Discussienotitie “grootschalige evenementen en leges” Inleiding In 2002 hebben wij aangekondigd dat wij u een discussienotitie zouden voorleggen over de legesheffing bij grootschalige evenementen. Hierbij zou de discussie naar uw mening niet alleen beperkt moeten blijven tot de kostendekking, maar er zou ook aandacht geschonken moeten worden aan de vraag in hoeverre de gemeente een keuze heeft om wel of niet mee te werken aan iedere vergunningaanvraag, mede gelet op het aantal uren dat in de behandeling van sommige vergunningaanvragen moet worden gestoken. In deze notitie schetsen wij u het juridisch kader met betrekking tot de gestelde vragen, de keuzemogelijkheden en de in de praktijk hieruit voortvloeiende consequenties. Onderwerpen van discussie Uit de discussie in de commissievergadering van 21 november 2002 zijn met betrekking tot het voorstel over de ambtelijke uren die gestoken zijn in de aanvraag voor het Muziek- en Vuurwerkspektakel van Handelsonderneming Meesters – samengevat – de volgende opmerkingen c.q. vragen naar voren gebracht: • de gemeente moet dan óók commercieel zijn en een contract sluiten waarin vergoeding van alle kosten van de gemeente wordt geregeld; dergelijke kosten mogen niet op de gemeenschap afgewenteld worden; • de organisator moet zaken zelf invullen en zelf het werk uitvoeren; • het evenement draagt niets bij aan de uitstraling van de gemeente Heusden; • bij activiteiten als deze moeten kostendekkende tarieven berekend worden, anders wordt de gemeente tekort gedaan; • voor de promotie van Heusden is het vuurwerkevenement niet nodig; • de straks te voeren discussie moet verder gaan dan de kostendekking; ook de vraag of de gemeente aan dergelijke evenementen wel of niet wil meewerken, moet aan de orde komen, dus over het te voeren beleid; • je moet je als gemeente afvragen of je grootschalige evenementen wilt; als dat het geval is moet je er iets voor over hebben; sommige gemeenten doen erg hun best om grote evenementen binnen hun gemeente te krijgen. Opmerkingen van gelijke strekking zijn nog eens gemaakt op 17 april jl, waarbij overigens uit de commissie ook de opmerking kwam dat naast de organisator van een commercieel evenement ook het publiek “baat” kan hebben bij een evenement, zodat niet per definitie alle kosten voor rekening van deze organisator hoeven te komen. Tijdens de commissievergadering van 16 januari 2003 is tijdens de rondvraag door de fractie Gemeentebelangen de vrijstelling van leges voor niet-commerciële evenementen ter sprake gebracht naar aanleiding van de beslissing om geen vrijstelling te verlenen voor de organisatie van het Elshouts Spektakel. Een reactie over deze kwestie is u toegezegd. Naast de discussie over legesheffing voor grotere evenementen hebben wij daarom ook in de discussienota betrokken de legeskosten voor evenementen met een politiek, sociaal, cultureel etc doel (niet-commerciële).
