Di BawahNaunganModal: Politik Hukum Liberal di IndonesiaPascaReformasi* M Kholid Syeirazi"
P e n g a n t ar Pada penghujung tahun 199?, ekonomi Indonesiaterpuruk ke jurang krisis yang dalam. Krisis ter.iaditidak lama setelah World Bank mengeluarkarilaporantahr,rnanvang berisi puja-puji atas prestasi ekonomi yang mengagumkan,denganpertumbuhanGDP rata-rata7,7 persenanta.alg"9l'-lgg4, g,2persen pada 1995, dan 7,8 persen pada 1996. Gambaranitu seketikaruntuh ketika depresiasibaht Thailand menjalar ke Indonesia dan menghantam sendi-sendi perekonomiannasional.l Krisis ikonomi segera menempatkan ' p a s i e n ' l e m b a g a l e m b a g a I n d o r t e s i as e b a g a i k r e c l i t o ri n t e r n a s i o n asle p e f t i l M F , W o r l J B a n k . c l a nA D B . Sebagai'de'"vapenolong', lernbagaini datangdenganpelbagaiagendaiiberalisasiyang dipaksakan sebagai prasyarat (conditionalities) pencairan dana pinjaman. IMF, misalnya, menuntut pemerintah Indonesia melaksanakan program liberalisasi dan deregulasi sektor keuangan, privatisasi aset-aset negara, dan pengetatanfiskal melalui pencabutansubsidipublik di sektorpangan,pendidikan,dan kesehatan.2 Dalam naungan l|/ashington Consensus, IMF-bersama World Bank dan ADB-merancang serangkaian program reformasi seperti reformasi sektor energi dan ketenagalistrikan, refor.nasi sektor sumber daya air, reformasi selctor perkebunan dan kehutanan, reformasi sektor sumber daya minenl, dan seterusnya.3Bersama lembaga donor lain, IMF melakukan intervensi dalam proses pengambilan keputusan ekonomi dan politik, termasuk pembuatan perundang-undangan,dengan dalih ferlunya Indonesia mempertahankanstabilitasekonomi untuk mendukungkepercayaanpasar. Sejarah politik hukum Indonesia lantas mencatat lahirnya sejumlah produk perundang-undangan 'liberal' seperli UU No 22 Tahun'2001 tentangMinyak dan Gas Bumi (Migas), UUNo 20 Tahun 20A2 tentang Ketenagalistrikan,UU No 19 Tahun 2003 tentang BUMN, UU No 7 Tahun 2004 tentang Sumber DayaAir(SDA), UU No 19 Tahun 2004 tentangPenetapan PerpuNomor I Tahun 2004 tentangperubahan atasUndang-undangNomor 41 tahun 1999 tentangKehutananmenjadi Undang-undang,UU No lg Tahun 2004 tentangPerkebunan,dan UU No 25 Tahun 2007 tentangpenanamanModal (uu pM). Sebagai hasil dari kesepakatanpolitik, undang-undangtersebut tidak lepas dari noktah keberatan. Ketika sejumlah undang-undangitu disahkan dalam Sidang Paripuma DPR, beberapaanggota dewan dari beberapafraksi mengajukan minderheidsnota (nota keberatan),dengan alasan substansisejumlah undangundang itu bernisbatpada paham liberal yang 'durhaka' terhadapUUD 1945, khususnyapasal 33 yang m e n g a t usr o a lp e r e k o n o r n i anna s i o n a l . Tabel e s ahnaannU U D i w ar n a l M i n d e r herdsnota id U n d an g - Un d a n g / T a ng g a l P e n s e s a h a n P e n g u s u UA l a s a n
Kasu
UU Penanaman Modal No 25 Tahun F-PDIP dan FKB. Kedua fraksi meminta 2007 RUU PM ditunda pengesahannyakarena (29Maret2007) terlalu liberal, proasing,dan tidak berpihak kepadakepentingan nasional.FPDIP menilai pasal 22 mengenai fasilitas kemudahan perpanjangan HGU, HGB dan hak pakaitidak berdasarkan hukumdan melanggarUU pokok Agraria(UUPA)No 5/1960. UU PerkebunanNo 18 Tahun 2004
S a y u t i R a h a w a r i n( F P D U ) . B e b e r a p ao a s a l
'Disampaikan dalamsesi "AkomodasiKepentingan Modal dalamProsesPembaruan Undang-Undang,'pada Kont'erensi warisanotontarianisrne: Demokrasi Irrdonesia danTiraniModal,.lakarta, 5-7Agustus200g. "-AlumnusPascasarjarra llmu politik Ul, beker.ia sebagai renagaAhli di DpR Rl 'Thee Kiarr wie, "lndonesia's EconomicPertormance UndertheNew Order.The Eft'ects oiLiberalisation andGlobalisation',, TheIndonesian Ouarterly,Vol XXVI, No. 2, Secondeuarter(199g),hal.123. 'Liltat Lepi T Tarrnidi,"KrtsisMoneterlndonesia: Sebab,Darnpak, PeranIMF dal Saran",BuletinEkonontilvloneter 4ctn (Maret1999)hh l-25. Perbankan ' Rincian langkahdanjadwal reformasiekonomidan kelembagaan Indonesia yang disepakati Rl-lMF diumumkanpada20 'lanuari2000 Kesepakatan tersebutadalahsyaratpencairan danabantuan'sebesar juta, sebagai US$Z6O bagiandari pakerbantuan sebesar US$5rniliaryangakandicairkandalamjangkarvakturigatahun.
