Dohled nad zadáváním veřejných zakázek

Dohled nad zadáváním veřejných zakázek MENDELOVA ZEMĚDĚLSKÁ A LESNICKÁ UNIVERZITA V BRNĚ

DIPLOMOVÁ PRÁCE

Vypracovala: Bc. Barbora Spitzová

Vedoucí práce: JUDr. Radek Jurčík Ph.D

1

BRNO 2008

2

Poděkování: Děkuji panu JUDr. Radku Jurčíkovi Ph.D. za užitečnou metodickou pomoc, kterou mi poskytl při zpracování diplomové práce.

3

Prohlašuji, že jsem tuto diplomovou práci vypracovala samostatně s použitím literatury, kterou uvádím v seznamu literatury.

V Brně, dne 29.4.2008

................................

4

Abstract: This diploma thesis deals with an analysis of the valid legal regulation over the public contracts assignment in compliance with the Act No. 137/2006 Coll. - Public Procurement Act, and the Act No. 139/2006 Coll. – Act on Concession Contracts and Concession Procedures. Only an efficient and quick control system can ensure correct public contracts commissioning, and consequent economical use of public resources. In the Czech Republic, Office for the Protection of Competition with the headquarters in Brno (hereinafter referred to as the “Office”) supervises the commissioning of public contracts. Within its scope of authority, stipulated by the Act No. 273/1996 Coll., the Office has power to implement supervision with an aim to meet basic assignment principles, especially the legality, transparency, equal treatment and discrimination ban principles. A number of judicatures was provided during the twelve-year operation of the Office for the Protection of Competition; due to the decision-making activities of the Office as well as Court decisions. The author complements the analysis of the valid legal regulation over the public contracts assignment by the up-to-date judicial acts of individual institutes. The author judges the valid legal regulation over the public contracts assignment as modern and compatible with the EU regulation, however, not free of imperfections. At the end of the thesis the author points out the legislative mission of the Czech Republic – its transposition obligation regarding the European Parliament and European Council Regulation No. 2007/66/ES from December 11 2007, which changes Council Regulation No. 89/665/EHS, regarding the increase of review proceedings efficiency during the commissioning of public contracts into the domestic law system by December 20 2009, and mentions suitable alternations of legal regulations in the area of public contracts assignment supervising de lege ferenda.

5

Abstrakt: Tato diplomová práce se zabývá analýzou platné právní úpravy dohledu nad zadáváním veřejných zakázek dle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách a zákona č. 139/2006 Sb., o koncesních smlouvách a koncesním řízení. Jen účinný a rychlý systém kontroly zajistí správné fungování zadávání veřejných zakázek a v důsledku toho hospodárné vynakládání veřejných prostředků. V České republice vykonává dohled nad zadáváním veřejných zakázek Úřad pro ochranu hospodářské soutěže se sídlem v Brně (dále jen Úřad). V rámci své působnosti, stanovené zákonem č. 273/1996 Sb., je Úřad vybaven účinnými pravomocemi, jejichž prostřednictvím je dohled realizován s cílem naplnit základní zásady zadávacího řízení, zejména zásadu legality, transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace. Za období dvanáctileté působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže vznikla četná judikatura, jak z rozhodovací činnosti Úřadu, tak i z rozhodovací činnosti soudů. Analýzu platné právní úpravy dohledu nad zadáváním veřejných zakázek autorka doplňuje u jednotlivých institutů aktuálními judikáty. Platnou právní úpravu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek hodnotí autorka jako moderní právní úpravu, kompatibilní se směrnicí EU, která však není prosta nedostatků. V závěru práce autorka poukazuje na legislativní úkol České republiky – povinnost transpozice Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek do vnitrostátního právního řádu do data 20. prosince 2009 a vyslovuje úvahy o vhodných změnách právní úpravy v oblasti dohledu nad zadáváním veřejných zakázek de lege ferenda.

6

Klíčová slova: Právo, právní řád, veřejné prostředky, veřejné zakázky, dohled nad zadáváním veřejných zakázek, přezkumné řízení, orgán dohledu, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, správní řízení, námitky, návrh, kauce, podnět, předběžné opatření, rozhodnutí, nápravné opatření, správní delikt, pokuta, rozklad, soudní přezkum, správní soudnictví.

7

OBSAH 1. Úvod, cíl a metodika práce

9

1.1 Úvod do problematiky

9

1.2 Cíl práce a metodika

11

2. Vývoj právní úpravy

12

3. Dohled nad zadáváním veřejných zakázek

21

3.1 Výkon dohledu nad zadáváním veřejných zakázek

21

3.2 Subjekty dohledu

25

3.2.1 Veřejný zadavatel 3.2.2 Dotovaný zadavatel 3.2.3 Sektorový zadavatel 3.2.4 Centrální zadavatel

26 29 30 31

3.3 Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele

32

3.3.1 Zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z úřední povinnosti 3.3.2 Zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele na návrh 3.3.3 Přezkum úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy 3.3.4 Přezkum úkonů zadavatele po uzavření smlouvy

32 34 36 36

3.4 Návrh a jeho náležitosti

37

3.5 Kauce

40

3.6 Účastníci řízení

42

3.7 Předběžné opatření

44

3.8 Nápravné opatření

46

3.9 Náklady řízení

48

4. Správní delikty

50

4.1 Pojem „správní delikt“ a základní zásady

50

4.2 Vymezení správních deliktů a pokuty za správní delikt

52

4.2.1 Správní delikt zadavatele 4.2.2 Správní delikt dodavatele

52 59

8

5. Společná ustanovení o výkonu dohledu

64

5.1 Povinnost mlčenlivosti a ochrana obchodního tajemství

64

5.2 Uveřejňování pravomocných rozhodnutí Úřadu

66

6. Nedostatky právní úpravy přezkumného řízení a úvahy de lege ferenda

67

6.1 Nedostatky platné právní úpravy

67

6.2 Očekávané změny dle Směrnice č. 2007/66/EHS

71

7. Závěr

74

8. Přehled použité literatury

76

Přílohy

79

9

1 ÚVOD, CÍL A METODIKA PRÁCE 1.1 Úvod do problematiky „Úřad pro ochranu hospodářské soutěže upřednostňuje prevenci. Ale ten kdo překračuje rychlost a ještě k tomu jezdí na červenou, musí počítat s tvrdým postihem.“1 V České republice vykonává dohled nad zadáváním veřejných zakázek ústřední orgán státní správy, kterým je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem v Brně. Jeho kompetence je vymezena zákonem č. 273/1996 Sb. o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, přičemž, v souhrnu tímto zákonem stanovených kompetencí (§2 zákona), stojí v popředí, vedle ochrany hospodářské soutěže, právě dohled nad zadáváním veřejných zakázek. Z úvodního citátu je zřejmé, že Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též jen Úřad nebo ÚOHS) dnes, již téměř po sedmnácti letech své působnosti, účinně naplňuje zákonem svěřené společenské poslání v oblasti dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, vládne účinnými nástroji, a to jak v oblasti prevence, tak i v oblasti represe a při plnění svých zákonných povinností se opírá především o platné zákony, směrnice EU o své zkušenosti a souhrnné výsledky dlouholeté rozhodovací činnosti, četnou judikaturu vnitrostátních soudů a též Evropského soudního dvora. Dohled nad zadáváním veřejných zakázek je v České republice upraven především dvěma základními zákony, které tvoří páteř platné právní úpravy pro oblast veřejných zakázek, a to zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále též jen zákon nebo ZVZ) a zákonem č. 139/2006 Sb. o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon). Dohled nad zadáváním veřejných zakázek lze charakterizovat jako dohled a možný přezkum zákonnosti celého procesu zadávacího řízení ve všech jeho možných a zákonem předpokládaných formách, tj. možnost přezkoumat každý jednotlivý úkon zadavatelů. Společenský význam dohledu, vykonávaného Úřadem spočívá ve skutečnosti, že v procesu zadávání veřejných zakázek, který je svým způsobem zvláštním způsobem kontraktace, dochází k vynakládání velkého objemu veřejných finančních prostředků (které jsou ve svém důsledku finančními prostředky daňových poplatníků). 1

Pecina, Martin. Pokuty. Informační list ÚOHS. č. 2/2007, str. 31

10

V rámci států EU je uváděno, že formou zadávání veřejných zakázek jsou vynakládány veřejné prostředky, jejichž objem činí cca 11 – 13 % hrubého domácího produktu států EU. Jedním ze základních cílů důsledného dohledu nad zadáváním veřejných zakázek je zajistit, aby veřejné prostředky byly vynakládány hospodárně, efektivně a účelně a aby v procesu jejich vynakládání bylo zabráněno případné korupci. Je nanejvýš žádoucí, aby důsledné postupy orgánu dohledu postupně utvářely potřebné právní vědomí u zadavatelů, uchazečů i veřejnosti. Proto: „Lze obecně říci, že pro zadávání veřejných zakázek je potřebné mít jednoduché, průhledné a nediskriminační postupy, stejně tak jako jednoduché a rychlé postupy přezkumu zadávacího řízení.“2 Platná právní úprava zadávání veřejných zakázek v České republice spočívá na zásadách, které korespondují se čtyřmi základními principy, obsaženými ve Smlouvě o založení EU. Jsou to: •

Princip nediskriminace na národnostním základě

•

Volný pohyb zboží

•

Právo občana členské země žít a podnikat v jiné zemi EU

•

Svoboda poskytování služeb.

Tyto základní principy byly v české vnitrostátní právní úpravě zadávání veřejných zakázek promítnuty do základních zásad, platných pro proces zadávání veřejných zakázek. Jedná se o zásadu transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace, dále též o zásadu vzájemného uznávání a proporcionality. Pro orgán dohledu jsou tyto zákonné zásady základním výkladovým pravidlem, přičemž jejich výklad v rámci dohledu nad zadáváním veřejných zakázek musí vždy být eurokonformní. Další nepominutelnou zásadou, která se uplatňuje v procesu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, je zásada legality. Úřad pro ochranu veřejné soutěže je povinen zasáhnout, tj. zahájit přezkumné řízení, pokud v rámci dohledu zjistí, že byl porušen zákon. Na druhé straně však musí být respektováno zachování nezbytné právní jistoty účastníků zadávacího řízení. Pokud tedy nejsou porušením zákona dotčeny zmíněné základní zásady, bude se jednat o nepodstatné porušení zákona a Úřad může, dle svého uvážení, takové porušení zákona ignorovat.

Nestačí tedy, aby došlo k jakémukoli porušení zákona, ale

musí se jednat o podstatné, tedy kvalifikované porušení zákona. 2

Marek, Karel. Veřejné zakázky. Právní rádce. č. 2/2008, str. 1

11

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách je společně se zákonem č. 139/2006 Sb. o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon) v pořadí již třetí vnitrostátní právní úpravou komplexně upravující problematiku zadávání veřejných zakázek. V současné době Ministerstvo pro místní rozvoj, které je gestorem legislativy pro zadávání veřejných zakázek, připravuje společně s Úřadem novelu platné právní úpravy. Cílem chystaných novel je transpozice nové dohledové směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES, dále zjednodušení procesu zadávání veřejných zakázek a také odstranění setrvávajících chyb a výkladových nejasností stávajících zákonů. Zajímavostí je, že Ministerstvo pro místní rozvoj umožnilo v rámci veřejné debaty o novele, možnost ovlivnit přípravu této novely. Vlastní náměty k novele zákona č. 137/2006 Sb. bylo možno zasílat pomocí připraveného formuláře na stránkách Ministerstva pro místní rozvoj, a to až do konečného termínu - 20.3.2008.

1.2 Cíl práce a metodika Cílem této práce je exkurs platnou právní úpravou dohledu nad zadáváním veřejných zakázek z pohledu hmotného i procesního práva, vložený do rámce, vytvořeného pojednáním o vývoji právní úpravy problematiky zadávání veřejných zakázek v českém právním řádu v úvodu práce a pojednáním o nedostatcích v platné právní přezkumného řízení a o úvahách de lege ferenda, též v návaznosti na přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES ze dne 11. Prosince 2007, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek v závěru práce. Metodologicky je diplomová práce pojata tak, že jednotlivá ustanovení zákona jsou postupně systematicky analyzována a komentována, komentář je následně doplněn aktuálním judikátem, který má demonstrovat, jak je dikce zákona aplikována v rozhodovací praxi. V závěru následuje rozbor nedostatků právní úpravy přezkumného řízení a úvahy de lege ferenda.

12

2. VÝVOJ PRÁVNÍ ÚPRAVY Počátky právní regulace zadávání veřejných zakázek lze najít v českém, respektive tehdy československém právním řádu již od dvacátých let dvacátého století. Dne 17. prosince 1920 vydala československá vláda nařízení č. 667/1920 Sb. o zadávání státních dodávek a prací, podle kterého se postupovalo až do let padesátých. Pak byl systém, přijatý tímto vládním nařízením, který úspěšně fungoval dlouhou dobu, logicky přinucen ustoupit zavedenému centrálnímu plánování. Uvedené vládní nařízení platilo pro dodávky a práce, které zadávaly státní úřady, jimi spravované ústavy a fondy. Mělo celou řadu zajímavých a moderních institutů s výraznou podporou národních dodavatelů. Tak např. nařízení znalo následující způsoby zadávání: Veřejnou soutěž, omezenou soutěž s vyloučením veřejnosti – pro vojenské a specializované zakázky a zadání z volné ruky, s vyloučením soutěže – pro např. dodatečné zakázky, naléhavé zakázky, monopolní a specielní předměty, dodávky do 20 tisíc Kč a práce do 50 tisíc Kč. „ Nařízení dbalo na domácí firmy a zaměstnance. Paragraf 34 nařízení přímo mluvil o povinnosti zaměstnávat domácí dělníky a zřízence. Dodavateli nebo podnikateli mohla být dokonce uložena povinnost zaměstnávat válečné poškozence“.3 Přechodem na tržní hospodářství po r. 1989 vznikla potřeba stanovit pro oblast zadávání veřejných zakázek nová pravidla. V přechodném období, do přijetí prvního zákona, který v České republice komplexně upravil problematiku zadávání veřejných zakázek, bylo upraveno zadávání veřejných zakázek v hospodářském zákoníku, v jeho ustanoveních § 356a a následujících. Dále je třeba zmínit též Zadávací řád staveb, vydaný v r. 1991 Federálním ministerstvem hospodářství, Ministerstvem průmyslu ČR a Ministerstvem výstavby a stavebníctva SR jako doporučující postup při uzavírání smluv pro přípravu a realizaci výstavby. V roce 1993 pak vláda uložila ministerstvu hospodářství povinnost zpracovat zásady zákona, které byly následně schváleny vládou a rozpočtovým a hospodářským výborem Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a následně byl přijat zákon č. 199/1994 Sb. Cílem zákona bylo, dle jeho důvodové zprávy, především „aplikovat tržní mechanismus do 3

Šumbera, Miroslav – Vrána, Filip. Vývoj legislativy v oblasti veřejných zakázek. Veřejné zakázky, 2007, č.5, str. 11

13

hospodaření s veřejnými prostředky uplatněním systému obchodní veřejné soutěže při udělování veřejných zakázek.“4 Přes veškerá přání vládních úředníků, aby zákon platil delší dobu bez potřeby dalších novelizací, bylo již po pár měsících patrné, že tento zákon se nevyhne novelám. Zákon platil od 1.1.1995 a jeho platnost skončila se vstupem České republiky do EU, tj. k 1.5. 2004. V průběhu své platnosti by celkem desetkrát novelizován. Vzorem pro tvorbu tohoto zákona se stal Model Law Procurement, vypracovaný komisí OSN pro mezinárodní obchodní právo (UNCITRAL). Zákon především specifikoval pojem veřejné zakázky, okruh subjektů povinných zadávat zakázky zákonem stanovenou formou a upravil způsoby zadávání veřejné zakázky. Zákon preferoval získání veřejné zakázky na základě veřejné soutěže. Další způsoby zadávání veřejné zakázky byly např. veřejná obchodní soutěž, při které zadavatel postupoval podle obchodního zákoníku, anebo výzva více zájemcům k podání nabídky, případně výzva jednomu zájemci k podání nabídky. Dohled nad dodržováním zákona byl svěřen tehdejšímu Ministerstvu pro hospodářskou soutěž. Zřízení orgánu dohledu mělo velký význam zejména pro uchazeče o získání veřejné zakázky. Získali tak totiž možnost obrany a odvolání v případě, že nebyli spokojeni s postupem zadavatele a cítili se poškozeni. „Od nového zákona si tehdejší politická elita slibovala zejména zavedení ucelené právní úpravy v dané oblasti, vyšší hospodárnost a průhlednost předepsaných postupů a v neposlední řadě snížení korupce. Zákon však také obsahoval určitá ochranářská opatření výhodná pro domácí podniky. Ty mohly být oproti zahraniční konkurenci zvýhodněny až do výše 10 procent od nejnižší nabídkové ceny zahraniční osoby“.5 Problémy při aplikaci tohoto zákona nastaly především s nízkými finančními limity, které bylo potřeba zvýšit a dále pak s kontrolou postupu zadavatelů – námitky k orgánu dohledu byly totiž možné jen u jednoho typu zadávacího řízení - u veřejných obchodních soutěží. Ze strany ministerstva byl vznesen požadavek, aby veřejné zakázky mohly zadávat též jednotlivé městské části statutárních měst, nikoli pouze magistráty, ukázala se nezbytnost z režimu zákona některé zakázky vyjmout (nákup uměleckých děl v dražbách, poskytování účelové finanční podpory vědecké činnosti, zakázky, jejichž předmět požívá ochrany dle autorského zákona, zakázky zastupitelských úřadů ČR v zahraničí). 4

Šumbera, Miroslav. Vrána, Filip. Vývoj legislativy v oblasti veřejných zakázek. Veřejné zakázky, 2007, č.5, str. 11 5

Šumbera, Miroslav. Vrána, Filip. Vývoj legislativy v oblasti veřejných zakázek. Veřejné zakázky, 2007, č.5, str. 13

14

I přes změny, které přinesly postupné novelizace tohoto zákona, zákon byl jen „převážně slučitelný s právem EU“. Jeho nejzásadnějšími nedostatky z pohledu práva EU např. bylo, že nezahrnoval některé sektory, ve kterých existují tzv. administrativní monopoly (např. voda, energie apod.), nezakotvoval povinnost vyhlášení veřejné soutěže v Úředním věstníku EU (Official Journal), zadávací postupy nebyly harmonizovány s příslušnými směrnicemi EU, byli zvýhodňováni domácí uchazeči. Navíc postupné novely zákona zákon stále více znepřehledňovaly a proces zadávání veřejných zakázek podle tohoto zákona se stával stále složitějším. To vedlo při aplikaci zákona k právní nejistotě a stále narůstal počet žádostí o přezkum. Celý zadávací proces se tak v praxi neúměrně prodlužoval. Mezi tím již probíhaly přípravy nového zákona. Návrh zákona byl v souladu s procesem přípravy vstupu České republiky do Evropské unie již konzultován s Evropskou komisí. Teprve až přijetím nového zákona, který vyšel ve Sbírce zákonů pod č. 40/2004 Sb., došlo k úplné transpozici všech, v době jeho přípravy platných, směrnic EU, upravujících zadávání veřejných zakázek, do právního řádu České republiky. Od zákona bylo mnoho očekáváno. Také tento zákon byl však od samého počátku poznamenán četnými vadami, neboť byl připravován ve velkém chvatu. Byla kritizována jeho nepřehlednost, složitost a nevyjasněnost některých otázek. Přijetí tohoto zákona však bylo jednou z podmínek okamžitého čerpání finančních prostředků z evropských strukturálních fondů po vstupu České republiky do EU. Zákon nabyl účinnosti společně se vstupem České republiky do EU dne 1. května 2004. Pro zákon č. 40/2004 Sb. se stalo charakteristickým, že sotva vstoupil v platnost, začalo se hovořit o nezbytnosti jeho zásadních změn a skutečně byl následně ve velmi krátké době čtyřikrát novelizován (zák.č. 436/2004 Sb., zák.č.437/2004 Sb., zák.č.60/2005 Sb. a zák.č. 124/2005 Sb.), čímž si vysloužil nelichotivé přízvisko „zákon nekonečného přepisování“. Hlavním důvodem bylo to, že v dubnu r. 2004, vlastně ještě v době, kdy byl tento zákon projednáván v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, byly v Úředním věstníku EU publikovány dvě nové evropské zadávací směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/17/ES a č. 2004/18/ES, jejichž zásady a změny nebylo možno z časových důvodů do nově připravovaného zákona promítnout.

15

Zákon č. 40/2004 Sb. upravoval (po novelách) v souladu s právem EU: • okruh právnických a fyzických osob, které jsou povinny zadávat veřejné zakázky podle tohoto zákona, vysvětloval základní pojmy zákona • postup zadavatele při zadávání veřejných zakázek • jednotlivé druhy zadávacích řízení, předběžné oznámení a kvalifikaci dodavatelů, zahájení zadávacího řízení, zadávací dokumentaci, technickou specifikaci nabídek, práva a povinnosti hodnotící komise, posuzování a hodnocení nabídek a ukončení zadávacího řízení • koncesní řízení • veřejný soutěž o návrh • dohled nad zadáváním veřejných zakázek K provedení zákona č. 40/2004 Sb. byly vydány tyto prováděcí předpisy: Vyhl.č. 239/2004 Sb., kterou se stanoví podrobný obsah a rozsah zadávací dokumentace stavby (specifikovala

náležitosti zadávací dokumentace stavby včetně požadavků pro

zpracování nabídek, náležitosti projektové dokumentace a výkazu výměr) a Vyhl.č. 240/2004 Sb. o informačním systému o zadávání veřejných zakázek a metodách hodnocení nabídek a metodách hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti (upravuje formu a způsoby uveřejňování informací o veřejných zakázkách v informačním systému o zadávání veřejných zakázek a na centrální adrese). Aplikace zákona č. 40/2004 Sb. činila v právní praxi četné problémy, které lze charakterizovat těmito nejvýznamnějšími problémovými okruhy: • komplikovaná systematika a problematická návaznost jednotlivých částí zákona • nedostatečné definice pojmů, zejména definice zadavatelů • nedostatečná úprava postupu v jednotlivých druzích zadávacího řízení • přísná rigidita zadávacích řízení v případě podlimitních veřejných zakázek • mezery v právní úpravě námitek a navazujících lhůt • nejasnosti při prokazování kvalifikace • nejasné zásady omezování počtu zájemců v užším řízení apod. Určitá část problémů vyplývala z nedokonalé transpozice směrnic EU, část problémů pak spočívala v transpozici samotných nejasných ustanovení směrnic EU anebo takových ustanovení, která nebyla kompatibilní s českým právním řádem.

