Discussienotitie over de versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad

Discussienotitie over de versterking van de controlerende taak van de gemeenteraad

Nijmegen, 6 februari 2007 T.Mientjes Griffier

1

1. Inleiding Op 20 september 2006 heeft de gemeenteraad de griffier de opdracht gegeven een discussienotitie te schrijven waarin verschillende varianten van een Auditcommissie uitgewerkt worden en waarin ook het takenpakket en de samenstelling van de Rekenkamer aan de orde komen. De aanleiding voor deze opdracht lag in het verschijnen van het rapport van de onderzoekscommissie “borging budgetrecht” in maart 2006 (het ‘Marikenrapport’). In haar rapport heeft de commissie een dertigtal aanbevelingen gepresenteerd die moeten leiden tot het versterken van het budgetrecht van de gemeenteraad. Het instellen van een Auditcommissie is een van de aanbevelingen. Een alternatief voor een Auditcommissie zou een uitbreiding van de taken van de huidige werkgroep accountant en het instellen van een rekeningcommissie kunnen zijn. De mogelijke taken van een Auditcommissie of van de werkgroep accountant en Rekeningcommissie hangen samen met een van de jaarlijkse activiteiten van de Rekenkamer: het onderzoek naar de jaarstukken. Dat is de reden dat in deze notitie niet alleen varianten van een Auditcommissie Rekeningcommissie beschreven worden, maar ook de rol en de samenstelling van de Rekenkamer aan de orde komt.

2. Doel van deze notitie De discussie in de gemeenteraad te voeren over de wijze waarop de controlerende rol van de Raad versterkt kan worden. Daar worden in deze notitie twee opties voor gegeven: 1. Het instellen van een Auditcommissie (optie 1); 2. Het uitbreiden van de taken van de werkgroep accountant en het instellen van een Rekeningcommissie (optie 2). Daarmee samenhangend zal gesproken moeten worden over: 3. Herijking van de rol en samenstelling van de Rekenkamer. Deze discussie moet leiden tot een raadsvoorstel waarin taken, verantwoordelijkheden en samenstelling van de Auditcommissie wordt voorgelegd. Uit de discussie moet ook een voorstel komen voor de rol en de samenstelling van de Rekenkamer.

3. Probleemstelling Het controleren van het College is een van de kerntaken van de gemeenteraad. De raadsleden laten zich daarbij ondersteunen door de griffie, de accountant en de Rekenkamer. De onderzoekscommissie constateert dat niet alle raadsleden voldoende geëquipeerd zijn om de controlerende rol te kunnen vervullen. Niet iedereen heeft affiniteit met, bijvoorbeeld, bedrijfsvoering, gemeentefinanciën, rechtmatigheid of de gemeentewet. Daarenboven zijn de begroting en de jaarstukken moeilijk te doorgronden. Voldoende kennis in de Rraad over genoemde onderwerpen is echter noodzakelijk om de controlerende taak waar te kunnen maken en het budgetrecht van de Raad in al zijn facetten goed uit te kunnen oefenen. De in de Raad aanwezige kennis over de hierboven genoemde onderwerpen en het bestuderen van en oordelen over de begroting en de jaarstukken blijft veelal beperkt tot de financieel specialisten van de gemeenteraad. Zij vormen een ‘inner circle’ binnen de gemeenteraad omdat zij (veelal) tevens lid zijn van de Rekenkamer en lid zijn van de werkgroep accountant.De controlerende rol van de Raad wordt daardoor de facto door een beperkt aantal mensen uitgevoerd. Op zich hoeft dat geen probleem te zijn, ware het niet dat de Rekenkamer in de afgelopen jaren regelmatig om advies gevraagd is door de Raad op onderwerpen die de controlerende rol van de Raad betreffen (schone begroting, rechtmatigheid). Ook doet de Rekenkamer zelfstandig onderzoek naar begroting en jaarstukken. De controlerende rol van de Raad is hierdoor min of meer “doorgeschoven” naar de Rekenkamer. Er kan worden vastgesteld dat de controlerende rol van de raad de laatste jaren vaak onderwerp van discussie is geweest in de Raad. Discussie die uiteindelijk leidde tot het instellen van de commissie onderzoek borging budgetrecht. Tevens kan worden vastgesteld dat de belangstelling voor en de kennis over de hiermee samenhangende onderwerpen bij de Raad is vergroot. De Raad weet vrij