1 Discussienota: “grootschalige evenementen en leges”
Met het oog op de opmerkingen en vragen zullen wij in deze notitie achtereenvolgens aandacht besteden aan: • de vraag in hoeverre medewerking moet worden verleend aan een evenement; • de mogelijkheden die er zijn om kosten te verrekenen door het heffen van leges; • de mogelijkheden met betrekking tot het opnemen van een vrijstellingsbepaling voor niet-commerciële activiteiten en daaruit voortvloeiende consequenties; • de notitie eindigt met het noemen van een aantal discussiepunten. Aan de commissie wordt gevraagd een standpunt in te nemen ten aanzien van de voorgelegde uitgangspunten en vragen. Medewerking aan een evenement Voor het organiseren van een evenement, feest of wedstrijd is een vergunning op grond van de APV nodig. Een vergunningaanvraag dient te worden getoetst aan de in de APV genoemde criteria, die betrekking hebben op de openbare orde en veiligheid op de weg. Een vergunning kan dus ook alleen maar geweigerd te worden op basis van deze weigeringsgronden. Dit betekent dat het niet mogelijk is een vergunning te weigeren op grond van het profiel van de aanvrager noch met het argument dat de gemeente door de inzet van ambtelijke uren te veel kosten moet maken voor de voorbereiding van de vergunning. Ter voorkoming van risico’s en daaruit voortvloeiende aansprakelijkstelling moet zo’n evenementenvergunning wel goed voorbereid worden. De gemeente wordt verantwoordelijk gehouden voor een goed verloop van een evenement in die zin dat ze door middel van voorbereiding en het opleggen van vergunningvoorschriften alles heeft gedaan om eventuele risico’s, overlast e.d. weg te nemen of te minimaliseren. Een gemeente kan zonder beleid nauwelijks sturend optreden, maar kan uitsluitend reageren op concrete aanvragen. Een evenementenbeleid geeft een gemeente extra sturingsmogelijkheden om te bepalen welke evenementen zij wel of niet wil vergunnen. Alles blijft overigens wel gerelateerd aan de vrijstellingsgronden (openbare orde en veiligheid). Veel gemeenten werken met een maximumstelsel. Op die manier kun je bereiken dat er een zekere begrenzing is van het aantal (grotere) evenementen per jaar. Op die manier is het mogelijk een vergunning te weigeren, in het geval er geen overeenstemming is met het evenementenbeleid of de aangevraagde datum samenvalt met de datum van een ander evenement. Verrekenen van kosten door legesheffing Gemeenten hebben de vrijheid om te bepalen in hoeverre zij kosten doorberekenen aan de aanvrager. Uitgangspunt is dat de in rekening gebrachte leges voor een bepaalde soort dienst maximaal kostendekkend mag zijn. Historie De vraag of de legestarieven voor vergunningen op grond van de APV kostendekkend moeten zijn, is de afgelopen 5 jaren al meerder malen onderwerp van discussie geweest bij het vaststellen van de legesverordening. De besluitvorming hierover is heel wisselend geweest. Enkele jaren was in de legesverordening één tarief opgenomen voor vergunningen op basis van de APV, waarvoor niet expliciet een ander tarief was opgenomen. Dit had met name betrekking op de evenementenvergunning. Vervolgens is enkele jaren besloten geen leges te heffen voor de “restvergunningen”. Een reden hiervoor was dat de raad het in rekening brengen van leges voor niet-commerciële activiteiten niet wenselijk achtte. Daarnaast was het niet toegestaan om niet met name genoemde leges in de legesverordening op te nemen. 2 Discussienota: “grootschalige evenementen en leges”
