Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Vojtěch Liberda
DOBROVOLNÉ NÁSTROJE OCHRANY ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ
Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Karolína Žákovská, Ph.D. Katedra: Práva životního prostředí Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): 16.12. 2010
Prohlášení: Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracoval samostatně, všechny použité prameny a literatura byly řádně citovány a práce nebyla využita k získání jiného nebo stejného titulu. ______________________ Vojtěch Liberda
1
Poděkování: Tímto bych chtěl poděkovat JUDr. Karolině Žákovské, Ph.D. za velkou pomoc při psaní mé diplomové práce a za cenné připomínky, které mi v průběhu psaní dávala.
______________________ Vojtěch Liberda
2
Obsah: Úvod .....................................................................................................................................5 1. Historické a institucionální souvislosti dobrovolných nástrojů .....................................6 1.1. Mezinárodní vývoj......................................................................................................6 1.2. Vývoj v Evropské unii (EU)......................................................................................10 1.3. Vývoj v České Republice (ČR)..................................................................................12 2. Dobrovolné nástroje ......................................................................................................15 2.1. Nástroje vyžadující vnější součinnost.......................................................................18 2.1.1. EMAS (Eco-management and Audit Scheme, Systém environmentálního řízení a auditu) .........................................................................................................................18 2.1.2. Systém environmentálního řízení podle ISO 14001 (Environmental management system, EMS)...............................................................................................................21 2.1.3. Environmentální značení typu I (ekolabeling, ekoznačení) .................................22 2.1.4. Environmentální prohlášení typu III (Environmental Product Declaration, EPD)............................................................................................................................24 2.1.5. Dobrovolné (environmentální) dohody...............................................................26 2.2.Nástroje nevyžadující vnější součinnost....................................................................27 2.2.1. Jednostranné závazky.........................................................................................27 2.2.2. Čistší produkce ..................................................................................................28 2.2.3. Metoda LCA – posuzování životního cyklu (Life – Cycle Assessment) ...............30 2.2.4. Ekodesign ..........................................................................................................33 2.2.5. Environmentální značení typu II (vlastní environmentální tvrzení) .....................35 2.2.6. Environmentální manažerské účetnictví (Environmental management accounting, EMA) ..........................................................................................................................37 2.2.7. Environmentální benchmarking (EB) .................................................................37 2.3. Speciální dobrovolný nástroj - zelené nakupování a zelená veřejná zakázka...........39 2.4. Shrnutí .....................................................................................................................42 3. Dobrovolné (environmentální) dohody (voluntary, environmental, negotiated agreements) ........................................................................................................................44 3.1. Dobrovolné dohody v EU .........................................................................................46 3.2. Dobrovolné dohody v ČR .........................................................................................49 3.2.1. Dobrovolné dohody uzavřené v ČR....................................................................51 3.2.2. Právní úprava v zákoně o ochraně přírody a krajiny ...........................................55 Závěr ..................................................................................................................................58 Použitá literatura...............................................................................................................62 Seznam příloh ....................................................................................................................65 Příloha č. 1 : logo EMAS (převzato z přílohy V. nařízení EP a Rady č. 1221/2009) .......65 Příloha č. 2 : Ekolabeling – příklady značení ve světě .....................................................66 Příloha č. 3 : Ekolabeling – ekoznačka ČR a EU .............................................................67 3
Příloha č. 4 : Environmentální prohlášení typu III (EPD) – Green Yardstick ...............68 Příloha č. 5 : Loga Responsible Care................................................................................69 Summary............................................................................................................................70 Klíčová slova – Keywords .................................................................................................72
4
Úvod Životní prostředí a jeho ochrana je v dnešním světě jedno z hlavních politických témat a dotýká se každého z nás. V souvislosti s rostoucí světovou populací a se změnami klimatu se lidé začínají chovat k životnímu prostředí zodpovědněji a začínají se o stav životního prostředí aktivněji zajímat. To má za následek neustálý vznik nových politik, technologií a přístupů, které si kladou za cíl minimalizovat dopad lidské činnosti na životní prostředí. Jedním z přístupů k ochraně životního prostředí, který je založen na aktivním postoji člověka k životnímu prostředí, jsou dobrovolné nástroje ochrany životního prostředí. Cílem této práce je objasnit, co to jsou dobrovolné nástroje ochrany životního prostředí, čím se vyznačují a jaké je jejich místo v politice životního prostředí. V první části práce jsem chtěl nastínit, jak se dobrovolné nástroje historicky a institucionálně vyvinuly. Ve druhé části jsem se zabýval jednotlivými druhy dobrovolných nástrojů, stručně je charakterizoval, vymezil sféru jejich využití, a také je rozdělil do skupin podle určitých shodných rysů. V poslední části jsem se podrobně věnoval jedinému dobrovolnému nástroji – environmentálním dohodám. V závěru práce jsem se pokusil shrnout poznatky, které jsem získal zpracováním tématu, a uvést některé kritické postřehy a návrhy de lege ferenda. Při vypracovávání této práce byly použity metody výkladu jako gramatický výklad, systematický, či historický výklad. Dále při porovnávání jednotlivých druhů nástrojů byla použita komparativní metoda výkladu.1
1
Např. při porovnávání německého a holandského modelu environmentálních dohod.
5
1. Historické a institucionální souvislosti dobrovolných nástrojů 1.1. Mezinárodní vývoj
Do 70. let 20. století byla problematika ochrany životního prostředí ve světě okrajovou záležitostí, i přes řadu mezinárodních úmluv do té doby přijatých. Mezinárodní právo životního prostředí poté prošlo dynamickým rozvojem, který lze nejlépe popsat pomocí tří mezinárodních konferencí (Stockholm 1972, Rio de Janeiro 1992 a Johannesburg 2002), tzv. Summitů Země. Úlohy koordinátora při řešení globálních problémů ochrany životního prostředí se zhostila Organizace spojených národů (OSN). Stockholmská konference byla prvním pokusem, jak globálně vytyčit základní principy ochrany životního prostředí a dohodnout se na nových formách mezinárodní spolupráce. Z dokumentů přijatých na konferenci jsou nejvýznamnější tyto tři: Deklarace o životním prostředí, Akční plán pro životní prostředí a Rezoluce o institucionálních a finančních opatřeních. Zejména Deklarace, která obsahuje 26 principů ochrany životního prostředí (za hlavní je považován princip 1, který uznává právo na příznivé životní prostředí za jedno ze základních lidských práv), výrazně ovlivnila vývoj právní úpravy v oblasti životního prostředí jak na úrovni mezinárodní, tak na úrovni jednotlivých států. „Za významné lze považovat zdůraznění práva na zdravé životní prostředí pro současné i budoucí generace. Tato zásada představuje počátek vývoje, který vyústil ve formulaci a přijetí zásady trvale udržitelného rozvoje“.2 Konferenci v Rio de Janeiro předcházela zpráva Komise OSN z roku 1987 nazvaná Naše společná budoucnost (Our Common Future), která poprvé popsala a použila princip trvale udržitelného rozvoje. Tento princip byl také formulován v Deklaraci o životním prostředí, dokumentu přijatém na konferenci, kde je obsažen zejména v zásadě 3: Právo na rozvoj musí být naplňováno tak, aby odpovídalo
2
RITSCHELOVÁ, I. a kol. Úvod do politiky životního prostředí. 1. vyd. Ústí nad Labem : MINO, 2003. s.42.
6
potřebám současných a budoucích generací, pokud jde o stav životního prostředí.3 Význam trvale udržitelného rozvoje se zakládá na tom, že do značné míry ovlivnil prakticky všechny následné politické dokumenty i právní normy na mezinárodní, komunitární i národní úrovni. Druhý důležitý dokument přijatý na konferenci je Agenda 21, která bývá pro svou komplexnost a ucelenost na poli problematiky životního prostředí považována za akční plán celosvětového společenství pro období 21. století. Skládá se ze 40 kapitol, kde jsou více či méně konkrétní doporučení při řešení problémů ochrany životního prostředí. Státy, které se k ní přihlásily, by měly vyhlásit svůj vlastní akční plán vycházející z tohoto dokumentu. Praktickou aplikaci principů daných základním dokumentem v místní (obecní, komunitní) praxi nazýváme místní Agendou 21. „Místní Agenda 21 představuje uskutečňování praktických lokálních projektů ve spolupráci nejširších zájmových skupin směřujících k trvale udržitelnému rozvoji a udržení kvality života na místní úrovni.“4 Cílem Konference OSN v Johannesburghu, která nese název Světový summit o udržitelném rozvoji, pak bylo především rozvinutí principu udržitelného rozvoje, pomocí kterého měla být dosaženo integrace ekonomické, sociální a environmentální politiky. Dobrovolným nástrojům jako takovým ale nebyla ve zmiňovaných dokumentech tří světových konferencí věnována výslovná pozornost. Dobrovolné nástroje se začaly objevovat až v souvislosti s rozvojem proaktivní strategie5 a s rostoucím zájmem veřejnosti o environmentální otázky. Tyto tři globální konference měly však za následek celosvětový rozvoj politiky ochrany
životního
prostředí
(environmentální
či
ekologická
politika).
Environmentální politika představuje široký sortiment nástrojů (např. právní, ekonomické, politické, výchovné, dobrovolné), pomocí nichž se dosahuje cílů v ní obsažených. V souvislosti se zaměřením environmentální politiky se tak hovoří o
3
Deklarace z Rio de Janeira o životním prostředí a rozvoji, Zásada 3 Dostupný z: http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/$pid/CENMSFL5ZKH1/$FILE/MetodMA21_06-priloha1-deklaraceUR_0503.pdf. 4 Www.agenda21.cz [online]. 2001 [cit. 2010-10-28]. Agenda21. Dostupné z WWW: www.agenda21.cz . 5 Viz. dále.
7
strategii environmentální politiky. Strategie se v historickém vývoji environmentální politiky měnily, popř. rozšiřovaly díky získávání nových poznatků, které se vztahovaly k problematice životního prostředí. V počátcích se objevovala především reaktivní strategie (strategie kontroly a řízení), která se zaměřovala pouze na negativní dopady lidských činností na životní prostředí a jejich následnou regulaci pomocí právních a ekonomických nástrojů (příkazy, zákazy, poplatky). Rozsáhlým průzkumem provedeným v USA mezi lety 1975 – 1985 se zjistilo, že pouhá aplikace reaktivní strategie nepostačí k ochraně životního prostředí a ke snižování negativních dopadů na životní prostředí. Proto se objevuje nový, efektivnější pohled v environmentální politice, tzv. strategie preventivní (proaktivní), která se snaží předcházet vzniku negativních vlivů na životní prostředí tím, že se pokouší příčiny těchto vlivů aktivně vyhledat a odstranit. Součástí preventivní strategie v environmentální politice jsou i dobrovolné nástroje jako jedna z jejich forem. V současné době se environmentální politika řídí strategií udržitelného rozvoje, která se vyznačuje propojením environmentální politiky s ostatními činnostmi ve společnosti v jeden ucelený systém, jehož součástí se stávají nejen veřejné instituce, ale i mezinárodní organizace, podniky či nevládní organizace.6 Jednotný systém však neplatí v případě dobrovolných nástrojů. Tím, jak jsou různorodé a prošly rozličným vývojem, tak i jejich zakotvení není přímo v jedné organizaci. Mnohé z nich vznikly, vyvíjely se, popř. jsou spravovány mezinárodními nevládními organizacemi. Tak je tomu např. u mezinárodních norem ISO řady 140007, které v podstatě popisují fungování a používání různých dobrovolných nástrojů. Normy vytváří a neustále vylepšuje Mezinárodní normalizační organizace (International Organization for Standardization, ISA), jejímiž členy nejsou státy, ale jednotlivé národní normalizační instituce (v ČR je to Český normalizační institut, ČNI). Jednotlivé
6
REMTOVÁ, K. Strategie podniku v péči o životní prostředí : Dobrovolné nástroje. Praha : VŠE, 2006. Strategie environmentální politiky, s. 21 – 29. 7 Pojem ISO znamená „stejný, shodný“. Jeho užití v normách tedy znamená, že jde o jednotné, mezinárodně platné normy, které mají ve všech státech stejnou platnost.
8
národní normalizační instituce se pak v různé míře podílejí na tvorbě nových ISO norem a jejich následném přijetí v daném státě.8 Další mezinárodní nevládní organizací je Global Ecolabelling Network (Světová síť označování ekologicky šetrných výrobků, GEN), která byla založena v roce 1994. Tato organizace má za cíl sdružovat pod sebe existující národní i nadnárodní ekolabelingové programy a pomáhat, rozvíjet a propagovat ekolabelingové programy ve světě. GEN se také snaží sjednotit jednotlivé postupy a procesy související s ekolabelingem.9 Světovým garantem ochrany životního prostředí je však OSN, která se angažuje především prostřednictvím Komise OSN pro udržitelný rozvoj (Commission on Sustainable Development, CSD), Programu OSN na ochranu životního prostředí (United Nations Environment Programme, UNEP), Evropské hospodářské komise OSN (EHK OSN, United Nations Economic Commission for Europe, UNECE), Organizace spojených národů pro výchovu, vědu, a kulturu (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO). Z hlediska dobrovolných nástrojů stojí za zmínku Organizace OSN pro průmyslový rozvoj (United Nations Industrial Development Organization, UNIDO), která je specializovanou agenturou zřízenou OSN. Náplní UNIDO je podpora udržitelného průmyslového rozvoje v rámci spolupráce s veřejným a soukromým sektorem či s nevládními organizacemi. Většina dobrovolných nástrojů je aplikována v průmyslových podnicích, jež patří zároveň k největším znečišťovatelům životního prostředí.
8
International Organization for Standardization [online]. 2010 [cit. 2010-12-08]. Dostupné z WWW: http://www.iso.org/iso/home.htm. 9 Global Ecolabelling Network [online]. 2008 [cit. 2010-12-08]. Dostupné z WWW: http://www.globalecolabelling.net/index.html.
9
1.2. Vývoj v Evropské unii (EU)
Vývoj v EU do značné míry kopíruje vývoj světový. Teprve po Konferenci OSN o životním prostředí ve Stockholmu (1972) se problematika ochrany životního prostředí začala objevovat na komunitární úrovni. V reakci na zmiňovanou Konferenci OSN byl v roce 1973 přijat První akční program ochrany životního prostředí (Programme of environmental action of the European Communities). Tento program obsahoval principy a zásady environmentální politiky Společenství10, které se potom promítly i do akčních programů následujících. Celkem už bylo přijato šest akčních programů. Prvních 5 z nich bylo nezávazných, přijatých ve formě sdělení Komise ostatním orgánům Společenství.11 Důležitým z hlediska dobrovolných nástrojů se stal Pátý akční program nazvaný„Směrem k udržitelnosti“(Towards sustainability), schválený na období let 1993 – 2000. Program byl postaven na principu udržitelného rozvoje, subsidiarity a principu integrity. „Požadoval integraci aspektů ochrany životního prostředí do všech strategií a politik Unie. Přitom se předpokládalo rovnocenná spolupráce státu, soukromé podnikatelské sféry a široké veřejnosti.“12 Nové pojetí tak dává přednost dobrovolné spolupráci zmiňovaných složek před jednostrannou regulací a sankcemi ze strany veřejných institucí. Došlo tak k rozšíření stávajících nástrojů o nové nástroje hospodářské, tržní a dobrovolné. Následně byly položeny základy pro dva nejvíce využívané dobrovolné nástroje v EU – ekolabeling a EMAS. Ekolabelingový systém Společenství byl zaveden nařízením Rady č. 880/92 (Community Eco-labe laward scheme) a nařízením Rady č. 1836/93 (Voluntary Participation of Industrial Companies in a Community Environmental Management and Audit Scheme) byl zaveden program EMAS.