2

duidelijk wat hij wil met de begroting en de rekening, de kennis van rechtmatigheidsaspecten is gegroeid, knelpunten in de bedrijfsvoering zijn bekend, geanalyseerd en oplossingen zijn voorgesteld et cetera. In het verlengde van de onderzoekscommissie kan dan ook worden overwogen om de controlerende taak van de Raad – die destijds deels bij de Rekenkamer is gelegd– weer terug te halen naar de Raad in zijn geheel. De onderzoekscommissie constateert dat daarvoor een aantal acties nodig is en dat de ondersteuning van de Raad verbeterd moet worden. De commissie geeft daarvoor de volgende verbeterpunten aan: • • • • •

een duidelijke taakverdeling tussen de organen die Raad ondersteunen bijspijkeren van de kennis van raadsleden de Rekenkamer vervult een zodanige rol dat onderzoekswerk leidt tot conclusies en adviezen, waarin het evenwicht tussen doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid wordt gehouden; de rekening wordt geen prioritair punt; de accountant controleert de jaarrekening op getrouwheid en rechtmatigheid en vervult een natuurlijke adviesfunctie; hij wordt regelmatig uitgenodigd om zijn bevindingen en daaruit voortkomende adviezen op een begrijpelijke manier aan de Raad toe te lichten; de griffie, die zorg draagt voor een brede ondersteuning.

De onderzoekscommissie adviseert daarom: a. instellen van een Auditcommissie b. herijking van de rol en positie van de Rekenkamer c. bijbrengen van de kennis van de raadsleden t.b.v. het budgetrecht en het voorkomen van “inner circles” d. nader te onderzoeken of de secretaris van de Rekenkamer organisatorisch onderdeel moet uitmaken van de griffie De gemeenteraad heeft bij de besluitvorming over het Marikenrapport de griffier de opdracht gegeven een notitie te schrijven over een mogelijke Auditcommissie en daarbij ook de positie en samenstelling van de Rekenkamer te betrekken (advies a en b). Wat betreft het advies genoemd onder c: in de afgelopen periode zijn bijeenkomsten georganiseerd op de kennis bij te spijkeren. Over advies d is geen onderzoeksopdracht verstrekt.

Auditcommissie Optie 1: instellen van een Auditcommissie Om de controlerende taak goed te kunnen vervullen, moet er een breed platform zijn dat de Raad ondersteunt en adviseert. De onderzoekscommissie doet de suggestie om hiervoor een Auditcommissie in te stellen. Deze adviseert de Raad bij de invulling van de controlerende taak. De commissie kan als “ogen en oren” van de gemeenteraad fungeren. Zij ziet er op toe dat de uitvoering van de begroting binnen de financiële kaders gebeurt en zij volgt de uitvoering van de afspraken die tussen Raad en College zijn gemaakt over bedrijfsvoeringsaspecten. Zij bereidt tevens de opdracht aan de accountant voor, inclusief de rechtmatigheidsaspecten (normenkader). Zij adviseert de Raad over deze onderwerpen. De Auditcommissie kan zich tevens richten op het ontwikkelen van werkwijzen voor de controlefunctie van de Raad, alsmede op de nadere invulling van zaken zoals bijvoorbeeld de opzet en inrichting van rapportages. De commissie neemt de controlerende taak van de Raad niet over, zij zorgt er alleen voor dat de Raad die taak beter kan uitvoeren door de besluitvorming door de Raad voor te bereiden.