16

Jak bylo již výše řečeno, v dubnu r. 2004 byly v Úředním věstníku EU publikovány dvě nové evropské zadávací směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 31. března 2004. Jsou to směrnice č. 2004/17/ES – o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby a 2004/18/ES – o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb. Tyto směrnice zásadním způsobem zjednodušovaly celý systém veřejného zadávání, přizpůsobovaly jej novým vývojovým trendům (byl stanoven m.j. zcela nový druh zadávacího řízení – soutěžní dialog), podrobně upravily postupy při zadávání nadlimitních zakázek, zatímco u zakázek podlimitních upustily od podrobné právní úpravy a omezily se pouze na zakotvení principu transparentnosti a nediskriminace a zaváděly celou řadu nových institutů, které souvisely např. s elektronizací zadávacího procesu.

Členské státy EU byly zavázány provést

transpozici nových směrnic do vnitrostátních právních úprav do 31. ledna 2006. Součástí požadované transpozice mělo být i zákonné vymezení práv a povinností zadavatelů i dodavatelů v zadávacím procesu. Ačkoli nepochybně uvedené směrnice mohly být transponovány do stávajícího zákona č. 40/2004 Sb. formou novely, bylo nakonec rozhodnuto o vydání zcela nového zákona. Bylo totiž zjevné, že všechny nezbytné změny, např. zavedení několika zcela nových institutů, úpravy některých původních institutů, požadavky na odstranění chyb předchozí právní úpravy a požadavky na zapracování v praxi již získaných zkušeností, by si vyžádaly takové zásahy do systematiky platného zákona, které by přesáhly možnosti jeho pouhé novelizace. V roce 2006 proto došlo k zásadní změně v právní úpravě zadávání veřejných zakázek vydáním dvou nových zákonů, a to zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách a zákona č. 139/2006 Sb. o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon). Oba zákony nabyly účinnosti dne 1. července 2006 (z toho je patrné, že Česká republika nedodržela lhůtu, stanovenou pro transpozici výše uvedených směrnic a vystavila se tak sankcím ze strany EU). V souvislosti se zákonem č. 137/2006 Sb. je třeba zmínit také zákon č. 138/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o veřejných zakázkách a v souvislosti se zákonem č. 139/2006 Sb. pak zákon č. 140/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o koncesních smlouvách, které realizují dopad změn, přijatých novými zákony č. 137/2006 Sb. a č. 139/2006 Sb. do základních kodexů jako např.: obchodního zákoníku, občanského 17

zákoníku a správního řádu apod. Oba nové zákony nahradily předchozí zákon č. 40/2004 Sb. o veřejných zakázkách, který po novelizaci zákonem č. 60/2005 Sb. upravoval i problematiku udělování koncesí. Oba tyto zákony spolu úzce souvisí, čemuž odpovídá i zvolená legislativní technika, kdy koncesní zákon v četných případech odkazuje, že má být postupováno obdobně jako podle zákona o veřejných zakázkách, což v praxi může vyvolávat četné aplikační problémy. V návaznosti na toto rozdělení do dvou samostatných zákonů se často ozývá z odborné veřejnosti názor, že oddělení tak úzce související problematiky bylo zbytečné a znepřehledňující. „Důvodem pro vznik samostatného koncesního zákona byla snaha umožnit a podpořit realizaci projektů veřejně soukromých partnerství (PPP) v České republice. Oproti původním záměrům se však koncesní zákon ve své konečné podobě omezuje podstatě jen na právní úpravu udělování koncesí, tedy jeho obsahem je z velké části postup veřejného zadavatele při výběru koncesionáře, se kterým bude uzavřena koncesní smlouva, v koncesním řízení. Koncesní smlouvy jsou přitom charakterizovány tím, že (na rozdíl od smluv na plnění veřejných zakázek) získává koncesionář úhradu za poskytované služby od třetích osob (s možností částečné platby od zadavatele) a nese podstatné riziko spojené se splacením vynaložených nákladů. Jinými slovy, základní odlišností, kterou se koncese liší od veřejné zakázky je fakt, že protiplnění spočívá v právu dodavatele předmět koncesní smlouvy (např. stavbu dálnice, či službu – např. výběr mýtného) po stanovenou dobu provozovat. Koncesní zákon upravuje rovněž dohled Úřadu pro ochranu veřejné soutěže a rozpočtový dohled Ministerstva financí nad uzavíráním koncesních smluv.“6 Hlavní změny, které přinesla nová, platná právní úprava: • odstranění chyb a problémů z fungování předchozího zákona, avizovaných ÚOHS i veřejností •

celkové zjednodušení a zpřehlednění zákona

•

upřesnění základních pojmů zákona

•

upřesnění jednotlivých zadávacích postupů, jejich zjednodušení, nastolení rovnováhy mezi transparentností a proporcionalitou

•

zavedení možnosti zadávání veřejných zakázek prostřednictvím centrálních zadavatelů

6

Krč,R. Marek,K. Petr,M. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon s vysvětlivkami a předpisy souvisejícími. Bulletin advokacie, vydává Česká advokátní komora. str. 44

18

•

zavedení nového druhu řízení – soutěžního dialogu pro veřejné zakázky se zvlášť složitým předmětem plnění

•

zavedení zjednodušeného zadávacího řízení pro zadávání podlimitních veřejných zakázek

•

možnosti použití rámcových smluv i pro veřejné zadavatele

•

elektronizace procesu zadávání

•

vymezení podlimitních zakázek a stanovení jednoduchých pravidel pro jejich zadávání

•

zakotvení principu omezení přístupu na trh veřejných zakázek

K provedení zákona č.137/2006 Sb. byly vydány tyto prováděcí předpisy: Vyhl.č. 274/2006 Sb., kterou se stanoví seznam vojenského materiálu pro účel zákona o veřejných zakázkách, vyhl.č. 304/2006 Sb. o přepočtu finančních částek stanovených v zákoně o veřejných zakázkách v eurech na českou měnu a o vymezení zboží, pořizovaného Českou republikou-Ministerstvem obrany, na které se vztahuje finanční limit stanovený v zákoně o veřejných zakázkách, vyhl.č. 326/2006 Sb. o podrobnostech atestačního řízení pro elektronické nástroje, náležitostech žádosti o atest a o výši poplatku za podání žádosti o atest, vyhl.č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přezkoumání úkonů zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách, vyhl.č. 329/2006 Sb., kterou se stanoví bližší požadavky na elektronické prostředky, elektronické nástroje a elektronické úkony při zadávání veřejných zakázek a vyhl.č. 330/2006 Sb. o uveřejňování vyhlášení pro účely zákona o veřejných zakázkách. K provedení zákona č. 217/2006 Sb. byly vydány tyto prováděcí předpisy: vyhl.č. 217/2006 Sb. kterou se provádí koncesní zákon a vyhl.č. 238/2006 Sb. náležitosti žádosti o stanovisko k uzavření koncesní smlouvy.

Dále je třeba se zmínit též o dvou přímo aplikovatelných předpisech ES: •

nařízení Komise (ES) č. 1564/2005 ze dne 7. září 2005, kterým se stanoví standardní formuláře pro zveřejňování oznámení v rámci postupů zadávání veřejných zakázek podle směrnic Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES a

19

2004/18/ES. Příloha tohoto nařízení obsahuje jednotný soubor 3 formulářů pro zveřejňování oznámení o vybraných veřejných zakázkách v Úředním věstníku EU, •

nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 2195/2002 o společném slovníku pro veřejné zakázky.

K tématu této diplomové práce se úzce vztahují dvě směrnice EU, upravující oblast přezkumného řízení (takzvané procesní směrnice) a to: •

Směrnice Rady č. 89/665/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů v oblasti přezkumu zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce a

•

Směrnice Rady č. 92/13/EHS o koordinaci právních a správních předpisů, týkajících se uplatňování pravidel EU pro postupy pro zadávání veřejných zakázek subjekty, působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb.

Tyto směrnice nejsou přímo aplikovatelné.

Zakotvují pro přezkumné řízení základní

zásady, které byly členské státy EU zavázány transponovat do svých vnitrostátních právních úprav: kromě zásad, obecně platných pro celé zadávací řízení se jedná o specielní zásady platné právě pro přezkumné řízení. Jsou to: •

zásada možnosti přezkoumat jednotlivé úkony zadavatele a jejich soulad se zákonem,

•

zásada rychlosti a efektivity přezkumného řízení – doporučená délka přezkumného řízení má být 15 dnů,

•

zásada přezkumu nezávislým orgánem. Pokud přezkumným orgánem není přímo

nezávislý

soud,

musí

být

rozhodnutí

přezkumného

orgánu

přezkoumatelné soudem nebo tribunálem, nezávislým na zadavateli i kontrolním orgánu, •

zásada zabezpečení práv a oprávněných zájmů soutěžitelů.

Dne 11.12.2007 byla v Úředním věstníku EU uveřejněna nová dohledová směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/66/ES, kterou se mění výše uvedené směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek. Pro transpozici této směrnice do vnitrostátních právních úprav

20

členských států EU byla stanovena zákonná lhůta do 20. prosince 2009, tudíž v brzké době lze očekávat další novelizaci ne dlouho platné základní právní normy. Nová směrnice EU zavádí řadu nových mechanismů. Aby byla zvýšena účinnost právní úpravy, doporučuje např. zavést povinnou odkladnou lhůtu mezi oznámením o vyhlášení veřejné zakázky a uzavřením smlouvy (minimálně 10 dnů). Pokud by se neúspěšný uchazeč obrátil na soud nebo úřad s návrhem na přezkum úkonu zadavatele, bude platit zákaz uzavření smlouvy. Pokud by zadavatel tento zákaz nerespektoval, bude Úřad zavázán povinně vyslovit neplatnost smlouvy. Pokud by zadavatel nerespektoval povinnou odkladnou lhůtu a odkladný účinek návrhu na přezkum úkonu zadavatele, bude soud vždy povinen rozhodnout o neplatnosti smlouvy (na uvážení vnitrostátním bude, zda s účinky ex nunc nebo ex tunc). Bude povoleno ve vnitrostátní právní úpravě upravit výjimku, na základě které již uzavřená smlouva zůstane v platnosti, bude-li na realizaci veřejné zakázky, pro kterou již smlouva byla uzavřena, (mimořádný veřejný zájem, např. výstavba nemocnice). Směrnice zakotvuje nová ustanovení, která posilují boj proti přímému zadávání veřejných zakázek (bez publikace). Stanoví, že smlouva uzavřená na základě přímého neveřejného zadání, by měla být vždy Úřadem nebo soudem prohlášena za neplatnou. Výjimky jsou stanoveny opět pro situaci mimořádného veřejného zájmu, kdy pak sankce neplatnosti může být nahrazena alternativní sankcí (např. pokutou). Směrnice tedy považuje určení neplatnosti smlouvy za vůbec nejefektivnější nástroj, kterým se budou moci neúspěšní uchazeči domoci získání veřejné zakázky, došlo-li v procesu zadávání k porušení zákona. (To je zásadní změna proti současnému stavu kdy po uzavření smlouvy – lze již udělit jen pokutu). Směrnice je založena na zásadě, že správné zadávání veřejných zakázek může zajistit jen efektivní systém přezkumu veřejných zakázek. Je to klíčová priorita pro efektivní nakládání s veřejnými prostředky a pro zajištění toho, aby při získání veřejné zakázky uspěl nejlepší uchazeč s nejlepší nabídkou.

21

3. DOHLED NAD ZADÁVÁNÍM VEŘEJNÝCH ZAKÁZEK 3.1 Výkon dohledu nad zadáváním veřejných zakázek Není třeba zvláště zdůrazňovat, že je to právě zavedení institutu dohledu, co dodává zákonu o zadávání veřejných zakázek potřebný faktický důraz a vážnost. Vzhledem ke skutečnosti, že směrnice Rady č. 89/665/EHS a 92/13/EHS, jakož i nově publikovaná směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES obsahují pro oblast dohledu nad zadáváním veřejných zakázek spíše požadavky obecné nebo doporučující povahy (někdy je možno je charakterizovat též jako požadavky minimální, když přísnější právní úprava je vnitrostátně povolena), mají

členské státy EU možnost zvolit

ve

vnitrostátní právní úpravě systém kontroly nad zadáváním veřejných zakázek flexibilně. Způsob kontroly nad zadáváním veřejných zakázek je v některých členských státech EU koncipován dvoustupňově, k čemuž přistoupila i Česká republika v platné právní úpravě. Dvoustupňový model přezkumného řízení je zformován takto: • Určitý orgán (soudního nebo správního typu) je oprávněn přezkoumat postup při zadání veřejné zakázky, s tím, že je oprávněn zasáhnout do zadávacího řízení a přijmout nápravné opatření (jeho pravomoc končí uzavřením smlouvy na předmět veřejné zakázky) • Druhý orgán, obvykle soudního typu, řeší spory ze smlouvy. Jak bylo již v úvodu této práce řečeno, v České republice vykonává dohled nad zadáváním veřejných zakázek ústřední orgán státní správy, kterým je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem v Brně. Řízení před Úřadem je zvláštním správním řízením, při kterém se uplatňuje subsidiarita správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb). Věcná, místní i funkční příslušnost Úřadu, stejně tak jako jeho kompetence, jsou vymezeny zákonem č. 273/1996 Sb., přičemž, v souhrnu tímto zákonem stanovených kompetencí (§2 zákona), stojí v popředí, vedle ochrany hospodářské soutěže, právě dohled nad zadáváním veřejných zakázek. Správní řízení před Úřadem je dvouinstanční. Podle vnitřního organizačního řádu Úřadu v prvním stupni rozhoduje vždy odbor dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, ve druhém stupni pak rozhoduje předseda Úřadu (na základě opravného prostředku, který zákon nazývá rozklad), a to na základě doporučení poradního orgánu, kterým je rozkladová komise. Vnitřní organizační řád také stanoví, že v řízeních pro oblast Čech rozhoduje 22

v prvním stupni odbor dohledu nad zadáváním veřejných zakázek v Praze, pro oblast Moravy a Slezska odbor dohledu nad zadáváním veřejných zakázek se sídlem v Brně. Rozhodnutí předsedy Úřadu lze pak napadnout žalobou ve správním soudnictví, o které pak rozhodne příslušný správní soud postupem podle správního řádu soudního. Rozsudek správního soudu prvního stupně lze napadnout kasační stížností, o které následně rozhoduje Nejvyšší správní soud. Z uvedeného možného průběhu přezkumného řízení, při využití všech zákonem stanovených opravných prostředků se předestírá možná (neutěšená) délka přezkumného řízení. Dle dikce zákona: „Úřad vykonává dohled nad dodržováním tohoto zákona, při kterém přezkoumává zákonnost úkonů zadavatele s cílem zajistit zachování zásad podle § 6.“7 Rozsah a obsah přezkumu v oblasti zadávání veřejných zakázek je omezen přezkumem zákonnosti úkonů zadavatele. Úřad posuzuje, zda zadavatel neučinil úkon, kterým by nerespektoval některé ze zásad nebo povinností, vyplývajících ze zákona. Úřad tedy vykonává dohled nad zákonností doslova každého jednotlivého úkonu zadavatele s cílem zajistit dodržování transparentnosti celého procesu zadávání veřejných zakázek, rovného zacházení a zákazu diskriminace uchazečů (soutěžitelů). Zásada transparentnosti, rovného zacházení a zákazu diskriminace jsou základními zásadami zadávacího řízení, nejedná se však o taxativní výčet zásad, které se v zadávacím řízení uplatňují. Úřad dohlíží i na dodržování dalších zásad a zajišťuje ve své praxi jejich výklad v souladu s duchem zákona, judikaturou a právem ES. Zadávací řízení je založeno na řadě dalších zásad, které se uplatňují jednotlivě i ve svém souhrnu. Zadávací řízení musí zajistit: •

že bude probíhat v maximálně konkurenčním prostředí soutěžitelů,

•

zabezpečení hospodárného a efektivního vynakládání veřejných prostředků s cílem za co nejnižší cenu dosáhnout dobré (nebo nejlepší) kvality,

•

přijetí (výběr) nejvhodnější nabídky, tj. buď nabídky s nejnižší cenou anebo ekonomicky nejvhodnější nabídky, tj. nabídky nabízející nejhospodárnější řešení,

•

zákaz diskriminace – žádný ze soutěžitelů nesmí být zvýhodněn oproti jiným dodavatelům,

7

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. § 112, odstavec 1.

23

•

dosažení rovného přístupu k veřejným zakázkám – tuto zásadu je nutno pojímat nikoli jen jako možnost přístupu k veřejné zakázce, ale i jako rovnost v možnosti skutečně uspět při získání veřejné zakázky,

•

zabránění korupci a nečestnému jednání v procesu zadávání veřejných zakázek,

•

zákaz zvýhodňování prostřednictvím technických požadavků (zadavatelé jsou povinni zabezpečit použití technických norem ES, aby bylo zamezeno diskriminaci na základě státní příslušnosti),

•

učinit řízení o zadávání veřejných zakázek transparentním a kontrolovatelným,

•

zásad formálnosti zadávacího řízení (dodržení určitého zákonem stanoveného postupu zadávání veřejných zakázek),

•

veřejné zakázky musí být zadávány v soutěži,

•

zásada důvěrnosti nabídek,

•

zabezpečení nápravy možnosti použití sankcí při porušení zákona a přezkum nezávislým úřadem s možností následného přezkumu soudem.

Oprávnění Úřadu k přezkoumání úkonu zadavatele v zadávacím řízení není vázáno na žádnou konkrétní fázi zadávacího řízení, předmětem dohledu může být přezkoumání jakéhokoli úkonu v jakékoli fázi řízení. Předmětem dohledu je výlučně kontrola postupů zadavatelů, nikoli úkony jiných osob, které se zadávacího řízení účastní, i když je samozřejmé, že těmito postupy se orgán dohledu při výkonu své pravomoci může a zpravidla též bude zabývat (např. zda byly řádně prokázány kvalifikační předpoklady – zde může Úřad deklarovat správní delikt dodavatele podle § 144 zákona apod). „Dohled Úřadu podle zákona je však zaměřen nikoli na všechny osoby, které postupují podle zákona jako zadavatelé, ale pouze na ty osoby, které mají povinnost tak postupovat.“8 V praxi se můžeme setkat s případy, kdy zadavatel bude postupovat podle zákona o veřejných zakázkách, avšak zakázka nebude mít povahu veřejné zakázky podle § 7 ZVZ anebo zadávací řízení podle ZVZ vyhlásí osoba, která, nespadá do kategorie zadavatelů podle § 2 ZVZ (protože postup podle ZVZ jí umožní získat dodavatele za ekonomicky výhodnějších podmínek) anebo v případech, kdy určitá osoba postupuje podle ZVZ pouze v důsledku pokynu třetí osoby (při realizaci projektu z prostředků veřejně prospěšné organizace). Takové případy jsou mimo působnost Úřadu a dohledu Úřadu by nepodléhaly.

8

Raus David, Neruda Robert. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. Praha: Linde. 2007. str. 895

24

Působnost i příslušnost (věcná, místní i funkční) ÚOHS je upravena v § 2 písm. b) zákona č. 273/ 1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, v platném znění, s tím, že dále navazuje na § 112 a násl. ZVZ a na § 24 a násl. Koncesního zákona (dále jen „KZ“). Dohled nad dodržováním ZVZ je v tomto zákoně systematicky zařazen do jeho samostatné části páté, která obsahuje právní úpravu tematicky související problematiky, rozdělenou do tří hlav: HLAVA I – Námitky HLAVA II – Dohled nad dodržováním zákona HLAVA III – Smírčí řízení

Podle § 112 ZVZ odstavce 2 lze činnost ÚOHS rozdělit na dvě kategorie: Pro první kategorii je typický obecný dohled nad zadáváním veřejných zakázek, který se ještě neodehrává v rámci správního řízení. Může se zpravidla jednat o: Podněty, které nemají povahu návrhů na přezkoumání úkonů zadavatele, monitorování procesů zadávání veřejných zakázek, kontrolní činnost orgánů veřejné správy zaměřenou na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a v neposlední řadě plnění povinností, které vyplývají z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. „V tomto směru však musí ÚOHS respektovat působnost jiných orgánů oprávněných vykonávat kontrolu, přičemž takovým orgánem je zejména Nejvyšší kontrolní úřad, jehož činnost je upravena především zákonem č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.“9 Druhá kategorie činností ÚOHS je představována úkoly a pravomocemi spjatými již se zahájením správního řízení dle ZVZ a dle správního řádu (ten je tu předpisem obecným, tedy k jeho aplikaci v rámci správního řízení dojde vždy, kdy ZVZ, jako zákon specielní nestanoví pravidla jiná). Úřad je v rámci správního řízení oprávněn: a) vydávat předběžná opatření dle § 117 zákona a dle § 61 správního řádu, b) vydávat rozhodnutí o tom, zda byl některým z úkonů zadavatele porušen zákon, či nikoliv, dle § 67 a násl. správního řádu, 9

Šebesta Milan a kolektiv. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1. vydání. Praha: ASPI, a.s. str. 524

25

c) ukládat v rámci svých rozhodnutí nápravná opatření dle § 118 a sankce dle § 120 odst. 2 zákona, d) projednávat správní delikty dle § 120 odst. 1 zákona.

3.2 Subjekty dohledu Rozsah a obsah přezkumu v oblasti zadávání veřejných zakázek (prostřednictvím Úřadu) je omezen na přezkum zákonnosti úkonů zadavatele. Předmětem dohledu bude tedy výlučně dodržování zákona ze strany zadavatele, i když je pravděpodobné, že se bude Úřad zabývat též postupy dodavatelů a uchazečů o veřejnou zakázku (hlavně v případech týkajících se prokazování kvalifikačních předpokladů). Základní osobní působnost zákona, tj. pojem zadavatele, je vymezena v § 2 odst. 1 ZVZ. Zadavatelem může být fyzická i právnická osoba. Zákon člení zadavatele na zadavatele veřejné, dotované a sektorové, jedná se o taxativní výčet subjektů, které musí při zadávání veřejných zakázek povinně postupovat podle zákona. Jiné subjekty, které nesplňují podmínky podle § 2 ZVZ, nejsou zadavateli a nemají povinnost při zadávání veřejné zakázky postupovat podle ZVZ. Pokud se však dobrovolně rozhodne postupovat podle zákona o veřejných zakázkách jiný subjekt, než ten, na kterého dopadá ustanovení § 2 ZVZ, nestává se z něj ve smyslu zákona zadavatel. Nemusí tedy postupovat podle ZVZ a jeho postup nepodléhá dohledu ze strany Úřadu (může se např. jednat o subjekt, který dobrovolně chce rozhodnout o svém dodavateli kvalifikovaným způsobem tak, aby svoje prostředky vynaložil co možná nejefektivnějším způsobem).

