GROTIUS
Diószegi István: A külpolitikai ügyintézés struktúrája és a döntéshozatal mechanizmusa az Osztrák– Magyar Monarchiában A külpolitika, a független államiság legfontosabb attribútuma, mint minden más országban, a Habsburg-monarchiában is központi irányítás alatt állott. Minthogy azonban ez az államalakulat közjogi tekintetben a szokványosnál is bonyolultabb volt –a trón birtokosai, e gy e be kr őlne m be s z é l ve ,Aus z t r i af őhe r c e g e i ,Ma gy a r or s z á gé sCs e hor s z á gki r á l y a ivol t a k, é se gy i de j űl e gané me tc s á s z á r ié sas pa ny olki r á l y ikor oná ti svi s e l t é k–, a központi irányítás elnevezése és hatásköre a századok során szüntelenül változot t .A me g l e he t ős e nhos s z úl i s t a az 1526-ba nl é t r e hoz ot tTi t kosTa ná c c s a l( Ge he i me rRa t )ke z dődöt t ,hogy aztán az 1648-as ve s z t f á l i a ibé keut á na za us z t r i a ié sané me t or s z á g iügy e ke te gy üt t e s e ni nt é z őBi r oda l mi Udvari Kancellária (Reichshofkanzlei) nevet ve gy ef e l ,i dőköz be nazonban szerephez jutott az Osztrák Udvari Kancellária (Österreichische Hofkanzlei), a Spanyol Hivatalok (Spanische Behörden) együttese, úgyszintén a Birodalmi Haditanács (Hofkriegsrat) és a Cseh Udvari Kancellária (Böhmische Hofkanzlei). A sok változás és hatásköri fluktuáció után 1720-t ó lkös z önt öt tbeas t a bi l i t á si dős z a ka .AHa bs bur g-monarchia külügyeit 1720-tól 1742-ig az Udvari Kancellária (Hofkanzlei), 1742-t ől1848-ig a Titkos Házi-Udvari- és Állami Kancellária (Geheime Haus-, Hof- und Staatskanzlei) irányította. Ez utóbbit a külügyek vezetését 1753-tól 1792-ig kézben tartó Kaunitz, majd az 1809-t ől1848-ig ugya ne z tas z e r e pe tbe t öl t őMe t t e r ni c hakorköve t e l mé nye i ne kme gf e l e l őé saké s őbbi külügyminisztérium mintájául szolgáló hivatallá fejlesztette. A Hofkanzlei megalakulása évében költözött a Johann Lukas von Hildebrandt által 1717 és 1719 között a Ba l l ha us pl a t z oné pí t e t tba r okkpa l ot á ba ,é s( vá l t oz ot tne ve kke lugya n) ,ot ti sműködöt t mindaddig, amíg a Monarchia fennállott. A „ Ba l l ha us pl a t z " ,mi ké ntaf r a nc i á kná laQua i d'Orsay és a németeknél a Wilhelmstrasse, fogalommá, az osztrák, majd az osztrák– magyar külpolitika szinonimájává vált. Akül ügymi ni s z t é r i um l é t r e j öt t e ,hat ás kör eé sbe l s őf e l é pí t é s e A külügyminisztérium, mint olyan, az 1848. márciusi bécsi és pesti forradalmi események nyomásának köszönhette létrejöttét. Ferdinánd császár március 15-én a l kot má nytí gé r taMona r c hi á na k,e nne kme gf e l e l őe namá r c i us17-é nül é s e z őÁl l a mi Konferencia (Staatskonferenz) elhatározta, hogy l é t r e hoz z aa f e l e l őskor má nyt ,é sa miniszterek között a külügyminiszter is helyet kapott. A döntés értelmében az eddigi Állami Kancellária (Staatskanzlei) a Császári Ház és a Külügyek Minisztériuma (Ministerium des Kaiserlichen Hauses und des Äusseren) nevet vette fel. Akül ügymi ni s z t é r i um működé s ikör é ta z1852.á pr i l i s12-e il e gf e l s őbbe l ha t á r oz á ss z a bt a me g,a miadol ogt e r mé s z e t é bőlköve t ke z őe nl é nye gé be na z onosvol taSt a a t s ka nz l e i eddigi gyakorlatával. A külügyminisztériumnak továbbra is az állam érdekeit és jogait ke l l e t ts z e me l őt tt a r t a ni a ,e l őke l l e t tké s z í t e ni eé st e t őa l áke l l e t thoz ni aakül or s z á gokka l köt e ndő s z e r z ődé s e ke t ,ka pc s ol a t oka tke l l e t tt a r t a ni aakül or s z á gok Bé c s be n működő képviseleteivel, utasításokkal kellett ellátnia a külföldönműködőos z t r á kké pvi s e l e t e ke t , és felügyeletet kellett gyakorolnia a minisztérium¬hoz tartozó Keleti Akadémia (Orientalische Akademie), valamint a Házi-, Udvari- és Állami Levéltár (Haus-, Hof- und Staatsarchiv) fölött.
1
GROTIUS
Az 1867-es kiegyezés után a minisztérium 1869. január 29-én a Császári Ház és a Külügyek Császári és Királyi Minisztériuma (K. u. K. Ministerium des Kaiserlichen Hauses und des Äusseren) nevet vette fel, amelyet 1895. október 4-én a Császári és Királyi Ház és a Külügyek Császári és Királyi Minisztérium (K. u. K. Ministerium des Kaiserlichen und Königlichen Hauses und des Äusseren) elnevezésre változtattak. Minthogy a kiegyezésben a külügy közös ügynek ismertetett el (a K. u. K. rövidítés ezt volt hivatva jelezni), a hatáskör nem módosult érdemlegesen, és a külügyminisztérium a külországokkal szemben a Monarchia egészét reprezentálta. Az 1867-es kiegyezés azonban megkülönböztette a közös, a közös egyetértéssel intézett és az autonóm ügyeket, ezért az a gyakorlat alakult ki, hogy a két utóbbiban Ausztria, csakúgy mint Magyarország önálló nemzetközi jogi alany gyanánt szerepelt, és kormányaik különkülön is aláírtak nemzetközi egyezményeket. Ezt a gyakorlatot az Aehrenthal közös külügyminiszter, Wekerle magyar miniszterelnök és Beck osztrák miniszterelnök között 1908 januárjában létrejött megállapodás legalizálta. A kül ügymi ni s z t é r i um Ba l l ha us pl a t z onműködőköz pont ii r á nyí t á s aar á bí z ot tf e l a da t oka t me gf e l e l őbe l s ős t r ukt úr aki a l a kí t á s á va ll á t t ae l .A be l s ős z e r ke z e t1848é s1918köz öt t hét alkalommal változott –a külügyminiszterek nagyobbik része mindig szükségesnek talált valamiféle átszervezést –, de lényegéi tekintve ugyanaz maradat, mint Metternichf é l e St a a t s ka nz l e ii dős z a ká ba n. A köz pont ii r á nyí t á s né gy s z e kc i ór a , má s ké ppe n fogalmazva, osz t á l yr aos z l ot t .Aze l s őapol i t i ka iügye kke lf ogl a l koz ot t ,amá s odi ka z adminisztratív feladatokat látta el, a harmadik mint a mindenkori miniszter kabinetje működöt t ,vé güla ne gye di ks e gé dhi va t a l na ks z á mí t ot t ,é sf or dí t á s s a l ,r e j t j e l z é s s e l , valamint regi s z t r á c i óva lf ogl a l koz ot t .A vi t a t ha t a t l a ne l s őbbs é gge lr e nde l ke z őpol i t i ka i s z e kc i ó be l ül r őlr óma is z á mokka le l l á t ot t ,f öl dr a j z ime gos z l á ss z e r i nt ir e f e r a t úr á kr a tagozódott, így a keleti (I.), a vatikáni (II.), németországi és skandináviai (III.), valamint a délnyugat-európai és tengerentúli (IV.) referatúrákra. A referatúrák beosztása és számozása, mint fentebb utaltunk rá, az átszervezések során gyakran változott, az ügyi nt é z é ss z e mpont j á bóla z onba ne nne kne m vol tj e l e nt ős é ge . Említést érdemel viszont, hogy Be us t ,a ki os z t r á kr é s z r ől a z 1867-es kiegyezés f ős z e r e pl őj e vol t ,é s mi nti l ye na z os z t r á k–magyar dualizmus egyik létrehozója, a bi r oda l mie gys é ge tkor má ny z a t is z i nt e n me gs z á ndé koz ot tőr i z ni .Er r e va l l ot t ,hogy miközben közös külügyminiszter lett, 1867. június 23-án birodalmi kancellári kinevezést kapott, és viselte is azt 1871. novemberi felmentéséig. A birodalmi egységet kormányzati szinten az általa létrehozott birodalmi kancellária (Reichskanzlei) juttatta kifejezésre. A próbálkozás azonban a magyar ellenkezés miatt hajótörést szenvedett, és a Reichskanzlei már 1868-ban a külügyminisztérium elnöki szekciójává változott. Tulajdonképpen a közös külügyminiszter kabinetjévé degradálódott, és Coluchowski idején hivatalosan is ezt az elnevezést kapta. Feladata abban állott, hogy a közös minisztertanács j e gyz őköny ve i ne kve z e t é s é ve l ,as z e mé l yiügye ki nt é z é s é ve l ,as a j t óügye kke l ,va l a mi nta de l e gá c i ósül é s e ke l őké s z í t é s é ve lf ogl a l koz z é k. Az ügyintézés menete A külügyminisztérium, ezen belül a politikai szekc i ómi nde nna pos ,mondha t nir ut i ns z e r ű feladata volt a Bécsben akkreditált külképviseletekkel, úgyszintén a Monarchia külföldön t e vé ke nyke dőmi s s z i ói va lva l óka pc s ol a t t a r t á s .Aze l őbbine mj e l e nt e t tt úl s á gos a nna gy megterhelést, és jószerivel a külügyminisz t e r ,r i t ká bba napol i t i ka is z e kc i óve z e t őj eá l t a l i kapcsolattartásra korlátozódott. Ilyenekre – ami ni s z t e r e k me gl e he t ős e nr e nds z e r t e l e n fogadóóráit leszámítva – többnyire protokolláris alkalmakon (udvari bálokon) vagy 2
GROTIUS
társasági rendezvényeken (a követek estélyein) került sor. Az osztrák–magyar kül ké pvi s e l e t e kke lva l óka pc s ol a t t a r t á sa nná lt öbb,f őké ntí r á s osmunká va lj á r t .Ludwi g Bittner, a Haus-, Hof- und Staatsar c hi v e gykor if ői ga z ga t ój as zerint a közös külügyminisztérium hivatalnokainak kezén az utolsó i dőkbe né ve nt eátlagosan 150 000 ügyirat ment keresztül és nyert elintézést. Ludwig Bittner adatai arra nem adnak f e l vi l á gos í t á s t ,hogy e bbőlme nny ij ut ot tapol i t i ka is z e kc i ór a ,deakül ügyil e vé l t á r pol c a i ns or a koz óf a s c i kul us okme nnyi s é gé bőlí t é l ve ,e zi st í z e z r e sna gys á gr e ndűl e he t e t t . A pol i t i ka is z e kc i ór aé r ke z e t tügyi r a t okt úl nyomót öbbs é gé tami s s z i óve z e t őká l t a la l á í r t , a külügyminiszterhez címzett jelentések tették ki. Ezek, ha csak nem volt rendkívüli szituáció, válsághelyzet, vagy háborús feszültség például, nem kerültek rögtön a kül ügymi ni s z t e rí r óa s z t a l á r a ,ha ne ma z oka tat e r ül e t i l e gi l l e t é ke sr e f e r a t úr ave z e t őj eve t t e e l ős z örké z be . Ar e f e r a t úr á kve z e t őiakül ügymi ni s z t é r i um ma ga sbe os z t á s út i s z t vi s e l őivol t a k,é sa ki k idáig eljutottak, azokna kahi va t a l ir a ngl é t r at öbbl é pc s őf oká nke l l e t tf e l ka pa s z kodni ok. Hi va t a l iműködé s ük s or á ns z e r z e t ts z a ké r t e l mük ne me gys z e ra pol i t i ka idönt é s e ke t be f ol yá s ol ót é nye z őkkée me l t eőke t .Ludwi gvonBi e ge l e be npé l dá ul ,a kiké té vt i z e de n keresztül állt a német referatúra élén, a területéhez tartozó ügyekben megkerülhetetlen személyiség volt. A kiegyezés, illetve Ausztria németországi küldetésének lezárulása után a balkáni ügyekkel foglalkozó és Oroszországot is magába foglaló keleti referatúra vált