Mgr. Miloslav Mastný doktorand Policejní akademie ČR v Praze
Snahy o reformu veřejné správy v České republice
Anotace K napsání článku mne přivedla snaha popsat situaci po roce 1989, kdy nastaly silné tendence reformovat státní správu v České republice. Snaha nezačínat na zelené louce vedly ke zjišťování obdobných procesů v jiných zemích, které procházely v minulosti obdobnou situací. Byly přebírány zkušenosti z Velké Británie, USA, SRN a také Nového Zélandu. Přes veškeré snahy se nepodařilo státní správu konsolidovat, spíše docházelo ke snahám privatizovat některé působnosti státu a přenášet,(autsorsingovat) je na soukromé advokátní kanceláře a různé soukromé firmy. V konečném důsledku stály snahy mnoho finančních prostředků bez efektu.
Klíčová slova Reforma veřejné správy, regulační mechanismy, New Public Management (NPM), New Public Service (NPS), Good Governance (GG), Transfer činností, snižování výdajů státního rozpočtu, vztah mezi státem a občany.
Po roce 1989 započal proces změn ve veřejné správě. Správě, která se zdála do té doby být drahá, nepružná a hodně byrokratická. Zpočátku nastala příprava procesu změn a snaha využít zkušeností jiných evropských zemí, které podobným procesem prošly v minulosti. V osmdesátých letech takovým procesem prošla Velká Británie pod vedením konzervativců, kteří v této době správu, zejména místní restrukturalizovali. Jejich snahou bylo veřejnou správu změnit tak, aby byla odpovědná vůči požadavkům občanů, kteří ji ze svých daní financovali, aby byla stejně odpovědná, jako soukromý sektor. Výzev stojí před veřejnou správou celá řada. Na jedné straně je třeba obstát v Evropské unii, jejíž se Česká republika snaží být platným členem, dále pak se česká správa potýká s omezenými rozpočtovými prostředky. Složitý byl také zmíněný přechod od systému národních výborů k samosprávě nejprve na obecní úrovni, následně pak k vytvoření krajské úrovně. Strukturální reformu však musí doprovázet také reforma kvality veřejné správy. S tím souvisí nové technologie a procesy výkonu veřejné správy. Musí být správně nastaveny mimo jiné regulační mechanismy, uplatňovány prostředky výpočetní techniky. Nesmírně důležité je také zjednodušení administrativní náročnosti pro občany a celkové odstranění neefektivity. V procesu změn veřejné správy byly naznačeny tří přístupy a od toho existují tři perspektivy pro řízení podle místa jejich vzniku: Britský přístup Vyvíjel se pomalu od šedesátých let. Nejprve byla pozornost kladena na kvalifikační předpoklady státních úředníků. Po reformách Margaret Thatcherové byl větší důraz přesunut na možnost aplikace manažerských technik při úřední činnosti. Americký přístup Byl multidisciplinárním a rychle se rozvíjejícím odvětvím. Přijímal myšlenky z privátního sektoru a přizpůsoboval pro vládu moderní trendy řízení podniků. Evropský přístup Spočíval spíše v postupném rozvoji základů teorie a praxe v oblasti práva a právního přístupu k obsahu funkcí a chování úředníků veřejné správy. Britský přístup je mnohem blíže americkému, než evropskému kontinentálnímu. V Británii začalo uplatňování manažerských dovedností již v roce 1968, kdy na 2
základě doporučení výboru pro státní službu došlo k přeorientování státní správy a úředníků na činnost otevřenější k názorům a postojům veřejnosti. Důraz byl kladen na školení manažerských dovedností a vzdělávání úředníků. Od osmdesátých do devadesátých let se tento přístup ještě rozšířil a začal být označován názvem Nové řízení veřejné správy, jinak také New Public Management. Postupně docházelo k přechodu od veřejné správy, tzn. že veřejní úředníci uskutečňovali politiku definovanou někým jiným k veřejnému řízení, kdy se z úředníků stávají manažeři, kteří již pouze nesledují instrukce svých nadřízených, ale také se zaměřují na dosahování výsledků a přijímání zodpovědnosti. Vznik NPM byl do jisté míry iniciován zkoumáním např. společností Boeing, IMB a McDonalds, které byly považovány za nejlépe organizované v tomto směru. Následně