Taken Wat kan de commissie doen? 1. aanbevelingen doen voor de benoeming van de externe accountant en daarbij een budget vaststellen 2. de gemeenteraad adviseren over de reikwijdte van de accountantscontrole- en de rapportage (inclusief de rechtmatigheidaspecten) 3. de bijzondere onderzoeken voor de gemeenteraad afstemmen op de accountantscontrole, de onderzoeken artikel 213a en de onderzoeken door de Rekenkamer (voorheen een taak van het auditoverleg)

3

4. toezicht houden op de kwaliteit van de interne beheersing en bedrijfsvoering 5. uitkomst van de interim-rapportage en de accountantscontrole bespreken en eventueel de rRaad daarover adviseren 6. de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie (zowel financieel als niet-financieel) in de jaarstukken beoordelen en de gemeenteraad adviseren over bestuurlijk relevante conclusies die uit de jaarstukken getrokken kunnen worden en over te nemen acties naar aanleiding van de bevindingen De taken 1, 2 en 3 worden op dit moment vervuld door de werkgroep accountant (met uitzondering van rechtmatigheidsaspecten waarvoor de Raad veelal de Rekenkamer inschakelt). De taken 4, 5 en 6 zijn nieuw. Een korte toelichting hierop: •

•

•

ad 4. interne beheersing het College is verantwoordelijk voor de interne beheersing en de bedrijfsvoering. De Auditcommissie houdt toezicht op de voortgang van de verbeteringen van de bedrijfsvoering en ziet er op toe of aan de doelstellingen van de beheersingsmaatregelen is voldaan. Deze maatregelen worden ontworpen om met een redelijke zekerheid de volgende resultaten te bereiken: o een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering o naleving van wet- en regelgeving o een betrouwbare verslaglegging o realisatie van organisatiedoelstellingen De interne beheersing omvat zowel de financiële als niet-financiële aspecten. ad 5. beoordeling van de interim-rapportage en de accountantscontrole de Auditcommissie beoordeelt de bevindingen en aanbevelingen van de accountant. De commissie kan ook de accountant vragen speciale beoordelingen uit te voeren. Daarvoor moet zij minimaal inzicht hebben in de mate waarin de gemeente de naleving van wet- en regelgeving controleert. De leden van de commissie worden hierover door het College geïnformeerd en zij kunnen om specifieke informatie vragen. ad 5. beoordeling van de jaarstukken (rekening en jaarverslag) tenslotte beoordeelt de commissie de jaarstukken. Onderwerpen zijn onder meer: o redenen voor afwijkende accountantsverklaring o ongebruikelijke verplichtingen o niet naleving van wet- en regelgeving en subsidievoorwaarden o belangrijke verslaggevings- en controlevraagstukken waar de accountant tijdens de controle op is gestuit o is de verantwoordingsinformatie voldoende om decharge te verlenen (zowel de financiële verantwoordingsinformatie (Rekening) als de beleidsmatige verantwoording (de 3 w-vragen in het Jaarverslag) o welke bestuurlijk relevante conclusies kunnen worden getrokken uit de jaarstukken en welke acties zijn in welke volgorde gewenst

Deze rol van de Auditcommissie gaat aanzienlijk verder dan die van de huidige werkgroep accountant. Een aantal taken (rechtmatigheid, bedrijfsvoering, jaarverslag en rekening) dat bij de Rekenkamer is gelegd, wordt teruggehaald naar de Raad. Het voordeel hiervan is dat terzake deskundige raadsleden bekijken hoe transparant de financiële sturing en verantwoording aan de gemeenteraad is, onderzoek doen en daarover de Raad adviseren. Deze commissie kijkt niet alleen naar de financiële aspecten, maar ook naar de risico’s in de bedrijfsvoering. De commissie heeft geen beslissende bevoegdheden, maar zal de Raad schriftelijk adviseren over voorliggende raadsvoorstellen en eventueel over zaken die voor de Raad van belang zijn als er geen direct raadsvoorstel ligt. Auditcommissie en het College Het College houdt zich bezig met de dagelijkse bedrijfsvoering, de Auditcommissie houdt toezicht. Deze rollen raken elkaar en moeten vanaf de start goed gedefinieerd worden. Een open communicatie is daarbij van belang. Wanneer er verschillen ontstaan tussen College en Auditcommissie, beslist de gemeenteraad. Auditcommissie en Rekenkamer De Rekenkamer heeft de zelfstandige bevoegdheid onderzoeken uit te voeren die betrekking hebben op doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid. Bij de opheffing van de Rekeningcommissie

