. nem tudja a tűzijátéktesteket szállító hajók biztonságos kifutását garantálni, így el sem tudnak indulni a tűzijáték tervezett helyszíneire az uszályok. A rossz idő miatt az M7-es autópályán már érezhetően megnőtt a forgalom a Balatonról a főváros irányába, ezért a szervezők mindenkit türelemre és óvatosságra intenek. A kormány arra kér minden helyi tűzijátékot tartó települést, hogy vegyék figyelembe a meteorológiai előrejelzéseket, s kellő óvatossággal járjanak el, különösen a balatoni térségben. Budapesten továbbra sem indokolt a tűzijáték lemondása, amennyiben ez változik, erről a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium tájékoztatni fog mindenkit. Nagyobb fennakadás nem történt, a nemzeti ünnep fővárosi programjai zavartalanul folynak.
166
5. számú sajtóközlemény Rendben lezajlottak a nemzeti ünnep eddigi programjai. Az augusztus 20-i budapesti tűzijáték, amely 21.03-kor kezdődött el Havasi Balázs zenéjével, rendben lezajlott. A reggeli tisztavatással kezdődően közel 100 ezer ember ünnepelt együtt a nap folyamán a fővárosban. Az egész napos programok során rendkívüli esemény nem történt, mindössze 23 embert kellett ellátni a mentőknek, ebből 10 könnyebb sérült szorult kórházi ellátásra. Augusztus 21-én: 2013. augusztus 21. Budapest Operatív Törzs A kedvezőtlen időjárás ellenére együtt ünnepelt az ország augusztus 20-án. Az operatív törzs 17 órán keresztül felügyelte a nemzeti ünnep balatoni és fővárosi eseményeit, munkájának köszönhetően a kormány megfelelő döntéseket hozott, így a nemzeti ünnepen rendkívüli esemény nem történt. A kihelyezett balatoni operatív törzs 18.00-kor befejezte a munkáját, miután az időjárás miatt le kellett mondani a balatoni helyszínekre tervezett tűzijátékokat. A döntést megerősíti az éjfélkor kiadott időjárás-jelentés is: a Balaton-parton még mindig óránként 70 km/h-s széllökéseket jeleznek a meteorológusok.184 Az operatív törzs 2013. augusztus 20-i tevékenysége példaértékű volt. Az információ forgalom egésze a veszélyhelyzetek megelőzését és - a sajtón keresztül - a közvélemény tájékoztatását célozta. A várhatóan kritikus időjárási viszonyok előjelzésével döntési helyzetbe hozta a felelős vezetőket, a döntést követően megvalósította az érintettek informálását is. Az Országos Operatív törzs sajtóval folytatott internetes kapcsolata önmagáért beszél, az átláthatóság alapját képező tájékoztatás követte a helyzet változását. Elősegítette, hogy a döntéshozók megalapozottan foglaljanak állást, melyről időben értesültek az állampolgárok is.
184
Forrás: http://www.katasztrofavedelem.hu/index2.php?pageid=szervezet_hirek&hirid=2153 Letöltés dátuma: 2013. szeptember 1.
167
A disszertáció témája, a vélelmezett ellentmondás (adatvédelem és átláthatóság) és a hipotézisek bizonyítása szempontjából a potenciális veszélyhelyzetek általánosítható tanulsággal és következtetéssel szolgálnak. Az ellentmondás két pólusa - a rosszul értelmezett adatvédelem, az információ visszatartása és a közérdekű adatokról tájékoztatás, az átláthatóság - az egyes példák keretei között jól érzékelhetők. Azokban az esetekben, amikor az illetékesek nem találták meg az ellentétpár két oldala közötti egyensúlyt, a hatás negatív volt. Az elemzett katasztrófahelyzetek hazánk különböző körzeteiben következtek be; mindegyikük tartalmazza az adatvédelem, adatbiztonság, információszabadság, átláthatóság dilemmáját, a közérdekű adatok jellegével, megfelelő kezelésével összefüggő értelmezési problémákat. Ezek eltérően, negatív és pozitív gyakorlatot mutattak, melyek feltárása nemcsak a disszertáció szempontjából bír jelentőséggel, a tapasztalatok hasznosítása hosszú távon segítheti elő a közérdekű információkért, az átláthatóság megvalósításáért felelős munkatársak szakszerű döntéseit és ezek alapján a megkívánt közérdekű tájékoztatás megvalósítását. A témával foglalkozó szakértők az adatvédelem és átláthatóság összefüggéseit a védelmi igazgatás és a civil társadalom között értelmezik. A katasztrófahelyzetek vizsgálata során nyilvánvalóvá vált, hogy a sikeres mentés érdekében elengedhetetlen, hogy a rendőrség és a katasztrófavédelem személyi állománya megfelelő időben kapjon tájékoztatást a közérdekű adatokról, azaz elengedhetetlen a belső nyilvánosság.
6.2 Az adatvédelem és átláthatóság szabályozása és érvényesülése az ágazati (BM) irányítás és a védelmi igazgatás szervezeteinek szintjén A disszertáció előző fejezeteiben részletesen áttekintettem az adatvédelem és információszabadság alapvető összefüggéseit, kapcsolatukat a biztonság-közbiztonság érvényesülésével. Ezzel a továbbiakban oly módon kívánok foglalkozni, amennyire azt az eltérések és a nyitottság, átláthatóság védelmi igazgatás szintjén történő értelmezése szükségessé teszi.
168
6.2.1 Az adatvédelem és átláthatóság érvényesítését meghatározó ágazati (BM) szabályozás jellemzői A
Belügyminisztérium
vonatkozó
szabályozója
teljes
mértékben
alapoz
az
Infotörvényben meghatározottakra, általánosan érvényes rendelkezéseit nem ismételi meg, azok átvételére és alkalmazásának kötelező jellegére utalásokat tesz. A végrehajtásért a védelmi igazgatás szerveinek országos vezetőit teszi felelőssé, rögzítve egyúttal a belső szabályozás kötelezettségét is. Meghatározza az adatokkal végzendő műveletek rendjét, az igénylés szabályait, a nyilvántartások fajtáit és azok kezelésének felelősségét és a NAIH eljárásaival összefüggő kötelezettségeket. Az adatvédelem és információszabadság törvényi előírásainak teljesítése érdekében az országos és területi szervek, valamint a törvényben előírt létszámot meghaladó rendőrkapitányságok és határőr kirendeltségek szervezetében adatvédelmi megbízotti státuszt rendszeresítettek. A minisztériumban és az egyes szervezeteknél kezelt adatokra és adatcsoportokra a védelmi igény alapján a Belügyminiszter intézkedésben biztonsági fokozatokat határoz meg, melyek alap-, fokozott-, és kiemelt kategóriákat foglalnak magukba. Ezek megállapításának alapja az adatbiztonságot veszélyeztető kockázat. A Belügyminiszter az intézkedésében meghatározza a közérdekű- és közérdekből nyilvános adatok kezelésével összefüggő kötelezettségeket, mely az átláthatóság érvényesítésének alapja és feltétele.185 A közvélemény pontos informálása érdekében az egyes vezetők feladatkörükben elkötelezettek a gyors és pontos tájékoztatásra. A vonatkozó előírások szerint, az állami költségvetés felhasználásáról, a BM és az alárendeltek kezelésére bízott vagyon állapotáról, a közpénzek kezeléséről és az erre irányuló szerződésekről, valamint a piaci szereplőkkel, magánszemélyekkel és szervezetekkel kötött különleges jogokat biztosító megállapodásokról kell a nyilvánosságot tájékozatni.
185
38/2011. (XII.30.) BM utasítás a Belügyminisztérium adatvédelmi, adatbiztonsági és közérdekű adat megismerésére vonatkozó szabályzatának kiadásáról, BM belső nyilvántartású dokumentumok, 2011. Budapest.
169
A felsorolt témák csak részben érintik a BM és az alárendelt szervezetek alaprendeltetését, jellegük miatt különösen érzékenyek, a saját és a közvélemény részéről fokozott érdeklődést váltanak ki. Az átláthatóság lehetősége ezekben az esetekben az állam és a védelmi igazgatás iránti bizalom garanciáját képezheti. Az állampolgárok közérdekű adatok megismerési jogának gyakorlása - ezzel együtt az átláthatóság érvényesítése - érdekében közérdekűvé teszi a minisztérium és az alárendelt szervezetek tevékenységével összefüggő adatokat. Az ezekkel kapcsolatos tájékoztatási kötelezettség az alábbiakra terjed ki:
az érintett szervezetek hatáskörére és illetékességére,
a szervezet belső felépítésére,
a szakmai tevékenységére, annak eredményességére (esetleges hiányosságaira) is kiterjedő értékelésre,
a működésre vonatkozó (az adott csoportot érintő, vagy érdeklő) jogi szabályokra,
a szervezet birtokában lévő releváns adatokra,
a szervezet gazdálkodását tükröző információkra.
A nyitottság feltételeinek létrehozására tett határozott előrelépésként értékelhető, hogy az átláthatóság megvalósításának sikere érdekében a Belügyminiszter lehetőséget ad a tömegtájékoztatás, az elektronikus adattovábbítás alkalmazására. Kívánatosnak és alkalmasnak tart minden olyan módszert, így a személyes beszélgetést is, amellyel a célcsoportok elérhetők.
6.2.2 Az adatvédelem és átláthatóság megvalósításának sajátosságai a védelmi igazgatás országos és területi hatáskörű szervezeteinél A védelmi igazgatás országos és területi hatáskörű szervezeteinek mindegyike önálló intézkedésben határozza meg az adatvédelemmel és információszabadsággal összefüggő feladatokat. Valamennyi rendelkezésre jellemző, hogy felépítésében és fontos tartalmi kérdéseiben követi az Infotörvény és a BM intézkedés logikáját, átveszi azokat a fontos alapelveket és fogalmakat, melyek alkalmazása az adott szinteken nyilvánvaló.
170
A szabályozás ilyen megoldása megalapozza az egységes ismereteket, módszereket és gyakorlatot, lehetővé teszi az összhangot a különböző szervezeti szintek között. Gyakorlatilag a belső szabályzók következetes végrehajtása egyet jelent az adatvédelem és átláthatóság következetes érvényesítésével. Mindkét szervezetnél külön szabályozás tárgyát képezi az állományuk személyes adatainak kezelése. Ez a humánigazgatásról szóló rendelkezésekben (Humán Szabályzat) kerül meghatározásra. Az adatok a szolgálati beosztásra, illetve a közszolgálati tisztségviselői-, közalkalmazotti munkakörre vonatkozhatnak, így egyértelmű az adatkezelés célhoz kötöttsége.186 Az átláthatóság érvényesülése e körben korlátozott lehet, melyet biztosíthat az adatok kötelező ügyviteli minősítése. A rendőrség és a katasztrófavédelem országos és területi hatáskörű szerveinél kialakult és működőképes az adatvédelem intézményrendszere, mely az adatok megóvását, az információszabadság fenntartását és az átláthatóság „külső” (szervezeten kívüli), és a „belső” (a védelmi igazgatáson belüli) érvényesítését teszi lehetővé.187 Az adatvédelem és információszabadság-, a nyitottság és átláthatóság első számú felelőse az adott szintű szervezet parancsnoka (vezetője). Ez a kötelezettség az egyszemélyi parancsnoki rendszerből származó egyetemleges felelősség elvén alapul. A rendőrségnél az Országos Rendőrfőkapitány felhatalmazása alapján a szervezeti működési szabályzatban rögzítettek az ORFK Hivatal Biztonságfelügyeleti és Ügykezelési Osztály szakirányítási feladatait. A területi szerveknél belső adatvédelmi felelősök dolgoznak. A rendőrkapitányságok szintjein a vezető megbízás alapján jelöli ki a helyi rendőri szerv adatvédelmi felelősét. Az adatvédelmi szabályzatra és a belső adatvédelmi felelősökre vonatkozóan az Infotörvény fontos rendelkezéseket tartalmaz.
186
187
23/2013. (V.17.) ORFK utasítás a Belső Adatvédelmi és Adatbiztonsági Szabályzatról, 2013. Budapest. 23/2013. (V.17.) ORFK utasítás a Belső Adatvédelmi és Adatbiztonsági Szabályzatról, 2013. Budapest.
171
A belső adatvédelmi felelős közvetlenül a szerv vezetőjének (parancsnokának) felügyelete alá tartozik és jogi, közigazgatási, informatikai vagy ezeknek megfelelő, felsőfokú végzettséggel kell rendelkeznie. Feladata:
közreműködni, illetve segítséget nyújtani az adatkezeléssel összefüggő döntések meghozatalában, valamint az érintettek jogainak biztosításában,
ellenőrizni a törvény és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabályok, valamint a belső adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatok rendelkezéseinek a betartását,
kivizsgálni a hozzá érkezett bejelentéseket,
jogosulatlan adatkezelés észlelése esetén annak megszüntetésére felhívni az adatkezelőt vagy az adatfeldolgozót,
elkészíteni a belső adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatot,
vezetni a belső adatvédelmi nyilvántartást,
gondoskodni az adatvédelmi ismeretek oktatásáról.
A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság a belső adatvédelmi felelősök számára évente legalább egy alkalommal konferenciát szervez, melynek célja a szakmai kapcsolattartás, valamint a személyes adatok védelmére és a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó jogszabályok alkalmazása során az egységes szemlélet és joggyakorlat kialakítása. A katasztrófavédelem szervezetében országos szintű belső adatvédelmi felelős látja el a feladatokat, a megyei igazgatóságoknál megbízott adatvédelmi felelősök működnek.188 A rendőrség és a katasztrófavédelem azonos feladatai mellett a szervezetek alaprendeltetéséből adódó eltérések jelennek meg. A rendőrség az elmúlt évek során a közterületeken és egyes objektumokon, valamint azok közelében számos helyen telepít és működtet kamerarendszereket. Ennek célja, hogy az adott közterek állandó megfigyelésével elősegítse a közbiztonságra, közúti közlekedésre, közrendre veszélyes személyek kiszűrését.
188
34/2013. BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgató intézkedése a Hivatásos Katasztrófavédelmi Szervek adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatának kiadásáról. BM OKF Belső nyilvántartás anyaga, 2013. Budapest.
172
A kamerarendszer telepítése széles körű vitát generált az adatvédelem szakértői és a testület illetékesei között. A jogvédők véleménye szerint a kamerás megfigyelés súlyosan sérti a személyi szabadságjogokat, felhasználásuk nem követhető nyomon, összességében a rendszer használata törvényellenes. A rendőrség megítélése szerint a képi adatok gyűjtése a társadalom védelmének célját szolgálja, alkalmazásáról csak annak van félnivalója, aki a törvényekkel szemben cselekszik, bűnt követ el. A kamerák felhasználása jogszerű keretek között a személyiségi jogok tiszteletben tartásával átláthatóan történik, melyre garanciát a rendőrség adatvédelmi szabályzatában meghatározottak adnak. A szabályzókban rögzítettek szerint kamerákat telepíteni csak fontos bűnügyi-, közbiztonsági érdekre alapozva, a területileg illetékes önkormányzattal egyeztetve, közösen kialakított adatvédelmi szempontok elfogadásával és ellenőrizhető betartásával lehet. Az átláthatóság érdekében a képrögzítő eszközöket úgy kell elhelyezni, hogy azok a közlekedő állampolgárok számára jól érzékelhetőek legyenek, az észlelhetőség elősegítése érdekében pedig figyelmeztető táblák telepítésére kötelezett a testület. A közvetített képek állandó nyomon követését az erre kiképzett, oktatáson és vizsgáztatáson résztvevő állomány végezheti, jogaikat és - kiemelten az adatvédelmi kötelezettségeiket a munkaköri leírásukban kell meghatározni. Ha a képek felvétele nem kötődik bűncselekményhez vagy szabálysértéshez, azokat 5 munkanapon belül meg kell semmisíteni. Amennyiben a képi információhordozók bizonyítékul szolgálnak, azokat a nyomozás, vagy az igazságügyi eljárást követő 30 nap múlva meg kell semmisíteni.189 A kamerák üzemeltetése során közvetlen a kapcsolat a személyes adatok védelméhez és a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő jog között. A kamerák által rögzített képek személyes adatokat tartalmaznak, ugyanakkor a rendszer működésére vonatkozó adatok - beleértve annak költségeit és az eredményességére vonatkozó információkat -, közérdekű adatok.
189
23/2013. (V.17.) ORFK utasítás a Belső Adatvédelmi és Adatbiztonsági Szabályzatról, 2013. Budapest.
173
Ebben a vonatkozásban szélesebb körű tájékoztatásra lenne szükség, hiszen a statisztikai adatokon keresztül ismertethető lenne - akár például utcákra lebontva - a bűncselekmények visszaszorításának eredményessége. A közterületen történő kamerás megfigyelés, illetőleg a felvételek rögzítésének és tárolásának igénye megjelent az Országgyűlési Őrség tevékenységének kapcsán is. A NAIH erre vonatkozóan úgy foglalt állást, hogy „A kamerafelvételek legitim célját és jogszerű működtetését elfogadja, ugyanakkor az Ogytv. vonatkozó rendelkezéseinek módosítására irányuló javaslatát továbbra is fenntartja…. A Hatóság - tekintettel az Országgyűlés kiemelt szerepére - továbbra is teljes mértékben támogatja az Országgyűlési Őrség által történő kép- és hangfelvétel készítésére vonatkozó megfelelő garanciális, egyben pedig szigorú szabályok megalkotását.”190 A személyre vonatkozó adatok rendőrségi kikérésének, lekérdezésének joga a különböző-, elsősorban népesség-nyilvántartásokból történő adatkezelési művelet. Megvalósítása a rendőri munka konkrét ügyekhez kötődő feladataiból származtatható. Ez személyi azonosító adatokra vagy személyhez kötődő információkra (például gépjármű típus, rendszám, lakóhely, stb.) irányul, így kezelésükre az Infotörvény előírásai az érvényesek. A katasztrófavédelem alaprendeltetésének teljesítése során az állampolgárokkal és különböző gazdasági és más intézményekkel szemben a katasztrófavédelmi törvényben meghatározottak szerinti hatósági jogköröket gyakorolja.191 Hatósági eljárásba vont ügyek esetében korlátozásokat rendel el a szabályzó, a kezelést kizárólagosan a hivatalosan kijelölt ügyintéző (vizsgáló) számára teszi lehetővé. A bekövetkezett katasztrófákról szóló, a közvélemény felé irányuló tájékoztatás során a személyes adatok nyilvánosságra hozását az érintett írásbeli nyilatkozata alapján lehet teljesíteni. Közérdek alapján a közvélemény tájékoztatása olyan mélységű lehet, amely a megzavart köznyugalom helyreállítását szolgálja.
190 191
Részlet a NAIH-3214-3/2013V. számú állásfoglalásából (belső anyag) 34/2013. BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgató intézkedése a Hivatásos Katasztrófavédelmi Szervek adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatának kiadásáról. BM OKF Belső nyilvántartás anyaga, 2013. Budapest.
174
A katasztrófavédelmi művelet céljának és tartalmának ismertetésen keresztül pedig átláthatóvá teszi a kialakult helyzet legfontosabb jellemzőit. A rendőrség és a katasztrófavédelem országos vezetésének szintjén kimunkált - az átláthatóság érvényesítését célzó - eljárások a területi és helyi szinteken egyaránt éreztetik hatásukat. A szabályozás egységes logikája a különböző általam megismert szervezeteknél fellelhető, érvényesülése nyomon követhető. Azzal együtt, hogy a jelenlegi szabályozás keretei kellő mozgásteret nyújtanak az adatvédelem és átláthatóság együttes megvalósítására, azt is tapasztaltam, hogy az ágazati szintű rendelkezésektől a helyi szintig nincs meg a koherens egység, illetve a törvényben rögzítettek automatikus másolása érzékelhető. Egyes helyeken a szakmaiság kerül előtérbe, másutt a szöveg szinte szó szerinti átvétele jelent túlzott alkalmazkodást. Ezek az általam vélelmezett hibák ugyan nem okoznak működési zavart az átláthatóság érvényesítésében, azonban szükségesnek tartom megjegyezni, hogy mindkét véglet gondok forrása lehet, melyek negatív hatásai előre prognosztizálhatóak.
175
6.3 Az átláthatóság körülményei és lehetőségei a különleges jogrend bevezetése és alkalmazása időszakában 8. ábra: Különleges jogrend192
6.3.1 A különleges jogrend jellemzői és hatása az átlátáhatóság alakulására
Az elmúlt évek, 2012-2013 során a kormány és az illetékes ágazatok vezetése felülvizsgálta a minősített időszakok tartalmi és formai kérdéseit és új fogalmat, a különleges jogrend bevezetését határozta el. A különleges jogrend időszakában megváltoznak a normál időszaki jogok, a „béke” időszakhoz viszonyítva rendkívüli intézkedések lépnek életbe.