došlo k uplatnění charakteristických manažerských činností u těchto společností na manažery ve veřejných organizacích. Z výše uvedeného je patrné, že nejvíce ovlivněna myšlenkami New Public Managementu byla Británie, v menším rozsahu docházelo k uplatňování prvků NPM v Německu. Nejvíce výhrad vůči těmto myšlenkám přicházelo z jižních katolických zemí, jako je Francie, Itálie a Španělsko. Zatímco je v britském, tak evropském kontinentálním přístupu patrná jednotnost v přístupu k moderní veřejné správě, ve Spojených státech docházelo k rozmanitosti v názorech, jak přistupovat k definici veřejné správy. Názory se velmi různily. Došlo také k objasnění pojmu New Public Service (NPS – lze při určitém zobecnění ztotožnit s Good Governance), což je přístup, který mírní manažerské sklony úředníků. Jeho popisem se zabývali ve stejnojmenné knize Denhardtovi (2003, s. 169 – 175), kteří píší, že je třeba mnohem více zapojit občany do rozhodovacího procesu. Na občany je pohlíženo jako na vlastníky vlády a je povinností veřejné správy jednat s občany ve spolupráci za účelem dosažení větších úspěchů a vyšších cílů. Veřejná správa sama o sobě je určena k vyjadřování a uskutečňování zájmů občanů. Z principů NPS je vidět snahu o připomenutí úředníkům že nejsou vlastníky majetku, se kterým hospodaří. Jsou pouze jeho správci. Úředníci přijali zodpovědnost za službu občanům a tuto službu poskytují prostřednictvím svěřených veřejných rozpočtů.
3
Dobrým příkladem evropského přístupu je Německo. Německý přístup vychází z oddělení politiky a správy. Úkoly veřejné správy jsou pevně stanoveny zákonem. Rozhodování při řízení ve veřejné správě se tak v Německu značně liší ve srovnání se Spojenými státy a Velkou Británií, kde se manažeři rozhodují na základě hospodárnosti a efektivnosti. V kontinentální Evropě lze popsat veřejnou správu následovně. Jde o:
Součást práva a právního rámce státu.
Prostor, kde státní zaměstnanci pracují a vytvářejí stát.
Státní zaměstnanci slouží státní moci, expanzi a pořádku.
Jejich úkolem je uskutečňovat politiku státu v jasném rámci zákonů a pravidel, které směřují shora dolů.
Německo je známé svojí byrokratickou kulturou. Správní reforma byla způsobena změnami prostředí charakteristickými socioekonomickou krizí, drobením systému politických stran a krizí veřejných rozpočtů a státu blahobytu. Koncepce právněrozumové politiky s byrokratickým řízením je stále dominantní. Přesto se však od roku 1990 veřejná správa v Německu začala měnit. Stala se více decentralizovanou, využívající
outsourcingu,
Administrativní
reformy
nákladově přispěly
vázanou
a
k efektivitě,
zákaznicky
přívětivější.
účinnosti,
zákonnosti
a odpovědnosti politicko-správního režimu. Z tohoto se dá vyvodit, že německá veřejná správa není tak „zpátečnická“, jak by se mohlo zdát. Ve skutečnosti německá správa reprezentuje jeden z nejmodernějších správních systémů v Evropské unii. Ve Velké Británii probíhaly reformy veřejné správy již od šedesátých let, kdy institucionální reformy byly doslova tlačeny vládními úředníky směrem k jednotlivým městským aglomeracím. Po několika desetiletích se však začala snášet kritika na organizaci vlády. Týkala se především neefektivity činnosti a deficitu demokracie. Slovo decentralizace bylo skloňováno ve všech pádech. Vládní orgány začaly spolupracovat
s místními
úřady
při
tvorbě
jednotlivých
politik.
Stejně
tak
decentralizované úřady začaly zapojovat místní občany, jejich sdružení a organizace do reformních procesů. Vize byla, že nové formy politik musejí být užívány a implementovány novými cestami. Výsledkem decentralizace byl růst potřeby smluvních vztahů. Potřeba vyjednávat mezi několika typy institucí. Tedy koncepce
4
veřejné správy již nebyla definovaná jako činnost jediného subjektu s monopolními charakteristikami. Partnerství je hlavním prvkem vyjednávání. Politika se stala více a více spojovanou s kontrakty, ať už mezi státem a místní samosprávou, nebo mezi místní samosprávou a dalšími partnery.