10
Pojmy „Společenství“ a „komunitární“ jsou použity pouze v souvislosti s výkladem vývoje dobrovolných nástrojů. Evropské Společenství bylo ke dni účinnosti Lisabonské smlouvy plně nahrazeno Evropskou unií. 11 DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. s. 11. 12 CENIA [online]. 1998 [cit. 2010-12-07]. Pátý akční program ES pro životní prostředí „Směrem k udržitelnosti“, na období 1993 – 2000. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPMSFHUHXKF/$FILE/5_akcni_program_es.pdf
10
O další rozšíření dobrovolných nástrojů do environmentální politiky Unie se postaral Šestý akční program nazvaný „Životní prostředí 2010: Naše budoucnost je v našich rukou“ (Environment 2010: Our Future, Our Choice), sválený na období let 2002 – 2012 . Jedná se o první právně závazný akční program, protože byl schválen ve formě společného rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady (č. 1600/2002/ES). Dobrovolné nástroje se zde objevují jako součást článku 3 Strategické přístupy k naplnění environmentálních cílů. Zmiňovány jsou zde především metoda LCA, systém environmentálního řízení podniku EMAS, environmentálních prohlášení o produktech zelené veřejné zakázky.13 Zmíněnými dobrovolnými nástroji se budu podrobněji zabývat v další části této práce. Dobrovolné nástroje jsou součástí environmentální politiky EU. Tu v praxi provádí Evropská komise, konkrétně komisař pro životní prostředí. Jednotlivé nástroje jsou upravovány formou nařízení, směrnic, či doporučení. Dobrovolné nástroje však ani na evropské úrovni nejsou komplexně upravené a jsou často roztroušené jako součásti jednotlivých sektorových environmentálních politik.14
13
Článek 3 body 5., 6., šestého akčního programu ES. Dostupný z WWW: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:15:07:32002D1600:CS:PDF. 14 European Commission Environment [online]. 2010 [cit. 2010-12-07]. Policies. Dostupné z WWW: http://ec.europa.eu/environment/policies_en.htm.
11
1.3. Vývoj v České Republice (ČR)
Vznik environmentální politiky v ČR spadá do počátku 90. let a to vydáním tzv. Modré knihy15 pod záštitou českého Ministerstva životního prostředí (MŽP), na kterou nedlouho poté navázal tzv. Duhový program. Ten lze považovat za první ucelený koncept tvořící návrhy úkolů, které mají pomoct k ozdravení a nápravě špatného stavu životního prostředí v ČR.16 Období let 1992 – 1998 lze charakterizovat jako období úpadku na poli environmentální politiky. V roce 1996 byl přijat vládou dokument Státní politika ochrany životního prostředí, ale šlo jen o slabý koncept. V letech 2000 – 2004 dochází k největšímu rozvoji práva životního prostředí, který je do velké míry ovlivněn nutností harmonizace s právem životního prostředí ES. V roce 2001 je vládou schválena další Státní politika životního prostředí. Tento dokument byl postaven na principu udržitelného rozvoje a poprvé zde také byly oficiálně zmíněny dobrovolné nástroje, které byly součástí nástrojů sloužících k provedení Státní politiky životního prostředí.17 Mimo to byl ještě schválen Státní program environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty v ČR (EVVO), jenž má za cíl rozšiřovat jednání a myšlení, které je v souladu s principem udržitelného rozvoje.18 V současnosti je platná Státní politika životního prostředí České Republiky (SPŽP,vydaná na období let 2004 -2010), která vychází z 6. akčního programu EU. Dobrovolné nástroje jsou v ní uvedené v části V. bodu 4. jako součást nástrojů realizace SPŽP. „Vývoj ochrany životního prostředí v České republice od roku 1989 po současnost lze tak shrnout a rozdělit do čtyř fází lišících se chodem dění, které vedlo ke změnám v životním prostředí. Období od roku 1989 do roku 1992 lze nazvat
15
Jedná se o zprávu, která zdokumentovala stav životního prostředí v ČR po 40 letech totalitního režimu DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. s. 20. 17 Op cit. s. 21 – 22. 18 Tzn. zasazovat se i o rozšiřování a vzdělávání v oblasti využívání dobrovolných nástrojů. 16
12
zakladatelským obdobím, následuje implementační období (1993 - 1998), poté do roku 2003 tzv. předvstupní období a od 1. května 2004 období evropské.“19 Dobrovolné nástroje byly v českém právním řádu upravovány podzákonnými právními předpisy – nejčastěji v usneseních vlády, což je spojeno s jejich povahou.20 Po vstupu ČR do EU se dobrovolné nástroje začínají objevovat prostřednictvím komunitárního práva v právně závazné formě nařízení (přímo závazné) nebo směrnice (nutná transpozice do českého právního řádu). Tak se dobrovolné nástroje začaly dostávat i do zákonů a tím došlo k výraznému posílení jejich postavení alternativního nástroje k ostatním druhům nástrojů environmentální politiky. I když mnohé dobrovolné nástroje nevyžadují součinnost státu, je nezbytné podporovat dobrovolné nástroje jako celek, šířit o nich informace a jinými prostředky se zasazovat o jejich co nejširší aplikaci. Garantem dobrovolných nástrojů v ČR je především Ministerstvo životního prostředí (MŽP), které je ústředním orgánem státní správy pro environmentální politiku. Pod MŽP spadá tzv. Rada pro dobrovolné nástroje, která je stálým koncepčním, koordinačním a odborným poradním orgánem ministra životního prostředí. Rada se schází k zasedání podle potřeby, nejméně však jednou ročně. Má 21 členů, kterými jsou předseda, další členové Rady a tajemník. Předsedou Rady je náměstek ministra životního prostředí. Dalšími členy jsou osoby z řad podnikatelů, nevládních organizací a vybraných ústředních správních úřadů. Rada se také podílí na tvorbě Souhrnné zprávy o uplatňování dobrovolných nástrojů, která je každoročně předkládána MŽP vládě ČR k projednání.21 Dalším subjektem důležitým v oblasti dobrovolných nástrojů je Česká informační agentura životního prostředí (CENIA), která byla zřízena na základě rozhodnutí ministra životního prostředí. CENIA funguje jako státní příspěvková organizace MŽP. Hlavním úkolem agentury CENIA je poskytovat informace z oblasti životního prostředí v souladu se zákonem č. 123/1998 Sb., o právu na informace o
19
CENIA [online]. 2005 [cit. 2010-12-11]. Životní prostředí v České republice 1989–2004. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/$pid/CENMSFP6KHRR. 20 Viz. dále. 21 Ministerstvo životního prostředí [online]. 2010 [cit. 2010-12-11]. Dostupné z WWW: www.mzp.cz.
13
životním prostředí. CENIA napomáhá šíření informací o dobrovolných nástrojích, u některých(např. ekoznačka) z nich dokonce zajišťuje jejich řádný výkon a provoz.22
22
CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-12-11]. Dostupné z WWW: www.cenia.cz.
14
2. Dobrovolné nástroje Teorie23 rozděluje nástroje ochrany životního prostředí na dvě hlavní skupiny, a to na nástroje přímé (např. administrativní) a nepřímé (ekonomické). Dobrovolné nástroje však tvoří zvláštní druh, protože některé z nich jsou sice zařazovány mezi přímé nástroje, ale hlavně znak „dobrovolného přístupu“ k nim je řadí spíše mezi nástroje nepřímé. Úkolem nepřímých nástrojů je především pozitivně motivovat subjekty ke změně v přístupu k ochraně životního prostředí, aniž by je musely nějakým způsobem regulovat. Pokusit se uchopit Dobrovolné nástroje jako celek je jedním ze základních problémů týkajících se této oblasti. Dobrovolné nástroje se mohou uplatňovat v různých formách, ať už v podobě vyjednané smlouvy (dobrovolné dohody) nebo jako systémy řízení v podnicích (EMAS, EMS) či jako doporučení jak se chovat ekologicky ve veřejné správě (zelené nakupování). Dobrovolné nástroje (přístupy) v environmentální politice lze dělit do užších celků podle jistých společných atributů. Nejdůležitější je stupeň veřejné intervence v daném dobrovolném přístupu. Jde o to, jakým způsobem a v jakém množství ovlivňuje subjekt veřejné správy na určitém stupni hierarchie toho, kdo využívá dobrovolných nástrojů. Odborníci došli podle tohoto hlediska postupně ke shodě v rozlišování tří základních typů dobrovolných přístupů: a)
jednostranné závazky znečišťovatelů,
b)
dobrovolné programy iniciované veřejnou institucí,
c)
vyjednané dohody (dobrovolné environmentální dohody).
Dobrovolné nástroje jsou pro subjekty, kterými jsou nejčastěji podniky, výhodné v tom, že je na jejich vlastním uvážení, jestli k danému nástroji přistoupí, či nikoliv. Jakmile ale podnik k danému nástroji přistoupí a začne jej využívat, často se začne vytrácet ona „dobrovolnost“ a podnik většinou musí začít plnit to, k čemu se zavázal.
23
DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. s. 36 - 37.
15
Dobrovolné nástroje ve svém pojetí často nahrazují ostatní druhy nástrojů v oblastech, kde by jejich použití bylo neekonomické, neefektivní nebo neúčelné. Zároveň je doplňují a tvoří s nimi jeden celek, jenž je součástí environmentální politiky. Taková kombinace nástrojů, kdy se používá jednoho nástroje, aby se zvýšila účinnost druhého, nebo když se používá více nástrojů najednou, bývá označována jako „nástrojový mix“ (policy mix). 24 Jiná klasifikace, kterou nám podává Ing. Květoslava Remtová, CSc.(Vysoká škola ekonomická v Praze) a která je historicky novější, se snaží pojmout rozdělení dobrovolných nástrojů z hlediska možnosti jejich využití podniky, které jsou zároveň nejčastějšími adresáty dobrovolných nástrojů. Remtová rozděluje dobrovolné nástroje následovně.25 1. Dle jejich účelu na: a)
dobrovolné nástroje regulační (redukční),
b)
dobrovolné nástroje informační,
c)
dobrovolné nástroje vzdělávací.
ad a) Regulační nástroje mají za úkol snížit (redukovat) celkový negativní vliv podniku na životní prostředí. Řadí se sem environmentální manažerské systémy v podniku (EMAS, ISO 14001), ekodesign, ekolabeling, monitoring a targeting. Patří sem i dobrovolné nástroje a jednostranné závazky, které jsou svou povahou specifické. ad b) Informační nástroje slouží k poskytnutí nebo k získání informací o vlivech podniku na životní prostředí. Patří sem metoda LCA, hodnocení (posuzování) možnosti
čistší
environmentální
produkce,
environmentální
benchmarking,
manažerské
environmentální
reporting,
účetnictví, vlastní
environmentální tvrzení, environmentální prohlášení III. typu.
24
REMTOVÁ, K. Strategie podniku v péči o životní prostředí : Dobrovolné nástroje. Praha : VŠE, 2006. Nástroje environmentální politiky, s. 30. 25 REMTOVÁ, K.. Dobrovolné environmentální aktivity. PLANETA [online]. 2006, 6/2006, [cit. 201011-05]. Dostupný z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPAPFIVNKW4/$FILE/planeta06_web.pdf.
16
ad c) Vzdělávací (edukační) nástroje mají vzbudit v subjektu odpovědnost za stav životního prostředí. Na rozdíl od informačních nástrojů nemají jen předávat a poskytovat informace, ale mají docílit změny v chování subjektů k životnímu prostředí. Patří sem např. školení zaměřená na ochranu životního prostředí. 2. Podle nezávislosti jejich užívání na: a)
nástroje vyžadující vnější součinnost
b)
nástroje nevyžadující vnější součinnost
ad a) S využíváním těchto nástrojů je spjato vytvoření určitých podmínek, které jejich použití umožňují (např. vytvoření určitých institucí pro registraci nebo certifikaci, udílení loga, sepsání kooperační smlouvy apod.). Patří sem environmentální systémy řízení, ekolabeling (environmentální značení I. typu), environmentální prohlášení typu III, dobrovolné dohody. ad b) Používání těchto nástrojů je výhradně v kompetenci podniku. Řadí se sem hodnocení možností čistší produkce, metoda LCA (posuzování životního cyklu), ekodesign, vlastní environmentální tvrzení, environmentální manažerské účetnictví, environmentální benchmarking, jednostranné závazky. Toto nové, širší pojetí rozdělení dobrovolných nástrojů plně demonstruje jeden základní fakt, a to že se prakticky neustále rozšiřuje používání dobrovolných nástrojů, včetně oblastí jejich vyžití. Pro účely této práce jsem zvolil rozdělení uvedené jako třetí, které se mi jeví nejpřehlednější.
17
2.1. Nástroje vyžadující vnější součinnost
2.1.1. EMAS (Eco-management and Audit Scheme, Systém environmentálního řízení a auditu)
Jedná se o jeden ze dvou druhů26 environmentálních systémů řízení, který je specifický tím, že se uplatňuje pouze v zemích EU, tzn. i v ČR. EMAS byl poprvé uveden Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č.1836/1993, o dobrovolné účasti průmyslových podniků v programu ES pro ekologicky orientované řízení a audity (tzv. EMAS I). Už z názvu nařízení je patrné, že se vztahovalo pouze na podniky působící v průmyslových odvětvích. ČR nebyla v té době členem EU, a tak muselo být nařízení implementováno usnesením vlády č. 466/1998 o schválení Národního programu EMAS. Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 761/2001 (EMAS II) bylo původní nařízení z roku 1993 zrušeno. EMAS II přinesl změnu hlavně v tom, že už se Program EMAS vztahoval nejen na průmysl, ale i na všechny ostatní sektory ekonomiky (včetně veřejných institucí a služeb). Dále se zvýšila podpora pro účast menších podniků a zavedlo se logo Programu.27 V ČR byl na základě EMAS II přijat usnesením vlády č. 651/2002 tzv. Aktualizovaný program EMAS a vydána Aktualizovaná pravidla. Z hlediska vývoje environmentálních systémů řízení je také důležité nařízení Komise č. 196/2006, kterým se změnila Příloha I nařízení EMAS II a tím došlo ke sladění EMAS s novelizací ISO 14001. Zatím poslední revize a novelizace Programu byla provedena roku 2009 nařízením Evropského Parlamentu a Rady č. 1221/2009 (EMAS III) platným od 11.1.2010, kterým se zároveň zrušuje nařízení EMAS II. EMAS je definován jako „ta část celkového systému řízení, která zahrnuje organizační strukturu, plánování, odpovědnosti, techniky, postupy, procesy a zdroje pro
26
Druhým je environmentální systém řízení dle mezinárodně platných norem ISO 14001 (EMS), viz. níže. 27 Národní program EMAS [online]. 2009 [cit. 2010-11-19]. Zpráva o programu EMAS. Dostupné z WWW: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/zpravy_program_emas/$FILE/opzpzprava_emas_2007-20080906.pdf.
18
rozvoj, provádění, dosažení, přezkum a udržování environmentální politiky a řízení environmentálních aspektů.“28 Cílem EMAS je hlavně neustálé snižování dopadů zúčastněných organizací na životní prostředí a jejich pravidelná kontrola, zda své závazky plní. Subjekty, neboli organizace by měly zapojit do těchto procesů i své zaměstnance, aby se na tomto šetrnějším přístupu k životnímu prostředí také podíleli. EMAS je primárně určen pro podniky, ale dá se použít i v organizacích státní a veřejné správy (např. městské úřady29, ministerstva30) nebo částech podniků (např. odštěpný závod). Ve své práci se spíše zaměřuji na soukromé podniky, které program EMAS využívají v daleko větší míře než státní nebo veřejné organizace. Aby podnik mohl začít využívat výhody plynoucí z přistoupení k Programu EMAS, musí nejdříve splnit určité podmínky:31 a)
provést úvodní environmentální přezkum (uvedený v příloze I nařízení č.
1221/2009), b)
zavést systém environmentálního řízení (uvedený v příloze II nařízení),
c)
provést environmentální audit (uvedený v příloze III nařízení),
d)
připravit environmentální prohlášení,
e)
nechat si ověřit systém EMAS akreditovaným ověřovatelem,
f)
zaslat žádost o registraci v programu Agentuře EMAS.32
28
Čl. 2 bod 13) nařízení č.1221/2009 Projekt Evropské komise z roku 2007 nazvaný „EMAS COMPASS+,“ který má za úkol podpořit zavádění EMAS na obecních a městských úřadech nových členských států EU (tzv. EU-10). Z ČR se do projektu přihlásila 3 města (Chrudim, Kopřivnice, Vsetín). V současnosti se projektu účastní pouze město Chrudim. 30 Ministerstvo životního prostředí je také zapsáno v Registru EMAS v ČR, který je dostupný na stránkách www.cenia.cz 31 CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-11-19]. Jak EMAS funguje. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/$pid/CENMSFZSA1WQ 32 Agentura zřízená ministerstvem životního prostředí, která je součástí CENIA. 29
19
Jakmile se podnik úspěšně zaregistruje do programu, získá certifikát, který má platnost 3 roky a taky možnost využívat logo EMAS (viz příloha 1). Podnik ale nesmí logo uvádět na svých „výrobcích nebo jejich obalech nebo ve spojení se srovnávacími tvrzeními týkajícími se jiných činností a služeb, ani způsobem, který by mohl vyvolat záměnu se značkami ekologicky šetrných výrobků.“33Kromě již zmíněného loga může podnik čerpat i další výhody, jako je např. lepší konkurenceschopnost u některých druhů výběrového řízení34 či odpadnutí nutnosti povinného finančního zajištění oproti ostatním35 a také možnost nižšího poplatku, pokud chce podnik využívat i ekoznačku.36 V ČR zajišťují správné plnění programu EMAS hlavně tyto dva dokumenty: A. Národní program zavedení systému řízení podniků a auditu z hlediska ochrany životního prostředí (Aktualizovaný program EMAS) B. Pravidla k zavedení systému řízení podniků a auditu z hlediska ochrany životního prostředí (Aktualizovaná pravidla) Fungování programu EMAS v ČR pak zabezpečují hlavně tyto subjekty: a)
Ministerstvo životního prostředí, jež je hlavním orgánem programu. Jím byla
také založena tzv. Rada programu EMAS (dnes Rada pro dobrovolné nástroje), která se přímo na řízení podílí, b)
Agentura EMAS především spravuje záležitosti týkající se registrace a odborné
činnosti
související
s programem
(např.
vede
seznam
akreditovaných
environmentálních ověřovatelů), c)
Český institut pro akreditaci, o.p.s., který provádí akreditaci a odpovídá za
dohled nad environmentálními ověřovateli, d)
Česká inspekce životního prostředí se také podílí na registraci organizací do
programu EMAS, a to udílením stanovisek jednotlivým žadatelům.