192
Forrás: Rácz Krisztina: A védelmi igazgatás rendszerében bekövetkezett változások 2012. január 1-én hatályba lépett jogszabályok alapján c. szakdolgozat 52. oldal Nemzeti Közszolgálati Egyetem Katasztrófavédelmi Intézet, 2013. Budapest.
176
Az új elnevezés - minősített időszak helyett, különleges jogrend - nem egyszerű formai változást jelöl, hanem belső tartalmi pontosítások, az irányítás és együttműködés új formái, a tervezés és szervezés metodikája, az esetleges veszélyezetés objektumai, az adott helyzetben érvényesülő munkamegosztás új szabályozása történik meg.193 A megfelelő felkészülés érdekében a felelősségi viszonyok, a jogok és kötelezettségek tisztázására, a végrehajtás metodikájának pontosítására volt szükség. Leegyszerűsítve a különleges jogrend bevezetése akkor válik szükségessé, ha az állam normál működését, az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát külső- vagy belső társadalmi, illetve természeti veszély fenyegeti.
Erre az utóbbira adnak példát a
korábbiakban elemzett katasztrófák és katasztrófaveszélyes helyzetek. A tapasztalatok elemzése azt is igazolja, hogy a különleges jogrend bevezetése a jogok és hatáskörök tisztázását igényli. A jogszabály előírásai és a védelmi szakmai logikának megfelelően át kell tekinteni és meg kell határozni a potenciális veszélyhelyzeteket és folyamatokat. Ezek megkövetelik a központi-, területi-, helyi szinteken az államigaztás és az önkormányzatok részéről a tudatos beavatkozást, az aktív és közvetlen részvételt a veszélyek elhárítása érdekében. A dolgozatban témája és a vizsgált szervek vonatkozásában elsődlegesen a veszélyhezet kihírdetésének van gyakorlati jelentősége, ezért az átláthatóság érvényesülése keretében elsődlegesen ezt vizsgálom. Veszélyhelyzetet a Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek az elhárítása érdekében hirdetheti ki. Ennek keretében rendkívüli intézkedéseket vezethet be, rendeletet alkothat, amellyel - sarkalatos törvényben meghatározottak szerint - egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet.194
193
26/2012. (VI. 15.) BM utasítás a Belügyminisztérium és a Belügyminiszter által irányított szervek készenlétbe helyezéséről, a különleges jogrend bevezetésére történő felkészülés szabályairól, valamint személyi állományának értesítéséről. Belügyminisztérium belső nyilvántartású dokumentuma, 2012. Budapest. 194 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) 53. cikk. Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó, 2013. Budapest.
177
9. ábra: A veszélyforrások csoportosításának egy változata195
Az ábrában rögzített felosztás azt bizonyítja, hogy a társadalom létfeltételeit képező kritikus infrastruktúrák potenciális veszélyforrást alkotnak, tehát ország, régió, megye, járás, település vonatkozásában értelmezhetők.196 A veszélyhelyzetek során a tevékenységek fő irányát a mindennapi körülmények fenntartása, így az államigazgatás, a gazdasági szereplők, a lakosság részéről jelentkező igények teljesítése jelenti. A normálistól eltérő állapot miatt azonban a létfontosságú infrastruktúrák működésében a legnagyobb fokú biztonságot, a közreműködők koordinált tevékenysége, a körzetben élők bevonása és a gyors intézkedések határozzák meg.
195
196
Forrás: Belügyminisztérium Kabinet Védelmi Iroda Javaslata a területi és helyi szinten működő védelmi bizottságok kötelező veszély elhárítási tervrendszerének korszerűsítésére 1. oldal. Dr. Kónya József ny. r ezredes Belügyminisztérium Irattár, 2013. Budapest. Belügyminisztérium Kabinet Védelmi Iroda Javaslata a területi és helyi szinten működő védelmi bizottságok kötelező veszély elhárítási tervrendszerének korszerűsítésére. 1. oldal. Dr. Kónya József ny. r ezredes Belügyminisztérium Irattár, 2013. Budapest.
178
Az életet, a vagyonbiztonságot, az épített környezetet tehát természeti- és civilizációs katasztrófák veszélyeztetik, ezek megelőzése és a károsító hatásuk elleni fellépés nemzeti ügy, így egységes és tervezett tevékenységre van szükség. Ezért az előre látható veszélyforrásokat mind számba kell venni, és előre ki kell dolgozni az elhárításukra vonatkozó összes lehetséges alternatívát. Temészetesen ezek nyilvánossága bizonsági okokra hivatkozással és jogszerű minősítéssel korlátozható. A tervezéshez egyaránt szükség lehet személyes, közérdekű és minősített adatra is. 10. ábra: Különleges jogrend időszakának tervezési rendszere197
197
Forrás: Belügyminisztérium Kabinet Védelmi Iroda Javaslata a területi és helyi szinten működő védelmi bizottságok kötelező veszély elhárítási tervrendszerének korszerűsítésére 2. oldal. Dr. Kónya József ny. r ezredes Belügyminisztérium Irattár, 2013. Budapest.
179
A különleges jogrend bevezetését követően a veszély elhárításában és a következmények felszámolásában résztvevő rendőrségi és katasztrófavédelmi szervezetek irányítása megváltozik. Ebben az időszakban tevékenységüket a védelmi bizottságokkal szoros kapcsolatban lévő operatív törzsek koordinálják, melyek nagyobb kiterjedésű katasztrófa esetén az országos törzs kompetenciájába tartoznak. 11. ábra: Az országos törzs felépítése198
Az ORFK a feladatok végrehajtása érdekében együttműködik:
198
a Terrorelhárítási Központtal (TEK); az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatósággal (OKF); a Magyar Honvédséggel (MH); a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatallal (BÁH); az Alkotmányvédelmi Hivatallal (AH); a Nemzeti Adó- és Vámhivatallal (NAV); a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságával (BV OPK); az ÁNTSZ Országos Tisztifőorvosi Hivatallal; és az Országos Mentőszolgálattal (OMSZ).
Forrás: ORFK Rendészeti Főigazgatóság Védelmi Igazgatási Osztály: Az általános rendőrségi feladatok végrehajtására létrehozott szerv a védelmi igazgatásban. ORFK belső nyilvántartású anyaga, ORFK Irattár, 2013. Budapest.
180
A veszély, illetve a katasztrófavédelem országos és megyei szintjein hasonló törzsek állnak rendszerben, melyekben megvalósul a kölcsönös szakmai képviselet. A védelmi igazgatáson
belül
feladataik
egységesíthetők,
az
eltérések
a
két
szervezet
különbözőségéből adódnak. Így a törzsek gyűjtik, összegzik és elemzik a veszély és rendészeti helyzetre-, az alkalmazás körzetére-, az együttműködésre- és a lakosságra vonatkozó információkat. Javaslatokat készítenek elő a döntésre jogosult vezetők számára. Kimunkálják az alkalmazási dokumentumokat, parancsokat, utasításokat, az együttműködő polgári szervek számára a különböző értesítéseket. Megszervezik és fenntartják a művelet teljes körű (anyagi, technikai, személyi) biztosítását. Megszervezik és segítik a pogári lakosság és a saját állomány tájékoztatását. Kidolgozzák, jóváhagyásra előterjesztik és továbbítják a külső szervek (civil szervezetek, írott sajtó, tömegkommunikáció) számára a tájékoztató anyagokat. A különleges jogrend szabályai a minőségi változás lehetőségét hordozzák magukban. A korántsem teljes áttekintés egyes elemeiben visszaköszönnek az átláthatóság érvényesítésére utaló jelek, nyitottabbá válnak azok a körülmények, melyek a közérdekű információkról szóló tájékoztatás tartalmát, tervezhetőségét és metodikáját teszik pontossá, teljesíthetővé. A veszélyhelyzetek meghatározása nem csak az állomány szakmai kondicióját gazdagítja, hanem ráirányítja a figyelmet az emberek tájékoztatásának lehetséges mondanivalójára is. A deduktív tervezés jellemzőiből adódóan logikusan építhető fel a tevékenység időrendje, melyet betartva, szintekre differenciálva, az érintettek a rájuk vonatkozó információk birtokába jutnak. Az átláthatóság érvényesítéséhez szükséges műveletek előkészítői és a megvalósításuk megszervezői az operatív törzsek, melyek rendelkeznek a szükséges személyi és tárgyi feltételekkel, képesek megszervezni úgy a külső, mint a belső információcserét. Az operatív törzsek rendelkeznek minden olyan információval, anyagi és tárgyi feltétellel, melyek a közreműködők tájékoztatásához szükségesek.
181
Ez önmagában is megalapozza az átláthatóság fenntartását, annak a lehetőségét, hogy az érintettek megfelelő időben és helyen rendelkezzenek minden olyan ismerettel, melyek feladataik ellátásához szükségesek. Ebbe a körbe értendő az a kapcsolatrendszer is, melyet a védelem résztvevői a helyi közigazgatás szervezeteivel fenntartanak.
6.3.2 A védelmi igazgatás szervezeteinek együttes feladatai és az átláthatóság alakulása a különleges jogrend időszakában A különleges jogrend időszakában a rendőrségi és katasztrófavédelmi feladatok végrehajtása szoros együttműködésben, a veszélyek közvetlen felszámolása, együttes elhárítása éredekében valósul meg. A végrehajtás során a rendőrség a katasztrófavédelem kijelölt erőivel vesz részt az ár- és belvíz elleni védekezésben, a környezetvédelmi és járványügyi rendszabályok bevezetésében és folyamatos betartatásában. A rendőrség végrehajtja a különösen „érzékeny” és a kulturális-, nemzeti örökség részét képező objektumok őrzés-védelmét, a katasztrófavédelem teljesíti a szennyezett körzet mentesítését. A katasztrófa sújtotta területeken együtt felügyelik a közúti közlekedést, ellenőrző-, áteresztő pontokat telepítenek. Közreműködnek a lakosság életének és vagyonának megóvásában, elősegítik a védelem céljait szolgáló építmények rendszerbe állítását, koordinálják a veszélyeztetett területeken lévő lakosság regisztrációját és kitelepítését, végzik a potenciális áldozatok felkutatását és azonosítását. Adatokat szolgáltatnak a katasztrófa sújtotta területek helyzetéről, az állampolgárok életviszonyairól, javaslatokat tesznek az azonnal foganatosítandó intézkedésekre. Gondoskodnak a mentésben közreműködők tevékenységéhez szükséges teljes körű biztosítás megszervezéséről, közreműködnek a lakosság ellátásában. Lezárják a kárterületeket, végzik a kitelepítést és kimenekítést. Információkat közölnek a kiürített területek helyzetéről. A
katasztrófa-
és
veszélyhelyzet
kihirdetését
követően
koordinálják
a
segélyszállítmányok eljuttatását a rendeltetési helyre, fenntartják a rendet a kitelepítési, befogadó és veszélyeztetett helyeken. A rendőrség szabályozza és irányítja a közúti forgalmat a katasztrófa sújtotta körzetekben, közrend-védelmi és közrendészeti ellenőrzést végez.
182
Halaszthatatlan esetekben elrendeli a kitelepítést, zárja a helyszínt, biztosítja a katasztrófavédelmi ellenőrök felvonulását az alkalmazás körzetében.199 A katasztrófavédelem és a rendőrség irányítását, az összetett rendészeti és veszélyelhárítási műveletek koordinációját, ideiglenes szervezeti elemként országos, illetve az érintett megyei szinten létrehozott operatív törzsek végzik. Hatáskörük, a szinteknek megfelelően, a különleges jogrend esetén a katasztrófa sújtotta terület egészére terjed ki. A végrehajtó állomány, hivatásos- és önkéntes katasztrófavédelmi erőből és a rendőrség kijelölt egységeiből, elsősorban a Készenléti Rendőrségből áll. A katasztrófák és megelőzésük, elhárításuk és a következmények felszámolása érdekében végzett, védelmi igazgatáson belüli együttműködés feltételei adottak, közöttük a koordináció folyamatos. A közös irányítási metodika, az állampolgárokat közvetlenül érintő erőfeszítések, az önkormányzatok és civil szervezetek részvétele a katasztrófák elleni védekezésben folyamatos kapcsolatot tételez fel a rendőrség és a katasztrófavédelem erői, valamint a helyi lakosság között. Erre egyetlen jól működő módszer alkalmazható, amely a folyamatos és konkrét tájékoztatást, az információcsere kiterjesztését jeleni. Ez önmagában megköveteli a nyilvánosságot, az átláthatóság érvényesítését, a hivatalos és informális kapcsolatok kiterjesztését az érintettek teljes körére. A megfelelő időben megkapott közérdekű adatok nélkülözhetetlenek a védelemhez, ezért az ezekről szóló tájékoztatásnak minden lehetséges formában és csatornán meg kell történnie. Az együttes feladatok elemzése, a tevékenység jellege egyértelműen megkívánja, hogy a katasztrófák körzetében, a veszélyek első vonalában a védelmi igazgatás szervezeteinek személyi állománya tartózkodjon. Az átláthatóság szempontjából két következtetés adódik. Egyrészt a „belső átláthatóság” felértékelődik, a közreműködő rendőr- és katasztrófavédelmi állomány tájékoztatása kiemelten fontossá válik, hiszen esetenként életüket és saját testi épségüket kockázatva végzik munkájukat. Másrészt közvetlen kapcsolatba kerülnek a veszélyzóna lakosságával, mely joggal várjak el, hogy a hatalom hivatalos képviselői valós és reális képet adjanak az általános állapotokról és a lehetséges következményekről. Ez a kommunikáció a legkézenfekvőbb megoldás a „külső átláthatóság” érvényesítésére.
199
Megjegyzés: Az intézkedések megtételét Magyarország Alaptörvénye 52. cikke biztosítja. Magyar Közlöny Különszám, Magyar Közlönykiadó, 2011. Budapest.
183
A védelmi igazgatás szervezetei a különleges jogrend bevezetését követően a természet és az épített környezet megóvása, a katasztrófák elhárítása illetve a következmények felszámolása érdekében lépnek fel. A károsító hatások elleni fellépés nemzeti ügy, közfeladat. Így az eljáró szervek közfeladatot látnak el, az erre vonatkozó adatok tehát közérdekű adatnak minősülnek. Az Infotörvény előírásai alapján ezek az adatok nyilvánosak, így megismerésük céljából a védelmi igazgatás szereplőinek - minden lehetséges törvényi rendelkezés betartásával, az átláthatóság érdekében - folyamatosan tájékozatni kell az érintett állampolgárokat. Különösen fontos, hogy a környezet és az egészség veszélyeztetésére vonatkozóan a releváns információk teljes körűen kerüljenek az érintettek tudomására. A védekezés időszakában a nyilvánosság hangsúlya az aktív tájékoztatás irányába tolódik el. A lakossággal tartott folyamatos kapcsolat, annak gyors riasztása prioritást képez, mely hozzájárul a napi tájékoztatás, a megelőzés és a prevenció megvalósításához. A lakosságon kívül az információáramlás másik iránya a védekezésben résztvevők között történik a hatékony kárelhárítás és mentés érdekében. A kisebb kiterjedésű (helyi), illetve területileg jól behatárolható válságok esetén még inkább fontos a közelben tartózkodók és a helyi lakosság tájékoztatása, valamint a válságkezelők között zajló megfelelő kommunikáció, melyben mindkét szereplő, a civilek és a védelmi igazgatás egyenlő súllyal vesz részt. A kritikus körülmények közötti-, az átláthatóság feltételét képező tájékoztatás követelményei néhány szóval leírhatók: megbízhatóság, gyorsaság, pontosság, rövidség. Ezeknek a feltételeknek az un. kríziskommunikáció felel meg. A krízisek időszakában az ország közvéleményének figyelme a veszélyeztetett körzetekre irányul, az emberek joggal várják el az átláthatóság érvényesítését. Ez a természetes érdeklődés azonnali kérdéseket fogalmaz meg és haladéktalan válaszokat vár el. A hiteles tájékoztatás a rendőrség és a katasztrófavédelem helyi vezetői számára stratégiai jellegűvé válik. A tájékoztatás tudatos kezelése az alapfeladat megoldását, az érintettek felkészítését, a válságkörzetekben élők mozgósítását eredményezi. Az ország közvéleménye irányában folytatott kommunikáció eszközei adottak.
184
A vezetés és az operatív törzsek számára a tömegkommunikáció minden eszköze rendelkezésre áll. A sajtótájékoztatók és a hivatalos közlemények általánosságban képesek
elérni,
hogy
az
érdeklődők
számukra
megfelelő
információkkal
rendelkezzenek. Az átláthatóság elérhető kell, hogy legyen a közvélemény jelentős része számára. A helyi közvélemény jogos igénye, hogy saját környezetükről, a várható rendelkezésekről, értesüljenek.
döntésekről,
a
döntések
következményeiről,
a
részletekről
Ezért az országos szinten közölt tájékoztatás nem elegendő. A
kommunikáció csatornái kibővülnek a helyi közigazgatás bevonásával közölt információkkal, a térségi rádiók, televíziók bevonásával. Megítélésem szerint azonban a helyi lakosság szintjén a közvetlen feladatot ellátó védelmi igazgatási erők és az érdeklődők közötti személyes kontaktus a leghatékonyabb módszer. A katasztrófavédelmi és rendőri erők a krízishelyzetekben az államot képviselik. Az emberek joggal várják el tőlük a tájékozottságot, azt, hogy hiteles információk birtokában megbízható felvilágosításra legyenek képesek. Ezért a kirendelt rendőrök, katasztrófavédelmi munkatársak a lehető legtöbb hiteles információval kell, hogy rendelkezzenek az adott körülményekről és a lakosságot érintő kérdésekről. A tényekre alapozott ismeretek megfelelő alapot képeznek arra, hogy a védelmi igazgatás szervezeteinek állománya a kríziskommunikáció kulcsszereplője legyen. A kommunikáció szervezete és tevékenysége a különleges jogrend időszakában sem tér el a normál viszonyok között megszokottaktól. Feladata, hogy megszervezze és megfelelő tartalommal töltse meg a társadalom egésze vagy érdekelt csoportjai számára a hiteles információközlés formáit. Lényeges annak tudatosítása, hogy az általa közölt minden adat a hivatalos álláspontot tükrözi, mely az állampolgárok számára alapvető jelentőségű. A sajtó-szóvivők fontos feladata, hogy előkészítsék és koordinálják az illetékes vezetők tájékoztatásait, segítséget nyújtsanak az újságírók munkájához.
185
A normálistól eltérő időszakok között fokozott jelentőségű a védelmi igazgatás szervezeteinek átláthatósága. A hiteles információk azonnali és valós képet adnak az aktuális viszonyokról. A nem előkészített, elkapkodott tájékoztatás a lakosság körében zavart okoz és az érdeklődők azonnal szembesülhetnek valótlan adatokkal. Elveszhet a hitelesség,
végső
soron
megrendülhet
a
bizalom
a
rendvédelem
állami
szerepvállalásában. Különleges jogrend időszakában a védelmi igazgatás szervezetei az esetek többségében az események meghatározó szereplőivé válnak. Tevékenységük során kapcsolataik széleskörűek, melyek a közigazgatás szereplőire, a civil szféra tagjaira, a honvédség állományára és más érintettekre terjednek ki. A közigazgatás részeként állami közfeladatot látnak el, így az általuk készített illetve forgalmazott adatok közérdekűnek minősülnek.
Így az Infotörvényben rögzített főszabály szerint ezek az adatok
nyilvánosak, következésképpen a nyilvánossághoz fűződő, az Alaptörvényben rögzített alapjog értelmében a feladatkörükbe tartozó ügyekben kötelesek elősegíteni és megvalósítani a közvélemény, - legyen az országos vagy helyi -, megfelelő tájékoztatását. A megismerési jog azonban nem korlátlan. Ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot a törvény - rendőrségre, honvédelemre, nemzetbiztonságra, nemzetközi bűnügyi kapcsolatokra tekintettel - korlátozza, az adat a nyilvánosság elől elzárható. A közérdekű adatok nyilvánosság előtti korlátozása az adott dokumentum minősítésével oldható meg. A nyilvánosság alóli korlátozásnak azonban szigorú, törvényben rögzített feltételei vannak, amelyek szerint „ügyviteli” korlátozással az adat csak akkor védhető, ha az a minősítéssel védhető közérdek körébe tartozik. Nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése,
módosítása,
felhasználása
vagy
illetéktelen
személyek
részére
hozzáférhetővé tétele károsítja a minősítéssel védendő közérdeket. A feltételek konjunktívak, ami az jelenti, hogy minősítés csak valamennyi fennállása esetén valósítható meg. A törvényi feltételeknek objektív alapja van, ugyanis az adat azért lesz minősített, mert az illetéktelen hozzáférés az állam valamely védhető érdekét ténylegesen károsítja.