4

destijds, heeft de gemeenteraad de Rekenkamer de “opdracht” gegeven jaarlijks onderzoek te doen naar de jaarrekening. Dit onderzoek heeft raakvlakken met de interne beheersing, de verslaggeving en de uitvoering van de accountantscontrole. De Rekenkamer kan naar eigen goeddunken de raad meer informatie geven over bijvoorbeeld beleidsprestaties in relatie tot voornemens en over wat het heeft gekost (jaarverslag). Bij de instelling van de Rekenkamer in 2000 is vastgelegd dat de Rekenkamer onderzoek doet naar de jaarrekening. Onderstaand overzicht biedt inzicht in de wijze waarop de Rekenkamer dat doet GEMEENTERAAD ↓ Stelt kaders: maakt integrale afweging, stelt BEGROTING vast, beantwoordt 3 wvragen: 1. wat willen we bereiken? 2. wat gaan we daarvoor doen? 3. wat gaat dat kosten? Stelt begroting op ↑ COLLEGE ↓ Voert begroting uit ↓ Legt integrale verantwoording af aan gemeenteraad over uitvoering van begroting met jaarstukken: JAARSTUKKEN /

\

JAARREKENING (JR)

JAARVERSLAG (JV)

↓

↓

• Accountant controleert JR

• Rekenkamer onderzoekt JV

• Rekenkamer beoordeelt marginaal JR

• Accountant beoordeelt marginaal JV

• Rekenkamer doet evt. thema-onderz.

• Rekenkamer doet evt. themaonderz.

↓

↓

Rapport van bevindingen + advies aan gemeenteraad

Rapport van bevindingen + advies aan gemeenteraad \

/

GEMEENTERAAD ↓ Controleert: neemt integraal verantwoording af, stelt JAARSTUKKEN vast, verleent college décharge

5

De onderzoekscommissie borging budget adviseert de gemeenteraad om het voorbereiden van de bespreking van de rekening niet meer als een prioritair punt te beschouwen. Het is wenselijk dat de Auditcommissie overleg voert met de Rekenkamer over specifieke objecten van onderzoek naar de jaarrekening. De zelfstandigheid van de Rekenkamer blijft daarbij vanzelfsprekend overeind. De gemeenteraad kan besluiten om haar verzoek aan de Rekenkamer bij het opheffen van de Rekeningcommissie om uitgebreid onderzoek te doen naar de jaarstukken terug te trekken. In dat geval zal de Auditcommissie deze taak op zich moeten nemen.

Samenstelling Auditcommissie De commissie bestaat enkel uit raadsleden die samen een afspiegeling vormen van de Raad. Zij zullen over verschillende vaardigheden moeten beschikken: • gevoel hebben voor politieke en bestuurlijke verhoudingen • beschikken over communicatieve vaardigheden • affiniteit met bedrijfsvoeringszaken, gemeentefinanciën en accountantscontrole • onafhankelijk van het college, ambtelijke functionarissen en de accountant kunnen opereren • bereid zijn de ontbrekende kennis te vergaren De commissie wordt desgewenst ondersteund en geadviseerd door het College de stadscontroller, de accountant en de Rekenkamer. Ter voorkoming van “inner circles” zijn de leden van de Auditcommissie geen lid van de Rekenkamer.

Voordelen Auditcommissie: ¾ ¾ ¾ ¾

de commissie heeft een brede scope op de totale bedrijfsvoering en financiën en kan de gemeenteraad integraal adviseren; niet alleen over de jaarstukken en de financiën, maar ook over de bedrijfsvoering de commissie kan werkwijzen ontwikkelen voor de controlefunctie van de gemeenteraad, evenals nadere invulling van zaken als bijvoorbeeld de opzet en inrichting van rapportages de controlerende taak wordt teruggehaald naar (een commissie van) de Raad er ontstaat een onderscheid tussen de taak van de Raad en de taak van de Rekenkamer die nu vaak door elkaar lopen. De Rekenkamer wordt – in geval de samenstelling gelijk blijft – geen exclusief domein van financieel specialisten.