33
Čl. 10 bod 4. nařízení č. 1221/2009 Podle zák. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů 35 Na základě zák. 167/2008 Sb., o ekologické újmě, ve znění pozdějších předpisů 36 CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-11-20]. výhody plynoucí ze zavedení EMAS. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFZSA7O5 34
20
I když je systém řízení podle EMAS v EU populární, v ČR tomu tak není a nadále převažuje environmentální systém řízení dle ISO 14001. EMAS je totiž z hlediska nákladů a nutnosti plnění dalších podmínek mnohem náročnější, a proto ho u nás využívají zatím hlavně velké organizace, zatímco ISO 14001 především malé a střední podniky37. V současné době je v programu EMAS v ČR zaregistrováno 25 organizací.38 Na základě výročních zpráv o programu EMAS za poslední 2 roky je zde viditelný pokles ze 32 na 25 organizací. Lze se jen domnívat, zda příčinou je světová ekonomická krize nebo nedostatečná možnost využití a přínosu EMAS pro podniky či malá propagace EMAS ze strany státu.
2.1.2. Systém environmentálního řízení podle ISO 14001 (Environmental management system, EMS)
Jedná se o další druh environmentálního manažerského řízení organizace, řídící se mezinárodní normou „ISO 14001:2004 Systémy environmentálního managementu – Požadavky s návodem pro použití“39(v ČR vydaná pod názvem ČSN EN ISO 14001:2005), který je ve své podstatě shodný s řízením podle EMAS. Podnikům, které mají zaveden EMAS se doporučuje, aby zažádali o certifikaci pro EMS a naopak. Výhoda oproti EMAS je hlavně v nižším administrativním a finančním zatížení pro podniky, proto je taky v ČR častěji využíván, zejména malými a středními podniky.40 Cílem EMS je dosáhnout u zúčastněných organizací neustálého snižování negativních vlivů na životní prostředí, čehož však musí být dosaženo v souladu s právními předpisy. Podnik nemusí na rozdíl od EMAS vypracovávat environmentální prohlášení, ale tzv. Program EMS a Příručku EMS, které slouží jako informační podklad pro zaměstnance a veřejnost. Podniku nenáleží žádné logo, kterým by mohl prokázat svou příslušnost k EMS. Po splnění všech náležitostí a auditu, provedeném nezávislým certifikačním orgánem, podnik získá certifikát s platností 2 roky, poté je nutné jej znovu obnovit. Vzhledem k tomu, jak hojně je u nás i ve světě EMS využíván, začíná být tento
37
Národní program EMAS [online]. 2009 [cit. 2010-11-19]. Zpráva o programu EMAS. Dostupné z WWW: http://www.mzp.cz/C1257458002F0DC7/cz/zpravy_program_emas/$FILE/opzpzprava_emas_2007-20080906.pdf 38 CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-11-22]. Registr EMAS v ČR. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFKV2WL1 39 Environmental management systems – requirements with guidance for use 40 V registru ISO 14000, dostupném na www.cenia.cz, je k 23.11.2010 1884 organizací
21
systém „povinným standardem“, který vyžadují i mezi sebou spolupracující organizace jako vizitku pozitivního přístupu k životnímu prostředí. Řízení podle EMS je také nejspíš nejrozšířeněji užívaným dobrovolným nástrojem v ČR.
2.1.3. Environmentální značení typu I (ekolabeling, ekoznačení)
Ekolabelingový systém se poprvé objevil již v roce 1978 v NDR (tzv. „Modrý Anděl“)41. Od počátku 90. let se pak ekolabelingové systémy rozšířily po celém světě. Dnes rozlišujeme široké spektrum ekolabelingových systémů, které je obsaženo ve třech hlavních druzích, a to národních, nadnárodních (např. ekolabeling EU, skandinávských států) a regionálních (např. ekolabeling Katalánie).42 V ČR vznikl na základě usnesení vlády č. 159/1993 Národní program označování výrobků ochrannou známkou „Ekologicky šetrný výrobek“(dále jen Program). Dnes se český ekolabelingový Program řídí zásadami obsaženými v mezinárodních normách ISO 14020 Environmentální značky a prohlášení - Obecné zásady a ISO 14024 Environmentální značky a prohlášení - Environmentální značení typu I. - Zásady a postupy. Ekolabeling je systém (program), který umožňuje označovat výrobky (služby) šetrnější k životnímu prostředí oproti výrobkům nebo službám stejného druhu. Pokusit se vytvořit nový trh s produkty, které mají nižší negativní dopad na životní prostředí a snížit spotřebu a výrobu stejných, ale ekologicky nešetrných výrobků je hlavním cílem tohoto programu. V podstatě jde o udílení certifikace („ekoznačky“) ekologicky šetrným výrobkům nezávislou třetí stranou. Ekoznačka má povahu ochranné známky a k jejímu používání uděluje Program licenci. Aby však mohl zájemce na užívání ekoznačky dosáhnout, musí být splněn základní předpoklad, a to aby jeho produkt či služba spadal do tzv. směrnice, což je soubor kritérií, které musí každý ekologicky šetrný produkt splňovat. Směrnice neobsahuje pouze ekologické požadavky, ale i požadavky, které se týkají kvality a jakosti výrobku, proto je ekoznačení jakýmsi
41
Německý ekolabelingový program měl úspěch. To mělo za následek vznik dalších ekolabelingových systémů, např. Kanadský (Environmental Choice Program), společný systém severských zemí „Bílá labuť“(swan). Tyto systémy jsou národní, tzn. vytvořené pro trh v dané zemi. Později se uplatnily i privátní ekolabelingové programy soukromých společností (např. Green Seal v USA). 42 Příklady ekoznaček užívaných ve světě i u nás jsou v příloze 2 a 3
22
potvrzením a zárukou za kvalitní výrobek. Požadavky na výrobek se vztahují k celému jeho životnímu cyklu, proto se zde uplatňuje také další dobrovolný nástroj – LCA.43 Program se nevztahuje např. na potraviny44, léčiva či zbraně, které podléhají speciálním předpisům. Není zde důležité, jak se chová, popř. jaké vlastnosti má výrobce produktu, ale zkoumá se zde pouze daný produkt a jeho vlastnosti. V ČR spravuje ekolabelingový systém stát, který ale není v nadřazeném postavení vůči žadatelům o ekoznačku. Uzavírá s nimi totiž licenční smlouvu, která je soukromoprávního charakteru, proto se zde jedná o vztah partnerský, nikoliv o vztah nadřízenosti a podřízenosti. Fungování Programu zabezpečují konkrétně tyto státní složky: a)
Ministerstvo životního prostředí jako garant projektu, zveřejňuje nově sválené
směrnice a další podmínky pro získání ochranné známky, b)
Ministr životního prostředí jako rozhodující orgán schvaluje a podepisuje
směrnice s požadavky pro propůjčení ochranné známky, uděluje právo na užívání ekoznačky konkrétnímu výrobku, c)
Rada pro ekologicky šetrné výrobky je poradním a odborným orgánem MŽP,
tvoří ji zástupci spotřebitelů, výroby , vědy a vybraných státních orgánů, d)
Agentura pro ekologicky šetrné výrobky (je součástí CENIA) je výkonným
orgánem Programu, přijímá návrhy na výrobky vhodné k označování jako ekologicky šetrné, uzavírá licenční smlouvy se žadateli na základě rozhodnutí ministra životního prostředí, provádí kontrolu dodržování podmínek pro propůjčení ochranné známky u držitele ekoznačky. Kromě již zmiňované ekoznačky ČR se u nás vyskytuje i sytém nadnárodního značení platný v EU, který upravuje nařízení EP a Rady ES č. 66/2010 (nahradilo nařízení EHS č. 880/92 a nařízení ES č. 1980/2000). „Toto nařízení se vztahuje na veškeré zboží nebo služby dodávané na trh Společenství za účelem distribuce, spotřeby
43
Viz. níže. Pro jejich označování se použije zákon o ekologickém zemědělství č. 242/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů 44
23
nebo používání, a to buď za úplatu nebo bezplatně (dále jen produkty)“.45 Za provedení evropského programu ekoznačení v ČR odpovídá Agentura pro ekologicky šetrné výrobky, garantem je MŽP. Ekoznačka EU je tzv. The Flower (Květina). Ekoznačka EU – Květina není v ČR tak hojně zastoupena jako česká ekoznačka. Zajímavá je možnost udělit „The Flower“ v kategoriích turistických ubytovacích služeb a ubytovacích služeb kempů. I tak komplexní službu, jakou je poskytnutí ubytování , lze provozovat tak, aby se co nejvíce snížil negativní dopad na životní prostředí. V souvislosti s ubytovacími službami je také ekoznačka Květina v EU nejvíce využívána.46 Ekolabeling je obecně jedním z nejdůležitějších dobrovolných nástrojů. Má řadu výhod a stát by se měl postarat o nejvyšší možnou podporu tomuto nástroji. Není výhodný jen z hlediska ovlivňování výrobců produktů a poskytovatelů služeb, ale i z hlediska spotřebitelů, kteří prostřednictvím preferování a nákupu ekologicky šetrných výrobků dávají přímo najevo svůj přístup k životnímu prostředí. Tím tlačí na další výrobce, aby rovněž přistoupili k Programu a zlepšili si image popř. zlepšili svůj export. Ekolabeling má vlastně nepřímý vliv na celý výrobní a prodejní řetězec. Jako velkou nevýhodu tohoto nástroje u nás vidím nedostatečnou součinnost ze strany státu spočívající především v nedostatečné propagaci ekologicky šetrných výrobků na veřejnosti. Dále je zde také problém v širokém spektru různých druhů obdobného značení výrobků, které mnohdy nemají s ekologicky šetrnými výrobky nic společného, což může být pro běžného spotřebitele matoucí.
2.1.4. Environmentální prohlášení typu III (Environmental Product Declaration, EPD)
Jedná se o jeden z typů ekoznačení a relativně nový nástroj, který se stále ještě vyvíjí. Norma ČSN ISO 14025 definuje environmentální prohlášení typu III jako „kvantifikované environmentální údaje používající předem stanovené parametry a tam, kde je to relevantní, doplňkové environmentální informace.“ Předem stanovené parametry jsou založeny na normách pro posuzování životního cyklu (LCA) - ČSN ISO
45
Čl. 2 odst. 1 nařízení č. 66/2010 Ekoznačení EU [online]. 2010 [cit. 2010-11-24]. CENIA. http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/MZPMSFHNSYW8 46
24
Dostupné
z
WWW:
14040-49. Jde tedy o dobrovolný informační nástroj, který má za úkol uvádět vybrané environmentální údaje o výrobku a slouží k porovnávání produktů, které plní stejnou funkci. Stejně jako u ekolabelingu existuje u EPD tzv. program environmentálního prohlášení typu III, který je citovanou normou definován jako „dobrovolný proces, pomocí kterého průmyslové odvětví nebo nezávislý orgán vypracovává environmentální prohlášení typu III, včetně stanovení minimálních požadavků, vybrání kategorií parametrů, definování zahrnutí třetích stran a formátu vnější komunikace“. Cílem EPD je pak zvýšení zájmu o výrobky s nižším dopadem na životní prostředí. Pokud EPD slouží k poskytování informací mezi podniky, nemusí být k tomu třeba ověření nezávislým orgánem a jedná se potom o nástroj nevyžadující vnější součinnost. Když je ale EPD určeno přímo pro spotřebitele, vztahuje se na toto EPD povinnost ověření prohlášení nezávislým orgánem. V tomto případě se už jedná o nástroj vyžadující vnější součinnost.47 Hotové
a
ověřené
EPD
pak
může
být
zaregistrováno
ve
veřejně
přístupné databázi na internetu s možností používat logo EPD, tzv. „Green Yardstick“ (příloha 4). Program EPD v ČR se řídí Pravidly Národního programu environmentálního značení, která vyšla ve Věstníku MŽP 8/2007. Při jeho tvorbě se vycházelo z pravidel Mezinárodního Systému EPD, aby s ním byl český systém slučitelný. Program EPD v ČR zajišťuje Agentura CENIA.48 Výhodou EPD je zajištění určitého standardu kvality produktů stejného druhu z různých částí světa a s tím spojená možnost podniků představit svůj výrobek nebo jej porovnat i s ostatními výrobky stejného druhu. Nevýhodou pak je přílišná složitost tohoto nástroje, která prakticky vylučuje z jeho užívání koncové spotřebitele. Tento nástroj je tak určen spíše pro vzájemně obchodující podniky jako prezentace jejich kladného přístupu k ochraně životního prostředí a záruka mezinárodně uznané kvality produktu. Nevýhodou pro podniky, které o přistoupení k EPD uvažují, je nákladnost tohoto nástroje z důvodu nutnosti provedení posouzení životního cyklu výrobku (LCA). Také nutnost dodržovat zásadu transparentnosti (jasný způsob předložení dosažených
47
REMTOVÁ, Květoslava. Dobrovolné environmentální aktivity. PLANETA [online]. 2006, 6/2006, [cit. 2010-11-24]. Dostupný z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPAPFIVNKW4/$FILE/planeta06_web.pdf. S. 15 - 16. 48 CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-11-26]. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFM6XK7Y .
25
výsledků vedoucích k udělení EPD) může řadu podniků odradit. V ČR je v současnosti evidováno 15 environmentálních prohlášení o produktu, z nichž pouze dvě jsou registrována u Mezinárodního systému EPD. Ostatní jsou registrováni jen předběžně, tzn. nemůžou veřejně deklarovat svou účast na EPD, dokud nebude oficiálně dokončen proces registrace.49
2.1.5. Dobrovolné (environmentální) dohody
Dobrovolné environmentální dohody jdou nejstarším a také nejrozšířenějším dobrovolným nástrojem na světě. Jejich vznik se datuje do 60. let a jejich největší rozvoj nastal v 90. letech 20. století v souvislosti s trendem rozšiřování dobrovolných nástrojů v politice životního prostředí v EU a dalších zemích OECD.50 Dobrovolné environmentální dohody jsou vlastně vyjednané smlouvy, jejichž subjekty jsou na jedné straně orgány veřejné správy a na straně druhé podniky, asociace nebo celá průmyslová odvětví. Často bývají stranami těchto dohod také nevládní organizace či různá zájmová sdružení občanů. Náplní takovýchto smluv je pak závazek soukromé strany dohody snížit např. spotřebu energie, produkci odpadů, hluk, spotřebu zdrojů atd. Za to se jí dostává garance od státu, že nebude danou oblast zatěžovat v budoucnu administrativní nebo ekonomickou regulací. Ale toto je jen jeden z modelů uzavření dobrovolných dohod, které mají široké možnosti uplatnění. Výhodou dobrovolných dohod je jejich možnost nasazení v oblastech, kde by zavedení jiného nástroje bylo spojeno s nepřiměřenými administrativními nebo časovými překážkami. Často jsou také součástí kombinace nástrojů („nástrojový mix“) využívaných v konkrétních systémech environmentální politiky.51 Hlavní nevýhodou tohoto nástroje je jeho nejasné právní postavení. Dobrovolné dohody jsou širokým nástrojem, jehož forma, cíle a závaznost se liší stát od státu. Tomuto dobrovolnému nástroji se budu podrobněji věnovat v části třetí diplomové práce.
49
CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-11-26]. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFM6XRO9 . 50 Ibid., s. 8. 51 Ibid.,. s. 21.