a legfontosabbá ,é se nne kme gf e l e l őe ne nne k ar e f e r a t úr á na k ave z e t őj eke r ül ta ze l s ő vonalba. Ilyen volt Andrássy külügyminisztersége idején Joseph von Schwegel, Gol uc hows kia l a t tJ úl i usZwi e di e ne c kvonSüde nhor s t ,Ae hr e nt ha li dős z a ká ba npe di g Rudolf Pogatscher és Alexander von Musulin. A hi va t a l ir a ngl é t r á n ar e f e r a t úr á k ve z e t őif öl öt ta z os z t á l yve z e t ők ( Se kt i ons c he f ) á l l ot t a k,a ki k köz üla ze l s ő os z t á l yf őnök r e nde l ke z e t ta l e gna gyobb be f ol yá s s a l .A miniszter távollétében, de gyakorta annak jelenlétében is irányította az egész hivatali a ppa r á t us t .A ki e gye z é sut á nie l s őos z t á l yf őnök,Le opol dvonHof ma nnmé ghe l ye t t e s á l l a mt i t ká r ic í me tvi s e l t ,1871ut á n,Or c z yBé l á va lke z dődőe na z t á ne zl e t tahi va t a l os elnevezés. A hosszú listán 1918-ig több mint egytucat név szerepelt, köztük olyan j e l e nt őss z e mé l yi s é ge ké ,mi ntHe i nr i c hFr e i he r rvonCa l i c e ,Ká l l a yBe nj á mi né sMé r e y Ka j e t á n.Aze l s őos z t á l yf őnökökbőlt öbbe nköz ösmi ni s z t e r e kl e t t e k( Hof f ma nné sKá l l a y például közös pénzügyminiszter), vagy valamelyik külképviselet vezetésére kaptak me gbí z a t á s t .Sz őgyé ny Ma r i c h Lá s z l ó pé l dá ul ,a ki1883 é s 1890 köz öt tvol te l s ő os z t á l yf őnök,1892é s1914köz öt tabe r l i nina gyköve t ime gbí z a t á s tl á t t ae l .Aze l s ő os z t á l yf őnökökme l l e t tami ni s z t e r ika bi ne t e kve z e t őii sbe f ol yá s oss z e mé l yi s é gek voltak, hogy ebben a vonatkozásban csak Szapáry Frigyes és Alexander von Hoyos nevét említsük. Azügyi nt é z é sme ne t é he zvi s s z a t é r vee lke l lmonda ni ,hogyabe é r ke z őj e l e nt é s e ke ta r e f e r a t úr á kve z e t őis e mt ová bbí t ot t á kr ögt önac í mz e t t nek, azaz a külügyminiszternek, hanem azokat el őbbaz e l s őos z t á l yf őnökirányítása alatt álló tanácskozásokon elemezték. A tanácskozás é r de mivona t koz á s a i r óla ze l s ő os z t á l yf őnök s z óba nr e f e r á l t ,é sa fontosabbnak ítélt jelentéseket ilyenkor át is nyújtotta a külügyminiszternek. A vá l a s z a dá s na ki sme gvol taki a l a kul tr e ndj e .A t e r ül e t i l e gi l l e t é ke sr e f e r a t úr ave z e t őj ea mi ni s z t e r ,va gya ze l s őos z t á l yf őnöki nt e nc i óis z e r i ntf oga l ma z vá nytké s z í t e t t ,i l l e t ve diktált tollba, és az akkor került tisztázásra, majd továbbításra, ha a miniszter a fél oldalra írt fogalmazványokat monogramjával ellátta. A ki me női r a t oks z á maé st e r j e de l meabe é r ke z őj e l e nt é s e kme nnyi s é gé ve lös s z e ve t ve c s e ké l yne kmondha t ó,é sgya kor t ane mi svol tmá s ,mi ntr ut i ns z e r űt á j é koz t a t á s .Kr i t i kus
3
GROTIUS
i dős z a kokba n pe r s z ene m vol tkönnyű f e l a da te gy i l ye ni ns t r ukc i ó me gf oga l ma z á s a , hi s z e n ne me gys z e ra ke s e r ű pi r ul á tke l l e t tme gé de s í t e ni .Így például azt, hogy a Monarchia 1870 júliusában, a francia várakozások ellenére, miért nem mozgósította hadseregét, vagy hogy 1877 januárjában, miközben már folyt a Monarchia és Oroszország köz öt t is e ml e ge s s é gie gye z mé ny e l őké s z í t é s e ,a ma gya re gye t e mi s t á k mi é r tvi t t e k dí s z ka r dotas z e r be kf öl öt tgyőz t e st ör ökha dve z é r ne k,é shogyaMona r c hi ami é r tne m támogatta határozottabban Németországot az 1906-os algecirasi konferencián. De hát a ma ga s be os z t á s út i s z t vi s e l ők é s ma guk a kül ügymi ni s z t e r e ki sa z é r tj á r t á k kia diplomataiskolát, hogy éppúgy értsenek a szimuláláshoz, mint a disszimuláláshoz, azaz hogye l hi t e s s é kane ml é t e z őté sl e pl e zzék a titkolnivalót. A Ba l l ha us pl a t z onana pir ut i nf e l a da t oke l l á t á s ame l l e t te l mé l yül te l e mz őmunkaf ol yt , amely arra szolgált, hogy szempontokat adjon a meghozandó hosszú távú döntésekhez. Er ns tTe s c he nbe r g bá r ó,akül ügymi ni s z t é r i um os z t á l yve z e t őj e1884-ben terjedelmes, t a nul má nyna k be i l l őe ml é ki r a t otké s z í t e t ta Mona r c hi a ke l e t ipol i t i ká j á r ól ,é s oda konkl udá l t ,hogye nne kapol i t i ká na ka zAndr á s s yá l t a ll e r a kot ta l a pokr ake l laj övőbe n épülnie. Aehrenthal 1895-ben, mint a külügyminisztérium keleti refer a t úr á j á na kve z e t őj e a Monarchia és Oroszország 1872 és 1894 közötti kapcsolatainak alakulásáról írt ugyancsak terjedelmes emlékiratot, amelyben azt sugallta, hogy ezeknek a kapcsolatoknak a tulajdonképpeni értelme a balkáni érdekszférák elhatárolásában állott. Franz Freiherr von Matscheko osztálytanácsos 1914. június 24-én a két balkáni háború után kialakult szituációt elemezte, és azt a következtetést vonta le, hogy a Monarchiának létérdeke, hogy a balkáni államok terveivel és Oroszország veszedelmes törekvéseivel idejekorán és energikusan szembeszálljon. Az emlékiratok nem találkoztak minden esetben a külügyminiszterek egyetértésével, de Matscheko elemzését a döntésre hi va t ot t a kné há nyna pmúl t á nf é l e l me t e smódona kt uá l i s na kmi nős í t e t t é k. A külügyminiszterek munkastílusa Ar ut i ns z e r űe nké s z ül ti ns t r ukc i ókakül ügymi ni s z t e ra l á í r á s á tvi s e l t é k,dehogyőma ga me nny i r e működöt tköz r ea nna ke l ké s z í t é s é be n,ha bi t us á t ólé ss t í l us á t ólf üggöt t .A dualizmus korának külügyminiszterei ebben a tekintetben korántsem voltak hasonlatosak, és legalább három típust lehet megkülönböztetni. Andrássy mondhatni írásiszonyban szenvedett –abé c s il e vé l t á ra l i gné há nys a j á tke z ű f oga l ma z vá nyá tőr z i–, és az instrukció megfogalmazójának csupán a követi jelentés margójára írt néhány szavas megjegyzésével adott tájékoztatást. De minthogy Hans Lothar von Schweinitz bécsi német nagykövet szerint Andrássy jobban szeretett és tudott i s be s z é l ni ,mi ntí r ni ,vi l l a ná s s z e r ű öt l e t e i t va gy é ppe ns é gge la l é nye gr e mut a t ó észrevételeit környezeté ve lköz öl t e ,a mi bőla z t á na z oks z a bá l ys z e r űdi pl omá c i a ii r a t oka t ke r e kí t e t t e k.Ezaf e l a da te l s ős or ba nDóc z iLa j os r a ,as a j t ói r odaa l a c s onybe os z t á s ú,de írói tehetséggel megáldott hivatalnokára hárult, és –ahogy Somogyi Éva írja –Dóczi, a vele magyarul t á r s a l góAndr á s s ygondol a t a i bólt öké l e t e sné me tnye l vűe l a bor á t umoka t ké s z í t e t t .Ané me t ke r e s z t ur i( ama ide ut s c hkr e ut z i )z s i dóbőr ke r e s ke dőf i aá l l a ndóve ndé g volt Andrássy vidéki tartózkodásai során is, mert a közös külügyminiszter, és ez is j e l l e mz ős t í l us á r a ,e gye ur ópa ina gyha t a l om kül ügye i ts oks z orhe t e ke ná tt őke t e r e be s i vagy tiszadobi kastélyából irányította. Gustav Kálnoky, aki 14 éven át, tehát leghosszabb ideig vezette a Ballhausplatzot, tökéletes ellentéte volt Andrássynak, és Helmuth Rumpler szerint az íróasztal-miniszter pr ot ot í pus á tt e s t e s í t e t t e me g. A kül ügyi l e vé l t á rt ől e őr i zl e gt öbb s a j á t ke z ű
4
GROTIUS
fogalmazványt, tollbamondás utáni tisztázatot és felség-e l őt e r j e s z t é s t .A gr a f omá n mi ni s z t e rme l l e t tave z e t őt i s z t vi s e l őka l i gf ogl a l koz ha t t a ké r demi problémákkal, és a hivatalnoki kar többnyire stiláris és nyelvtani kérdések megoldásával küszködött. Ilyen ve z e t őa l a t ta zé r de mimunkas z á má r ane ml e he t e t ti ga z á nke dve z őa t mos z f é r a . Ar ögt önz é s r e ha j l a mosAndr á s s yé sa zí r óa s z t a lf öl é gör nye dő Ká l noky mellett a s kr upul óz us ,t é pe l ődőé sdönt é s r ene he z e nké pe sBe r c ht ol dvol tadua l i z muskor á na k harmadik jellegzetes külügyminiszter-t í pus a .Azői de j é nakonc e pc i óé sas z e l l e m ne m volt hiánycikk a Ballhausplatzon, a korrekt ügyintézés hasonlóképpen nem, de a s z e l l e mi s é g ne m a kül ügymi ni s z t e r ből , ha ne m a ma ga s be os z t á s út i s z t vi s e l őkből sugárzott, és amit Berchtold végül saját szellemi termékének tekintett, az sem volt több, mi nte gys z e r űa da pt á c i ó. A külügyminiszterek közötti stílusbeli különbség nem csak a r ut i ns z e r űne kmondha t ó utasítások elkészítésénél, hanem egyéb megnyilvánulások során is megmutatkozott. Beust, amikor 1868-ba nbe l gr á dif őkonz ul l ánevezte ki Kállay Benjámint, terjedelmes instrukcióval látta el, amely az osztrák–magyar balkáni politika egészének valóságos foglalatát adta. Andrássy 1871 végén Károlyi Alajost bízta meg a berlini nagyköveti t e e ndőke l l á t á s á va l ,dehogymi l ye nut a s í t á s ta dot tne ki ,a zc s a kKá r ol yia z onj e l e nt é s é ből rekonstruálható, amelyet a nagykövet a Bismarckkal folytatott beszélgetése után írt. Pedig Andrássy már akkor szövetségi ajánlattal környékezte meg a birodalmi kancellárt, mé gs e m t udot te r őt ve nni ha gyomá nyos í r á s i s z onyá n. Az e s e t 1876 ős z é n me gi s mé t l ődöt t ,a mi korAndr á s s ya ze s e t l e ge sos z t r á k–magyar–orosz konfliktus esetén várható német magatartás kipuhatolása céljából Joachim Münch-Bellinghausen bárót menesztette az akkor éppen Varzinban tartózkodó Bismarckhoz. Ezzel szemben Alexander von Hoyos 1914 júliusában, amikor a Szerbiával szembeni fellépéssel kapcsolatos ber l i niá l l á s pont ota ka r t á k me gt udni ,mi nde nr é s z l e t r e ki t e r j e dő í r á s os utasítást vitt magával aktatáskájában. Igaz, az instrukció nem volt kifejezetten Berchtold s z e l l e mit e r mé ké ne kt e ki nt he t ő.HogyMünc hkül de t é s ekuda r c c a lj á r t ,Hoyosmi s s z i ój a eredménnyelvé gz ődöt t–ha mindaz, ami a német jóváhagyás után történt, egyáltalán e r e dmé nyne k t e ki nt he t ő –, az persze nem a megkeresés formáján múlott. A kül ügymi ni s z t e r e kköz öt t is t í l us be l ikül önbs é gc s upá na kkorne mé r z ődöt t ,a mi korFe r e nc József nevében írtak, vagy írattak levelet az orosz cárhoz vagy a német császárhoz. Az a l e vé l ,a me l ye t1876 ős z é n kül dt e k Bé c s bőlI I .Sá ndor hoz ,é sa mi t1913 j a nuá r j á ba n Got t f r i e dHohe nl ohevi t tSz e nt pé t e r vá r r aI I .Mi kl ós na k,me gs z ól í t á s ba n,s z óf űz é s be n,de még mondanivalóban isa nnyi r aha s onl í te gymá s r a ,hogys z i nt ene mi sé r z ődi k,hogy a z ót aköz e lne gyve né vpe r ge t tl ea zi dőr os t á j á n. A személyi állomány és a karrier Az osztrák–magyar közös külügyminisztérium nem tartozott a Monarchia legnagyobb l é t s z á mma ldol goz óf őha t ós á ga iköz é ,s őte bbe nat e ki nt e t be nmé gaké tor s z á gr é s ze gye s minisztériumainak is mögötte maradt, az ügyiratok feldolgozása és elintézése mégis tekintélyes létszámú hivatalnoki kart igényelt. Helmuth Rumpier adatai szerint a külügyminisztérium hivatalnokainak összlétszáma 1914-be n 850 f ő vol t ,e bből232 a Ballhausplatzon, 155 a külszolgálatban, 463 pedig a konzuli területen tevékenykedett. A hi va t a l nokokakül önböz őf i z e t é s ios z t á l yokbat ör t é ntbe s or ol á ss z e r i nt ic í me tvi s e l t é k, a me l yaf oga l ma z óva lke z dődöt t , és korántsem teljes felsorolással, az attasén, konzulon, követségi tanácsoson, követen és nagyköveten keresztül a miniszterrelvé gz ődöt t .A magasabb beosztású (követségi tanácsos fölötti) hivatalnokok száma 182 f őt , az alacsonyabb beosztásúnké 668f őt tett ki .A r a ngl é t r akül önböz őf okoz a t a i ne l he l ye z ke dő 5