Reforma veřejné správy v ČR Česká republika prošla stejně jako další postkomunistické země po roce 1989 nejprve demokratickou transformací, na kterou poté navázala reforma veřejné správy. O této reformě je možno říci, že byla několikafázová. Období transformace spojené s reformou veřejné správy lze zařadit přibližně do let
1989
–
1993.
V České
republice
nastal
jeden
paradox
v kontrastu
západoevropských zemí, kdy zde právě z důvodu transformace a deetatizace (odstátnění) došlo k přechodnému posílení vlivu veřejné správy, což je v přímém protikladu k současnému vývoji v západní Evropě. Druhá fáze reformy probíhala zhruba od roku 1997 – 1998. Tato fáze měla českou veřejnou právu dostat na úroveň vyspělých západoevropských zemí. Souvisí s uplatněním kritérií demokracie, právního státu, správní kultury, etiky apod. Dále je však třeba zaměřit se na organizaci veřejné správy. To vyžaduje vytváření stálého prostředí pro veřejnou správu spojeného s úsilím o tvořivost, kvalifikovanost, objektivitu, dodržování zákonů, odbyrokratizování a efektivnost správy. Ve výše zmíněných snahách jsou vidět principy NPM i GG, tedy snaha o decentralizaci státní správy a zvýšení kvality a transparentnosti poskytovaných služeb i pro běžného občana. Je potřeba také říci, že při reformě územní správy bylo dosaženo daleko výraznějších výsledků, než v reformě ústřední správy. Toto se v současnosti snaží napravit mimo jiné Ministerstvo vnitra přijímáním řady někdy až populistických opatření vedoucích jednak k osvětě a také k přiblížení ústřední správy občanům. Příčinou méně úspěšné reformy ústřední správy může být podle Matuly (2007, s. 12 – 13) to, že se tato vytváří přímo v prostředí subjektů, které jsou touto reformou dotčeny ve své podstatě. Případný zájmový konflikt tedy více zatěžuje koncepci a zejména praktickou realizaci reformy. Reforma územní správy se naopak analyzuje pouze v příslušném orgánu ústřední státní správy. Ústřední správní orgány jsou tedy zainteresovány na výsledku jen v omezené míře dané územní dimenzí jimi
5
regulovaných procesů. Ihned po roce 1989 došlo k deregulaci ekonomiky, výraznému odstátnění a ke zjednodušení struktury ústřední státní správy. Přičemž deetatizaci a decentralizaci lze chápat (na základě zkušeností západoevropských zemí) jako průvodní projev aplikace moderních přístupů k řízení ve veřejné správě. Decentralizace v České republice proběhla před několika lety. Přestože se počet zaměstnanců veřejné správy mezi lety 2000 – 2006 mírně zvýšil, počet zaměstnanců ústřední správy klesl ve srovnání s rokem 2000 téměř na polovinu, naopak zaměstnanců na místní úrovni veřejné správy dvojnásobně přibylo. Je to jednak důsledkem vzniku krajského uspořádání a v dalších letech poté v důsledku vzniku obcí s rozšířenou působností. To odpovídá a přispívá koncepci přiblížení správy občanům. Česká územní správa se začala v devadesátých letech vyvíjet ve shodě s demokratickými tradicemi místní samosprávy západoevropských zemí. Poukázat lze například na Úmluvu o účasti cizinců ve veřejném životě na místní úrovni, Rámcovou úmluvu o ochraně národnostních menšin, Evropskou chartu regionálních a menšinových jazyků Přijetí výše zmíněných dokumentů je uplatněním zásad dobrého vládnutí, kdy je dána možnost všem občanům participovat na politickém životě a speciálně místní demokracii. Například Rámcová úmluva o ochraně národnostních menšin přímo souvisí s katalogem lidských práv a základních svobod, jenž je obsažen v základech evropského práva. Vznik této konvence je přímo spjat se summitem Rady Evropy z roku 1993 a s úsilím evropských institucí podpořit toleranci a pluralismus proti rasismu a xenofobii.