186
A nyilvánosságot jogszerűen korlátozhatja a döntés megalapozását szolgáló adat is. Az Infotörvény úgy rendelkezik, hogy a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített vagy rögzített, a döntés megalapozását szolgáló adat a keletkezésétől számított tíz évig nem nyilvános. Ugyanakkor a törvény lehetővé teszi ezen adatok megismerését is. Az adat megismeréséhez és a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának mérlegelésével a kezelő szerv vezetője engedélyezheti a nyilvánosságot. Abban az esetben, ha a döntés megszületett, a döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény - a tízéves határidő lejárta előtt - csak akkor utasítható el, ha az adat megismerése a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását veszélyeztetné. E szabály alapján, különös tekintettel a bírósági jogorvoslat lehetőségére, az „automatikus nyilvánosságkorlátozás” nem minden esetben oldja meg az adat „titokban maradását”. A védelmi igazgatás szervezeteinek tevékenysége során tehát az információszabadság, ezzel együtt az átláthatóság akkor korlátozható, ha a vonatkozó jogszabályok ezt maradéktalanul lehetővé teszik. Fontos azonban megjegyezni, hogy a törvényi rendelkezések betartása, különösen a különleges jogrend időszakában nehezen teljesíthető. Olyan döntéskényszer alakulhat ki, melynek társadalmi érdekek ütközését kell feloldania. Így bármely-irányú döntés törvénysértő lehet. Ezt a problémát korábban a belső használatú adat, mint az automatikus nyilvánosságkorlátozás egyik fajtája mérsékelte, azonban az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos mulasztásos törvénysértést, alkotmánysértést állapított meg,200 így a törvény módosítása következtében ez a lehetőség megszűnt.201 A védelmi igazgatás napi gyakorlatában a vezetők változatlanul szembesülhetnek ezzel a dilemmával, melyet számos esetben az adat minősítésével oldanak meg. A feloldás lehetőségének kialakítása külön vizsgálat tárgyát képezi, mely kompromisszumos megoldáshoz, esetleg törvénymódosításához vezethet.
200 201
12/2004. (IV. 7.) AB határozat Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó 2004. Budapest. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény módosításáról szóló 2005. évi XIX. törvény Magyar Közlöny, Magyar Közlönykiadó 2005. Budapest.
187
6.4 Az átláthatóság érvényesülése a védelmi igazgatás szerveinek mindennapos tevékenységében 6.4.1 Az interjú, mint az átláthatóság helyzete felmérésének fő módszere A disszertáció témája kutatásának előkészítése során úgy ítéltem meg, hogy az adatvédelem és információszabadság összefüggéseinek feltárására, a szervezetek és tevékenységeik megismerésére a személyes konzultációk lehetőségét biztosító interjú módszere a legkézenfekvőbb. Ezért úgy a rendőrség, mint a katasztrófavédelem különböző szintjein, különböző beosztású és hatáskörű munkatársakkal vettem fel a kapcsolatot. A témákról az adatvédelmi felelősökkel és az adatvédelemért és az átláthatóság feltételeinek kialakításáért és felügyeletéért felelős jogi főosztályok vezetőivel konzultáltam. Az összefüggések teljes körű áttekintése érdekében módom nyílt arra is, hogy a helyi szinteken tevékenykedő Rendőrkapitányság és Katasztrófavédelmi Kirendeltség vezetőjével, illetve azok beosztott állományától is kikérjem a véleményét. A disszertáció céljának elérése érdekében alakítottam ki azokat a fő témákat, amelyekről az irányítás és végrehajtás szintjén fel akartam mérni azoknak a meglátásait, akik az átláthatóság érvényesítésének első vonalában - mint hivatásos rendőrök, katasztrófavédők, kormánytisztviselők, közalkalmazottak - dolgoznak. Az interjúk témájának megválasztása során - részletkérdések teljes kimunkálása nélkül, elkerülendő az egyszerű kérdés-felelet megoldást - az alábbi témák megbeszélésére összpontosítottam:
hogy alakul az átláthatóság feltételét képező szabályozás, illetve annak ismerete és tudatos alkalmazásai,
az állampolgárok - ezen belül a rendőr és katasztrófavédelmi állomány - milyen kérdésekben fordultak az országos szintű adatvédelmi munkatársakhoz,
milyen módszerek alkalmazásával sikerül fenntartani az átláthatóságot a védelmi igazgatás és a civil társadalom helyi csoportjai, illetve az önkormányzatok között,
mi a véleményük a biztonság, közbiztonság alakulásáról saját működési körzetükben, melyennek ítélik meg az állampolgárok szubjetív biztonságérzetét,
188
hogyan alakul a kapcsolat a rendőri állomány és az állampolgárok között az átláthatóság szempontjából,
milyen a fogadtatása a katasztrófavédelmi kierndeltségek munaktársainak az állampolgárokat közvetlenül érintő ellenőrzések, bejárások során,
milyen egyedi problémák jelentek meg az átláthatóság érvényesítése során,
mi a megoldás az átláthatóság érvényesítésére a különleges jogrend bevezetését követően,
milyen változást tartana szükségesnek az Infotörvény esetleges módosítása során és az ehhez kiadott segédletek tartalmán a nagyobb átláthatóság érdekében.
A fenti témakörök közvetlen beszélgetés keretei között képezték a konzultáció tárgyát. A megbeszéléseken nem készült semmilyen írásos dokumentum, a tapasztalatokról utólag készítettem feljegyzést, ez képezi az alapját a 6.4. pont kifejtésének. Kifejezett kérésem ellenére mindkét szervezett adatvédelmi megbízottja nem hivatalos feljegyzést készített, melyet azonban - miután számukra sem a célok teljes köre, sem a disszertáció felépítése nem volt ismert - az átláthatóság érvényesülésének konkrét elemzése érdekében nem tudtam felhasználni. Ezek az anyagok más részkérdések kifejtése során váltak hasznosíthatóvá, illetve adatokat szolgáltattak a tevékenységek elemzéséhez. A konzultációk témái közül a tapasztalatok jelentős hányadát (például különleges jogrend) a disszertáció szervezeti szabályzással foglalkozó témái során figyelembe vettem. A továbbiakban kizárólag az információszabadság és az átláthatóság megvalósulásának országos, területi és helyi szintű elemzésével foglalkozom.
6.4.2 Az átláthatóság érvényesülése az országos és területi rendőrségiés katasztrófavédelmi szervezetek szintjén Az
Országos
Rendőr-főkapitányság202
és
az
Országos
Katasztrófavédelmi
Főigazgatóság203 a mindenkori kormány közvetlen alárendeltségében látja el feladatait.
202
7/2013. (II. 22.) ORFK utasítás, ORFK Szervezeti Működési Szabályzat - ORFK belső nyilvántartású dokumentuma, 2013. Budapest. http://www.police.hu/sites/default/files/7_2013.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 3. 203 1/2013. (IV. 24. ) BM OKF főigazgatójának utasítása Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Szervezeti Működési Szabályzata OKF belső nyilvántartású anyaga 2013. Budapest. http://www.katasztrofavedelem.hu/letoltes/szervezet/BM_OKF_SZMSZ_20130425.pdf Letöltés dátuma: 2013. december 3.
189
A közvetlen alárendeltségből adódó irányítási feladatokat az ország vezetésén belül kialakított munkmegosztáson belül a Belügyminiszter látja el. Ez azt jelenti, hogy a szervezetek működését meghatározó törvényi rendelkezések kidolgozása a BM és az igazságügyi tárca feladata a védelmi igazgatás országos szintű szervezeteinek bevonásával. Rendszeres gyakorlat, hogy a döntéseket megelőzően a területi szervek szakértő
munkatársai
aktívan
közreműködnek
a
jogszabályok
tervezeteinek
elkészítésében. Mindezek előrebocsátása azért fontos, mert gyakorlatilag a törvények elkészítése időszakában dől el, hogy hosszabb távon az átláthatóság milyen jogszabályi keretek között valósulhat meg. A törvényalkotás során elkövetett esetleges hiba szükségszerűen megjelenik az ágazati, a védelmi igazgatási rendelkezésekben és területi intézkedésekben, és ezek utólagosan nehezen kezelhetők, javíthatók. Ezért rendkívül fontos, hogy a NAIH a jogszabályok tervezetét - természetesen amennyiben az az adatvédelmet vagy információszabadságot érinti - megfelelő időben véleményezni tudja. A tervezetek megküldése ugyan alkotmányos kötelesség, mégis nagy számban fordul elő ennek mellőzése. Ráadásul ez a kötelezettség az országgyűlési képviselői indítványokra nem is vonatkozik. A jogszabály-véleményezés a NAIH számára a jogalkotásban való olyan részvételt jelent, amely biztosítja az adatvédelem és az átláthatóság egységének érvényesülését. A Hatóság vezetőjeként, csakúgy mint Adatvédelmi Biztosként, e feladatot kiemelten fontosnak tartom, tartottam. Ezzel ugyanis elkerülhető vagy jelentősen csökkenthető a „rossz” jogszabályok száma. A más tárcák által kidolgozott és előterjesztett törvények esetében az eljárás hasonlóan alakul. A jogszabály-tervezet koordinációja során a rendőrség és a katasztrófavédelem szervei lehetőséget kapnak arra, hogy érvényesítsék szakmai álláspontjukat. A költségvetés tervezése időszakában van lehetőség a társadalmi kapcsolatokkal - az országos-, területi-, és helyi rendezvényekkel, a rendőrség és katasztrófavédelem napjaival, a különböző kiadványokkal - kapcsolatos költségek beépítésére. Az oktatási államtitkárság által kidolgozott Nemzeti Alaptantervben és más - a képzést meghatározó - dokumentumokban, azok döntéselőkészítési szakaszában nevesíthetők a védelmi igazgatás átláthatóságát biztosító követelmények. Az oktatás általános feladataival és tartalmával összefüggésben kialakított javaslatok különösen fontosak, hiszen a célpont a gyermek- és fiatal korosztály, mely a jövő nemzedékét alkotja.
190
Ebben a körben fogalmazhatók meg a védelmi igazgatás alapvető ismereteinek, oktatásának elvei és témái. A szervezetek utánpótlása érdekében a rendőri és katasztrófavédelmi pályára irányítás rendszere és gyakorlata az egyeztetés tárgyát képezi. Ez oktatási évenként több alkalommal ismétlődő kapcsolatot jelent a tanulók és a képzésre kijelölt rendőrök és katasztrófavédők között. Az oktatást irányító államtitkársággal egyeztetve, közös szervezés alapján előre tervezetten valósulnak meg azok a nyári táborok, ahol a potenciális utánpótlás előzetes felkészítése megtörténik. Rendkívül fontos, hogy már itt átláthatóan történjen meg a védelmi igazgatás szervezetei működésének bemutatása, az előnyök és hátrányok feltárása. A Közszolgálati Egyetem irányítási hatáskörébe tartozó tiszti- és tiszthelyettesi képzések nyitottak, átláthatóak, az állampolgárok és a potenciális utánpótlás számára megismerhetőek. A rendőrség és a katasztrófavédelem közvetlen kormányzati alárendeltségéből adódóan az Országgyűlés aktívan gyakorolja felügyeleti, ellenőrzési funkcióját. A szervezetek első számú vezetőinek kinevezése előtt az illetékes parlamenti bizottságok meghallgatják a jelölt személyt. A rendőrfőkapitányt és a katasztrófavédelmi főigazgatót évente, illetve rendszeresen, fontos ügyekben alkalmanként az Országgyűlés Rendészeti Bizottsága beszámoltatja, írásos tájékoztató jelentést kérhet. A rendőrség és a katasztrófavédelem ügyeiben a Belügyminiszter interpellálható. Ezekben az esetekben az Országgyűlés és a bizottságok munkája során az átláthatóság érvényesül. A parlament - plenáris és bizottságok - ülései főszabály szerint nyilvánosak, a televízió a parlament munkájáról rendszeres közvetítést ad, az elektronikus és írott sajtó a hiradásokban összefoglalja az Országgyűlés munkáját. Az országgyülési képviselők a választóikat tájékoztatási kötelezettségük keretében informálják. Mindezek együttesen biztosítják azt, hogy a törvényhozás és a végrehajtás alapjai a társadalom számára átlátható legyen. Természetesen ez még nem valósítja meg a teljes körű átláthatóságot. A területi vezetők esetében a megyei önkormányzatok felé irányul a tájékoztatási kötelezettség. A megyei közgyűlések elnöke, illetve a megyeszékhelyek választott testületei által tartott értekezletek, illetve a testületi ülések állandó résztvevői a védelmi igazgatás illetékes munkatársai.
191
A vonatkozó jogszabályok alapján az
együttműködés keretében, illetve a szakmai
feladataik ellátásáról szóló tájékoztatás teszik lehetővé, hogy a közigazgatás szervezetei és a helyi közvélemény hiteles információkkal rendelkezzen a rendőrség és katasztrófavédelem működéséről. Az átláthatóság alapját képező tájékoztatás talán legfontosabb eszköze az országos és helyi elektronikus és írott sajtó felhasználása. A közvélemény informálásáért, a sajtóval tartott kapcsolatokért országos szinten a kommunikációs szervezet, területi szerveknél a szóvivő felelős. Feladataik közé tartozik a tájékoztatás, a hivatalos nyilatkozatok előkészítése, kiadása után a terjesztése, személyes részvétel a televízió és rádió hírműsoraiban. Ők szervezik meg és készítik elő a vezetők szereplését, előterjesztik a napi és időszakos sajtófigyelés összegző dokumentációját. Az írott és elektronikus sajtó fontos témája a bűn-, baleset-, és katasztrófa megelőzés aktuális mondanivalójának terjesztése a különböző célcsoportok körében. Mindhárom téma érdekében országos szinten működő osztály-szintű szervezet végzi a szakirányítást.
A
megyei
szerveknél
szakértő
munkatársak
dolgoznak.
A
sajtónyilvánosságot a megelőzésért felelős szervezetek és a kommunikációs szakszolgálatok végzik. Együtt alakítják ki a televízió bűn-, baleset- és katasztrófa megelőzési műsorait, készítik el a társadalom egészét-, illetve egyes csoportjait megcélzó hirdetéseket. Mind a rendőrség, mind a katasztófavédelem rendelkezik központi kiadású - a kommunikációs szolgálatok által felügyelt - magazin jellegű időszaki lappal. Ezek a kiadványok népszerű, közérthető tartalommal mutatják be az egyes szervezetek életét és tevékenységét. A civil társadalom számára „fogyasztható” kivitelezés mellett a hivatásos állomány számára is közölnek olyan közérdekű információkat, melyek a „belső” átláthatóság fenntartását biztosítják. A sajtómegjelenés minden formája közvetlenül szolgálja a védelmi igazgatás átláthatóságát. Erényei a közérthetőség, koncentráltság, tömeghatás, érthetőség és gyors reagálás képessége. A társadalmi kapcsolatok a civil szféra egészére, illetve egyes részeire irányuló erőfeszítések összességét jelenti. Fenntartására mindkét szervezetnél hivatásos apparátus - az ORFK-nál osztály szintű szervezet - működik. 192
Az osztályok feladat- és hatáskörébe tartoznak mindazon tevékenységek, melyek a civil szféra körében népszerűsítik a rendőri- és katasztrófavédelmi szervezetek munkáját, koordinálják a különböző akciókat, megteremtik annak feltételét, hogy az érdeklődők hiteles információhoz jussanak. A társadalmi kapcsolatok irányultsága nemcsak a tágabb értelemben vett civil lakosságra koncentrál, jelentős erőfeszítést fordít a szervezetek állományának családtagjaira is. Országos és területi szinten a rendőrség és a katasztrófavédelem aktív kapcsolatot tart az önkéntes civil szervezetekkel, elsősorban a polgárőrség és az önkéntes tűzoltóság szervezeteivel. Az együttműködés kétirányú, mely anyagi és technikai segítséget jelent, illetve kölcsönös információcserét tesz lehetővé. Az önkéntes civil szervezetek tagságának létszáma százezres nagyságrendű, mely önmagában segíti elő a védelmi igazgatás átláthatóságát. Az ország szinte minden településén az önkéntesek aktív részesei a biztonságért folytatott erőfeszítéseknek. A közös célokon alapuló kapcsolatok, a kölcsönösség érvényesülése nélkülözhetetlen eleme a biztonságért folytatott harcnak. Ezek a szervezetek nem csak részei a rend-, tűz- és polgári védelmi tevékenységek támogatásának, hanem rajtuk keresztül az állampolgárok tájékoztatása is új lehetőségekkel gazdagodik. Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság alaprendeltetése részeként szervezi és végzi az iparbiztonsági, tűz- és katasztrófavédelmi tevékenységek hatósági felügyeletét. Ezek a kötelezettségek nem nélkülözhetik az érintettekkel tartott folyamatos kapcsolatokat.
A szakmai eljárások során az ellenőrzők óhatatlanul kapcsolatba
kerülnek az üzemekben és hivatalokban dolgozókkal, a lakóházakban élő emberekkel, akik a szakmai tevékenység megítélésével véleményt alkotnak a védelmi igazgatás szerveiről, és ez átláthatóvá teszi a folyamat egészét. Ugyanakkor azt is fontos kihangsúlyozni, hogy a felügyelet során megismert adatok, információk nem feltétlenül jelennek meg közérdekű adatként. Természetesen a hatósági felügyelet során az üzleti titok is megismerhető, de ennek védelme az eljáró hatóság számára is kötelező. A társadalmi kapcsolatok körében kerül megszervezésre a Rendőrség és a Katasztrófavédelem napja. 193
A védelmi szervek számára ez ünnepnapot és nem önmaga és dolgozói ünneplését jelenti. Az eseményre meghívást kapnak az állami- és önkormányzati vezetők, valamint - nem utolsó sorban - a lakosság is. A szervezők különböző eszközökkel bemutatják mindennapi életüket, technikai eszközeiket és a társadalom érdekében végzett tevékenységük jellemző meghatározó elemeit. A színes programok és bemutatók a lakosság széles tömegeit vonzzák, az érdeklődők létszáma Budapesten tízezres nagyságrendű. A nyílt napok során az iskolák tanulói, a civil csoportok és más érdeklődők beléphetnek a
zárt
objektumokba,
közvetlenül
kapnak
tájékozatást
az
ezekben
folyó
tevékenységekről. Ágazati, illetve országos- és területi szinteken hagyománnyá vált a nagycsaládosok karácsonyának megszervezése. Ez olyan belső program, melyre az állomány családtagjai kapnak meghívást. Az ajándékozáson túl az a fő szempont, hogy a családtagok közvetlenül megismerkedjenek hozzátartozójuk munkakörülményeivel. Az interjúk során nyilvánvalóvá vált, hogy a „belső átláthatóság” fontos szerepet játszik az országos és területi rendőri és katasztrófavédelmi szervezetek életében. Ebben a rendszeres, időszakos és havi szervezési fórumok jelentik azt a módszert, melyben a beszámoltatások, a feladat kiosztások és a differnciált tájékozatások megvalósulnak. A résztvevők számot adnak arról, hogy a korábbiakban meghatározottak hogyan valósultak meg. Az első számú vezető értékel, ismerteti az elkövetkezendő időszak fő feladatait és erre vonatkozó döntéseit. Leegyszerűsítve a folyamat néhány kérdőszóval leírható: mit, hogyan, kivel, hol, mikor. Ez a néhány kérdés és az ezekre adott válaszok kifejezik a vezetési folyamat lényegét, ezzel együtt képezik az átláthatóság aktuális tartalmát. A központilag kialakított célok és fő feladatok a megyei vezetésen keresztül a helyi rendőrkapitányságok és katasztrófavédelmi kierendeltségek számára - a sajátosságokat figyelembe véve - megalapozzák a végrehajtás tartalmát. Ez a folyamat, az egységes szemlélet és gyakorlat a szervezet egészére kiterjedő, az alapfeladatok teljesülésében érvényesülő átláthatóság biztosítéka.