GROTIUS
t i s z t vi s e l ők ( a ká ra köz pont ba n,a ká rkül ké pvi s e l e t e ke nt e vé ke nyke dt e k) ,me gf e l e l ő anyagi és társadalmi megbecsülésben részesültek, és mondhatni, hogy a K. u. K. tisztikar me l l e t ta„ Ba l l ha us pl a t zbür okr ácia" rendelkezett a legnagyobb társadalmi presztízzsel. A szolgálat jellege és társadalmi megbecsültsége egyaránt megkövetelte, hogy az á l l omá nyba t ör t é nő f e l vé t e l t ma ga s köve t e l mé nye khe z kös s é k. El őf e l t é t e l vol ta z egyetemi, többnyire az állam- és jogtudományi karon szerzett diploma, a történelemben, a ne mz e t köz ij ogba n,va l a mi nti de ge n( f őké ntaf r a nc i a )nye l ve nva l ój á r t a s s á gott a nús í t ó eredményes felvételi vizsga, úgyszintén a központban, vagy a külképviseleteken eltöltött kétéves díjazás nélküli gyakorlat. A felvételi vizsga követelményeit már Beust minisztersége óta fokozatosan szigorították, abból a meggondolásból, hogy az osztrák, a magyar és a cseh birtokos nemesség, ahogy ez régebben adódott, ne érvényesülhessen me gf e l e l őké pe s í t é sné l kül ,adí j a z ás nélküli gyakorlat megkövetelése mégis egyfajta kontraszelekciót eredményezett. Díjazás nélküli munkát csak az tudott vállalni, aki me gf e l e l őma gá nva gyonna lva gyj öve de l e mme lr e nde l ke z e t t ,é sa zi l ye ne kadua l i z mus korában is többnyire a birtokos nemesség soraiból kerültek ki. Ludwig Bittner adatai s z e r i ntakül ügymi ni s z t é r i um s z ol gá l a t á ba ná l l óma ga sbe os z t á s út i s z t vi s e l őkné gyöt öde 1917-ben még mindig a régebbi és az újabb nemesség soraiból rekrutálódott. A nemzeti hovatartozás az alkalmazás szempontjábóle l vi l e gne m vol ts e me l őny,s e m há t r á ny ,a ma ga sbe os z t á s út i s z t vi s e l őkköz öt tos z t r á ké sma gya rme l l e t ta ka dtc s e h,c s a kúgy,mi nt hor vá t ,e gyl e ngye l ből( Gol uc hows ki ból )é ppe ns é gge lmi ni s z t e ri sl e t t ,deké t s é gkí vül e l őnyös e bbpoz í c i óbóli ndul t ,a kiaTheresianumban kezdte tanulmányait. És ilyenek a dol ogt e r mé s z e t é bőla dódóa ne l s ős or ba nbé c s i ,f e l s ő-ausztriai és csehországi németek voltak. A külügyminisztérium hivatalnoki karának személyi összetételében fokozatos ma gya re l őr e t ör é si sme gf i gye l he t ő,kül önösen 1907 után, amikor a felvételi vizsgán már a magyar nyelv tudását is megkövetelték. Hogy a felvételi vizsga és a fizetetlen gyakorlat után a külügyminisztérium állományába ke r ül tt i s z t vi s e l ő a hi va t a l ir a ngl é t r a mi l ye n ma ga sf oká r at udot tf e l ka pa s z kodni, s z oc i ol ógi a it e ki nt e t be nne he z e né r t e l me z he t ő,é si nká bbbi ogr á f i a i ,mi nthi va t a l - vagy társadalomtörténeti probléma. Az érvényesülésnél mindamellett bizonyos jellegzetes t í pus oke l kül öní t he t ők. A di pl oma t a t r a dí c i ókka lr e nde l ke z ő a r i s z t okr a t a c s a l á di háttér gyorsította az e l őr e me ne t e l t ,é sj óa j á nl ól e vé lvol tama ga sbe os z t á se l é r é s é he z .Gr ófApponyiRudol f 37 évesen badeni követként kezdte pályáját, és már 1856-ban, 44 évesen londoni nagyköveti megbízást kapott, és ezt tisztjét 15 éven át töltötte be, hogy azután azt 1871ben felváltsa az öt évig tartó párizsi nagyköveti akkreditációval. A karrierben minden bizonnyal szerepet játszott, hogy apja, gróf Apponyi Antal csaknem egy negyedszázadon át képviselte a Monarchiát Franciaországban. Esetenként soka ts z á mí t ot ta„ l e gma ga s a bbhe l l ye l "l é t r e j öt tköz ve t e t tva gyköz ve t l e n kapcsolat. Burián István, egy Pozsony megyei elszegényedett köznemesi család sarja alapítványi támogatással végezte el a Keleti Akadémiát, és 1872-t őlhús zé ve ná t ,mi nt konz ulé sf őkonz ult e l j e s í t e t ts z ol gá l a t ot .1891-be na z onba nnőülve t t ebá r óFe j é r vá r y Gé z a ,a zur a l kodóbi z a l ma s a ,aké s őbbima gya rmi ni s z t e r e l nökl á nyá t ,é se l őme ne t e l é t e t t ől ke z dve új mé r c é ve l mé r t é k. Rögt ön követ lett, majd 1903-ban közös pénzügyminiszter, 1913-ban pedig a király személye körüli miniszter. Hogy aztán két a l ka l omma li sköz öskül ügymi ni s z t e r iki ne ve z é s tka pot t ,a zmá rmá sös s z e f üggé s ből következett, a karrier meredek emelkedése azonban kétségkívüla „ r a ngon f öl ül i " házasság révén indult el.
6
GROTIUS
A család és a kapcsolat mellett az érvényesülésnél a szorgalom, a tudás és az ambíció is számított, és ezt talán leginkább Haymerle pályája illusztrálja. Ferenc József külügyminiszterei, Andrássyt leszámítva, aki a Sándor-palotából került egyenesen Metternich íróasztalához, kivétel nélkül hivatásos diplomaták voltak, de valamennyien bá r óiva gy gr óf ic s a l á dbóls z á r ma z t a k.Ha yme r l ef e l me nőine m vol t a ka r i s z t okr a t á k, ráadásul 1848-ban mint egyetemista a bécsi barikádokon harcolt, amiért Windisgrätz ha l á l r ai sí t é l t e .Ésabá r óimé l t ós á ghi á nyá t( a mi tvé gülőma gaka pot tme g48é ve s korában) a rangon fölüli házasság sem kompenzálta. De rendkívüli nyelvtehetség volt, aki –monográfusa szerint –nyolc nyelven beszélt, és a delegáció külügyi bizottságában, igaz, Orczy Béla segítségével, még magyarul is meg tudta értetni magát. A nyelvtudás a mi nde nt e r ül e t r eki t e r j e dős z a ké r t e l e mme lpá r os ul t ,é sbá r mi l ye nme gbí z a t á s ti ska pot t , azt kifogástalanul elvégezte. Hogy 1879-ben külügyminiszter lehetett, abban volt ugyan némi szerencse is: Andrássy a visszatérés gondolatát forgatta a fejében, és utódját olyan helyettesfélének tekintette, de hogy egyáltalán rákerült a kandidátusok listájára, érdemeinek köszönhette. A kép teljességéhez hozzátartozik, hogy a szerencse rövidesen balszerencsébe fordult. Haymerle eddig is a munka megszállottja volt, és mint külügyminiszter a szó szoros értelmében halálra dolgozta magát, és miniszteri dolgozószobájában végzett vele a szívroham. Haymerle mellett persze tehetsége révén mé gj óné há nyt i s z t vi s e l őhor dt at a r s ol yá ba nama r s a l l bot ot ,dea hogyaha ds e r e gbe ns e m lehetett mindenki tábornok, úgy a Ballhausplatzon sem emelkedhetett mindenki a karrier csúcsára. A Keleti Akadémia és a Házi-, Udvari és Állami Levéltár A külügyminisztérium felügyelete alatt álló két intézmény közül a Keleti Akadémia ( Or i e nt a l i s c he Aka de mi e ) t e ki nt e t t vi s s z a r é ge bbi e l őz mé nye kr e . Az Os z má n Birodalommal való intenzív, nem csupán háborúskodásból álló kapcsolat szükségessé te t t e ,hogyac s á s z á r iha t ós á gokol ya nhi va t a l nokokka lr e nde l ke z z e ne k,a ki kame gf e l e l ő nye l vikommuni ká c i ótbi z t os í t a nit udj á k.A t ol má c s ké pz é sa17.s z á z a d köz e pé t őla konstantinápolyi internunciaturán belül felállított nyelvi intézeten belül (SprachknabenInstitut) folyt, majd Mária Terézia 1753-ban létrehozta a Keleti Nyelvek Császár-Királyi Akadémiáját (K. K. Akademie der Orientalischen Sprachen). Az akadémia tantervében mé gj ói de i gat ör ök,pe r z s aé sa r a bnye l viké pz é sá l l te l őt é r be n,dea hogya zos z mán ka pc s ol a tj e l e nt ős é gec s ökke nt ,f okoz a t os a nanyuga t inye l ve k( af r a nc i aé sa zol a s z ) tanítása kapott nagyobb hangsúlyt, és a nyelvek mellett a történelem, a földrajz és a ne mz e t köz ij ogokt a t á s ai se l őt é r beke r ül t .Aza ka dé mi a1898-ban a Császári és Királyi Konzuli Akadémia (K. u. K. Kon-sularakademie) nevet vette fel, és olyan tanterv szerint f ol yt a t t aműködé s é t ,a me l yakonz ul ié sdi pl omá c i a is z ol gá l a t r ava l óf e l ké s z í t é s te gya r á nt szolgálta. A külügyminisztérium felügyelete alatt álló másik intézmény, a Házi-, Udvari- és Állami Levéltár (Haus-, Hof- und Staatsarchiv) Mária Terézia 1749-es határozatának köszönhette létrejöttét. Az akkori nevén az Uralkodóház Titkos Levéltára (Geheimes Archiv des Erzhauses) eredetileg a dinasztia dokumentumait volt hivatvaös s z e gyűj t e nié sőr i z ni ,de a z ut á nf okoz a t os a na zá l l a mif őhi va t a l oki r a t a ii si deke r ül t e k.A St a a t s ka nz l e ii r a t a ii s , így az archívum tulajdonképpen a külügyminisztérium levéltárává vált. Az egyre gya r a podó gyűj t e mé ny a Hof bur ge gyi ks z á r nyé pül e t é be n kapott helyet, majd a Minoritenplatzra került, ahol Goluchowski minisztersége idején, 1899 és 1902 között, a Ballhausplatz-i palotával egybeépítve, eredeti barokk stílusban elkészült az az épület, amely a Haus-, Hof- und Staatsarchivnak ma is otthont ad. A levéltár polcain katonás