Proces změn po roce 1989 Názory na to v jakém rozsahu a jak rychle měla proběhnout privatizace se rozcházely. Václav Klaus, tehdejší ministr financí preferoval privatizaci státem kontrolovaných podniků rychle i s vědomím rizika jistých obtíží. Václav Havel, tehdejší prezident na druhou stranu upozorňoval na nezbytnost zajištění nízké míry nezaměstnanosti, která mohla být rychlou privatizací (a zefektivňováním činnosti zprivatizovaných podniků) narušena. Havel zdůrazňoval širokou sociální síť, zahrnující státní dotace na potraviny a veřejné služby, aby zabránil případným obtížím.
6
Nakonec zvítězil Klausův pohled na věc a vláda schválila uzavření nedostatečně výkonných státních podniků, odstranila cenovou kontrolu nad 85 % prodávaného zboží, omezila měnovou bázi, aby stabilizovala československou měnu a zprivatizovala tisíce podniků. Důsledkem byla řada obtíží a polemika nad velikostí a rychlostí proběhnuté změny. Zmínit lze například 22 % pokles výstupu sektoru průmyslu, růst nezaměstnanosti a inflace, která ke konci roku 1991 činila 58 %. Toto kritizoval například Valtr Komárek1 Od roku 1992 se však situace začala postupně zlepšovat. Příčinou byl především příliv zahraničních investorů, kteří v tomto regionu viděli velký potenciál růstu. Jak píše Václav Klaus, transformace společnosti měla řadu aspektů, privatizace však dle něj byla nejdůležitějším z nich. Privatizace nenastává ve vakuu, v československém případě byla součástí transformačního procesu od komunismu k volnému trhu a svobodné společnosti. Privatizace v západním světě může být nazývána reformním procesem, v postkomunistických zemích je však základním cílem systémových změn. V Československu proběhla kupónová privatizace. Myšlenka byla velmi jednoduchá. Byla založena na prodeji kupónů (kvazi-peníze užité
pouze
v privatizačním
procesu)
všem
občanům
Československa
za
symbolickou cenu. Občané následně mohli užít svoje kupóny k nákupu akcií privatizovaných firem. Díky privatizaci se stalo více než 75 % dospělých občanů akcionáři. Privatizační program nezahrnoval pouze emisi kupónů, ale také:
Transfer státního majetku radnicím.
Restituci zabaveného majetku jeho původním vlastníkům.
Transformaci spolupráce socialistického typu na spolupráci skutečných vlastníků.
Privatizaci malých podniků prostřednictvím veřejných dražeb.
Privatizaci středně velkých a velkých společností prostřednictvím přímého prodeje, tendrů apod.
1
Valtr Komárek se narodil v Hodoníně, prošel koncentračním táborem, v letech 1946 – 1990 členem KSČ, od roku 1990 člen ČSSD. Vystudoval Vysokou školu ekonomickou a Moskevský ekonomický
institut. Podílel se na reformách v roce 1968, byl poradcem Che Guevary. Před revolucí vedl Prognostický ústav, byl místopředsedou první porevoluční vlády. 7
Ve Velké Británii byly za vlády Margaret Thatcherové privatizovány 3 – 4 firmy ročně, v České republice (Československu) se po revoluci privatizoval dvojnásobek firem denně (Klaus 1997, s. 74). Ačkoliv privatizace v našich podmínkách neprobíhala bez problémů, zmínit lze například osobu Viktora Koženého a jeho Harvardské fondy, byla i ona nezbytnou součástí zmenšení státní agendy. Součástí reformy v tomto duchu je odpovědnost manažerů za výsledky. Dále pak škála tržních principů, jmenovitě privatizace, kontraktování a soutěž respektující tržní prvky. Ukázkou uplatnění takto cílených reforem je Nový Zéland.