In 2001 is, vanwege het uitgangspunt van de raad dat zo veel mogelijk kostendekkend gewerkt moet worden, toch weer besloten leges te gaan heffen voor dergelijke vergunningen. Waarna in 2002 een vrijstellingsbepaling is opgenomen voor nietcommerciële activiteiten. Anderzijds werd naar aanleiding van het evenement Meesters de vraag gesteld of de hoeveelheid ambtelijke uren niet zou moeten leiden tot een forse tariefsverhoging voor dit soort evenementen. Gedifferentieerde tarieven? Binnen de volgende randvoorwaarden is het mogelijk gedifferentieerde tarieven te hanteren voor het in behandeling nemen van eenzelfde soort vergunningaanvraag: 1. gelijke gevallen dienen gelijk te worden behandeld; 2. onderscheid is alleen mogelijk op basis van objectieve, zakelijke criteria; 3. er mag dus geen onderscheid worden gemaakt op basis van subjectieve oordelen aan de hand van het profiel van de aanvrager; 4. voor het heffen van leges mag ook niet worden gekeken naar de financiële positie van de aanvrager; 5. vanwege het gelijkheidsbeginsel (discriminatieverbod) kan het niet zo zijn dat het effect van de op zichzelf objectieve criteria zodanig is dat in praktijk slechts een enkele vergunningaanvrager geconfronteerd wordt met hogere leges; 6. het evenredigheidsbeginsel betekent dat een ieder bijdraagt aan de kosten in de mate van profijt. De leges mogen niet bovenmatig worden toegerekend aan enkele vergunningaanvragers; 7. de leges voor een bepaalde soort van dienst in totaal mogen maximaal kostendekkend zijn; 8. op voorhand moet duidelijkheid bestaan over de hoogte van de leges of deze moeten op voorhand objectief bepaalbaar zijn. De aanvrager mag niet naderhand met onbekende leges worden geconfronteerd. Binnen de hierboven genoemde criteria is het juridisch gezien mogelijk om er voor te kiezen bepaalde soorten van evenementen hoger te belasten ten opzichte van anderen. Differentiatiemogelijkheden 1. Differentiatie op basis van uren Het is mogelijk de interne uren, waaronder personele kosten, door te berekenen aan de aanvrager. Ook kunnen externe advieskosten in de tarieven verwerkt worden. Vanwege het gegeven dat de hoogte van de leges op voorhand bekend moet zijn, is het doorberekenen van de exacte uren aan een concrete vergunningaanvraag onmogelijk. De daadwerkelijk bestede uren zijn immers van tevoren nog niet bekend. Een goed alternatief is het toerekenen van een gemiddeld aantal uren per soort evenementenvergunning en dit als uitgangspunt te hanteren. Er hoeft namelijk geen rechtstreeks verband te zijn tussen de hoogte van de leges en de verstrekte, individuele dienst. We beschikken momenteel niet over exacte kengetallen met betrekking tot het aantal uren dat gemoeid is met de voorbereiding en vergunningverlening van (grotere) evenementen. We zijn pas met ingang van 1 januari 2003 wat meer direct in het tijdsregistratiesysteem Big Ben gaan schrijven op de verschillende APV-vergunningen. Uit de beschikbare gegevens kan slechts worden afgeleid dat in 2002 de gemiddelde kostprijs voor alle APV-vergunningen en bijzondere wetten € 313,-- bedroeg. Dit zegt echter nog niets over kostprijs van evenementenvergunningen en helemaal niets over die van alleen grotere evenementen. Indien u er voor zou kiezen dat op basis van urenbegroting leges in rekening gebracht moeten worden, dan zouden we kunnen uitgaan van een inschatting van het aantal uren op 3 Discussienota: “grootschalige evenementen en leges”
basis van ervaringsgegevens van andere gemeenten. Wel is het mogelijk het tijdschrijven binnen Big Ben zo in te richten dat direct op specifieke evenementen wordt geschreven. 2. Differentiatie op basis van categorie-indeling Er kan onderscheid worden gemaakt naar gelang de verwachte complexiteit van de aanvraag en de objectieve belasting die dit voor een gemeentelijke organisatie met zich meebrengt. Ook hier kan aansluiting worden gezocht bij ervaringsgegevens van andere gemeenten. Niet ongebruikelijk is om meerdere tarieven te hanteren voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een evenementenvergunning op basis van een toetsingsmodel, waarbij met name aandacht is voor de risicofactoren. De (risico)classificaties (gering-gemiddeld-hoog) worden gekoppeld aan de tijd die verondersteld wordt nodig te zijn voor advisering. In feite is een dergelijke indeling dus ook terug te voeren op de urenbesteding. Een nadere uitwerking in een evenementenbeleid is een goed hulpmiddel om de verschillende procedures ten aanzien van kleine en grotere evenementen vast te leggen. 