7
GROTIUS
r e ndbe ns or a koz óf a s c i kul us okamúl tki nc s e s bá nyá i ,é sa zé pül e t bel é pőkut a t óúgyé r z i , hogy valóságos szentélybe tette be a lábát. A történész mesterség örömét e sorok írója is akkor érezte leginkább, amikor az esztétikai élmény s z á mbame nő köve t ij e l e nt é s e k t i s z t á z a t a i tol va s ha t t a ,va gya mi koraki me nőut a s í t á s okne he z e nme gf e j t he t őgót í r á s os f oga l ma z vá nya i tbe t űz he t t e . A külszolgálat A Ballhausplatzon, mint fentebb már említettük, a külügyminisztérium hivatalnoki állományának mintegy egyharmada teljesített szolgálatot, kétharmaduk pedig az állandó j e l l e gűkül ké pvi s e l e t e ke n,aköve t s é ge ke n,i l l e t veakonz ul á t us okondol goz ot t .Azá l l a ndó j e l l e gűkül ké pvi s e l e t ,mi ntol ya n,ne m vol te gyi de j űa zá l l a mi s á gga l ,é sa zor s z á goka középkor hosszú századain át alkalmi követek küldése révén tartották egymással a ka pc s ol a t ot .Fr a nc e s c oSf or z ami l á nóihe r c e gvol ta ze l s őol ya ná l l a mf ő,a kis z a kí t ot t ezzel a gyakorlattal, és 1440-be ná l l a ndój e l l e gűköve t s é ge tá l l í t ot tf e lFi r e nz é be n.A Habsburg-ur a l kodókme gl e he t ős e nna gyké s é s s e lköve t t é kami l á nóipé l dá t ,é sa z1530ba nné me tc s á s z á r r ákor oná z ot tV.Ká r ol yl é t e s í t e t te l s őké ntá l l a ndój e l l e gűké pvi s e l e t e t Kons t a nt i ná pol yba né sVe l e nc é be n.A köve t ke z őé vs z á z a dba na z t á n Fr a nc i a or s z á gé s Lengyelország következett, majd az 1648-as vesztfáliai béke után a Szent Birodalmat alkotó államok sorozata, így a Habsburg-monarchia külképviseleteinek száma az 1815ben a bécsi kongresszus idején már több tucatra rúgott. A külképviseletek létrehozásában kifejezésre jutó diplomáciai kapcsolatokat olyan országok létesítenek egymással, amelyek szuverén nemzetközi jogi alanyisággal, e gys z e r űbbe nf oga l ma z va :f ügge t l e ná l l a mi s á gga lr e nde l ke z ne k.Ezas z a bá l ya z1867 utáni kétközpontú Osztrák–Magyar Monarchiára nézve is érvénnyel bírt, de részint a kül ka pc s ol a t okj e l l e gé ből ,r é s z i ntaköz j ogis t r ukt úr as a j á t os s á ga i bóla dódóa nbi z onyos eltérések is mutatkoztak. A Monarchia 1815 után diplomáciai kapcsolatot tartott fenn az ugyanakkor alakult Német Szövetség mind a 37 tagállamával, a kapcsolat azonban 1866, illetve 1871 után a Német Birodalommal való diplomáciai viszony fenntartására redukálódott. Szászország és Bajorország azonban nemzetközi jogi értelemben nehezen megmagyarázható módon kivételnek számított, és Drezdában, valamint Münchenben továbbra is osztrák–ma gya rkül ké pvi s e l e tműködöt t ,é sBé c s be ni sá l l omá s he l yé nma r a dt a szász és a bajor követ. Hasonló nemzetközi jogi kuriozitásnak számított, hogy a Monarchia, más hatalmakkal együtt, diplomáciai kapcsolatot tartott fenn az oszmán fennhatóság alatt álló Szerbiával, Montenegróval és Romániával, majd 1878 után Bul gá r i á va l ,mé ghaami s s z i óve z e t őke tne mi sne ve z t é kkiköve t ne k,ha ne mf őkonz ul i c í mme ll á t t á ke lőke t .Ésmi nde z ne m vi s z onos s á g né l kült ör t é nt ,me r ta ze ml í t e t t országok hasonló képviselettel rendelkeztek Bécsben, akiket Ferenc József, a szultán nagy bosszúságára, nemegyszer a teljes jogú diplomáciai megbízottnak kijáró protokoll szerint fogadott. A vi s z onos s á g né l kül ika pc s ol a t ot ,a mé ga ze l őbbi né li sna gyobbnemzetközi jogi furcsaságot az 1867 utáni Magyarország szolgáltatta. Andrássy, mint magyar miniszterelnök, a pesti királykoronázás alkalmával Gramont bécsi francia nagykövetnek kifejezte azt az igényét, hogy a francia kormány politikai ügynökséget állítson fel Pesten, mert –mint mondta –Pest aj övőbe n va l ódikor má nyköz pontl e s zé sMa gya r or s z á g önállóan intézi ügyeit. Az argumentáció kicsit sántított, hiszen a külpolitika a kiegyezésben közös ügynek ismertetett el, a kérés Párizsban mégis meghallgatásra talált, és Pierre Castellane gróf személyében már 1868 áprilisában sor került politikai feladatok e l l á t á s á va lme gbí z ot tf őkonz ulki ne ve z é s é r e .A f r a nc i apé l dar övi de s e nné me t ,a ngol , 8
GROTIUS
or os z ,t ör öké se gyé br é s z r őli sköve t é s r et a l á l t ,a né l kül ,hogyama gya rkor má nyha s onl ó politikai feladatokkal megbízott személyeket akkreditált volna Párizsba, Berlinbe és más f ővá r os okba .A Pe s t r ea kkr e di t á l tf őkonz ul oke z z e le gyüt ts z or ga l ma s a ní r t á kpol i t i ka i tartalmú jelentéseiket, és a külügyminiszterek, akiknek a jelentéseket címezték, a Monarchia egészével kapcsolatos politikájukban azokat általában értékes információknak tekintették. A pol i t i ka it a r t a l múf őkonz ul ime gbí z a t á s ,gya kor i s á gae l l e né r e ,ki vé t e l e s ne ks z á mí t ot t , és a Monarchia, mint minden más állam, a külképviseletek szintjének megjelölésében és a mi s s z i óve z e t őkr a ngj á na kme gá l l a pí t á s á ba na z1815-ös bécsi szabályzathoz igazodott. A kül ké pvi s e l e tna gyköve t s é gva gyköve t s é gl e he t e t t ,ar a ngokt e ki nt e t é be ne l s őhe l ye na nagykövet (ambassadeur) és a nuncius (a pápa követe), a másodikon a követ (envoyé) és a zi nt e r nunc i us( ahe l ye t t e snunt i us ) ,aha r ma di konpe di ga zügyvi vő( c ha r géd’ affaires) á l l t ,é s a kül ké pvi s e l e té l é r eá l t a l á ba n as z i nt ne k me gf e l e l őr a ngú mi s s z i óve z e t őt a kkr e di t á l t a k.A Mona r c hi aave l edi pl omá c i a ika pc s ol a t ba nl é vőor s z á gokná lá l t a l ában követi szinten képviseltette magát, és a nagyköveti szint még nagyhatalmi relációban sem vol tá l t a l á nos .J e l l e mz őe bbe nat e ki nt e t be n,hogyabe r l i nikül ké pvi s e l e t e t( t e r mé s z e t e s e n viszonossági alapon), csak 1871-ben emelték nagyköveti szintre, a szentpétervárit pedig csak 1874-ben. Erwin Matsch kimutatása szerint a Monarchia 1914-ben 33 országgal állt di pl omá c i a ika pc s ol a t ba n,dec s a kt í zf ővá r os ba nké pvi s e l t e t t ema gá t nagyköveti szinten. A köve t i ,kül önös ké ppana gyköve t iki ne ve z é sme gt i s z t e l őme gbí z atás volt, és miután kül ügymi ni s z t e re z é r tmé gs e ml e he t e t tmi nde nki ből ,tulajdonképpen a diplomáciai karrier csúcspontjának számítolt. Ilyen posztot Ferenc József korában nem lehetett végkielégítés gyanánt vagy jó politikai helyezkedés jutalma fejében elnye r ni ,e l őbbvé gi gke l l e l tj á r nia külügyi s z ol gá l a tva l a me nny il é pc s őf oka i .Ést e r mé s zetes e ns z a ké r t e l e m,műve l t s é g, politikai érzék és széles látókör is szükségeltetett hozzá A na gyköve tme gf e l e l őa nya gime gbe c s ül é s be nr é s z e s ül t .Ál t a l á ba naI I I .va gyaII. fizetési fokozatba sorolták be (ami a miniszteri besorolással volt azonos), és fizetéséhez, külszolgálat esetén, magas lakbér- és reprezentációs pótlék járult. A követi és a nagyköveti besorolást, mint fizetési fokozatot elvileg bárki elérhette, abban azonban, hogy kiket bíztak meg valamely külképviselet vezetésével, kétségkívül kimutatható bizonyos tendencia. Erwin Matsch a Monarchia külügyi szolgálatáról szóló könyvé be na z1720é s1918köz öt t ii dős z a kr ané z veor s z á gonké nté si dőr e ndbe nme ga dj a a misszi óve z e t ők né vs or á t .A f e l s or ol á s bólki de r ül ,hogy aköve t e ké sna gyköve t e k c s upá n10s z á z a l é kane mt a r t oz ot taf őr e ndűe kköz é ,dea zut óbbi a kne vé be ni st öbbnyi r e ot ts z e r e pe l tane me s is z á r ma z á s r aut a l ó„ von"e l őt a g.A na gyköve t e ke s e t é be nmé g inkább kirívó volt az aránytalanság: 1867 és 1918 között csupán három olyan személy akadt, aki nem rendelkezett bárói, grófi vagy hercegi méltósággal. A ma gya r á z a te r r ee l é ggéké z e nf e kvő.Ni e de r ha us e rEmi ll e í r j aaMá r i aTe r é z i á r óls z ól ó könyvében, hogy Kaunitz 1749-be ne l ős z ör a z é r tne m a ka r t ae l f oga dnia pá r i z s i na gyköve t ime gbí z a t á s t ,me r tne mt a r t ot t ama gá te l é ggéva gyonos na khoz z á .Aze l őz ő párizsi nagykövet, Wenzel Lichtenstein herceg ugyanis ottani tevékenysége során magánvagyonából három és fél millió forinttal járult hozzá a külképviselet kiadásaihoz. Ha Kaunitz, aki maga is herceg volt, nem érezte eléggé vagyonosnak magát, mit mondha t ot te gy ol ya nt i s z t vi s e l ő,a kic s upá n a be s or ol á ss z e r i nt ij a va da l ma z á s s a l rendelkezett. A követnek és a nagykövetnek ugyanis –és ez a szokás a dualizmus korában is divatozott –„ na gyhá z a t "ke l l e t tvi nni eahhoz, hogy a fogadó ország politikai e l i t j é ve l me gf e l e l ős z e mé l yi ka pcsolatot alakítson ki. És ezt csak a tekintélyes
9
GROTIUS
kiadásokkal járó estélyeken, bálokon és vadászatokon tehette, amihez alaposan ki kellett nyitnia pénztárcáját. Mint a külkapcsolatokban általában, ezen a területen is érvényesült a viszonosság. Amikor Bismarck 1876-ban új nagykövetet akart akkreditálni Bécsbe, Andrássy azt kérte, hogyaj öve ndőna gyköve tga z da garisztokrata legyen, aki képes arra, hogy olyan nagy házat vigyen Bécsben, mint Charles Jean Melchior Vogüé gróf, az újonnan kinevezett francia nagykövet. Otto von Stolberg-Wernigerode gróf teljes mértékben megjelelt ennek az elvárásnak. Bécsbe érkezése után rövidesen kibérelte Wal l ne r s t r a s s é nl é vő,79s z obá t számláló Pálffy-palotát, és valóságos németbarát társasági központot hozott létre. A mintát egyébként mindenütt a fogadó ország külügyminisztere szolgáltatta, és ebben a tekintetben a Monarchiának sem kelleti szégyenkeznie. Schweinitz 1872 januárjában, az Andrássy-család Bécsbe költözése alkalmával. elragadtatással a hangjában írt az Andrássy-palotáról, a szép huszárokról, elegáns szolgákról, atlaszselyemmel borítod gálahintókról, az egész palotát beborító pompáról és csillogásról. Hogy a pompa és csillogás Bécsben és másutt mennyiben járult hozzá a külpolitika eredményességéhez, az már más lapra tartozik.