Nový Zéland V roce 1984 byl na Novém Zélandu vytvořen přelomový dokument v oblasti řízení veřejné správy „Government Management“. Ve svých článcích se mu věnují mimo jiné Scott, Ball a Dale. Reformy veřejné správy na Novém Zélandu probíhaly od roku 1985. Vláda fungovala velmi podobně, jako v ostatních zemích OECD, jediným rozdílem však byl rozsah ekonomiky, který byl v rukou tradičních byrokratických organizací. jak makroekonomika, tak mikroekonomika byly silně intervencionalistické, pravděpodobně nejvíce v celém OECD. Na počátku osmdesátých let na Novém Zélandu nastala fiskální krize jako důsledek rok od roku zvyšujícího se podílu vládních výdajů na HDP. V roce 1984 byl podíl vládních výdajů na HDP 40 %. Vládní deficit byl na úrovni 9 % HDP. Hlavní kritika směřovala zvláště k předraženým ústředním stavebním projektům. Kritika zároveň cílila k roztříštěnosti odpovědnosti za dané projekty. Po volbách v roce 1984 muselo dojít k velkým reformám. Klíčovými prvky byly:
Transfer činností vedoucích k produkci soukromých statků od resortů ke společnostem vlastněným státem. Příkladem jsou novozélandské aerolinky, uhelná společnost, organizace zajišťující dodávky elektrické energie. Cílem bylo zajistit ziskovost těchto společností v rukou státu.
Privatizace společností, které fungovaly v tržním prostředí. Jako příklad lze uvést síť poskytovatelů telefonních služeb a banky. Tyto organizace byly zprivatizovány do soukromého vlastnictví.
8
Strukturální
reorganizace
vládní
administrativy
směrem
k efektivnosti
prostřednictvím stanovení jasných cílů, výkonnostních informací a soutěže.
Snižování rozpočtu. Cílem těchto reforem bylo zbavit vládu činností, ve kterých byl její
management slabý a zlepšit ty, které měly zůstat klíčovými. Manažerům byla poskytnuta svoboda v rozhodování, ale zároveň jim byla stanovena jasná zodpovědnost. Stěžejním bylo strategické plánování, jehož primárním záměrem bylo naplnění vládních cílů. Těžkou otázkou nejen na Novém Zélandu pro vládu zůstávalo definovat, jak měřit výkon. V soukromé sféře zákazník za službu vždy platí, ve veřejné sféře tomu tak být nemusí. Takže občan je méně schopný vyjádřit svoji nespokojenost například vypovězením kontraktu, jako v privátní sféře. Reformy na Novém Zélandu lze hodnotit jako úspěšné, příkladem za všechny může být ministerstvo dopravy, kde při nástupu ministryně dopravy zaměstnávalo ministerstvo
3 500
zaměstnanců.
Založením
řady
nezávislých
jednotek
se
specifickými úkoly a převedením početných skupin pracovníků pod správu policie, zbylo na ministerstvu dopravy necelých 50 úředníků, jimž byla svěřena realizaci primárně politických úkolů. Když reformy začaly, pracovalo ve státní správě na Novém Zélandu 88 000 zaměstnanců. Po skončení reforem jich zůstalo jen 36 000 a většina z nich byla zaměstnaná v oblasti důchodové a sociální péče a justiční službě. Nový Zéland byl schopen provést takto drastickou redukci zaměstnanců ze tří důvodů. Jednak byly resorty restrukturalizovány, jednotlivé pozice na ministerstvech redefinovány a především byla zajištěna odpovědnost jednotlivých zaměstnanců. Pouhé masové převedení činností úředníků na soukromý sektor by však bylo nedostatečné. Důsledkem by byl odpor zaměstnanců veřejné správy, stejně jako jejich
čelních
představitelů.
Celkově
nejsou
privatizace/outsourcing/veřejně-
soukromé partnerství vhodné pro jádrové vládní činnosti, kterými jsou:
Výběr daní.
Právní služby.
Zabezpečení sociálních služeb.
9
NPM tedy není všelékem a k jeho uplatňování směřovala i řadas kritiky. Příkladem je kniha Luca Roubana Citizens and the New Governance: Beyond the New Public Management. Autor se zde zamýšlí nad třemi ústředními cíly NPM, kterými jsou:
Snižování výdajů veřejných rozpočtů.
Posílení odpovědnosti úředníků.
Uspokojování přání občanů.