(l 2 Juli2004). UU SumberDaya Air No 7 Tahun2004 (19 Februari 2004)
UU Ketenagalistrikan No 20 Tahun2002 (4 September 2002)
HGU misalnya tentang harusdisempurnakan, perkebunan dan HGB yang memungkinkan areaperkebunandiubahmeniadiperumahan. Fraksi Reformasi, plus dua nggota FKKI. Total ada tujuh anggota DPR yang mengajukankeberatan,tetapi tidak dilakukan voting untuk mengesahkan. UU SDA dianggap bertentangandengan Pasal 33 UUD 1945. Hartono Mardjono, Abdul Kadir Djaelani, Sayuti Rahawarin (Fraksi Perserikatan DaulatulUmmat (FPDU) dan Permadi.UU ini d i a n g g a p m e r u g i k a n r n a s v a r a k a t s e b a g ia konsumendan beftentangandengan Pasal 33
uuD 1945. UU MigasNo 22 Tahun2001 (23Oktober 2001)
12 Anggota DPR dari berbagai fraksi, yaitu Hartono Mardjono, Dimyati Hartono, Amin Aryoso, Sadjarwo Sukardiman,Suratal HW, ,/.riesMunandar,Tunggul Sirait, LT Susanto, Rodjil Gufron, Abdul Kadir Djaelani,Posdam Hutasoit, dan S. Soeparni. Nota penolakan dari 12 anggota dewan itu berbunyi; tidak dapat menerima, tidak menyetujui, dan tidak ikut bertanggungjawabatas disahkannya UU Migas karena bertentangandengan pasal 33
uuD 1945. S u m b e r : d i o l a h dari "Pusat Data Hukumonline" dan berbagai sumber. Kendatipun disertai minderheidsnota, secaramaterial sejumlah UU tersebut sah sebagai undangundang sejak disahkan DPR dan sah secara formal setelah ditandatangani Presiden. Secara hukum, minderheidsnota tidak menghalangi atau membatalkan sebuah persetujuan yang disahkan oleh kuorum. Undang-undangyang pengesahannyadisertai minderheidsnota it,t kemudian diajukan uji materi Qudicial review) oleh sejumlah kalangan ke Mahkamah Konstitusi (MK). Dari sejurnlah unding-undang yang disebutkandi atas, hanya satu yang secaramutlak dibatalkanMK, yaitu UU No 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan. Demam liberalisasiyang menjelma dalam produk perundang-undangan di Indonesia rnerupakan pelaksanaan dari agenda-agenda ekonomi neoliberalyang telah dimulii sejak pertengahanl9g0-an, antara lain melalui paket kebijakan liberalisasi,deregulasi,dan debirokratisasi. Namun, imlplementasinya secara massif menemukanmomentumnyasetelahIndonesiadilanda krisis ekonomi yang paiah dan mengundang lembaga seperti IMF untuk memulihkan perekonomiannasional. Sebagai ryu*t- untuk pencairan dani pinjaman, pemerintah Indonesia wajib melaksanakanprogram-program penyesuaianstruktural (structural adiustmentprogram) melalui penandatanganan Letter of Intent (LOi), yang salah satu butir kesepakatannya adalah liberalisasitata kelola sektor-sektorstrategisdi bidang sumberdaya alam. Politik Hukum Liberal: Perspektif Teori Akomodasi modal dalam proses pembaruanperundang-undangan di Indonesia menyeret pada isu dialektika hukum dan politik. Ada ttga model kerangka untuk menjelaskan interplay hukum dan politik. pertama, hukurn determinanatas politik dalam arli wilayah politik harus tunduk pada aturan-aturanhukum. Kedua, politik determinanatas hukum karena hukum merupakanproduk dan kristalisasidari kehendak-kehendak politik yang saling berinteraksi.Ketiga, politik dan hukum sebagaisubsistemkemasyarakatan beraclapada posisi yang derajat determinasinyaseimbangsatu sama lain, sebab meskipun hukum merupakan proark keputusanpolitik tetapi begitu hukum ada, maka semuakegiatanpolitik harus tunduk pada aturan-aturan hukum.a Politik dan hukurn berbagitugas sebagaialat untuk memecahkanmasalah-masalah kemasyarakatan, di manapolitik adalahaspekdinamis dari tugastersebut,sedangkanhukum merupakanaspeknyayang statis. o Moh. MaliiudMD, PotitikHukurnclilnclonesia, cet.ke-J (.Takarta Lp3ES,2006),hal.B
2
Sebagianahli menyebut hukum adalah politik yang diam. Hubungan-hubunganpolitik-hukum merupakan dasar politik hukum, karena itu pelaksanaan dan pengembangan hukum tidak bisa dipisahkan dari pelaksanaan dan pengembangan politik secara keseluruhan. Politik hukum terkait dengan kebijakan pembangunan hukum (legal policy) yang disepakati oleh elirelit masyarakat yang memegang otoritas politik. Mengutip Mahfud, politik hukum adalah arah atau garis resmi yang dijadikun duru. pijak dan cara ' r'rntukmembuatdan melaksanakan hukum dalam rangkamencapaitujuan bangsu,lun n.gura.t " Tesis Mahfud bertolak dari prerriis:hukunr adalah produk politik, karena itu karakter isi setiap produk hukum akan sangatditentukan oleh konfigurasi politik yung .iluhi.kannya. Konfigurasi politik yang demokratisakan melahirkanproduk hukum -vangberkaiakteriesponsifatau otonom, secla-ngkan konfrgurasi politik yang otoriter akan rnelahirkan produk hukum yang berkarakter konservatif atau ofiodoks. Mengembangkantesis Mahfud, tulisan ini hendak memperluasargumenbahwa konJigurasi politik ekonomi yang liberal melahirkan produk hukum yang bersifat tiberal. Sejak ruemutuskanuntuk menempuhjalur reformasi propasar dan mengembangkandernokrasi liberal, politik hukurr h'rdonesiacenclerungberadadalarntekananuntuk ,n"ng"trlbungkan kebebasandan liberalisasidalarn dua aspek paling penting, yaitu politik dan ekonomi. politik hukum Indonesiapasca reformasi menampung aspirasi pemerintahankonstitusionalyang menempatkan rakyat dan hak-hak asasi manusia ke dalam cita hukum nasional, tetapi sekaligus mengakomodasituntutan liberalisme yang mendesakkanpasar bebas dan terbuka dalam skala dunia. Arus ini masuk melalui usaha-usaha untuk merombakPasal33 UUD 1945yang telah menjadiideologiekonominasionalselama44 tahun. Perubahan keempat UUD 1945 menambahkandua ayat dalam Pasal 33 UUD 1945 yang oleh beberapakalangandinilai mengusungsemangatIiberal dan kapitalistik. pasal 33 Ayat @) dan (5) berbunyi: "Perekonomian nasional diselenggarakanberdasaratas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian,- r"riu dengan menjaga keseimbangankemajuan dan kesatuan ekonomi nasionali'. "Ketentuan lebih lanjut *eng"nui pelaksanaan pasalini diatur dalamundang-undang". - Perombakanpasal 33 UUD 1945 telah melalui kontestasiideologis di antaraTim Ahli Ekonomi Panitia Ad Hoc I Badan Pekerja (PAH I BP) MPR yang merumuskan naskah perubahan konstitusi yang terkait denganekonomi. SebagianTim Ahli menghendakiagar Pasal 33 UUD tO+s yangmenyangkut asas kekeluargaan dan kerakyatan tidak diubah karena asas tersebut sudah menjadi ldeo-logi bangsa yang dirumuskan sejak tahun 1930-an. Tim Ahli yang berpandangandemikian aadan Mubyarto aa,ilawa,i Rahardjo.Tim Ahli lainnya seperti Sjahrir, Didik J Rachbini, Sri Adiningsih dan Sri Mulyani, menghendaki agar asas itu diubah dan disesuaikan dengan tuntutan reformasi. Asas kekeluargaan ielah dimanipulasi Soehartountuk melanggengkanpraktik ekonomi oligarki sehinggaperlu dihilangkan dan diganti dengan asaskemanusianatau keadilan.Mr-rbyartodan DarvarnRahardjoakhirnyamundur dari Tim Ahli pAH I Bp MPR, denganalasanberbedapendapatyang tidak bisa disatukandengananggotaTim Ahli bidang ekonomi