194
6.4.3 Az átláthatóság érvényesülése a helyi rendőrségi és katasztrófavédelmi szervezetek szintjén Az
átláthatóság
érvényesítése
a
rendőri
szervezetek,
a
katasztrófavédelmi
kirendeltségek és a helyi társadalom („civil” szféra) között évek óta folyamatosan gyakorolt, jól bevált módszerek alkalmazásával valósul meg. Úgy a rendőrség, mint a katasztrófavédelem helyi vezetői évente legalább két alkalommal adnak hivatalos tájékoztatást az érintett szerveik helyzetéről, problémáikról és eredményeiről az illetékes önkormányzati testületek számára. Ezek a fórumok az állampolgárok számára nyilvánosak és részletes információkat tesznek közé az aktuális helyzetről. Az önkormányzati törvényben előírt közmeghallgatások során a védelmi igzagatás illetékes vezetői az adott körzetre vonatkozó releváns információkat meg osztják település érdeklődő polgáraival. Ezek nem előadások, hanem közösségi alapon folyó, a jobbítás szándékát célzó eszmecserék. Ezek a fórumok az egyes városrészek szerint szerveződnek a körzet székhelyén és az adott körzetre vonatkozó közérdekű adatokat tárják a nyílvánosság elé. Mindenhol alkalmazott megoldás, hogy a települések éves nagy rendezvényein (például falunap) a tűzoltóság és a rendőrség számot ad az éves fejlődéséről, tájékoztatást ad eredményeiről, a helyi lakosság érdekében kifejtett tevékenységeikről. Megítélésem szerint az átláthatóság biztosítékát és egyúttal fontos formáját képezik a tűzoltóság és a rendőrség felügyeletével működő helyi önkéntes szervezetek. Minden településen jelen van a polgárőrség, melynek tagjai a rendőrséggel közös szolgálat ellátásával felügyelik a községek és városok közbiztonságát. Az önkéntes tűzoltó egyesületek - a körzetben közülük három több, mint száz éves - a hivatásos- és önkéntes tűzoltóságokkal együtt teljesíti a mentési- és tűzvédelmi feladatokat. Ezek az alapvetően civil - de speciális tevékenységet ellátó közösségek a civil szféra részei. Interperszonális kapcsolataik útján tudatosan vagy ösztönösen járulnak hozzá a védelmi igazgatás hivatásos szervezeteinek nyitottságához, tevékenységük átláthatóságához. Az átláthatóságot elősegítő önkéntes állampolgári részvétel nem korlátozódik a felnőtt lakosságra. A védelmi igazgatás szervezetei tevékenységének ismertetését az alapfokú és a középszintű tanintézetek tanulóira is ki kell terjeszeni. 195
Az átláthatóság érvényesítése az állampolgárok és a védelmi igazgatás szervezeteivel tartott kapcsolatokon, azon a tájékoztató tevékenységen múlik, mely hiteles képet ad az érintett szervezetekről. Ez az esetek többségében hatósági tevékenység keretében alakul ki. Ezek például a tűzvizsgálati tevékenységek, vagy éppen a közúti közlekedés ellenőrzése által válnak közvetlenné. Végső soron az állampolgárok többsége ilyen és ehhez hasonló esetekben közvetlenül pillanthat be a védelmi igazgatás színfalai mögé. A helyi szinten folytatott konzultációk során a kapitányságok és kirendeltségek vezetői kifejtették,
hogy
tisztában
vannak
a
közérdekű
adatok
kezeléséből
adódó
kötelezettségeikkel, azzal, hogy ezek az adatok nyilvánosak és az átláthatóság érdekében biztosítaniuk kell a helyi közösségek tájékoztatását. Erre nemcsak a törvényi rendelkezések előírásai kötelezik őket, hanem a szervezetek számára is fontos a közérdekű adatok terjesztése. Az utóbbi néhány évben azonban egyre csökkenő az érdeklődés a helyi információk iránt, sem a védelmi igazgatás szervezeteinek hivatalos rendezvényeire, sem az önkormányzati fórumokra nem mennek el a polgárok. A közelmúlt hasonló fórumai érdektelenségbe fulladtak. Ezzel szemben az országos bűnesetek, az ipari és természeti katasztrófák jóval nagyobb érdeklődést és aktív reakciót váltottak ki. Így a védelmi igazgatás helyi szintű átláthatóságáért nap mint nap meg kell küzdeni, újra és újra fel kell hívni a figyelmet a helyi közérdekű információk megismerésének hiányából adódó problémákra és lehetséges következményeire. A rendőrség és a katasztrófavédelem helyi vezetői nem elégedettek az átláthatóság helyi állapotával, az irányítási hatáskörükbe tartozó szervezetek és a települések közösségeinek érdekében készséggel osztanák meg a rendelkezésükre álló közérdekű információkat minden érdeklődő állampolgárral. A szigorú - úgy a rendőrség, mint a katasztrófavédelem rendelkezésre álló - hatósági jogosítványok alkalmazásáról az interjúk alanyát képező vezetők egységes tartalommal nyilvánítottak véleményt. Megítélésük szerint a működés alapjául szolgáló rendőrségi és katasztrófavédelmi törvények betartása és betartatása nemcsak a szervezetek szakmai tevékenységét szabályozzák, elkötelezettséget jelentenek a civil társadalommal fenntartott kapcsolatokra is.
196
Ez
önmagában
a
transzparencia
biztosítéka,
melyhez
az
adatvédelem
és
információszabadság védelmi igazgatáson belüli szabályozása határozza meg a létező kereteket. Mindezek együttesen alkotják a szervezetek és munkájuk átláthatóságát. A rendőrkapitányság és tűzoltó kirendeltség munkatársai részéről jelent meg határozott igény a „belső” átláthatóság hatékonyabb megvalósítására. Ez több, mint a parancsnok és beosztott közötti szolgálati úton keletkező kapcsolat. Magában foglalja a szervezetek egészére kiterjedő, akár a helyi hivatásos és közalkalmazotti állományt érintő rendszeres tájékoztatást. Lefordítva a szakzsargon sajátos terminológiájára: a közérdeklődésre számot tartó adatokról a minősítési követelmények betartásával az állományt tájékoztatni kell. Az országos-, területi-, és helyi szinten folytatott interjúk összegzése során tapasztaltam, hogy a különböző szintű vezetők véleménye mennyire egybehangzó. Ez egyaránt érvényes a szakmai munka megítélésére, az átláthatóság felfogására, amely kétségtelenül pozitívum, tükrözi az egységes szemléletet és gyakorlatot.
6.4.4 A rendőrség és a katasztrófavédelem tevékenységi területén a szervezetek átláthatóságával összefüggő, állampolgároktól és a szervek állományától érkező kérelmek A közérdekű feladatellátással összefüggésben mindkét szervezetnél történik olyan adatokkal összefüggő művelet, mely egyrészt közérdekű adatkezelésnek minősül, másrészt az állampolgárok tájékoztatását teszi szükségessé. Mindkét szervezet esetében előfordul, hogy a tűzesetek, közlekedési balesetek helyszínén a beavatkozó,204 intézkedő rendőri állományról a sajtó kép- és hangfelvételt készít. Ezekhez természetesen nem kérik ki az érintettek hozzájáruló nyilatkozatát. A Kúria 1/2012. számú jogegységi határozata szerint a beavatkozó állományról készített kép- és hangfelvételen történő megjelenítés nem minősül közszereplésnek, így nem tartozik a kivételi szabály alá. Ez a határozat azonban nem oldja meg az alapvető problémát, amely szerint ez esetben is az adatvédelem és átláthatóság érdekei egymással szemben hatnak. A jogi helyzet megváltoztatásához jogszabály-módosításra lenne szükség. Álláspontom szerint a körülményeken érdemben nem változtat az új Polgári Törvénykönyv hatályba lépése sem.
204
Forrás: http://www.lb.hu/hu/joghat/12012-szamu-bkmpje-hatarozat Letöltés dátuma: 2013. november 6.
197
A rendőrségi és tűzoltó gépjárműveken elhelyezett videó kamerák használatának eredeti célja a rendőri intézkedések jogszerűségének és a katasztrófavédelmi beavatkozások megfelelőségének regisztrálása volt. Azonban a képfelvételeken az állomány tevékenysége is megjelent, így sérült a célhoz kötöttség követelménye, az Infotörvény előírása. A jogszerű használathoz a katasztrófavédelmi állomány megfelelő felkészítését követő hozzájáruló nyilatkozata adott megoldást. A nyilatkozatokat az állomány jelentős része aláírta, a hozzájárulást megtagadók a továbbiakban nem szerepelnek a felvételeken. A tűz- és bűnesetek bekövetkezéséről, a természeti katasztrófák hatásáról, a megtett rendőri- és katasztrófavédelmi intézkedésekről a szervezetektől a nyilvánosság joggal követeli meg a nyilt és átfogó tájékoztatást. Ennek teljesítése eleget tesz az átláthatóság törvényben
megfogalmazott
követelményének.
Azonban
mindkét
szervezet
gyakorlatában előfordulnak olyan esetek, amikor a nyilvánvaló veszély elhárítása személyiségi jogokat sért. A kötelezettségek teljesítése miatt az állampolgár személyiségi jogai sérelmére hivatkozva bírósághoz fordulhat, kártérítési igénnyel léphet fel. A bíróságok számos alkalmommal ítélnek meg kártérítést, elmarasztalva ezzel a védelmi igazgatás szervezeteit. Ez elbizonytalanítja a védelmi igazgatás munkatársait. A kábítószer probléma terjedése miatt az általam vizsgált körzetben a rendőrség és az oktatási intézmények átfogó szociológiai jellegű felmérést terveztek megvalósítani a végzős általános- és középiskolások körében. A felmérés előkészítésekor egyértelmű volt, hogy a gyerekek és a fiatalkorúak esetében nem elegendő az érintettek beleegyezése, a kérdések megválaszolását a szülőknek és gondviselőknek is engedélyezniük kell. Ezért minden szülőtől beleegyező nyilatkozatot kértek, biztosítva őket arról, hogy a kutatás egésze anonim. A kiadott hatszáz nyilatkozat közül 496 fő adott engedélyt arra, hogy gyermeke részese legyen a felmérésnek. A kutatás sikeresen zárult le, a rendőrség az adatok alapján széles körű tájékoztató, preventív munkát végzett, mely az iskolák szülői értekezleteire koncentrált. A rendőrök ismertették elgondolásaikat a kábitószer terjedése elleni fellépés területén, kérve a tanárok és a szülők segítő hozzáállását. Egyöntetűen megfogalmazott az az igény, hogy a régen jól bevált DADA program a jövőben ismételten kiemelt szerepet kapjon.
198
A rendőrség és a katasztrófavédelem helyi szervezeteihez rendszeresen érkeznek olyan kérések, melyek az állampolgárok személyes ügyeivel kapcsolatosak. Példának okáért egy gépjármű baleset kapcsán biztosítási ügyintézés céljára kérte a sérült a helyszínen készített videó-, illetve fényképfelvételek kiadását. Ebből két probléma adódott: egyrészt az érintett műszaki mentő állomány korábbi nyilatkozatában nem járult hozzá arcképének továbbításához, másrészt a rendőri intézkedés folyamata olyan képi rögzítést is tartalmazott, mely meghaladta a nyilvánosság körébe sorolhatóságát. A problémát úgy oldották meg, hogy a katasztrófavédelmi állomány arcát kitakarással tették felismerhetetlenné. A rendőrség, konzultálva a biztosítóval, a személyes adatok olvashatatlanná tételét (kimaszkolását) követően a helyszínelés és a vizsgálat dokumentumainak releváns részét átadta az információt kérő ügyfélnek. A helyi rendőri és katasztrófavédelmi vezetők úgy nyilatkoztak, hogy az adatvédelem és átláthatóság területén a közös hangot - az eredményes együttműködés érdekében - a sajtó munkatársaival karöltve kell megvalósítani, betartva a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályokat. A közfeladatot ellátó szervezetek vezetői tehát mindkét alapjog tartalmával és érvényesülésének fontosságával tisztában vannak. A vizsgált szervek különböző szintű vezetőivel és munkatársaival folytatott konzultáció számos új ténnyel bővítette ismeretemet, amelyek meggyőztek arról, hogy a NAIH számára még sokáig lesznek megoldandó feladatok. Az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság munkatársai vetettek fel kérdést az autópályákon telepített kamerarendszerek adatainak kezelésével kapcsolatban. Az autópályák mentén elhelyezett kamerák üzemeltetői egyrészről az úthasználati díj megfizetését, másrészről a közúti forgalom szabályainak betartását hivatottak ellenőrizni, így alkalmasak a forgalom rendjét megszegő gépjárművezetők kiszűrésére, az esetleges közúti balaesetek körülményeinek feltárására. A jelenlegi szabályzás szerint ezeknek az adatoknak a felhasználására a rendőrség közlekedésrendészeti szervei jogosultak. Napjainkban azonban - a forgalom növekedésével párhuzamosan - egyre több az olyan speciális tehergépjármű, amely veszélyes vegyi anyagokat szállít (ADR), potenciális katasztrófaveszélyt jelent.
199
Ennek hivatalos felügyelete, a szállítás engedélyezése, balesetek következményeinek felszámolása, az esetleges mentesítések elvégzése a katasztrófavédelmi bevetési erők és a vizsgálók feladata. A rendőrség az „egyszerű” balesetek során gyakran igényli a katasztrófavédelmi erők közreműködését. Így egyértelmű, hogy a súlyos közúti balesetek kivizsgálásában nélkülözhetetlen a katasztrófavédelem munkatársainak közreműködése. A körülmények tisztázására azonban nem kaphatják meg a kamerákon rögzített felvételeket. Véleményem szerint ez a helyzet tarthatatlan, csak „hab a tortán”, hogy bürokratikus okok miatt sérül az átláthatóság elvárása. A megoldást a vonatkozó jogszabály felülvizsgálata és módosítása jelentheti, melynek kezedményezése az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság előterjesztésével indítható el. Természetesen egy ilyen módosítást a NAIH-nak is véleményeznie kell. A Hatóság véleménye szerint addig is - katasztrófavédelmi okokra hivatkozással -, jogszerű lehet az élőképek átvétele. Miután a képek rögzítésére nem kerül sor és más szervezetek (például nyomozó hatóságok, nemzetbiztonsági szolgálatok) számára nem közvetítik tovább az élőképeket, ezek megismerése nem korlátozza aránytalanul az érintettek személyes adatok védelméhez fűződő jogát.205
6.5 Megállapítások, következtetések A téma kutatása során áttekintettem a közelmúlt veszély- és katasztrófahelyzetek kezelésének tapasztalatait. A történéseket az adatvédelem és az információszabadság szempontjából vizsgálva megállapítottam és bizonyítottam, hogy az átláthatóság vagy annak hiánya alapjaiban befolyásolta a potenciális veszélyek kimenetelét, pozitív illetve negatív hatással volt az emberek életére, a természeti és anyagi viszonyokra. A releváns információk ismerete a védelmi igazgatás szervezetei számára az alapfeladatok ellátásának feltétele, az átlátható tevékenységük biztosítéka. A rendőri és katasztrófavédelmi szervezetek átláthatósága, helyzetének feltárása során megállapítottam és igazolom, hogy a szabályozás az országos szinttől a helyi szintekig kiterjedő, és összhangban van az Infotörvény előírásaival.
205
NAIH-3082-2/2013/V számú ügy. (belső anyag)
200
Mindkét szervezetnél megjelennek azok a tevékenységből adódó sajátosságok, melyek külön szabályozást igényelnek. A különböző szintű szabályzások koherens egységet alkotnak. A rendőrség és a katasztrófavédelem esetében azonban mind az adatvédelemnek, mind pedig az átláthatóságnak és az információszabadságnak kiemelkedő jelentősége van. Az átláthatóság megköveteli, hogy érvényesüljön a külső és belső átláthatóság megkülönböztetése. A különböző szinteken szerzett tapasztalataim alapján az a meggyőződésem alakult ki, hogy a tájékoztatás előre tervezhető, tartalma fő vonalaiban meghatározható, így az átláthatóság fenntartható. A „béke időszakban” a belső rendelkezések alapozzák meg az átláthatóság kivitelezését. A védelmi igazgatás szervezetei a különböző módszerek felhasználásával a sajtó útján, a személyes
kapcsolatokon
keresztül
biztosítják,
hogy
a
társadalom
hiteles
információkhoz jusson. A különböző szinteken folytatott interjúk során számos olyan problémával szembesültem, melyek meghaladják a rendőrség és a katasztrófavédelem illetékes vezetőinek hatáskörét. Ezek egy része ágazati rendelkezések modósításával kezelhető. Azonban azt is fel kell ismerni, hogy egyes problémák esetében jogszabályi változtatásokra van szükség. Ezért szükségesnek tartom, hogy a felsőbb döntési hatáskörbe tartozó-, feszültségeket indukáló-, megoldásra váró feladatok összegezése megtörténjen. A védelmi igazgatás érintett szervezeteivel egyeztetett együttes javaslatok kerüljenek a döntéshozók, a jogszabály előkészítők asztalára.
7 BEFEJEZÉS 7.1 A disszertáció tartalmának összegzése
A
védelmi
igazgatás
a
közigazgatás
részeként
tölti
be
funkcióját.
Alaprendelkezéséből adódóan speciális feladatot lát el, védi az emberek biztonságát, életét és anyagi javait. Fejlődése a rendszerváltást követően felgyorsult, alapfeladatait törvények és más jogszabályok, valamint belső intézkedések szabályozzák. Felépítése regionális elv alapján országos, területi és helyi szintekre tagozódik. Kapcsolatai
a „civil” környezettel rendezettek,
rendszeresek, formális és informális módon valósulnak meg. 201
Az Európai Unió szintjén az adatvédelem és átláthatóság tartalmi és szervezeti feltételei folyamatosan alakultak ki. A kialakulás az emberi szabadságjogok biztosításának igényére,
az emberek és eszmék határok nélküli áramlására
alapoz. Az adatvédelem és átláthatóság szabályozására az Európa Tanács irányelveket fogadott el, melyek a tagállamok számára közvetlenül nem kötelezőek. Az adatvédelem intézményrendszere kialakult, az Európai Unió Adatvédelmi Biztosa megválasztásra került. Az adatvédelem magyarországi szabályai több tekintetben meghaladják az uniós metodikát. A 29. számú Adatvédelmi
Munkacsoport
ellenőrző
albizottságai
az
adatvédelem
magyarországi szabályozottságát és gyakorlatát megfelelőnek, a felügyelő hatóság pénzügyi függetlenségét példa értékűnek ítélték meg. A Schengeni Végrehajtási Egyezmény előírásainak megfelelően új tartalmú informatikai alapú adatcsere feltételei jöttek létre.
Az átláthatóság érvényesítésére irányuló törekvések megfelelnek az Unió Alapjogi Chartájában foglaltaknak. Az átláthatóság az információszabadság és a szabad véleménynyilvánítás jogához kapcsolódik. Ez a tagországok teljes körének bevonásával kell biztosítani. Ez tenné lehetővé, hogy minden uniós polgár részére legyen a döntéshozatalnak. Az átláthatóság kiterjed a döntés előkészítés folyamatára és az egységes jogszabályok kidolgozásának és elfogadásának metodikájára is. Az unió polgárainak tájékozatását célozza meg „Az Ön hangja Európában” honlap, mely a tagországok állampolgárai számára elérhető és használható. Az átláthatósági nyílvántartás a legitimációt és
a
„tisztességes játékszabályok” megvalósulásának kontrollját teszi lehetővé.
Az Adatvédelmi törvény egy törvényben szabályozta a két alapjogot (adatvédelem és információszabadság). Magyarország ezzel úttörő szerepet vállalt a két jog közötti ellenhatás feloldásában. A hazai szabályozást politikai-, gazdasági,-, szakmai-, és informatikai okok tették szükségessé. Az első Adatvédelmi törvény meghatározta a definiciókat, az adatkezelés elveit és szabályait, létrehozta az Adatvédelmi Biztos intézményét. A törvény megfelelt az Alkotmánybíróság korábbi határozatában megfogalmazott szabályozási elvárásoknak. Az alkotmányos reform keretében az információs önrendelkezési 202
jogról és az információszabadságról szóló törvény - a nagyobb fokú uniós jogharmonizáció érdekében - bírságolási joggal is felruházta az Adatvédelmi Biztos helyébe lépő Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot.
A
védelmi
igazgatás
szerveinek
általános
tevékenységét
a
biztonság
megszilárdítása, a közbiztonság erősítése és az emberi jogok érvényesítése határozza meg. A biztonság, politikai-, gazdasági-, katonai körben értékelhető, hatása a társadalom egészére kiterjed. A biztonságpolitika az általános politika része, hatása az állam tevékenységében meghatározó. A biztonság, jog, szabadság a modern állam igazgatási alapelveiként működve teszi lehetővé az állampolgári
jogok
kiterjesztését,
segítik
elő
az
információszabadság,
átláthatóság kibontakozását. Az Európai Unió biztonságpolitikája 9/11. bekövetkezése után új irányt vett. Előtérbe helyezte a terrorizmus elleni globális fellépés támogatását, a nemzetközösség minden szegmensében a lakossági együttműködést. Törekvései az információcsere, a kölcsönös tájékozatás, az egységes adatbázis megteremtésére irányulnak. A közös cél a terrorizmus, a szervezett bűnözés elleni fellépés, a károkozás lehetőségének felszámolása. A különböző szerződések a további tevékenységi területek bevonásával az együttműködési formák szélesítése irányába hatnak. A biztonságpolitika erősítése irányába tett lépések azonban szükségszerűen magukkal hozzák az emberi jogok korlátozását is. Az unió polgárai elfogadják a biztonságuk erősítése érdekében tett intézkedéseket, azonban az információszabadsághoz fűződő jogaik részbeni korlátozásának indokait vitatják.
A magyar biztonságpolitika az általános politika részeként fejti ki hatását. Kialakítása, értelmezése, fő céljainak megvalósítása körül jelenleg is széleskörű szakértői vita zajlik. Ennek lényege 9/11. hatásának értelmezése, annak alulértékelése, illetve túlbecsülése. Az új kockázatok megjelenése nem negligálja a tragédia globális befolyását, alulértékelése káros, azonban a kockázatok
és
veszélyek
számbavétele
folyamatos
átértékelést,
a
biztonságpolitika állandó korrekcióját követeli meg. Ennek felelőse a politika, melynek realitását a tények és érvek számbavétele, felhasználása alpozza meg.