NPM chce naplnit všechny tři cíle zároveň. To je však nemožné, jelikož tyto cíle jsou jako hrany trojúhelníku, kdy větším přikloněním se k naplnění jednoho, dochází automaticky k menšímu naplňování zbylých dvou. Zůstává mnoho
neobjasněných otázek, na které NPM neodpovídá. Jde
například o to, které činnosti musejí být vykonávány státem a které mohou být vykonávány nestátními organizacemi, resp. soukromým sektorem. Tato otázka se objevuje vždy, když je uvažováno o reformách. S tím souvisí nakolik má stát garantovat občanům různá práva. K tomu potřebuje moc. NPM nestanoví žádnou prahovou hranici velikosti jádrových aktivit států, pod kterou nejde vstoupit. Stát je v tomto modelu více ekonomickým, než politickým hráčem. Al Gore, tehdejší viceprezident Spojených států v roce 1997 řekl: „jak mohou lidé věřit úředníkům, že dokáží dělat velké věci, když nedokáží zvládat ani ty malé, jako je odpovědět na telefonát pohotově a slušně?“ Špatné vládnutí je považováno za kořen všeho zla uvnitř naší společnosti. Evropská unie, Spojené státy a další silné ekonomiky slyší na pojem dobrá vláda/správa při poskytování pomoci, respektive úvěrů jednotlivých (primárně rozvojovým) zemím. Good Governance (v textu následně často užíván pod zkratkou GG), někdy též New Governance se začíná diskutovat od devadesátých let, kdy se začali lidé, především v anglosasských zemích, potýkat s některými nedostatky New Public Managementu. V NPM je občan brán jako zákazník, platící zákazník. Někdy však při přílišném
lpění
na
předchozím
přístupu
může
docházet
k uplatňování
nedemokratických principů, kdy jsou protěžováni pouze „platící“ klienti a je zapomínáno na solidaritu a další obecně uznávané hodnoty. Z úředníků se stávají
10
manažeři zahledění na úspěch svého úřadu, decentralizovaného úřadu, a z toho mohou vznikat konflikty ve vztahu k zájmům celého státu. Při snaze zajistit maximální efektivnost jednotlivých dílčích úřadů může nastat neefektivnost celku. Good Governance je jakousi nadstavbou k reformám v duchu NPM, kde bylo primárně hleděno na uspokojování potřeb jednotlivce a mohlo docházet k přehlížení potřeb kolektivních. V GG jde o vztah odpovědnosti mezi státem a jeho občany.2
GG pracuje s pojmy, jako je:
Demokracie.
Občanská společnost.
Občanské zapojení.
Lidská práva.
Udržitelný rozvoj.
Objevuje se řada nových pohledů zaměřených na vztahy:
Vztah mezi vládou a trhem.
Vztah mezi vládou a občany.
Vztah mezi vládou, neziskovými organizacemi a soukromým sektorem.
Vztah mezi volenými politiky a jmenovanými úředníky.
Vztah mezi místními samosprávami a městským/vesnickým obyvatelstvem.
Vztah mezi legislativou a výkonnou mocí.
Vztah mezi národními státy a mezinárodními institucemi.
Analýzou těchto pohledů rada teoretiků z oblasti veřejné správy formulovala různé postupy a procesy jejichž agregací je Good Governance.3 Premiér Malaysie Dr. Mahathir Mohamed definoval GG jako činnost politických, ekonomických a správních autorit při správě národních záležitostí. Tato činnost je vykonávána pomocí komplexu mechanismů, procesů, vztahů a institucí, prostřednictvím kterých občané spravují záležitosti týkající se veřejného života. Dále uvedl, že vládnutí již 2
3
NUNVAŘOVÁ, S. New Public Management. In: HRABALOVÁ, a kol. Metody a nástroje řízení ve veřejné správě. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 49. AGERE, S. Promoting Good Governence: Principles, Praktices and Perspektives. Commonwealth Secretariat, 2000.