lainnyamenyangkutPasal33 UUD 1945.6 PenambahanAyat (4) dan (5) pada Pasal 33 UUD 1945 merupakan bentuk kompromi, karena kekhawatiran bahwa asas kekeluargaan dan kerakyatan akan dihapuskan dari Pasal 33 UUD 1945 tidak terbukti'Kendatipundemikian,hasil kerja perubahanmenolakmengadopsibagianpenjelasanpasal 33 UUD 1945 lama secarautuh, dan hanya memindahkandan merumuskankembali kata demokrasiekonomi dalam bagianpenjelasanke dalam Ayat (4) perubahanPasal33 UUD 1945yang baru, denganmembubuhkankata efisiensiyang bernuansapasardalam sistemperekonomiannasional. Bagian PenjelasanPasal33 dalam UUD 1945 yang lama secarategasmenyatakanbahwa produksi dikerjakan oleh semua untuk semua di bawah pimpinan atau penilikan anggota masyarakat.Kemakmuran masyarakatdiutamakan di atas kemakmuran orang per orang. Karena itu,-cabang-iabang produksi yang penting bagi negaradan yang menguasaihajat hidup orang banyak harus dikuasai negara. Hanya perusahaan yang tidak menguasaihajat hidup orang banyak boleh ada di tangan orang-seorang.fBagian penjelasan ini secara tegas menggambarkan bahwa sistem ekonomi berdasarkankonstitusi adalah ekonorni kerakyatan yang bernapaskekeluargaan. Perspektifteori politik hukum liberal ini membantumenjelaskanbagaimanapengaruhliberalisme, yang bekerjarnelalui institusimaupun lewat agenpenyusunkebijakanyang menyakini ide-ide liberal, telah
t Moh MahfudMD, MembangunPolittk Hukum,MenegakkanKonstitusi(.lakarta: Lp3ES,2006),hal. l5 " Kompas,25Mei 2001(MubyartodanDawamRahardjo Keluardaririm Ahli pAH I Bp MpR). MPR Rl, IJndang-tJndang basar NegaraRepubliklidonesia Tahun 1945(.lakarta:Seketariat.lenderalMpR RI, 2006),hal ^ -' t9-20
membentuksebuahkonfigurasihukum yang liberal. Sebagaisebuahresultante(hasil kesepakatanpolitik),0 konstitusi adalah kristalisasi dari collective mind yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat. Pemikiran kolektif ini merupakan refleksi dari situasi dan kondisi politik, ekonomi, sosial, dan budaya masyarakat. Masyarakat Indonesia setelah jatuhnya Soeharto dan runtuhnya rezim otoriter Orde Baru adalah masyarakatyang dirundung euforia untuk merombak tatanan kenegaraandari otokrasi menjadi demokrasi. dari sentlalistikrnenjadi desentralistik,dari represifmenjadi liberal. Liberalisasilantas rnelanclastruktur kehidupan berbangsa dan bernegara, baik di bidang politik, ekonomi, maupun hukum dan perundangr r n d a n g a nB . a b t e n t a n g H a k A s a s i M a n u s i a v a n g s e b e h r m n y at i d a k t e r u , a d a h ic l a l a n rk o n s i i t g s i l c i n i ditampung secara khusus dalam Pasal 28A hingga 28J UUD 1945 hasil perubahan.Presiden yang sebelumnyamandatarisMPR kini dipilih langsungoleh rakyat. Pusatyang sebelumnyamenguasaihampir semuaaspekpemerintahankini berbagi kewenangandengandaerah. Sayangnya,liberalisasidi bidang politik yang menjelma dalarr.rdernokrasipolitik tidak kongruen denganpenirrgkatar.r kesejahteraan rakyat dalam konsepdemokrasiekonomi sebagaimana dibayangkanpara foundingfathers.Dalam arus demokrasi politik, rakyat tetap miskin, pengangguranmeningkat, dan korupsi tak teftanggulangi. Demokrasi akhirnya mulai banyak dipersoalkan. Rakyat memang telah memilih pemimpin mereka secara langsung, tetapi rakyat belum menempati posisi sentral yang menentukan kebijakan-kebijakanekonomi politik negara. Rakyat terasing dari demokrasi, karena demokrasi ternyata bukan sistemyang memihak kepentinganmereka. Gugatan terhadap demokrasi muncul karena demokrasi kian menjadi alat dominasi segelintir elit (bisnis maupun politik) untuk melangsungkankepentingan-kepentingan mereka.eKampanye demokrasi oleh Dunia Barat semakin dipahami sebagaikampanye pasarbebasdunia dengan aktor-aktor seperti IMF, World Bank, dan WTO. Demokrasi pada akhimya menjadi instrumen untuk menegakkanpasar bebas,karenapasar bebaslebih kompatibel dalam naungan sistem demokratis.Hertz mengingatkan,aktor-aktor kapitalis global secaradiam-diam membajak kedaulatanpublik dalam demokrasi. Kendatipun pemimpin pemerintahan dipilih oleh rakyat, kebijakan pemerintah nyatanya lebih banyak melayani kepentingan pemilik modal dan korporasi-korporasimultinasional. Di titik inilah kapitalismemembinasakandemokrasi.r0 Kelas pemilik modal bukan hanya memperalatdemokrasi sebagai ideologi untuk melegalkan kebebasan, termasukkebebasanmencarilaba di negerilain, tetapijuga memperalathukum untuk menunjang kepentinganekonomi politik mereka. Hukum lantasmenjadi pantulan dari kepentingankelas-kelaspenguasa sebagaimana dinyatakan Marx. Menurut Marx, hukum dan tatanan institusional lainnya, termasuk pendidikan, agama, filsafat, moralitas, seni dan budaya adalah refleksi dari struktur kekuasaanekonomi. Kelas pemilik modal yang menguasai ekonomi memperalat negara, sehingga kekuasaan negara selalu mendukung kepentingan mereka. Tatanan institusional lain, termasuk hukum dan sistem kepercayaan rnasyarakat,rnemberikanlegitimasi kepada kekuasaankelas-kelasatas. Hukum, sebagaikristalisasidari collectivemind,pada dasarnyaadalahkristalisasidari gagasan-gagasan kelas penguasa.rrTesismarxian ini layakditimbanguntuk melihat daftarpanjangkoleksi undang-undang liberal di Indonesia. Lahirnya UU Migas: Studi Kasus Draf RUU Migas termasukdraf yang pertamakali diusulkanuntuk dibahassejak Indonesiadilanda krisis moneter dan menempuhjalur reformasi propasaryang didukung IMF. Memanfaatkan situasi nasional yang tengah diharu biru oleh euforia reformasi,desain dari skenario liberalisasiperlahan menyusupke jantung perundang-undanganyang terkait denganpengelolaansumber-sumberdaya ekonomi nasional.r2 " Teori konstitusisebagai"resultante"dirumuskanoleh KC. Wheare,Modern Constitution(Oxford:Oxford UniversjtvPress. l95l). " Cf. HerbertMarcuse,One-Dimensional Man; studiesin the ldeologt of AdvancedIndustrialSoclely(Boston.Beaconpress, I 964).hal.52 i" Lihut Nor..na Hertz, The SitentTakeover;GtobatCapitatismand the Death oJ Democracy(Ner.vYork: HarperBusiness, 2003) rl Karl Marx andFrederickEngels,SelectedWorks(Moscow:Progress Publishers,1968)Vol. I hal. 363. r2 Dari sekianbanyakagendareformasiekonomiyang tertuangdalamLetter of Inrent (LOI), salahsatunyaadalahprogram reforrnasisektor energi. Reformasi sektor energi tercantumdalam butir kesepakatanhuruf F (The Energ,, Secror) d-alam Ir'lennrandwn of Economicand Financial Policies(Letterof lntent),20 Januari2000.Tiga butir yang secarategasmengandung 'perintah'lMF untukmembenahi sektorenergi,khr.rsusnya minyakdangas,adalah:(80)In theoi!and gas sector, thegot,ernment is Jirmll, genTnilledto thefollowing ctclions:replacingexistinglaws u,ith a modernlegalfrantev,ork;testnrcttrringand reforming Perlamina:ensuringthatfiscal lerntsand regulations for explorationandproductionremain inlernationallycompetitive;allowing domeslicproduct prices lo reflect internalional market levels; and eslablishing a coherent and sounclpolicy frantewctrkfor promolingefficienrand environmentallysuslainablepatternsof domeslicenergyuse',(81) The droft oil and gas lot, thar ivas presenledlo lhepreviousparliantenlv,ill be reviewedand resubnittedwith a view to itspassagecluring2000.This lcnvwill provicle