Optie 2: uitbreiding taken werkgroep accountant en instellen rekeningcommissie Een alternatieve optie is de huidige werkgroep accountant uit te breiden met een tweetal taken en daarnaast het instellen van een (ad hoc) rekeningcommissie die belast wordt met de controle op de jaarrekening.

Uitbreiding takenpakket werkgroep accountant De huidige werkgroep is nu belast met: 1. aanbevelingen doen voor de benoeming van de externe accountant en daarbij een budget vaststellen 2. de gemeenteraad adviseren over de reikwijdte van de accountantscontrole- en de rapportage Het is in deze optie wenselijk om aan dit pakket de volgende taken toe te voegen: 3. de bijzondere onderzoeken voor de gemeenteraad afstemmen op de accountantscontrole, de onderzoeken artikel 213a en de onderzoeken door de Rekenkamer (voorheen een taak van het auditoverleg) 4. uitkomst van de interim-rapportage en de accountantscontrole bespreken en de gemeenteraad daarover adviseren (inclusief de rechtmatigheidsaspecten) 5. toezicht houden op de kwaliteit van de interne beheersing

Instellen van een Rekeningcommissie De Rekeningcommissie heeft de taak de gemeenteraad te adviseren over de vaststelling van de jaarrekening .

6

Hoe gaat een Rekeningcommissie te werk? De accountant voert in opdracht van de gemeenteraad jaarlijkse de wettelijke controle (getrouwheid en rechtmatigheid) uit op de jaarrekening. De Rekenkamer verricht jaarlijks onderzoek dat zich meer richt op doeltreffendheid en doelmatigheid. Het oordeel en het advies aan de raad van de rekeningcommissie zijn gebaseerd op de geconstateerde getrouwheid en rechtmatigheid in combinatie met het vertrouwen in de mogelijkheden en voornemens van het College om maatregelen te treffen ter verbetering van het financieel beheer. In het licht van dit laatste bepaalt de Rekeningcommissie mede op basis van de rapporten van de accountant, het gesprek met de Rekenkamer en gesprekken met het College welke bestuurlijke relevante conclusies getrokken worden uit de jaarrekening. De Rekeningcommissie stelt de aard, inhoud en prioriteitsstelling van de verbeterpunten en geeft waar nodig op welke wijze de noodzakelijke verbeteringen gemonitord moeten worden. Het is een integraal advies aan de raad over de vaststelling van de jaarrekening.

Samenstelling Werkgroep Accountant en Rekeningcommissie De Rekeningcommissie en de Werkgroep Accountant bestaan enkel uit raadsleden die over verschillende vaardigheden moeten beschikken: • gevoel hebben voor politieke, bestuurlijke verhoudingen • beschikken over communicatieve vaardigheden • affiniteit met bedrijfsvoeringszaken, gemeentefinanciën en accountantscontrole • onafhankelijk van het college, ambtelijke functionarissen en de accountant kunnen opereren • bereid zijn de ontbrekende kennis te vergaren De commissie en de werkgroep laten zich ondersteunen en adviseren door het College, de Stadscontroller, Accountant en Rekenkamer. Leden van de werkgroep zijn geen lid van de Rekenkamer. Kanttekening bij deze optie: De controlerende taak van de Raad wordt opgesplitst over twee verschillende organen. De opgedragen taken zullen naar verwachting moeilijk te scheiden zijn. In de Auditcommissie zijn alle aspecten van de controlerende taak van de gemeenteraad in een hand en kunnen / zullen derhalve samenhang vertonen.