Zákon dělí zadavatele taxativním výčtem do tří skupin: 1.) Veřejní zadavatelé – „jde o klasické zadavatele, kterými jsou subjekty či vykonatelé veřejné správy ve formálním či materiálním pojetí“10 Jejich taxativní výčet je obsažen v § 2 odst. 2 písmena a) – d) ZVZ. 2.) Dotovaní zadavatelé – může jít jak o fyzické, tak i právnické osoby, které nejsou dlouhodobě financovány státem či jiným veřejným zadavatelem, ale zadávají konkrétní veřejnou zakázku, která je více než z poloviny hrazena z veřejných prostředků.

10

Jurčík Radek. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1. vydání. Praha: C.H.Beck. str.760

26

3.) Sektoroví zadavatelé – jedná se o podnikatele, kteří vykonávají některou z činností uvedených v § 4 ZVZ (relevantní činnost) a zároveň podnikají na základě zvláštního či výhradního oprávnění nebo je-li nad nimi vykonáván tzv. dominantní vliv ze strany jiné osoby, která je veřejným zadavatelem. Zásadní rozdíl mezi veřejným a sektorovým zadavatelem spočívá v tom, že sektorový zadavatel zadává pouze tzv. nadlimitní veřejné zakázky (podrobnosti viz § 12 a § 19 ZVZ). 3.2.1 Veřejný zadavatel „Veřejným zadavatelem je a) Česká republika, b) státní příspěvkové organizace, c) územní samosprávný celek nebo příspěvková organizace, u níž funkci zřizovatele vykonává územní samosprávný celek, d) jiná právnická osoba, pokud 1. byla založena či zřízena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu, a 2. je financována převážně státem či jiným veřejným zadavatelem nebo je státem či jiným veřejným zadavatelem ovládána nebo stát či jiný veřejný zadavatel jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu.“11 Veřejným zadavatelem může tedy být pouze právnická osoba, nikdy, za žádných okolností, nebude spadat do této skupiny osoba fyzická. Taxativní výčet zadavatelů pod písmeny a) až c) je doplněn deskriptivním výčtem podle písmena d). U veřejných zadavatelů, spadajících pod písmeno d), v tomto zákoně nebyl použit demonstrativní výčet, jako tomu bylo u předchozího zákona (§ 2 odst. 1 písm. a) předchozího zákona). ad a) Česká republika je veřejným zadavatelem. Podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, za ni jednají a tedy i veřejné zakázky ve skutečnosti zadávají, jednotlivé organizační složky státu. Takovými organizačními složkami, podle § 3 citovaného zákona, jsou ministerstva a jiné správní úřady, Ústavní soud, jednotlivé soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, 11

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. § 2 odst. 2

27

Kancelář veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis nebo zákon o majetku České republiky. Organizační složky státu nemají obecnou právní subjektivitu, tu má stát – Česká republika. Proto při všech úkonech, které činí veřejný zadavatel – Česká republika, nelze prezentovat organizační složku jako samostatný subjekt, ale právě jako organizační složku České republiky (příklad označení: Česká republika – Ministerstvo zemědělství). ad b) Veřejným zadavatelem jsou také státní příspěvkové organizace. Jde o takové právnické osoby, které jsou ústředními orgány zřízeny k plnění úkolů v oboru své působnosti, jak je zřizovatelem vymezena. Tyto organizace nemají vlastní majetek, avšak v právních vztazích týkajících se majetku jednají vlastním jménem. ad c) Územní samosprávné celky a jimi zřízené příspěvkové organizace jsou také veřejnými zadavateli. Funkci zřizovatele u těchto organizací vykonává obec či kraj. „Obec či kraj může podle § 23 odst. 1 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zřizovat příspěvkové organizace jako právnické osoby.“12 Tyto zpravidla v rámci své činnosti nevytvářejí zisk. Podle citovaného zákona zřizuje obec či kraj příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. O vzniku příspěvkové organizace vydá obec či kraj zřizovací listinu a zapíše ji do Obchodního rejstříku. Ad d) Jiné právnické osoby, než na které dopadají písmena a) až c), jsou veřejnými zadavateli, pokud je splněno kumulativně několik podmínek. První podmínkou je, že se vždy musí jednat o právnickou osobu. Není zde možnost, jako v případě dotovaných a sektorových zadavatelů, aby byla veřejným zadavatelem fyzická osoba. Druhou podmínkou je, že tato právnická osoba byla zřízena na základě zákona nebo zákonem. Tzn., pokud existence právnické osoby vyplývá ze zákona, aniž by bylo zapotřebí jakéhokoliv rozhodnutí správního orgánu. V případě zřízení právnické osoby na základě zákona lze předpokládat, že zákon připouští zřízení takové právnické osoby správním rozhodnutím, které je pak zapotřebí příslušným orgánem vydat, či rozhodnutím osoby, která je oprávněna vydat takové rozhodnutí. Třetí podmínkou pak je, že účelem jejich zřízení je uspokojování veřejných potřeb. Čtvrtá podmínka spočívá 12

Šebesta, Milan a kolektiv. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1.vydání. Praha: ASPI, a.s. 2006. str. 524

28

v tom, že se nesmí jednat o potřeby obchodní nebo průmyslové povahy. Je tedy třeba vycházet z faktického charakteru jimi vykonávané činnosti a z cíle, ke kterému výkon takové činnosti směřuje. Také judikatura ESD se rovněž v několika případech zabývala vymezením potřeb ve veřejném zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu (jednalo se například o případ Agorá Srl and Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. v Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano and Ciftat Soc. coop. Arl., C- 233/ 99 nebo Evropská komise vs. Španělsko, C – 283/ 2000). Níže uvedené varianty jsou alternativami. Pokud je splněna alespoň jedna z podmínek lze hovořit o potřebě veřejného zájmu, která nemá průmyslovou nebo obchodní povahu. „Zda se jedná o potřebu veřejného zájmu, která má průmyslovou nebo obchodní povahu, je třeba dle judikatury ESD zkoumat ve dvou základních rovinách: • za potřebu veřejného zájmu, která nemá průmyslovou či obchodní povahu, se považuje potřeba, kterou se z důvodů spojených s obecným zájmem rozhodne stát uspokojovat sám nebo si nad jejich uspokojováním hodlá ponechat rozhodující vliv (například oblast odpadového hospodářství, životního prostředí aj.)“13 •

pokud právnická osoba působí v hospodářské soutěži za standardních tržních podmínek, vykonává svou činnost za účelem dosažení zisku a nese ztráty spojené se svou činností, nejedná se o činnost, při které jsou uspokojovány potřeby veřejného zájmu, které nemají průmyslovou nebo obchodní povahu.

Podmínka převážného financování veřejnými zadavateli je splněna tehdy, pokud právnická osoba vykonává činnost, k jejímuž účelu byla zřízena a bude k tomu využívat z větší části finanční prostředky od subjektů, které jsou veřejnými zadavateli. Tzn., ze zdrojů veřejných zadavatelů musí být tedy kryta více než polovina nákladů činnosti takové osoby. Pokud není taková právnická osoba převážně financována prostředky pocházejícími od veřejných zadavatelů, postačí, že jde o takovou právnickou osobu, která je uvedenými veřejnými zadavateli ovládána. Většinou bude tato podmínka splněna, pokud dojde k naplnění podmínky ovládání podle § 66 a) obchodního zákoníku. Jakou formou k faktickému řízení takové právnické osoby dochází, není přitom rozhodující. Veřejnými zadavateli podle písmena d) budou tedy typicky fondy, státem řízené agentury a státem

13

Šebesta, Milan a kolektiv. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1.vydání. Praha: ASPI, a.s. 2006. str. 524

29

vlastněné právnické osoby, nad nimiž si chce stát ponechat kontrolu a rozhodující faktický vliv (Pozemkový fond ČR, Česká národní banka, Česká televize a Český rozhlas atd.)

3.2.2 Dotovaný zadavatel „Dotovaným zadavatelem je jakákoliv osoba (právnická i fyzická), pokud: a) pořizuje taxativně vymezené nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce nebo na služby, b) na pořízení takové veřejné zakázky jí byly poskytnuty finanční prostředky veřejného zadavatele, a c) výše peněžních prostředků veřejného zadavatele přesahuje více než 50 % ceny veřejné zakázky.“14 Hodnota veřejné zakázky na stavební práce musí odpovídat nejméně finančnímu limitu stanovenému v § 12 odst. 4 ZVZ (165 288 000 Kč bez DPH – nadlimitní veřejná zakázka) a předmětem této nadlimitní veřejné zakázky je provedení stavebních prací, které se týkají některé z činností uvedených v příloze č. 3 ZVZ (příloha koresponduje s přílohami zadávacích směrnic obsahujících výčet relevantních stavebních prací) nebo se může jednat o provedení stavebních prací podle § 9 ZVZ, jestliže se tyto práce týkají zdravotnických zařízení, sportovních zařízení, zařízení určených pro rekreaci a volný čas, škol a budov určených pro administrativní účely. Předmětem těchto veřejných zakázek mohou být také služby související s veřejnou zakázkou na stavební práce podle § 2 odst. 3 písm. a) ZVZ, jejíž předpokládaná hodnota odpovídá nejméně finančnímu limitu pro nadlimitní veřejnou zakázku; zákonné ustanovení se tedy vztahuje pouze na nadlimitní veřejné zakázky na služby. Zákon nevymezuje, zda je třeba překročení 50 % hranice poskytnutých peněžních prostředků odvozovat od předpokládané hodnoty veřejné zakázky nebo od konečné ceny, která bude uvedena ve smlouvě s dodavatelem. V době posuzování zadavatele, zda se nachází v pozici dotovaného zadavatele, je známa pouze předpokládaná hodnota veřejné zakázky, za jejíž správné stanovení zadavatel odpovídá podle § 13 a násl. ZVZ (proto je třeba dovozovat překročení 50 % zákonného finančního limitu [hranice] zejména ve vztahu k předpokládané hodnotě). Zadavatel by měl však vždy přihlédnout i k fakticky 14

Šebesta, Milan a kolektiv. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1.vydání. Praha: ASPI, a.s. 2006. str. 524

30

poskytnutým finančním prostředkům prostřednictvím veřejného zadavatele na základě uzavřené smlouvy. Toto je důležité zejména pro přezkumnou činnost Úřadu, která by zřejmě v tomto případě nejspíše směřovala k smluvnímu vymezení podílu finančních prostředků.

3.2.3 Sektorový zadavatel Sektorový zadavatel bývá v praxi též nazýván jako zadavatel síťový nebo odvětvový. Pokud půjde o sektorové zadavatele splňující podmínku podle § 4 ZVZ (relevantní činnost) a tuto činnost bude vykonávat na základě zvláštního či výhradního práva, mohou jimi být právnické i fyzické osoby. Pokud půjde o sektorové zadavatele splňující podmínku podle § 4 ZVZ a zároveň půjde o „osoby pod dominantním vlivem veřejného zadavatele“, pak může jít pouze o osoby právnické. Nevykonává-li osoba relevantní činnost, nemůže být v

postavení sektorového

zadavatele, ale zároveň výkon relevantní činnosti sám o sobě ještě neznamená, že by určitá osoba byla sektorovým zadavatelem. Současně musí být splněna některá z níže uvedených podmínek: • výkon relevantní činnosti na základě zvláštního či výhradního práva – jedná se o právo udělené zákonem nebo na základě zákona příslušným správním orgánem, v jehož důsledku je možno vykonávat relevantní činnosti podle § 4 ZVZ, je omezeno ve prospěch jedné nebo více osob a podstatně ovlivňuje možnost jiných osob vykonávat příslušnou relevantní činnost. • možnost přímého či nepřímého uplatňování dominantního vlivu – ten uplatňuje veřejný zadavatel v případě, že disponuje většinou hlasovacích práv sám nebo na základě dohody i s jinou osobou. Anebo pokud jmenuje či volí více než polovinu členů v jejím statutárním, správním, dozorčím či kontrolním orgánu. Sektoroví zadavatelé zadávají své zakázky podle zákona pouze v případě, že jde o tzv. nadlimitní veřejné zakázky související s relevantní činností (klasický zadavatel zadává podle zákona i podlimitní zakázky). Zvláštní povaha jejich činnosti má za následek podstatné omezení nebo dokonce i vyloučení konkurence. Protože jsou buď řízeny veřejnými orgány (stát, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní orgány atd.) nebo se těší exkluzivním právům, používají státní výhody a jsou do jisté míry chráněny státem před konkurencí. 31

3.2.4 Centrální zadavatel Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách zavádí nový institut centrálního zadavatele, který zadavatelům umožňuje pořizovat zboží, služby nebo stavební práce prostřednictvím centrálního zadavatele, aniž by sami museli podstupovat zadávací řízení. Účelem centrálního zadavatele je zejména vytvoření efektivního nástroje pro dosažení úspor při nákupu běžných komodit v důsledku většího množství poptávaného plnění (dosažení efektu množstevních slev) a také zvýšení odbornosti na straně zadavatele při realizaci zadávacích procesů podle ZVZ. Centrálního zadavatele je nutné odlišovat od možnosti společného zadávání podle § 2 odst. 8 ZVZ, kdy může dojít ke sdružení všech kategorií zadavatelů (veřejný, dotovaný, sektorový) pro účely společného postupu směřujícího k zadání veřejné zakázky (sdružení zadavatelů). Centrálním zadavatelem může být pouze zadavatel veřejný, ale jakýkoliv veřejný zadavatel, tedy i jiná právnická osoba. Předpokladem pro centralizované zadávání je: • pluralita subjektů, které pověří centrálního zadavatele k centrálnímu zadávání (tj. minimálně dva zadavatelé pověřují centrálního zadavatele), • uzavření písemné smlouvy mezi centrálním zadavatelem a zadavateli, jež mají v úmyslu využít jeho služeb; ve smlouvě musí být mimo jiné stanovena též práva a povinnosti smluvních stran, přesná specifikace plnění, mechanismus odběru plnění jednotlivými zadavateli a v neposlední řadě také problematika kompenzace nákladů na zadávání. Tato smlouva musí být uzavřena před zahájením centralizovaného zadávání. Okamžikem podpisu smlouvy se stává centrální zadavatel odpovědný za zákonnost provedeného zadávacího řízení. Ten se může své odpovědnosti zprostit, pokud prokáže, že k porušení zákona při zadávání veřejné zakázky došlo na základě jednání nebo opomenutí některého ze zadavatelů. Zákon vymezuje dva druhy centralizovaného zadávání: 1.) tzv. přeprodej bez navýšení ceny – centrální zadavatel pořizuje pro jiné zadavatele dodávky či služby na svůj účet, a následně toto plnění prodává bez navýšení ceny jednotlivým zadavatelům. Tuto formu centrálního zadávání nelze použít pro veřejné zakázky na stavební práce. Ačkoli v rámci tohoto centrálního zadávání veřejných zakázek nesmí centrální zadavatel navyšovat cenu předmětného plnění, lze sjednat kompenzaci nákladů na realizaci vlastního 32

zadávacího řízení a dalších úkonů a nákladů centrálního zadavatele s tím souvisejících ve smlouvě o centrálním zadávání. 2.) tzv. mandátní forma centralizovaného zadávání – centrální zadavatel podstupuje zadávací řízení na účet zadavatelů. Zadavatelé tedy pověří či jinak zmocní centrálního zadavatele, aby realizoval zadávací řízení. V tomto případě může centrální zadavatel pořizovat pro zadavatele zboží, služby nebo stavební práce. Zadavatelé pořizující zboží, služby nebo stavební práce prostřednictvím centrálního zadavatele tedy zadávací řízení nepodstupují. Odpovědnost za řádný průběh zadávacího řízení nese centrální zadavatel. Smlouvu s vybraným uchazečem uzavírá v tomto modelu buď centrální zadavatel (jménem a na účet ostatních zadavatelů, pokud byl k tomu ostatními zadavateli zmocněn) anebo již samotní zadavatelé, kteří pověřili centrálního zadavatele pouze provedením zadávacího řízení.

3.3 Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele Přezkumná činnost Úřadu se dělí za použití dvou základních kritérií takto: Kritérium titulu pro zahájení řízení: •

Zahájení řízení z moci úřední, které je zahájeno na základě externích podnětů, nejčastěji podnětů neúspěšných uchazečů nebo vlastního podnětu ÚOHS.

•

Zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele na písemný návrh stěžovatele.

Kritérium časové: •

Přezkum před uzavřením smlouvy (ten má pro uchazeče zásadní význam, neboť mohou být uložena nápravná opatření, například uložení nového výběru nebo zrušení celého zadávacího řízení).

•

Přezkum po uzavření smlouvy (pokud již není jiná cesta k nápravě nezákonného stavu, dochází zejména k ukládání pokut – 5% z ceny zakázky až 10 miliónů Kč

3.3.1 Zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z úřední povinnosti Pokud Úřad při vlastní kontrolní činnosti nebo na podnět třetí osoby (v praxi to bývá nejčastěji podnět neúspěšného uchazeče) pojme podezření, že byl porušen zákon, je povinen zahájit řízení o přezkoumání úkonů zadavatele z úřední povinnosti. Je-li řízení

33

zahajováno Úřadem, bez návrhu na zahájení řízení, pak se dále v tomto řízení aplikuje správní řád. Výhodou takového postupu zejména pro neúspěšného uchazeče je především to, že nemusí absolvovat námitkové řízení u zadavatele dle § 110 ZVS a nemusí složit kauci dle § 115 ZVZ (neúspěšný uchazeč se tak nevystavuje nebezpečí, že kauce propadne ve prospěch státního rozpočtu, jako když dojde k zastavení řízení, zahájeného na návrh). Na druhé straně však nemá úspěšný uchazeč v případě svého podnětu žádný nárok na to, aby řízení o přezkoumání úkonů zadavatele skutečně zahájeno bylo, neboť nemá žádnou záruku, že Úřad pojme důvodné podezření, že v procesu zadávání veřejné zakázky došlo k porušení ZVZ. Z judikatury: Usnesení ústavního soudu ze dne 8.10.2002 (II. ÚS 586/2) K zahájení řízení z vlastního podnětu správního orgánu a k přezkoumání postupu zadavatelů veřejných zakázek. Lze souhlasit s názorem, že nemůže záležet na libovůli správního orgánu, zda řízení, které lze zahájit pouze z jeho vlastního podnětu, zahájí či nikoliv, neboť jeho činnost je ovládána m.j. principem oficiality, podle kterého správní orgán má právo a současně povinnost zahájit řízení, jakmile nastane skutečnost předvídaná zákonem, bez ohledu na to, jak ji zjistí. Na druhé straně však neexistuje dle názoru Ústavního osudu žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby vůči jinému subjektu bylo zahájeno správní řízení, v jehož rámci by byl tento subjekt za porušení právních předpisů stíhán.

Jako podněty ve věci přezkumu úkonů zadavatele mohou sloužit: •

podezření z porušení zákona publikovaná ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu v rámci jeho kontrolních pravomocí,

•

podezření z porušení zákona na základě zjištění při kontrole obcí ze strany kontrolních orgánů (orgánů kraje),

•

nesprávné údaje uvedené v písemné zprávě zadavatele dle § 85 ZVZ,

•

podnět jakéhokoli subjektu (např.: občana atd.),

•

upozornění jiného státního orgánu (např.: Policie ČR),

•

návrhy, které došly po lhůtě nebo nebyly doručeny,

•

informace získané na základě kontrolní činnosti,

•

informace z veřejných sdělovacích prostředků apod.

Řízení zahájené z úřední povinnosti je zahájeno dnem, kdy Úřad učinil první úkon vůči jeho účastníkovi spočívající v oznámení zahájení správního řízení (podle § 46 odst. 1 správního řádu). Odlišně od předchozího, neupravuje platný ZVZ lhůtu, v níž lze zahájit řízení z vlastního podnětu Úřadu (nelze tedy dovodit nic jiného, než že se tak může stát v obecné tříleté promlčecí lhůtě). Úřad nemůže zahájit správní řízení z vlastního podnětu 34

v případě, že nebylo ukončeno jiné, dříve zahájené správní řízení, jež bylo zahájeno na základě návrhu a týkalo se téže věci a identických účastníků řízení.

Paralelnímu řízení

tedy brání překážka věci zahájené (překážka litispendence) a též by mu bránila překážka věci rozhodnuté (res judicata). Z judikatury: Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 8.2.2002, sp.zn. 2 A 9/ 2001-62 (k litispendenci). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nemůže zahájit správní řízení z vlastního podnětu, nebylo-li ukončené jiné, dříve zahájené správní řízení na základě návrhu uchazeče, jež se týkalo téže věci a identických účastníků řízení, ani v případě postupu orgánu dohledu podle § 57 odst. 1 zákona č. 199/ 1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Podstatou žaloby je okolnost, že žalovaný (ÚOHS) poté, kdy zamítl návrh uchazeče společnosti M. z důvodu nedoplněného návrhu, zahájil sám řízení s žalobcem (zadavatelem) z vlastního podnětu a přitom pouze opakoval argumentaci původního navrhovatele přezkumu, a že orgán dohledu předmětné rozhodnutí vydal před uplynutím lhůty stanovené pro vyjádření účastníků řízení.