politik.yangdiliputioleheuforialiberalisasi, drafRUU Migaspertamakali Di tengahkonfigurasi pada presiden diajukan 24 Maret1999padamasapemerintahan BJ Habibie,denganMenteriPertambangan dan Energi Kuntoro Mangkusubroto. Dalam rentang Maret-September 1999, draf usulan pemerintah ini sempatdibahasdi DPR hingga memasuki PembicaraanTingkat IV (pandanganfraksi-fraksi). Dengan alasan membahayakankepentingan negara, dan bertentangandengan Pasal 33 UUD 1945, Pansus RUU Migas DPR akhirnya menolak melanjutkan pembahasandraf RUU Migas dan mengembalikannyakepada pemerintah. Inti gagasandari RUU Migas yang ditolak DPR adalah regulasi yang hendak mereduksi monopoli P e r t a m i n ad a n r n e l i b e r a l i s a spie n g u s a h a am n i g a s I n d o r i e s i ad a r i h u l u k e h i l i r . R U U i n i h e n d a km e m e c a h (unbundling) struktur industri migas yang terpadu (vertically integrated) dan dimonopoli Pertamina ke dalam beberaparanting usaha dan menjadikan industri hilir migas Indonesia lebih terbuka bagi persaingan. Usaha pengilangan,penyimpanan,pengangkutan,dan niaga dibuka untuk swasta,termasuk asing. Sistem PSC (ProdttctionSharing Contract) khas Indonesiayang ditiru banyaknegara.iugadirombak sebagaibukan satu-satultyasistertrkontrak kerja sar.napenguasahaan migas. DPR kala itu menilai, jika RUU Migas diloloskan,industrimigas nasionalseperti'lepasdari mu.lutsinga,masuk ke mulut buaya', artinyamonopoli Pertaminadiakhiri, tetapi muncul oligopoli swastaasing.'' PenolakanDPR, selain karenaperspektiftentangkepentingannasional,juga bisa dipahami dalam kerangka dinamika politik yang menempatkan pemerintahanBJ Habibie dalam posisi terdesak karena legitimasi politisnya rendah di hadapanrakyat maupun DPR. Berbagai gejala politik yang ierjadi menuntur pembacaanbahwa BJ Habibie tengah beradadi tubir kekuasaannya.Selain itu, perhatian publik dan anggota DPR lebih tertuju kepada agenda Sidang Umum MPR yang akan digelar pada Oktober 1999. Penjelasanini lebih bisa menjelaskan mengapa dengan substansi undang-undang yang sama, tetapi diajukan oleh pemerintahan baru yang Ieblh legitimate, RUU Migas pada akhirnya lolos sebagai undang-undang, tanpa resistensiyang keras dari DPR. Draf RUU Migas, dengan inti'gagasanyang sama,diajukan kembali oleh pemerintahanbaru pada29 September2000. Surat pengajuannya ditandatanganioleh Wapres Megawati Soekarnoputri. Jika ditelaah dokumen-dokumen yang termuat dalam Risalah pembentukan UU Migas, akan terbaca noktah-noktah antitesis pandangan fraksi-fraksi di DPR terhadap draf RUU Migas versi pemerintah, khususnya yang dituangkan dalam pemandanganumum fraksi-fraksi dan pengantarmusyawarah pembahasanRUU Migas. lsu-isu krusial seperti soal Kuasa Pertambangan,monopoli Pertamina, sistem PSC (Production Sharing Contract), keberadaanBadan Pelaksanadan Badan Pengatur,persetujuanDPR terhadapsetiap kontrak kerja sama,pelepasanharga BBM ke mekanismepasar,dan liberalisasiindustri hulu dan hilir migas Indonesia, semuanyamendapatsorotan kritis dari fraksi-fraksi di DPR. Tabel Ikhtisar Pandangan Fraksi-fraksi terhadap RUU Migas (September 2000-Oktober2001) No
Fraksi
FPDIP
Sikap dan Pokok-pokok Pandangan . Setuiu monopoli Pertaminadihapuskan,
for the establishment of a special purpose agency to allocate acreage and supervise exploration and production conlracts; the eslablishment of an independenl agency lo regulate monopoly elements of downstream businesses; the enabling of effective cotnpelilion in the supply of fuels lo the domestic market; and the lransformation of Pertamina inlo a limited liability enterprise. In parallel, domesticfuel prices will be progressively increased so as to encourage more eficienl energt choices and lo phase-out the budgel subsidy; loward these ends, an initial inuease will be implementedfor FY 2000. Low income households will be protected by largeted subsidy schemes lhat are being developed in close consultation with the trlorld Bank; (81 fhe government remdins commilted lo building o world class oil and gos industry in which a reformed Pertamina will continue to play a key role. The recent special audil and an earlier internal managenenl review commissionedby Pertatnina identtfu clearly v,here performonce needs to be substantially improved. The government will require Perlamina to develop and publicize, by March 2000, a comprehensive reslructuring plan that will include corrective aclions in all problem areas identifed by the special audit. "Memorandum of Economic and Financial Policies Medium-Term Strategy and Policies for 199912000 and 2000", http:i/rvrvw.imt.org/external/nplloi/2)\\lidnl)ll. Dalam Memoranda of Economic and Financial Policies (MEFP),.luli 2000, perintah itu dinyatakan kembali pada butir 60. The goverrunentrentains slrongly cotnmiiled to the comprehensive lega! and policy reforntsfor lhe energ,t sector outlined in the MEFP of Jonuary 2000. ln particular, tvo new laws concerning Electric Power and Oil and Nalural Gas will be submitled lo Parliament during September. The Ministry of Mines and Energt has prepored medium lerm plans lo phase out luel subsidies and reslore electricity tariffs to commercially viable levels. "Memorandum oi Economic and Financial Policies", Juli 2000, http:i/www.irnf.org/extenial/np/loi/2000/idnl03lindex.htm '' Media Transparansi, No 7, April 1999 (RUU Migas: Siapa yang Diunrungkan?).
. Setuju jenis-jenis kontrak lainselainPSC,seperti Kontrak Karya,diberlakukan. . SetujuhargaBBM berstandarinternasionaluntuk mengantisipasiinternationalfree trade. . Jangan sampai RUU Migas gagal diundangkan laei. . PSC (Production Sharing Contract) dipertahankansebagai satu-satunyabentuk kontrak kerja sama migas. . Setiapkontrak kerja sama sebelumditandatanganiharus t e r l e b i hd a h u l ud i s e t u j uD i PR. . BUMN PertaminadipertimbangkanmenjadiBadan Pelaksanayang melaksanakanKuasa Pertambangan oemerintah. . Badan Pelaksana ditanganisebuahBUMN. . PencabutanKuasaPefiambangandari Pefiamina ditinjai kembali. . Pemberianwewenangdan Kuasa Pertambangandari Menteri kepadainvestor asing atau swastamembahayakan. . Pelakuekonominasionalharusdilindungi dari dominasi oerusahaanasinp
2
FPG
J
FKB
+
FPPP
. Agendaliberalisasi migasharustetapmengacudan berpijakkepada Pasal33 UUD 1945. . Penghapusan monopoliPertamina mengancam pengendalian distribusi,pemasaran, danjaminanharga BBM yangmeratadi seluruhIndonesia. . Waspadai dominasikorporasi-korporasi besardunia jangansampaiUU Migas yangbaru pemerintah; terhadap membuatbangsaIndonesiaasingdi neserisendiri.