A véleménynyilvánítás fórumai A 19. század utolsó harmada és a 20. század eleje a Monarchia mindkét felében a sajtó virágkor avol t ,é sme gs z á ml á l ha t a t l a nme nnyi s é gűúj s á gke r ül tna pont aa zut c á r aé sa z e l őf i z e t őkhöz .I gé nye spol i t i ka ipubl i c i s z t i ká va lpe r s z ene m mi nde nl a ps z ol gá l t ,de akadtak köztük olyanok, amelyeket ma is számon tart a sajtótörténet, így a bécsi Neue Freie Presse és a Vaterland,ama gya rf ővá r os ba nme gj e l e nőPesti Napló, a Hon és a Magyarország, a prágai Politik vagy a krakkói Czas.A kül pol i t i ka it á r gyúc i kke ks z e r z ői saját nézeteiket vetették papírra, de figyelemmel voltak az olvasói elvárásokra, ezért a l a pokbi z onyosé r t e l e mbe naköz vé l e mé nys z óc s övé ne kvol t a kt e ki nt he t ők.Azös s z ha ng r i t ká nvol ts a j á t j ae z e kne ka zí r á s okna k,hi s z e na mi ntane mz e t ikül pol i t i ka it ör e kvé s e kr ől szóló fejezetben volt alkalmunk látni, még az egymással rokonítható nemzeti álláspontok s e m ha r moni z á l t a kt e l j e s e ne gymá s s a l ,ne m i ss z ól va a ze l t é r őe l vá r á s okbóla dódó ös s z e üt köz é s e kr ől .Bos z ni a -Hercegovina 1878-ban végbement okkupációját például a bécsi és a pesti lapok ingerülten elutasították, a zágrábi újságok viszont lelkesen üdvözölték. A lapokban mutatkozó diszharmónia nem jött rosszul a két kormánynak és a külügyi irányításnak, mert a rosszallás és az egyetértés valamiféle egyensúlyi helyzetet teremtett. A kr i t i ká na k vi s z ont ,a me l ybőla kül ügymi ni s z t é r i umna ké se gye s kül ha t a l maknak e gya r á ntki j ut ot t ,é r t he t őmódonne m ör ül t e k,é sa r r ae l é ggéf a nya rmódonr e a gá l t a k. Andr á s s y 1877 ős z é n,Pl e vna or os z os t r oma a l ka l má va l ,a mi kor Ma gya r or s z á gon t e t őpont j á r ahá got tat ör ökök i r á nt is z i mpá t i a ,a z tmondt aac i kke k ha ngne memi a t t reklamáló Novikovnak, a bécsi orosz nagykövetnek, hogy a Monarchiában sajtószabadság van, a kormánynak nincs befolyása az újságírókra, és ezek a cikkek különben sem gyakorolnak semmilyen hatást a hivatalos külpolitikára. A magyarázat az adott szituációra nézve is csak hellyel-közzel volt igaz, általánosságban pe di ge gyá l t a l á nne má l l t ame gahe l yé t .Vol tbi z onykor á bba ni s ,ké s őbbe ni spé l dar á , hogy a sajtómegnyilvánulások hatást gyakoroltak a hivatalos külpolitikára. Alfréd Potocki osztrák miniszterelnök az 1870. július 18-ai közös minisztertanácson, ahol a küszöbönálló francia–porosz háborúval kapcsolatos álláspont kialakításáról volt szó, arra
10
GROTIUS
hívta fel a figyelmet, hogy a passzivitás vagy semlegesség alternatívája tekintetében a német tartományok közvéleményé be na ze l őbbiá r a ml a tbí re l s őbbs é gge l ,é se z ta z információi nyilvánvalóan az ausztriai német újságokból szerezte. Ugyanígy Julián Dunajewski közös pénzügyminiszter, aki az 1886. szeptember 26-ai közös minisztertanácson jelezte, hogy Oroszország bulgáriai akciói miatt a lakosság körében nagy nyugtalanság uralkodik. Az sem volt igaz, hogy a kormány semmiféle befolyással ne m bí r tas a j t ór a .El ős z öri sakül ügy mi ni s z t é r i umna kvol te gyf é l hi va t a l osl a pj a ,a Fremdenblatt, emellett a sajtóiroda tekintélyes újságokat, köztük a Die Presse c í műl a pot a l i me nt á l t apé nz z e lé si nf or má c i ókka l ,é sj e l e nt ősös s z e ge ke tf or dí t ot tkül f öl dil a pok megnyerésére. A magyar kormány a Pester Lloydot tekintette félhivatalosnak, és sajtóirodáján keresztül ugyancsak számos lapot támogatott. Ami a sajtószabadságot illeti, a z va l óba n l é t e z e t t , mi nda me l l e t t a kor má ny a zá l l a m é r de ke i ts é r t ő c i kke k megjelentetése miatt sajtópert kezdeményezhetett, aminek államf oghá z ba nl e t öl t e ndő büntetés lehetett a következménye. A magyar kormány például 1868. március 31-ei ül é s é ne l ha t á r oz t a ,hogy i z ga t á s mi a t ts a j t ópe r ti ndí tRomá n Sá ndoror s z á ggyűl é s i ké pvi s e l ő,aFremdenblatt c .l a ps z e r ke s z t őj ee l l e n,Mi l e t i c sSz ve t oz á ror s z á ggyűl é s i ké pvi s e l őtpe di g1876-ba ne li sí t é l t é k,a z z a lame gl e he t ős e ngr ot e s zk érveléssel, hogy az újvidéki Zasztava c .l a pba na zor os zc á r ts é r t őc i kke tt e t tköz z é .Éshamá rmi nde nköt é l szakadt, kivételes állapot esetén ott volt még a sajtószabadságot korlátozó cenzúra. 1916. november 22-én a Népszava címoldala üresen jelent meg. Csupán annyi állt rajta: I. Ferenc József meghalt. Alkotmányos-pa r l a me nt á r i sr e nds z e r e kbe n a ké pvi s e l őhá z kül pol i t i ka it e r mé s z e t ű j ogos í t vá nya ir e ndkí vüls z űkr es z a bot t a k,é sat ör vé nyhoz ót e s t ül e t ne kt ul a j donké ppe n ni nc sl e he t ős é gea r r a ,hogyavé gr e ha j t óha t a l om t e vé ke nys é gé te z e nat é r e ne l l e nőr i z z e . Enne kr é s z i nta za zoka ,hogy akül ügy f e l e l ősi r á nyí t óiaké pvi s e l őke thoz z áne m é r t őkne kt e ki nt i k,mé ghane mi sf e j e z i kkima guka tol ya ngor ombá n,mi ntBi s ma r c k,a ki egy alkalommal azt mondta, hogy a külpolitika túlságosan komoly dolog, és nincs szükség arra, hogy 300 birkafej még jobban összezavarja. A másik ok magának a külpolitikának a természetében rejlik. A hatalmak egymás közötti kapcsolatának alakítása a nemzetközi nagymesterek sakkjátszmájára hasonlítható, ahol a lépést válaszlépés köve t i ,é shá t r á nyospoz í c i óbake r ül nea zaj á t é kos ,a kis a j á ts z á ndé ká te l őr eapa r t ne r t udomá s á r a hoz ná . Má r pe di g a bi z a l ma s t e r mé s z e t ű e l gondol á s ok pa r l a me nt i me gs z e l l őz t e t é s e óha t a t l a nul e z z e l a köve t ke z mé nnye lj á r na .J e l l e mz ő e bbe n a tekintetben, hogy az 1879-be nme gköt öt tke t t őss z öve t s é gki l e ncé ve ná taBa l l ha us pl a t z és a Wilhelmstrasse titka maradt, és 1888-ban is csak azért hozták nyilvánosságra, hogy l e hűt s é k a ma gya r képviselőknek a német kötelezettségvállaláshoz fűz öt t túlzott reményeit. A ma gya ror s z á ggyűl é sé sa zos z t r á kRe i c hs r a tké pvi s e l őhá z ae gyé bké ntaMona r c hi a sajátos közjogi alkatából adódóan a szokványosnál is hátrányosabb helyzetben volt. Nem nyí l tugya ni sl e he t ős é gea r r a ,hogyakor má nytl e ga l á bba külügyi költségvetés vitája alkalmával megszorongassa, mert ennek elfogadása a delegációkra tartozott. Vé l e mé nynyi l vá ní t á s r aa z é r ti t ti skí ná l koz ot tl e he t ős é g.A ké pvi s e l őkkül pol i t i ka it á r gyú interpellációkat nyújthattak be, és a válaszfelirati viták alkalmával a külpolitika aktuális és távlati kérdéseit is érinthették. A dualizmuskori parlamentekben az interpelláció az ellenzék megnyilatkozási formája volt, és mindenki rendjén valónak találta, hogy az ellenzék kellemetlen kérdéseket tesz fel a két kormánynak. Külpolitikai tárgyú interpellációk esetében azonban nem érvényesült ez a gyakorlat, és nemegyszer a kormánypárt interpellálta kritikai
11
GROTIUS
ha ngvé t e l l e ls a j á t kor má nyá t . A ma gya r á z a te r r eas z oká s t ól e l t é r ő gya kor l a t r a va l ós z í nűl e ga bba nr e j l i k,hogyaközös külpolitikát a mindenkori osztrák és magyar kormánypártok sem tekintették teljesen sajátjuknak, és gyakran szükségesnek vélték, hogy a t t óle l ha t á r ol j á k ma guka t .Ez t ör t é ntpé l dá ul1876 ős z é n,a mi kora z os z t r á k Alkotmánypárt hírét vette, hogy a cár kül önme gbí z ot t j a1876ős z é na z z a la za j á nl a t t a l érkezett Bécsbe, hogy Oroszország és a Monarchia együttesen lépjen fel Törökország e l l e n.Azi nt e r pe l l á c i ótbe nyúj t óké pvi s e l őa za l kot má nypá r t if r a kc i óké t ha r ma dá tma ga mögött tudva emelt óvást az ajánlat elfogadása ellen, majd miután a választ nem fogadták el, a vita során kifejezésre juttatták, hogy az Alkotmánypárt nem partner egy olyan politikához, amely az Oroszországgal közösen vívott háborúra, és a Monarchia balkáni annexióira vezetne. Az újonnan választ ot tor s z á ggyűl é svá l a s z f e l i r a t ivi t á j aa l ka l má va l hasonló eset történt 1884 októberében Budapesten. Ferenc József és III. Sándor kétszeri t a l á l koz ój ae gyé r t e l műe nj e l e z t e , hogy f ol yt a t ódi k a ma gya r köz vé l e mé ny á l t a l olyannyira rosszallott három császár együt t működé s .A vá l a s z f e l i r a t ivi t as or á ne z é r t kor má nypá r t iol da l r ólva l ós á gospe r gőt űzz údul taköz öskül ügymi ni s z t e r r e .Aze l í t é l ő monda t okavá l a s z f e l i r a t ij a va s l a t bai sbe l e ke r ül t e k,é sa z okonTi s z aKá l má naBé c s ből r á ne he z e dőnyomá se l l e né r es e m vol thajlandó változtatni. A kép teljességéhez hozzátartozik, hogy a hivatalos külpolitikát sem az 1876-os interpelláció, sem az 1884-es válaszfelirat nem térítette le útjáról. Mint ahogy az is, hogy a sok vita és torzsalkodás ellenére, amikor ütött az óra, a törvényhozói és a végrehajtói hatalom mégiscsak egymásra talált. A Szerbiához intézett hadüzenet hírét a magyar ké pvi s e l őhá z os z t a t l a nl e l ke s e dé s s e lf oga dt a ,é sa ze l l e nz é k ve z é r s z ónoka a há bor ú i dőtartamára még a pártok közötti békéi is meghirdette. A Reichsrat csak azért nem tehette ezt, meri Ausztriái akkor is rendeleti úton kormányozlak. Az os z t r á kké pvi s e l ők a z onba n,St ür gkh mi ni s z t e r e l nök köz ös mi ni s z t e r t a ná c s if e l l é pé s é bőlí t é l ve ,mi nde n bizonnyal követték volna a magyar példát. A két delegáció, az osztrák és a magyar törvényhozás 60-60 tagú küldöttsége, évente egy alkalommal felváltva Bécsben és Budapesten ülésezett, és a közös tárcák miniszterei ezek elé a testületek elé terjesztették éves költségvetési terveiket. A csupán néhány hétig tartó ülésszak t e r mé s z e t e s e nne m bi z t os í t ot tl e he t ős é ge taköz ösmi ni s z t e r e kt e vé ke nys é gé ne k á l l a ndó kont r ol l j á r a ,hi s z e ns ok mi nde nr őlc s a k ut ól a gl e he t e t tnyi l a t koz ni ,de a költségvetési vita során a nagypolitikával kapcsolatos vélemények kinyilvánítására me gf e l e l őa l ka l om kí ná l koz ot t .A köz öskor má nys z e r e pé tbe t öl t őköz ösmi ni s z t e r t a ná c s i ske l l őr e s pe kt us s a lvi s e l t e t e t tet e s t ül e t e kke ls z e mbe n,é sa za dot tde l e gá c i ósül é s t me ge l őz őe s z t e ndőkül pol i t i ka iké r dé s e i r őlí r á s ba né ss z óba nt á j é koz t a t t aakül döt t e ke t . Az írásos tájékoztatást szolgáló vörös könyveket, az angol kék könyvek mintájára, még Beust vezette be, aki az antiliberális Bismarckkal szemben demonstrálni akarta, hogy a Monarchia alkotmányos állam, a szóbeli tájékoztatást pedig maga a közös külügyminiszter vagy megbízottja adta meg a delegáció külügyi bizottságában és a plenáris üléseken. Egyik tájékoztatás sem volt persze különösen mélyenszántó –a vörös könyvekben kinyomtatott iratok akár a sajtóban is megjelenhettek volna, a külügyminiszteri expozék pedig többnyire általánosságokban mozogtak –, de a de l e gá t us ok e t t őlf ügge t l e nülol ya nt é má ka tt a gl a l ha t t a k,a mi l ye ne ke tj óna kl á t t a k.A kr i t i ka ,mi ké ntama gya ror s z á ggyűl é sé saRe i c hs r a tké pvi s e l őhá z á ba n,i t ts e m hi á ny z ot t . Beustnak nem volt kellemes hallgatnia a fekete-tengeri válság idején folytatott politika magyar bírálatát, és Andrássynak sem a boszniai okkupációval kapcsolatos epés osztrák megjegyzéseket, de a külügyminiszteri válaszokat azért a delegátusok minden alkalommal tudomásul vették. Mindamellett a konszenzus sem volt kivétel. Goluchowski