26
2.2.Nástroje nevyžadující vnější součinnost
2.2.1. Jednostranné závazky52
Jedná se o zvláštní druh dobrovolného nástroje, který v sobě zahrnuje takové aktivity jakými jsou např. kodex chování, charta, směrnice, deklarace, jež jsou vyhlášeny určitým podnikem nebo průmyslovým odvětvím, a jimiž se daný podnik či sdružení podniků zavazuje snížit svůj negativní dopad na životní prostředí. Zásady, které jsou v těchto prohlášeních stanoveny, nemusí podnik striktně dodržovat, protože mu nehrozí žádná sankce za jejich neplnění. Také zde není nutná žádná součinnost ze strany státu, která by tomuto nástroji přidávala na důvěryhodnosti. Podniky však můžou přizvat k účasti na jednostranném závazku třetí stranu (např. nevládní organizace, zaměstnance), aby byla zajištěna kontrola ze strany veřejnosti. Jednostranný závazek může učinit jeden podnik (např. cíle prezentované v environmentálním programu společnosti McDonald's ČR spol. s r.o. mohou být jednostranným závazkem53), skupina podniků nebo celé průmyslové odvětví (tzv. kolektivní
závazky).
Jednostranné
závazky
jsou
nejčastěji
uzavírány
v těch
průmyslových oborech, které se na znečištění životního prostředí podílejí nejvíce a jsou tak veřejností sledovány ve zvýšené míře (těžba surovin, zpracování ropy, výroba energie, metalurgie). Dále mohou jednostranné závazky
fungovat na národní či
mezinárodní úrovni. U jednostranných závazků se obtížně hodnotí jejich ekologická účinnost a efektivita, protože obsahují většinou jen obecné fráze o pozitivním přístupu k ochraně životního prostředí. Pro podniky nepředstavují jednostranné závazky téměř žádné náklady a většinou je nikdo nekontroluje, jestli tyto své závazky dodržují či ne. Z této obecné definice jednostranných závazků se trochu vymyká program Responsible Care (Odpovědná péče),54 který vznikl v polovině 80. let 20. stol.
52
Někdy se také označují jako tzv. jednostranné dohody. Dostupné na http://www.mcdonalds.cz/cs/onas/materialovy_cyklus/environmentalni_program.shtml 54 V ČR je tento program někdy označován jako „Odpovědné podnikání v chemii“ 53
27
v Kanadě, odkud se postupně rozšířil po celém světě. Responsible Care vyhlásila Kanadská asociace chemického průmyslu jako reakci na společenský nátlak, který byl na chemický průmysl v Kanadě v té době vyvíjen. Důvodem tohoto tlaku bylo množství ekologických havárií, které se v té době ve světě udály.55 Účelem tohoto programu bylo zlepšit vnímání chemického průmyslu u veřejnosti. Responsible Care je vlastně soubor pravidel, která upravují ekologický způsob řízení podniku, a jejichž cílem je minimalizovat negativní dopady na životní prostředí a obyvatelstvo. Časem se k tomuto programu připojila povinnost monitoringu dopadů na životní prostředí pomocí nezávislé třetí strany a hrozba sankce, jež spočívá ve vyloučení podniku nedodržujícího pravidla Responsible Care z profesionální asociace. Je však třeba dodat, že se tak dosud ještě nestalo.56 Podniky účastnící se Responsible Care se sdružují v národních asociacích, které se tak podílejí na přizpůsobení principů programu odpovědné péče místním podmínkám (tzv. národní akční plány). V ČR řízení programu Responsible Care provádí Svaz chemického průmyslu ČR (SCHP ČR). Celý program pak zaštiťuje Vedoucí skupina Responsible Care (RCLG) jako hlavní monitorovací a koordinační orgán Mezinárodní rady chemických asociací (ICCA). V současné době je program Responsible Care rozšířen do 53 zemí světa. Společnosti se do programu Responsible Care mohou dobrovolně přihlásit. Pokud navíc splní podmínky stanovené programem, je jim dána možnost používat logo Responsible Care, které má celosvětovou platnost a je ochrannou známkou chemického průmyslu (příloha 5).
2.2.2. Čistší produkce
Čistší produkce (Cleaner production) je součástí preventivní strategie ochrany životního prostředí. Její náplní je vyhledávání a snižování, popř. odstraňování příčin, které vedou ke znečišťování životního prostředí. Tyto příčiny v sobě zahrnují výrobky,
55
Nejčastěji je uváděna havárie chemického závodu v Bhópálu z roku 1984. ŠAUER, P. a kol. Dobrovolné dohody v politice životního prostředí. Praha: VŠE v Praze, 2000. S. 137140. 56
28
služby i výrobní procesy. Čistší produkce se uplatňuje zejména v podnikatelské sféře, ale prakticky ji lze použít univerzálně, i pro nevýrobní organizace. Čistší produkce se vyvinula v USA v rámci opatření, jež byla součástí novelizací zákonů na poli znečišťování a odpovědnosti za životní prostředí. Tato opatření vedla k takovému stavu, kdy se snižování produkce odpadů stalo pro podniky výnosnou záležitostí. S úspěchem programu se čistší produkce rozšířila z USA i do Evropy, kde byla poprvé vyzkoušena v Holandsku. V roce 1998 byl pak program čistší produkce přebrán a zařazen jako součást činnosti organizace UNEP (United Nations Environment Programme) a byla vyhlášena Mezinárodní deklarace čistší produkce. Tímto krokem došlo k rozšíření programu čistší produkce po celém světě a k jeho současného postavení jako jednoho z nejvyužívanějších dobrovolných nástrojů ochrany životního prostředí.57 Česká republika přistoupila k Mezinárodní deklaraci čistší produkce v roce 1999. O rok později byl vyhlášen usnesením vlády č. 165/2000 Národní program čistší produkce (NPCP). Strategie NPCP se opírá o principy prevence (předcházení vzniku poškození ŽP), předběžné opatrnosti (zabránění hrozící škodě předtím, než k ní dojde) a princip integrace (zaměřit se na všechny oblasti ochrany ŽP, ne jen na jednu složku). O propagaci a shromažďování informací týkajících se čistší produkce se stará Pracoviště čistší produkce, jež je součástí CENIA.58 „Úkolem čistší produkce je hledání příčin vzniku odpadů, případně příčin vzniku různých úniků, ke kterým může dojít za normálních okolností (špatná práce, údržba), nebo i při haváriích. Celý podnik musí svoji výrobu zhodnotit, tzn. porovnat množství vstupu a výstupu a určit ta místa ve výrobním procesu, kde dochází ke zbytečným materiálovým či energetickým ztrátám. Poté, co podnik provede vyhodnocení, vypracuje si na základě zvolené varianty řešení.“59
57
Historie čistší produkce ve světě a závěrečné zprávy z celosvětových seminářů čistší produkce, dokument dostupný z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/web-pub2.nsf/$pid/MZPMSFGSFHM6. 58 CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-11-30]. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/MZPMSFHOFIAR 59 Dobrovolné nástroje : Čistší produkce. In V podniku ekologicky : Základy ochrany životního prostředí v nejmenších podnicích. první. Praha : Ministerstvo životního prostředí, 2004. s. 36.
29
Pojem čistší produkce se odlišuje od nástroje tzv. hodnocení možností čistší produkce (Cleaner Production Assessment), což je postup, kterým se strategie čistší produkce realizuje v praxi. Mnohdy se ale tyto dva pojmy vůbec nerozlišují a splývají v jeden. Hodnocení možností čistší produkce je dobrovolným informačním nástrojem využívaným především v podnicích. Je na podniku, zda nástroj využije jen k získání informací o ztrátách souvisejících s jeho provozem, nebo zainventuje a realizuje projekt, jehož výsledkem budou opatření, jimiž by se odstranily příčiny znečišťování životního prostředí. Pro podnik je tento nástroj výhodný hned z několika důvodů. Jednak jeho použití nevyžaduje žádné vstupní výdaje, není vázán na žádné podmínky a podnik jej může kdykoliv a kdekoliv a bez jakýchkoliv omezení uskutečnit. Dále jeho využívání pomáhá k větší efektivitě v řízení podniku, zejména odstraněním zbytečných úniků odpadů či látek, zlepšení logistiky výrobních či dopravních procesů.60 Ve výsledku se sníží jak negativní dopad na životní prostředí, tak i náklady podniku. Aplikací čistší produkce se tedy dosáhne tzv. dvojího vítězství (win-win strategy). Hodnocení možností čistší produkce podniky často využívají v kombinaci s environmentálními manažerskými systémy (EMAS, EMS). Také je provázán s nejlepší dostupnou technologií (best available technology, BAT), jíž se přibližuje.61
2.2.3. Metoda LCA – posuzování životního cyklu (Life – Cycle Assessment)
Jde o jeden z nejdůležitějších informačních nástrojů environmentální politiky. Metoda LCA je definována v mezinárodní normě ISO 14040, kterou ČR implementovala jako ČSN EN ISO 14040 Environmentální management – Posuzování životního cyklu – Zásady a osnova, jako „shromažďování a vyhodnocování vstupů, výstupů a možných dopadů na životní prostředí výrobkového systému během jeho celého životního cyklu.“ Pojmem životní cyklus se zde rozumí všechny etapy existence
60
REMTOVÁ, K. Dobrovolné environmentální aktivity. PLANETA [online]. 2006, 6/2006, [cit. 2010-1124]. Dostupný z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPAPFIVNKW4/$FILE/planeta06_web.pdf. s. 17 - 18. 61 Jedná se o jeden z administrativních nástrojů ochrany ŽP, který je definován v § 2, písmeno f) zákona č.76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezení znečištění, integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
30
výrobku, tzv. od kolébky do hrobu (např. od postupů, jimiž byl získán materiál pro výrobu produktu, až po způsob likvidace produktu). „Metoda LCA vychází z toho, že stav životního prostředí je ovlivňován charakterem a množstvím látek a energií, jež jsou do životního prostředí vnášeny, popř. z něj odebírány. Z toho vyplývá, že negativní dopad na životní prostředí jakéhokoliv otevřeného systému, tj. systému, který je se životním prostředím spojen látkovými a energetickými toky, což je každý výrobek nebo služba, bude záviset na kvalitě a kvantitě látek (energií), jež tento výrobkový systém do životního prostředí vnáší, popřípadě z něho odebírá.“62 Metoda LCA se vyvinula na přelomu 60. a 70. let v USA z metody „Zdroje a profilová analýza z hlediska životního prostředí“(Resource and Environmental Profile Analysis, REPA), jež posuzovala výrobky z hlediska spotřeby přírodních zdrojů a energie na základě nákladů a užitků. Zájem o metodu, která se postupně zdokonalovala (např. o posuzování likvidace výrobku, jeho vhodnosti pro lidské zdraví) a pod různými názvy objevovala i v Evropě, výrazně vzrostl koncem 80. let a počátkem 90. let. Nakonec došlo k rozvoji a sjednocení postupu standardizací hlavních principů a sjednocením názvu na metodu LCA.63 Dnes je postup metody LCA zahrnut v mezinárodních normách ISO 14040 až 14049, které byly převzaty i v ČR jako české technické normy.64 „Základní úloha metody LCA, tedy posoudit produkt, činnost nebo nějaký systém od jeho vzniku až po jeho zánik z hlediska dopadů na životní prostředí je v praxi velmi
62
REMTOVÁ, K. Strategie podniku v péči o životní prostředí : Dobrovolné nástroje. Praha : VŠE, 2006. Metoda posuzování životního cyklu, s. 80. 63 Empress – Pyramida Řízení10 [cit. 2010-11-30]. Dostupné z WWW: http://platforma.usvpartner.cz/index.php?option=com_content&task=view&id=1&Itemid=2 64 ČSN ISO/TR 14049:2001 – Environmentální management – Posuzování životního cyklu – Příklady aplikace ISO 14041 pro stanovení cíle a rozsahu inventarizační analýzy ČSN ISO/TS 14048:2003 – Environmentální management – Posuzování životního cyklu – Formát dokumentace údajů ČSN ISO/TR 14047:2004 – Environmentální management – Posuzování životního cyklu – Příklady aplikace ISO 14042 ČSN EN ISO 14044:2006 - Environmentální management – Posuzování životního cyklu – Požadavky a směrnice ČSN EN ISO 14040:2006 - Environmentální management – Posuzování životního cyklu – Základy a osnova
31
užitečná“65. Může sloužit jako hodnotící měřítko mezi produkty stejného druhu. LCA se dá použít také při rozhodování, jež se týkají vývoje (např. materiálové použití) či inovace produktu. Své uplatnění má metoda LCA i ve státní sféře, kde aplikací této metody mohou být stanoveny hodnoty důležité z hlediska tvorby legislativních předpisů v oblasti např. ekologicky šetrných výrobkových systémů. Obecně je tedy metoda LCA významným informačním zdrojem, ať už pro státní sféru nebo pro podniky či pro spotřebitele. Nevýhodou této metody je její složitost, a tím velká časová i finanční náročnost. Může také dojít ke zneužití této metody uživateli, protože pozmění nebo neuvedou všechna data důležitá pro zpracování metody. To je dáno tím, že jde o dobrovolný nástroj bez vnější součinnosti, tzn. podnik si rozhoduje sám, zda tento nástroj použije a nepodléhá žádné vnější kontrole. Postup při provádění metody LCA se dělí na čtyři po sobě následující části: 1. stanovení cíle66 a vymezení rozsahu, 2. provedení inventarizační analýzy (zjištění všech toků, jimiž sledovaný systém působí negativně na ŽP), 3. hodnocení dopadů na životní prostředí (vyhodnocení velikosti všech dopadů, jenž posuzovaný systém způsobuje v ŽP), 4. interpretace životního cyklu (analýza výsledků, vypracování závěrů a poskytnutí doporučení k dalšímu vývoji).67 Metodu LCA lze také kombinovat skoro se všemi významnými dobrovolnými nástroji (ekodesign, EMS, EMAS, ekolabeling, EPD). Nově se také metoda LCA objevuje v novele zákona o odpadech: „Od hierarchie způsobů nakládání s odpady je možno se odchýlit, pokud se na základě posuzování životního cyklu celkových dopadů
65
REMTOVÁ, K. Strategie podniku v péči o životní prostředí : Dobrovolné nástroje. Praha : VŠE, 2006. Metoda posuzování životního cyklu, s. 89. 66 Stanovení cíle odpovídá na otázky, proč se studie LCA vypracovává, pro koho se vypracovává či k čemu budou získané výsledky využity. 67 Ibid., s. 84 - 89.
32
zahrnujícího vznik odpadu a nakládání s ním prokáže, že je to vhodné.“68 Zařazením metody LCA do zákona o odpadech došlo k výraznému posílení v možnosti používání LCA v této oblasti. „Na základě celé řady publikací ve světě a v poslední době i v ČR se ukazuje, že LCA může výrazným způsobem ukázat cesty, jak minimalizovat environmentální dopady nakládání s odpady.“69
2.2.4. Ekodesign
Ekodesign70 lze obecně definovat jako proces navrhování a vývoje výrobku způsobem, který je šetrný k životnímu prostředí a má přitom na něj co nejnižší možný negativní dopad. Tento dopad se posuzuje v celém životním cyklu výrobku, včetně jeho likvidace. Proto je zde na místě úzké propojení s dalším nástrojem – s metodou LCA. Od této metody se ekodesign liší tím, že jeho použitím skutečně dojde k snížení negativního dopadu výrobku na životní prostředí (nástroj regulační). Naproti tomu aplikace metody LCA poskytne pouze informace (nástroj informační) a je pouze na podniku, zda je použije ke snížení negativního dopadu na životní prostředí či ne.71 Za první počin ekodesignu se považuje představení otočné kancelářské židle firmou Wilkhan Ltd. na veletrhu v Hannoveru v roce 1992. Židle byla oceňována mimo jiné za promyšlený recyklační systém, v jehož důsledku stála méně peněz, což ocenili jak ekologové, tak i spotřebitelé. Židle byla vyrobena podle zásad ekodesignu publikovaných v tomtéž roce v americkém časopisu Innovation. Jedná se o těchto sedm zásad, které vydržely až dodnes prakticky nezměněny: 1.
Prosazování bezpečných produktů a služeb
2.
Ochrana biosféry
3.
Udržitelné užívání přírodních zdrojů
4.
Snižování odpadů a zvyšování recyklace
68
Dle § 9a bodu 2 zák. č. 154/2010 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů. Enviweb [online]. 19.08.2010 [cit. 2010-11-30]. LCA v zákoně 154/2010 Sb. Dostupné z WWW: http://www.enviweb.cz/clanek/ems/83249/lca-v-zakone-154-2010-sb. 70 Zkratka DFE (Design For Environment), někdy se také užívá pojmu „udržitelný design“(suistanable design), který ale zahrnuje kromě ohledu na životní prostředí také ohled na sociální a etické problémy. 71 REMTOVÁ, K. , op. cit., s. 91. 69
33
5.