11
není pouze záležitostí státu. Téměř každý si nárokuje právo na vliv na vládnutí v zemi. Margaret Thatcherová v jednom ze svých projevů kdysi řekla: „Státy nejsou bohaté v proporci ke svým nerostným zdrojům. Kdyby tomu tak bylo, obyvatelé Ruska by byli nejbohatší populací na zemi. Rusko má vše, ropu, plyn, diamanty, platinu, zlato, stříbro, průmyslové kovy, dřevo a bohatou půdu. Státy však jsou bohaté jen v tom případě, že vlády aplikují politiku, která podporuje kreativitu a aktivitu občanů. Vlády by měly vytvářet přívětivé tržní prostředí produkující zboží a služby, které občané chtějí kupovat“.4 S tím souvisí i jeden z primárních předpokladů úspěšného uplatňování principů GG, kterým je minimalizace korupce, jíž se však například v Rusku dá zabránit stále velmi obtížně. Proto státy jako je Japonsko, Švýcarsko, Taiwan a Singapore, přestože nemají žádné přírodní bohatství, patří mezi nejbohatší státy světa. Stát musí občanům sloužit, ne je řídit. Nesmí docházet k žádným posunům vládnutí směrem k autoritářským režimům. Autoritářské režimy jsou nepřítelem svobody a odpovědnosti. Jak píše Killian (2008, s. 160), je jasné, že udržitelný rozvoj je silně závislý na kvalitě vlády v jednotlivé zemi. GG vede k růstu a prosperitě. To ale neplatí obráceně. Samotný růst k dobrému vládnutí vést zákonitě nemusí a ani nevede. Někdy dokonce přispívá ke špatnému vládnutí. Definice GG se různí dle jednotlivých zdrojů. Světová banka (AGERE 2000, s. 10) klade důraz na ekonomické a sociální zdroje pro rozvoj. OECD zdůrazňuje lidská práva, demokratičnost a legitimitu vlády. Organizace spojených národů zdůrazňuje lidský rozvoj, odstranění chudoby a veřejnou správu. K efektivnímu fungování veřejné správy je důležité vzpomenout alespoň tři aspekty, které to ovlivňují: Spravedlnost a nestrannost Blaho společnosti závisí na zajištění, že všichni její členové cítí, že jejich slovo má váhu a že nejsou postaveni mimo hlavní proud ve společnosti. Toto znamená, že všechny skupiny, ale především ty nejzranitelnější mají možnost zlepšovat svůj život. 4
GOODBOLE, M. Public Accontability and Transparency: The Imperative sof Good Goverenece. Orient Blackswan, 2003, s. 196 - 197.
12
Účinnost a efektivnost Pro fungování GG je podstatné, aby procesy a instituce produkovaly výsledky, které naplňují potřeby společnosti při nejlepším možném využití disponibilních zdrojů. Efektivnost dobré správy zároveň vyžaduje přiměřené využívání přírodních zdrojů a ochranu životního prostředí. Dodržování práva GG vyžaduje kvalitní právní prostředí, které je vynutitelné. Dále je nezbytná ochrana lidských práv, především těch minoritních. Odpovědnost Odpovědnost je klíčovým požadavkem Good Governance. odpovědnost se přesunula daleko za své začátky v podobě odpovědného vedení účetních výkazů a stala se symbolem Good Governance.5 Odpovědná nemá být jen vládní instituce. Ale také privátní sektor a občanské organizace musí být odpovědné veřejnosti a zainteresovaným skupinám. Všeobecně lze říci, organizace nebo instituce je odpovědná těm, kterých se týkají rozhodnutí nebo aktivity. Odpovědnost nemůže být vynucována bez transparentnosti a právní závaznosti. S transparentností a odpovědností souvisí i další faktor nezbytný pro zavádění Good Governance. Tím je potírána korupce.6 Korupce je
definovaná jako
zneužívání veřejné funkce pro soukromé zisky. Potírání korupce je jedním z klíčových závazků při aplikaci GG. Korupce se projevuje v činnosti jednotlivců, skupin i institucí. Špatné vládnutí a korupce jsou hlavními překážkami stojícími na cestě k ekonomickému rozvoji společnosti. Korupce se vyznačuje několika důsledky:
Úplatkářství zvyšuje cenu všech vládních rozvojových projektů a tím diskredituje projekty s nižším ekonomickým přínosem.
Korupce
podkopává
výběr
poplatků,
vede
k fiskálním
problémům
a
makroekono-mickým obtížím.
5
6
Odklání užití zdrojů od jejich původního směřování.