203
A
biztonságpolitikához
kapcsolódóan
reprezentatív
közvélemény-kutatás
készült, mely az állampolgárok veszélyérzékelésének felmérésére irányult. Az erendmények
azt
igazolják,
hogy
a
megkérdezettek
érzékelik
a
feszültségpontokat, azok közül fontosnak tartják a közvetlen életüket, csládjukat és a mindennapi tevékenységüket érintő kockázatokat. Egy lehetséges rangsorban a külső veszélyek - így a terrorizmus - nem szerepelnek a veszélyekről alkotott, az objektív- és szubjektív biztosnágérzetet megteremtő jelenségek első harmadában.206
A magyar biztonságpolitika kialakítására és kivitelezésére egyaránt hatnak a globális és regionális tényezők. A közös biztonság, a konfliktusok okainak ismerete és az értékalapú biztonság értelmezése szinte hiányzik a köztudatból. Ez egyértelműen arra enged következteni, hogy az átláthatóság és a biztonságpolitika kivitelezésének összhangja nem egyértelműen adott, a biztonság és az átláthatóság viszonya elmélyítheti a disszertáció hipotézisében megfogalmazott ellentmondást. A regionális kapcsolatok az ország közvetlen biztonságának legfontosabb nemzetközi kereteit fogják át. Ez az Európai Unió közeli és szomszédos tagállamaira, valamint a harmadik országokra terjed ki. Az unión belüli kapcsolatok lényegi eleme a közös biztonságpolitika kivitelezése és a nemzeti sajátosságok együttes érvényesítése. A regionális együttműködés egyre határozottabban megjelenő eleme a visegrádi országok közös törekvése a biztonságpolitika céljainak és tartalmának összehangolása, melyben együtt van jelen a konszenzuson alapuló biztonságpolitika és a nemzeti sajátosságokat, eltéréseket felvállaló kompromisszum.
A magyar biztonságpolitika költségvetési forrrásai évek óta stagnálnak. A bruttó keret évek óta növekvő, azonban a nettó (a felhasználható) pénzeszközök alultervezettek, amely hosszabb távon befolyásolhatja a biztonságpolitika érvényesítését.
206
Megjegyzés: ZMNE Stratégia és Védelmi Kutató Központ felmérése megállapítja, hogy az emberek elsősorban a gazdasági-, közbiztonsági-, környezetet károsító hatásokat érzékelik kockázati tényezőként, életkörülményeik megóvását az államtól, a védelmi igazgatás szerveitől várják el.
204
A magyar biztonságpolitika alapját a kormányhatározattal elfogadott biztonsági stratégia (rendeltetés, fő irányok, tartalmi feladatok és eszközök meghatározása) képezi.
Az országot fenyegető biztonsági kockázatok bekövetkezésének valószínűsége csekély. Az esetleges veszélyek elhárításában fontos garancia a védelmi szövetségi rendszerben való tagságunk és a nemzetközi együttműködés. Az Észak-Atlanti Szövetség a hagyományos fenyegetések elrettentésében és a fegyverellenőrzés kiterjesztésében érdekelt.
Potenciális veszélyt jelent a regionális konfliktusok kitejesztésének, a tömegpusztító fegyverek eszkalációjának, a terrorizmus fenyegésének a megjelenése. A védekezés a megelőzés, a határozott fellépés, a célok megóvása, a tárgyalások és a prevenció útján érhető el.
Az
ország
a
tömegpusztító
megakadályozásában,
a
fegyverek
hordozóeszközök
korlátozásában, felszámolásában,
elterjedésük a
fegyvezet
megsemmisítésében és a leszerelést célzó tárgyalások folytatásában érdekelt. Stratégiai fenyegetést jelent, hogy számos ország nem érdekelt ebben.
Hazánk terror-fenyegetettsége nem számottevő, azonban úgy a magyar intézmények, mint a külföldi érdekeltségek célponttá válhatnak. A terror korunk hosszabb távon létező jelensége marad, mely térben és időben eltérő módon kerülhet felszínre. A kockázat mérséklése a megelőzés, felderítés és felszámolás útján - szükség esetén nemzetközi összefogás keretei között - a potenciális célpontok védelmével és speciális erők felkészültségével, bevetési képességének javításával érhető el.
A természeti és ipari katasztrófák állandó, váratlanul megjelenő vegyi-, biológia, nukleáris fenyegetést képeznek, a kockázat ezen veszélyes áruk szállítása során jelenik meg. A csökkentés lehetősége a katasztrófavédelem erői készenlétének fokozásában, a hatósági ellenőrzés színvonalának javításában, a nukleáris védettség
mutatóinak
emelésében,
a
természeti
katasztrófák
korai
előrejelzésében lelhető fel. 205
A szervezett bűnözés és kábítószerkereskedelem egymással összefüggő, az esetek többségében együtt jelentkező cselekmények. Hatásuk országoktól független, törekvéseik a mindennapi élet kereteit befolyásolják, elősegítik a szürke- és fekete gazdaság elterjedését. Törekvéseik során megkísérlik a beépülést a politika-, az igazságszolgáltatás- és a védelmi igazgatás szervezeteibe. A kábítószer-bűnözés terjedése közvetlen veszélyt jelent az ország biztonságára. Napjainkra Magyarország célországgá vált.
A természeti és ipari katasztrófák, valamint a bűnözés ellen történő fellépés alapja a védelmi igazgatás szervezeteinek minőségi fejlesztése. Ezzel érhető el, hogy az iparbiztonság érvényesüljön, a természeti és lakott környezet folyamatos megóvása megtörténjen. A rendőrség működési feltételei minőségének javításával teljesíthető a bűnöző csoportok illegális vagyoni hátterének felszámolása, az államigazgatás megóvása a külső befolyástól. A védelmi igazgatás szervezeteinek kiemelt feladata a fiatalkorúak körében megjelenő veszélyeztetettség mérséklése, mely a közvetlen kapcsolatok útján és az iskolarendszer keretei között oldható meg. Ez egyúttal az átláthatóság megvalósításának állandó formája, kiemelt feladata.
A migráció napjaink természetes jelensége, mely az emberek és eszmék szabad áramlásával függ össze. A schengeni térség külső határát képező határszakaszok úgy a legális, mint az illegális migráció számára célterületek, a tanzit forgalom és a törvényellenes határátlépés egyaránt itt zajlik. Ez megnöveli az ország felelősségét az Európai Uniós biztonsági követelmények területén. Tartalmában az őrzés-védelem hatékonyságának javítását szükséges erősíteni, mely a közös vízumpolitika, a határrendészeti fejlesztés, a kiutasítási- és hazaérési szabályzás, a migránsokat kibocsátó országokkal történő együttműködés útján teljesülhet.
A szélsőséges radikális nézeteket valló csoportok és támogatóik a demokratikus jogállam törvényes rendjét felhasználva népszerűsítik ideológiájukat, zavarják meg a társadalmi rendet. Fő törekvésük az állam erőszak-monolóliumának megkérdőjelezése,
annak
kisajátítása,
mely
törekvés
nemzetbiztonsági
kockázatot okoz. 206
A magyar biztonságpolitika eszközrendszerének alapja a gazdasági-, pénzügyi stabilitás.
A
társadalmi
bázist
a
belső
feszültségek
kezelésével,
a
mélyszegénység mérséklésével, a perifériára szorult emberek felzárkóztatásával lehet elérni.
Az aktív külpolitika az ország biztonságának nemzetközi feltételeit erősíti, kezelhető külső környezetet teremt. A fenyegetések és kockázatok csökkentése, illetve felszámolása a biztonságpolitika megvalósításában kardinális szerepet játszó szervezetek együttműködésével oldható meg. A honvédség és a védelmi igazgatás más szervei és a biztonsági szolgálatok rendeltetésüknek megfelelően a
szövetségesekkel
folytatott
együtműködés
felszereltséggel
keretében,
vesznek
részt
a
gazdasági
a
biztonság
lehetőségekhez
igazított
fenntartásában,
a nemzetközi konfliktuskezelést elősegítő békefenntartó
műveletekben. A biztonságot szolgáló szervezetek a védelmi politika komplex rendszerének részei. Feladataik teljesítése során képességük maximumát kell elérni.
A biztonsági stratégia a társadalom egészét érinti, kormányzati és nem kormányzati szervek közreműködésével valósul meg. Az ágazati stratégiák a saját irányításuk alá tartozó területekre bontják le a kormány biztonságpolitikai elgondolásait. A stratégia egésze megfelel az ország jelenlegi lehetőségeink. Célkitűzései összehangoltak az unió törekvéseivel.
A dokumentum megfelelő
biztonságpolitikai jövőképet tartalmaz, azonban a meghatározott feladatok a költségvetés oldaláról kevésbé megalapozottak.
A védelmi igazgatás szervei a biztonság megerősítésében, a közbiztonság fokozásában
érdekeltek.
A
közbiztonság
az
állampolgárok
élet-
és
vagyonbiztonságának megóvását garantálja. Ez az állami politika körébe tartozó védelmi politika alapján valósul meg. A védelmi politika olyan keret, amely a rendőrség és a katasztrófavédelem alapfeladatainak teljesítéséhez megadja a szükséges jogi hátteret, ezzel együtt azokat a jogosultságokat, melyek megkülönböztetik
a
védelmi
igazgatást
a
közigazgatás
bármely más
tevékenységi területétől. 207
A közbiztonság a biztonság egyik szektoraként jelenik meg, közvetlenül az állampolgárokra gyakorol hatást. A szubjektív és objektív biztonságérzet befolyásolásával hozzájárul az emberek életminőségének alakításához, a félelem nélküli élet fenntartásához. Ezt a bűn- és katasztrófavédelmi prevención, a bűnügyi-,
közbiztonsági-,
tevékenységen
keresztül
közlekedésrendészeti-,
alakítja.
Ebben
katasztrófavédelmi
nélülözhetetlen
a
megfelelő
kommunikáció.
A biztonság, közbiztonság és szabadság, átláthatóság konfliktusának lényege, hogy az alapjogok érvényesítése során mely élvezzen társadalmi prioritást. A biztonság előtérbe helyezésével a „szabadság és biztonság” helyébe „a szabadság vagy biztonság” lépett. Ez az információszabadság és átláthatóság alapjogának korlátozásához vezethet, felrúgva az arányosság követelményét, amely szerint csak az elérni kínánt célnak megfelelő mértékben lehetséges korlátozni az alapjogokat. A biztonság és szabadság azonban olyan egyenértékű tárasadalmi követelmény, mely érvényesítésében az optimális egyensúly a kívánatos.
A szabadság és biztonság közötti konfliktus hatása kiterjed a védelmi igazgatás szervezeteire is. Ennek következtében olyan helyzet állhat elő, melyben az általuk kezelt közérdekű adatok törvényi hivatkozás alapján a közvélemény számára elérhetetlenek lesznek, így korlátozódik az állampolgárok ellenőrzési lehetősége.
Az adatok minősítése, ügyviteli kezelése ugyancsak befolyásolja az adatvédelem és átláthatóság arányosságát. A minősítések feltételeit „a kárérték” elvének alkalmazásával törvény szabályozza, ez objektív alap a korlátozásra, azonban jelentős hatása van az emberi tényezőnek is, mely szubjektív hatású.
A védelmi igazgatás minősítési gyakorlata megfelelő ügyviteli normákban szabályozott. A minősítő jogkörét a szabályok szerint átruházhatja, kinevezi a biztonsági vezetőt.
A védelmi igazgatás minősítési gyakorlatában csökkent
azoknak a száma, akik dönthetnek az adatok titkosításáról. 208
A védelmi igazgatás szempontjából is fontos különleges adatok - ezen belül a bűnügyi személyes adatok - kezelésének feltételeit a jogszabályok szigorú, speciális feltételekhez kötik.
A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság fő feladata a személyes adatok védelmének, valamint a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jog érvényesítésének elősegítse és ellenőrzése. Feladatai ellátása érdekében az Országgyűlés hatósági jogosítványokkal is felruházta. A titokfelügyeleti ügyekben megfelelő jogosítványokkal rendelkezik a Hatóság. Működésének alig kétéves ideje alatt számos, az egységes joggyakorlatot előmozdító állásfoglalást hozott.
A védelmi igazgatás adatvédelmének- és tevékenysége átláthatóságának belső szabályozása kialakult, helyi szintig működőképes. Az egyes szervezetek biztosítják az állomány számára az adatokhoz történő hozzáférést, az adatvédelem és átláthatóság megvalósítását.
A közelmúlt katasztrófa-, illetve veszélyhelyzeteinek bekövetkezése során az átláthatóság megvalósításának, illetve elmulasztásának hatása egyértelmű igazolást nyert. Azokban az esetekben, amikor közérdekű információk nem jutottak el az érintettekhez, katasztrófák következtek be, melyek emberi életeket követeltek, vagyoni és természeti károkat okoztak. A veszélyhelyzetek megfelelő kezelése életeket és anyagi javakat óvott meg. Az átláthatóság így, mint anyagi erő is megjelent.
Különleges jogrend időszakában az átláthatóság érvényesítése elé speciális korlátok hárulnak. A tájékoztatás kiterjesztése nehézségekbe ütközik, a vezető számos alkalommal kerül olyan helyzetbe, mely gyors és önálló döntést igényel. Ugyanakkor ezekben az időszakokban megnő a közvélemény jogos információ igénye, melyre válaszokat kell adni, ezért a különböző, váratlanul bekövetkező eseményekre a tájékoztatás szempontjából is fel kell készülni.
209
A védelmi szervezetek „béke” időszaki tevékenységének, illetve a szervezetek működésének átláthatósága adott. Fontos, hogy a társadalmat és a társadalom kisebb csoportjait érintő kérdések kezelése nyitottan, a közvélemény számára érzékelhetően történjen. A helyi rendőri- és katasztrófavédelmi szervek kialakították azokat a módszereket, melyek a helyi közvélemény számára átláthatóvá teszik a különböző tevékenységeket. Az alkalmazott eszközök vonatkozásában határozott törekvések tapasztalhatók a kompromisszumos megoldásokra. A „belső” védelmi igazgatás körében megvalósuló átláthatóság intézményes lehetőségei szintén adottak, az érintettek a rájuk vonatkozó mértékben
ismerik
azokat
a
jogokat,
melyek
az
adatvédelem
és
információszabadság területén rendelkezésükre állnak. Ennek valóságát mutatják a közelmúlt történései, az információszabadsággal és a személyiségi jogokkal összefüggő tapasztalatok.
7.2 Összegzett következtetések Az
adatvédelem
és
átláthatóság
ellentmondásának
elemzése
a
disszertáció
elkészítésének egyik alapvető célkitűzése volt, melyet a vizsgálat minden periódusában kiemelten kezeltem. Az egyes fejezetekben többszörösen bizonyítottam, hogy az ellentmondás létező a védelmi szerveknél, hatása érzékelhető feladataik ellátása, az állampolgárokkal tartott kapcsolatok során. A védelmi igazgatás jellemzőit a közigazgatás más területeinél jellemző sajátosságokkal összehasonlítva tártam fel. A célkitűzésben megfogalmazott ellentétpár működése nem fogható fel mechanikusan. A védelmi igazgatás szereplőinél az átláthatóság biztosításának megvalósulása mellett gyakran fellelhető az adatvédelem előtérbe helyezésének késztetése. Az ok-okozati összefüggést keresve az látszik igazolhatónak, hogy az alapvető ok a védelmi igazgatás szereplőinek a közigazgatás rendszerében betöltött speciális tevékenysége. Feladatuk döntő többsége személyhez kötődik, esetenként azon belül különleges adatok kezelésével jár együtt, melynek során a gyakorlatban nehézséget okoz az adatok közérdekű jellegének meghatározása. Ezt tovább bonyolítja, hogy az ügykezelés során - betartva az aktuális minősített adatra vonatkozó szabályokat - a szerveknél készülő dokumentumok többsége valamilyen minősítéssel rendelkezik, így a közvélemény tájékoztatása, az átláthatóság érvényesítése elé nehezen kezelhető akadály gördül. 210
Ez viszonylag objektív tényező, melynek jogszabályi háttere - mint hivatkozási alap mindkét rendészeti szervnél fellelhető. Ezt a problémát tovább mélyíti, hogy az egyes szervek személyi állományának tagjai az adatvédelem fenntartását helyezik előtérbe a nyilvánosság tájékoztatásának kötelezettségével szemben. A helyszíni interjúk során arról is meggyőződtem, hogy a különböző szintű vezetők tudatosan törekednek az országos- és helyi közvélemény tájékoztatására, az átláthatóság követelménye intézményes feltételeinek megteremtésére és fenntartására. Ehhez kialakultak azok a jogszabályi keretek, határozott vezetői követelmények és szokások, melyek biztosítják az adatvédelem és átláthatóság ellentmondásának megnyugtató feloldását. A kutatás kereteinek (II. fejezet 3. pont) megállapítása során kifejtettem, hogy miért foglalkozom csak a rendőrség és a katasztrófavédelem szerveivel. Ezen belül bizonyítottam, hogy a közigazgatás és a védelmi igazgatás nem alá- és fölérendeltségi viszonyban van, a kapcsolat a társadalmi munkamegosztásból származik. Ebben a két szervezet mással nem helyettesíthető, speciális jogosultságokkal rendelkezik. Igazoltam, hogy az egyes szervezetek az Alaptörvény és egyéb jogszabályok rendelkezései alapján teljesítik feladataikat. Közfeladataik alapján tevékenységük során közérdekű adatok keletkeznek, melyek kezelését mindkét szervezetnél megfelelő ügyviteli apparátus végzi és adatvédelmi felelős segíti. A személyi állomány képzése rendszeres, felkészültsége a közérdekű adatok kezelésére megfelelő. Azt is tapasztaltam azonban, hogy a napi élet gyakorlatában számos esetben nehézséget okoz az nyilvánosság megvalósítása során annak
értelmezése, hogy mely adatok
minősülnek közérdekűnek. A disszertációhoz kapcsolódó adatgyűjtés során tájékozódtam a katasztrófavédelem központi-, területi- és helyi szerveinél. Meggyőződtem arról, hogy mindenütt foglalkoznak az adatvédelem és az átláthatóság értelmezésével, azonban a megoldás módszerei szintenként eltérően alakulnak, jogok és hatáskörök szerint oszlanak meg. Azt tapasztaltam, hogy az egyes helyeken a kormánytisztviselői- és a hivatásos állományú munkatársak szabályzókban rögzített kötelezettségeiknek maradéktalanul eleget tesznek. Ugyanakkor az átláthatóság meghatározó elemét képező tájékoztatás egyes ügyekhez kapcsolt megvalósulása számos akadályba ütközik.
211
Ezek többségében a személyes adat-, közérdekű adat értelmezésére, a döntési kompetenciák túlértékelésére vezethetők vissza. Alulról felfelé haladva ezek a problémák kevésbé jellemzőek, az átláthatóság az országos hatáskörű szerveknél jól érzékelhető. A disszertációban vizsgálatokkal bizonyítottam, hogy a védelmi igazgatás közösségi érdeket fejez ki, ezzel összefüggésben közérdekű adatot állít elő és kezel. Az információhordozók minősítése és kezelése szabályozott, az erre a célra létrehozott ügyviteli szervezet végzi a tevékenységet, és adatvédelmi felelős segíti a munkájukat. A személyes-, közérdekű- és közérdekből nyilvános adatok kezelésére vonatkozóan mindkét szervezet rendelkezik belső szabályzattal. Bebizonyosodott az a tény, hogy az adatvédelem primátusa jelenhet meg a nyilvánossággal, átláthatósággal szemben. Így vélelmezésem igazolódott, a veszély reális, mely szerint az adatvédelem az átláthatósággal szemben előtérbe helyeződik. Az interjúk során elhangzott az a megállapítás is, hogy az állampolgárok - az őket közvetlenül érintő eseteket kivéve - mérsékelt érdeklődést mutatnak a védelmi igazgatáshoz kapcsolódó közérdekű információk iránt. Az a feltevésem, amely szerint az adatvédelem és átláthatóság problémája szemléleti gondokra utal, csak részben bizonyult igaznak. A szemléleti problémák ténylegesen léteznek, azonban ezek csak egyik elemét jelentik az átláthatóság háttérbe szorításának az adatvédelemmel szemben. A vizsgálat során bebizonyosodni látszik Majtényi László véleménye,
amely
szerint
az
adatvédelem
érdekében
tett
erőfeszítések
az
adatnyilvánosság rovására valósulhatnak meg. Ez részben a túlszabályozottságra, részben a védelmi igazgatás minősítési eljárásainak, a titokvédelem előtérbe helyezésének negatív hatására vezethető vissza. A disszertáció készítése során az is nyilvánvalóvá vált, hogy az átláthatóság és a nyilvánosság elé háruló akadályok ellenére érvényesülnek az alkotmányos érdekek. Megállapítottam, hogy a védelmi igazgatás különböző szintjein ehhez kialakultak és a napi gyakorlat során megfelelően működnek a különböző módszerek. Ezek egy része formális, a jogszabályban rögzített kötelezettségekből származik, más részük a helyileg kialakított kapcsolatokra, szokásokra épül.