Moudré užívání energie
6.
Snižování rizika
7.
Předávání informací
Ekodesign má univerzální uplatnění, lze použít pro navrhování a konstrukci jakéhokoliv výrobku. Existují i druhy ekodesignu, které se soustředí pouze na jednu část životního cyklu výrobku, např. na jeho recyklaci nebo na snížení spotřeby materiálu při jeho výrobě. Tím, že se např. sníží spotřeba materiálu nebo minimalizuje vznik odpadů aplikací ekodesignu na daný produkt, se tento nástroj podniku vyplatí i ekonomicky. Ekodesign vede také podniky k používání materiálů recyklovatelných a šetrnějších k životnímu prostředí. Na druhé straně představuje jeho zavedení finanční i časovou zátěž pro podniky (i díky nutnosti použití metody LCA).72 Aby se o produktu (výrobku, službě) vyrobeného dle zásad ekodesignu vědělo před tím, než bude uveden na trh, je třeba zajistit produktu v této oblasti důslednou propagaci, tzv. zelený marketing. Především je třeba konkrétně vysvětlit, v čem je daný produkt šetrnější k životnímu prostředí. To přináší nejen větší pozitivní reklamu produktu, ale i vyšší informovanost spotřebitele.73 Ekodesign se objevuje i v českém právním řádu, konkrétně v novele zákona o hospodaření s energií z roku 2008. V tomto zákoně se ekodesignem rozumí „zohlednění dopadů výrobků na životní prostředí do konstrukce výrobku s cílem snížit negativní vlivy výrobku na životní prostředí během jeho celého životního cyklu.“74 Novela je implementací směrnice 2005/32/ES, o stanovení rámce pro určení požadavků na ekodesign energetických spotřebičů (tzv. směrnice o ekodesignu). Na jejím základě došlo k označování výrobků splňujících požadavky směrnice značkou „CE“ (tzv. označení shody). Ekodesign se tak v první fázi týkal výrobců elektrospotřebičů. Nově
72
REMTOVÁ, K. Dobrovolné environmentální aktivity. PLANETA [online]. 2006, 6/2006, [cit. 2010-1124]. Dostupný z WWW: http://www.cenia.cz/web/www/webpub2.nsf/$pid/MZPAPFIVNKW4/$FILE/planeta06_web.pdf. S. 9. 73 REMTOVÁ, K.: Ekodesign, MŽP ČR 2003. Dostupný z WWW: http://www.mzp.cz/osv/edice.nsf/7907A38F19E1D57EC1256FC0004FE74D/$file/ekodesign.pdf. S. 13 14. 74 Dle § 2 t) zák. č. 406/2000 Sb. o hospodaření s energií, ve znění pozdějších předpisů.
34
platná směrnice 2009/125/ES, o stanovení rámce pro určení požadavků na ekodesign výrobků spojených se spotřebou energie, rozšiřuje ustanovení předchozí směrnice na „výrobky spojené se spotřebou energie“ (jež ale nejsou elektrickými spotřebiči; energyrelated products; Erps). Je však třeba poznamenat, že v tomto případě už se nejedná o dobrovolný nástroj, protože zde není splněn znak dobrovolnosti (např. zákonem upravené označení CE je povinné u všech elektrospotřebičů prodávaných v EU). Jde o příklad, kdy se z dobrovolného nástroje stal nástroj nedobrovolný (administrativní).
2.2.5. Environmentální značení typu II (vlastní environmentální tvrzení)
Vlastní environmentální tvrzení je definováno normou ČSN EN ISO 14021 jako „environmentální tvrzení výrobců, dovozců, distributorů, maloobchodníků nebo jakékoli další osoby, která by pravděpodobně mohla mít z takového tvrzení prospěch a které je vydáno bez certifikace třetí nezávislou stranou.“. Může mít podobu od jednoduchého výroku až po speciální značky nebo obrazce, které jsou pak zobrazeny přímo na výrobcích či jejich obalech nebo na internetu jako určitý druh reklamy určený primárně spotřebitelům. Výrobce si obsah těchto tvrzení vydává sám, nikým není kontrolována jejich pravost.75 Vlastní environmentální tvrzení je jedním z druhů environmentálního značení (ekolabeling, EPD). Na rozdíl od výše zmíněných dobrovolných nástrojů se vlastní environmentální tvrzení aplikuje bez vnější součinnosti státu. Jedná se tedy o dobrovolný informační nástroj, který má univerzální použití a vztahuje se k výrobku, součásti výrobku nebo obalu. Jasná pravidla pro provedení vlastního environmentálního tvrzení jsou stanovena pouze v mezinárodní normě ČSN EN ISO 14021 - Environmentální značky a prohlášení – vlastní environmentální tvrzení. Norma se snaží vymezit požadavky a podmínky nutné pro správné používání vlastních environmentálních tvrzení. Nakonec vyžaduje jejich podložení vědeckou analýzou a zpřístupnění výsledků dané analýzy pro veřejnost.
75
CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-12-02]. Co je vlastní environmentální tvrzení?. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFM4XB06.
35
Postup podle této normy je však dobrovolný. V praxi to pak často vede k tomu, že podniky vlastní environmentální prohlášení používají nesprávně tím, že se snaží udávat svůj výrobek šetrnější k životnímu prostředí, než ve skutečnosti je. Tento jev má i své označení, tzv. greenwashing (zelené šálení, natírání na zeleno). Podle rozsáhlého průzkumu kanadské organizace Terra Choice (provedeném v roce 2008 v Kanadě a USA) se zjistilo, že výrobci podávají v 98% svých tvrzení týkajících se vlivu výrobků na životní prostředí falešné nebo zavádějící informace. Tato tvrzení se dokonce dala rozdělit do 7 strategií (např. zatajený háček, vágní tvrzení, tvrzení bez důkazů).76 Aby se předešlo těmto nesrovnalostem v ČR, snaží se u nás o správné fungování vlastního environmentálního tvrzení Agentura CENIA. Na svých webových stránkách proto v rámci osvěty nabízí informace týkající se tohoto nástroje, a to jak pro podniky tak i pro spotřebitele. Také spravuje databázi registrovaných tvrzení, která jsou v souladu s požadavky normy ČSN ISO 14021.77 Spotřebitelé mohou v případě klamavého tvrzení využít také ochrany, které jim poskytuje právní řád ČR. Konkrétně můžou využít ochrany veřejnoprávními78 nebo soukromoprávními79 prostředky. Klamavá reklama je definována § 45 odst. 1 obch. zák. jako „šíření údajů o vlastním nebo cizím podniku, jeho výrobcích či výkonech, které je způsobilé vyvolat klamnou představu a zjednat tím vlastnímu nebo cizímu podniku v hospodářské soutěži nebo v hospodářském styku prospěch na úkor jiných soutěžitelů, spotřebitelů nebo dalších zákazníků.“ Klamavá reklama je jako jeden z druhů nekalé soutěže zakázána(§ 44 obch. zák.) Pod tento paragraf by se mohlo klamavé vlastní environmentální tvrzení zařadit. Pro spotřebitele je
pak výhodnější využít
soukromoprávní ochrany obsažené v obchodním zákoníku, protože mu v rámci žaloby proti nekalosoutěžnímu jednání nabízí více prostředků ochrany. Žalobou se může spotřebitel domáhat zdržení se protiprávního jednání, odstranění závadného stavu, náhrady škody, přiměřeného zadostiučinění a vrácení bezdůvodného obohacení.80
76
CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-12-02]. Co je vlastní environmentální tvrzení?. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFRZV5OY. 77 CENIA [online]. 2010 [cit. 2010-12-02]. Co je vlastní environmentální tvrzení?. Dostupné z WWW: http://www.cenia.cz/__C12571B20041E945.nsf/$pid/CENMSFSCU8LO. 78 Upraveno v zák. č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů. 79 Upraveno v § 44 – 55 zák. č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 80 § 54 odst. 1. obch. zák.
36
Odpovědnost za nekalosoutěžní jednání je vždy objektivní (jak v soukromoprávní, tak i ve veřejnoprávní úpravě), tedy zavinění či úmysl škůdce nehraje roli.
2.2.6. Environmentální manažerské účetnictví (Environmental management accounting, EMA)
EMA lze obecně definovat jako shromažďování, vyhodnocování, analýzu a předávání informací o environmentálních nákladech a přínosech či o materiálových a energetických tocích odehrávajících se v podniku. Tyto informace jsou pak podkladem pro rozhodování managementu, jak dále postupovat při řízení podniku. Jedná se tedy o dobrovolný informační nástroj, jehož oficiální definice a jednotný způsob užívání neexistuje. V ČR byl pokus o sjednocení užívání EMA pomocí vydání Metodického pokynu pro zavádění environmentálního manažerského účetnictví MŽP v roce 2002.81 EMA se dá využít také jako podpora jiných dobrovolných nástrojů. Je zde možné úzké propojení s environmentálním reportingem (podávání zpráv o chování podniku vůči životnímu prostředí). V jiných případech se uplatňuje jako kontrola účinnosti použití environmentálních systémů řízení (EMAS, EMS) nebo hodnocení možností čistší produkce.
2.2.7. Environmentální benchmarking (EB)
Benchmarking je „kontinuální systematický proces porovnávání výkonnosti organizace, funkcí nebo procesů s jejich nejlepšími v praxi existujícími analogy s cílem nejen dosáhnout stejných výsledků (výkonnosti), ale překonat je.“82 Slovo „benchmarking“ v tomto případě dosahuje významu „porovnání se s nejlepším“. Benchmarking se pak rozlišuje podle oblastí, na které se zaměřuje, na různé typy (např. konkurenční, procesový, strategický, environmentální, globální). EB se zaměřuje na porovnávání některých činností daného podniku se stejnými činnostmi jiného podniku, které však mají nižší negativní dopad na poli ochrany životního
81
REMTOVÁ, K.: Ekodesign, MŽP ČR 2003. Dostupný z WWW: http://www.mzp.cz/osv/edice.nsf/7907A38F19E1D57EC1256FC0004FE74D/$file/ekodesign.pdf. S. 14. 82 Podle: DG III (1996): Commission briefing document on benchmarking, převzato z WWW: http://platforma.usv-partner.cz/index.php?option=com_content&task=view&id=10&Itemid=4
37
prostředí. EB je tedy další z informačních nástrojů, jeho použitím nedojde ke snížení negativního dopadu na životní prostředí, ale k získání určitých znalostí, jež pak mohou být využity v budoucnu. Benchmarking je hojně využíván jak v soukromém, tak i veřejném sektoru. Podniky ho využívají jako porovnání konkurenceschopnosti svého výrobku na trhu. Veřejný sektor jej pak využívá jako regulační nástroj soukromého sektoru. Některé podniky se ale obávají zveřejňování informací v rámci „porovnávání se“, a to hlavně z důvodu zneužití poskytnutých informací a v důsledku toho ztráty konkurenční výhody na trhu.83 EB je používán i v součinnosti s ostatními dobrovolnými nástroji. Bývá součástí environmentálních systémů řízení, používá se i při hodnocení možností čistší produkce, nebo u metody LCA.
83
Empress [online]. 2010 [cit. 2010-12-03]. Benchmarking. Dostupné z WWW: http://platforma.usvpartner.cz/index.php?option=com_content&task=view&id=10&Itemid=4
38
2.3. Speciální dobrovolný nástroj - zelené nakupování a zelená veřejná zakázka
Zelené nakupování je druh nákupu nebo zásobování, které bere ohled na životní prostředí, protože vybírá přednostně zboží nebo služby, jejichž dopad na životní prostředí je co nejnižší. Přitom je brán zřetel např. na recyklovatelnost, biologickou rozložitelnost, materiální a energetickou náročnost výroby, zdravotní závadnost, transportní vzdálenost od výrobce ke spotřebiteli a atp.84 Princip zeleného nakupování je zaměřen především na veřejné orgány, které jsou jedním z největších zákazníků na trhu. Uvádí se, že celkový objem veřejných zakázek ve státech EU tvoří průměrně 17% HDP EU85 (v ČR je odhad dokonce 24%). Využití této obrovské kupní síly k používání zeleného nakupování má spoustu pozitivních dopadů. Veřejné orgány svým zaměřením na zelené nakupování dávají příklad veřejnosti a podnikům a pomáhají rozvíjet trh se zbožím a službami šetrnými k životnímu prostředí. Tímto nadále rozšiřují širší povědomí veřejnosti o ekologicky šetrných produktech a přispívají k naplňování trvale udržitelného rozvoje. Myšlenku zeleného nakupování v ČR podporuje spousta nevládních organizací, které se snaží formou propagace tohoto principu dále rozšiřovat znalosti zeleného nakupování. Např. na internetových stránkách www.zeleneuradovani.cz, které spravuje Síť ekologických poraden, se pokusili stanovit 8 základních bodů, jak nakupovat ekologicky šetrněji. Jde o následující body: 1.
3R (Reduce, Reuse, Recycle)
2.
Biologicky rozložitelné a recyklovatelné materiály (včetně obalů)
3.
Čím méně obalů, tím lépe (větší balení)
4.
Výrobky s co nejnižším obsahem látek poškozujících životní prostředí a lidské zdraví
5.
Výrobky a potraviny z blízka
6.
Výrobky šetřící zdroje a energii
84
Zelené úřadování [online]. 2007 [cit. 2010-12-04]. Úvod. Dostupné z WWW: http://zeleneuradovani.cz/uvod/ 85 Přebráno z oficiálních stránek Evropské komise. Dostupné z WWW: http://ec.europa.eu/environment/gpp/what_en.htm
39
7.
Výrobky vzniklé udržitelným způsobem
8.
Výrobky dokládající svoje kvality týkající se vlivu na zdraví a ŽP certifikátem (ekoznačky) Ekologicky šetrné nakupování ve státní správě (užívá se také pojem „zelené
úřadování“)86 má ve světě dvacetiletou historii. Už v roce 1990 se s ním začalo ve Švédsku, kde existuje hlavní nástroj (Västernorrlandspärmen87), který obsahuje směrnice pro ekologicky šetrné nakupování. Tento nástroj slouží jak státní tak i soukromé sféře. V USA se zase v 90. letech federální ministerstva zavázala k nakupování výlučně energeticky úsporných počítačů, které plní požadavky značky Energy Star. Nejdokonaleji propracovaný program využívání ekologicky šetrných aktivit ve státní sféře však existuje v Japonsku. Na centrální úrovni ho spravuje tzv. Síť pro ekologicky šetrné nakupování. Navíc už od roku 2001 vyhlásila japonská vláda povinné používání zeleného nakupování pro všechna ministerstva.88 Problematikou zelených veřejných zakázek (Green Public Procurement, zkratka GPP) se začala zabývat i EU. V roce 2004 byly vydány dvě směrnice týkající se veřejných zakázek šetrných k životnímu prostředí (2004/18/ES a 2004/17/ES). V jejich návaznosti byla publikována příručka Evropské komise s názvem „Kupujte zeleně!“.89 V této příručce jsou mimo jiné stanoveny základní principy pro zadávání zelených veřejných zakázek. Následně byla politika GPP v roce 2008 oficiálně definována ve Sdělení Komise COM (2008) 400 „Public procurement for a better environment“. GPP je významnou součástí environmentální politiky EU a nedílnou součástí strategie udržitelného rozvoje. V ČR se pojetí zeleného nakupování a ekologicky šetrnějšího provozu objevilo až na přelomu 20. a 21. století. Jedním z prvních projektů bylo „Šetrné papírování“ občanského sdružení Arnika, jehož cílem je omezit zbytečnou spotřebu papíru a zvýšit
86
Pojem zelené úřadování spojuje jak nakupování, tak i systémová opatření zaměřená na provoz a chování (např. obecních, městských nebo krajských úřadů, škol) 87 Název příručky zeleného nakupování vydané pro veřejné instituce. Příručka obsahuje environmentální parametry pro nakupování „zelených“ produktů. 88 Zelené úřadování [online]. 2007 [cit. 2010-12-04]. Možnosti u nás a v zahraničí. Dostupné z WWW: http://zeleneuradovani.cz/moznosti_u_nas_a_v_zahranici/historie/ 89 Dostupná na stránkách Evropské komise. WWW: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/buying_green_handbook_cs.pdf
40
jeho využití a recyklaci. V roce 2002 se tento program v praxi aplikoval na brněnskou Kancelář veřejného ochránce práv. Na propagaci zeleného nakupování a úřadování se kromě nevládních organizací podílí i MŽP a agentura CENIA.90 Normativní zakotvení zelených veřejných zakázek je v usnesení vlády č. 465/2010, k pravidlům uplatňování environmentálních požadavků při zadávání veřejných zakázek a nákupech státní správy a samosprávy.91 Nová pravidla uplatňování environmentálních požadavků při zadávání veřejných zakázek se týkají těch druhů produktů, které stát nakupuje nejčastěji (nově se zde objevují Metodiky pro nákup nábytku a kancelářské výpočetní techniky). Usnesení v podstatě ukládá členům vlády a vedoucích ústředních orgánů státní správy a doporučuje ostatním orgánům veřejné správy, jak postupovat při zadávání veřejných zakázek. Klade důraz na preferování zelených veřejných zakázek v určených skupinách produktů. Mělo by se podle něj postupovat od 1. 11. 2010. Usnesení vychází z již zmiňovaného Sdělení Komise COM (2008) 400.92 Zelené nakupování lze také uskutečnit prostřednictvím zákona o veřejných zakázkách, který umožňuje zadavateli, aby požadoval jako dílčí kritérium pro posuzování nabídky např. „opatření v oblasti řízení z hlediska ochrany životního prostředí, která bude dodavatel schopen použít při plnění veřejné zakázky, je-li to odůvodněno předmětem veřejné zakázky.“93
90
Zelené úřadování [online]. 2007 [cit. 2010-12-04]. Možnosti u nás a v zahraničí. Dostupné z WWW: http://zeleneuradovani.cz/moznosti_u_nas_a_v_zahranici/historie/ 91 Nahradilo do té doby platné usnesení vlády č. 720/2000, k návrhu podpory rozvoje prodeje a užívání ekologicky šetrných výrobků. 92 Podle usnesení vlády č. 465/2010. 93 § 56 odst. 2 f) zák. č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.