3.3.2 Zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele na návrh Je-li podán písemný návrh, pak se dále aplikují pravidla zakotvená v § 114 a násl. ZVZ a správního řádu. Osobou oprávněnou k podání návrhu je „stěžovatel“, tedy osoba splňující podmínky podle § 110 odstavce 1 ZVZ. Podmínkou oprávněnosti osoby k podání námitky u zadavatele je ve všech případech skutečnost, že taková osoba má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky. Ten je dán přinejmenším již tím, že se dodavatel se stal uchazečem o veřejnou zakázku tj. ten, který v zadávacím řízení podal nabídku. Další podmínkou pro podání návrhu „stěžovatelem“ je, předchozí včasné a řádně zdůvodněné podání námitek zadavateli. Návrh musí být doručen Úřadu do 10 kalendářních dnů ode dne, v němž bylo „stěžovateli“ doručeno rozhodnutí zadavatele o tom, že jeho námitkám nebylo vyhověno. Návrh musí být v zákonem stanovené lhůtě doručen jak Úřadu, tak zadavateli. Současná právní úprava se tak v podstatě se vrací v této záležitosti k právní úpravě, která platila do 30.4.2004 – dle zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek. Jde o lhůtu hmotněprávní, pro jejíž dodržení je důležitý okamžik doručení návrhu Úřadu, nikoli předání návrhu k poštovní přepravě. Ustálená rozhodovací praxe Úřadu, která dlouhodobě setrvávala na stanovisku hmotněprávního charakteru této desetidenní lhůty, vyvolávala četné diskuse jak na úrovni právní teorie, tak v praxi a je možno říci, že ani v současné době není právní názor na charakter této lhůty jednotný. Postupný obrat v právním názoru na charakter této lhůty přinesla až judikatura Ústavního soudu k otázce lhůt a počítání času. Ústavní soud postupně v několika svých nálezech judikoval, že „pokud soudem aplikovaný právní předpis neobsahuje specielní úpravu počítání času, je třeba za stavu, kdy konec lhůty připadá na sobotu, neděli či svátek,

35

vycházet z obecného pravidla počítání času, které platí jak pro lhůty hmotněprávní, tak pro lhůty procesní, totiž z pravidla, že posledním dnem lhůty se stává nejbližší pracovní den. Ve světle judikatury Ústavního soudu by tedy zejména počátek a konec běhu lhůt měl být stanoven ve smyslu obecných, právní tradicí vytvořených, pravidel pro počítání času, jež jsou v evropském právním myšlení srozumitelně a smysluplně vymezeny od dob římských“.15 V odstavci 3 § 113 ZVZ je stanovena zvláštní lhůta pro podání návrhu Úřadu, a to pro případ, kdy zadavatel námitky nevyřídil zákonem stanoveným způsobem ( tzn. zadavatel se námitkami, podanými „stěžovatelem“ vůbec nezabýval nebo je nevyřídil ve lhůtě 10 dní dle § 111 odst.1 ZVZ). V takovém případě lze podat návrh na přezkoumání úkonu zadavatele ve lhůtě 25 kalendářních dnů ode dne, kdy stěžovatel námitky zadavateli odeslal (datum doručení námitek tedy není relevantní). Pro počítání běhu této lhůty je třeba použít též výše zmíněná obecná pravidla. Řízení na základě návrhu je zahájeno dnem, kdy byl návrh doručen Úřadu (§ 44 správního řádu). „Případné vady podání nemají na zahájení řízení vliv, neboť návrh nesplňující náležitosti může být v řízení doplněn k výzvě Úřadu (dle § 114 odst. 3 ZVZ), přitom teprve marné uplynutí lhůty pro doplnění je možným důvodem pro zastavení již zahájeného řízení.“16 Návrh na zahájení řízení může navrhovatel svým úkonem vzít zpět. V takovém případě, souhlasí-li s tím všichni ostatní účastníci řízení, Úřad řízení zastaví. To však na druhé straně nebrání Úřadu, aby zahájil řízení o stejné věci z moci úřední, v tomto případě není dána překážka věci rozhodnuté. Z judikatury: Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 1.3.2002, sp.zn. 2 A 10/ 01 – Orgán dohledu zamítne každý návrh jemu došlý po uplynutí desátého kalendářního dne po dni doručení rozhodnutí zadavatele. Stejným způsobem se počítá lhůta i pro druhé vyhotovení návrhu určené zadavateli. Orgán dohledu v prvním stupni rozhodl tak, že návrh uchazeče na přezkoumání rozhodnutí zadavatele o námitkách ze dne 6.3.2001 zamítá (jednalo se o řízení o námitkách proti rozhodnutí zadavatele o vyloučení uchazeče z další účasti na veřejné zakázce zadávané výzvou více zájemcům o veřejnou zakázku). Své rozhodnutí ze dne 6.3.2001 o námitkách oznámil zadavatel uchazeči dopisem, ze dne 7.3.2001, který uchazeč převzal podle doručenky dne 16.3.2001. Návrh uchazeče obdržel ve stanovené lhůtě pouze orgán dohledu, a to dne 26.3.2001; zadavatel jej obdržel až po uplynutí stanovené lhůty, a to až dne 28.3.2001. Orgán dohledu 15

Jurčík.Radek, Zákon o veřejných zakázkách – komentář, 1.vydání. Praha: C.H.Beck. str. 595 Publ.in: Ústavní soud České republiky, Sbírka nálezů a usnesení – svazek 12,č.108,Praha 1999 – rozhodnutí ÚS ČR ve věci sp.zn. IV.ÚS 365/97 ze dne 25.9. 1998

16

Raus David, Neruda Robert. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. Praha: Linde. 2007. str.895

36

konstatuje, že uchazeč nedodržel zákonem stanovenou podmínku pro podání návrhu na zahájení řízení o přezkoumání rozhodnutí zadavatele o námitkách, který se podle § 57 odst. 2 zákona „podává ve dvojím vyhotovení do deseti dnů od doručení rozhodnutí zadavatele; jedno vyhotovení zasílá uchazeč orgánu dohledu a jedno zadavateli.“ Vrchní soud v Olomouci proto shledal žalobu jako nedůvodnou.

3.3.3. Přezkum úkonů zadavatele před uzavřením smlouvy Pokud orgán dohledu, ještě před uzavřením smlouvy, shledá, že zadavatel svým úkonem souvisejícím se zadáváním veřejné zakázky nesplnil zákonem (ZVZ) stanovenou povinnost nebo porušil zákonem (ZVZ) stanovený zákaz, uvede tuto skutečnost písemně ve svém rozhodnutí. Současně uloží zadavateli opatření k nápravě, jestliže jeho úkon podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit stanovení pořadí úspěšnosti nabídek. Nápravné opatření spočívá v tom, že Úřad: • zruší zadání veřejné zakázky, • zruší jednotlivý úkon zadavatele: o zruší rozhodnutí zadavatele o vyloučení dodavatele, o uloží zadavateli vyloučit určitého dodavatele, o zruší rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky. o Může také nastat situace, kdy Úřad před vydáním meritorního rozhodnutí vydá předběžné opatření, které spočívá například v zákazu uzavření smlouvy v zadávacím řízení nebo v pozastavení zadávacího řízení. Neshledá-li Úřad porušení tohoto zákona, řízení rozhodnutím zastaví.

3.3.4 Přezkum úkonů zadavatele po uzavření smlouvy Zahájení řízení až po uzavření smlouvy (většinou to bývá z podnětu Úřadu) je pro neúspěšného uchazeče méně významné, neboť již nemůže dosáhnout toho, aby byl opět zařazen do výběru uchazečů a mohl veřejnou zakázku získat. Má to však nepochybně význam z pohledu Úřadu zejména směrem k zadavateli, který se dopustil porušení zákona v procesu zadávání veřejných zakázek. V takovém řízení může Úřad pak již jen konstatovat, že došlo ke spáchání správního deliktu, ovšem proto, že už je smlouva uzavřena, pak jedinou formou represe může být jen udělení pokuty (§ 120 ZVZ). Příjem z pokut je příjmem do státního rozpočtu. V opačném případě orgán dohledu řízení rozhodnutím zastaví. Smyslem přezkumného řízení ve fázi po uzavření smlouvy je především funkce výchovná a preventivní ve vztahu k budoucímu zadávání veřejných 37

zakázek stejným zadavatelem nebo dalšími zadavateli (neboť rozhodnutí Úřadu jsou zveřejňována a tedy dostupná dalším zadavatelům). Úřad nemá podle platné právní úpravy pravomoc rozhodnout o tom, že již uzavřená smlouva je z důvodu porušení zákona neplatná. Toho by se bylo možno domáhat jen v soudním řízení, a to konkrétně žalobou dle ustanovení § 80 písm. c) občanského soudního řádu. Jednou z podmínek úspěšnosti takové žaloby je prokázání naléhavého právního zájmu. To může v praxi pro žalobce dosti obtížné.

3.4 Návrh a jeho náležitosti „Návrh lze podat proti všem úkonům zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v § 6 ZVZ a v jejichž důsledku hrozí nebo vznikla újma na právech navrhovatele, a to zejména proti: a) zadávacím podmínkám, b) obsahu oznámení nebo výzvy o zahájení zadávacího řízení, c) vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení, d) rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, e) použití druhu zadávacího řízení.“17 Návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonu zadavatele je oprávněn podat stejný okruh osob, které mohou podat zadavateli námitky dle § 110 ZVZ („stěžovatel“). To znamená, že předpokladem podání návrhu je zájem „stěžovatele“ na udělení veřejné zakázky a také hrozba že, úkonem zadavatele, učiněným v průběhu zadávání veřejné zakázky, byl porušen zákon, v jehož důsledku vznikla újma nebo mohla být jeho realizací způsobena. Tyto skutečnosti musí „stěžovatel“ ve svém návrhu tvrdit a prokázat. S ohledem na ustanovení § 110 odst. 5 ZVZ je dalším předpokladem podání návrhu podání námitek zadavateli v téže věci, a to bez ohledu na skutečnost, zda o nich zadavatel v zákonem stanovené lhůtě rozhodl či nikoli. V řízení o návrhu se totiž uplatňuje princip subsidiarity, podle kterého je podmínkou podání návrhu vyčerpání předchozího opravného prostředku (tedy námitek). Důležitou roli zde nehraje pouze samotné podání námitek, ale především tvrzení obsažená v námitkách a pouze tato pak mohou být předmětem přezkumu v návrhovém řízení. Okruh osob legitimovaných k podání návrhu na přezkum odpovídá

17

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. § 114 odst.1

38

principu vyjádřeném v čl. 1 odst. 3 směrnice 89/665/EHS která stanoví, že členské země musí zpřístupnit přezkumné řízení všem osobám, které prokáží, že měly nebo mají zájem na získání veřejné zakázky a kterým vznikla nebo hrozí, že újma v důsledku domnělého porušení zákona. K podání návrhu na přezkum bude tedy legitimovaná každá osoba (jak fyzická, tak i právnická), která prokáže splnění uvedených předpokladů. Návrh lze podat proti všem úkonům zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady podle § 6 ZVZ, učiněným jak v průběhu zadávacího řízení, tak i proti jiným úkonům směřující k zadání veřejné zakázky (učiněným mimo zadávací řízení). „Navrhovatel je povinen v rámci návrhu specifikovat veškeré okolnosti rozhodné pro posouzení, zda mu hrozí či vznikla újma na jeho právech, a současně vylíčit veškeré skutkové okolnosti tak, aby byl Úřad schopen přezkoumat, zda některý z úkonů zadavatele mohl vyloučit zásady stanovené v § 6, či nikoliv.“18 Náležitosti návrhu vyplývají jednak ze správního řádu, náležitosti obecné, tak i ze zákona o veřejných zakázkách, náležitosti zvláštní. Podle správního řádu musí být z podání patrné, kdo návrh činí, které věci se týká a co se navrhuje. „Fyzická osoba uvede v podání jméno, příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě jinou adresu pro doručování podle § 19 odst. 3.“19 V případě, že by se jednalo o „stěžovatele“, který je podnikatelem, fyzickou osobou, uvede tato osoba jméno a příjmení popřípadě dodatek odlišující osobu podnikatele nebo druh podnikání, identifikační číslo a adresu zapsanou v obchodním rejstříku, či jiné evidenci, jako místo podnikání, popřípadě jinou adresu pro doručování. Pokud se bude jednat o podnikatele právnickou osobu, uvede v návrhu na přezkumné řízení svůj název nebo obchodní firmu, identifikační číslo a adresu sídla, popřípadě jinou adresu pro doručování. Návrh musí obsahovat označení ÚOHS a podpis navrhovatele („stěžovatele“). Mimo obecných náležitostí je nutno splnit i ty, které vyplývají ze zákona o veřejných zakázkách, tedy náležitosti zvláštní. Návrh tedy musí obsahovat skutkové vylíčení toho, v čem „stěžovatel“ konkrétně spatřuje porušení zákona ze strany zadavatele, v důsledku kterého mu byla způsobena újma nebo jejíž vznik hrozí. Z návrhu tedy musí konkrétně a jednoznačně vyplývat, jakým konkrétním jednáním se měl zadavatel dle „stěžovatele“ porušení zákona dopustit. Mezi další náležitosti patří přesné označení zadavatele, označení důkazů 18

Šebesta, Milana kolektiv. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1.vydání. Praha: ASPI, a.s. 2006. str. 524

19

Prudilová Miroslava. Správní řád. 1 vydání. Vyškov: TSM, spol.s.r.o. 2005. str.180

39

relevantních pro posouzení, zda k porušení zákona došlo či nikoliv a návrh na rozhodnutí Úřadu, jímž má být provedena náprava porušení zákona úkonem zadavatele. Navrhovatel je dále povinen přiložit k návrhu doklad o tom, že podal námitky zadavateli (doručené rozhodnutí zadavatele o nevyhovění námitkám anebo podací lístek prokazující doručení námitek zadavateli), z toho vyplývá i povinnost navrhovatele uvést údaj, kterým prokáže, že návrh podává v zákonem stanovené lhůtě a potvrzení o složení kauce dle § 115 ZVZ. Řízení o přezkoumání návrhu je zahájeno i doručením návrhu, který nesplňuje podmínky podle § 114 odst. 2 ZVZ (nemá předepsané náležitosti). V tomto případě, Úřad vyzve osobu, která návrh podala k doplnění chybějících náležitostí a k tomu jí poskytne potřebnou lhůtu. Výzva k doplnění však musí být natolik konkrétní, aby z ní bylo patrné, které z náležitostí uvedené v § 114 odst. 2 návrh postrádal a v jakém směru je tedy nezbytné jej doplnit. Je-li podání odpovídajícím způsobem doplněno, pokračuje se dále v řízení. Není-li podání ve lhůtě stanovené Úřadem doplněno, Úřad řízení zastaví. Důvodem pro zastavení řízení jsou tyto skutečnosti: • návrh nemá předepsané náležitosti a navrhovatel návrh nedoplnil ani ve stanovené lhůtě, • návrh nebyl doručen Úřadu v zákonem stanovené lhůtě, • návrh nebyl podán oprávněnou osobou (např.: neprokáže právní zájem na získání veřejné zakázky), • Úřadu nepřísluší návrh věcně projednat. Proti rozhodnutí o zastavení řízení je možné podat opravný prostředek – rozklad, o kterém rozhoduje předseda Úřadu. Po zastavení řízení, pokud ze skutkových okolností vyplývá důvodné podezření o porušení zákona zadavatelem, Úřad zahájí bezodkladně nové správní řízení, a to z moci úřední. „V tomto nově zahájeném řízení již Úřad za účastníka považuje pouze zadavatele, případně vybraného uchazeče, nikoli již osobu, která návrh podala.“20 „Uchazeč je povinen zaslat návrh také zadavateli, zadavatel je potom povinen automaticky zaslat Úřadu své vyjádření k návrhu do 7 dnů od jeho doručení, přičemž společně s tímto vyjádřením zašle příslušnou dokumentaci veřejné zakázky.“21 Touto dokumentací se podle § 155 odst. 1 ZVZ rozumí souhrn všech dokumentů v listinné a elektronické podobě, 20

Raus David, Neruda Robert. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. Praha: Linde. 2007. str. 895

21

Krč Robert, Marek Karel, Petr Michal. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon s vysvětlivkami a předpisy souvisejícími. Praha: Linde. 2006. str. 543

40

jejichž pořízení v průběhu zadávacího řízení (popřípadě po jeho ukončení), zákon vyžaduje, včetně úplného znění originálů nabídek všech dodavatelů a uzavřených smluv. Zadavatel může být sankcionován pořádkovou pokutou podle § 62 správního řádu (dále jen „SpŘ“) v případě, kdy nedostál své procesní povinnosti poskytnout vyjádření k obdrženému návrhu, byl na tuto skutečnost upozorněn ze strany pracovníka Úřadu a ani poté své vyjádření nezaslal. K problému poskytnutí zadávací dokumentace je třeba doplnit, že zadavatel není povinen poskytnout Úřadu dokumentaci v případě, kdy nebylo zahájeno správní řízení ani řízení podle zákona o státní kontrole. Jedná se o případy, kdy Úřad prošetřuje podnět, který byl povinen podle § 42 správního řádu přijmout. Z judikatury: Rozhodnutí Č.j.: S131/2007-00154/2007/550-JŠ(zastavení řízení z důvodu nesplnění náležitostí návrhu). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 110/2007 Sb., ve správním řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, zahájeném dne 21. května 2007, na základě návrhu ze dne 21. května 2007, jehož účastníky jsou - zadavatel – Zoologická zahrada hl. m. Prahy - navrhovatel – GSUS s. r. o., Karlovy Vary ve věci přezkoumání úkonů zadavatele ve veřejné zakázce „Úklid pracovišť, WC a pavilonů zvířat v prostorách Zoologické zahrady hl. m. Prahy“ zadávané podle zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, formou otevřeného řízení, jehož oznámení bylo v informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněno dne 16. března 2007 pod evidenčním číslem 60005489, rozhodl podle ustanovení § 114 odst. 3 citovaného zákona o veřejných zakázkách takto: Správní řízení se zastavuje, neboť návrh nemá náležitosti předepsané ustanovením § 114 odst. 2 citovaného zákona a navrhovatel jej ve lhůtě stanovené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže nedoplnil a dále návrh nebyl doručen zadavateli ve lhůtách podle ustanovení § 113 odst. 2 citovaného zákona. Odůvodnění: Úřad konstatuje, že návrh navrhovatele neobsahoval všechny náležitosti stanovené zákonem, konkrétně doklad o doručení námitek zadavateli, a navrhovatel tuto předepsanou náležitost přes výzvu Úřadu ve stanovené lhůtě nedoplnil. Dále navrhovatel nedoručil zadavateli v zákonem stanovené lhůtě 10 kalendářních dnů ode dne, kdy obdržel rozhodnutí o námitkách, kterým zadavatel námitkám nevyhověl, návrh na zahájení řízení. Vzhledem k tomu Úřad rozhodl o zastavení řízení, tak jak je uvedeno ve výroku.

3.5 Kauce S podáním návrhu na přezkoumání úkonu zadavatele je povinen navrhovatel složit na účet Úřadu kauci. Byť zákon stanoví, že kauce musí být složena s podáním návrhu (současně s návrhem), z ustanovení § 114 odst. 2 ZVZ je patrné, že kauce musí být složena s dostatečným předstihem tak, aby již k návrhu mohl „stěžovatel“ připojit doklad o složení kauce. V případě nesložení kauce či neprokázání složení kauce (ani v dodatečné lhůtě, kterou by měl Úřad k tomuto poskytnout podle § 114 odst. 3 ZVZ) zastaví Úřad řízení bez vydání rozhodnutí ve věci samé. Složení kauce se uskutečňuje zpravidla bezhotovostním převodem částky, která odpovídá výši kauce na účet Úřadu vedený u České národní banky. 41

Číslo účtu je povinně zveřejněno na stránkách Úřadu: www.compet.cz, ale Úřad je povinen tuto informaci poskytnout i jakoukoliv jinou formou například telefonicky. „Kauce je druhem peněžité záruky zabezpečující skutečnost, že návrh na zahájení řízení nebude podáván bezdůvodně za účelem prodlužování zadávacího řízení, jehož je přezkumné řízení součástí, a právní nejistoty účastníků zadávacího řízení.“22 Kauce je tedy pojistným mechanismem proti podávání účelových či šikanózních návrhů. Pokud jde o výši kauce, tato se odvíjí z nabídkové ceny (nikoliv tedy z předpokládané hodnoty veřejné zakázky) a je omezena minimální částkou ve výši 50.000 Kč a maximální částkou 2 milióny Kč. Osoba, která má povinnost kauci složit, si její výši vypočítá sama podle své nabídkové ceny. Konstrukce výpočtu výše kauce je třeba uvést v návrhu, aby bylo možno provést kontrolu správnosti výše složené kauce. Z dikce zákona není zcela zřejmé, zda má navrhovatel kauci vypočítat z nabídkové ceny bez daně z přidané hodnoty anebo z nabídkové ceny s touto daní. Pokud vyjdeme z dikce § 79 odst. 2 ZVZ, kde při hodnocení nabídek je rozhodná výše bez nabídkové ceny bez daně z přidané hodnoty, (nestanoví-li zadavatel v zadávacích podmínkách jinak), lze učinit závěr, že kauce by měla být stanovována z celkové nabídkové ceny bez daně z přidané hodnoty. Ve zvláštních případech, kdy nelze kauci zkalkulovat v důsledku neexistence nabídkové ceny navrhovatele či neexistence samotné nabídky (návrh je podáván ve fázi, kdy dodavatel ještě nepodal nabídku), stanoví zákon paušální výši kauce 100.000 Kč (tato hodnota vychází přibližně z průměrné výše doposud vybraných kaucí v případě, kdy nebyla stanovena nabídková cena veřejné zakázky). „Takový případ typicky nastává při přezkoumávání užšího řízení při omezování počtu zájemců, kdy ještě nejsou známy nabídkové ceny, protože nabídky nebyly vůbec ještě předloženy.“23 Pojem „kauce“ nelze ztotožňovat s pojmem „správní poplatek“ (ten se podle ZVZ nevybírá). Správní poplatek je vybírán v souvislosti s činností příslušného státního orgánu, vyvíjenou z podnětu žadatele nebo v jejich zájmu. Zdůvodňuje se jako částečná úhrada za činnost správního orgánu. Výše správního poplatku je mnohem nižší než kauce a nevrací se zpět. Kauce má jiný charakter. V případě, že Úřad shledá návrh neopodstatněný, stane se kauce příjmem státního rozpočtu na základě rozhodnutí Úřadu o zastavení řízení pouze 22

Jurčík Radek. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1.vydání. Praha: C.H.Beck. str.760

23

Krč Robert, Marek Karel, Petr Michal. Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon s vysvětlivkami a předpisy souvisejícími. Praha: Linde. 2006. str. 543

42

dle § 118 ZVZ. Povinnost vrátit kauci (včetně úroků) má Úřad v případě, kdy shledá porušení zákona úkonem zadavatele. V takovém případě má povinnost vrátit kauci navrhovateli do 15 dnů ode dne právní moci svého rozhodnutí. Vrácení kauce lze považovat za určitou formu kompenzace úsilí osoby, která podala návrh a tím směřovala k odhalení (někdy pouze nepřímo) kvalifikovaného porušení zákona ze strany zadavatele. Tutéž povinnost, vrátit kauci včetně přirostlých úroků, má Úřad i v případě, kdy rozhodne o zastavení řízení usnesením podle § 114 odst. 3 ZVZ (návrh nemá předepsané náležitosti a tyto nejsou navrhovatelem doplněny ani v dodatečně poskytnuté lhůtě). Z judikatury: Č.j.: S398/2006-14567/2006/550-VŠ (zastavení řízení z důvodu nesložení kauce) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle ustanovení § 94 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 437/2004 Sb., zákona č. 60/2005 Sb., zákona č. 124/2005 Sb., zákona č. 179/2005 Sb., zákona č. 253/2005 Sb., zákona č. 377/2005 Sb. a zákona č. 413/2005 Sb., ve správním řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, zahájeném dne 11.12.2006 na návrh ze dne 7.12.2006, jehož účastníky jsou - zadavatel Hlavní město Praha, - navrhovatel – SOLDATA, akciová společnost, Francie ve věci přezkoumání úkonů zadavatele ve veřejné zakázce „Geotechnický monitoring souboru staveb Městského okruhu v Praze“ rozhodl podle ustanovení § 97 odst. 2 v návaznosti na ustanovení § 98 odst. 1 citovaného zákona o veřejných zakázkách takto: Výše uvedené správní řízení se zastavuje, neboť návrh navrhovatele SOLDATA, akciová společnost, neměl náležitost stanovenou v ustanovení § 98 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 437/2004 Sb., zákona č. 60/2005 Sb., zákona č. 124/2005 Sb., zákona č. 179/2005 Sb., zákona č. 253/2005 Sb., zákona č. 377/2005 Sb. a zákona č. 413/2005 Sb. a navrhovatel jej nedoplnil ani ve lhůtě stanovené orgánem dohledu. Odůvodnění: Vzhledem k tomu, že návrh navrhovatele neměl náležitost stanovenou v ustanovení § 98 odst. 1 zákona, neboť jej neprovázelo složení kauce, resp. doklad o jejím složení, orgán dohledu usnesením Č.j.: S398/200614567/2006/550-VŠ ze dne 20.12.2006 stanovil navrhovateli lhůtu do 4.1.2007, ve které svůj návrh doplní o doklad o složení kauce. Orgán dohledu tak stanovil s upozorněním, že neučiní-li tak navrhovatel, správní řízení bude zastaveno. Doklad o složení kauce navrhovatel nepředložil a v podání samotném se k němu ani nevyjádřil. Tento stav zůstal setrvalý až do dne vydání tohoto rozhodnutí. S ohledem na shora uvedenou skutečnost, že návrh navrhovatele na přezkoumání úkonů zadavatele neměl náležitost stanovenou v ustanovení § 98 odst. 1 zákona a navrhovatel jej nedoplnil ani ve lhůtě stanovené orgánem dohledu, orgán dohledu rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku.