212
Összefoglalva: a disszertáció elkészítését megelőző vizsgálatok, és a feltárt tények alapján megállapítom, hogy az átláthatóság és az adatvédelem ellentmondása érvényesül a védelmi igazgatás szervezeteinél. Ennek hatása vertikálisan eltérő, a rendőrség és a katasztrófavédelem
vonatkozásában
más-más
dimenziókban
jelenik
meg.
Az
átláthatóság és nyilvánosság ellen ható tényezők létező problémákra utalnak, ugyanakkor tudatos törekvést tapasztaltam az átláthatóság követelményének történő megfelelésre. Mindezek együttesen bizonyítják, hogy kutatómunkám
konkrét
eredményei valós helyzetet tükröznek, a vizsgált szervezetek vezetése és tagjai, a dokumentumokban és jogszabályokban fellelhető információk, az interjúk során elhangzottak egyértelműen igazolják az átláthatóság érvényesülését.
7.3 Új tudományos eredmények 1. A kutatás a védelmi igazgatás katasztrófavédelmi- és rendőri szervezetére kiterjedően tekintettem át az átláthatóság, ezzel együtt az adatvédelem és információszabadság összefüggéseit. Az irodalom tanulmányozása során meggyőződtem arról, hogy az adatvédelmi törvény elfogadása és alkalmazása óta számos vizsgálat zajlott, több elemzés, tanulmány és disszertáció készült, azonban az általam vázolt összefüggés tudományos igényű kezelésére nem került sor. A védelmi igazgatás rendszerét vizsgálva, az adatvédelem és átláthatóság szervezeti feltételeinek általam elsőként elkészített helyzetelemzése rávilágít a feszültségpontokra. Feltártam azokat a pozitív és negatív folyamatokat, melyek általánosíthatóak. Ezek közül a fontos kiemelni, hogy a gyakorlatban sokszor okoz problémát a személyes adat-, közérdekű adat-, közérdekből nyilvános személyes adat értelmezése. A polgárok véleménynyilvánításhoz, ellenőrzéshez való jogának érvényesüléséhez szükséges az egységes joggyakorlat kialakítása, a szubjektív elem kiiktatása, illetve minimálisra csökkentése. 2. A kutatás kezdeti időszakában arra összpontosítottam, hogy a védelmi igazgatáson kívüli közeg - társadalmi csoportok, helyi közösségek, egyes állampolgárok - szempontjából közelítsem meg a tudományos problémákat. A vizsgálat során - különösen a katasztrófa-, illetve a katasztrófa közeli helyzetek konzultációkkal együtt végzett elemzése eredményeképpen - meggyőződtem 213
arról, hogy az átláthatóság belső szervezeten belüli érvényesítése azonos értékű a külső szervezetek felé irányuló átláthatósággal. Így megfontolásra érdemesnek tartom, hogy az adatvédelemmel és átláthatósággal hivatásszerűen foglalkozók a „külső” és „belső” átláthatóságra egyaránt kiterjedően alkothassanak véleményt. 3. A védelmi igazgatás tevékenysége során megjelenő közérdekű adatokat a törvény szerint nyilvánosságra kell hozni, ügyviteli minősítésük szigorú feltételekhez kötött. A közérdekű információk nyilvánosságának társadalmi érdeke azonban más - az emberekhez köthető - érdekkel ütközhetnek. Megállapítottam, hogy ennek feloldása a gyakorlatban nehézségekbe ütközhet. Szűkíteni szükséges az egyedi mérlegelés lehetőségét, illetőleg a Nenzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság közreműködésével
egységes
joggyakorlatot kell kialakítani. 4. A védelmi igazgatás területén folytatott vizsgálat során a tudományos kutatás általánosan használatos korszerű módszereit alkalmazva jártam el. Az összefüggések feltárásához azonban ki kellett azokat egészíteni a komplexitás követelményének érvényesítésével. Ez azt jelenti, hogy a problémákat szervezeti és tevékenységi oldalról az elmélet és a gyakorlat összevetésével egyaránt elemezni kellett. Mindez együttesen tette lehetővé annak igazolását, hogy az adatvédelem, adatbiztonság és az információszabadság, átláthatóság gyakran egymással szemben fejti ki hatását. A biztonság fokozása ugyancsak az átláthatóság ellen hat.
5. A
védelmi
igazgatás,
az
adatvédelem
és
az
információszabadság
szabályrendszere egyaránt egymásra épülő, részben egymástól független szabályokból áll. Ezek a jogszabályi hierarchia teljes spektrumát felölelik az Alaptörvénytől kezdve a törvényeken, a kormány- és miniszteri rendeleteken keresztül, kiegészülve a stratégiai típusú „ belső”, az egyes szervezetekre érvényes szabályzatokkal. Ezeknek a szabályzóknak egy részét áttekintve arra a következtetésre jutottam, hogy ezek nem alkotnak koherens rendszert. A szabályzatokat számos esetben az ágazati-, illetve az országos hatáskörű kompetenciából adódó, szakmai alapokon nyugvó széttagoltság jellemzi. A komplex védelmi igazgatás, az adatvédelem és átláthatóság jogszabályi 214
alapokon működik, az eltérések nem befolyásolják lényegesen a működést, azonban nem lehet elmenni a szabályozottság területén fellépő hiányosságok mellett, ezeket jogértelmezéssel, esetlegesen jogszabálymódosítással meg kell szüntetni. 6. A disszertáció témájának kutatása során meggyőződtem arról, hogy az adatvédelem-, adatbiztonság-, nyilvánosság- és átláthatóság terminológiája túlságosan bonyolulttá vált. A szakértők számára egyértelmű megállapítások és publikációk
pontosan
azok
számára
kezelhetők
nehezen,
akiktől
az
átláthatóságot várjuk el. Pedig az alapképlet egyszerű, a személyes és minősített adatokat védeni, a közérdekű információkat ismertetni, terjeszteni kell. Ezért a lehető legegyszerűbb, legközérthetőbb módon kell foglalkozni az adatvédelem és információszabadság kérdéseivel. 7. A kutatás során meggyőződtem arról, hogy a kialakított intézményrendszer működőképes,
ezért
nem
tartom
célszerűnek
új
intézményrendszerek
létrehozását, vagy annak teljes körű felülvizsgálatát. A meglévő rendszer működési hatékonyságát a jogértelmezés egységesítésével, a szubjektív elemek szerepének csökkentésével kell javítani. 8. A közérdekű információk nyilvánossága, az átláthatóság alapja társadalmi érdek. A közérdekű információt kezelő vezetők azonban - mint ahogy a disszertációmban vázoltam - gyakran kerülnek döntéskényszerbe. Ennek feloldása nem a rendvédelem kompetenciájába tartozik, megfontolás tárgyává kell tenni, hogy a NAIH éves beszámolója kapcsán készüljön az Országgyűlés elé terjesztendő jogszabály-módosítási javaslat. 9. A védelmi szervek átláthatóságának növelése szempontjából fontos a NAIH szakértőinek
közvetlen
konzultációs
lehetősége
a
vizsgált
szervetek
munkatársaival, a felmerült gyakorlati problémák megbeszélése az adatvédelmi felelősök konferenciáján.
215
7.4 Javaslatok az új tudományos eredményeinek hasznosítására és felhasználására
A disszertáció tartalma a rendőrség és katasztrófavédelem munkatársai számára felhasználható, a jelen helyzet megítéléseként fogható fel.
A Hatóság saját hatáskörében szervezett eljárásai során a vizsgálat módszerei átfogó felmérésére használhatók.
Az egyes részek publikációk anyagát képezhetik, szakirodalomban hozhatók nyilvánosságra.
A Nemzeti Közszolgálati Egyetem tananyagában a disszertációban elemzett példák és következtetések felhasználhatók.
216
KÖSZÖNET NYILVÁNÍTÁS
Végül, de nem utolsósorban szeretnék köszönetet mondani Prof. Dr. Solymosi József és Prof. Dr. Bukovics István professzor úrnak, akik abban a megtiszteltetésben részesítettek, hogy elvállalták a témavezetést, dr. Pintér Sándor, Tasnádi László, és dr. Bakondi György úrnak, hogy lehetővé tették számomra a doktori disszertációm elkészítése során személyes konzultációk folytatást. Megköszönöm Csóti András, Kossa György és dr. Gömbös Sándor úr szakmai és emberi támogatását, továbbá mindazoknak, akik konzultációs beszélgetésen fogadtak, hogy véleményükkel hozzájárultak a dolgozatban megfogalmazott következtetések levonásához.
217
A saját publikációk jegyzéke KÖNYVEK, KÖNYVFEJEZETEK: 1. Dr. Péterfalvi Attila: Alkotmányossági követelmények pp.: 133-138. in: Ügynökök és Akták; Fundamentum 2002 szeptember, szerk. Halmai Gábor, Kiadó: Emberi Jogi Információs és Dokumentációs Központ Alapítvány Budapest, 2002. ISSN: 1417-2844 2.
Dr. Péterfalvi Attila: Adatvédelem és információszabadság Magyarországon, pp.: 580-589. in: Magyarország politikai évkönyve 2004., Danár Nyomda; Budapest 2004.
3. Dr. Péterfalvi Attila: Adatvédelem és információszabadság 2004-ben, pp.: 559568. in: Magyarország politikai évkönyve 2005., Danár Nyomda; Budapest 2005. 4. Dr. Péterfalvi Attila: Adatvédelem és információszabadság 2005-ben, pp.: 647658. in: Magyarország politikai évkönyve 2006., Danár Nyomda; Budapest 2006. 5. Dr. Péterfalvi Attila: Adatvédelem és információszabadság 2007-ben, pp.: 526540. in: Magyarország politikai évkönyve 2007., Danár Nyomda; Budapest 2008. 6.
Dr. Péterfalvi Attila: A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény módosításai c. fejezet pp.: 2138. in: Tízéves az adatvédelmi biztos irodája Rózsa Gábor nyomdája Budapest, 2006. ISBN: 963 229 793 8
7.
Dr. Péterfalvi Attila: Adatvédelem és információszabadság az emberi jogok tükrében pp.: 29-38. in: Az ombudsman intézménye és az emberi jogok védelme Magyarországon c. konferencián elhangzott előadás szerkesztett formában, A kötetet szerkesztette: Heizerné Hegedűs Éva, Felelős Kiadó: dr. Szabó Máté, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, Budapest, 2007. ISBN 978 963 06 4306 1
218
8. Péterfalvi Attila - Sziklay Júlia: Adatőrségen, Kitől és miért kell védeni adatainkat c. fejezet pp.: 40-45. in: A jogerő legyen veled! (Izgalmas jogi kérdések neves jogászok válaszai) Szerkesztette: Schenk Borbála, Dialóg Campus Kiadó (Nordex Kft.) Budapest-Pécs, 2008. ISBN: 978 7296 185 9. Péterfalvi, Attila: A második adatvédelmi biztosi ciklus – szubjektív szemmel, pp: 19-31., in: Az információs jogok kihívásai a XXI. Században, Argumentum Kiadó és Nyomda Kft., Budapest. 2009. ISBN nincs 10. Dr. Péterfalvi Attila: Dologi jog c. fejezet pp.: 81-89., Személyiségi jog c. fejezet pp: 161-168. in: Civilisztika, UNIO Kiadó Budapest, 1994, ISBN SZÁM 963 8304 987 11. Dr. Péterfalvi Attila: Tulajdonjog c. fejezet pp.: 85-120, Kötelmi jog-különös rész c. fejezet pp.: 145-170, Öröklési jogi alapvetés c. fejezet pp.: 171-184, A személyiségvédelem polgári jogi szabályozásának alapelvei c. fejezet pp.: 221234 in: Civilisztika (második kiadás) UNIO kiadó Budapest, 1998. ISBN: 963 388 2400 12. Dr. Péterfalvi Attila: Tulajdonjog c. fejezet pp.: 103-145, Kötelmi jog-különös rész c. fejezet pp.: 243-274, Öröklési jogi alapvetés c. fejezet pp.: 275-291, A személyiségvédelem polgári jogi szabályozásának alapelvei c. fejezet pp.: 338354 in: A magánjog alapjai HVG-ORAC Lap és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2002. ISBN: 963 9404 39X 13. Dr. Péterfalvi Attila: Öröklési jogi alapvetés c. fejezet pp.: 266-281, A személyiségvédelem polgári jogi szabályozásának alapelvei c. fejezet pp.: 324362 in: A magánjog alapjai (2. hatályosított, bővített kiadás) HVG-ORAC Lap és Könyvkiadó Kft. Budapest, 2007. ISBN 978 963 7490 651 14. Dr. Péterfalvi Attila: Adatvédelem c. fejezet, pp.: 19-99. in: Jogi Informatika Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1997. 15. Péterfalvi
A.:
Országgyűlési
biztosok-ombudsmanok,
2009,
DKMKA,
Budapest, 2010, Magyarország Politikai Évkönyv 2009, ISSN 2061-7631
219
16. Péterfalvi Attila: Országgyűlési biztosok Magyarországon in: Szabó Máté: Ki őrzi az őrzőket? Az ombudsmani jogvédelem; pp.: 134 – 165., Kairosz Kiadó, Budapest, 2010. ISBN 978 963 662 329 6 17. Péterfalvi A. - Szabó Szilvia: Az információs önrendelkezési jog. Adatok, információk egyházi kezelése c. fejezet, PPKE JÁK, Bp, 2011. Alkotmányjog – Alapjogok, ISBN 978-963-308-021-4 18. Péterfalvi A.: A második adatvédelmi biztosi ciklus in: Viva Vox Iuris Civilis, Tanulmányok Sólyom László 70. Születésnapja Alkalmából, pp.: 270-277.; Budapest, 2012. ISSN 1587-1509 19. Gabriele Kucsko Stadlmayer: European Ombudsman-Institution magyar kiadás (szerkesztette: Péterfalvi A. - Szabó Máté) Hajas Barnabás – Péterfalvi Attila – Szabó Máté: Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa Magyarországon, 277290.; ELTE Eötvös Kiadó, Bp, 2010, Európai ombudsman-intézmények ISBN 978-963 312 008 8 20. Péterfalvi A. - Baka Péter; Dudás Gábor; Filipovits Viktória; Freidler Gábor; Keszey Gábor; Kuthiné Nagy Andrea; Révész Balázs; Somogyvári Katalin, Szabó Endre Győző; Sziklay Júlia; Trócsányi Sára; Zombor Ferenc: Adatvédelem
és
információszabadság
a
mindennapokban
ISBN
978 963 258 163 7 21. Péterfalvi Attila: Az adatvédelem a magyar jogvédelem mechanizmusában in.: Ünnepi tanulmányok Rácz Attila 75. születésnapja tiszteletére, pp.: 333-345.; Fáma Lapterjesztő Zrt., Budapest 2013. ISBN 978-615-5344-02-2 22. Péterfalvi Attila: A választással összefüggő adatvédelmi kérdések. In: Cserny Ákos-Téglási András (szerk.): Tanulmányok a választási eljárás aktuális kérdéseiről. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, ISBN 978-615-5305-030, Budapest, 2013. 103-108. oldalak 23. Péterfalvi Attila: Gondolatok az adatvédelmi ombudsman intézményének átalakításáról – korreferátum. in: Balogh Elemér – Cserny Ákos – Patyi András – Téglási András (szerk.): Változások a magyar alkotmányjogban. Tanulmányok
220
az Alaptörvényről. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, ISBN 978-96308-5592-1, ISSN 2063-7772, Budapest, 2012, 171-172. oldalak 24. Dr. Péterfalvi Attila - dr. Révész Balázs: Közigazgatás funkciói és működése” tantárgy oktatásához alkalmazott tankönyv, A közigazgatás adatkezelő tevékenysége c. fejezet; Budapest, 2013., kiadás alatt Tudományos folyóirat: 25. Dr. Péterfalvi Attila: Az információszabályozás és adatvédelem aktuális kérdései, Állam és igazgatás, 1988. október XXXVIII. Évfolyam, 10. szám, pp: 928-932. 26. Dr. Péterfalvi Attila: A személyiségvédelem polgári jogi szabályozásának alapelvei és rendszere, Magyar Közigazgatás 1991. december XLI. Évfolyam 12. szám pp:928-932. 27. Péterfalvi A.: Minősítési kategóriák változása a katasztrófavédelemben, ZMNE HADMÉRNÖK, 2/V/2010 on-line, ISSN 1788-1919. 28. Péterfalvi A. - : Iustitia regnorum fundamentum, Igazság a hatalom alapja, Magyar Bioetikai Társaság, Bp, 2009, Magyar Bioetikai Szemle 2009/1-2. ISSN 1218-3911 29. Péterfalvi A. – Hajas B.: Az alapvető jogok biztosa, Közszolgálat I. éf. 4. sz., Bp. 2011 ISSN 2062-5014 30. Péterfalvi A: Nagyobb védelem, erősödő biztonság, Közszolgálat I. éf. 5. sz., Bp. 2011 ISSN 2062-5014 Angol nyelven 31. Attila Péterfalvi: Disturbances in Budapest, 2006 pp.:58-59. in: European Ombudsman
Newsletter
2007.
October,
Published
by
the
European
Ombudsman, FR Strasbourg Cedex 2007. ISSN 1725-6062 32. Attila Péterfalvi: Communiqué on the data controlling of the Church of Scientology in Hungary in: European Ombudsmen Newsletter 2005. November, Published by the European Ombudsmen, FR Strasbourg Cedex 2005. ISSN 1725-6062 Ombudsman Daily News 221
33. Péterfalvi A.: The legislation of the right for protection of personal data and the right to disclosure of information of public interest in Hungary, Kijev, 2010/1, Kijevi Jogi Egyetem
222
1. számú melléklet A disszertáció készítése során felhasznált fogalmak 1. Adat:
a.) megőrzésre érdemes tény, b.) mérési eredmények és a megfigyelésből adódó tények összessége, c.) valamely tény, fogalom, vagy utasítás, mely feldolgozásra, értelmezésre, továbbításra alkalmas, és amelyet feltétel, érték, állapot leírására használnak.207 2. Adatállomány: az egy nyilvántartásban kezelt adatok összessége.208 3. Adatbázis: egymással összefüggő adatállományok szervezett összessége, amely lehetővé teszi, hogy az egymással összefüggő adatok egymásra történő hivatkozás alapján, könnyen előtalálhatók legyenek.209 4. Adatbiztonság:
az
adatforgalommal
és
tárolással
szemben
támasztott
követelmény, annak megakadályozása, hogy illetéktelen személy az adathoz hozzáférhessen,
azokat
értelmezhesse,
eltorzíthassa,
módosíthassa,
vagy
törölje.210 5. Adatelőkészítés: a feldolgozandó adatoknak az adatfeldolgozó eszköz számára bevitelre történő alkalmas formában való előállítása, valamilyen adathordozón.211 6. Adatfeldolgozás: az adatkezelési műveletekhez kapcsolódó technikai feladatok elvégzése, függetlenül a műveletek végrehajtásához alkalmazott módszertől és eszköztől, valamint az alkalmazás helyétől, feltéve hogy a technikai feladatot az adatokon végzik.212 7. Adatfeldolgozó: az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely szerződés alapján - beleértve a 207
Magyar Nagylexikon I. Kötet, 133. oldal. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 21. 209 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 21. 210 Magyar Nagylexikon I. Kötet, 134. oldal. 211 Magyar Nagylexikon I. Kötet 133. oldal. 212 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 17. 208
223
jogszabály rendelkezése alapján kötött szerződést is - adatok feldolgozását végzi.213 8. Adatfelelős: az a közfeladatot ellátó szerv, amely az elektronikus úton kötelezően közzéteendő közérdekű adatot előállította, illetve amelynek a működése során ez az adat keletkezett.214 9. Adatkezelés: az alkalmazott eljárástól függetlenül az adatokon végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, így különösen gyűjtése, felvétele, rögzítése, rendszerezése, tárolása, megváltoztatása, felhasználása, lekérdezése, továbbítása, nyilvánosságra hozatala, összehangolása vagy összekapcsolása, zárolása, törlése és megsemmisítése, valamint az adatok további felhasználásának megakadályozása, fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése.215 10. Adatkezelő: az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely önállóan vagy másokkal együtt az adatok kezelésének célját meghatározza, az adatkezelésre (beleértve a felhasznált eszközt)
vonatkozó
döntéseket
meghozza
és
végrehajtja,
vagy
az
adatfeldolgozóval végrehajtatja.216 11. Adatközlő: az a közfeladatot ellátó szerv, amely - ha az adatfelelős nem maga teszi közzé az adatot - az adatfelelős által hozzá eljuttatott adatait honlapon közzéteszi.217
213
214
215
216
217
Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 3. § 18. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 3. § 19. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 3. § 10. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 3. § 9. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 3. § 20.