41
2.4. Shrnutí
Rozdělení dobrovolných nástrojů v této práci je čistě orientační, s důrazem na soukromou sféru. Není jednoduché najít v dobrovolných nástrojích, které se týkají různých aktivit převážně podnikatelských subjektů, určité společné rysy. Problém je také v tom, že není dodnes stanovena žádná jednotná terminologie, která by do široké kategorie dobrovolných nástrojů vnesla větší jasno. Přesto se dají nalézt jisté shodné prvky, které by se daly vztáhnout na většinu dobrovolných nástrojů. Tyto prvky jsou součástí obecné definice dobrovolných nástrojů a jsou považovány za základní principy dobrovolných nástrojů: 1.
dobrovolnost – v žádném legislativním předpise není stanoveno jejich povinné používání, jde tedy o činnost nad rámec legislativních požadavků, subjekty si samy rozhodnou o jejich aplikaci;
2.
prevence – koncentrace na odstraňování příčin environmentálních problémů, nikoliv jejich následků (odstraňování škod);
3.
systematický přístup – cílené zaměření se na ty oblasti a činnosti organizace, které mají negativní vliv na životní prostředí.94
Hlavně princip dobrovolnosti jako základní charakteristika dobrovolných nástrojů (či dobrovolných environmentálních aktivit) by měl být obsažen ve všech druzích a typech těchto dobrovolných přístupů.95 Princip prevence se neuplatní u všech druhů dobrovolných nástrojů, protože některé z nich jsou informační povahy (EMA, environmentální benchmarking), tj. slouží k získání nebo předávání informací, které však mohou být použity v budoucnu v součinnosti s jinými dobrovolnými nástroji.
94
Ministerstvo životního prostředí [online]. 2010 [cit. 2010-12-08]. Dobrovolné nástroje. Dostupné z WWW: http://www.mzp.cz/cz/dobrovolne_nastroje. 95 Dobrovolné přístupy (voluntary approaches) – jde o širší pojem, který v sobě zahrnuje jak dobrovolné akce, tak i dobrovolné nástroje. Většinou se ale mezi nimi nerozlišuje a oba pojmy označují totéž.
42
Systematický přístup je spojen s užíváním dobrovolných nástrojů. Některé jsou zaměřeny na systém řízení celého podniku (EMS, EMAS), jiné se soustředí pouze na produkty podniků v jejich celém životním cyklu(ekolabeling, metoda LCA). Dobrovolné nástroje jsou součástí environmentální politiky. Tím, že je podniky zavádějí a řídí se jimi, dochází k rozšiřování zavádění nových environmentálních technologií (tj. technologií příznivějších k ŽP) v podnikové praxi. Samotným podnikům pak přinášejí další pozitiva, např. úspory z důvodu snížení provozních nákladů (např. odpady, energie a materiály), zvyšování konkurenceschopnosti, vybudování lepší image.
43
3. Dobrovolné (environmentální) dohody (voluntary, environmental, negotiated agreements) Jak už bylo výše uvedeno, dobrovolné dohody jsou především dohody uzavírané mezi veřejným a soukromým sektorem, které jdou nad rámec povinností stanovených zákony nebo nahrazují jednostrannou regulaci formou zákona či normativního správního aktu. Dobrovolné dohody mohou být uzavírány na mezinárodní, národní, regionální i místní úrovni. Z hlediska jejich cílů lze rozlišovat dohody cílové a implementační. Cílové dohody jsou takové dohody, kde předmětem vyjednávání je stanovení konkrétního cíle. Předmětem dohod implementačních je způsob dosažení shody s předem stanovenými cíli (environmentální politikou, zákonem). Dobrovolné dohody lze dále členit podle mnoha kritérií (předmět dohody, iniciátor dohody, charakter subjektů, míra otevřenosti třetím stranám). Jedním z důležitých kritérií je rozdělení dobrovolných dohod z hlediska právní závaznosti. Zpočátku byly všechny dobrovolné dohody uzavírané jako právně nezávazné, což také odpovídá jejich názvu. Problém vznikl při řešení sporů z těchto dohod, protože byly nevynutitelné. Proto se začaly objevovat dobrovolné dohody právně závazné, které se začaly stále více prosazovat na úkor dohod nezávazných. Bylo by proto vhodné zakotvit právně závaznou formu uzavírání dobrovolných dohod v právním řádu. V opačném případě je na vůli stran, v jaké formě dobrovolnou dohodu sjednají.96 Dobrovolné dohody jsou nejvíce využívány v oblasti průmyslu, ale v poslední době jsou úspěšně aplikovány i v ostatních odvětvích (např. zemědělství, služby). Pravděpodobně první environmentální dohoda byla uzavřena v Japonsku, a to v r. 1964 mezi městem Jokohama a společností Electric Source Development Corporation.97 Za jednu z prvních dobrovolných dohod v Evropě lze pak považovat dohodu mezi francouzským Ministerstvem životního prostředí a cementárenským průmyslem v roce 1971. Od 90. let pak došlo k výraznému rozšíření tohoto nástroje do všech zemí OECD. Je však třeba zdůraznit, že v každé zemi mají dobrovolné dohody jinou podobu a jiný způsob uplatnění.
96 ŠAUER, P. a kol. Dobrovolné dohody v politice životního prostředí. Praha: VŠE v Praze, 2000. s. 14 – 15. 97 ŠAUER, P. a kol. Op. cit. s. 7.
44
V rámci zemí OECD se dobrovolné dohody nejvíce aplikují v evropských státech a Japonsku. V USA především díky přísné regulaci není moc prostor pro uzavírání dobrovolných dohod. Více jsou zde používané veřejné dobrovolné programy (např. EMS) a dobrovolné dohody tak slouží pouze k podpoře regulačních nástrojů. Zemí, kde jsou dobrovolné dohody využívány v největší míře, je bezesporu Japonsko. Dobrovolné dohody v Japonsku, nazývané „dohody o řízení znečištění“ (pollution control agreements), se odlišují zejména tím, že jsou uzavírány na lokální úrovni místními orgány státní správy přímo s jednotlivými průmyslovými podniky. I když nejsou dobrovolné dohody v Japonsku právně závazné, je jejich dodržování a plnění ze strany soukromých subjektů na vysoké úrovní. Je tomu tak především proto, že dobrovolné dohody jsou nepřímo spojené se systémem povolení. Tzn. pokud např. podnik potřebuje povolení k rozšíření svého provozu, je s tímto povolením spjato přijetí příslušné dobrovolné dohody.98 V Evropě se dobrovolné dohody nejvíce využívají v Německu a v Holandsku. Oba tyto systémy fungují na jiném principu. Holandské dobrovolné dohody, tzv. „úmluvy“ (covenants), mají statut občanskoprávní smlouvy a jsou tak právně závazné. Postup vedoucí k uzavření úmluvy má několik částí. Nejdříve je uzavřena obecná smlouva s celým průmyslovým odvětvím a potom následují smlouvy uzavřené individuálně s každým podnikem zvlášť. Ale celý proces je mnohem složitější a dal by se charakterizovat jako určitá forma integrace požadavků environmentální politiky do jednotlivých podniků. Naproti tomu v německém podání jsou dobrovolné dohody právně nezávazné, uzavírané na bázi kolektivní odpovědnosti, tzn. stanovení kolektivních cílů a kolektivní odpovědnosti za jejich plnění či neplnění. Chybí zde individuální přístup k jednotlivým podnikům a jejich sankcionování za neplnění dohody. Ve výsledku se jeví jako efektivnější model holandský. V praxi je ale více státy aplikován model německý.99
98 99
ŠAUER, P. a kol. Op. cit. s. 174 – 181. ŠAUER, P. a kol. Op. cit. s. 109 – 114.
45
3.1. Dobrovolné dohody v EU
V souvislosti s rozšířením dobrovolných nástrojů v 90. letech v Evropě se EU pokusila sjednotit užívání dobrovolných dohod v EU. Základní úprava dobrovolných dohod se objevuje ve Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o environmentálních dohodách (EU Communication on Environmental Agreements) COM(96) 561 final. „Pro účel tohoto sdělení byly environmentální dohody definovány jako dohody mezi průmyslem a veřejnými orgány pro dosažení environmentálních cílů.“100 Environmentální dohody mají být právně závazné a mohou mít podobu jednostranných závazků ze strany průmyslu uznaných veřejnými orgány. V dalších kapitolách Sdělení je obsažena charakteristika environmentálních dohod a jsou zavedeny směrnice pro jejich použití. V kapitole VI je zmíněna možnost existence environmentálních
dohod na úrovni Společenství (Community environmental
agreements). V příloze Sdělení jsou pak praktické zkušenosti členských států se zaváděním environmentálních dohod.101 Následně
bylo
vydáno
Doporučení
Komise
96/733/ES
týkající
se
environmentálních dohod pro implementaci směrnic Společenství, které zavedlo určité zásady, pomocí kterých by se subjekty environmentálních dohod měly řídit. „Dohody musí v každém případě: a)
mít formu smlouvy, jejíž plnění lze vymáhat podle práva občanského nebo práva veřejného;
b)
uvádět kvantifikované cíle, jakož i dílčí cíle s příslušnými lhůtami plnění;
c)
být zveřejněny v úředním věstníku jako oficiální dokument přístupný široké veřejnosti;
d)
umožňovat kontrolu výsledků, pravidelné informování příslušných orgánů a náležitou informovanost veřejnosti;
e)
být otevřené všem stranám, které si přejí plnit smluvní podmínky.
Kde je to vhodné, dohody musí:
100
Kapitola II, bod 4. Sdělení COM(96) 561 final. Dostupné z WWW: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:1996:0561:FIN:EN:PDF. 101 V kapitole IV Sdělení bylo mimo jiné stanoveno, v jakých mezích by se měly environmentální dohody držet: měly by být v souladu se smlouvou o ES a s pravidly WTO.
46
a)
stanovit účinná opatření pro sběr, vyhodnocování a ověřování dosažených výsledků,
b)
požadovat od zúčastněných stran poskytování informací o plnění dohody všem třetím osobám za podmínek platných pro orgány veřejné správy podle Směrnice Rady 90/313/EEC ze dne 7. června 1990 o volném přístupu k informacím o životním prostředí,
c)
stanovit sankce v případě neplnění, jako např. pokuty, penále nebo zrušení povolení.“102 Nakonec se ještě k dobrovolným dohodám vyjádřila Rada, a to v Usnesení
Rady 97/C321/02 o environmentálních dohodách (Council Resolution of 7 October 1997 on environmental agreements,), kde byly stručně zmíněny např. výhody a oblast působení environmentálních dohod.103 EU tedy upravila obecný postup při uzavírání environmentálních dohod, ale pouze v rámci doporučení Komise, které je jako pramen práva nezávazné a nevynutitelné. Proto jsou dobrovolné dohody v každém státě specifické. I tak jsou environmentální dohody ve státech Unie nejčastěji využívaným dobrovolným nástrojem. Je tomu tak proto, že jsou výhodné pro všechny strany dohody. Státy nemusejí vynakládat prostředky nutné k zavedení regulativních nástrojů a podniky se tak nemusí zavedení jiných forem regulace obávat. Na druhou stranu je pravda, že pomocí uzavírání dlouhodobých dobrovolných dohod mohou státy podniky „testovat“ a připravovat je tak na pozdější zavedení povinných nástrojů (normativní, ekonomické). Nejdůležitější a také nejzdlouhavější částí každé environmentální dohody je vyjednávání o její podobě. Pokud se např. v dohodě vyjednají příliš „měkké“ cíle, podniky je brzy splní a následně přestanou mít motivaci k dalšímu zlepšování. Proto se nabízí možnost revize stávajících dohod, popř. jejich doplnění formou dodatků. V souvislosti s tím je neméně důležitá další vlastnost některých dobrovolných dohod, a tou je jejich právní závaznost. Možnost vynucení závazků obsažených v dohodě dodává
102
Ustanovení 2.2.. 2.3. Doporučení Komise 96/733/EC. Dostupné z WWW: http://www1.sysnet.cz/projects/env.ris/visedice.nsf/6d13b004071d0140c12569e700154acb/f4e1eff2704d033ac1257419002c273f?OpenDocument. 103 Usnesení Rady 97/C321/02. Dostupné z WWW: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997Y1022%2802%29:EN:HTML.
47
této dohodě větší sílu a v důsledku toho vycházejí právně závazné dobrovolné dohody jako efektivnější druh dobrovolných dohod. Dobrovolné dohody uzavírané v zemích EU však nesmí omezovat vnitřní evropský trh nebo porušit pravidla hospodářské soutěže.104 V oblasti státních podpor platí, že jsou zakázané, pokud narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž na společném trhu.105 Některá ujednání v rámci dobrovolných dohod mohou být chápána jako nedovolené státní podpory a jsou tímto v rozporu s ustavením článku 107 bod 1. Smlouvy o fungování EU. Bude však spíše záležet na daném případu a na jeho posouzení Evropskou komisí.
104 105
Musí být v souladu s čl. 101 a násl. Smlouvy o fungování EU. Čl. 107 bod 1. Smlouvy o fungování EU.
48
3.2. Dobrovolné dohody v ČR
Dobrovolné environmentální dohody se v ČR začaly využívat od poloviny 90. let. Jejich náplní je zpravidla dobrovolný příslib soukromé strany (nejčastěji jeden nebo skupina znečišťovatelů), kterým se zavazuje určitému orgánu veřejné správy plnit závazek jdoucí nad rámec právních předpisů o ochraně životního prostředí. Na rozdíl od ostatních stejně „starých“ dobrovolných nástrojů však nedošlo k jejich většímu rozšíření. Největší překážkou širšího používání dobrovolných dohod u nás je jejich nejasné postavení v právní teorii i praxi. V podstatě jde o to, zda se mají environmentální dohody uzavírat podle soukromoprávních či veřejnoprávních předpisů. Environmentální dohody se podle teorie řadí do práva správního, svou charakteristikou se nejvíce přibližují veřejnoprávním smlouvám, které jsou institutem správního práva. Takových environmentálních smluv ale ve skutečnosti není mnoho a nemohou být považovány za dobrovolné dohody v pravém slova smyslu. Veřejnoprávní smlouvy jsou totiž právně závazné, vynutitelné, jsou uzavírány vždy na základě konkrétního zákona a je určen způsob řešení a rozhodování sporů z těchto smluv.106 Většina uzavřených dobrovolných dohod v ČR má spíše povahu tzv. veřejnoprávního ujednání mezi orgánem veřejné správy a soukromoprávním subjektem. Tato ujednání se vyznačují tím, že se jedná úkony právně nezávazné.107 Je zde také možnost uzavřít dobrovolnou dohodu podle norem práva soukromého, konkrétně podle občanského zákoníku jako smlouvu nepojmenovanou: „Účastníci mohou uzavřít i takovou smlouvu, která není zvláště upravena; smlouva však nesmí odporovat obsahu nebo účelu tohoto zákona.“108 I přes tyto nesrovnalosti platí pro dobrovolné dohody, že mají univerzální možnost použití. Mohou být uzavřené s jedním soukromým subjektem nebo se
106
Např.: § 39 a § 45 zák. č. 114/92 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Je zde zakotvena možnost smluvní ochrany evropsky významných lokalit (NATURA 2000), resp. jiných území se soustředěnými přírodními hodnotami a případně též významných stromů. Upraveny jsou smluvní strany, základní obsah smlouvy, její právní důsledky a způsob jejího ukončení. Viz. kap. 3.2.2. 107 ŠAUER, P. a kol. Op. cit. s. 208 – 211. 108 § 51 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Možnost použití ustanovení občanského zákoníku se týká také veřejnoprávních smluv a je zakotvena v § 170 zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
49
sdružením subjektů či s celým průmyslovým odvětvím. Veřejnou stranou smlouvy může být nejen ústřední orgán státní správy, ale i zastupitelstvo samosprávného celku. V souvislosti s tím, jak byla a stále ještě je environmentální dohoda nově vzniklým a nijak zvlášť veřejně známým nástrojem, byl zpracován v letech 1998 – 1999 v ČR projekt pod záštitou MŽP, který se zabýval dobrovolnými dohodami v ochraně životního prostředí. Výsledkem projektu se stal tzv. Návrh modelového postupu při uzavírání dobrovolných dohod v oblasti životního prostředí, který sestává z jednotlivých kroků, jež by se měly realizovat pro správnou aplikaci dobrovolných dohod v ČR:109 1.