Tenslotte De vraag die door de gemeenteraad moet worden beantwoord luidt: kiezen we voor optie 1 of 2? optie 1: instellen van een Auditcommissie met een uitgebreid takenpakket (exclusief de huidige taak van de Rekenkamer naar het onderzoeken van de jaarstukken)? instellen van een Auditcommissie met een uitgebreid takenpakket (inclusief de huidige taak van de Rekenkamer naar het onderzoek jaarstukken) optie 2: handhaven van de huidge werkgroep accountant, waaraan nieuwe taken worden toegevoegd? instellen van een rekeningcommissie?

7

Herijking rol en positie Rekenkamer De Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen bestaat uit 5 raadsleden, heeft een externe voorzitter en wordt ondersteund door een ambtelijk secretaris. Volgens de wet wordt dit een rekenkamerfunctie genoemd (raadsleden met een externe voorzitter). Zij heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. De Rekenkamer is een schakel in de rekenschap over de programma’s en de presstaties van de gemeente aan de burger. Daarbij gaat het niet alleen om de prestaties van het college maar evenzeer ook om de prestaties van de gemeente als geheel, dus ook van de gemeenterad. Zij biedt de gemeenteraad een extra handvat om zijn controlerende taak uit te voeren. De basis voor de werkzaamheden van de Rekenkamer is vastgelegd in de verordening. De onderzoekscommisse constateert dat de rapporten van de Rekenkamer binnen de gemeenteraad een aanzienlijk gezag hebben. Het rapport vermeldt verder dat dit gezag wordt niet aangetast en wellicht zelfs versterkt wordt door het feit dat de Rekenkamer voor een belangrijk deel uit raadsleden bestaat. De keerzijde van deze situatie is echter dat een aanzienlijk deel van de raad min of meer blind vaart op de adviezen van de Rekenkamer. Een periodieke inhoudelijke herijking van de wijze waarop de Rekenkamer werkt ontbreekt, waardoor de Rekenkamer gedwongen is uit te gaan van zelfgestelde en dus direct aan de regelgeving ontleende normen, zonder dat de raad zich daarover expliciet heeft uitgesproken. Per saldo geeft de Raad onvoldoende inhoud aan zijn rol als ontvanger van de adviezen van de Rekenkamer, waardoor de Rekenkamer niet vraaggestuurd kan werken, aldus de onderzoekers. De onderzoekscommissie heeft ook geconstateerd dat de het daadwerkelijk kennisnemen van de begroting en jaarstukken beperkt blijft door een “inner circle”. Een aantal leden van de werkgroep accountant zijn tevens lid van de Rekenkamer.

Advies De onderzoekers adviseren om het accent van de onderzoeken van de rekenkamer te leggen op doeltreffendheid. De Rekenkamer vervult in het streefbeeld van de onderzoekers een zodanig rol, dat onderzoekswerk leidt tot conclusies en adviezen waarin het evenwicht tussen doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid wordt bewaard, juist met het oog op de controlerende taak. Zij bevelen aan om de bespreking van de rekening niet meer als een prioritair punt te beschouwen. Over de samenstelling van de Rekenkamer doet het rapport geen uitspraak. Het coalitieakkoord van maart 2006 heeft zich uitgesproken voor een onafhankelijke Rekenkamer. Reactie van de Rekenkamer In een brief aan de gemeenteraad van 4 oktober heeft de Rekenkamer gereageerd op de standpunten van de commissie inzake de Rekenkamer. Met name op het punt van de invloed van de gemeenteraad op het onderzoeksplan. De raad kan geen opdrachten geven, dat is in de gemeentewet vastgelegd. “Uiteraard houden wij bij het opstellen van ons jaarlijks onderzoeksplan steeds in sterke mate rekening met de wensen van de gemeenteraad. Wanneer de raad ons aangeeft behoefte te hebben aan meer onderzoeken op het gebied van doeltreffendheid wegen wij dit dus zeker mee. De essentie is dat wij conform de wet onze eigen afweging maken en daarbij wel afstemmen, maar niet in overleg treden”, aldus de Rekenkamer in haar reactie van 4 oktober. Over het advies van de onderzoekscommissie over het onderzoek naar de jaarstukken schrijft de Rekenkamer in haar onderzoeksplan van 2007 het volgende: Bij de instelling van de Rekenkamer in 2000 is vastgelegd dat de Rekenkamer onderzoek doet naar de jaarrekening. Deze opdracht vloeide voort uit de gelijktijdige opheffing van de rekeningcommissie. In de nieuwe Verordening Rekenkamer3 is het artikel betreffende het onderzoek naar de jaarstukken geschrapt, omdat het de gemeenteraad niet is toegestaan opdrachten te geven aan de Rekenkamer. Los van de formele regeling vinden wij het belangrijk om de raad te voorzien van informatie die in onze ogen van belang is voor het vaststellen van de jaarstukken. Ons argument hiervoor is dat de jaarstukken de integrale verantwoording van het college aan de raad betreffen over de