12
GROTIUS
j ól e s őé r z é s s e lnyugt á z t a ,hogy a z Or os z or s z á gga le gye t é r t é s be nf ol yt a t ot tba l ká ni politika és a mürzstegi egyezmény ellen egyetlen bíráló megjegyzés sem hangzott el. A közös kormány szempontjából az igazi tét persze nem a delegációban elhangzott kritika kivédése volt, hanem a közös tárcák költségvetésének elfogadtatása. Ferenc József mi nde na l ka l omma la z z a laf e l hí vá s s a lz á r t a aköz ösköl t s é gve t é s te l őké s z í t ő köz ös miniszteri értekezleteket, hogy a kormányok kövessenek el mindent annak érdekében, hogyaköl t s é gve t é sde l e gá c i ósj óvá ha gyá s az ökke nőkné l külme gt ör t é nj e n.Af e l hí vá s na k csupán egyetlen alkalommal nem lett foganatja, amikor 1878 ős z é na zos z t r á kdelegáció költségvetési bizottsága elzárkózott attól, hogy a delegáció a kormány előt e r j e s z t é s é t a ddi gt á r gya l á s bave gye ,a mí gaRe i c hs r a tabe r l i nis z e r z ődést alkotmányosan jóvá nem ha gyj a .Egy é bké ntz ökke nőkné l külme nta ze l f oga dá s ,aköz öskül ügymi ni s z t é r i umé csakúgy, mint a lényegesen nagyobb tételt jelentő köz ös ha dügymi ni s z t é r i umé .A boszniai okkupációval kapcsolatos költségekhez is végül hozzájárultak, csakúgy, mint az 1908-a sa nne xi óva lke l e t ke z őt öbbl e t ki a dá s hoz ,a me l y ut óbbi r ólBur i á nI s t vá n köz ös pénzügyminiszter azt jegyezte ironikusan naplójába, hogy a delegátusok a nehéz falatot e l é g könnye n ve t t é k be . Ahogy a ké pvi s e l őhá z a k kr i t i ká i , úgy a köl t s é gve t é s e l ut a s í t á s á na kj ogos í t vá nyá va lr e nde l ke z őde l e gá c i óká l l á s f ogl a l á s a is e m be f ol yá s ol t á k érdemlegesen a hivatalos külpolitikát. As a j t ó,aké pvi s e l őház és a delegáció a véleménynyilvánítás fóruma volt, és a döntésre hivatottak ezeket a véleményeket alkalomadtán figyelembe is vették. Az említett fórumokon kifejezésre juttatott véleményeknek azonban már csak azért sem lehetett különösebb nyomatéka, mert ha ngoz t a t óine mr e nde l ke z t e k ke l l őt á j é koz ot t s á gga l ,é s igen gyakran nyitott kapukat döngettek. Az 1912-e se l s őba l ká nihá bor úi dős z a ká ba n például a magyar Függetlenségi Párt háborús szándékot tulajdonított Berchtoldnak, holott a közös külügyminiszter éppen a passzív várakozás álláspontjára helyezkedett. A kósza hí r e ke tké s z pé nz ne kve vőúj s á gí r óké sal e ve gőbebe s z é l őké pvi s e l őkme l l e t tvol t a kol y a n s z e mé l ye k,a ki kka pc s ol a t a i kva gypoz í c i ói kf ol yt á nke l l őt á j é koz ot t s á gga lr e nde l ke z t e k, és ezt felhasználva tényleges befolyást gyakoroltak a külpolitikai döntéshozatalra, vagy legalábbis megpróbálkoztak a befolyásolással. A döntéshozatal informális befolyásolása Ferenc József a hivatalos érintkezések embere volt, de alkalomadtán az informális kapcsolatoktól sem z á r kóz ot te l .Novi kovbé c s ior os zköve tj e l e nt é s é bőlt udj uk,hogy Fr a nt i s e kPa l a c kyé sFr a nt i s e kRi e ge r ,aké tóc s e hve z e t őé sJ os i pSt r os s ma ye r ,aHor vá t Ne mz e t iPá r te l s őe mbe r e1870ős z é ngya kor ive ndé gvol taHof bur gba n,é sa zur a l kodó figyelmesen megha l l ga t t aaf r a nc i á kf öl öt t ipor os zgyőz e l e m ut á nihe l yz e t r őlki a l a kí t ot t vé l e mé nyüke t .A c s e hé sahor vá tpol i t i kus okr i kí t ós z í ne kke le c s e t e l t é ka zur a l kodóe l őt t a német hódítás rémképét, és azt ajánlották, hogy a Monarchia a német veszedelemmel szemben az Oroszországgal való szövetségben keresse a védelmet. Hogy a gyakori audiencia és a rábeszélés nem volt teljesen eredménytelen, azt a Monarchia föderatív átszervezésére irányuló 1871-es Hohenwart-kísérlet mutatja, amely a szláv népek kilátásba helyezett prefelálásával a külpolitika lehetséges orosz orientációját is magába foglalta. Hogy a kísérlet végül kudarcot vallott, nem csupán I. Ferenc Józsefen múlott, a próbálkozás mindenesetre önmagáért beszél. Aza l ka l miki l i nc s e l őkné lke dve z őbbhe l yz e t be nvol tak azok, akik beosztásukból adódóan napi kapcsolatban voltak az uralkodóval, és az ügyek intézése közben hallhatták véleményüket. Ezt tette 1878 februárjának kritikus napjaiban Konstantin Hohenlohe
13
GROTIUS
f őudva r me s t e r ,Al f r é dKr a uss ezredes, a katonai iroda helye t t e sve z e t őj eé sa zé ppe n Bécsben tartózkodó Bechtoldsheim báró, a szentpétervári osztrák–magyar katonai attasé. Ahogy Andrássy a bécsi német nagykövetnek elmondta, ezek a személyek megpróbálták l e be s z é l niFe r e ncJ óz s e f e ta r r ól ,hogyaMona r c hi aas z e r z ődé s s z e gő Or os z or s z á gga l szemben komoly intézkedéseket foganatosítson. Az uralkodó végül csak azért nem ha l l ga t ot tr á j uk,me r tí gy Andr á s s y ne m vá l l a l tt ová bb f e l e l ős s é ge t a bi r oda l om politikájáért, és felajánlotta lemondását. Fe r e ncJ óz s e fs z űke bbé st á ga bb családi környezete elméletileg szintén olyan helyzetben volt, hogy hallathatta hangját és érvényesíthette befolyását. Más dinasztiák esetében ez ne mc s a ke l mé l e t be nvol tí gy,deFe r e ncJ óz s e f né lapol i t i kane ml e he t e t ta ze bé dl őa s z t a l melletti beszélgetések témája. Bismarcknak az a véleménye, hogy Beustot, mint protestánst a császári család gyóntatópapjai kedvéért menesztették, nem volt több, mint me r őfantáziálás. Fe r e ncJ óz s e fat r ónvá r omá nyos á va l ,Rudol ff őhe r c e gge ls e m os z t ot t ame ga zur a l kodá s gondjait. Pedig a trónörökösnek határozott elgondolásai voltak a Monarchia külpolitikájáról. A nyolcvanas évek közepén Kálnokyt kritizálta, és lándzsát tört az eredeti Andrássy-felé liberális külpolitikai elvek mellett. Mindezt azonban nem a l e ga l ka l ma s a bb i dőpontban tette, hiszen az uralkodó ugyanakkor Andrássy hasonló s z e l l e műf e l t e r j e s z t é s é ti svá l a s zné l küli r a t t á r bat é t e t t e . A köve t ke z őt r ónör ökös ,Fe r e ncFe r di ná ndkül pol i t i ka iné z e t e igyöke r e s e nkül önböz t e k Rudol f é t ól . A konz e r va t í v f e l f ogá s ú f őhe r c e g a há r om császár szövetségének visszaállítását tekintette a Monarchia és a trón üdvösségének. Bár a Belvedere palotában e gyá r nyé kkor má nyna kbe i l l őka t ona ii r odá thoz ot tl é t r e ,ős e mt udot ti ga z ibe f ol yá s r a s z e r tt e nni . Mi nt a f e gyve r e se r ők f őf e l ügye l őj é ne k, mi ké nt e l ődj é ne k, Al br e c ht f őhe r c e gne k,he l yel e t tvol naadönt é s hoz óf ór umokon,des ohane m hí vt á kme gs e ma katonai-politikai konferenciákra, sem a közös minisztertanács üléseire. Talán a fontos posztok betöltésénél lehetett némi szava. Burián István szerint legalábbis Berchtoldból azért lett közös külügyminiszter, mert Ferenc Ferdinánd embere volt. Károly f őhe r c e g,a köve t ke z őt r ónör ökös ,e l ődj e i he z ha s onl óa n kivol tr e ke s z tve a politikából, és a fronttapasztalatok által inspirált béketerve 1916 augusztusában nem talált meghallgatásra. Hogy Erzsébet királynénak, Ferenc József nejének, bármi befolyása lett volna a külpolitikára, az a régebbi és az újabb történetírás által keltett legenda, mint ahogy az is, hogy IV. Károly helyett Zita királyné viselte, ha nem is a koronát, legalábbis a kalapot. Tájékozottságuk és pozícióik folytán a nagykövetek, a Ballhausplatzon szolgálatot t e l j e s í t ő ma ga s be os z t á s út i s z t vi s e l őkhöz ha s onl óa n ol ya n he l y z e t be n vol t a k,hogy befolyást gyakorolhattak a külpolitika formálására. Ez azonban csak elméletileg volt így, me r t a na gyköve t e k c s upá n a mi nde nkor i kül ügymi ni s z t e r t ől ka pot t ut a s í t á s ok vé gr e ha j t á s á tt e ki nt e t t é kf e l a da t ukna k,é st ul a j donké ppe n Bé c s bőli se z tvá r t á kt ől ük. Mert ha a Ballhausplatzon nem is osztották Bismarck véleményét, hogy a nagykövetek ne m má s ok,mi ntde kor á l tl e vé l ké z be s í t ők,s őtAe hr e nt ha lmi ntkül ügymi ni s z t e re gy a l ka l omma la ke z de mé nye z őké s z s é ge ti s hi á nyol t a ,ne m ve t t é kr os s z né ve n,ha a nagykövetnek nem voltak egyéni ambíciói. A szórványos kezdeményezések így a Ballhausplatzon is többnyire elutasításba ütköztek. Richárd Metternich párizsi nagykövet 1870 nyarán ki¬tartóan sürgette, hogy tegyenek valamit Poroszország nyugtalanítására, de javaslatai nem találtak meghallgatásra. Beust mint londoni nagykövet az 1875-ös há bor úsr i a da l om ut á na z z a la zöt l e t t e lá l l te l ő,hogy aMona r c hi aahá r om c s á s z á r
14
GROTIUS
e gyüt t működé she l ye t tmá ss z öve t s é gipol i t i kai r á nyá bat á j é koz ódj é k,dei ndí t vá nyá t Andrássy gúnyosan visszautasította. És az ötletekben gazdag Aehrenthal is csak az 1904es osztrák–magyar–orosz semlegességi egyezmény kezdeményezésével ért el sikert, de az érdekszféra-politika ismételt bevezetésére irányuló javaslatával éppúgy kudarcot vallott, mi ntahá r om c s á s z á rs z öve t s é gé ne kf e l új í t á s á ts ür ge t ő1906-os indítványával. Adönt é s hoz at alr é s z t ve vői Akül pol i t i kabe f ol yá s ol á s at e ki nt e t é be na z okas z e mé l yi s é ge kvol t a kal e gi nká bbe l őnyös helyzetben, akiknek megadatott, hogy amennyiben testületi döntés született, nézeteiket az illetékes fórumon kifejthessék. Ebben a vonatkozásban a katonai-politikai konferencia és a közös minisztertanács kívánkozik említésre. E testületek döntési jogosítványa me gl e he t ős e nt i s z t á z a t l a nvol t ,é sa mi r eaké s őbbi e kbe nmé gvi s s z a t é r ünk,aka t ona i politikai konferencia az alkotmány követelményeine ks e mf e l e l tme g,dear é s z ve vők emiatt nem aggályoskodtak. A katonai-politikai konferencia személyi összetétele tisztázatlan volt. Az uralkodó elnökletével azon általában a ha ds e r e gf őf e l ügye l őj e ,a közös külügyminiszter és a ve z é r ka rf őnöke ve t tr é s zt, de alkalmasint s közös ha dügymi ni s z t e ré s a ka t ona ika nc e l l á r i a ve z e t őj ei s me ghí vá s t ka pot t .A köz ös minisztertanács ezzel szemben szabályozott összetétellel ülésezett. Az uralkodó a l ka l oms z e r űr é s z vé t e l eme l l e t tot tvol ta z onahá r om köz ösmi ni s z t e r ,akét országrész kor má nyf őj e ,é sat á r gys or oz a t t ólf üggőe naha ds e r e gf őf e l ügye l őj eé save z é r ka rf őnöke , úgyszintén a két országrész számos minisztere. Aha ds e r e gf őf e l ügye l őj é ne kt i s z t j é t1867é s1895köz öt tAl br e c htf őhe r c e gt öl t öt t ebe ,é s e bbe nami nős é gben számos alkalommal részt vett a döntéshozatalban. Mint régimódi ka t ona ,Aus z t r i ané me t or s z á give z e t ős z e r e pé ne kvi s s z a s z e