Formulace problému souvisejícího s ochranou životního prostředí
2.
Zpracování záměru řešit daný problém dohodou
3.
Posouzení záměru řešit daný problém dohodou
4.
Rozhodnutí o tom, zda daný problém je možné řešit dohodou
5.
Specifikace jednotlivých prvků dohody
6.
Analýza dohody
7.
Rozhodnutí o tom, zda dohoda bude doporučena pro vyjednávání
8.
Vyjednávání mezi účastníky dohody
9.
Rozhodnutí o tom, zda je vyjednávání úspěšné
10.
Vypracování návrhu dohody
11.
Posouzení návrhu dohody
12.
Přijetí (podpis) dohody
13.
Realizace úkolů vyplývajících z dohody
14.
Kontrola plnění dohody
15.
Závěry k plnění dohody
16.
Prezentace dohody a využití zkušeností
17.
Analýza dohody na základě nových skutečností
18.
Aktualizace dohody
19.
Přijetí (podpis) aktualizované dohody
20.
Naplnění cílů dohody
21.
Analýza výsledků dohody
109
VaV/320/1/98 Ekonomické aspekty rozšíření dobrovolného vyjednávání při řešení environmentálních problémů a plnění mezinárodních standardů v ochraně životního prostředí.
50
22.
Závěrečné zhodnocení dohody
Nejdůležitější částí z jednotlivých kroků je analýza připravované dohody, tj. posouzení, zda má případné uzavření dobrovolné dohody smysl. Nejprve by měla proběhnout analýza dohody z ekologického hlediska (její možný vliv na ŽP). Následně by se mělo zacílit na ekonomickou stránku dohody (posouzení nákladů a přínosů dohody, její možný vliv na hospodářskou soutěž). Nakonec by se měla dohoda posoudit z právního hlediska (zda je dohoda v souladu s právním řádem, zda ji uzavřít podle soukromého nebo veřejného práva).110
3.2.1. Dobrovolné dohody uzavřené v ČR
Orgánem veřejné správy, který uzavírá dobrovolné dohody v ČR nejčastěji je MŽP. Jedná se vždy o kolektivní dobrovolné dohody, které jsou uzavřené se svazem či sdružením reprezentujícím celé jednotlivé odvětví. Patří sem např.: 1.
Dohoda o postupném snižování dopadu pracích prostředků na životní prostředí (České sdružení výrobců mýdla, čisticích a pracích prostředků, 1995)
2.
Dohoda o obalech (České průmyslové sdružení pro obaly a životní prostředí, 1999)
3.
Dohoda o spolupráci s Českou podnikatelskou radou pro udržitelný rozvoj a se Svazem průmyslu a dopravy ČR (Svaz průmyslu a dopravy ČR a Česká podnikatelská rada pro udržitelný rozvoj, 1999)
4.
Dohoda o zpětném odběru přenosných baterií (České sdružení výrobců a dovozců přenosných baterií, 2001)
5.
Dobrovolná dohoda k omezování zatížení životního prostředí rtutí ze stomatologických zdravotnických zařízení (Česká stomatologická komora, 2001)
6.
Dohoda o spolupráci se stavebním průmyslem (Svaz podnikatelů ve stavebnictví a sdružení Stavíme ekologicky, 2002)
7.
Dohoda o spolupráci s Hospodářskou komorou ČR (Společná sekce pro životní prostředí při Hospodářské komoře, 2005)
110
ŠAUER, P. a kol. Op. cit. s. 274 – 308.
51
8.
Dobrovolná dohoda o opakovaném použití palet a přepravek z plastů (Hospodářská komora ČR, 2010)
Dohoda o postupném snižování dopadu pracích prostředků na životní prostředí (Dohoda) je nejstarší a také nejznámější dobrovolnou dohodou uzavřenou v ČR. Byla uzavřena mezi MŽP a Českým sdružením výrobců mýdla, čistících a pracích prostředků (Sdružení), jehož členy jsou Setuza a.s., Unilever ČR, spol. s r.o., Procter & Gamble Rakona, a.s., Henkel ČR spol. s r.o., a Benckiser, spol. s r.o. Do realizace Dohody byly také zapojeny nevládní organizace VERONICA a ROSA a dále Vysoká škola chemicko technologická. Účelem dohody bylo zamezit nežádoucímu vlivu pracích prostředků na životní prostředí, speciálně pak na kvalitu povrchových vod. Toho se mělo dosáhnout pomocí stanovených limitů pro obsah příměsí v pracích prostředcích a doporučených postupů ke snižování limitů. Dohoda se týkala všech pracích prostředků prodávaných v maloobchodní síti spotřebitelům. Dohoda byla uzavřena v roce 1995 na dobu neurčitou.111 Postupně byla v letech 1998 a 2001 doplněna o dva dodatky, přičemž ve 2. Dodatku se strany Sdružení zavázaly uvádět na český trh od 1.1. 2005 pouze bezfosfátové prací prostředky. Dohoda byla uzavřena na základě § 51 občanského zákoníku, je právně závazná a umožňuje vypovězení pouze ze strany MŽP, a to v případě, že Sdružení hrubě poruší povinnosti vyplývající z této dohody. Dohoda neobsahuje žádné sankce vůči jejím stranám v případě neplnění jejich ustanovení. Problémy fosfátových pracích prostředků způsobuje především chemický prvek fosfor v nich obsažený. Nedařilo se jej totiž zachytit v čističkách odpadních vod. V důsledku toho se dostával volně do přírody a ve zvýšené míře měl podíl na znečištění vodních toků a nádrží tzv. „vodním květem“. Proto bylo žádoucí dosáhnout změny výroby čistících pracích prostředků, které se v té době podílely na znečištění životního prostředí fosforem v odhadech mezi 18 – 25%.112 Dohoda byla zpočátku hodnocena jak MŽP tak i nevládními organizacemi kladně. Sdružení v sobě zahrnovalo většinu hlavních hráčů na trhu výroby a distribuce
111 112
ŠAUER, P. a kol. Op. cit. s. 186 – 187. Ibid.
52
čistících pracích prostředků. V následujících letech (2001 -2005) s rostoucím počtem nových účastníku na trhu, kteří nebyli signatáři Dohody, postupně klesala její efektivita. Společnosti, které se nepodílely na Dohodě, měly z její existence nepřímou konkurenční výhodu, protože mohly dále prodávat čistící prací prostředky se zvýšeným obsahem fosfátů. Produkty s fosfáty měly nižší náklady na výrobu a v důsledku toho generovaly větší zisky. Tento problém tzv. „černého pasažéra“(free-rider) a z toho plynoucí nižší účinnost dohody nakonec vyřešila novela vyhlášky MŽP č. 221/2004 Sb.113, která postupně zakázala výrobu a následný prodej fosfátových pracích prostředků na našem trhu. Dle této novely bylo od 1.10. 2006 zakázáno prodávat takové prací prostředky, které obsahují fosfor v koncentraci vyšší než 0,5%.114 Výše uvedený popis působení Dohody ukazuje, jaké jsou klady a zápory tohoto dobrovolného nástroje. Zpočátku se ukázala jako efektivní nástroj, který se uplatnil v oblasti právem dosud neupravené a pozitivně motivoval účastníky Dohody k činnostem vedoucím k nižšímu znečištění životního prostředí. Následně, změnou na trhu a nedostatečným vymezením Dohody, došlo k jejímu obcházení ze strany účastníků trhu a v důsledku toho k nižší efektivitě. Dohoda mohla být také důsledněji propagována ze strany státu, a to nejen vzhledem k spotřebitelům, ale i k ostatním konkurentům, aby se k ní přidali (např. možností označovat své výrobky ekoznačku, což by také přispělo k větší informovanosti spotřebitelů). Regulační nástroj - vyhláška MŽP, vztahující se ke všem účastníkům na trhu, se jeví jako spravedlivější a určitě i efektivnější než zmíněná dobrovolná dohoda. Nejvíce byla Dohodě ze strany nevládních organizací vyčítána její „měkkost“ ve stanovených cílech a absence sankcí za její případné neplnění.115 Dobrovolné dohody mají významné uplatnění v odpadové politice. Jednou z dohod, uzavřených v oblasti ochrany vod, ale související s odpadovou tématikou, je Dobrovolná dohoda mezi MŽP a Českou stomatologickou komorou o omezování zatížení životního prostředí rtutí ze stomatologických zdravotnických zařízení. Dohoda byla reakcí na nové znění zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně
113
vyhláška č. 78/2006 Sb., vydaná na základě zákona č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a chemických přípravcích a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 114 Veronica [online]. 5/2005 [cit. 2010-12-10]. Prací prostředky už jen bezfosfátové. Dostupné z WWW: http://www.veronica.cz/?id=190. 115 Šauer a kol. Op. Cit. 196 – 197.
53
některých zákonů (vodní zákon), který v § 16 odst. 1 ukládá subjektům vypouštějícím odpadní vody s obsahem zvlášť nebezpečné závadné látky do kanalizace povinnost žádat vodoprávní úřad o povolení k vypouštění. Mezi tyto zvlášť nebezpečné odpadní látky se řadí i rtuť. Ta je nebezpečná v tom, že se v přírodě kumuluje v tělech živých organismů, především ryb. Z nich se tento toxický těžký kov konzumací dostává do těla člověka, kde představuje potenciální hrozbu hlavně pro vyvíjející se mozek dosud nenarozených dětí a může způsobit trvalé poškození nervové soustavy. Obsahem dohody je tedy závazek České stomatologické komory, která v sobě sdružuje všechny zubní lékaře (členství v ní je povinné), přijmout opatření vedoucí k omezování zatížení životního prostředí rtutí. Tyto opatření představují soubor povinností pro jednotlivé zubní ordinace, mezi které patří: 1. povinnost mít vybavené stomatologické soupravy odlučovači hrubších částic amalgamu, 2. povinnost mít uzavřenu smlouvu na odběr odpadů s obsahem amalgamu s autorizovaným subjektem, 3. povinnosti instalovat odlučovače amalgámu s minimální účinností 95 % ve stanovených termínech, nejpozději však to bylo do 31.12. 2005. Dohoda byla uzavřena v roce 2001 ve smyslu § 51 občanského zákoníku, tzn. je právně závazná. Je v ní upravena možnost výpovědi každé ze stran v případě nedodržení povinností v ní stanovených. V rámci dohody byl v roce 2004 uzavřen Dodatek č. 1 k Dobrovolné dohodě mezi MŽP a ČSK o omezování zatížení životního prostředí rtutí ze stomatologických zdravotnických zařízení. Tento dodatek byl reakcí na vyhodnocení stávající dohody, ve kterém se ukázalo jako potřebné, aby se k ní připojilo i Sdružení oboru vodovodů a kanalizací ČR (SOVAK). Tím má být dosaženo zlepšení komunikace mezi oblastními komorami České stomatologické komory a jednotlivými provozovateli kanalizací (zejména při jednáních o podmínkách vypouštění odpadních vod a formulaci vodoprávních povolení).116
116 Ekolist.cz [online]. 13. 4. 2004 [cit. 2010-12-15]. Tisková zpráva. Dostupné z WWW: http://ekolist.cz/cz/zpravodajstvi/tiskove-zpravy/ministr-ambrozek-stomatologove-a-vodari-podepsalidodatek-dobrovolne-dohody-o-omezovani-znecisteni-rtuti-ze-zubnich-ordinaci.
54
3.2.2. Právní úprava v zákoně o ochraně přírody a krajiny
V zákoně o ochraně přírody a krajiny (ZOPK) je v několika podobách upravena možnost uzavírat veřejnoprávní smlouvy, které mají povahu dobrovolných dohod. Tyto smlouvy jsou uzavírány mezi orgánem ochrany přírody a vlastníky či nájemci pozemků Obecnou úpravu veřejnoprávních smluv obsahuje zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (SŘ) v § 159 – 170. „Veřejnoprávní smlouva je dvoustranný či vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva“ (§ 159 odst.1 SŘ). Dále pro ně platí, že „nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem“ (§ 159 odst. 2 SŘ). Při jejich uzavření musí mít správní orgán za cíl plnění úkolů veřejné správy a smlouvy musí být účelné (§ 159 odst. 3 SŘ). Dále lze při uzavírání veřejnoprávních smluv přiměřeně postupovat podle vybraných ustanovení občanského zákoníku (§ 170 SŘ). Ve správním řádu jsou pak rozděleny veřejnoprávní smlouvy na dvě hlavní skupiny (koordinační, subordinační). Smlouvy upravené v ZOPK jsou svou povahou smlouvy subordinační (§ 161 SŘ), protože jsou uzavřeny mezi subjektem veřejné správy a fyzickou nebo právnickou osobou, vůči které směřuje výkon veřejné správy.117 Čistě subordinační smlouvou je však pouze smlouva o prohlášení památného stromu (podle § 39 ZOPK). Ostatní smlouvy obsažené v ZOPK mají sice veřejnoprávní povahu a řídí se dle obecných ustanovení o veřejnoprávních smlouvách, ale podle vysloveného právního názoru jsou „zvláštním smluvním typem“.118 Pro uzavíraní veřejnoprávních smluv dle ZOPK lze tudíž vycházet z těchto předpokladů: 1. Nelze stanovit méně přísné podmínky, než které stanoví ZOPK (platí § 159 SŘ).
117
§161 odst. 1: „Stanoví –li tak zvláštní zákon, může správní orgán uzavřít smlouvu s osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé, a to i namísto vydání rozhodnutí. Podmínkou účinnosti veřejnoprávní smlouvy je souhlas ostatních osob, které by byly účastníky podle § 27 odst. 2 nebo 3. Správní orgán přitom postupuje podle ustanovení o souhlasu třetích osob.“ 118 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vydání. Praha: C. H. Beck., 2009. Subordinační smlouvy. s. 264 – 273.
55
2. Je tedy možné upravit smluvně povinnosti přesahující rozsah povinností vyplývajících přímo ze zákona. 3. Uzavřít smlouvu lze, jen pokud je to účelné. Účelné je to tehdy, pokud může uzavření smlouvy zcela nahradit administrativní nebo normativní akt orgánu ochrany přírody. Účelné by nebylo např. uzavřít smlouvu dle § 39 ZOPK pouze s některým ze spoluvlastníků dotčeného pozemku.119
Jak už bylo výše zmíněno, možnost uzavírat smlouvu veřejnoprávního typu je v ZOPK zakotvena v § 39. V tomto ustanovení je upravena smluvní ochrana týkající se evropsky významných lokalit (EVL), které jsou jedním z druhů chráněných území v rámci soustavy NATURA 2000.120 V první větě § 39 je uvedeno, že „Ochrana evropsky významných lokalit je zajišťována přednostně v součinnosti s vlastníky pozemků.“ V rámci zmiňované součinnosti tak může být uzavřena písemná smlouva o ochraně cenného území nebo památného stromu mezi dotčeným vlastníkem pozemku a orgánem ochrany přírody namísto jeho vyhlášení za zvláště chráněné území. Smlouva zde nahrazuje normativní správní akt nebo správní rozhodnutí. Další část § 39 odst. 1 zakotvuje smluvní ochranu také pro „stromy nebo jiná území se soustředěnými přírodními hodnotami, kde jsou zastoupeny významné či jedinečné ekosystémy v rámci příslušné biogeografické oblasti nebo stanoviště vzácných či ohrožených druhů živočichů a rostlin, pokud již nejsou zvláště chráněny podle tohoto zákona…“ (zde se již nejedná o EVL). Jsou zde stanoveny dvě základní obsahové náležitosti smlouvy, a to je vymezení ochranných podmínek a způsob péče o chráněné území nebo strom. Další obsahové náležitosti smlouvy mají být podle § 39 ZOPK upraveny v prováděcím právním předpise MŽP. Dosud se však tak nestalo.