5
FraksiReformasi
6 ,|
FPBB FPDKB
8 9
FPDU FKKI
. Gagasanmenghapuskanmonopoli Pertaminadan menggantiUU No 811971harusdilakukandenganekstra hati-hati. . KegagalanPertaminabukan karena undang-undangnya, melainkankarenafaktor integritasSDM-nya. . MelepaskanhargaBBM ke mekanismepasar dapat mengancamhak rakyat terhadapmigas denganharga yang terjangkau. . SetiapkontrakmisasharusdisetuiuiDPR. . Idem dengankonseppemerintah. . Berpandupadatiga konseputama: mineral rights beradadi tangannegara,mining rights beradadi tangan pemerintah, economicrights beradadi tangan BUMN. . Kontrak PSC (Production Sharing Contract) adalahsatusatunyakontrak yang bisa menjamin kepemilikan negara terhadapsumberdaya alam sampai ke titik penyerahan. . KeberadaanBadan Pelaksanadan Badan Pengatur rentan menimbulkan kerumitan. Badan Pelaksana seharusnya adalah BUMN Migas yang bertindak sebagai operator, bukan sekadarregulatorsemata. . Harga BBM dan Gas Bumi tidak boleh dilepaskan ke pasar,tetapi ditetapkanpemerintahdengan mernperhatikan nilai keekonomianusaha. Idem dengankonseppemerintah. Industrimigasadalahindustriyang vital dan strategis, pengelolaannya harusmelalui pengendaliannegara,tidak boleh dilepaskanke rnekanismepasar. Monopoli dalam industrimigas bukan barangharam. P e n g h i l a n g am n o n o p o l ih a r u sd i l a k u k a nd e n g a nh a t i - h a t i . gan mi gas h arusd i konsultasi kan Setiap kontral
t0
FTNI/Polri
dulu ke DPR. . Idemdengankonseppemerintah.
Namun, anehnya, setelah bekerja selama kurang lebih 9 bulan, Pansus RUU Migas DPR ternyata tidak merubah apa-apa, kecuali sedikit perubahan redaksional. Hampir semua rumusan UU Migas dikembalikanke versi pemerintah.Dengan demikian, rapat-rapatPansusDPR hanyalah seremoni untuk "lnengacarakan"konsep pemerir.rtah yang sudah sangatbias dengan konsep asing.'t Dalatt.rsitus resmi USAID, terungkap pengakuan terbuka lembaga ini dalam merancang, memengaruhi, dan mengawal p e l a k s a n a a nl i b e r a l i s a s is e k t o r e n e r g i d a n k e t e n a g a l i s t r i k a nM. e n i m b a n g p e n t i n g n y a p e n g a k u a ni t u , penggalanpernyataanberikut akan dikutip secaraagak panjang lebar:'t "USAID helped draft new oil and gas policy legislation submitted to Parliament in October 2000. The legislation rvill increase competition and efficiency by leducing the role of the state-orvnecl oil colllpanyin explorationand production.A rnoreelllcient oil and gas sectorwill lower prices,increase product quality for consumers,increasegovernmentrevenues,and improve air quality. USAID will continueto work on developingimplementingregulationsfor the oil and gas legislation. ln FY 2001, USAID plans to provide $850,000DA to supportNGOs and universitiesin developing programs for raising awarenessand supporting involvem"nt of local government and the public of energysectorissues,includingremoval ofenergy subsidiesand phaseout ofleaded gasoline. An increaseor decreasein political will for energy sector reform may warrant adjustmentsto this objective. The appointment in 2000 of a private sector-orientedreformist as the new head of the State Oil and Gas Company bodes well for reform agendaprogress. USAID works closely with the Asian DevelopmentBank (ADB) and the World Bank on energysector reform. USAID assistanceis leveraging a $20 million ADB power sector-restructuringloan, with USAID advisors playing project managementand planning roles. The ADB and USAID worked together on drafting a new oil and gas law in 2000. Complementing USAID efforts, the World Bank has conductedcomprehensivestudiesof the oil and gas sector,pricing policy, and provicledassistance to the Stateelectric company on financial and corporaterestructuring.Along with USAID, Canadaand the ADB are helping Indonesia develop an action plan for leaded gas phase-outand reducing overall t r a n s p o r t a t i oenmi s s i o n s . USAID technicalassistance on drafiing led to the enactmentof a new oil and gas law in October200 I that increasescompetitionand efficiency by endingthe monopoly of the StateOil and Gas Company (Pertamina). lmplementation of the law will upgrade product quality for consumers, increase governmentrevenues,and improve air quality. USAID is encouragingthe Governmentof Indonesia (GOI) to enaata secondnew law governingelectricityto increaseefficiency, introduceindependent regulation,and open the power marketto competition". (USAID telah membantu merancangdraf RUU Migas yang diserahkankepada DPR pada Oktober 2000. RUU ini akan meningkatkan persaingandan efisiensi dengan mereduksi peran Pertamina di bidang eksplorasi dan produksi. Sektor migas yang lebih efisien akan menurunkan harga, meningkatkan kualitas produk bagi konsumen, meningkatkan penerimaan negara, dan memperbaiki kualitas udara.USAID akan terus bekerjauntuk menyusunperaturanpelaksanaandari UU Migas. Untuk projek tahun 2001, USAID menganggarkan dana sebesarUS$850.000untuk menyokongNGO dan universitas untuk mengembangkan program peningkatan kesadaran dan dukungan atas keterlibatanpemerintahlokal dan publik terhadapisu-isusektorenergi,termasukpenghapusan subsidi energidan penguranganbensinbertimbal.