3. Differentiatie op basis van het onderscheid tussen commerciële en nietcommerciële evenementen Het is toegestaan voor een evenement dat niet-commercieel van aard is een lager tarief vast te stellen of vrijstelling van legesheffing te verlenen. De raad heeft inderdaad besloten in de legesverordening een vrijstellingsbepaling op te nemen voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een vergunning voor het organiseren van niet-commerciële activiteiten en kleinschalige buurtactiviteiten waarbij geen sprake is van directe of indirecte commerciële (neven)activiteit. Onduidelijkheid over betekenis van commercieel en niet-commercieel In de praktijk bestaat onduidelijkheid over de vraag welke evenementen commercieel en welke niet-commercieel zijn of commerciële (neven)activiteiten bevatten. Een goed voorbeeld is de discussie over het al dan niet commerciële karakter van het “Elshouts spektakel”. De raadscommissie WET (Welzijn, Educatie en Toerisme) heeft zich in verband met de verhuur van gemeentelijke materialen in 1998 al eens gebogen over de vraag wat als nietcommercieel moet worden aangemerkt. Deze commissie heeft toen de volgende definities vastgesteld. Commerciële evenementen: Hiertoe behoren evenementen die uitsluitend zijn gericht op het behalen van winst, danwel evenementen die georganiseerd worden door instellingen met uitsluitend een winstdoelstelling, zoals bedrijven of gespecialiseerde instellingen gericht op het organiseren van evenementen zoals (pop)concerten, vlooienmarkten, beurzen en braderieën. Niet-commerciële evenementen: Evenementen met een sociaal-culturele doelstelling, danwel evenementen die worden georganiseerd door instellingen of verenigingen met een sociaal-culturele doelstelling binnen de gemeente. Vaak zijn dit verenigingen die vallen onder de Subsidieverordening Maatschappelijk en Sociaal-Cultureel Welzijn. Als voorbeelden zijn genoemd het Oranjecomité, sportverenigingen, muziekverenigingen, carnavalsstichtingen en ook het Elshouts Spektakel. Deze omschrijvingen geven ons inziens in praktijk nog geen volledige duidelijkheid. Hoe kan in praktijk worden vastgesteld of een evenement een commercieel of niet-commercieel karakter heeft en of er sprake is van commerciële (neven)activiteiten? Er mag daarbij alleen gekeken worden naar het karakter van het evenement en niet naar de financiële positie van de aanvrager. De vrijstelling mag niet afhankelijk worden gesteld van inkomen, winst of vermogen. 4 Discussienota: “grootschalige evenementen en leges”
Om in de praktijk op goede en efficiënte wijze uit de voeten te kunnen met het onderscheid tussen commerciële en niet-commerciële activiteiten, zou een zeer uitgebreide lijst van toetstingscriteria nodig zijn. In de jurisprudentie zijn echter slechts enkele indicaties te vinden over wat onder niet-commercieel/commercieel moet worden verstaan. Navraag bij andere gemeenten bevestigt dit beeld. Uitgebreide toetsingscriteria zijn er dus niet. Activiteiten worden als niet-commercieel aangemerkt, indien de exploitatie niet plaatsvindt uit winstoogmerk, maar vooral om in het algemeen belang gelegen redenen. Een indicatie hiervoor kan zijn dat eventuele vergoedingen voor het meedoen aan de activiteiten niet zijn bepaald op basis van een in het economisch verkeer normale waarde, maar dat ze zijn vastgesteld op een veel lager tarief. Er wordt met betrekking tot de activiteiten niet in concurrentie getreden op een markt. Een andere aanwijzing kan zijn dat bij de organisatie van het evenement meerdere vrijwilligers zijn betrokken en of (het grootste deel van) de opbrengst ten goede komt aan de niet-commerciële verenigingen of stichtingen binnen de gemeente. Alleen met een uitgebreide controleprocedure, bijv. door te onderzoeken waar de opbrengst naar toe gaat, kan feitelijk worden vastgesteld in hoeverre een evenement een nietcommercieel karakter heeft. We betwijfelen of dergelijke