r z é s é r eá hí t oz ot t ,deóva kodot t a kockázattól, és a francia–por os z há bor úba i sc s a ka kkor vé l t ec é l s z e r űne ka beavatkozást, ha a fra nc i á kadönt őc s a t á tmá rme gnye r t é k.1871ut á nor os z ba r á thí r be n állott, de az oroszbarátság csak addig terjedt nála, hogy kerülni akarta a fegyveres összecsapást, mert a háborútól az orosz dimenziók miatt semmiféle politikai eredményt nem remélt. A balkánit e r ül e t s z e r z é s tvi s z ontc é l s z e r űne kt a r t ot t a ,é sbi z onyá r ake dve s custozzai emlékeinek hatására az Olaszország elleni preventív háború ötletével is t öbbs z öre l őhoz a kodot t . A balkáni területszerzés gondolata Beck tábornoktól, az 1881 és 1906 közötti évek ve z é r ka r if őnöké t őls e m vol ti de ge n,é sahe t ve ne s ,ma j dki l e nc ve ne sé ve kbe nBos z ni a Hercegovina megszerzéséért, illetve a Balkán-f é l s z i ge tOr os z or s z á gga lköz ös e nt ör t é nő f e l os z t á s á é r te me l ts z ót .Mi nta ve z é r ka rf őnöke ,t i s z t á ba nl é vé na z or os z ha de r ő nyomasztó túlsúlyával, a lehetséges osztrák–magyar–orosz háború körül forogtak gondol a t a i ,é sa mi koranyol c va na sé ve kköz e pé nané me tve z é r ka rame ge l őz őhá bor út ke z dt epr e f e r á l ni ,e gyi dőr eői sapr e ve nt í vhá bor ús z ós z ól ój al e t t .Hi va t a l iut ódj á na k, Franz Conrad von Hötzendorfnak valóságos rögeszméje volt a preventív háború. Cs a khogy ő a me ge l őz őc s a pá s tne m ac á r ina gyha t a l omr a ,ha ne m a nna kJ a pá nt ól elszenvedett vereségét kihasználandó, Oroszország lehetséges szövetségeseire, Szerbiára, Montenegróra és Olaszországra akarta mérni. A közös hadügyminiszterek közül az 1868 és 1874 köz öt t hi va t a l ba nl é vő Fr a nz Kuhn t á bor nokna k vol t a k ka r a kt e r i s z t i kus kül pol i t i ka iné z e t e i .Ő má raf r a nc i a –por os zhá bor úi dős z a ká ba nar ögt önipor os z e l l e ne s beavatkozást sürgette, és1871ut á ni ski t a r t ot ta z onme ggyőz ődé s eme l l e t t ,hogya zi ga z i ve s z é l y Mona r c hi á t Né me t or s z á g ol da l á r ól f e nye ge t i . Az őt köve t ő köz ös ha dügymi ni s z t e r e k a kül pol i t i ka ij e l l e gű e s z me c s e r é ka l ka l má va lha l l ga t a gr é s z ve vői
15
GROTIUS
voltak a tanácskozásnak, mintegy érzékelve, hogy a katonai hierarchiában elfoglalt helyzetükkel leginkább ez a magatartás egyezik. A közös pénzügyminiszterek is többnyire csak a t á r c á j ukhozt a r t oz óügye kke lt ör ődt e k, és nem szóllak bele a külpolitikába. Ez a megállapítás a miniszteri tárcát több mint húsz éven át magáénak mondó Kállay Bénire is vonatkozik. Bár hivatásos diplomata volt, a Ha yme r l eha l á l á tköve t ői nt e r r e gnum i de j é női r á ny í t ot t aaBa l l ha us pl a t z ot ,l e gi nká bb a z z a lt ör ődöt t ,hogyBos z ni a -Hercegovina megtartását biztosítandó, hogyan hozhatja létre a zot t a nimuz ul má nokbólabos nyá k ne mz e t e t .A köve t bőlköz öspé nz ügymi ni s z t e r r é e l ől é pő Bur i á nI s t vá n vi s z ontne mt a ga dt a me ge ddi giönma gá t ,é súj a bb é súj a bb öt l e t e kke lr ukkol te l ő.Kül önös e n Bos z ni a -Hercegovina annektálását szorgalmazta, és c s a l ódá s tokoz ot tne ki ,hogy bá rő vol ta za nne xi ó Kol umbus z a ,Ame r i go Ve s puc c i szerepe Aehrenthalnak jutott. Az 1867. évi XII. törvénycikkben, a kiegyezési törvényben tételesen benne foglaltatott, hogy a külpolitika a két kormánnyal egyetértésben és azok beleegyezése mellett i nt é z e ndő.Az1867-es osztrák alaptörvény ezt ugyan szó szerint nem kodifikálta, de az é r t e l e ms z e r űe na zos z t r á kkor má nyr ai svona t koz ot t .Aze gye t é r t é s té sabe l e e gye z é s ta dol og t e r mé s z e t é bőla dódóa ne l s ős or ba n a ké tkor má nyf ő nyilváníthatta. A közös mi ni s z t e r t a ná c sj e gy z őkönyve ia z tt a nús í t j á k,hogy a z os z t r á k mi ni s z t e r e l nökök a ki e gye z é s tköve t őne gye ds z á z a dba nne mé l t e ke z z e laj ogos í t vá nnya l .Az1878.f e br uá r 24-ei közös minisztertanácson, amikor az Oroszország elleni háború volt a vitatéma, Adolf Auersperg osztrák miniszterelnök kijelentette, hogy nem érzi hivatva magát arra, hogy a helyzet politikai vonatkozásairól nyilatkozzék. Hasonló rezervált magatartást tanúsított Eduárd Taaffe, az 1879 és 1893 közötti évek miniszterelnöke, aki egyetértést soha nem nyilvánított, kifogást pedig soha nem emelt. Elég nehéz magyarázatot találni erre a viselkedésre. Talán arról lehetett szó, hogy számára a Monarchia 1867 után is egységes egész maradt, és nem érezte illetékesnek magát arra, hogy a részérdekek e l s őbbs é geme l l e t tka r dos kodj é k.A s z á z a df or dul ótköve t őé ve kos z t r á kmi ni s z t e r e l nöke i már nem viselkedtek ilyen tartózkodóan. Max Wladimir Beck a közös külügyminiszterrel szembeszegülve ellenezte Bosznia-Hercegovina tervezett annektálását, abban pedig, hogy 1914 júliusában ultimátumot küldtek Szerbiának, Stefan Stürgkhnek oroszlánrésze volt. A ma gya rkor má nyf őkne k ne m vol t a ka ggá l ya i k,é sna gyon i sha t á r oz ot t a né l t e ka kiegyezési törvényben biztosított jogaikkal. Andrássy oly mértékben, hogy nemcsak az egyetértés jogát vindikálta magának, hanem már-már maga vette kézbe a kormányrudat. Novikov bécsi orosz követnek a fekete-tengeri válság idején, 1870 novemberében mindenesetre az volt a véleménye, Beust, hogy pozícióját megtarthassa, a magyar mi ni s z t e r e l nök c s a t l ós á na ks z e r e pé r evá l l a l koz ot t ,aj övőbe ne z é r tne kinem a közös külügyminiszterrel, hanem Andrássyval kell tárgyalnia. A külpolitika mezején ugyancsak otthonosan mozgó Tisza Ká l má n mi ni s z t e r e l nöks é ge e l s őé ve i be n ne m vol tkönnyű helyzetben. A balkáni válság és az orosz–török háború idején ugyanis, jobb me ggyőz ődé s ee l l e né r e ,a zor os z okka le gye z s é gr el é pőAndr á s s ytke l l e t tvé de l me z ni ea ne ki t üz e s e de t ts z a ba de l vűe kke lé sf ügge t l e ns é gi e kke ls z e mbe n.Emi a t te gys z e re gy tömegmegmozdulás során még hintájának ablakát is betörték. Mindamellett nem adta fel teljesen saját nézeteit, és hogy Andrássy az 1878-as berlini kongresszuson Bosznia a nne xi ój a he l ye t tc s upá na z okkupá c i óts z or ga l ma z t a ,a ze l s ős or ba na zős z í vós ellenállásának tudható be. A nyol c va na sé ve kbe na z t á nme gs z a ba dul te t t őlaf ur c s ake t t ős lojalitástól, és Kálnokynak sok gondot okozott az oroszellenes magyar álláspont szüntelen hangoztatásával. Az 1890 utáni magyar miniszterelnökök sem voltak teljesen közömbösek a külpolitika iránt, de Tisza István volt az a politikus, akinek a szava nagy
16
GROTIUS
súllyal esett latba a császárvárosban. 1903-ba nke z dődőe l s őmi ni s z t e r e l nöks é geugya na kül pol i t i ka iös s z e f üggé s e ke tne m né l kül öz ővé de r őt ör vé nykör ül ihuz a voná kka lt e l te l , amibe bele is bukott, de az 1913-ba nke z dődőmá s odi kba na z t á nakül pol i t i ka idönt é s e k megkerülhetetlen személyiségévé vált. Nem volt olyan lényeges kérdés, amelyben az egyébként is határozatlan Berchtold ne kérte volna ki véleményét, és a Szerbiához intézett ultimátum 1914 júliusában is csak akkor mehetett el, amikor ahhoz végül beleegyezését adta. Fe r e ncJ óz s e fkül pol i t i ka iné z e t e i r őle l é ggéne hé zt i s z t aké pe tf or má l ni .Ne mc s a ka z é r t , me r thos s z úur a l kodá s aa l a t tené z e t e ka zi dőkke le gyüt tvá l t oz t a k,ha ne m me r ts a j á t elgondolásairól igencsak ritkán nyilatkozott. A Ballhausplatzról naponta átvitték neki a fontosabbnak ítélt követi jelentéseket, amelyeket még aznap megjegyzés nélkül visszaküldött, a tanácskozásokat általában szótlanul ülte végig, és csak a többségi vélemény összegz é s é r e kor l á t oz ódot t ,é sa z ún.f e l s é gf e l t e r j e s z t é s e khe zs e m f űz öt t é s z r e vé t e l e ke t .A s z ór vá nyosme gnyi l a t koz á s okba ne gye t l e nkons t a nse l e mé r he t őt e t t e n, az hogy a birodalom megnagyobbítójának, a Reichsvermehrernek a címére pályázott. Egy 1876-os katonai-politikai tanácskozáson azt mondta, hogy az osztrák-magyar külpolitikát Bosznia-Hercegovina megszerzésének eszméje vezérli, és nem is nyugodott meg addig, amíg az 1878-a sha t á r i dőné l kül ime gs z á l l á sut á n1908-ban sor nem került a végleges birtokbavételre. Lélektani indíttatású kompenzáció volt ez, valamiféle elégtétel Lomba r di aé sVe l e nc e ,va l a mi ntané me t or s z á give z e t ős z e r e pe l ve s z í t é s é é r t ,é smi nt i l ye n,e mbe r i l e gé r t he t ői s ,hae zave z é r e s z mene mi sf e l e l tme gabi r oda l om va l ódi külpolitikai érdekeinek. Nézetei egyéb vonatkozásban, mint fentebb említettük, a körülményekkel együtt változtak. Egy francia tábornoknak még a hatvanas évek végén azt mondt a ,hogy„ mi ntÖn,én is remélem, hogy egy napon együtt menetelünk” , de Franciaország veresége után tudomás ulve t t ePor os z or s z á gné me tve z e t ős z e r e pé t ,é sa z t t a r t ot t ac é l s z e r űne k,hogyaMona r c hi aaké ts z oms z é dna gyha t a l om,Né me t or s z á gé s Or os z or s z á g köz öt tköz é pe n he l ye z ke di ke l .A há r om c s á s z á re gyüt t működé s tne m ideológiai, hanem pragmatikus meggondolásokból fogadta el, de Oroszországgal, az orosz viszonyokkal szemben mindvégig bizalmatlansággal viseltetett. Ennek ellenére, a vá l s á gosi dős z a kokba n,1878-ban és 1887–1888-ban vonakodott attól, hogy vállalja a háború kockázatát. Ehhez csak uralkodása utolsó éveiben, a két balkáni háború és a s z a r a j e vóime r é nyl e tha t á s á r aj ut ot te l ,a mi korBur i á nI s t vá ns z e r i nt„ é r e z t e ,hogy leszámolni kell, dacára a nehéz helyzetnek, mert az már könnyebb soha többé nem lesz” . Amikor a delegációban Andrássy, majd Aehrenthal külpolitikáját támadták, indulatosan és önérzetesen jelentette ki: a külpolitika az én politikám. A kijelentés annyiban állja meg ahe l yé t ,hogyaköz öskül ügymi ni s z t e r e ke tmi ndi gővá l a s z t ot t a ,é sBe us t otl e s z á mí t va , e gyi kőj ükt ől s e m vá l t me g öns z á nt á ból . A vá l a s z t á s a kül pol i t i ka ic é l s z e r űs é g szempontjai alapján történt, ezért követhette az arccal Németország felé forduló Beustot az oroszellenes Andrássy, és az óvatos-aggályos Goluchowskit az ambiciózus Aehrenthal. Az évek múlásával egyre inkább tapasztaltabbé si dős ödőur a l kodó,mi köz be nakül ügy e k intézését választottjára bízta, hozzájuk emberileg is közel került. Andrássyt azért becsülte, mert mint kicsinyes és határozatlan személyiség az önbizalomtól duzzadó magyar politikust saját tulajdonságai szükséges ki e gé s z í t őj é ne kt a r t ot t a ,Ká l nokytme g é ppe na z é r t ,me r tol ya ns z or ga l ma sé sl e l ki i s me r e t e sügyi nt é z ő vol t ,mi ntő ma ga , Aehrenthalt pedig azért, mert valóra váltotta dédelgetett álmát, és a birodalom megnagyobbítójává tette. Hogy szeretett külügyminiszterének halála mélyen megrázta, az a sokak által érzéketlennek tartott uralkodó emberi arcát villantja fel, de azt is, hogy 82 é ve s e nmá rői sé r e z t eavé gköz e l e dt é t .