3.6 Účastníci řízení Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, si sám stanoví okruh účastníků, je tedy z pohledu účastníků správního řízení zákonem speciálním vůči správnímu řádu, který má v tomto případě postavení zákona zvláštního. § 116 ZVS vymezuje účastníky řízení takto: Účastníkem řízení je zadavatel (vždy s výjimkou řízení dle § 144 ZVZ) a v řízení zahájeném na návrh též navrhovatel (vždy). Je-li předmětem řízení přezkoumání rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, pak je účastníkem řízení též vybraný uchazeč. 43

Podle ZVZ nastávají v praxi zejména tyto alternativy účastenství: • zadavatel a navrhovatel (vyloučený uchazeč) – v případě přezkoumání rozhodnutí o vyloučení uchazeče ze zadávacího řízení, • zadavatel, navrhovatel a vybraný uchazeč – v případě přezkoumání rozhodnutí o výběru • zadavatel – v případě řízení o správním deliktu podle § 120 ZVZ (sankce hrozí jen zadavateli) • příslušný dodavatel – v případě řízení o správním deliktu podle § 144 ZVZ (sankce hrozí jen tomuto dodavateli) • zadavatel popřípadě i uchazeč, kterému byla zakázka zadána – v případě řízení zahájeném z vlastní iniciativy Úřadu po uzavření smlouvy. Ostatní osoby účastníky řízení nejsou. Naopak v řízení o správních deliktech osob odlišných od subjektů zadavatelů podle § 144 ZVZ (správní delikty při prokazování kvalifikace dodavatele) se aplikuje v plném rozsahu § 27 správního řádu. „Účastníky řízení podle správního řádu jsou: a) v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu (Úřadu), b) v řízení z moci úřední dotčené osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají,“24 c) další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech, d) osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon (ten většinou stanoví, komu je nutno postavení účastníka přiznat).

24

Prudilová Miroslava. Správní řád. 1 vydání. Vyškov: TSM, spol.s.r.o. 2005. str.180

44

3.7 Předběžné opatření „Předběžné opatření je institutem, který má zajistit efektivnost a ochranu účelu správního řízení prováděného Úřadem – tj. vydání správního rozhodnutí v dané věci.“25 Ustanovení § 117 ZVZ opravňuje Úřad (před rozhodnutím o uložení nápravného opatření nebo o zastavení řízení podle § 118 ZVZ) vydat předběžné opatření v případě, že by hrozil vznik nebo zvětšení újmy na právech navrhovatele v důsledku dalších úkonů zadavatele (tímto dojde k naplnění účelu samotného řízení před Úřadem). Předběžné opatření lze vydat jak na návrh účastníka řízení, tak i z moci úřední a je vydáno pouze na dobu nezbytně nutnou a v nezbytném rozsahu. Zákon obsahuje taxativní výčet způsobů, jak může Úřad dočasně zasáhnout. Má možnost: • zakázat uzavřít smlouvu v zadávacím řízení, • pozastavit zadávací řízení. Tyto způsoby závisí na tom, v jaké fázi zadávacího řízení je přezkum Úřadem realizován, a na tom, v jaké fázi řízení před Úřadem je shledána potřeba dočasně zasáhnout. Předběžným opatřením je dočasným způsobem upraveno postavení osob, vůči nimž předběžné opatření směřuje, aby byl fakticky zachován stav, za kterého je rozhodnutí Úřadu ve věci smysluplným. Nejpoužitelnějším způsobem zásahu je vydání takového předběžného opatření, jímž je zadavateli uloženo nečinit žádné další kroky nejpozději do doby rozhodnutí ve věci samé, tj. pozastavení řízení. Pokud není ještě zadávací řízení ukončeno, přichází v úvahu uložit předběžné opatření v podobě zákazu uzavření smlouvy s dodavatelem na předmět veřejné zakázky. Navrhne-li vydání předběžného opatření „stěžovatel“, je Úřad povinen o něm rozhodnout ve lhůtě 10 dnů od podání návrhu dle § 61 odst. 2 SpŘ. Rozhodnutí se doručuje jen tomu, vůči němuž směřuje (zadavateli), byť by v daném správním řízení vystupovalo více účastníků. Členské státy EU jsou zavázány vybavit přezkumný orgán pravomocí vydávat předběžná opatření dle Směrnice Rady č. 89/665/EHS - čl. 2 odst. 1 písm. a), a to následovně: Orgán dohledu má povinnost „přijímat co nejrychleji prostřednictvím předběžných postupů předběžná opatření s cílem napravit domnělé protiprávní jednání 25

Šebesta, Milan a kolektiv. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1.vydání. Praha: ASPI, a.s. 2006. str. 524

45

nebo zabránit dalšímu poškozování příslušných zájmů, včetně opatření vedoucích k pozastavení nebo zajištění pozastavení postupů vedoucích k zadání dané veřejné zakázky nebo výkonu rozhodnutí učiněného zadavatelem.“26 Podle této směrnice je také možné, aby se orgán dohledu rozhodl nepřijmout předběžné opatření, a to v případě, že by jeho nevýhody převážily nad výhodami. Rozhodnutím nevydat předběžné opatření nejsou dotčena jiná práva žadatele. Návrh na vydání předběžného opatření je oprávněna podat osoba, která je účastníkem řízení. Návrh může být podán buď společně s návrhem na zahájení řízení nebo kdykoliv po jeho podání v průběhu řízení. Návrh na vydání předběžného opatření může účastník podat i v případě, kdy je řízení zahájeno z moci úřední (a nikoliv na návrh), účinný bude takový návrh pouze do doby skončení řízení. Pokud návrh podá jiná, než výše zmíněná osoba, Úřad ho bude brát jako podnět, na základě něhož zváží, zda nejsou dány důvody k vydání předběžného opatření z moci úřední. Návrh na nařízení předběžného opatření musí obsahovat jak obecné náležitosti podle § 37 správního řádu, tak i specifické náležitosti dle § 117 odst. 2 ZVZ (obdobně jako u návrhu na zahájení řízení). Z návrhu musí být tedy zřejmé: • kdo jej činí, • které věci se týká a • co je navrhováno. Návrh musí obsahovat označení ÚOHS a podpis navrhovatele. Návrh musí dále obsahovat: • přesné označení zadavatele, • popis porušení zákona (v čem je spatřováno navrhovatelem porušení zákona ze strany zadavatele, v jehož důsledku hrozí navrhovateli újma na jeho právech), • označení důkazů relevantních pro posouzení, zda je újma natolik bezprostřední, že zakládá důvod pro vydání předběžného opatření a • návrh na znění výroku předběžného opatření. V případě nesplnění všech výše uvedených podmínek pro podání návrhu, Úřad předběžné opatření nenařídí. V případě návrhu na vydání předběžného opatření neexistuje 26

Směrnice Rady č. 89/665/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce

46

totiž institut výzvy k doplnění chybějících náležitostí. Přesto by však Úřad měl takové podání prověřit a rozhodnout, zda nevydá předběžné opatření z moci úřední. Podání návrhu na vydání předběžného opatření není podle současně platné právní úpravy zpoplatněno. Platnost předběžného opatření skončí automaticky dnem, kdy nabylo rozhodnutí Úřadu ve věci samé podle § 118 ZVZ právní moci (tedy uložením nápravného opatření nebo zastavením řízení). Úřad jinak zruší předběžné opatření, jakmile pomine důvod, pro který bylo nařízeno. Musí tak učinit bezodkladně a rozhodnutí o tom musí doručit těm osobám, kterým doručil předchozí rozhodnutí o nařízení předběžného řízení. Podle § 117 odst. 4 ZVZ nemá odvolání proti rozhodnutí o předběžném opatření odkladný účinek. Je-li předběžné opatření vydáno, jeho vykonatelnost nastává dnem, kdy bylo doručeno osobě, vůči níž směřuje (zadavatel). Lze proti němu sice podat rozklad (opravný prostředek), nicméně na vykonatelnost předběžného opatření nemá vliv. Rozhodnutí o předběžném opatření tedy nelze napadnout žalobou ve smyslu správního soudnictví, uplatní se zde kompetenční výluka podle § 70 písm. b) soudního řádu správního (soudně nelze přezkoumat úkony správního orgánu předběžné povahy).

3.8 Nápravné opatření „Nedodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad uloží nápravné opatření tím, že zruší zadání veřejné zakázky nebo jen jednotlivý úkon zadavatele, jinak řízení zastaví.“27 Toto ustanovení se aplikuje na případy, kdy je v řízení o přezkoumání úkonů zadavatele shledáno, že zadavatel nedodržel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky, tedy svým konkrétním postupem porušil některé konkrétní ustanovení zákona. Pokud k tomuto zjištění Úřad dospěje v době od zahájení zadávacího řízení do okamžiku než zadavatel uzavře smlouvu na předmět veřejné zakázky, deklaruje tuto skutečnost vždy v rozhodnutí (v případě, že by došlo k uzavření smlouvy nelze již nápravné opatření uložit). Dospěje-li Úřad k rozhodnutí, že zadavatel zákon porušil, je rozhodující, zda takový úkon podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit stanovení pořadí úspěšnosti nabídek, tj. zda v příčinné souvislosti s porušením zákona ze strany zadavatele došlo nebo alespoň mohlo dojít k jinému posouzení úspěšnosti nabídek, než jak by bylo učiněno, pokud by zadavatel zákon neporušil. 27

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. § 118

47

Jsou-li všechny shora uvedené podmínky splněny, lze rozhodnout jedním ze dvou následujících způsobů: • Úřad zruší zadání veřejné zakázky nebo • zruší jednotlivý úkon zadavatele. Rozhodnutí o jednom z právě zmíněných nápravných opatření závisí na úvaze Úřadu, vždy však bude rozhodující míra zadavatelova pochybení a její konkrétní dopad do konkrétní fáze zadávacího řízení. Nebude-li některá z výše uvedených podmínek splněna, Úřad řízení zastaví. I v takovém případě však přichází v úvahu možnost uložení sankce za některý ze správních deliktů podle § 120 odst. 1 ZVZ. Úřad naopak nápravné opatření neuloží a řízení zastaví v případech, že: • zadavatel svým úkonem neporušil žádnou povinnost stanovenou zákonem pro zadání veřejné zakázky, • zadavatel sice svým úkonem porušil povinnost stanovenou zákonem, ale toto porušení podstatně neovlivnilo či nemohlo podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Z judikatury: Rozhodnutí S275/2007/VZ-21451/2007/520-AB (uložení nápravy podle § 118 ZVZ) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 110/2007 Sb., ve správním řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, zahájeném dne 18.10.2007 na návrh ze dne 15.10.2007, jehož účastníky jsou - zadavatel – město Břeclav, - navrhovatel – TLAK SMOLÍK s. r. o., Praha, - vybraný uchazeč – BRON s. r. o., Břeclav, ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných v podlimitní veřejné zakázce „Výstavba hasičské zbrojnice v Břeclavi“, zadávané písemnou výzvou ze dne 30.7.2007 ve zjednodušeném podlimitním řízení, rozhodl takto: Zadavatel – město Břeclav – nedodržel postup stanovený v ustanovení a) § 38 odst. 4 písm. a) cit. zákona o veřejných zakázkách v návaznosti na ustanovení § 17 písm. d) téhož zákona, když ve výzvě ve zjednodušeném podlimitním řízení ze dne 30.7.2007 neuvedl své identifikační číslo, b) § 43 odst. 2 cit. zákona, neboť ve výzvě o zahájení zadávacího řízení ze dne 30.7.2007 nestanovil délku zadávací lhůty nebo její konec datem, c) § 47 cit. zákona, když ve výzvě o zahájení zadávacího řízení ze dne 30.7.2007 nepoužil klasifikaci stavebních prací podle referenční klasifikace platné pro veřejné zakázky na základě přímo použitelného předpisu Evropských společenství, přičemž tyto postupy podstatně neovlivnily výběr nejvhodnější nabídky, d) § 80 odst. 1 cit. zákona, neboť zpráva o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 21.8.2007 neobsahuje údaj o tom, jak byly jednotlivé nabídky hodnoceny v rámci dílčího hodnotícího kritéria „proces výstavby“, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy. Jako opatření k nápravě postupu uvedeného výše pod bodem d) výroku rozhodnutí Úřad pro ochranu hospodářské soutěže podle § 118 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 110/2007 Sb., ruší rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky ze dne 6.9.2007, oznámené uchazečům dopisem ze dne 11.9.2007.

48

Rozhodnutím ze dne 7.11.2007 č. j. S275/2007/VZ-20467/2007/520-AB o předběžném opatření Úřad zadavateli uložil zákaz uzavřít smlouvu v šetřeném zadávacím řízení, a to až do doby nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bude správní řízení ukončeno. Odůvodnění: Zadavatel nedodržel postup stanovený ustanovení § 80 odst.1 zákona tím, že ve zprávě o posouzení a hodnocení ze dne 21.8.2007 neuvedl údaj o tom, jak byly nabídky hodnoceny podle dílčího hodnotícího kritéria proces výstavby, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy. Vzhledem k tomu, že zadavatel závažně pochybil až při zadávání veřejné zakázky tím, že neuvedl údaj o tom, jak byly nabídky hodnoceny podle dílčího hodnotícího kritéria proces výstavby, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, musel Úřad zrušit rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky. Samotné netransparentní hodnocení nabídek nebylo důvodem pro zrušení zadávacího řízení, neboť je možné takový postup napravit.

3.9 Náklady řízení Obecně platí, že každý z účastníků správního řízení (tedy i řízení před Úřadem) si hradí sám své náklady, které mu vzniknou v průběhu řízení. Podle správního řádu lze za náklady řízení považovat zejména zaplacený správní poplatek, hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, dále se může jednat o náklady na provedení důkazů, tlumočné a odměna za zastupování. V rámci správního řízení před Úřadem nemůže orgán dohledu nařídit, aby neúspěšný účastník uhradil náklady řízení úspěšnému účastníku tak, jak je tomu v řízení podle občanského soudního řádu. Výjimku z pravidla, že každý účastník si nese své náklady, stanoví odstavec 2 § 119 ZVZ, podle kterého je Úřad povinen (pokud ukládá nápravné opatření podle § 118 ZVZ) ve svém rozhodnutí také rozhodnout o náhradě nákladů správního řízení. Zadavatel je tedy povinen uhradit náklady řízení v případě, kdy Úřad shledá porušení postupu stanoveného pro zadání veřejné zakázky úkonem zadavatele a tento postup mohl anebo ovlivnil výběr nejvhodnější nabídky a Úřad, na základě této skutečnosti, ukládá opatření k nápravě. Zde vzniká povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou, jejíž výše je stanovena vyhláškou Ministerstva pro místní rozvoj č. 328/2006 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přezkoumání úkonů zadavatele pro účely zákona o veřejných zakázkách. Pokud Úřad rozhodl podle § 118 o zrušení zadání veřejné zakázky nebo jen jednotlivého úkonu zadavatele, pak je povinen zadavatel uhradit částku 30 tisíc Kč. V případě, že by ke správnímu řízení byl přibrán znalec, zvýší se tato částka, nejvýše však o dalších 30 tisíc korun. Pokud by Úřad rozhodl na základě § 118 o zrušení řízení, nemá zadavatel povinnost náhradu nákladů řízení platit. Náhrada nákladů, k jejíž úhradě je zadavatel, který pochybil, zavázán, je příjmem státního rozpočtu (nikoliv příjmem dodavatele). Výši paušální částky lze na požádání snížit, ale pouze ve zvláštních případech. 49

V případě, kdy zadavatel nesplní pravomocnou povinnost zaplatit určené náklady řízení, může být peněžitá částka, představující náklady řízení, předmětem výkonu rozhodnutí. Pokud by byl návrh dodavatele neopodstatněný, nebude mu stanovena povinnost hradit náklady řízení, ale dojde k propadnutí kauce ve prospěch státního rozpočtu. V obou případech, tj. jak v případě úspěchu navrhovatele v řízení nebo v případě jeho neúspěchu, tedy dochází k uhrazení nákladů řízení a správního poplatku, a to buď prostřednictvím paušální částky nebo kauce. Z důvodů hodných zvláštního zřetele lze od uložení náhrady nákladů řízení zcela nebo z části upustit. K úplnému upuštění od úhrady nákladů řízení může dojít pouze z důvodů hodných zvláštního zřetele. Zpravidla se může jednat o následující důvody: • nešlo o zaviněné porušení zákona, • zadavatel prokáže, že učinil veškerá opatření, aby porušení zákona zabránil, • zadavatel uznal porušení zákona, jednalo se o první pochybení zadavatele a toto pochybení napravil, tzn. v důsledku tohoto pochybení nemohla vzniknout dodavateli újma, • pochybení zadavatele bylo způsobeno pochybením poradenské společnosti, • náhrada nákladů uložená Úřadem by mohla způsobit problémy v rozpočtu (například pokud se bude jednat o malou obec – zde i paušální částka představuje velký finanční obnos), • uložená náhrada nákladů je v nepoměru vůči veřejné zakázce (většinou by se jednalo o veřejné zakázky malého rozsahu).

50

4 SPRÁVNÍ DELIKTY

4.1 Pojem „správní delikt“ a základní zásady Správní delikt je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem; trest ukládá správní orgán. Charakteristické znaky správního deliktu jsou: • jednání – projev vůle k vnější realitě. Některé správní delikty mohou být způsobeny konáním, jiné opomenutím (například: osoba poškodí veřejně prospěšné zařízení), • protiprávnost – došlo k jednání v rozporu s právem, • trestnost – se spácháním deliktu je spojena hrozba trestem, • odpovědná osoba – fyzická nebo právnická osoba deliktně způsobilá, • zavinění – vnitřní psychický stav pachatele k protiprávnímu jednání a jeho následku. „Jedním z druhů správních deliktů jsou správní delikty právnických a fyzických osob postihované zásadně bez ohledu na zavinění, jejichž subjekty jsou jednak právnické osoby, jednak fyzické osoby vystupující jako podnikatelé a provozovatelé kvalifikovaných činností, s jejichž výkonem je spojena řada povinností odlišných od obecných povinností občana.“28 Znakem určující delikt je tedy povaha vykonávané činnost, nikoliv postavení subjektů. Skutkové podstaty správních deliktů jsou obsaženy ve velkém množství právních předpisů, a to i v Zákoně o veřejných zakázkách. Správní řízení podle ZVZ provádí v prvním stupni Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Při projednávání správních deliktů v oblasti zadávání veřejných zakázek se postupuje podle ZVZ, nicméně je nutné dodržet též základní zásady ovládající správní řízení. Tyto zásady jsou zakotveny ve správním řádu. Nejedná se pouze o zásady procesního charakteru, ale též o zásady hmotněprávní, které závazně definují základní rysy veškeré činnosti správních orgánů. Jedná se o tyto zásady: • zásada zákonnosti – nazývaná též jako zásada legality. Podle této zásady musí správní orgán postupovat v souladu se zákony a ostatními právními předpisy a také s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. Jedná se o

28

Jurčík Radek. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1. vydání. Praha: C.H.Beck. str.760

51

základní právní zásadu vůbec, charakteristickou pro celý právní řád. Dodržování této právní zásady je závazné pro všechna právní odvětví, • zásada součinnosti – správní orgány dbají na to, aby všechny postupy, které probíhají současně a souvisejí s týmiž právy nebo povinnostmi dotčené osoby, byly vykonávány ve vzájemném souladu. „Na to, že současně probíhá více takových postupů u různých správních orgánů nebo u jiných orgánů veřejné moci, je dotčená osoba povinna správní orgány bezodkladně upozornit.“29 Součinnost se podle § 8 odst. 2 správního řádu předpokládá tedy nejenom mezi účastníky a správním orgánem, ale i mezi jednotlivými správními orgány navzájem, • zásada ochrany dobré víry a oprávněných zájmů – podle § 2 odst. 3 správního řádu správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká, a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu, • zásada materiální pravdy – jedná se o jednu z nejdůležitějších zásad formálního správního řízení. Tato zásada popisuje, v jakém rozsahu je potřeba učinit skutková zjištění (zjištění stavu věci o kterém jsou pochybnosti), • zásada veřejné správy jako služby – podle § 4 odst. 1 správního řádu je veřejná správa službou veřejnosti. Každý, kdo plní úkoly vyplývající z působnosti správního orgánu, má povinnost se k dotčeným osobám chovat zdvořile a podle možností jim vycházet vstříc, • zásada rychlosti a hospodárnosti – jedná se o zásadu, která je protipólem zásadě materiální pravdy. V § 6 správního řádu je definována zásada procesní ekonomie, správní orgán je povinen řešit věci bez zbytečných průtahů a tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, • zásada rovnosti a nestrannosti – dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Dotčený orgán přistupuje ke všem zúčastněným subjektům nestranně a vyžaduje od všech dotčených osob plnění jejich procesních povinností rovnou měrou. Tam, kde by mohlo dojít k ohrožení rovnosti dotčených osob, učiní správní orgán opatření potřebná k jejímu zajištění,

29

Prudilová Miroslava. Správní řád. 1 vydání. Vyškov: TSM, spol.s.r.o. 2005. str.180

52

• zásada svědomitosti – úzce souvisí s požadavkem na odbornou způsobilost pracovníků správního úřadu. V rámci této zásady se přepokládá, že správní úřad se bude danou věcí, (která je předmětem správního řízení), řádně zabývat, • zásada slyšení účastníků, právo na poučení, právo nahlížet do spisu, právo na uplatňování procesních práv a právo na odůvodnění, • zásada písemnosti a neveřejnosti – většinou není potřeba nařizovat ústní jednání, pokud i přesto je ústní jednání nařízeno, nepředpokládá se účast veřejnosti. Někdy dochází k modifikaci této zásady na veřejně konané ústní jednání, • zásada oficiality – správní řízení (zahajované z úřední povinnosti) je plně v dispozici správního úřadu a nezávisí na vůli účastníků, • zásada dispoziční – správní řízení (zahajované na návrh účastníka) je v dispozici účastníka řízení, •

zásada volného hodnocení důkazů (správní orgán hodnotí důkazy podle své úvahy),

• zásada vydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě atd.