t4
DalamRapatKerja tanggal9.luli 2001,pernerintah yangdirvakiliDr Ir RachmatSudibjo,menolaktuduhanbahrvaRUU
M i g a s disusunatasperintahlembagalembagadonor asingsepertiiMF. Menurutnya,IMF hanya nimbrungagendaliberalisasr. karena tuntutan untukmerombak Pertamina sudahbergulirsejak1995.RisalahBukulll, t5
http:wr.vrv. usard. gov/pubs/cbj2002/ane/id/497-009 htnrl
penyesuaian terhadap politikuntukmereformasi sektorenergiakanmenjamin surutkemauan Pasang tujuanini. Pengangkatan reformis swasta sebagai barupadatahun seorang berorientasi dirutPertamina 2000 (Baihaki Hakim-pen) akan memuluskankemajuandari agendareformasi tersebut. USAID bekerja bahu membahu dengan Asian Development Bank (ADB) dan Bank Dunia untuk melaksanakan reformasi sektor energi. Bantuan USAID menambah bobot bantuan ADB sebesar US$20 juta untuk program reforrnasi sektor kelistrikan, dalam mana para konsultan USAID memainkan peran dalam manajemenprojek dan perencanaan.ADB dan USAID bekerja bareng m e n v u s u nR U U M i g a s p a d a 2 0 0 0 . M e l e n g k a p iu s a h a L I S A I D , W o r l d B a n k m e n g a c l a k a kna" j i a n korrpreltensif di sektor migas, kebijakan halga dan memberikan asistensi kepada PLN untuk melaksanakan restrukturisasi keuangan dan perusahaan. Bersama USAID, Kanada dan ADB membantu Indonesia mengembangkanrencanaaksi mengurangi bensin bertimbal dan mereduksi gas b t r a n gs e r n u at r a n s p o r l a s i . Bantuan teknis USAID dalam menyusun RUU Migas mempercepat pengesahan RUU ini pada Oktober 2001 yang akan meningkatkan kompetisi dan efisiensi dengan mengakhiri monopoli Pertamina. Pelaksanaandari UU ini akan meningkatkan kualitas produk untuk konsumen, meningkatkan penerimaan negara, dan memperbaiki kualitas udara. USAID mendesak pemerintah Indonesia untuk segeramengesahkanUU Ketenagalistrikanyang baru untuk meningkatkan efisiensi, memperkenalkanregulasiyang mandiri, dan membuka pasarkelistrikan bagi persaingan;. Implikasi UU Migas PemberlakuanUU Migas membawa implikasi yang luas bagi masa depan pengembanganindustri migas nasional. Liberalisasi yang menafasi jantung UU Migas telah mereduksi kontrol negara terhadap cadangandan produksi migasnya. Dengan merombak Pertamina sebagai perseroanbiasa, negara telah kehilangan alat, yang berupa badan usaha, untuk menguasai,mengatur, menyelenggarakan,dan mengawasi pendayagunaansumber daya migas untuk'sebesar-besamya kemakmuran rakyat. Menyerahkan penguasaan negara atas sumber daya migas kepada Badan Pelaksana(BP) yang bukan badan usaha sama sekali tidak menjaminkontrolnegaraterhadapbarangpublik (public utilities)yang menguasaihajathidup orang banyak. Memberikan wewenang kepada Badan Pengatur Hilir (BPH) unnik mengatur kegiatan hilir migas telah mengorbankan skala usaha vertikal terpadu (vertically integrated) yang lebih terbukti bisa menjamin kepentingannasional,sebagaimanadiamanatkanPasal33 UUD 1945. Implikasi yang paling mengancamadalah,karena kontrol terhadap cadangandan produksi migas sudahtidak beradapada BUMN migas, negarakehilanganalat untuk menjamin keamanan pasok(securiqt oJ sttpply)BBM atau BBG, akibatnyakrisis bahanbakar minyak dan gas membayangisektorenergi nasional. Kasusambruknyabeberapaindustri besardi Aceh, yaitu PT PIM (Pupuk IskandarMuda), PT AAF (Asean Aceh Fertilizer), dan PT KKA (Kertas Kraft Aceh) akibat terganggunyasuplai gas karena KPS lebih memilih menjualgasnyake luar negeri adalahcontohnyatadampar liberalisasiindustri migas nasional.Hal yang samamenimpa sejumlahindustri di Jawa Timur yang berhentiberoperasikarenaterhentinyapasokan gas dari PCN. Selain itu, menggantungkanjaminan suplai atau PSO (Public Service Obligation) ke BP Migas yang tidak mengontrol langsung BBM, tidak memiliki truk, tanker, dan peralatan distribusi lainnya adalah harapan yang penuh pertaruhan. Pertamina, oleh UU Migas, tidak diperintahkan secara tegas untuk menyediakandan melayanikebutuhanBBM masyarakatsetelahmasa transisi berakhir (November 2005). Dalam kerangka liberalisasiindustri migas nasional seperti diatur dalam UU Migas, kebutuhan BBM diserahkanke rnekanismepasar.Mekanismepasardiperlaruhkanuntuk menjamin keamananpasokdi negeri yang konstitusinyamenganutwelfaresrare(Pasal33 UUD 1945).Padahal,negaraliberal kapitalistikseperti Amerika Serikat saja selalu menempatkanjargon "security of supply" sebagai soko guru kebijakan energinya,kendatipunUU EnergiNasionalAS selaludirombaksetiapkali ganti pemerintahan.r6 PemberlakuanUU Migas juga telah merombakfungsi negaradan pemerintahsebagaipelindung dan pelayan hajat hidup orang banyak menjadi pelayan pasar dan menempatkan rakyat pemilik kekayaan sumber daya alam sebagaiobjek yang tunduk kepadamekanismepasar dan hukum-hukum perdagangan dunia. Dilepasnyaharga BBM, sebagaimanayang dilakukan pemerintahdengan menaikkan harga BBM untuk I.nengirnbangi hargarninyak dunia, adalahu,Lrjuddari tanggalnyakedaulatanbangsaataskeka),aannva sendiri. Rakyat pada akhirnya dipaksa membayar BBM, yang sebagianbesar masih diambil dari perut '"
Kurtulri."TankerVLCC danLiberalisasi sekrorHilir tndustriMigas", Kornpas,26 .luni2004
8
buminya sendiri, dengan harga yang ditetapkanoleh pasar. Seljsih harga berarti subsidi, subsidi berarti defisit APBN. Secara filosofis, negara kian menjelma sebagai alat pasar ketimbang alat untuk memihak kepentingan-kepentinganrakyat, khususnyarakyat yang paling lemah secaraekonomi. Penghapusansubsidi BBM dalam nalar neoliberalisme harus dilakukan dalam rangka menghapuskandistorsi pasar, kendatipun rakyatharusmenanggungbebankehidupanyang semakinberat. Dalarn desain liberalisasi,kehadiranUU Migas semakin mengukuhkandominasi asing dalam industri migas nasional.Jika di bawah naunganUU No 8ll97 l saja partisipasiPertaminadan perusahaan n a s i o n a l a i n n l , at i d a k p e r n a h m e n c a p a i1 0 p e r s e n .k e h t i d i r a nU U M i g a s s e m a k i n m e l u a s k a nd o m i n a s i rnaskapaitambangminyak dunia dalam industri hulu migas nasionai.Harapanuntuk menjadikanPertamina sebagai perusahaanminyak kelas dunia, sebagaimanadigaungkan belakangan ini, akan semakin jauh panggangdari api. Ibarat masuk ke gelanggangpefiempuran,Peftamina telah dilucuti senjatanya.Pertamina bLrkanlagi penegang Kuasa Pertambanganyang menguasaicadangandan produksi migas nasional,serla b u k a n l a g i p e n g a w a sd a r i k e g i a t a nK P S - K P Ss e h i n g g at i d a k l a g i m e n i l i k i a k s e su n t u k r n e n g o n t r oj L l rrnlah lifting dan kewajaranbesarancost recovery. Pertamina telah dirombak sebagai perusahaandengan skala usaha yang telah dipecah-pecah (unbundled), sementaraperusahaan-perusahaan minyak dunia lainnya semakin terintegrasi secara vertikal, yang mencapai efisiensinya dengan mengintegrasikankegiatan sektor hulu dan hilir. Mereka menambang minyak sekaligusmengurus distribusi dan penjualannya.Perusahaan-perusahaan migas nasional dun;a yang kini dikenal sebagai "the new seven sisters" adalah perusahaan-perusahaan dengan skala usaha besar dan terpadu, yang mengontrol langsung cadangandan produksi migasnya. Perusahaanasing bertindak sebagai