17
GROTIUS
A döntéshozatal mechanizmusa A sajtóban, a két parlamentben és a két delegációban kifejezé s r ej ut t a t ot t ,me gl e he t ős e n divergáló vélemények és a hozzáértésük, valamint pozícióik folytán befolyással r e nde l ke z ős z e mé l y i s é ge kugya nc s a ke l t é r őné z e t e iköz e pe t t eaMona r c hi á na k,mi ké nt minden más országnak, ki kellett alakítania döntéshozatali mechanizmusát, amely az a kt uá l i sé sat á vl a t ipr obl é má kme gol dá s á ná lal e he t ős é gs z e r i nt iopt i mumotbi z t os í t ot t a . A Monarchia, mint sok egyéb vonatkozásban, a döntési mechanizmus tekintetében is eltért a korabeli szokványostól, és egészen e gye dime gol dá s s a lt űniki. A korabeli szokványosból háromféle modellt adaptálhatott volna: az oroszt, ahol a cár saját maga külügyminisztere volt, a németet, ahol a kancellár egyedül számítolt kompetensnek, és vé güla za ngol t ,a holapa r l a me nt ne kf e l e l őskor má ny mondt akia zut olsó szót. A Monarchia azonban, részint a tradíciók, részint a sajátos közjogi berendezkedés folytán e gyi kmode l l ts e mt e t t ema gá é vá ,vi s z ontmi nde gyi kbőlá t ve t tva l a mi t ,é smi nde nf é l e szabályozás vagy rendszeresség nélkül három döntéshozatali fórumot is működt e t e t t :a köz öskül ügy mi ni s z t e ré sa zur a l kodóke t t ős é t ,aka t ona i -politikai konferenciát és végül a közös minisztertanácsot. A köz öskül ügymi ni s z t e ré sa zur a l kodóke t t ős é ne kdönt é s hoz a t a l igya kor l a t aa z„ e gy személy, egy akarat”metternichi elvében gyökerezett, és az abszolutizmus korának hagyománya volt. Mint ilyen szögesen ellenkezett az alkotmányosság követelményeivel, amely követelményeket egyébként a Monarchia is magáévá tette. De miután volt is közös kormány, meg nem is, és az utóbbi funkcióját ellátó közös minisztertanács hatáskörét csak negatív értelemben határozták meg, az érintettek a döntéshozatalnak ebben a formájában semmi rendellenest nem találtak. A szabályozatlanságból adódó következetlenség persze itt is megmutatkozott. A közös külügyminiszter-ur a l kodóke t t ős alkalmasint olyan kérdésben is döntött, amelynél az esetek többségében más fórumot tartott illetékesnek, és megfordítva, a rendszeresen hatáskörébe vont döntési jogosítványt né hamá st e s t ül e t ne ke nge dt eá t .Aze l s őe s e t be ni l l us z t r áció gyanánt Beust 1871. május 18-a ie ml é ki r a t a e ml í t he t ő, a me l ybe n a köz ös kül ügymi ni s z t e rj a va s l a t ot tett Poroszország új németországi helyzetének tudomásulvételére, és az uralkodó azt a felterjesztésre írt saját soraival jóváhagyta. A külpolitikai irányvonal meghatározása egyébként, mint alább alkalmunk lesz látni, általában a katonai-politikai konferencián történt. A közös külügyminiszter–ur a l kodó ke t t ősdönt öt t ,e gye t l e n,a ké s őbbi e kbe n ugya nc s a ke ml í t e ndő e s e t e tl e s z á mí t va a bba n a ké r dé s be n,hogy a Monarchia mely ha t a l omma lva gy ha t a l ma kka ll é pj e n köl c s önös köt e l e z e t t s é ge ke te l őí r ós z e r z ődé s e s viszonyra. Így volt ez az 1873-as három császár szövetsége és ennek megújítása esetében, az 1879-e ske t t ősé sa z1882-es hármas szövetségnél, hasonlóképp az 1903-as mürzstegi egyezmény és az 1904-es semlegességi egyezmény megkötése alkalmával. Hogy a közös külügyminiszter és az uralkodó csak szóban egyeztetett, mint a Bismarckkal folytatott tárgyalások során 1879-be n,va gya z thos s z a sí r á s be l ie l őké s z í t é se l őz t emég, amint az 1882-es hármas szövetségnél, az a döntés természetén nem változtatott. És miután a s z e r z ődé s e kaköz öskül ügymi ni s z t e ré sa zur a l kodóke t t ős é ne kdönt é s ea l a pj á nj öt t e k l é t r e ,a z okf e l mondá s á na kj ogos í t vá nyá va li sőkr e nde l ke z t e k.AhogyIV. Károly és a fiatalabb Andrássy Gyula élt is vele, amikor 1918 októberében közös elhatározással felbontották az 1879-ben Németországgal kötött, 39 éven át f e nná l l óke t t őss z öve t s é ge t . A dönt é s hoz a t a l na ke r r őlat í pus á r óla nnyi tke l lmé gme gj e gye z ni ,hogya zf ormálisan ugyan hasonlított mind az orosz, mind a német modellre, de lényegét tekintve mégis
18
GROTIUS
kül önböz öt ta z okt ól .A dönt é s e ki t tne m va l a me l yi kr é s z t ve vőa ka r a t á ból ,ha ne m ké t egyenrangú fél közös elhatározásából születtek. A katonai-politikai konferencia, amely az egykori Hofkriegsrat emlékét idézte, még kevésbé felelt meg az alkotmányosság követelményeinek, hiszen sem az 1867. XII. t ör vé nyc i kkbe n,s e ma nna k os z t r á k me gf e l e l őj é be n,a de c e mbe r ia l kot má nyba n ne m történt róla említés. Katonákból álló testület hoz ot ti t tpol i t i ka it e r mé s z e t űdönt é s e ke t ,é s a zi se l őf or dul t ,hogyaköz öskül ügy mi ni s z t e rs e m vol tj e l e n.Éppe na kkor ,a mi kor ,mi nt fentebb említettük, a közös külügyminiszter-ur a l kodó ke t t ősá t e nge dt ea ze gyé bké nt hatáskörébe vont döntési jogosítványt. Ez 1876 novemberében történt, amikor elhatározták, hogy Oroszországgal megállapodnak a küszöbön álló orosz–török háborúval ka pc s ol a t os ma ga t a r t á s ti l l e t őe n.Egyé bké nt a ka t ona i -politikai konferencia három kérdéskörben döntött rendszeresen. Meghatározta a Monarchia külpolitikai irányvonalát. Ez történt 1872 februárjában, amikor a testület jóváhagyta, hogy a Monarchia külpolitikáját az Oroszországgal szembeni védekezésre kell beállítani, és ugyanez 1880 januárjában, amikor az Olaszország elleni preventív háborús elgondolásokkal szemben me ge r ős í t e t t e ,hogyt ová bbr ai sOr os z or s z á gotke l laMona r c hi ae l s ős z á múe l l e ns é gé ne k tekinteni. A továbbiakban a katonai-politikai konferencia hozott határozatot a Monarchia t e r ül e t s z e r z őf e l l é pé s et e ki nt e t é be n.Ez t ör t é nt1875 januárjában, amikor határozat született arról, hogy a Balkán-félszigeten meginduló erjedés esetén az osztrák–magyar ha de r őne kbeke l lvonul ni aBos z ni a -Hercegovinába, és a két tartományt a Monarchiához kell csatolni. Végezetül e testület illetékesnek tartotta magát abban, hogy az esetleges há bor ú l e he t ős é ge i t mé r l e ge l j e . Andr á s s y 1878 j a nuá r j á ba n a ka t ona i -politikai konf e r e nc i ae l ét e r j e s z t e t t ea z taj a va s l a t á t ,hogyas t r a t é gi a iz s á kut c á ba nl é vő or os z hadsereg ellen katonai akciót kell kezdeni, és a mozgós í t á s tki l á t á s bahe l ye z ődönt é s ugyanitt született. Az utóbbi két esetben azonban, miután a végrehajtás költségkihatással járt együtt, a katonai-politikai konferencia mégsem mondhatta ki az utolsó szót, de az eljárás e testületnek a döntési hierarchiában elfoglalt primátusát azért jól érzékelteti. Döntéshozatali fórum volt végezetül a közös minisztertanács, az egyetlen olyan együttes vagy testület, amely alkotmányos jogosítvánnyal rendelkezett. Csakhogy, amint fentebb említettük, a törvények e testületet csak negatív értelemben határozták meg (azon tárgyakra nézve rendelkezni illetékességgel, amelyek sem az osztrák, sem a magyar kormány alá nem tartoztak), így a fentebb említett költség- és alkotmányossági vonzatú ügyek intézése mellett a közös minisztertanács jogkörét a kialakult szokások, a két országrész kapcsolatának alakulása, valamint a személyiségek szerepében kifejezésre j ut ó pol i t i ka i e r ővi s z onyok a l a kí t ot t á k.A köz ösmi ni s z t e r t a ná c sj e gyz őkönyve i ből megállapítható, hogy politikai tartalmú szer z ődé s e k me gköt é s é ve le t e s t ül e t ne m foglalkozott. A külpolitikai irányvonal kialakításával hasonlóképp nem, ha az egyetlen, 1870.a ugus z t us ipr e c e de ns t őle l t e ki nt ünk,a mi korAndr á s s ys z óte me l ta ze s e t l e ge sor os z orientáció ellen. Költségvonzatú ügyekben viszont megkerülhetetlen volt e testület, és a katonai-pol i t i ka ikonf e r e nc i á nhoz ot tha t á r oz a tf oga na t os í t á s at ől ef üggöt t .Aze ml í t e t t 1878. januári katonai-pol i t i ka i konf e r e nc i a moz gós í t á s t ki l á t á s ba he l ye z ő dönt é s e egyebek mellett azért nem perfektuálódott, mert a február folyamán tartott két közös minisztertanács nem adta meg hozzá a pénzügyi fedezetet. A képhez persze hozzátartozik, hogy a közös minisztertanács tagjai a probléma külpolitikai vonatkozásairól is véleményt nyilvánítottak. Alkotmányossági vonzatú ügyekben ugyancsak e testület volt a döntés fóruma, amint azt az 1908. októberi precedens, a Bosznia-Hercegovina bekebelezésére irányuló határozat mutatta. Végül hangsúlyozni kell, hogy voltak olyan esetek is, amikor a közös minisztertanács közös kormányként, valódi végrehajtó hatalom módjára viselkedett, és minden alá- vagy mellérendelés nélkül 19
GROTIUS
mondt akiavé gs ős z ót .Így volt ez 1870 júliusában, amikor e testület határozta el, hogy a francia–porosz háborúval kapcsolatosan a várakozó semlegesség álláspontjára he l ye z ke di k, ugya ní gy 1914 j úl i us á ba n, a mi kor e gy vi l á ghá bor úl e he t ős é gé ve li s számolva, elhatározta, hogy ultimátumot intéz Szerbiához. És ebben a tekintetben az utolsó akkordot is a közös minisztertanács ütötte le, amikor 1918 októberében, utolsó e l őt t iül é s é ne l ha t á r oz t a ,hogyi s mé t e l tbé ke ké r e l e mme lf or dulWi l s ona me r i ka ie l nökhöz . Hogyne mc s a kke dve z ővá l a s z tne m,dee gyá l t a l á nvá l a s z ts e m ka pot t ,a zmá rne ma döntéshozatali mechanizmus problémakörébe tartozik. Irodalom RUMPLER, Helmut: Die rechtlich-organisatorischen und sozialen Rahmenbedingungen für die Aussenpolitik der Habsburgermonarchie. In: Die Habsburgermonarchie 1848–1918. Die Habsburgermonarchie im System der internationalen Beziehungen. (Szerk.: WANDRUSZKA, Adam és URBANITSCH, Peter) VI/1. k. Wien, 1989. 1–121. old.; BITTNER, Ludwig: Das österreichisch-ungarische Ministerium des Aussern, seine Geschichte und seine Organisatin. In: Beriner Monatshefte 15. (1937) 819–842. old.; PFUSTERSCHMID-HARDTENSTEIN, Heinrich: Von der Orientalischen Akademie zur K. u. K. Konsularakademie. Eine Maria-Theresianische Institution und ihre Bedeutung für den auswärtigen Dienst der österreichisch-ungarischen Monarchie. In: Die Habsburgermonarchie 1848–1918. Die Habsburgermonarchie im System der internationalen Beziehungen. (Szerk.: WANDRUSZKA, Adam és URBANITSCH, Peter) VI/1. k. Wien, 1989. 122– 195. old.; SOMOGYI Éva: Egy magyar hivatalnok a bécsi külügyminisztérium szolgálatában. (Báró Dóczy Lajos) In: Emlékkönyv L. Nagy Zsuzsa 70. születésnapjára. (Szerk.: ANGI János és BARTA János) Debrecen, 2000. 203–219. old.; FRANK Tibor: Apponyi Rudolf londoni követsége 1856–1871. In: Az Országos Széchenyi Könyvtár Évkönyve 1974–1975. Budapest, 1978. 481–507. old.; ANDERLE Ádám és KOZÁRI Mónika: A Monarchia utolsó követe. Kánya Kálmán Mexikóban 1914-1919. Szeged, 1990.; SOMOGYI Éva: A delegáció. In: Századok 128 (1994) 465–516. old.; SBRIK, Heinrich: Erzherzog Albrecht, Benedek und der altösterreichische Soldatengeist. In: SBRIK, Heinrich: Aus Österreichs Vergangenheit. Salzburg, 1949.; SBRIK, Heinrich: Reichskriegsminister Freiherr von Kuhn 1868–1874. In: SBRIK, Heinrich: Aus Österreichs Vergangenheit. Salzburg, 1949. 141–220. old.; HEGEDŰS Loránt: Két Andrássy és két Tisza. Budapest, 1941.; ALLMAYER-BECK, Joh. Christoph: Ministerpräsident Baron Beck. Ein Staatsmann des alten Österreich. Wien, 1956.; HANTSCH, Hugo: Kaiser Franz Joseph und die Außenpolitik. In: Probleme der franziskojosephini-schen Zeit 1848–1916. (Szerk.: ENGEL-JANOSI, Friedrich és RUMPLER, Helmut) Wien, 1967. 25-40. old.; SOMOGYI Éva: Kormányzati rendszer a Habsburg-monarchiában. Budapest, 1996.; DIÓSZEGI István: Az Osztrák–Magyar Monarchia közös minisztertanácsa 1883–1895. In: Jogtörténeti Szemle 1992/1. szám. 15–29. old.
20