8

uitvoering van de begroting. Het beoordelen van de jaarstukken is voor de raad een essentieel onderdeel van de uitvoering van zijn budgetrecht. Het budgetrecht houdt niet alleen in dat keuzes worden gemaakt over in te zetten middelen door bedragen te autoriseren in de begroting, maar ook dat toegezien wordt op de uitvoering van die begroting en dat verantwoording wordt afgenomen. Als de kwaliteit van de informatie in de jaarstukken hoogwaardig is, kan de raad zijn controlerende taak in belangrijke mate op deze stukken baseren en is er minder aanleiding of noodzaak tot afzonderlijke onderzoeken. Naast deze algemene reden zijn er voor ons enkele specifieke redenen, onderzoek naar de jaarstukken te blijven doen. Ten eerste bestrijkt de controle van de accountant slechts één deel van de jaarstukken, de jaarrekening. Dit stuk omvat de financiële kant van de programma’s (lasten, baten en mutaties in reserves) en de balans. Het jaarverslag waarin onder meer verantwoording wordt afgelegd over de 3 w-vragen (wat hebben we bereikt? wat hebben we daarvoor gedaan? en wat gaat dat kosten?) valt niet onder de accountantscontrole. Daar komt bij dat de opdrachtverstrekking aan de accountant zich concentreert op het afgeven van een verklaring en niet primair gericht is op de ondersteuning van het budgetrecht van de gemeenteraad. Een andere reden is dat het financieel beheer in Nijmegen tot nu toe nog niet voldoende op orde is en de instrumenten van de budgetcyclus nog niet de gewenste kwaliteit hebben. Pogingen die de afgelopen jaren zijn gedaan om verbeteringen door te voeren hebben weliswaar tot maatregelen en acties geleid, maar die hebben nog niet voldoende effect gehad.

De Lokale Rekenkamer meldt dat onderzoeken naar de jaarstukken door de Rekenkamer onverminderd populair blijven.

Samenstelling Rekenkamer Het belang van betrokkenheid met de gemeenteraad heeft in de keuze van de huidige samenstelling een rol gespeeld. Het lidmaatschap van raadsleden aan de kamer biedt een grotere inzicht op de onderzochte terreinen van het gemeentelijke beleid. De afstand tussen de Raad en de Rekenkamer is daarmee niet groot. De Nijmeegse praktijk laat zien dat de gemeenteraad regelmatig gebruik heeft gemaakt van de Rekenkamer op bedrijfsvoeringsonderwerpen. Voorbeelden daarvan zijn “operatie schone begroting”, de discussie over rechtmatigheid en de onderzoeken over de begroting en jaarrekeningen. Daarmee lijkt de raad als controlerend orgaan de taak op dit specifieke terrein uitbesteed te hebben aan de zogenoemde “inner circle”. Dat heeft drie oorzaken: 1. de betreffende onderwerpen zijn vaak ingewikkeld en vragen specifieke kennis, naast veel tijd om de stukken te doorgronden 2. de informatiewaarde van de jaarstukken en diverse andere beleidsstukken zijn moeilijk toegankelijk zijn en vaak niet te begrijpen. 3. niet alle raadsleden zijn toegerust om de documenten te kunnen doorgronden en laten dat over aan de “inner circle”. Op dit laatste punt is actie ondernomen, de begroting van 2007 is met waardering ontvangen en kennis- bijeenkomsten voor raadsleden zijn georganiseerd. Moet de samenstelling van de Rekenkamer gewijzigd worden? Belangrijk is dat de onafhankelijkheid gewaarborgd is. Om dat te kunnen doen is een uitgebalanceerde samenstelling van de Rekenkamer een must. Drie modellen zijn denkbaar: 1. een onafhankelijke Rekenkamer met uitsluitend externe leden 2. een gemengd model: een rekenkamerfunctie met raadsleden en externe leden (3 leden van de Raad en 2 of 3 externen) 3. het Nijmeegse model : 5 raadsleden en 1 extern lid