119
Časopis Ochrana přírody [online]. 2010 [cit. 2010-09-14]. Veřejnoprávní smlouvy. Dostupné z WWW: http://www.casopis.ochranaprirody.cz/Pravo-v-ochrane-prirody/problemy-smluvniho-zajisteniochrany-prirody-a-krajiny.html. 120 „Natura 2000 je soustava chráněných území, které vytvářejí na svém území podle jednotných principů všechny státy Evropské unie. Cílem této soustavy je zabezpečit ochranu těch druhů živočichů, rostlin a typů přírodních stanovišť, které jsou z evropského pohledu nejcennější, nejvíce ohrožené, vzácné či omezené svým výskytem jen na určitou oblast (endemické).“ Převzato z WWW: http://www.nature.cz/natura2000-design3/sub-text.php?id=2102&akce=&ssHledat. Soustavu Natura 2000 právně zakotvuje směrnice 2009/147/ES O ochraně volně žijících ptáků („směrnice o ptácích“) a směrnice 92/43/EHS O ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin („směrnice o stanovištích“). Obecná definice je také v § 3 odst. 1 písm. r) ZOPK.
56
Smlouvy veřejnoprávního typu jsou využívány i v dalších ustanoveních ZOPK, např. možnost uzavřít smlouvu o způsobu hospodaření v ptačích oblastech podle § 45e odst. 4, uzavření dohody o provádění péče o pozemky podle § 68 a o finančním příspěvku podle § 69, uzavření dohody o způsobu hospodaření podle § 49 odst. 4.121 Státní dozor v oblasti plnění povinností vyplývajících ze smluv provádí krajské úřady a správy národních parků a chráněných krajinných oblastí, popř. MŽP v rámci vrchního dozoru podle § 85 ZOPK.
121
Smlouvy sjednávají a zrušují pověřené obecní úřady, krajské úřady, popř. Ministerstvo obrany na území vojenských újezdů (§ 76 odst. 2 písm. b), § 77a odst. 4 písm. f), § 78a odst. 2 písm. c) ZOPK).
57
Závěr Dobrovolné nástroje ochrany životního prostředí jsou souborem aktivit využívaných především podnikatelskými subjekty ke snížení jejich negativního dopadu na životní prostředí. Jejich charakteristickými znaky jsou dobrovolnost, tzn. subjekt si sám rozhodne, zda daný dobrovolný nástroj aplikuje či ne, a jejich povinné používání není v žádném legislativním předpise stanoveno, a prevence, tzn. uplatňují se především jako nástroje sloužící k předcházení negativním dopadům činnosti podnikatelských subjektů na životní prostředí. Dobrovolné nástroje jsou jedním z nástrojů environmentální politiky. I přes jejich nesourodý vývoj se dá říct, že se jejich používání rozšířilo od 90. let 20. stol., v souvislosti s novou environmentální strategii, která se snaží předcházet negativním vlivům na životní prostředí tím, že se pokouší příčiny těchto vlivů aktivně vyhledat a odstranit (strategie preventivní). Dobrovolné nástroje jsou poměrně široké téma, proto jsem se v této práci zaměřil na obecný popis historického vývoje dobrovolných nástrojů, stručný popis jednotlivých dobrovolných nástrojů a jejich zařazení do skupin v rámci určitého systému. V poslední části jsem se pak zaměřil na jediný nástroj – dobrovolné environmentální dohody. Historický vývoj v oblasti ochrany životního prostředí začínal tuhou regulací a administrativní a poplatkovou politikou řízenou centrálně státy v rámci strategie kontroly a řízení. Potom se uplatnila strategie preventivní která se snaží předcházet vzniku negativních vlivů na životní prostředí tím, že se pokouší příčiny těchto vlivů aktivně vyhledat a odstranit. V poslední době hraje vůdčí roli nejen v environmentální politice strategie udržitelného rozvoje, která se vyznačuje propojením environmentální politiky s ostatními činnostmi ve společnosti v jeden ucelený systém. Dobrovolné nástroje je možné dělit dle řady kritérií, jedním z nejvhodnějších se jeví dělení podle nezávislosti jejich užívání na dobrovolné nástroje vyžadující vnější součinnost a na ty, co vnější součinnost nevyžadují. Tyto nástroje využívají především podnikatelské subjekty. K tomu, aby mohly organizace využívat dobrovolné nástroje vyžadující vnější součinnost, je třeba splnit určité požadavky či podmínky, které jsou 58
s jejich používáním spojeny. Kontrolu plnění těchto podmínek většinou dozoruje stát. Mezi tyto nástroje patří především environmentální manažerské systémy (EMAS, ISO 14001), environmentální značení produktů (ekoznačení, EPD) a také dobrovolné dohody. Naproti tomu využívání dobrovolných nástrojů nevyžadujících vnější součinnost je plně v kompetenci podniku. Zde jsem se zabýval metodou LCA, čistší produkcí, ekodesignem, vlastním environmentálním tvrzením, environmentálním manažerským účetnictvím, environmentálním benchmarkingem a jednostrannými závazky (např. Responsible Care). Jako zvláštní skupinu jsem zmínil zelené nakupování a zelené veřejné zakázky, které se týkají veřejné správy. Specifickým dobrovolným nástrojem jsou dobrovolné environmentální dohody. Dobrovolné dohody představují smluvně zakotvené závazky uzavírané mezi veřejnou správou (na různé hierarchické úrovni) a soukromými subjekty (podniky, jejich sdružení či celá průmyslová odvětví), které nahrazují chybějící legislativní předpisy nebo jdou nad rámec povinností v nich obsažených. Dobrovolnými dohodami jsem se zabýval v rámci jejich využívání ve světě v EU a v ČR. Zatímco ve světě a v EU jsou nejčastěji využívaným nástrojem, v ČR je tomu naopak. Problémem je hlavně nejasné právní vymezení environmentálních dohod. Mají znaky veřejnoprávních dohod, ale nespadají přímo pod ně. Označují se jako veřejnoprávní ujednání, ale často jsou uzavírány jako nepojmenované smlouvy podle § 51 občanského zákoníku. Speciální je také úprava uzavírání smluv obsažená v zákoně o ochraně přírody a krajiny, která je označována jako „zvláštní smluvní typ“ a dala by se zahrnout pod environmentální dohody. Celkově představují dobrovolné dohody slibný potenciál, ale je třeba právně zakotvit formu dobrovolných dohod s jejími hlavními náležitostmi. Co se týče využívání dobrovolných nástrojů, tak o něco lepší je situace u dobrovolných nástrojů vyžadujících vnější součinnost, na jejichž fungování se podílí stát. Tyto dobrovolné nástroje jsou nejčastěji využívané asi proto, že za nimi stojí stát a tím jim dodává na větší důvěryhodnosti. V budoucnu pak u některých z nich předpokládám jejich přeměnu z dobrovolných nástrojů na nástroje regulační (to se týká především environmentálních manažerských systémů, ekoznačení). Už dnes se tyto
59
dobrovolné nástroje pomalu začínají objevovat v některých zákonech a je jim např. přiznávána větší ochrana od státu.122 Naopak u dobrovolných nástrojů, které nevyžadují vnější součinnost, jde o ještě větší volnost v jejich užívání a mnohdy také obecnější charakter. Některé z nich mají povahu spíše obecných konceptů, programů a zdrojů informací či idejí. Určitě však nejsou zbytečné, např. metoda LCA (posuzování životního cyklu) našla široké uplatnění v kombinaci s ostatními nástroji environmentální politiky. Nevýhodou u některých dobrovolných nástrojů je jejich časová a finanční náročnost oproti dosaženým výsledkům. Problémem dobrovolných nástrojů je také míra jejich efektivity. Nikde jsem nenašel konkrétní studie na zhodnocení účinnosti dobrovolných nástrojů. Pokud už nějaká analýza existuje, jde většinou o teoretické hodnocení dopadů dobrovolných nástrojů. Aby se zvýšila účinnost dobrovolných nástrojů, bylo by třeba docílit jejich většího zakotvení v právních předpisech. Tím by však přestaly být dobrovolnými nástroji a staly by se nástroji administrativními. Dobrovolné nástroje jsou problematikou, které je v české odborné, především právní literatuře věnována velmi malá pozornost. Většinou jsou totiž upraveny ve formě brožur a příruček, které jsou primárně určeny laické veřejnosti a mají spíše obecný charakter. Knihy týkající se dobrovolných nástrojů jsou ekonomicky zaměřené a hlavně zastaralé. Problém starých materiálů o dobrovolných nástrojích je celkově obecného charakteru, protože je tomu tak i u českých a zahraničních internetových zdrojů. Jakoby už bylo o dobrovolných nástrojích všechno řečeno. Proto jsem se při zpracování tohoto tématu musel probírat spoustou technických a podrobných popisných materiálu a informace o dobrovolných nástrojích doslova „vyhledávat“. I přes jejich určité nevýhody si myslím, že dobrovolné nástroje nejsou zbytečné a mají své pevně dané místo jako jeden z nástrojů environmentální politiky. Nelze však, vzhledem k jejich dobrovolnému využívání podnikatelskými subjekty, od nich očekávat významný přínos. Spíše se nabízí jejich uplatnění jako doplňku k ostatním nástrojům
122
§ 2 4 od s t. 3 a ) z á k. č . 6 3 4/ 1 9 9 2 S b. , o oc h ra n ě s p otř e bi tel e : „Výrobce, dovozce, vývozce, dodavatel nebo prodávající se dopustí správního deliktu tím, že použije neoprávněně ekoznačku.“
60
environmentální politiky (především administrativním) v oblastech, kde jiná úprava chybí nebo by byla neefektivní či neekonomická.
61
Použitá literatura
ŠAUER, P. a kol. Dobrovolné dohody v politice životního prostředí. Praha: VŠE v Praze, 2000. s. 339
REMTOVÁ, K. Strategie podniku v péči o životní prostředí. Dobrovolné nástroje. Praha: VŠE v Praze, 2006. s.100.
DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010. s. 641
MEZŘICKÝ, V. Environmentální politika a udržitelný rozvoj. 1. vydání. Praha: Portál, 2005. s. 208
RITSCHELOVÁ, I. a kol. Úvod do politiky životního prostředí. 1. vydání. Ústí nad Labem : MINO, 2003. s.42.
KIRÁLY, A.Ochrana životního prostředí v kontextu mezinárodní, evropské a české legislativy. Ostrava: VŠB – TU Ostrava, 2009. s. 145.
KONEČNÝ, M. Ekologický management. Distanční studijní opora. Karviná: Slezská univerzita v Opavě, Obchodně podnikatelská fakulta v Karviné, 2005. s. 262
DAMOHORSKÝ, M. a kol. Mezinárodní právo životního prostředí, I část (obecná). 1. vydání. Beroun: Eva Rozkotová – IFEC, 2004. s. 194
MOLDAN, B. Podmaněná planeta. Vydání první. Praha: Karolinum, 2009. s. 419
REMTOVÁ, K. Dobrovolné environmentální aktivity, Orientační příručka pro podniky, časopis Planeta, ročník XIV, číslo 6/2006
KOTECKÝ, V. Čistá práce: přínosy ekologických opatření a zelených odvětví pro zaměstnanost a ekonomiku. Brno: Hnutí DUHA, 2003. s. 102
62
CHALUPSKÁ, H. V podniku ekologicky. Základy ochrany životního prostředí v nejmenších podnicích. Vydání první. Praha : Ministerstvo životního prostředí, 2004. s. 52
Jiné prameny:
Státní politika životního prostředí České Republiky 2004 – 2010
Souhrnná zpráva o uplatňování dobrovolných nástrojů v roce 2008
Souhrnná zpráva o uplatňování EMAS v ČR
Internetové prameny:
Diskusní portál k místní Agendě 21 a místní akci 21 (www.agenda21.cz)
Internetový portál Ministerstva životního prostředí (www.mzp.cz)
Internetový
portál
České
informační
agentury
životního
prostředí
(www.cenia.cz)
Informační server o životním prostředí (www.enviweb.cz)
Informační portál o právu EU (www.eur-lex.europa.eu)
Portál veřejné správy ČR (www.gov.cz)
Informační
portál
Organizace
pro
vzájemnou
spolupráci
a
rozvoj
(www.oecd.org)
Informační portál Mezinárodní normalizační organizace (www.iso.org)
Informační portál Světové sítě označování ekologicky šetrných výrobků (www.globalecolabelling.net)
Informační portál Evropské komise (www.ec.europa.eu)
Informační portál zabývající se dobrovolnými nástroji (http://platforma.usvpartner.cz/index.php?option=com_content&task=view&id=1&Itemid=2)
63
Informační server o životním prostředí (www.enviweb.cz)
Informační server o zeleném úřadování (www.zeleneuradovani.cz)
Dobrovolné dohody zpracované českým ekologickým ústavem (http://www1.sysnet.cz/projects/env.ris/visedice.nsf/6d13b004071d0140c12569e700154acb/f4e1eff2704d033ac125741900 2c273f?OpenDocument)
Ekologický institut Veronica (www.veronica.cz)
Nevládní ekologická organizace Arnika (www.arnika.org)
Informační portál o Evropské unii (www.euroskop.cz)
Zpravodajský portál o životním prostředí (www.ekolist.cz)
Informační server Agentury Ochrany přírody ČR (www.ochranaprirody.cz)
Časopis Ochrana přírody (www.casopis.ochranaprirody.cz)
64
Seznam příloh Příloha č. 1 : logo EMAS (převzato z přílohy V. nařízení EP a Rady č. 1221/2009)
65
Příloha č. 2 : Ekolabeling – příklady značení ve světě
Ekoznačka Katalánie
Německá ekoznačka („Modrý Anděl“)
Skandinávská ekoznačka („Swan“)
Korejská ekoznačka
66
Příloha č. 3 : Ekolabeling – ekoznačka ČR a EU
67
Příloha č. 4 : Environmentální prohlášení typu III (EPD) – Green Yardstick
EPD – nové logo
EPD – staré logo
68
Příloha č. 5 : Loga Responsible Care
69
Summary The object of this thesis is Voluntary tools for the protection of the environment. Voluntary environmental tools, also known as voluntary instruments or approaches, are a set of activities primarily used by business entities to reduce their negative impact on the environment. Their hallmarks are voluntary, ie. Private entity make voluntary decision if voluntary instrument applies or not, and their use is not mandatory in any legislative provisions stipulated, and prevention, ie. applied mainly as a preventive tools used to eliminate the negative effects of business activities on the environment. Voluntary tools are one of the tools of environmental policy. Despite their disparate developments, we can say that their use has expanded since the 90 of the 20 century. in connection with a new environmental strategy that seeks to prevent negative impacts on the environment by trying to cause these effects to actively seek out and eliminate (prevention strategies). In the first part I have dealt with historical and institutional development of voluntary instruments as a whole. Watching the development in the context of international, European and national developments. In the second part, I defined a voluntary instrument, and then classified them into two main groups according to the independence of their use of voluntary instruments requiring external assistance and those who do not require external assistance. These tools are used primarily by business subjects. In order to benefit from voluntary organizations requiring external assistance instruments, it must fulfill certain requirements or conditions that are associated with their use. Control of these conditions usually supervises the state. These include environmental management systems (EMAS, ISO 14001), environmental labeling products (eco-labeling, EPD) and voluntary agreements. In contrast, the use of voluntary instruments, not requiring external assistance is provided at the company. Here, I dealt with using LCA, cleaner production,
eco-design,
self-declared
environmental
claims,
environmental
management accounting, environmental benchmarking and unilateral commitments (such as Responsible Care). Finally, I mentioned a specific group of green purchasing and green procurement, which relate to public administration.
70
In the third part I focused on a single voluntary instrument, and that is a voluntary environmental agreement. Voluntary agreements represent a contractual obligations between public authorities (at different hierarchical levels) and private actors (companies, associations or entire industries), which replace the missing legislation or go beyond the obligations contained therein. I dealt with voluntary agreements in the context of their use in the world in the EU and CR.
71
Klíčová slova – Keywords dobrovolné nástroje (přístupy)
voluntary instruments (approaches)
dobrovolné (environmentální) dohody
voluntary (environmental) agreements
72