controles in praktijk werkbaar zijn. Bovendien is zo’n procedure nogal arbeidsintensief en brengt dus ook weer kosten met zich mee. Nu al is gebleken dat de toepassing van de huidige vrijstellingsbepaling veel personele capaciteit kost. Het is mogelijk te volstaan met een globale toets op basis van de hiervoor genoemde criteria. Een hieraan verbonden consequentie kan zijn dat soms een commercieel evenement ten onrechte onder de noemer van niet-commercieel valt en andersom. Reikwijdte van de vrijstellingsbepaling Deze notitie is vooral ontstaan vanuit de gerichte vraagstelling op evenementen. Echter, bij grotere evenementen zie je verder vaak dat verschillende vergunningen/ontheffingen noodzakelijk zijn. Een verzamelvergunning voor alle activiteiten binnen één evenement is in de regel juridisch niet mogelijk. Voor de behandeling van sommige van deze aanvragen worden ook leges geheven. Gelet op de huidige redactie van de vrijstellingsbepaling uit de legesverordening zijn deze vergunningen niet vrijgesteld van leges. Door cumulatie van de verschillende legesbedragen kan het totaalbedrag in enkele gevallen toch nog aardig oplopen. Er is een aantal opties denkbaar met betrekking tot een vrijstellingsbepaling. (1) Alleen legesvrijstelling voor de niet-commerciële evenementenvergunningen zoals in de huidige vrijstellingsbepaling, (2) legesvrijstelling voor alle aan een niet-commercieel evenement gerelateerde vergunningen (3) en legesvrijstelling voor alle vergunningen t.b.v. verenigingen en instellingen ongeacht of die gekoppeld zijn aan een evenement. Bij optie 2 zijn de leges voor andere vergunningen die nodig zijn voor het evenement ook vrijgesteld. Dit kan gaan om een gebruiksvergunning voor het plaatsen van een tent, vergunning voor reclameborden e.d. Volgens deze optie worden de vergunningen aan verenigingen/stichtingen, die geen verband houden met het evenement op de normale manier belast. Bijv. een sportvereniging die een ventvergunning vraagt. Optie 3 is uit juridisch en financieel oogpunt discutabel. Het uitbreiden van de vrijstellingsbepaling voor alle vergunningaanvragen van verenigingen, niet-commerciële instellingen, ongeacht of die in het kader van een evenement plaatsvinden, is slechts mogelijk als de vergunde activiteiten als niet-commercieel worden beschouwd. 5 Discussienota: “grootschalige evenementen en leges”
Wordt een zo’n ruime vrijstelling opgenomen, dan zijn de financiële gevolgen op dit moment niet te overzien, omdat niet duidelijk is hoever de vrijstelling van leges dan zou moeten gaan. Een keuze voor optie 3 zou kunnen betekenen dat, indien bijv. een sportvereniging een bouwvergunning of een (permanente) gebruiksvergunning aanvraagt, ze ook vrijstelling van leges kan vragen. Wij zijn van oordeel dat een keuze voor optie 3 te verstrekkende gevolgen heeft. Wat betreft gebruiksvergunningen heeft de raad op 19 februari 2002 besloten om de leges voor de gebruiksvergunningen van verenigingen en instellingen, die een subsidierelatie met de gemeente hebben en die een accommodatie van de gemeente huren, voor rekening van de gemeente te laten. Volledigheidshalve wijzen wij u nog op een mogelijk neveneffect van het vrijstellen van nietcommerciële activiteiten dat commerciële organisatoren een vergunning aanvragen via een vereniging/stichting. Een vergunning voor het houden van een rommelmarkt of braderie moet worden verleend aan de organisator en niet aan de afzonderlijke standplaatshouders. Een stichting/vereniging kan een vergunning aanvragen voor het houden van een braderie, waar vervolgens allerlei commerciële handelaren kunnen gaan staan, zoals in de praktijk gebeurt bij het Elshouts Spektakel. Het is in de praktijk heel moeilijk grip hierop te krijgen en geeft wel aan dat legesvrijstelling uiteindelijk ook ten gunste van commerciële handelaren kan werken. Kostendekkendheid Enerzijds is door de raad de wens geuit om meer opbrengst uit leges voor het in behandeling nemen van evenementenvergunningen