(VII. 26.) (VII. 26.) (VII. 26.) (VII. 26.) (VII. 26.)
224
12. Adatmegjelölés: az adat azonosító jelzéssel ellátása annak megkülönböztetése céljából.218 13. Adatmegsemmisítés:
az
adatokat
tartalmazó
adathordozó
teljes
fizikai
megsemmisítése.219 14. Adattovábbítás: az adat meghatározott harmadik személy számára történő hozzáférhetővé tétele.220 15. Adattörlés: az adatok felismerhetetlenné tétele oly módón, hogy helyreállításukra ne legyen mód.221 16. Adatvédelem: mindazon tevékenységek és jogszabályok összessége, melynek célja
az
adatok
megszüntetésének,
biztonságának
fenntartása,
megismerésének,
az
törlésének,
adatok
illetéktelen
módosításának
megakadályozása.222 17. Az informatikai biztonság: az informatikai rendszer olyan – az érintett számára
kielégítő mértékű – állapota, amelyben annak védelme az informatikai rendszerben kezelt adatok bizalmassága, sértetlensége és rendelkezésre állása, valamint a rendszer elemeinek sértetlensége és rendelkezésre állása szempontjából zárt, teljes körű, folytonos és a kockázatokkal arányos.223 18. Adatzárolás: az adat azonosító jelzéssel ellátása további kezelésének végleges vagy meghatározott időre történő korlátozása céljából.224 19. Államigazgatás: A kormány és a neki közvetlenül vagy közvetve szervezetileg
alárendelt közigazgatási szervek rendszere. A kormány által irányított
218
Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi törvény 3. § 14. 219 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi törvény 3. § 16. 220 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi törvény 3. § 11. 221 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi törvény 3. § 13. 222 Hadtudományi Lexikon II. Kötet, 8. oldal. 223 http://lmuha.hu/ 224 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi törvény 3. § 15.
CXII. (VII. 26.) CXII. (VII. 26.) CXII. (VII. 26.) CXII. (VII. 26.)
CXII. (VII. 26.)
225
hierarchikusan felépülő központi és területi szinten szerveződő apparátusokból áll.225 20. Állampolgári jogok: Az embert állampolgári státuszából adódóan megillető jogok csoportja: az állampolgári szabadságjogok (ezen belül a politikai szabadságjogok és a
személyes szabadságjogok), a gazdasági-szociális-
kulturális jogok, a közügyek vitelében való részvétel és a közhivatal viselésének a jogai, az állampolgárok jogegyenlősége és az állampolgári kötelességek teljesítésének joga.226 21. Belső adatvédelmi felelős: az adatkezelő/adatfeldolgozó szervezetén belül, közvetlenül a szerv vezetőjének felügyelete alá tartozó azon munkavállaló, aki az adatvédelmi szabályok betartásáért, a személyes adatok védelméért a szervezet nevében felelős.227 22. Biztonság: egyéneknek, csoportoknak, országoknak, régióknak, szövetségeknek a maguk reális képességein és nemzetközi garanciákon nyugvó olyan állapota, annak tudati tükröződése), amelyben kizárható vagy megbízhatóan kezelhető az esetlegesen bekövetkező veszély, illetve adottak az ellene való védekezés feltételei.
228
23. Bűnügyi személyes adat: a büntetőeljárás során vagy azt megelőzően a bűncselekménnyel vagy a büntetőeljárással összefüggésben, a büntetőeljárás lefolytatására, illetve a bűncselekmények felderítésére jogosult szerveknél, továbbá a büntetés-végrehajtás szervezeténél keletkezett, az érintettel kapcsolatba hozható, valamint a büntetett előéletre vonatkozó személyes adat.229
225
Kökényesi József: A Magyar Köztársaság alkotmányos alapjai (jegyzet) - Magyar Közigazgatási Intézet - 2006. Budapest. 226 Jogi fogalomtár. Forrás: http://www.ugyved.hu/lawphrases.php 227 Adatvédelmi szótár. Forrás:http://www.naih.hu/adatvedelmi-szotar.html 228 Hadtudományi Lexikon I. Kötet, 144. oldal. 229 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 4.
226
24. Egység: közigazgatásilag és gazdaságilag önálló rendőri, katasztrófavédelmi megyei szintű szervezet, mely jog- és hatáskörön belüli szakfeladatok végrehajtására hivatott.230 25. Emberi jogok: természeti eredetű fogalom, azoknak a jogoknak az összessége, amelyek az embernek, mint szabad akarattal rendelkező egyénnek a lényegéhez tartoznak, őt emberi mivoltából következően megilletik, így függetlenek az állami elismeréstől.231 26. Érintett: bármely meghatározott, személyes adat alapján azonosított vagy közvetlenül vagy közvetve - azonosítható természetes személy.232 27. Globalizáció: azoknak a bonyolult folyamatoknak az összessége, amelyek a politika-, gazdaság-, technika-, és kultúra területén az egész földre kiterjedően új rendszereket hoznak létre.233 28. Harmadik személy: olyan természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely nem azonos az érintettel, az adatkezelővel vagy az adatfeldolgozóval.234 29. Határozat (közigazgatási): a közigazgatás szervezeteinek alapvető döntési formája, amelyekkel a jogszabályok általános rendelkezéseit az arra illetékes személyek, vagy szervezetek egyedi eseteire alkalmazzák.235 30. Igazgatás: valamely adott feladat végrehajtására szolgáló tevékenységek
összessége, szervezeti funkció, mely az alapvető célok és feladatok realizálását segíti
tervező, szervező, előkészítő, rendelkező tevékenységeket
foglal
magába.236
230 231 232
233 234
235 236
Hadtudományi Lexikon I. Kötet, 251. oldal. Magyar Nagylexikon VII. Kötet, 279. oldal. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 1. Magyar Nagylexikon VIII. Kötet, 659. oldal. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 22. Magyar Nagylexikon XI. Kötet, 504. oldal. Magyar Nagylexikon IX. Kötet, 768. oldal.
227
31. Katasztrófa: a szükséghelyzet vagy a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetőleg a minősített helyzetek kihirdetését el nem érő mértékű olyan állapot vagy helyzet (pl. természeti, biológiai eredetű, tűz okozta), amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeiket, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket olyan módon vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelőzése, elhárítása vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre rendelt szervezetek előírt együttműködési rendben történő védekezési lehetőségeit és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli. 237 32. Katasztrófavédelem: a különböző katasztrófák elleni védekezésben azon tervezési,
szervezési,
összehangolási,
végrehajtási,
irányítási,
létesítési,
működtetési, tájékoztatási, riasztási, adatközlési és ellenőrzési tevékenységek összessége, amelyek a katasztrófa kialakulásának megelőzését, közvetlen veszélyek elhárítását, az előidéző okok megszüntetését, a károsító hatásuk csökkentését, a lakosság élet- és anyagi javainak védelmét, a katasztrófa sújtotta területen az alapvető életfeltételek biztosítását, valamint a mentés végrehajtását, továbbá a helyreállítás feltételeinek megteremtését szolgálják.238 33. Katasztrófaveszély: olyan folyamat vagy állapot, amelynek következményeként okszerűen lehet számolni a katasztrófa bekövetkezésének valószínűségével, és amely ezáltal veszélyezteti az emberi egészséget, környezetet, az élet- és vagyonbiztonságot.239 34. Kormánytisztviselő,
köztisztviselő:
a
közigazgatási
szerv
feladat-
és
hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve - felhatalmazás esetén - a döntést kiadmányozza.240
237
A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 5. 238 A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 8. 239 A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény. § 9. 240 A közszolgálati tisztségviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. (XII. 30.) törvény 6. § 13.
228
35. Költségvetési szerv: az államháztartás részét alkotó, állami feladat ellátására
létrehozott szervezet (vagy szervezeti elem). Önálló jogi személyként (saját nevében jogokat szerezhet, kötelezettséget vállalhat), alapfeladatként valamely közös
társadalmi
szükségletet
(egészségügyi,
oktatási,
közigazgatási,
közbiztonsági, védelmi, stb.), feladatvégzést, és ellátási kötelezettséget nem profit szerzési célból (működési forrása: állami támogatás) az alapító okiratban megjelölt szerv szakmai és gazdasági felügyelete mellett meghatározott illetékességi területen végez.241 36. Közalkalmazott: az állami és önkormányzati költségvetési szerveknek, a valamit az önkormányzati közszolgáltatást nyújtó szervezetek által foglalkoztatott személyek összefoglaló meghatározása.242 37. Közbiztonság: az állampolgárok élet-, és vagyonbiztonságának az adott ország jogrendszerétől és a közállapotoktól függő megvalósítása.243 38. Közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli.244 39. Közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől, így különösen a hatáskörre, illetékességre, szervezeti felépítésre, szakmai tevékenységre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokolt adatfajtákra és a működést
241
Bende Szabó Gábor: Államháztartás - Magyar Közigazgatási Intézet - 2006. Budapest. Magyar Nagylexikon XI. Kötet, 480. oldal. 243 Hadtudományi Lexikon I. Kötet, 735. oldal. 244 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 6. 242
229
szabályozó jogszabályokra, valamint a gazdálkodásra, a megkötött szerződésekre vonatkozó adat.245 40. Közérdekű bejelentés: olyan információ vagy adat, mely a társadalom egészét, vagy egyes csoportjait érintő olyan körülményre hívja fel a figyelmet, melynek megszakítása vagy felszámolása társadalmi érdeket szolgál.246 41. Közigazgatás szervezete: az államigazgatás, mely a központi területi, helyi
szervek hierarchikus
rendszere. Önkormányzatok,
melyek alárendeltségi
viszonyban nem álló választott helyi és területi szervek együttese.247 42. Közigazgatás: az állam végrehajtó, rendelkező és szervező feladatait ellátó
szervek, valamint a szervek tevékenységeinek összessége.248 43. Közvélemény: a lakosság különböző rétegeinek közvetlenül vagy közvetve a kormányzati
döntésekre
irányuló,
különféle
kommunikációs
formákban
megjelenő, helyeslő vagy eltérő állásfoglalásokat tartalmazó tömegméretű megnyilatkozása.249 44. Közszolgálati jogviszony: munkavégzés céljából a közigazgatási szerv és a
köztisztviselő között létrejövő különleges jogviszony.250 45. Különleges adat: a) a faji eredetre, a nemzetiséghez tartozásra, a politikai véleményre vagy pártállásra, a vallásos vagy más világnézeti meggyőződésre, az érdek-képviseleti szervezeti tagságra, a szexuális életre vonatkozó személyes adat, b) az egészségi állapotra, a kóros szenvedélyre vonatkozó személyes adat, valamint a bűnügyi személyes adat.251 46. Külső védelmi terv: a veszélyes anyagokkal foglakozó üzem környezetében élő lakosság mentése, az anyagi javakban, a környezetben bekövetkező károk
245
246 247 248 249 250
251
Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 5. Magyar Nagylexikon XI. Kötet, 496. oldal. Magyar Nagylexikon XI. Kötet, 503. oldal. Magyar Nagylexikon XI. Kötet, 503. oldal. Magyar Nagylexikon XI. Kötet, 523. oldal. Belényesi Emese: A köztisztviselői jogviszony (jegyzet) - Magyar Közigazgatási Intézet - 2006. Budapest. Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 3.
230
enyhítése érdekében végrehajtandó rendszabályok bevezetésére, a végrehajtó szervezetre, a vezetésre, az adatszolgáltatásra vonatkozó terv, mely része a települési veszélyelhárítási tervnek.252 47. Megelőzés: minden olyan tevékenység vagy előírás alkalmazása, mely a katasztrófát előidéző okokat megszűnteti vagy minimálisra csökkent, a károsító hatás valószínűségét a lehető legkisebbre korlátozza.253 48. Minősített adat: MAV Tv. 3. §.
a) nemzeti minősített adat: a minősítéssel védhető közérdekek körébe tartozó, a minősítési jelölést az e törvényben, valamint az e törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabályokban meghatározott formai követelményeknek megfelelően tartalmazó olyan adat, amelyről - a megjelenési formájától függetlenül - a minősítő a minősítési eljárás során megállapította, hogy az érvényességi időn belüli nyilvánosságra hozatala, jogosulatlan megszerzése, módosítása vagy felhasználása, illetéktelen személy részére hozzáférhetővé, valamint az arra jogosult részére hozzáférhetetlenné tétele a minősítéssel védhető közérdekek közül bármelyiket közvetlenül sérti vagy veszélyezteti (a továbbiakban együtt: károsítja), és tartalmára tekintettel annak nyilvánosságát és megismerhetőségét a minősítés keretében korlátozza.254 b) külföldi minősített adat: az Európai Unió valamennyi intézménye és szerve, továbbá az Európai Unió képviseletében eljáró tagállam, a külföldi részes fél vagy nemzetközi szervezet által készített és törvényben kihirdetett nemzetközi szerződés vagy megállapodás alapján átadott olyan adat, amelyhez történő hozzáférést az Európai Unió intézményei és szervei, az Európai Unió képviseletében eljáró tagállam, más állam vagy külföldi részes fél, illetve nemzetközi szervezet minősítés keretében korlátozza.255
252
253
254 255
A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 13. A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 16. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. a) 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. b)
231
c) érvényességi idő: az az év, hó, nap, szükség esetén óra, perc szerint feltüntetett időpont, ameddig a nemzeti minősített adat nyilvánosságra hozatalát, illetve az arra feljogosítotton kívüli minden megismerhetőségét a minősítő korlátozza.256 d) minősítő: feladat- és hatáskörében minősítésre jogosult személy.257 e) minősített adatot kezelő szerv: állami vagy közfeladat ellátása érdekében minősített adat kezelését végző szerv, szervezet vagy szervezeti egység, továbbá a gazdálkodó szervezet.258 f) felhasználó: az a személy, akinek állami vagy közfeladat végrehajtása céljából a felhasználói engedély kiadására jogosult vezető a minősített adatra vonatkozóan a felhasználói engedélyben rendelkezési jogosultságokat biztosít.259 g) közreműködő: az a természetes személy, aki az állami vagy közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben segítséget nyújt, és ehhez minősített adat felhasználása is szükséges.260 h) felhasználás: állami vagy közfeladat végrehajtása érdekében a felhasználói engedély
kiadására
jogosult
vezető
által,
a
felhasználói
engedélyben
meghatározott, a minősített adatra vonatkozó rendelkezési jogosultságok gyakorlása.261 i) felhasználói engedély: állami vagy közfeladat végrehajtása érdekében a minősítő, illetve a felhasználói engedély kiadására jogosult vezető által, a minősített
adat
felhasználására
jogosult
személy részére
írásban
adott
felhatalmazás, a minősített adattal kapcsolatos egyes rendelkezési jogosultságok meghatározásával.262 j) megismerési engedély: a minősítő által a jogosult személyazonosító adatainak feltüntetésével,
256 257 258 259 260 261 262
a
nemzeti
minősített
adattal
kapcsolatos
rendelkezési
2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 2. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 3. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 4. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 5. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 6. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 7. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 8.
232
jogosultságok megjelölésével, a nemzeti minősített adat megismerésére írásban adott felhatalmazás.263 k) titoktartási nyilatkozat: a minősített adatot felhasználó vagy megismerő személy nyilatkozata arról, hogy a minősített adat védelmére vonatkozó szabályokat megismerte, és az őt terhelő titoktartási kötelezettséget tudomásul vette.264 l) személyi biztonsági tanúsítvány: az a tanúsítvány, amely érvényességi idejének lejártáig meghatározza, hogy valamely természetes személy milyen legmagasabb minősítési szintű adat felhasználására kaphat felhasználói engedélyt.265 m)
elektronikus
adatkezelő
rendszer:
minősített
adat
elektronikus,
elektromagnetikus vagy optikai úton történő kezelésére alkalmas berendezés, módszer és eljárás együttese.266 n) védelmi szerv: a rendőrség, a hivatásos katasztrófavédelmi szerv, a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, a büntetés-végrehajtási szervezet.267 49. Nyilvánosságra hozatal: az adat bárki számára történő hozzáférhetővé tétele.268 50. Objektumvédelmi terv: a veszélyes ipari üzem vagy veszélyes katonai objektum
veszélyességi övezetében lévő, külön jogszabály hatálya alá nem tartozó ágazati létesítményekben tartózkodó személyi állomány mentése, a haditechnikai eszközökben, egyéb anyagi javakban, a környezetben bekövetkező károk enyhítése érdekében a végrehajtandó rendszabályok bevezetésére, a végrehajtó szervezetre, a vezetésre, az adatszolgáltatásra vonatkozó terv.269 51. Ombudsman: (svéd eredetű szó), magyar nevén országgyűlési biztos, olyan saját
hivatallal rendelkező, a parlamentek által megválasztott köztisztviselő, aki
263
2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 9. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 10. 265 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 11. 266 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 3 §. 12. 267 A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 171. §. 268 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 12. 269 A honvédelmi ágazat katasztrófák elleni védekezésének irányításáról és feladatairól szóló 23/2005. (VI. 16.) HM rendelet 1A. § b) 264
233
tevékenységében más állami szervektől független, és csak az őt megválasztó országgyűlésnek tartozik felelősséggel. Az ombudsman feladata elsősorban a közigazgatásban, de az igazságszolgáltatás kivételével valamennyi állami szervnél, panasz alapján vizsgálat indítása, a jogsértőnek talált gyakorlatról a szerv értesítése és a panaszos jogainak képviselete. Az ombudsman nem hozhat kötelező intézkedéseket, nem alkalmazhat jogi szankciókat.270 52. Polgári védelem: a honvédelem rendszerében megvalósuló szervezet, feladat- és intézkedési rendszer, amelynek célja a fegyveres összeütközés, a katasztrófa és más veszélyhelyzet esetén a lakosság életének megóvása, az életben maradás feltételeinek biztosítása, valamint az állampolgárok felkészítése azok hatásainak leküzdése és a túlélés feltételeinek megteremtése érdekében.271 53. Polgári védelmi szervezet: az a szervezet, amely hivatásos személyi állománya és az állampolgárok polgári védelmi kötelezettségének teljesítése útján kizárólag e törvényben meghatározott polgári védelmi feladatokat lát el.272 54. Rendvédelem: a.) a Belügyminisztérium hatáskörébe tartozó fegyveres testületeknek a közrend és közbiztonság védelmében folytatott tevékenységeinek összessége, b.) az állam és a közigazgatás, továbbá a rendvédelemhez tartozó szervek, valamint az egyesületként működő polgárőrségek minden olyan tevékenysége, mely az ország törvényeivel szabályozott belső rendjének fenntartását biztosítja.273 55. Védelmi
művelet:
a
Rendőrség
szolgálati
ágainak,
szolgálatainak
és
szakszolgálatainak, valamint a katasztrófavédelem szakmai és funkcionális szervezeteinek egységed elgondolás, terv, cél, feladat, idő, és hely alapján,
270
http://hu.wikipedia.org/wiki/Ombudsman. Letöltve: 2013. október 14. A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 20. 272 A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 21. 273 Hadtudományi Lexikon II. Kötet, 1162. oldal. 271
234
önállóan vagy együttműködésben összehangolt tevékenységeinek összessége, mely a rendvédelemhez tartozó összetett feladatok megoldására irányul.274 56. Védelmi szerv: a) rendőrség, határrendészet, katasztrófavédelem, polgári védelem, állami - és önkéntes tűzoltóság, polgári és katonai nemzetbiztonsági szolgálatok, büntetés végrehajtás, b) polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, rendőrség, polgári védelem, hivatásos tűzoltóság, vám – és pénzügyőrség, büntetés végrehajtási szervezet.275 57. Személyes adat: az érintettel kapcsolatba hozható adat - különösen az érintett neve, azonosító jele, valamint egy vagy több fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző ismeret -, valamint az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés.276 58. Védendő adat: az üzemeltető által meghatározott üzleti titok, és az üzem külső támadás elleni biztonságára vonatkozó lényeges adat.277 59. Szubszidiaritás: a latin subsidum szóból ered, amelynek jelentése: „tartalék”,
átvitt értelemben „segítség”, „támogatás”, „pénzbeli segély”.278 60. Társadalom: szociológiai kategória, amely szerint megadott területen együtt élő,
sajátos
kultúrájú
szervezett
közösség,
akiket
az
emberi
szükségletek
kielégítésének közös érdeke motivál.279 61. Terrorcselekmény: akkor következik be, ha valamely személy vagy csoport állami szervet, más államot, nemzetközi szervezetet arra kényszerít, hogy eltűrjön, tegyen vagy ne tegyen valami olyan cselekvést, amely a lakosságot megfélemlíti, illetve az állam vagy más állam társadalmi-, gazdasági rendjét
274
ORFK Rendészeti Főigazgatóság Védelemi igazgatási Osztály: az általános rendőrségi feladatok végrehajtására létrehozott szerv a védelmi igazgatásban (az ORFK belő nyilvántartású dokumentuma). 275 Az Információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény 3. § 28. 276 Magyarország Alaptörvénye 53. cikk (1) 277 A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 33. 278 http://hu.wikipedia.org/wiki/Szubszidiarit%C3%A1s 279 Magyar Nagylexikon XVII. Kötet, 208. oldal.