4.2 Vymezení správních deliktů a pokuty za správní delikt 4.2.1 Správní delikt zadavatele Ustanovení § 120 odst.1 ZVZ taxativním způsobem vyjmenovává porušení zákona zadavateli, která jsou správními delikty (zadavatelů), za něž lze zadavatelům uložit sankci ve formě peněžité pokuty. Zákon rovněž upravuje správní delikty spáchané dodavatelem, a to při prokazování kvalifikace, podle § 144 odst.1 ZVZ. Správní delikty zadavatele i dodavatele jsou založeny na principu objektivní odpovědnosti, stačí tedy, když se subjekt daného jednání dopustí (bez ohledu na zavinění). Proto, aby Úřad konstatoval, že se jedná o správní delikt a uložil za něj peněžitou pokutu, musí být prokázáno, že k porušení zákona ze strany zadavatele došlo kvalifikovaným způsobem. Tento kvalifikovaný způsob je dán tehdy, pokud v důsledku konkrétního porušení zákona ze strany zadavatele mohlo alespoň dojít k ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky a byla zároveň s uchazečem uzavřena smlouva nebo tehdy, došlo-li k porušení zákona některým z konkrétních způsobů (ty jsou uvedeny dále pod písmeny b) až d) § 120 odst.1 ZVZ.

53

Podle § 120 odst.1 ZVZ se právnická nebo fyzická osoba, která je zadavatelem, dopustí správního deliktu jestliže: a) Nedodrží postup stanovený ZVZ pro zadání veřejné zakázky a tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a uzavře smlouvu s uchazečem podle § 82 tohoto zákona. Lze tedy předpokládat, že v důsledku uzavření smlouvy již došlo ke vzniku újmy na právech navrhovatele v důsledku úkonů zadavatele. Pokud by k uzavření smlouvy prozatím nedošlo, má Úřad možnost uložit nápravné opatření podle § 118 nikoliv peněžitou pokutu za správní delikt. „Pokud tedy zadavatel jakýmkoli způsobem nedodrží postup stanovený tímto zákonem (učiní to, co učinit neměl, nebo naopak neučiní to, co učinit měl, popřípadě sice učiní to, co učinit měl, avšak nesprávně) a v důsledku toho konkrétní nabídka může být vyhodnocena jinak, než by byla vyhodnocena za situace, pokud by k takovému pochybení ze strany zadavatele nedošlo, jde o případ spadající pod toto ustanovení.“30 K takovému porušení zákona ze strany zadavatele může dojít jak před podáním nabídek, (jednalo by se především o oznámení či výzvu o zahájení zadávacího řízení nebo poskytování zadávací dokumentace), tak i po něm, (zde by se mohlo jednat především o podanou nabídku, kterou zadavatel opomene vyhodnotit nebo vyloučí nesprávně uchazeče z řízení). Pokud tedy například zadavatel neposkytne jednomu ze zájemců po zahájení zadávacího řízení kompletní zadávací dokumentaci přesto, že o ni řádně požádal, a je uchazečem s úplnou nabídkou, odpovídající nabídkám ostatních uchazečů (těm byla kompletní zadávací dokumentace poskytnuta), dojde ke splnění podmínky potenciálního ovlivnění hodnocení nabídek a tudíž se tak zadavatel dopustil správního deliktu, za který bude potrestán peněžitou pokutou dle § 120 odst. 2. ZVZ. I když by v tomto případě nemělo neposkytnutí kompletní zadávací dokumentace vliv na hodnocení nabídek, mohlo by k tomu dojít v situaci, pokud by uchazeč, kterému nebyla dokumentace poskytnuta, v důsledku toho podal neúplnou nabídku, která by nebyla srovnatelnou s ostatními podanými nabídkami.

30

Raus David, Neruda Robert. Zákon o veřejných zakázkách – komentář a prováděcí předpisy. Praha: Linde. 2005. str. 639

54

b) Zruší zadávací řízení, aniž by k tomu byly splněny podmínky podle § 84 ZVZ. Ustanovení § 84 obsahuje podmínky na jejichž základě je zadavatel povinen bez zbytečného odkladu zrušit zadávací řízení (tzn. do několika dnů poté, co daný důvod nastane). Jde o tyto podmínky: • ve stanovené lhůtě nebyly podány žádné nabídky, žádosti o účast, či potvrzení zájmu o účast, • z účasti v zadávacím řízení byli vyloučeni všichni dodavatelé, • v důsledku okolností předvídaných v § 82 odst. 3 ZVZ (poskytnutí řádné součinnosti k uzavření smlouvy) nebyla uzavřena smlouva s posledním uchazečem v pořadí, s nímž bylo možné tuto smlouvu uzavřít, • „v jednacím řízení s uveřejněním nepředložil upravený návrh smlouvy podle § 32 odst. 5 ZVZ ani poslední uchazeč v pořadí, s nímž bylo možné tuto smlouvu uzavřít, nebo zadavatel nevyzval dalšího uchazeče v pořadí k předložení upraveného návrhu smlouvy podle § 32 odst. 5 ZVZ nebo nebyl podán dostatečný počet nabídek nebo po posouzení podaných nabídek by měl být hodnocen menší než zadavatelem stanovený počet nabídek, nepřipustil-li zadavatel ve výzvě k podání nabídky podle § 29 odst. 4 písm. f) ZVZ jednání o nabídkách i s nižším počtem uchazečů, než který uvedl ve výzvě k podání nabídky.“31 Zadavatel může zrušit zadávací řízení až do doby uzavření smlouvy (jde-li o předvídaný případ podle § 90 odst. 2 ZVZ nebo pokud není možné uzavřít se všemi vybranými uchazeči rámcovou smlouvu) nebo až do doby rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky (pokud byla podána jenom jedna nabídka nebo pokud byly podány či by měly být hodnoceny pouze nepřijatelné nabídky dle § 22 odst. 1 ZVZ). Jednací řízení bez uveřejnění, zjednodušené podlimitní řízení a řízení na základě rámcové smlouvy lze zadavatelem zrušit do doby uzavření smlouvy. Sektorový zadavatel je oprávněn zrušit zadávací řízení, pokud si tuto možnost vyhradil v oznámení o zahájení zadávacího řízení. Pokud naopak zadavatel nezruší zadávací řízení, u kterého mu to zákon přikazuje podle § 84 ZVZ, může Úřad v řízení o přezkoumání takového úkonu rozhodnout o 31

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. § 84 odst. 1

55

nápravném opatření dle § 118 ZVZ nebo o správním deliktu dle § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ. c) Nepořídí nebo neuchová dokumentaci podle § 109 a § 155 ZVZ. Správního deliktu se zadavatel dopustí, pokud nepořídí nebo neuchová dokumentaci o veřejné zakázce dle § 109 a § 155. Podle těchto ustanovení je povinen zadavatel uchovat dokumentaci týkající se soutěže o návrh i veřejné zakázky, a to po dobu pěti let od uzavření smlouvy či její změny nebo od zrušení zadávacího řízení. Dokumentací o veřejné zakázce se rozumí souhrn všech dokumentů, které vyžaduje tento zákon, v listinné i elektronické podobě (včetně úplného znění originálů nabídek všech dodavatelů a uzavřených smluv), k jejichž pořízení došlo v průběhu zadávacího řízení nebo až po jeho skončení. d) Nesplní informační a uveřejňovací povinnost podle § 146 a § 147 ZVZ. Posledním správním deliktem zadavatele, upraveným v tomto ustanovení, je nesplnění povinnosti zadavatele uveřejnit příslušný úkon (oznámení o zahájení zadávacího řízení, předběžné oznámení, pravidelné předběžné oznámení, oznámení soutěže o návrh, oznámení o výsledku zadávacího řízení, oznámení o zrušení zadávacího řízení nebo soutěže o návrh nebo jiných údajů). Jde-li o podlimitní veřejnou zakázku, ta musí být uveřejněna v informačním systému o veřejných zakázkách, jehož správcem je Ministerstvo pro místní rozvoj (provozovatelem uveřejňovacího subsystému informačního systému o veřejných zakázkách je Česká pošta, s.p. vykonávající tuto činnost na základě koncese). V případě, že by se jednalo o nadlimitní veřejnou zakázku, nebude uveřejnění v informačním systému stačit, zde musí dojít ještě k uveřejnění úkonu v Úředním věstníku Evropské unie. Pokud by se jednalo o správní delikt podle písmene § 120 odst.1 písm. a), bude uložena zadavateli pokuta ve výši 5 % ceny zakázky. Cenou zakázky se zde rozumí konečná cena, za níž byla veřejná zakázka realizována nebo hodnota uvedená v nabídce, která se týká ceny a v souladu s ní má být veřejná zakázka realizována. V případě, že nebyla cena zakázky nabídnuta, může se výše pokuty vyšplhat až na 10.000.000 Kč. V případech správních deliktů podle písmen §120 odst.1 písm. b) až d),

je výše

peněžité pokuty omezena částkou 10.000.000 Kč. Správní trest, v tomto případě v podobě peněžité pokuty, má funkci represivní a preventivní. Funkce represivní spočívá v trestu směřujícímu vůči zadavateli, který porušil 56

zákon svým úkonem v zadávacím řízení. Preventivní funkce má za úkol, pomocí výše peněžité sankce, odradit do budoucna zadavatele páchat správní delikty. Z rozhodnutí o výši uložené peněžité pokuty musí být patrné, na základě jakých úvah Úřad dospěl k závěru o výši pokuty, (toto je důležité nejenom pro případ, že by se zadavatel domáhal přezkoumání rozhodnutí Úřadu ve správním soudnictví). Kritéria, která by Úřad měl brát při rozhodování v úvahu, jsou uvedena v § 121 odst. 2 ZVZ. Výše pokuty by se tak měla odvíjet od míry závažnosti správního deliktu, zejména od způsobu jeho spáchání, jeho následků a okolností, za nichž byl spáchán. V rámci sazby pokuty bude obvykle též posuzován způsob zavinění (úmysl, nedbalost…) apod. Úřad se musí ve svém rozhodnutí též vypořádat s případnými polehčujícími okolnostmi (ty by mohly být rozhodující pro uložení pokuty v nižší výši), které zadavatel namítá. Stanovení pokuty mimo zákonem určenou hranici a uložení pokuty ve výši, která neodpovídá výsledkům posouzení zákonných kritérii (která by určovala její výši), má za následek porušení zákona ve formě nezákonného rozhodnutí Úřadu. V případě, že by se zadavatel v době do 5 let od spáchání prvního správního deliktu dopustil jiného správního deliktu (nemusí se jednat o shodný správní delikt), automaticky se zvyšuje hranice sazby pokuty na dvojnásobek (tedy pokuta může činit 10% ceny zakázky nebo může být stanovena až na 20 miliónů korun). Správní delikt musí být prokázán, nepostačuje pouhé podezření, že se zadavatel v minulosti nějakého správního deliktu dopustil. To znamená, že pokuta v této kvalifikované výši může být stanovena v případě, že se zadavatel dopustí správního deliktu alespoň dvakrát v období 5 let. Ke správním deliktům spáchaným před více než 5 lety před spácháním správního deliktu nového se nepřihlíží. Vymáhání a vybírání pokut za správní delikty provádí Úřad v postavení správce daně, tato pravomoc mu byla delegována zákonem č. 337/ 1992 Sb., o správě daní a poplatků. Nápravná opatření směřují k nápravě protiprávního stavu a uvádí zadávací řízení do stavu, který zde byl před porušením zákona. Uložení pokuty je již jen sankcí, směřující proti subjektu, který zákonem stanovenou povinnost porušil, to vše za situace, kdy již nápravy nelze dosáhnout jinak (uložením nápravného opatření). Důležité je si uvědomit, jaký subjekt může být zadavatelem. Vždycky se může jednat jak o právnickou, tak i fyzickou osobu, ta ale musí být podnikatelem. Fyzická osoba – nepodnikatel, zadavatelem být nemůže. Pokud tedy roli zadavatele vykonává fyzická osoba 57

– podnikatel, vztahuje se na něj ustanovení o odpovědnosti dle zákona (§ 121 ZVZ) a o ukládání sankcí dle zákona (§ 120 ZVZ) obdobně.

„Pokud je tedy fyzická osoba

podnikatelem a v důsledku této podnikatelské činnosti je zadavatelem, zejména pak ve výjimečných situacích, kdy může být dotovaným či sektorovým zadavatelem, dopadají na ni táž ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu jako u zadavatele právnické osoby.“32 V § 121 odstavci 1 jsou uvedeny důvody vyloučení odpovědnosti za správní delikt právnické osoby – zadavatele. Ten za správní delikt neodpovídá, pokud prokáže, že objektivně vynaložil veškeré úsilí, aby porušení právní povinnosti zabránil. Velice obtížně bychom asi hledali důvody pro vyloučení odpovědnosti v případě správních deliktů, kdy zadavatel nedodržel postup stanovený zákonem pro zadání veřejné zakázky, tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky (došlo k uzavření smlouvy) nebo v případě, kdy zruší zadávací řízení, aniž byly splněny podmínky dle zákona. Na druhou stranu si lze přestavit existenci takových důvodů u ostatních správních deliktů, například pokud by došlo ke zničení zadávací dokumentace z důvodů, které by nebyly na straně zadavatele, bylo by možné důvody pro vyloučení odpovědnosti dovodit. Jelikož je v zákoně stanoveno rozmezí výše peněžité pokuty, kterou lze uložit (a to stanovením horní hranice), potom by se v úvahách týkajících se konkrétní výše uložené pokuty, měla vždy promítnout závažnost správního deliktu. Úřad by tak měl přihlédnout k následujícím okolnostem: • ke způsobu spáchání správního deliktu – míra zavinění zadavatele atd., • k následkům správního deliktu - jak mohlo porušení zákona v zadávacím řízení přispět k ovlivnění výběru nabídek, • k okolnostem, za nichž byl spáchán – například zda nebyl zadavatel v časové tísni apod. „Odpovědnost zadavatele, který je právnickou osobou, za správní delikt zaniká, jestliže Úřad o něm nezahájil řízení do 5 let ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 10 let ode dne, kdy byl spáchán.“33 Subjektivní lhůta 5 let začíná běžet dnem, kdy se Úřad o porušení zákona (protiprávním jednání) dozvěděl. Půjde tedy o okamžik, kdy Úřad věděl o konkrétním zadavatelově jednání a mohl je kvalifikovat jako jednání v rozporu se zákonem. Objektivní lhůta pro zánik odpovědnosti zadavatele za spáchání správního 32

Jurčík Radek. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1. vydání. Praha: C.H.Beck. str.760

33

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. § 121 odst. 3

58

deliktu je stanovena na 10 let. „Tato lhůta začíná běžet dnem následujícím po dni, v němž došlo k jednání v rozporu se zákonem, za které má být peněžitá pokuta podle zákona uložena, a končí dnem, který se po uplynutí 10 let shoduje s tím dnem, v němž k porušení zákona došlo.“34 V průběhu těchto lhůt je tedy třeba buď doručit návrh Úřadu na zahájení řízení, (a to oprávněnou osobou), anebo jej doručit osobě, se kterou je řízení vedeno z vlastního podnětu Úřadu. Pokud by správní řízení nebylo zahájeno v těchto lhůtách, není možné uložit pokutu zadavateli za správní delikt. Veškeré správní delikty v prvním stupni podle právní úpravy v ZVZ projednává Úřad, a to i tehdy, jde-li o správní delikty dodavatelů podle § 144 ZVZ. Proti rozhodnutí Úřadu vydané v prvním stupni lze podat odvolání ve formě rozkladu k předsedovi Úřadu. Jeho rozhodnutí je pak konečné a nabývá právní moci dnem jeho doručení. Rozhodnutí předsedy Úřadu lze napadnout pouze žalobou ke krajskému soudu podle § 65 a násl. soudního řádu správního. Tzn. že, ten „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu“35 (v našem případě rozhodnutím o správním deliktu), může se domáhat zrušení takového rozhodnutí prostřednictvím žaloby. Žalobou se také lze domáhat upuštění od trestu za správní delikt – upuštění od pokuty, anebo alespoň jeho snížení v mezích dovolených zákonem (soud může rozhodnout, že pokuta byla stanovena „ve zjevně nepřiměřené výši“). Úřad je pověřen též výběrem pokut, případně jejich vymáháním. Pokud by zadavatel či dodavatel (podle § 120 a § 144 ZVZ) sankci za správní delikt nezaplatil, uplatní se ustanovení o exekuci (výkonu rozhodnutí) ve správním řádu. Správní exekuce je samostatným stadiem správního řízení. Výkon správního rozhodnutí lze provádět buď správní exekucí nebo soudní exekucí, záleží na Úřadu, kterou formu výkonu rozhodnutí zvolí. V případě souběhu správní a soudní exekuce má soudní exekuce přednost. Výnos z pokut je příjmem státního rozpočtu. Pokuty se hradí na zvláštní účet vedený u České národní banky a ve lhůtě stanovené rozhodnutím Úřadu. V případě nezaplacení pokuty se účastníci řízení vystavují nebezpečí daňové exekuce. Daňová exekuce se provádí vydáním exekučního příkazu: • na přikázání pohledávky na peněžní prostředky daňových dlužníků na účtech vedených u bank nebo jiné pohledávky, 34

Raus David, Neruda Robert. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. Praha: Linde. 2007. str. 895

35

Vopálka, V. Mikule, V. Šimůnková, V. Šolín, M. Soudní řád správní – komentář. 1. vydání. Praha: C.H.Beck. 2004. str. 327

59

• na srážku ze mzdy, jinou odměnu za závislou činnost nebo náhrady za pracovní příjem, důchody, sociální a nemocenské dávky, stipendia apod., • na prodej movitých věcí, • na prodej nemovitostí. Exekuční příkaz se doručuje dlužníkovi a všem dotčeným osobám. Náklady exekuce hradí daňový dlužník, a to jak náklady za výkon zabavení a za výkon prodeje, tak i náhradu hotových výdajů správci daně. Z judikatury: Rozhodnutí S196/2007/VZ-16651/2007/520-AB (pokuta za správní delikt zadavatele) Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 112 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 110/2007 Sb., ve správním řízení o přezkoumání úkonů zadavatele, zahájeném dne 14.08.2007 z vlastního podnětu, jehož účastníky jsou: - zadavatel – VÍTKOVICE ARÉNA, a. s., Ostrava – Zábřeh - uchazeč – TCHAS, spol. s r. o., Ostrava-Poruba ve věci přezkoumání úkonů zadavatele učiněných ve veřejné zakázce „Výstavba sport baru“ zadávané podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon“), formou jednacího řízení bez uveřejnění. rozhodl podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 110/2007 Sb., takto: Zadavatel – VÍTKOVICE ARÉNA, a. s. – při zadávání veřejné zakázky „Výstavba sport baru“ se dopustil správního deliktu tím, že nedodržel postup stanovený zákonem pro zadání veřejné zakázky v ustanovení § 21 odst. 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, když pro zadání druhé části veřejné zakázky „Výstavba sport baru“ použil jednací řízení bez uveřejnění, ačkoliv nebyly splněny podmínky stanovené v § 23 téhož zákona, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a zadavatel již uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem. Za spáchání správního deliktu se zadavateli – VÍTKOVICE ARÉNA, a. s. – ukládá podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 110/2007 Sb., pokuta ve výši 300 000,– Kč (třista tisíc korun českých). Odůvodnění: V případě šetřené veřejné zakázky se zadavatel správního deliktu dopustil tím, že nedodržel postup stanovený tímto zákonem, pro zadání druhé části veřejné zakázky použil jednací řízení bez uveřejnění v rozporu s § 21 odst. 2 zákona, neboť nebyly splněny podmínky stanovené v § 23 zákona, přičemž tento postup podstatně mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a zadavatel již uzavřel smlouvu s vybraným uchazečem podle § 82 zákona. Pokud by zadavatel dodržel postup stanovený zákonem a veřejnou zakázku „Výstavba VÍTKOVICE ARÉNA – Multifunkční hala“ zadal včetně objektu sportbaru, nelze vyloučit skutečnost, že by zadavatel obdržel nabídky i od dalších dodavatelů, kteří by mu mohli nabídnout výhodnější podmínky realizace veřejné zakázky, než vybraný uchazeč, se kterým uzavřel smlouvu o dílo č. 95/2006 a dodatek č. 4. Je tedy naplněna podmínka možnosti podstatného ovlivnění výběru nejvhodnější nabídky. Úřad posoudil postup zadavatele ze všech hledisek a vzhledem ke zjištěnému správnímu deliktu zadavatele přistoupil k uložení pokuty, neboť veřejná zakázka je již realizována a nápravy tedy nelze dosáhnout.