te genereren en anderzijds bestaat de wens om nietcommerciële activiteiten te ontzien. Gelet op de ontwikkeling waarbij zwaardere eisen worden gesteld aan de voorbereiding van met name grotere evenementen, zou vanwege de grotere inzet van ambtelijke uren alleen sprake zijn van kostendekkendheid over het totaal, indien de leges voor commerciële evenementen fors verhoogd worden. De leges, waarvoor vrijstelling bestaat, moeten eigenlijk wel worden meegenomen in de berekening van de mate van kostendekkendheid. Van de evenementen/wedstrijden en feesten die in 2002 plaatsvonden zou op basis van de huidige vrijstellingsbepaling het merendeel aangemerkt worden als niet-commercieel. Bijgevoegd zijn 2 bijlagen met overzichten van de aanvragen uit 2002. Op basis van de huidige legestarieven voor vergunningen op basis van de APV en bijzondere wetten wordt de jaarlijkse opbrengst begroot op € 5.000,--. De keuze voor het systeem van legesvrijstelling voor niet-commerciële activiteiten dat zich beperkt tot de APV kost de gemeente naar schatting € 3.500,-- tot € 3.750,-- van deze opbrengst. Wij zijn van oordeel dat het binnen de Heusdense context vanwege de keuze voor een vrijstellingsbepaling ten behoeve van niet-commerciële evenementen vrijwel onmogelijk is dat vergunningverlening op grond van APV (evenementen) kostendekkend is. Het is namelijk niet mogelijk de lasten af te wentelen op een enkeling. Het evenredigheidsbeginsel gaat er bovendien van uit de leges niet bovenmatig worden toegerekend aan andere, commerciële vergunningaanvragers. Het is dus niet mogelijk een enkel commercieel evenement te belasten met de kosten van andere, niet-commerciële evenementen. Een dergelijke onredelijke toepassing zal de rechter niet accepteren. Het is de vraag of een lagere kostendekking erg is. Evenementen hebben immers ook een maatschappelijke functie. Dit kan een reden zijn om een tarief vast te stellen onder de kostprijs en te aanvaarden dat deze maatschappelijke functie kosten met zich meebrengt. 6 Discussienota: “grootschalige evenementen en leges”
Tot slot merken we op dat enerzijds het scheppen van een vrijstellingsmogelijkheid van leges ten koste gaat van de opbrengst. Anderzijds kan deregulering binnen de APV een kostenbesparing opleveren. Wij zijn voornemens bij de actualisering van de APV te bekijken welke procedures vereenvoudigd kunnen worden. Bijvoorbeeld door, daar waar mogelijk, het vervangen van een vergunningplicht door een meldingsplicht en het schrappen van overbodige bepalingen. Discussievragen Wij hebben hiervoor het kader geschetst, waarbinnen diverse keuzes met betrekking tot legesheffing bij (grootschalige) evenementen mogelijk zijn. We hebben hierbij betrokken de discussie omtrent vrijstelling voor niet-commerciële evenementen. Wij verzoeken u in te stemmen met de hieronder genoemde uitgangspunten: •
•
in te stemmen met het opnemen van een vrijstellingsbepaling in de legesverordening met ingang van 1 januari 2004 zoals hiervoor weergegeven is onder optie 2: vrijstelling van leges voor alle aan een niet-commercieel evenement gerelateerde vergunningen. ermee in te stemmen dat bij de toepassing van de vrijstellingsbepaling wordt volstaan wordt met een globale toets op basis van de eerder genoemde criteria.
Wij verzoeken u daarnaast een standpunt te bepalen ten aanzien van hieronder gestelde vragen. • • • •
vindt u het gewenst om tegen de achtergrond van de aanvragen die de gemeente Heusden ontvangt (bijlage) een evenementenbeleid op te stellen? Zo ja, heeft u daar al duidelijke verwachtingen, ideeën over?; vindt u het gewenst om te differentiëren in het tarief van de leges voor (commerciële) evenementen?; zo ja, op welke wijze(n)?; en hoe zit het dan met de kostendekkendheid? Hoe belangrijk is die? Accepteert u eventueel dat deze niet wordt gehaald?
Het college van Heusden, De secretaris, mr. J.T.A.J. van der Ven
de burgemeester, drs. H.P.T.M. Willems
7 Discussienota: “grootschalige evenementen en leges”