kontraktor yang bekerja di bawah kontrol dan manajemen BUMN terkait. Perusahaan asing tidak menentukankebijakan produksi, karena kebijakan produksi beradadi tanganBUMN yang bertindak sebagai kepala operator. Sebagai implikasi pemberlakuan UU Migas, Pertamina tidak otorratis menjadi kepala operator dari setiap kegiatan hulu karena ia adalah peserta biasa dalam tender Wilayah Kerja. Pertamina harus bersaing dengan kontraktor lain, yang bisa saja "kalah" seperti dalam kasus perebutan operatorship Blok Cepu. Kenyataan ini menegaskan bahwa BUMN yang dirancang sebagai alat negara untuk menguasai cadangan dan produksi migas nasional ini sudah tidak lagi memiliki kontrol terhadap cadangan minyak mentahdan produksinya,apalagimenentukanvolume ekspordan tingkat harga pada skala dunia. Implikasi terjauhnya adalah tanggalnya syarat Indonesia menjadi negara anggota OPEC (Organization of Petroleum 1 Expor t i ng Coun tr i es).1 Negara seperti Indonesia semakin sulit memenuhi kuota produksi karena dua hal. Pertama, Indonesiatidak rnempunyaikontrol langsungterhadapcadangandan produksi minyak mentahnyakarena cadangandan produksicrude oil IndonesiaCidominasiKPS-KPSasing.Indonesiatidak bisa rnemaksaKPSKPS asinguntuk memacuvolume produksi,karenamerekaadalahkontraktorpemerintah(BadanPelaksana) yang bukan badanusahasehinggatidak bisa memimpin langsungkegiatanproduksi.Kondisi ini mengancam Indonesia menjadi negara net oil importer permanen. Kedua, seandainya negara-negaraanggota OPEC diminta untuk mengurangijumlah produksi,Indonesia,sebelumkeluardari OPEC pada2008, akan kesulitan melakukannya karena pemerintah yang diwakili BP Migas akan berhadapandengan KPS-KPS asing yang bisa menyeretnyake Arbitrase Internasionalatas dasar klaim kerugian yang ditimbulkan oleh pengurangan jumlah produksi.Hal ini, misalnya,dialami VenezuelakarenaPresidenHugo Chavezmengurangiproduksi perusahaanminyak atau KPS guna memenuhi pembatasanproduksi OPEC. Jika semua anggota OPEC berada dalam kondisi demikian, maka liberalisasi yang tengah berlangsungdi negara-negaraanggota OPEC seperti Indonesia (sebelum keluar dari OPEC), Venezuela, Nigeria, Aljazair, dan lrak merupakan skenario sistematisuntuk melumpuhkan OPEC dari dalam. Posisi OPEC akan sangat lemah dalam mengatur suplai dan harga minyak mentah dunia. Mengutip Kurtubi, benang merah dari seluruh agenda liberalisasidan privatisasiBUMN Migas di negara-negaraeksporter minyak seperti Pertamina(lndonesia),Sonatrach(Aljazair), PDVSA (Venezuela),dan NNPOC (Nigeria) adalahrnembubarkanOPEC, sebuahkartel rninyak yang paling ditakuti Amerika Serikat.Dalam 40 tahun terakhir,ekonomi AS seringkaliterpukul karenapolitik minyak OPEC. Jika BUMN negaraOPEC sudahdiprivatisasi,maka kontrol produksi dan suplai ke pasarminyak dLrniatidak lagi beradadi tanganBUMN negaraOPEC, sehinggaOPEC tidak lagi bisa mengatursuplai dan
" lndonesiaakhimyartemutuskankeluar dari OPEC pada 2008, setelahmenyertaikeanggotaanya sejak 1962. Untuk keanggotaannya di OPECitu, Indonesia membayar iurantahunan US$2juta. sebesar
harga minyak mentahdunia. OPEC yang sudahdilucuti senjatanyaitu akan dirombak menjadi organisasi penelitianbiasayang tidak mempunyai kekuatanuntuk menjalankanpolitik harga dan kebijakan produksi. Implikasi lain yang paling krusial adalah,di tengah berjangkitnyawabah "resource nationalism" yang melanda berbagai negara di dunia, khususnyaAmerika Latin, UU Migas telah menutup pintu bagi Indonesia untuk menegaskankepentingan nasionalnyadi hadapanKPS-KPS asing. Tuntutan nasionalisasi industri migas nasional, seperti disuarakan berbagai kalangan, akan menabrak tembok UU Migas dengan sistemkontrak kerja samanyayang cenderungmenempatkanpemerintah(BP Migas) dan kontraktordalan.r kedudukan setara, masing-masing sebagai para pihak pembuat kontrak. Hilangnya klausul dalam pSC standardbahwa Ledaulatannegaradan kepentingannasionalberadalebih tinggi cli ataskontrak. dan bahrva setiap kontrak lidak boleh rnencegahatau men-rbatasi hak pernerintahIndonesia untuk mengutamakan kepentingannya,termasuk tidak dibawa ke arbitrase,merupakansinyal lain runtuhnya wibawa nasionalisme dalam kontrak-kontrakstrategisyang menentukanmasadepanbangsa. DirornbaknyaPertaminasebagaiPT (Persero)lewat PP No 3l Tahun 2003 jLrga nrernungkinkan privatisasiPeltarnina.Padarrasa keper-nirnpinan BaihakrFlakin, secarajelas rr,tadntapPertaminadiarahkan untuk dijual. Pada 2010, Pertaminadiharapkansudahsiap melakukanprivatisasimelalui penawaransaham umum (lPO). Jika itu terjadi, usaha-usahauntuk melakukan nasionalisasi,dalam pengertiannyayang lunak maupun ekstrem, yaitu renegosiasikontrak seperti yang dilakukan Bolivia yang meliputi peningkatan pembagiankeuntungan(saham),alih teknologi,dan peningkatanpajak/royalti;penghentiansepihakkontrak dengan kompensasiseperti yang dilakukan PM lran Mohammed Mossadegh;dan nasionalisasitanpa renegoisasimaupun kompensasi seperti yang dilakukan Fidel Castro di Kuba, dan pada tingkat tertentu Soekarnodi Indonesiapadapenghujungtahun 50-an,akansemakinmenjadigaungdari masasilam. Bahkan, nasionalisasi dalam pengertian yang paling soft, yaitu penghematan cost recovery d,an pengutamaan minyak/gas untuk kebutuhan dalam negeri, juga terhambat oleh sistem baru yang dikembangkanUU Migas. Ef,rsiensicost recovery sulit dilakukan karena BP Migas hanya mengawasi "dari jauh" dan tidak terlibat langsung dalam kegiatan produksi sehingga kontrol atas setiap biaya yang dikeluarkan tidak bisa dikawal secara ketat. Pengutamaanmigas untuk kebutuhan dalam negeri juga terhambatoleh Pasal22 (l)UU Migas yang membatasiDMO (DomesticMarket Obtigation). Sebelumpasal itu dibatalkan MK, proyeksi agar ekspor hanya dilakukan setelah kebutuhan domestik terpenuhi, lebih r n u s t a h illa g i d i l a k u k a n . Penutup Di penghujung bulan Juni 2008, persis saat demo mahasiswa menentang kenaikan harga BBM berakhirricuh di depan gedungDPR, parlemenIndonesia,melalui sebuahvoting terbuka,meloloskanhak angket untuk tnenyelidiki tata kelola migas nasional. Tidak ada jalan lain, jika DPR memang sungguhsutlgguh hendak rnengoreksikebijakan nasional di sektor energi, sistem perrninyakannasional harus dirombak mulai dari hulu kebijakannya.DPR tidak boleh berhentipada teknis tata kelola migas dan peran 'rnafia minyak' di dalamnya, tetapi mengusut kerangka regulasi dan roadmap kebijakan yang hendak meliberalisasiindustri migas nasional, sebagaimanateftuang dalam UU Migas dan peraturan-peraturan turunannya.Tidak adajalan lain,jika DPR hendakmenebus'dosa politik' karenatelah ikut meloloskanUU Migas yang sangatbias asing ini, DPR harus mengambilinisiatif menggantiUU Migas dan mengusulkan kerangkaregulasibaru yang lebih sejalandenganprinsipekonomikonstitusi(Pasal33 UUD 1945). UU Migas bukan hanya telah terbukti merapuhkan konsep penguasaannegara dalam tiga matrik mineral rights, mining rights, dan economic rights, tetapi membuat industri migas nasional terpuruk karena sistem yang dikembangkannyatidak efisien. Sejak disahkannyaUU Migas, produksi minyak nasional terus anjlok, sementarabiaya produksinya terus meningkat. Ketika harga minyak