4.2.2 Správní delikt dodavatele Pro úplnost pojednávané problematiky, bych se chtěla, alespoň krátce zmínit o správních deliktech spáchaných ze strany dodavatelů, a to i přesto, že úprava těchto deliktů není součástí ustanovení o dohledu nad zadáváním veřejných zakázek. Úprava správních deliktů, kterých se dopustí dodavatel, je upravena v § 144 a 145 ZVZ (Část šestá ZVZ –

60

Seznam kvalifikovaných dodavatelů, systém certifikovaných dodavatelů, zahraniční seznam dodavatelů; Hlava čtvrtá – Správní delikty při prokazování kvalifikace). Dodavatel se může dopustit správního deliktu v případě, že bude jednat v rozporu se zákonem při prokazování kvalifikace s využitím výpisu ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů (i výpisu ze seznamu zahraničního seznamu dodavatelů) či certifikátu vydaného v rámci systému certifikovaných dodavatelů. Aby na straně dodavatele došlo k naplnění správního deliktu charakterizovaného tím, že zadavatel předloží k prokázání splnění kvalifikace ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů takový výpis, který již není aktuální, musí být současně splněny následující podmínky: • výpis předložený zadavateli a údaje na něm prokazující splnění kvalifikace nebo její části, nejsou již aktuální, neboť rozhodné skutečnosti se na straně dodavatele změnily, • a dodavatel ve lhůtě 15 dnů ode dne, kdy k této skutečnosti došlo nepodal žádost o změnu zápisu. Pokud budou všechny výše zmiňované znaky splněny, bude se jednat o správní delikt dodavatele i v případě, kdy dodavatel hodlá prokazovat splnění kvalifikace nebo její části certifikátem vydaným v rámci systému certifikovaných dodavatelů, přitom došlo ke změně skutečností na jejichž základě byl certifikát vydán, způsobujících, že jednotlivé kvalifikační předpoklady uvedené v certifikátu již splněny nejsou a dodavatel nesplnil oznamovací povinnost. Za takový správní delikt se uloží pokuta do 10.000.000 Kč. Do její výše by se měla promítnout opět závažnost správního deliktu, jež je determinován zejména způsobem jeho spáchání, jeho následky a okolnostmi, za nichž byl spáchán. V řízení o správním deliktu dodavatele nelze použít ustanovení § 120 odstavce 3 ZVZ, tedy nelze zvýšit sazbu pokuty na dvojnásobek, pokud došlo k opakovanému porušování zákona v období 5 let (tedy alespoň dvakrát v 5 letech). Opakované deliktní jednání dodavatele bude mít však vliv na stanovení výše pokuty za správní delikt. V případě, kdy by dodavatel předložil padělané dokumenty prokazující jeho kvalifikaci, nejednalo by se o správní delikt podle § 144 ZVZ, ale o přestupek nebo dokonce o jednání trestněprávní povahy, a tento dodavatel by byl ihned vyloučen ze zadávacího řízení.

61

Správní řízení ohledně správního deliktu dodavatele podle § 144 ZVZ lze zahájit: • z moci úřední v případě správních deliktů, kdy dodavatel předloží zadavateli k prokázání splnění kvalifikace výpis ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů, který není aktuální (a to by mělo za následek nesplnění kvalifikačních předpokladů) a i v případě správních deliktů, kdy dodavatel předloží neaktuální certifikát vydaný v rámci systému certifikovaných dodavatelů, což by mělo za následek nesplnění kvalifikačních předpokladů uvedených v certifikátu, • na základě písemného návrhu dotčeného zadavatele v případě správních deliktů, kdy dodavatel předloží zadavateli k prokázání splnění kvalifikace výpis ze seznamu kvalifikovaných dodavatelů, který není aktuální (a to by mělo za následek nesplnění kvalifikačních předpokladů) a i v případě správních deliktů, kdy dodavatel předloží neaktuální certifikát vydaný v rámci systému certifikovaných dodavatelů, což by mělo za následek nesplnění kvalifikačních předpokladů uvedených v certifikátu, • na základě písemného návrhu správce příslušného systému, v jehož rámci byl vydán certifikát v případě, že došlo ke změně skutečností, na základě kterých byl certifikát vydán a jež mají za následek neprokázání splnění kvalifikačních předpokladů, když dodavatel nesplnil ve lhůtě stanovené zákonem (15 dnů) povinnost ohlásit tyto změny certifikačnímu orgánu pro kvalifikaci a nepředložil nové potřebné doklady osvědčující splnění příslušných kvalifikačních předpokladů. Pokud by byl návrh podán jinou než výše zmíněnou osobou, nebude řízení o správním deliktu zahájeno, nýbrž s ním Úřad naloží jako s podnětem, posoudí jeho obsah mimo správní řízení a rozhodne se, zda zahájí řízení z moci úřední. Na podávání návrhů, na jejich náležitosti a na celý průběh řízení včetně jeho skončení se pak použijí pravidla vyplývající ze správního řádu a z ustanovení § 121 ZVZ. V ustanovení § 145 odstavci 2 ZVZ, týkající se správních deliktů dodavatelů při prokazování kvalifikace, stojí, že se na řízení o správním deliktu použije § 121 ZVZ obdobně. To znamená, že: • dodavatel za správní delikt neodpovídá, pokud prokáže, že vynaložil veškeré úsilí, aby porušení právní povinnosti zabránil,

62

• při určení výše pokuty za správní delikt dodavatele se přihlédne k závažnosti správního deliktu, ke způsobu jeho spáchání a hlavně k jeho následkům a okolnostem, za kterých byl spáchán, • odpovědnost dodavatele za správní delikt zaniká do 10 let ode dne, kdy byl spáchán nebo pokud Úřad o něm nezahájí řízení do 5 let ode dne, kdy se o tomto správním deliktu dozvěděl, • správní delikty dodavatele podle § 144 v prvním stupni projednává Úřad, proti jeho rozhodnutí je možné podat rozklad k předsedovi Úřadu (dvouinstanční řízení), • pokuty vybírá a vymáhá Úřad a jsou příjmem státního rozpočtu. Na řízení o tomto správním deliktu se nepoužijí ustanovení správního řádu, a to ani podpůrně. Nicméně použijí se ustanovení Zákona o veřejných zakázkách (§ 121, 144, 145) a rovněž základní zásady správního řízení. Z judikatury: Č. j. S024/2007/VZ-09743/2007/520-AB (správní delikt dodavatele). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle 94 odst. 2 písm. c) zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 437/2004 Sb., zákona č. 60/2005 Sb., zákona č. 124/2005 Sb., 179/2005 Sb., zákona č. 253/2005 Sb., zákona č. 377/2005 Sb. a zákona č. 413/2005 Sb., ve správním řízení zahájeném dne 5.2.2007 z vlastního podnětu, jehož účastníkem je společnost AGEO, spol. s r. o., Brno ve věci uložení pokuty za správní delikt při účasti na veřejné zakázce „Komplexní pozemková úprava v k. úz. Zvole u Zábřeha“ zadávané v otevřeném řízení, Česká republika-Ministerstvo zemědělství; Zemědělská agentura a pozemkový úřad Šumperk, rozhodl takto: Společnost AGEO, spol. s r. o., Brno, se dle § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 437/2004 Sb., zákona č. 60/2005 Sb., zákona č. 124/2005 Sb., 179/2005 Sb., zákona č. 253/2005 Sb., zákona č. 377/2005 Sb. a zákona č. 413/2005 Sb., dopustila správního deliktu, když uvedla nepravdivé údaje při prokazování kvalifikace dle § 31 odst. 1 písm. e) zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 437/2004 Sb., zákona č. 60/2005 Sb. a zákona č. 124/2005 Sb., v čestném prohlášení o základních kvalifikačních kritériích ze dne 5.4.2005 doloženém v nabídce k veřejné zakázce „Komplexní pozemková úprava v k. úz. Zvole u Zábřeha“. Za zjištěný správní delikt se společnosti AGEO, spol. s r. o., Brno, podle § 103 odst. 2 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění zákona č. 436/2004 Sb., zákona č. 437/2004 Sb., zákona č. 60/2005 Sb., zákona č. 124/2005 Sb., zákona č. 179/2005 Sb., zákona č. 253/2005 Sb., zákona č. 377/2005 Sb. a zákona č. 413/2005 Sb., ukládá pokuta ve výši 30 000, – Kč ( třicet tisíc korun českých). Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí na účet Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zřízený u pobočky České národní banky v Brně číslo 3754-24825621/0710, konstantní symbol 1148, variabilní symbol 0240750001. Podle § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb., v návaznosti na § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, se společnosti AGEO, spol. s r. o., IČ 49453301, Purkyňova 71/99, 612 45 Brno, ukládá: uhradit náklady řízení ve výši 1 000, – Kč (jeden tisíc korun českých). Odůvodnění: Úřad přezkoumal na základě § 96 a následujících zákona případ ve všech vzájemných souvislostech, po zhodnocení všech podkladů, zejména zadávací dokumentace, včetně vyjádření účastníka řízení, a na základě vlastního zjištění konstatuje, že společnost AGEO se dle § 103 odst. 1 písm. a) zákona dopustila správního deliktu. V šetřeném případě nabídka společnosti AGEO obsahuje čestné prohlášení ze dne 5.4.2005 o splnění základního kvalifikačního kritéria dle § 31 odst. 1 písm. e) zákona, tj. že společnost AGEO nemá nedoplatek

63

na pojistném a na penále na veřejné zdravotní pojištění, nebo na pojistném a na penále na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti s výjimkou případů, kdy bylo povoleno splácení ve splátkách a není v prodlení se splácením splátek. Z dopisu Oborové zdravotní pojišťovny zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví, pobočka Brno, vyplývá, že společnost AGEO neměla uhrazené pojistné za období do 4/2005, že doplatek byl proveden v období 11/05-2/06, a že vůči společnosti AGEO je vykonatelný platební výměr na penále. Z hlediska závažnosti porušení zákona společností AGEO před uzavřením smlouvy nelze pominout skutečnost, že uvádění nepravdivých informací o kvalifikaci vytváří nerovné podmínky mezi rovnými subjekty. Uchazeč a zájemce má povinnost v zadávacím řízení uvádět pravdivé údaje a informace o své kvalifikaci, tedy i o své schopnosti plnit závazky vůči veřejnoprávním subjektům. Porušení této povinnosti zákon postihuje v návaznosti na ust. § 38 odst. 1 a § 39 odst. 2 zákona vyloučením uchazeče, resp. odmítnutím zájemce o účast na veřejné zakázce a dále tím, že toto jednání kvalifikuje jako správní delikt, za který stanoví v § 103 odst. 2 zákona pokutu a to do výše až 10 000 000 Kč.

64

5 SPOLEČNÁ USTANOVENÍ O VÝKONU DOHLEDU

5.1 Povinnost mlčenlivosti a ochrana obchodního tajemství „ Zaměstnanci Úřadu, jakož i ti, kdo byly pověřeni plněním úkolů náležejících do jeho působnosti, jsou povinni zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, o nichž se dověděli při plnění pracovních povinností.“36 Úřad je povinen zajistit zachování mlčenlivosti o všech skutečnostech souvisejících s činností Úřadu v rámci konkrétního správního řízení. Samozřejmě by bylo vhodné, aby příslušný subjekt sdělil správnímu orgánu předem (písemně), které informace považuje za předmět obchodního tajemství. Takové informace nicméně musí kumulativně splňovat znaky uvedené v § 17 obchodního zákoníku. „Obchodní tajemství tvoří veškeré skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy související s podnikem, které mají skutečnou nebo alespoň potenciální materiální či nemateriální hodnotu, nejsou v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné.“37 Orgán dohledu musí zajistit, aby obchodní tajemství, o kterém se dozvěděl, nebylo porušeno, například při nahlížení do spisu. Pokud by tedy příslušná listina obsahovala obchodní tajemství, postupuje se tak, že se do spisu založí kopie listiny, na které se konkrétní údaje znepřístupní k nahlédnutí a originál listiny se pak uloží do uzavřené obálky, do které nemá účastník řízení, ani jiná osoba, oprávněná nahlížet do spisu, přístup. Nelze utajovat celé listiny se skutečnostmi tvořící obchodní tajemství (jednalo by se o krácení účastníka na právech ve správním řízení), ale pouze dílčí údaje týkající se obchodního tajemství. Povinnost mlčenlivosti se nevztahuje pouze na zaměstnance Úřadu, ale i na jiné osoby, které se podílely na správním řízení, či jiných úkonech, a tak měly možnost dovědět se o informacích důvěrného charakteru. Může se jednat o členy poradních orgánů a komisí zřízených při Úřadu (například rozkladová komise), dále to mohou být experti (jejich posudky a stanoviska), kterých Úřad využívá při své činnosti. Nemusí se však vždy jednat pouze o osoby fyzické, ale toto ustanovení dopadá i na právnické osoby, které pro Úřad vykonávají odbornou činnost – například v oblasti účetnictví, zpracování expertních posudků apod. Povinnost zachovávat mlčenlivost není omezena pouze na dobu, kdy dané subjekty s Úřadem spolupracují, ale totéž platí pro 36

Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. § 122 odst. 1.

37

Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník. ASPI: stav k 2.3.2008

65

období po skončení takové spolupráce. Povinnost mlčenlivosti bude prolomena v případě, kdy osoby podávají svědectví o informacích souvisejících se správním řízením, či jinou činností Úřadu dle zákona, a to pro účely trestního řízení nebo civilního soudního řízení (s předchozím souhlasem soudce podle § 8 odst. 4 trestního řádu). „Úřad se však nemůže dovolávat povinnosti mlčenlivosti v případě, kdy je povinen poskytnout informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a to v rozsahu nezbytně nutném pro zajištění účelu řízení. Obdobně se Úřad nemůže dovolávat této povinnosti mlčenlivosti, jestliže jiný právní předpis ukládá zvláštní povinnost poskytnout určité údaje či informace pro účely postupu jiného orgánu dle tohoto předpisu (např. správa daní a poplatků).“38 Pokud by došlo k porušení obchodního tajemství ze strany Úřadu, bude se Úřad vystavovat možné odpovědnosti za způsobenou náhradu škody podle obchodního zákoníku. Osoby, dotčené porušením povinnosti mlčenlivosti, se mohou domáhat svých nároků občanskoprávními žalobami osobnostního charakteru, podle hlavy druhé, části první občanského zákoníku, nebo uplatnit nárok na náhradu škody, způsobené porušením povinnosti mlčenlivosti podle téhož ustanovení občanského zákoníku. Lze uvažovat také o odpovědnosti pracovněprávní, a to v případě, kdy Úřad uplatní nárok na náhradu škody vůči osobě, která byla nebo je k němu v pracovněprávním vztahu a porušila povinnost mlčenlivosti podle zákona. V případě, kdy dojde k takovému porušení, ale osoba je nebo byla k Úřadu v jiném než pracovněprávním vztahu, může Úřad uplatnit následný regres občanskoprávní cestou. Z judikatury: Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 30.8.1999, sp.zn. 2 A 4/ 99 – Účastníku řízení nelze odepřít nahlédnutí do správního spisu s poukazem na to, že spis obsahuje obchodní tajemství. Dopisem ze dne 9.10.1998 žalobce požadoval, aby mohl nahlédnout do dokumentace o výběru nejvýhodnější nabídky. Termín nahlédnutí do spisu byl dohodnut na 15.10.1998 v 9:00 hodin. Žalobce se dostavil, ale od nahlédnutí do spisu upustil proto, že mu nebyla dána možnost nahlédnout do nabídek uchazečů, ani do těch částí spisového materiálu, které obsahují údaje z nabídek uchazečů. Současně upozornil na potřebu důkladného prošetření případu. Dne 29.10.1998 rozhodnutím žalovaného byl návrh žalobce zamítnut. Proti tomu podal žalobce rozklad dne 13.11.1998. Uvedl, že mu bylo pracovníkem žalovaného oznámeno, že nemůže vidět žádné pasáže obsahující cokoli z nabídek uchazečů. To však z § 23 SpŘ neplyne, neboť podle tohoto ustanovení má být zajištěno toliko, aby nebylo porušeno obchodní tajemství. Poukázal při tom na ustanovení § 17 obchodního zákoníku, který upravuje obchodní tajemství a podle kterého nelze seznamy smluvních provozoven považovat za obchodní tajemství ve smyslu obchodního zákoníku a lze proto odmítnutí nahlédnutí do spisu považovat za nedůvodné. Soud přezkoumal rozhodnutí žalovaného včetně řízení, které 38

Šebesta, Milana a kolektiv. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. 1. vydání. Praha: ASPI, a.s. 2006. str. 524

66

mu předcházelo, a žalobu shledal důvodnou. Žalovaný tedy musí umožnit žalobci nahlédnout do správního spisu, a to při splnění povinnosti plynoucí z ustanovení § 23 odst. 3 SpŘ – správní orgán je povinen učinit opatření, aby nahlédnutím do spisů nebylo porušeno státní, hospodářské nebo služební tajemství, nebo zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti. Žalovaný musí dojednat s žalobcem den, kdy lze do spisu nahlédnout. Po té stanoví přiměřenou lhůtu pro případné uplatnění dalších námitek. Rozhodnutí o rozkladu bude vydáno po uplatnění námitek nebo marném uplynutí lhůty.

5.2 Uveřejňování pravomocného rozhodnutí Úřadu Ustanovení § 123 ZVZ ukládá Úřadu povinnost uveřejňovat rozhodnutí přijatá ve správním řízení týkající se dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, přičemž k uveřejnění by mělo dojít v přiměřené lhůtě poté, co rozhodnutí nabylo právní moci. Rozhodnutí jsou zveřejňována v souladu se zásadou transparentnosti tzn. dodavatelé i zadavatelé například mají větší právní jistotu v případech, kdy si nejsou jisti, jak postupovat při výkladu nejednoznačných ustanovení zákona o veřejných zakázkách. Díky tomuto je hlavně pro zadavatele jednodušší dodržovat základní zásady zadávacího řízení uvedené v § 6 ZVZ. Povinností Úřadu je tedy podle ZVZ zveřejňovat svá pravomocná rozhodnutí, vydaná v obou stupních správního řízení, na své internetové stránce www.compet.cz. Svá rozhodnutí nezveřejňuje pouze v elektronické podobě, ale také v listinné podobě, ve formě Sbírek rozhodnutí orgánu dohledu v oblasti zadávání veřejných zakázek.

67

6. NEDOSTATKY PRÁVNÍ ÚPRAVY PŘEZKUMNÉHO ŘÍZENÍ A ÚVAHY DE LEGE FERENDA 6.1 Nedostatky platné právní úpravy Na závěr je třeba si položit otázku, zda právní úprava přezkumného řízení, jak je upravena v zákoně o veřejných zakázkách a v koncesním zákoně, splňuje cíle a požadavky, které zákonodárce od této právní úpravy očekával. Zda je tato právní úprava vyhovující nebo zda má nějaké nedostatky, které snižují její účinnost. A v neposlední řadě též, jak hodnotí účinnost přezkumného řízení právní praxe. ZVZ v § 78 a 79 uvádí, že základním hodnotícím kritériem pro výběr nejlepší nabídky zadavatelem je vždy nabídkové cena. Pokud by pro výběr nejlepší nabídky byla zadavatelem stanovena ještě další kritéria, jejichž hodnocení by bylo závislé na subjektivním posouzení zadavatelem (zadavatel by hodnotil nabídky podle stanovených kritérií, která nejsou vyjádřena objektivně měřitelnými kritérii), pak správnost hodnocení zadavatelem, tedy správnost myšlenkových pochodů zadavatele při hodnocení nabídek, není orgán přezkumu, tj. Úřad, oprávněn toto hodnocení zadavatele přezkoumávat. Přitom je nesporné, že právě hodnotící řízení a výběr nejlepší nabídky je alfou a omegou celého zadávacího řízení. Z tohoto důvodu by bylo nanejvýš žádoucí, aby zákonodárce, de lege ferenda, pravomoci Úřadu v přezkumu hodnotícího řízení maximálně rozšířil tak, aby bylo možno proces posuzování a hodnocení nabídek zadavatelem přezkoumat v plném rozsahu. Výrazným mezníkem pro přezkumné řízení je uzavření smlouvy. Podle dikce § 118 ZVZ platí, že nedodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad uloží nápravné opatření. Před uzavřením smlouvy tedy Úřad může uložit nápravné opatření dle § 112 odst. 2 písm. c) ZVZ, nejčastěji zrušení zadávacího řízení, zrušení vyloučení dodavatele a jeho opětovné zařazení do zadávacího řízení. Úřad může v tomto stádiu zasáhnout velmi efektivně a konstatované porušení zákona napravit způsobem, který působí velmi důrazně vůči zadavateli, případně vrátí poškozeného dodavatele zpět do soutěže.