9

Uit de “Rekenkamermonitor 2006” van de Lokale Rekenkamer blijkt dat in ca 90 % van de Rekenkamers externe leden zitten. De helft daarvan bestaat uit volledig externen (42 %) , de andere helft betreft het gemengde model (35 %) of het model met raadsleden en een externe voorzitter (12 %) De Lokale Rekenkamer constateert dat volledig uit externe leden bestaande Rekenkamers hard bezig zijn met een opmars. 1. een onafhankelijke Rekenkamer met uitsluitend externe leden Overwegingen die in de keuze een rol spelen ¾ onafhankelijkheid optimaal gewaarborgd ¾ bezetting van alleen externe leden kan leiden tot een mindere betrokkenheid bij de gemeenteraad. Uit onderzoek blijkt dat de communicatie met de raad moeizaam verloopt en dat de kamer soms nog kampt met gebrek aan kennis over de werking van de gemeente. ¾ leidt tot verhoging van kosten. Uit het genoemde onderzoek blijkt dat er veel variatie zit in de vergoedingen van externe leden. Een verklaring hiervoor is dat sommige leden zelf onderzoek doen en andere leden alleen kaders stellen en conclusies formuleren in een maandelijkse vergadering. soort vergoeding vaste vergoeding per maand vergoeding per vergadering vaste vergoeding per uur

hoogst 1350 375 130

laagst 150 51 50

2. een Rekenkamerfunctie met zowel raadsleden als exerne leden (gemengd model) Overwegingen die in de keuze een rol spelen: ¾ politieke antenne van raadsleden: inbreng van raadsleden zorgt ervoor dat de rekenkamer een politieke antenne heeft en dat geen door de Raad als nutteloos bestempelde onderzoeken uitgevoerd worden ¾ pettendilemma van raadsleden: raadsleden die in de rekenkamer zitten worden geconfronteerd met het pettendilemma. Ze kunnen in een spagaat komen als gevolg van hun controlerende taak enerzijds en hun kaderstellende taak als raadslid anderzijds. ¾ raadsleden hebben eigen politieke agenda: politieke agenda’s kunnen doorwerken in de rekenkamer, waardoor de Rekenkamer een speelbal kan worden van politieke sentimenten ¾ interne gerichtheid: een Rekenkamer die voornamelijk uit raadsleden bestaat, kan leiden tot een interne gerichtheid. 3. Ongewijzigde samenstelling De evaluatie naar het functioneren van de Rekenkamer in 2003 is geen aanleiding geweest om de samenstelling te wijzigen. De betrokkenheid van de gemeenteraad heeft een gunstig effect op de keuze van de onderzoeken. De inbreng van raadsleden zorgt ervoor dat de Rekenkamer een politieke antenne heeft. Bij het opstellen van het jaarlijkse onderzoeksplan worden naast de fracties ook inwoners van Nijmegen verzocht onderwerpen aan te reiken.

De vraag die door de gemeenteraad moet worden beantwoord luidt: kiezen we voor 1. een onafhankelijke Rekenkamer met uitsluitend externe leden 2. een gemengd model: een Rekenkamerfunctie met 2of 3 raadsleden en 2 of 3 externe leden 3. een het Nijmeegse model: 5 raadsleden en 1 extern lid

Nijmegen, 6 februari 2007

10