235
megváltoztassa, megzavarja, nemzetközi szervezet működését lehetetlenné tegye.280 62. Tiltakozás: az érintett nyilatkozata, amellyel személyes adatainak kezelését kifogásolja és az adatkezelés megszűntetését, illetve a kezelt adatok törlését kéri.281 63. Ügyfél: az a természetes vagy jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek (amelynek) jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti, akit (amelyet) jogi ellenőrzés alá vontak, akire (amelyre) nézve tulajdonát, jogait és vagyontárgyait is ideértve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.282 64. Ügykezelő: iratkezelési feladatokat végző személy.283 65. Ügyvitel: a közigazgatási szervek ügyintézéssel összefüggő eljárása, mely a
szervezet
rendeltetéséhez
kapcsolódó
tevékenységek
regisztrálása
és
ellenőrizhetőségére irányuló nyilvántartási, dokumentációs és aláírási feladat ellátását fogalja magába.284 66. Védelmi igazgatás: a közigazgatás részét képező feladat- és szervezeti rendszer. Az állam komplex védelmi feladatainak megvalósítására létrehozott, valamint e feladatra kijelölt közigazgatási szervek által végzett végrehajtó, rendelkező tevékenység, amely magában foglalja az Alkotmányban szabályozott minősített időszakokra, és az azokat kiváltható helyzetekre történő felkészülést, továbbá az említett időszakok és helyzetek honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófavédelmi, védelem gazdasági, lakosság ellátási feladatainak tervezésére, szervezésére és végrehajtására irányuló állami tevékenységek összességét.285
280
Magyar Nagylexikon XVII. Kötet, 379. oldal. Magyar Nagylexikon I. Kötet, 133. oldal. 282 A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. (2004. XII. 28.) törvény 15. § (1) bekezdés. 283 A közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. (XII. 29.) Korm. rendelet 2. § 41. 284 Magyar Nagylexikon VIII. Kötet, 58. oldal. 285 A Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvényben, valamint a végrehajtására kiadott 71/2006. (IV. 3.) Korm. rendelet. 281
236
67. Veszély: a veszélyes anyag természetes tulajdonsága, vagy olyan körülmény,
amely káros hatással lehet az emberi egészségre vagy környezetre.286 68. Veszélyes anyagokkal foglalkozó üzem: egy adott üzemeltető irányítása alatt álló azon terület egésze, ahol egy vagy több veszélyes anyagokkal foglalkozó létesítményben - ideértve a közös vagy kapcsolódó infrastruktúrát is - veszélyes anyagok vannak jelen a törvény végrehajtására kiadott jogszabályban meghatározott küszöbértéket elérő mennyiségben (tekintet nélkül az üzem tevékenységének ipari, mezőgazdasági vagy egyéb besorolására).287 69. Veszélyhelyzet: a szükséghelyzetet (Alaptörvény 52 cikk.) el nem érő esetekben a Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség esetén, valamint ezek következményeinek az felszámolása érdekében veszélyhelyzetet hirdet ki, és rendkívüli intézkedéseket vezethet be.288
286
A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 24. 287 A Katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény 3. § 26. 288 Magyarország Alaptörvénye 53. cikk (1)
237
2. számú melléklet A disszertáció kidolgozása során felhasznált irodalom, jogszabályok, intézkedések jegyzéke 2.1 Szakirodalom: Adatvédelmi Biztos 2003. évi Beszámolója, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2004. Budapest. Adatvédelmi Biztos 2006. évi Beszámolója, Adatvédelmi Biztos Irodája, 2007. Budapest. Alapvető Jogok Biztosának jelentése a katasztrófavédelmi tevékenységről a 2013. évi téli időjárási viszonyok időszakáról - AJBH 2013. Budapest. Alapvető Jogok Biztosának jelentése az AJBH 474/2013 számú ügyben / Hó helyzet 2013. március / - AJBH 2013. Budapest. Alapvető Jogok Biztosának jelentése az AJBH 662/2013 számú ügyben / Hó helyzetBalaton vidék / - AJBH 2013. Budapest. Az Állampolgári Jogok Országgyűlési Biztosának jelentése a Katasztrófavédelmi projekt végrehajtásáról - AJBH 2012. Budapest. Balogh Gyöngyi: Nyilvánosság-tájékoztatás jogérvényesülés, Az információs jogok kihívásai a 21. században. Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa 2009. Budapest. Bende Szabó Gábor: Államháztartás - Magyar Közigazgatási Intézet - 2006. Budapest. Bércesi Ferenc: Vezetési ismeretek a közigazgatási szervek részére. Magyar Közigazgatási Intézet, /Jegyzet/ 2007. Budapest. Berényi Sándor: Közigazgatás a modern társadalomban. Közgazdasági és jogi Könyvkiadó. 1998. Budapest. Bukovics István: A biztonság, mint alapvető jog Acta Humana Emberi jogi közlemények NKE Szolg. Kft. 2013. Budapest.
238
Csonka István: Állapot analízis a Magyar Köztársaság rendőrségének helyzetéről 19. oldal. ORFK Belső anyag (jelentés), 2010. Budapest. Dieter Grimm, Aus der Balance, in: Die Zeit Nr.49 v.29.11.2007.14.0. Finszter Géza: A rendészet alapkérdései. Belügyi Tudományos Tanács kiadványa 2011. Budapest. Finszter Géza: Az alkotmányos jogállam esélyei a terrorizmus elleni küzdelemben. Belügyi Szemle 6-7. szám. 2002. Budapest. Gönczöl Katalin: A bűnözés és a bűnmegelőzés Magyarországon a rendszerváltás időszakában Magyar Jog 1991/1. szám Magyar Jogász Szövetség folyóirata 1991. Budapest. Gyimesi Gyula, Molnár Ferenc: A magyar társadalom viszonya a terrorizmushoz ZMNE Stratégiai Védelmi Kutató Intézet kiadványa Elemzések 2. 2005. Budapest. Hadtudományi Lexikon - Magyar Hadtudományi Társaság kiadványa - 1995. Budapest. Hans Peter Bull: A szabadság pátosza és a biztonságpolitika, Az információs jogok kihívásai a 21. században. Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa 2009. Budapest. Jóri András: Adatvédelmi kézikönyv 28-29. oldal. Osiris Kiadó, 2005. Budapest. Jóri András: A nyilvánosság szokásai, személyes adat, közérdekű adat, közérdekből nyilvános adat fogalma, az adatvédelmi biztos és az Alkotmánybíróság gyakorlatában, Kiadja az Adatvédelmi Biztos Hivatala 2006. Budapest Kalas Tibor: Közigazgatási Jog Általános Rész I. (átdolgozott kiadás) Virtuóz Kiadó Budapest 2004. Kalas Tibor: Közigazgatási Jog Általános Rész. Virtuóz Kiadó, 2003. Budapest. Kondorosi
Ferenc:
Az
új
világrend
jogi
kérdései
http://www.pecshor.hu/periodika/2008/kondorosi.pdf, Pécs.
239
Kónya József: Javaslat a területi és helyi szinten működő védelmi bizottságok kötelező veszély elhárítási tervrendszerének korszerűsítésére, Kézirat, 2013. Budapest. Kökényesi József: A Magyar Köztársaság alkotmányos alapjai (jegyzet) - Magyar Közigazgatási Intézet - 2006. Budapest. Magyar Nagylexikon, Magyar Nagylexikon Kiadó - 2006. Budapest. Magyarország és a védelmi igazgatás rendszere - Hagyományok és megújulás - NKE Szerzői Munkaközösség - Zrínyi Kiadó - 2012. Budapest. Majtényi László: Közérdekű adat - személyes adat - nyilvános adat, Kiadja az Adatvédelmi Biztos Hivatala 2006. Budapest. Muhoray Árpád: A katasztrófavédelem irányítási modelljének vizsgálata - Doktori értekezés - 2002. Budapest. Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság 2012. évi beszámolója Nemzeti Adatvédelmi Hatóság 2013. Budapest. Pajó Ágnes: Schengen az Európai Unió kapujának őrzője, Kiadja az Adatvédelmi Biztos Hivatala 2006. Budapest Peter J. Hustinx: Megfelelő védelem. A 29. cikk Adatvédelmi Munkacsoport 6/99 számú véleménye, Kiadja az Adatvédelmi Biztos Hivatala 2006. Budapest. Poul
Nyrup
Rasmussen
Európa
és
az
új
világrend
Európai
Füzetek
http://www.c3.hu/~eufuzetek/index_17.php?nagyra=17/17_02_rasmussen.html, Letöltés dátuma: 2014. január 4. Rácz Krisztina: A védelmi igazgatás rendszerében bekövetkezett változások a 2012. január 1-én hatályba lépett jogszabályok alapján - Doktori disszertáció - 2013. Budapest. Sólyom László: Adatvédelem és személyiségi jog. Másodközlés: Tízéves az Adatvédelmi Biztos Irodája. Kiadja az Adatvédelmi Biztos Hivatala 2006.
240
Szabó Máté: Az emberi jogok és a biztonság konfliktusai a XXI. században, Az információs jogok kihívásai a 21. században. Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa 2009. Budapest. Szerzői Csoport: Iparbiztonságban (egyetemi tankönyv) kézikönyv az iparbiztonsági és hatósági feladatok ellátásához (jegyzet) NKE, 2013. Budapest. Szerzői Csoport: Kézikönyv az iparbiztonsági üzemeltetői és a hatósági feladatok ellátásához /egyetemi tankönyv/ Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2013. Budapest. Szerzői munkacsoport: Adatvédelem és információszabadság a mindennapokban. 35. oldal. - Szerkesztő: dr. Péterfalvi Attila- hvgorac Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012. Budapest. Sziklay Júlia: Adatvédelem és információszabadság a politika gondolkodás tükrében, Kiadja az Adatvédelmi Biztos Hivatala 2006. Budapest. Szurday Kinga: A 2001. szeptember 11. következményei a személyes adatok védelmére vonatkozó politikára az Európai Unióban, Az információs jogok kihívásai a 21. században. Adatvédelmi Biztos Irodájának kiadványa 2009. Budapest. Takács Albert: A Hatalommegosztás elve az alkotmányos érékek rendszerében, A tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem. 2010. Budapest. Tálas Péter: Az európai terrorfenyegetettség a számok tükrében ZMNE Stratégiai Védelmi Kutató Intézet kiadványa 10/3. szám. 2010. Budapest. Torma András: Az információ jelentősége a (köz)-igazgatásban Virtuóz Kiadó 2011. – Budapest Udvardi Endre: Kockázatbecslés, kockázat értékelés Hadmérnök IV. évf. 3. szám (2009. szeptember) , Budapest. Vida Csaba: A biztonság és a biztonságpolitika katonai elemei http://uninke.hu/uploads/media_items/a-biztonsag-es-a-biztonsagpolitika-katonai-elemei. original.pdf
Virányi
Gergely:
A
biztonság-fogalomról,
másként,
http://www.pecshor.hu/
periodika/XIII/viranyi.pdf 241
2.2 Jogszabályok 1. Magyarország Alaptörvénye (2011. IV. 25.) Magyar Közlöny különszáma 2. 2011. évi CXIII. (VII. 27.) törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről 3. 2010. évi CXXX. (X. 29.) törvény a jogalkotásról 4. 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról 5. 1994. évi XXXIV. (IV. 20.) törvény a Rendőrségről 6. 2011. évi CXII. (VII. 26.) törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról 7. 2009. évi CLV. (XII. 14.) törvény a minősített adat védelméről 8. 1995. évi CXXV. (IV. 12.) törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról 9. A Kormány 329/2007. (XII. 13.) Korm. rendelet a Rendőrség szerveiről és a Rendőrség szerveinek feladat- és hatásköréről 10. A Kormány 290/2011. (XII. 22.) Korm. rendelet a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. (VII. 27.) törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról 11. A Kormány 234/2011. (XI. 10.) Korm. rendelet a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. (X. 3.) törvény végrehajtásáról. 12. A minősített adatok elektronikus biztonságának, valamint a rejtjeltevékenység engedélyezésének és hatósági felügyeletének részletes szabályairól szóló 161/2010. (V. 6.) Korm. rendelet 13. A Nemzeti Biztonsági Felügyelet működésének, valamint a minősített adat kezelésének rendjéről szóló 90/2010. (III. 20.) Korm. rendelet 14. A Magyar Köztársaság Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról szóló 2073/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet. 15. A kormány 1035/2012. (II. 21.) Korm. határozata Magyarország Nemzeti Biztonsági Stratégiájáról 16. A Kormány 1150/2012. (V. 15.) Korm. határozat a Katasztrófavédelmi Koordinációs Tárcaközi Bizottság létrehozásáról, valamint szervezeti és működési rendjének meghatározásáról. 17. 30/2011. (IX. 22.) BM rendelet a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról
242
18. 62/2011. (XII. 29.) BM rendelet a katasztrófák elleni védekezés egyes szabályairól. 19. 30/2011. (IX. 22.) BM rendelet a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról 20. 38/2011.(XII.
30.)
BM
utasítás
a
Belügyminisztérium
Adatvédelmi,
Adatbiztonsági és Közérdekű adat megismerésére vonatkozó Szabályzatának kiadásáról. Belügyminisztérium belső nyilvántartású dokumentuma Budapest, 2011 21. 26/2012. (VI. 15.) BM utasítás a Belügyminisztérium és a belügyminiszter által irányított szervek készenlétbe helyezéséről, a különleges jogrend bevezetésére történő felkészülés szabályairól, valamint személyi állományának értesítéséről. Belügyminisztérium belső nyilvántartású dokumentuma Budapest, 2012. 22. 62/2011. (XII. 29.) BM rendelet a katasztrófák elleni védekezés egyes szabályairól Belügyminisztérium belső nyilvántartású dokumentuma Budapest, 2011. 23. Az Országos Rendőr-főkapitányság 26/2011. (XII. 30.) ORFK utasítása a minősítési jogkörök átruházásáról, a szakirányítási feladatok és minősített adatok kezelése során irányadó egységes szabályok megvalósításáról 24. 23/2013. (V. 17.) ORFK utasítás a belső adatvédelmi és adatbiztonsági szabályzatról
Országos
Rendőr
Főkapitányság
belső
nyilvántartású
dokumentuma Budapest, 2013. 25. 30/2013. (VII. 5.) ORFK utasítás az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv készenlétbe helyezéséről, a különleges jogrend bevezetésére történő
felkészülésének
értesítéséről.
Országos
szabályairól, Rendőr
valamint
Főkapitányság
személyi belső
állományának nyilvántartású
dokumentuma Budapest, 2013. 26. BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgató 32/2013. számú intézkedése a hivatásos
Katasztrófavédelmi
Szervek
Adatvédelmi
és
Adatbiztonsági
Szabályzatának kiadásáról. Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság belső nyilvántartású dokumentuma Budapest, 2013. 27. Pest megyei Rendőr Főkapitányság 16/2013 számú intézkedése a Pest megyei Rendőr Főkapitányság Belső Adatvédelmi és Adatbiztonsági Szabályzatáról. Pest megyei Rendőr Főkapitányság belső nyilvántartású dokumentuma Budapest, 2013. 28. Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság 1/2012. számú 243
Szervezeti és Működési Szabályzata. NAIH belső nyilvántartású dokumentuma Budapest, 2013.
2.3 Weblapok
http://www.ajk.elte.hu/file/AJKDI_SzaboMate_tez.pdf
www.naih.hu
www.kormany.hu
http://www.corvinusembassy.com/ep/?page=7&corvina=7&level=3&content=6 3
http://hu.falkvinge.net/a-kalozkerek/a-kalozkerek-elvei/a-kalozkerek-elveiatlathatosag/
http://index.hu/tech/jog/2010/09/29/az_atlathatosag_neha_faj/
http://ec.europa.eu/transparencyregister/info/aboutregister/dataProtection.do?locale=hu
http://www.ekint.org/ekint/ekint.news.page?nodeid=474
http://doktoriiskola.ajk.pte.hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/Komanovics_Adrienne_Tezisek.pd f
http://epa.oszk.hu/02300/02334/00017/pdf/EPA02334_Fundamentum_2004_04 _115-119.pdf
http://www.fundamentum.hu/fundamentum-20044/cikk/informacioszabadsagaz-europai-unioban
http://ppos.hu/jogszabalyok_linkek/Kulcsar_Zoltan_informacioszabadsag.pdf
http://hirlevel.egov.hu/2013/05/06/a-nemzeti-adatvedelmi-esinformacioszabadsag-hatosag-a-parlamentben/ 244
http://elib.kkf.hu/edip/D_15492.pdf
http://www.jegyzetportal.hu/download/kozig/legistica.doc
http://www.pointernet.pds.hu/ujsagok/evilag/2003ev/11/20070307223215813000000989.html
http://www.parlament.hu/irom39/10904/10904.pdf
http://abi.atlatszo.hu/index201.php?menu=infonemzetkoz
http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/edps/index_hu.htm
http://hu.wikipedia.org/wiki/Adatv%C3%A9delmi_biztos_Magyarorsz%C3%A 1gon
http://adatvedelem.blog.hu/tags/adatv%C3%A9delmi_biztos
http://eltuntkereso.network.hu/blog/eltuntkereso-hirei/allasfoglalas-az-eltuntszemelyek-felkutatasa-soran-adatvedelmi-biztos
http://hvg.hu/itthon/20130128_Jori_Andras_Nem_akadalyoztam_a_Google_Str
http://www.dataprivacy.hu/archives/tag/europai-bizottsag
http://www.dataprivacy.hu/archives/1125
http://www.dataprivacy.hu/archives/1001
http://www.dataprivacy.hu/archives/989
http://pawproject.eu/en/sites/default/files/page/web_national_report_hungary_hu .pdf
http://figyelo.hu/cikkek/383793_peterfalvi__a_google_street_view_szolgaltatas _elinditasanak_nincs_adatvedelmi_akadalya
http://tasz.hu/files/tasz/imce/munkahelyi_privacy_0.pdf
245
http://uni-nke.hu/uploads/media_items/a-biztonsag-es-a-biztonsagpolitikakatonai-elemei.original.pdf
http://hadmernok.hu/archivum/2008/2/2008_2_horvath.html
http://hu.wikipedia.org/wiki/Az_emberi_jogok_eur%C3%B3pai_egyezm%C3% A9nye
www.lb.hu
3.sz. melléklet A disszertáció ábráinak jegyzéke 1. ábra: A védelmi igazgatás intézményrendszere.................................................................................. 8 2. ábra: A rendőrség szervezeti felépítése ............................................................................................ 31 3. ábra: A hivatásos katasztrófavédelem szervek szervezeti felépítése ................................................ 47 4. ábra: Az Országos Katasztrófavédelemi Főigazgatóság területi szerveinek szervezeti felépítése ... 48 5. ábra: Az Országos Katasztrófavédelemi Főigazgatóság helyi szerveinek szervezeti felépítése ....... 48 6. ábra: A rendszeresített beosztások ................................................................................................... 49 7. ábra: A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság szervezeti felépítése (2013) ........ 84 8. ábra: Különleges jogrend ............................................................................................................... 176 9. ábra: A veszélyforrások csoportosításának egy változata .............................................................. 178 10. ábra: Különleges jogrend időszakának tervezési rendszere .......................................................... 179 11. ábra: Az országos törzs felépítése ................................................................................................ 180 12. ábra: Időjárás térképek a viharról. ................................................................................................ 247 13. ábra: Mentés a rakparton. ............................................................................................................. 247 14. ábra: Az iszapömlés koncentrációja a folyókban. ........................................................................ 248 15. ábra: Kolontár az iszapömlés után ................................................................................................ 248 16. ábra: Mentési munkálatok ............................................................................................................ 248 17. ábra: A 2013. országos árvízhelyzet ............................................................................................. 249 18. ábra: Az árvíztetőzése Budapestnél. ............................................................................................. 249 19. ábra: A mentési munkálatok a gátakon ........................................................................................ 250 20. ábra: A mentők mentése ............................................................................................................... 251 21. ábra: Az ORFK légi felvételei a hóhelyzetről. ............................................................................. 251
246
4. sz. melléklet Fotók a disszertáció által elemzett katasztrófa- és katasztrófa közeli helyzetekről 2006. augusztus 20.
I
12. ábra: Időjárás térképek a viharról.
13. ábra: Mentés a rakparton.
247
2010. Kolontár
14. ábra: Az iszapömlés koncentrációja a folyókban.
15. ábra: Kolontár az iszapömlés után
16. ábra: Mentési munkálatok
248
A Dunai Árvíz 2013.
17. ábra: A 2013. országos árvízhelyzet
18. ábra: Az árvíztetőzése Budapestnél.
249
19. ábra: A mentési munkálatok a gátakon
250
2013. március hóhelyzet.
20. ábra: A mentők mentése
21. ábra: Az ORFK légi felvételei a hóhelyzetről.
251