FERLIE, E., LYM, L., POLLITT, CH. The Oxford Handbook of Public Management. Oxford Univerzity Press, 2007, s. 183. AGERE, S. Promoting Good Governence: Principles, Praktices and Perspektives. Commonwealth Secretariat, 2000.
13
Úplatkářství zajišťující přístup k veřejným službám narušuje alokaci zdrojů a zvý-hodňuje několik málo subjektů na náklady všech ostatních.
Široce rozšířená korupce přináší vládě špatnou pověst a podněcuje cynismus v otázce důvěry v politiky a veřejnou politiku.
ZÁVĚR Hlavním cílem práce je zhodnotit současnou situaci České republiky v oblasti implementace veřejně-soukromého partnerství a využití nástrojů a metod měření kvality. Veřejně-soukromé partnerství je založena na spolupráci veřejné a soukromé sféry. Public Private Partnership vychází z principů New Public management a dle mínění autora je dobře slučitelný se současnou světovou ekonomickou krizí, kdy veřejná správa může dosáhnout při realizaci projektů na větší objemy finančních prostředků právě díky zapojení privátního sektoru. Model CAF stejně jako E-Government zase úzce souvisí s myšlenkami Good Governance, které vycházejí z pochopení zásadní role občana při otázkách, kterým směrem se bude veřejná správa ubírat. Vývoj v devadesátých letech, těsně po revoluci, lze hodnotit vesměs pozitivně z pohledu aplikace principů NPM. V devadesátých letech proběhla privatizace velké části státního majetku. Řada služeb zároveň začala být veřejnou správou outsourcovaná. Především však na neoficiální bázi došlo k navázání spolupráce veřejného a soukromého sektoru, tedy vznikly první PPP projekty. Těmi bylo například provozování veřejného osvětlení v Praze. Jistě lze zmínit i negativa, kterými byla přetrvávající nízká etika úředníků, tunelování, netransparentnost, neefektivita a zadávání zakázek kamarádům. Kde příkladem může být elektronické mýtné na dálnicích realizované formou Kapsch, kdy výběrové řízení na jednotlivé zakázky probíhalo do značné míry netransparentně. K právnímu zakotvení PPP projektů došlo v roce 2006 na základě zákona číslo 139/2006 Sb. jakoby tento zákon souvisel s krachem z centra řízených pilotních projektů. Z původně schválených projektů se k dnešnímu dni počítá s realizací pouze poloviny
14
z nich. Tato realizace je navíce neustále odsouvána. lepší je situace na regionální úrovni, kde je řada projektů ve finální fázi před schválením. „PPP je v české veřejné správě v současnosti uplatňováno ve srovnatelné míře, jako v západní Evropě a veřejní správa v ČR je na aplikaci PPP připravena“, byla na centrální úrovni vyvrácena, na regionální úrovni se během příštích pěti let snad naplní, díky kvalitním regionálním projektům a chuti jednotlivých obcí do těchto projektů vstupovat. V řadě krajských měst se v současnosti PPP projekty připravují.
15
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY FERLIE, E., LYNN, L., POLITT, CH. The Oxford Handbook of Public Management. Oxford University Press, 2007. 808 s. ISBN 019922644X. GODBOLE, M. Public Accountability and Transparency: The Imperative sof Good Governance. Orient Blackswan, 2003. ISBN 8125026797. KLÍMOVÁ, V. Strategické řízení. In: HRABALOVÁ, a kol. Metody a nástroje řízení ve veřejné správě. Brno: Masarykova univerzita, 2005. 130 s. ISBN 8021036796. MATULA, M. a J. KUBA. Základní problémy reformy veřejné správy a stav jejich řešení. In: Reforma veřejné správy. Praha: ASPI, 2007. 378 s. ISBN 978-807357-300-300-3. POMAHAČ, R. Reforma místní správa a evropské právo. In: Reforma veřejné správy. Praha: ASPI, 2007. 378. ISBN 978-80-7357-300-300-3. ŠKARABELOVÁ, S. Nové trendy v řízení organizaci veřejné správy. In: REKTOŘÍK, J., J. ŠEŠELOVSKÝ a kol. Jak řídit kraj, město, obec: Rukověť územní samosprávy. IV. díl, Strategie komunikace řízení. Brno: Masarykova univerzita, 2002. 128 s. ISBN 8021029579.
16