68

Nic z toho však není možné ve stádiu po uzavření smlouvy. I kdyby v přezkumném řízení bylo prokázáno, že v zadávacím řízení prokazatelně zadavatel zákon porušil a jeho nezákonný postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, avšak již došlo k uzavření smlouvy, je pak již možný pouze postup dle § 120 ZVZ. Úřad totiž nemá pravomoc rozhodnout, že již uzavřená smlouva je neplatná. Jediný postup, kterým lze dosáhnout určení neplatnosti smlouvy, by byla žaloba podle ustanovení § 80 písm. c) občanského soudního řádu. Je nade vši pochybnost, že takový návrh nebude podávat účastník již uzavřené smlouvy. V úvahu proto připadá neúspěšný dodavatel. Je však otázkou, jakou šanci na úspěch má takový neúspěšný dodavatel, zejména z úhlu pohledu, jak by prokazoval, že zadavatel porušil zákon, jaké by bylo jeho postavení, pokud by zadavatel zákon neporušil, jak by vůbec prokazoval, že měl šanci veřejnou zakázku získat a jak by prokazoval svůj naléhavý právní zájem (známe-li již použitou argumentaci soudů, že právní zájem nelze zaměňovat za zájem ekonomický). Je třeba si ještě uvědomit, že takový soudní spor by byl z časového hlediska velmi náročný a při využití všech opravných prostředků by mohl trvat několik let. Je třeba vzít v úvahu též skutečnost, že vedení takového soudního sporu má význam jen za situace, že soud by na základě návrhu žalobce vydal předběžné opatření, kterým by zakázal realizaci závazku ze smlouvy, jejíž platnost je napadána. Jinak by totiž vedení soudního sporu nemělo žádný význam, neboť veřejná zakázka by na základě uzavřené smlouvy byla s největší pravděpodobností realizována dříve, než by skončil soudní spor. V návaznosti na uvedené by bylo vhodné, aby se zákonodárce de lege ferenda zabýval úvahou, zda pravomoc rozhodnout o neplatnosti smlouvy nesvěřit přímo Úřadu, případně jak jinak zrychlit a zefektivnit postup, při kterém by bylo možno platnost smlouvy přezkoumat. Jako východisko se zde nabízí též takové řešení, že by byly zákonem přesně definovány podmínky, při jejichž naplnění by smlouva byla neplatná přímo ex lege. Obdobně jako v případě neplatnosti smlouvy, nemá Úřad pravomoc rozhodnout ani o náhradě škody ve prospěch neprávem vyloučeného uchazeče. O nároku na náhradu škody by musel rozhodnout příslušný soud. V rámci úvah de lege ferenda by bylo i v tomto případě vhodné uvažovat o rozšíření pravomoci Úřadu v tomto směru. Pravděpodobně

nejcitelnějším

nedostatkem

přezkumného

řízení

je

jeho

zdlouhavost. Představíme-li si, že některý účastník řízení využije všech stupňů přezkumného řízení, rozprostře se před námi, v nejhorší možné variantě, několikaletý 69

časový horizont, než bude dosaženo potřebné právní jistoty o té které konkrétní právní otázce. A přitom požadavek praxe je přímo opačný – aby přezkumné řízení bylo co nejrychlejší a aby potřebné právní jistoty bylo dosaženo, co nejrychlejším způsobem. Příklad: Správní řízení před Úřadem je dvouinstanční a řídí se správním řádem, pokud ZVZ nestanoví jinak. V přezkumném řízení se uplatní lhůty stanovené správním řádem. Prvostupňové rozhodnutí je vydáváno ve lhůtě maximálně do 60 dnů. Proti rozhodnutí Úřadu v 1. stupni je možno do 15 dnů od doručení rozhodnutí podat rozklad. Ve 2. stupni rozhoduje předseda Úřadu, opět do 60 dnů od podání rozkladu. Proti rozhodnutí předsedy Úřadu lze podat žalobu k příslušnému krajskému soudu, a to do 60 dnů po té, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno doručením jeho písemného vyhotovení. Rozsudek příslušného krajského soudu pak lze napadnout kasační stížností, o které následně rozhodne Nejvyšší správní soud. Řízení ve správním soudnictví u soudů obou stupňů je sice ovládáno zásadou procesní ekonomie, avšak ustanovení o „rychlosti řízení“ bychom ve správním řádu soudním hledali marně. Alespoň minimální zákonnou povinnost v tomto směru, tj. povinnost předsedy senátu připravit řízení tak, aby zpravidla bylo možno rozhodnout při prvním nařízeném jednání, bychom dovodili až při postupu dle § 64 správního řádu soudního, který dovoluje přiměřené použití občanského soudního řádu. Nezbývá než konstatovat, že soudy nejsou při svém rozhodování žádnými lhůtami vázány. Pokud by tedy mělo dojít ke zrychlení přezkumného řízení, bylo by třeba výrazně zasáhnout do celé jeho koncepce. A to zřejmě jak v rovině institucionální, tak i v rovině kompetenční. Možností, jak přezkumné řízení zkrátit se nabízí hned několik. Je možno například uvažovat o tom, že přezkumné řízení by bylo pouze jednoinstanční. S následným přímým přezkumem správním soudem. Další možností je přetvoření Úřadu do podoby zvláštního soudního tribunálu, ve kterém by rozhodovali specializovaní soudci nebo arbitři a vyloučit tak přezkum rozhodnutí Úřadu obecnými soudy. Z úrovně odborné veřejnosti zaznívají četné a časté připomínky k institutu kauce, která musí být dodavatelem jako stěžovatelem složena na účet Úřadu v případě, že stěžovatel Úřadu předkládá návrh na přezkum. Dodavatelé často ustanovení o kauci chápou a pociťují jako omezující ustanovení zákona, které jim brání svobodně se rozhodnout o využití práva na ochranu svého postavení před nezákonným postupem zadavatele. Obávají se totiž propadnutí kauce, často nemalé hodnoty, do státního rozpočtu. K úvaze de lege ferenda proto logicky patří zhodnocení fungování institutu kauce, m.j. i z pohledu požadavku 70

směrnice Rady č. 89/ 665/ EHS – „Členské státy zajistí, aby přezkumné řízení bylo dostupné podle podrobných pravidel, která mohou stanovit členské státy, každé osobě, která má nebo měla zájem na získání určité veřejné zakázky na dodávky nebo stavební práce a které v důsledku domnělého a protiprávního jednání vznikla škoda nebo jí hrozí.“39 Důležitou úlohou přezkumného řízení a kontroly zadávání veřejných zakázek vůbec je též odhalování politických vlivů, korupce a záměrné netransparentnosti zadávacího řízení. V praxi dodavatelů existují tendence k jevu, který je označován jako „bid rigging“. „Jde o kartelová ujednání o tom, že uchazeči o veřejnou zakázku nesoutěží (nebo soutěž jen předstírají), ale naopak se domluví, kdo veřejnou zakázku získá. Při další veřejné zakázce si své pozice vymění.“40 Uvedené jevy, vyskytující se v praxi, lze často „tušit“, těžko se však prokazují. Zajímavou myšlenkou de lege ferenda, která by mohla napomoci oproštění zadávání veřejných zakázek od „politických tlaků“ je vytvoření statusu zvláštních „certifikovaných osob“, ze kterých by pak ad hoc pro zadávání veřejných zakázek určitého druhu byly vytvářeny hodnotící komise pro výběr nejvhodnější nabídky. V boji proti potírání politických vlivů a lokálních zájmů, korupci a různým formám protekce, by napomohlo zakotvení zákonných povinností směřujících k posílení transparentnosti. Zákon by například mohl zakotvit povinnost, co z realizovaných veřejných soutěží a jakým způsobem musí být publikováno. V úvahu připadá například zakotvení zákonné povinnosti publikovat vybrané dodavatele, ale též jejich subdodavatele a finanční objemy veřejných zakázek. V souvislosti se zásadou transparentnosti často zaznívá z úrovně odborné veřejnosti, zejména z úrovně dodavatelů, nelibost nad skutečností, že ze ZVZ zmizela povinnost zadavatele a komise pro otevírání obálek při otvírání obálek sdělovat přítomným uchazečům nabídkové ceny jiných uchazečů a povinnost zapsat do protokolu o otevírání obálek nabídkové ceny jednotlivých dodavatelů, což vzbuzuje u dodavatelů podezření o nekalých praktikách zadavatelů. Pokud by se jednalo o zákonnou povinnost, mohlo by plnění této zákonné povinnosti být předmětem přezkumu. Cena je při 39

Směrnice Rady č. 89/665/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce

40

Jurčík, R. Podmínky provádění kontroly a vlastní kontrolní mechanismy zadávání veřejných zakázek. Zpracováno pro Transparency International – Česká republika. Praha: srpen 2006.

71

hodnocení veřejné zakázky základním hodnotícím kritériem a proto de lege ferenda je třeba uvážit, zda by nebyl vhodný návrat k právní úpravě, jak ji znal zákon o veřejných zakázkách č. 40/2004 Sb.

6.2 Očekávané změny dle Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/EHS ze dne 11. prosince 2007 Nedostatky v přezkumném řízení jsou vnímány v přezkumných mechanismech většiny států EU. Proto byla přijata Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES ze dne 11. prosince 2007, kterou se mění Směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek (dále jen směrnice). Směrnice především konstatuje, že „směrnice Rady 89/665/EHS z roku 1989, o koordinaci právních a správních předpisů, týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce a směrnice Rady 92/13/EHS z roku 1992, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy při zadávání veřejných zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací se vztahují na přezkumná řízení, týkající se zakázek zadávaných veřejnými zadavateli, jak jsou uvedeni v čl. I bodě 9 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES z 18. března 2004, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby a veřejnými zadavateli, jak jsou uvedeni v čl. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. Března 2004, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb.“41 Směrnice konstatuje, že „konzultace zúčastněných stran a judikatura Soudního dvora ukázaly jisté nedostatky v přezkumných mechanismech členských států. Tyto nedostatky pak brání tomu, že mechanismy zavedené směrnicemi 89/665/EHS a 92/13/EHS neumožňují zajistit dodržování práva Společenství ve stádiu, kdy může být protiprávní jednání ještě napraveno.“42 Musí proto dojít k posílení zásad transparentnosti a zákazu diskriminace.

41

Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek. Čl.1 42

Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/ES, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek. Čl. 3

72

Ke zjištěným nedostatkům patří zejména chybějící lhůta mezi rozhodnutím o zadání veřejné zakázky a uzavřením příslušné smlouvy, která by umožnila její účinné přezkoumání (odkladná lhůta). V zájmu nápravy tohoto nedostatku je třeba stanovit minimální odkladnou lhůtu, během níž je uzavření smlouvy pozastaveno. Směrnice stanoví odkladné lhůty minimální (10 dnů), členské státy pak mohou stanovit lhůty delší a mohou přitom brát v úvahu různé druhy komunikačních prostředků. Odkladná lhůta by měla dotčeným uchazečům poskytnout dostatek času k prostudování rozhodnutí o zadání zakázky vybranému uchazeči a posouzení, zda je vhodné zahájit přezkumné řízení. Dotčeným uchazečům musí být poskytnuty náležité informace, které jsou zásadní pro účinný přezkum. Minimální odkladná lhůta se neuplatní, pokud se jedná o veřejné zakázky, které nevyžadují předchozí zveřejnění oznámení o zakázce v Úředním věstníku Evropské unie, zejména v případech tzv. krajní naléhavosti. V těchto případech postačí upravit účinná přezkumná řízení po uzavření smlouvy. Obdobně není odkladná lhůta nezbytná, pokud je jediným dotčeným uchazečem uchazeč, kterému byla zakázka zadána a nejsou žádní další dotčení zájemci. Pokud členský stát požaduje, aby osoba, která má v úmyslu zahájit přezkumné řízení, o tomto záměru informovala veřejného zadavatele, je třeba jasně stanovit, že by tím neměla být dotčena odkladná lhůta ani žádná jiná lhůta pro podání návrhu na přezkum. Orgánu, příslušnému pro přezkum je třeba zajistit nezávislou minimální odkladnou lhůtu pro jeho rozhodnutí nebo mu musí být dána pravomoc odkladnou lhůtu prodloužit. Členské státy mohou rozhodnout, že tato lhůta končí uplatněním prozatímního opatření. Za účelem boje proti přímému zadávání zakázek ze strany veřejného zadavatele mají být stanoveny účinné, přiměřené a odrazující sankce. Smlouva zadaná na základě protiprávního přímého zadání zakázky by měla být na základě prohlášení nebo rozhodnutí orgánu přezkumu považována za neúčinnou.

Vyslovení neúčinnosti smlouvy je

nejúčinnějším způsobem obnovení hospodářské soutěže. Přezkumné řízení by mělo být dostupné nejméně každé osobě, která má nebo měla zájem určitou zakázku získat a které v důsledku domnělého protiprávního úkonu vznikla nebo hrozí škoda.

73

Smlouvy uzavřené v rozporu s odkladnou lhůtou nebo automatickým pozastavením by měly být považovány v zásadě za neúčinné, pokud současně došlo k porušení směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES a pokud toto porušení ovlivnilo možnost uchazeče podávajícího návrh na přezkum získat zakázku. V případě jiných porušení formálních požadavků nemusí členské státy použít zásadu neúčinnosti, ale mohou přijmout alternativní sankce. Touto směrnicí není vyloučeno použití přísnějších sankcí podle vnitrostátního práva. Cílem uplatnění zásady neúčinnosti smlouvy je to, aby práva a závazky ze smlouvy nebyly realizovány. Vnitrostátní právní předpisy mohou stanovit zpětné zrušení všech smluvních závazků s účinky ex tunc nebo ex nunc. Účinnost smlouvy může být zachována v případech naléhavého veřejného zájmu a v případech hodných zvláštního zřetele (může být vyslovena alternativní sankce). Potřeba zajistit v průběhu času právní jistotu rozhodnutí přijatých veřejnými zadavateli vyžaduje stanovení přiměřené minimální promlčecí doby pro podání návrhu na přezkum, jehož cílem je prohlášení smlouvy za neúčinnou. Aby se zamezilo právní nejistotě, která může být důsledkem neúčinnosti, jsou členské státy oprávněny stanovit výjimky z obecných pravidel pro vyslovení neúčinnosti. Posílení účinnosti přezkumných řízení by měl přimět dotčené osoby, aby častěji využívaly možností přezkumu prostřednictvím předběžných postupů před uzavřením smlouvy. Doporučuje se zrušit systém atestací, který nebyl v praxi využíván a taktéž smírčí mechanismus stanovený směrnicí 92/13/EHS. Komise by měla být i nadále oprávněna požádat členské státy o poskytnutí informací o fungování vnitrostátních přezkumných řízení, a to s využitím Poradního výboru pro veřejné zakázky. Požadavky této směrnice jsou členské státy EU povinny transponovat do vnitrostátních právních řádů do 20. prosince 2009.

74

7. ZÁVĚR I přes jisté nedostatky, představují v současné době platné zákony č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách a č. 139/2006 Sb. o koncesních smlouvách a koncesním řízení (koncesní zákon), pokud je hodnotíme jako celek, moderní a kompatibilní právní úpravu, umožňující efektivní a transparentní vynakládání veřejných prostředků. Pokud bychom se měli na závěr zamyslet speciálně nad tou částí platné právní úpravy, která upravuje dohled nad zadáváním veřejných zakázek, respektive přezkumné řízení, výhrady k ní, jakož i náměty de lege ferenda byly vysloveny v předchozí kapitole. Z této části práce jednoznačně vyplývá, že platná právní úprava dohledu nad zadáváním veřejných zakázek obsahuje stále mnoho nedostatků, které snižují v praxi její účinnost. Tak například, a to je dosti zásadní, zákon nemá hmotněprávní oporu pro přezkum správnosti hodnocení stanovených kritérií pro výběr nejlepší nabídky. Pokud již dojde k uzavření smlouvy, Úřad nemůže vyslovit její neplatnost, a to i přes to, že v přezkumném řízení bylo prokázáno porušení zákona zadavatelem. Lze též oprávněně pochybovat, zda přezkumné řízení je skutečně dostupné každé osobě, neboť návrh na zahájení přezkumného řízení je spojen s povinností uhradit zákonem stanovenou kauci. Četné osoby, právě ty nepříliš ekonomicky silné, se obávají, za situace, kdy neuspěly ve výběrovém řízení, ještě i následné ztráty finančních prostředků, proto návrh na přezkum často nepodají.

Pravděpodobně nejzávažnějším argumentem, nad kterým by se měl

zákonodárce vážně zamyslet, je často neúnosná délka přezkumného řízení, která při využití všech zákonem stanovených opravných prostředků nezřídka činí několik let. Po celou dobu trvání přezkumného řízení, ať již před Úřadem anebo následně před správními soudy, nejsou práva účastníků výběrového řízení postavena najisto a trvá stav právní nejistoty, což jistě není žádoucí. Naopak, aby přezkumné řízení bylo efektivní, musí být, v mezích možností, co nejrychlejší. Z úrovně právní praxe je také často voláno, pokud možno, po zpřehlednění a zjednodušení právní úpravy. Některé kroky zákonodárce se však v tomto směru jeví jako dosti diskutabilní a jsou z úrovně právní praxe kritizovány. Např. vyčlenění právní úpravy koncesních smluv do samostatného zákona. Lze očekávat, že existující nedostatky platné právní úpravy přezkumného řízení by mohly být v dohledné době odstraněny připravovanou novelou, kterou je Česká republika zavázána přijmout, v souvislosti s přijetím směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2007/66/EHS, ve lhůtě do 20. prosince 2009. 75

Od této novely lze očekávat výrazné zvýšení účinnosti kontrolních mechanismů v přezkumném řízení i zavedení zcela nových kontrolních a sankčních institutů, které dosud ve vnitrostátní právní úpravě citelně chyběly. Transpozicí uvedené směrnice budou také výrazně posílena základní práva a zásady, zakotvené v Listině základních práv Evropské unie, zejména právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces.

76

8. PŘEHLED POUŽITÉ LITERATURY

Bibliografie: 1.) Krč Robert, Marek Karel, Petr Michal. Zákon o veřejných zakázkách s vysvětlivkami a předpisy souvisejícími. Praha: Linde. 2006. str. 543 2.) Pelc Vladimír. Veřejné zakázky, zákon o veřejných zakázkách s vysvětlivkami. Praha: Linde. 2004. str. 249 3.) Jurčík Radek. Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a EU. 1.vydání. Praha: C.H.Beck. 2007. str. 571 4.) Raus David, Neruda Robert. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. Praha: Linde, a.s. str. 895 5.) Šebesta Milan, Podešva Vilém, Olík Miloš, Machourek Tomáš. Zákon o veřejných zakázkách s komentářem. Praha: ASPI. 1. vydání. 2006. str. 524 6.) Jurčík, Radek. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. Praha: C.H.Beck. 1. vydání. 2006. str. 760 7.) Krenk Michal. Zadávání veřejných zakázek. Praha: Galén. 1. vydání. 2005. str. 171 8.) Raus David, Neruda Robert. Zákon o veřejných zakázkách – komentář. Praha: Linde. 2005. str. 639 9.) Bergerová Eva. Veřejné zakázky v české republice. 1. vydání. Praha:Eurolex Bohemia s.r.o. 2005. str. 150 10.) Blažek Jiří. Veřejné zakázky-výběr ustanovení zákona. 1. vydání. Praha: Institut pro místní správu Praha. 2007. str. 113 11.) Prudilová, Miroslava. Správní řád. 1. vydání, Vyškov: TSM, s.r.o. 2005. str. 180 12.) Černý, P. Dohnal, V. Korbel, F. Prokop, M. Průvodce novým správním řádem. Praha: Linde, a.s. 2006. str. 439 13.) Vopálka, V. Mikule, V. Šimůnková, V. Šolín, M. Soudní řád správní – komentář. 1. vydání. Praha: C.H.Beck. 2004. str. 327 14.) Svoboda, Ivo. Základy správního práva a veřejné správy. 1. vydání. Univerzita Palackého v Olomouci. 2006. str. 148 15.) Hendrych, D. a kolektiv. Správní právo – obecná část. 4. změněné a doplněné vydání. Praha: C.H.Beck. 2004. str. 521 16.) Novotný, Václav. Přehled judikatury ve věcech veřejných zakázek. 1. vydání. Praha: ASPI, a.s. 2006. str. 144 17.) Jurčík, R. Krutáková, L. Konopáč, V. Veřejné zakázky a PPP projekty – potřebnost změny právní úpravy v EU a ČR. (Sborník příspěvků z mezin.vědecké konference). 1.vydání. Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně. 2007. str. 224

77

Zákony: 1.) Zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ostrava: Sagit, 2007. 2.) Zákon č. 139/2006 Sb., koncesních smlouvách a koncesním řízení. Ostrava: Sagit, 2007. 3.) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. 4.) Zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. ASPI: stav k 25.3.2008. 5.) Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. Ostrava: Sagit, 2005. 6.) Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník. ASPI: stav k 2.3.2008 7.) 7ákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Ostrava: Sagit, 2005. 8.) Směrnice Rady 89/665/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce. Úřední věstník. 12.12.1989. 9.) Směrnice Rady 92/13/EHS, o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se uplatňování pravidel Společenství pro postupy zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a telekomunikací. Úřední věstník. 25.2.1992. 10.) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/ 66/ ES, kterou se mění směrnice Rady 89/665/EHS a 92/13/EHS, pokud jde o zvýšení účinnosti přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek. Úřední věstník Evropské unie. 11.12.2007. 11.) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES, o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy poštovních služeb. 12.) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby.

Časopisy: 1.) Nový, Dalibor. Jak se počítá do deseti u orgánu dohledu. Právní rádce, 2004, č.6, s. 6-40. 2.) Marek, Karel. Veřejné zakázky. Právní rádce, 2008, č. 2, s. 1 3.) Marek, Karel. Veřejné zakázky nově. Právní rádce, 2005, č. 6, s. 4-7 4.) Michel, David, Kiser Folma. Základy německého práva přidělování veřejných zakázek pro české podniky. Bulletin advokacie, 2006, č. 1, s. 62-63 5.) ÚOHS. Informační list – Pokuty, 2007, č. 2, s. 31 6.) ÚOHS. Informační list – Veřejné zakázky, 2007, č. 5, s. 23 7.) ÚOHS. Informační list – Významné události roku 2007, 2007, č. 6, s. 19 8.) ÚOHS. Výroční zpráva pro veřejnost 2006, leden 2007, s. 36 9.) ÚOHS, Výroční zpráva pro veřejnost 2007, leden 2008, s. 36 78

10.) 11.)

Veřejné zakázky. č. 4/2007 Moderní obec. č. 11/2007.

Internetové stránky: 1.) Compet : ÚOHS [online]. c2006-2008 [cit. 2008-04-14]. Dostupný z WWW: <www.compet.cz>. 2.) Pfi : veřejné zakázky a public private partnership [online]. c2006 [cit. 2008-04-02]. Dostupný z WWW: <www.pfi.cz>. Www.verejne-zakazky.cz. 3.) Portal-vz : Portál o veřejných zakázkách a koncesích [online]. c2003-2006 [cit. 2008-04-04]. Dostupný z WWW: <www.portal-vz.cz>. 4.) MMR : Ministerstvo pro místní rozvoj [online]. [2002-2006] [cit. 2008-04-01]. Dostupný z WWW: <www.mmr.cz>. Www.old.mmr.cz.

79

PŘÍLOHY

80

Příloha č. 1 Tabulka č. 1 – Rozhodovací a kontrolní činnost ÚOHS v roce 2006

Zdroj: Výroční zpráva pro veřejnost 2006 (ÚOHS) [on-line]. 15.2.2007 [cit. 2008-04-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/VZ_verejnost/vyrocni_zprava_2006.pdf

Tabulka č. 2 – Nejvyšší pokuty uložené ÚOHS v roce 2006

Zdroj: Informační list č. 6/2006 – Významné události roku 2006 [on-line]. ÚOHS. prosinec 2006 [cit. 200804-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Informacni_listy/2006/ Infolist62006vyznamne_udalosti.pdf

81

Příloha č. 2 Tabulka č. 1 – Rozhodovací a kontrolní činnost ÚOHOS v roce 2007

Zdroj: Výroční zpráva pro veřejnost 2007 (ÚOHS) [on-line]. 25.2.2008 [cit. 2008-04-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/ VZ_verejnost/ Vyrocni_zprava_2007.pdf

Tabulka č. 2 – Nejvyšší pokuty uložené ÚOHS v roce 2007

Zdroj: Informační list č. 6/2007 – Významné události roku 2007 [on-line]. ÚOHS. prosinec 2007 [cit. 200804-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Informacni_listy/ 2007/ infolist_2007_06_vyznamne_udalosti.pdf

82

Příloha č.3 Tabulka č.1 – Veřejné zakázky přezkoumané ÚOHS v letech 1995 - 2007

Zdroj: Informační list č. 5/2007 – Veřejné zakázky [on-line]. ÚOHS. listopad 2007 [cit. 2008-04-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/informacni-centrum/informacni-listy/2007/

Graf č.1 – Vydaná prvostupňová rozhodnutí ÚOHS

Zdroj: Výroční zpráva pro veřejnost 2007 (ÚOHS) [on-line]. 25.2.2008 [cit. 2008-04-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/ VZ_verejnost/ Vyrocni_zprava_2007.pdf

83

Graf č.2 – Úspěšnost soudního přezkumu rozhodnutí ÚOHS v roce 2006

Zdroj: Informační list č. 6/2006 – Významné události roku 2006 [on-line]. ÚOHS. prosinec 2006 [cit. 200804-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Informacni_listy/2006/ Infolist62006vyznamne_udalosti.pdf

Graf č. 3 – Úspěšnost soudního přezkumu ÚOHS v roce 2007

Zdroj: Informační list č. 6/2007 – Významné události roku 2007 [on-line]. ÚOHS. prosinec 2007 [cit. 200804-14]. Dostupné z: http://www.compet.cz/fileadmin/user_upload/Informacni_listy/ 2007/ infolist_2007_06_vyznamne_udalosti.pdf

84