dunia melonjak dan APBN 'beradarah-darah' oleh apa yang disebut dengan 'subsidi', pemerintah mengalihkan bebannya kepada masyarakatdengan cara menaikkan harga BBM, Sistem brokerage yang dikembangkan UU Migas, implikasi dari status BP Migas sebagai pemegangKuasa Pertambanganyang bukan institusi bisnis, melanggengkan keberadaanmafia-mafia minyak, yang membuatrakyat dan negaraharus mernbayarBBM l e b i hr n a h a l . Pertamina,yang bukan lagi alat negarauntuk menjamin keamanan pasok(security of suppty) BBM dalam negeri, cenderungsemakin tidak efisien dalam membiayai proses pengadaanminyak mentah dan BBM dor-nestik. Dalam bingkai kalkulasi bisnis,karenastatusnyatelah beralih sebagaiPT Persero,BUMN i n i r n e n r b u r ul a b ad a n r n e n a g i h k a n s e m u ab e b a ni n e f i s i e n s i n ykae p a d an e g a r ac l a i a r rb e n t u kc o s rr e c o t ; e r y t . Minyak yang bisa dibeli Pertaminadi bawah MOPS, tetap dihitung denganharga MOPS, karenakebijakan r e z i m l i b e r a l i s a shi a r g ao t e h U U M i g a s d a n P e r p r e sN o 5 5 / 2 0 0 5 .U n t u k m i n y a k m e n t a hy a n g d i a m b i l d a r i
10
prosespengolahannya hinggamenjadiBBM tetapmengacupadahargaMOPS, perutbumi Indonesia, dengan kilangminyakdalamnegeribelumefisien. alasan Ini semua memukul dua arah neraca ekonomi pemerintah,neraca penerimaandan pengeluaran. Penerimaannegara menurun, meskipun harga minyak naik, karena produksi minyak menurun terus. Di sisi lain, pengeluaran negara semakin besar, selain karena inefisiensi cost recovery, juga karena rezim penghitungansubsidiberbasisliberalisasi.Biaya produksiminyak dan BBM tidak dihitung berdasarkanratarata biaya pokok produksi dalarnnegeri, rnelainkar.r rrengacupada hargapasar(MOPS). Cara ini rnembuat APBN 'seolah-olah' jebol karena membengkaknya subsidi, karena itu rakyat harus ikut menanggungnya d e n g a nm e m b e l iB B M l e b i hm a h a l . 'menggadaikan' UU Migas telah arti kedaulatannasionai kepada dogma pacta sunct servanda (kesucian sebuah kontrak). Upaya-upaya pemerintah untuk menegaskankepentingan nasionalnya, seperti menerapkanwindfall profit tax, selalu menumbuk "ikatan-ikatan suci" sebuah kontrak yang tidak boleh diurai. Negara, yang seharusnyaberdaulatatas kekayaanmineral dalam perut bumi Nusantara,tiba{iba tersatideraoleh tantu yang bisa rnendiktekanatuliut rurrjahkngga tuan rumahnya. Kontrak pernerintah dengan perusahaan-perusahaan minyak seperti perjanjian internasional, yang perselisihan atasnya harus diselesaikanoleh badan arbitraseinternasional.Hukum nasionaltiba-tiba bungkam di bisnis "emas hitam" di negeri ni. Tidak ada jalan lain, untuk memulihkan kedaulatannasionaldi bidang energi, UU Migas harus dirombak dengan undang-undang baru yang lebih "merah-putih". Bendera nasional harus dikibarkan di semua produk kebijakan dan perundang-undangandi negeri ini. Jika pemerintah diam, DPR yang harus bergerak.Jika dua-duanya diam, rakyat akan menunggu lebih lama lagi untuk bisa menjadi tuan di negeri sendiri.
1l
Lampiran http ://www.usaid.gov/pubs/cbj2002/ane/id/497-013.html ACTIVITY DATA SHEET PROGRAM: Indonesia TITLE AND NUMBER: Energy SectorGovernanceStrengthened,49'7-013 STATUS: Continuing PLANNED FY 2001 OBLIGATIONS AND FUNDING SOURCE: $4,000,000DA P R O P O S E DF \ ' 2 0 0 2 O B L I G A T I O N S A N D F U N D I N G S O U R C E : $ 4 , 0 0 0 , 0 0D 0A INITIAL OBLIGATION: FY 2000 ESTIMATED COMPLETION DATE: FY 2004 Summary: The energy sector is critical to the Indonesianeconomy, generating nearly 30% of total C o v e r r t m e not f I n c l o n e s irae v e n u e sa n d s e l v i n ga s a r r a j o l s o u r c eo f f o r e i g n e x c h a n g eI.l o u , e v e r 'u, t r s s i v e nationalenergysubsidies($4.5 billion annually,or halfofall energyrevenues)bleed the nationalbudgetand reduce funding for critical education, health and other social programs. Poorly conceived energy policies have resulted in inefficient production and distribution by state-owned monopolies and wasteful energy consumption. Reform efforts have acceleratedsince 1999, however, and the Government of lndonesia energy sector reform agendahas focused on improving efficiency and attractingprivate sector investment. The few vested interests benefiting from the cunent structure and the lack of transparency remain as obstaclesto reform. This strategic objective will strengthen energy sector governance to help create a more efficient and transparentenergy sector. By minimizing the role of government as a regulator, reducing subsidies, and promoting private sector involvement, a reformed energy sector can contribute billions of dollars in tax revenue.A more efficient energy sector will also have positive environmental impact, rationalize pricing, increaseaccessto energy services,and help sustain lndonesia'snatural resource base. USAID has been the primary bilateraldonor working on energysectorreform, which helps leveragelarger multilateralloans. Key Results: At the strategic objective level, impact is demonstrated by increases in energy sector contributionsto Governmentof Indonesiarevenuesand increasesin emission units avoided (greenhouse gases,lead and other local pollutants). Achievement of this objective also relies on three key intermediate results; l) energy sector reform implemented; 2) broader and more knowledgeable participation in energy sectorreform; 3) environmentally friendly investmentsin the energy sector increased. Performance and Prospects: USAID intends to obligate a total of $4 million in DA in FY 2001 to strengthenenergy sector governanceand help createa more efficient and transparent€nergy sector. USAID advisorsplay a catalytic role in helping the Governmentof Indonesradevelop and implement key policy, legal and regulatoryreforms.In 2000, the Governmentof Indonesiareducedenergy subsidiesby increasing electricitypricesby 20ohand fuel pricesby 12%. Wary of public reactionto the price hikes becausesimilar increasesin 1998 led to street demonstrations,the Government of lndonesia, with USAID assistance, ensured that national and local parliaments, civil society organizations, media, and universities were involved in the decision. As a result, there was minimal public outcry. USAID also supportedthis processby providing policy analysis for energy pricing and subsidy removal. Additional increasesare necessaryand will require greater public understandingof the impact on the economy and on vulnerable groups. USAID will continueto provide technicalanalysison the macroeconomicand microeconomicimpact on industries a n d h o u s e h o l d si n, c l u d i n ga s t u d yo n t h e i m p a c to f p r i c i n gp o l i c y o n w o m e n a n d v u l n e r a b l ep o p u l a t i o n s . USAID is helpingrestructurethe electricitysectorto open it to privatecompetition,increaseefficiency,and reducethe demandfor scarcepublic funds in the sector.USAID advisorswork directly with Governmentof Indonesiaofficials responsiblefor implementingpower sectorreform, revising draft electricity legislation and redesigningregulatory structures.USAID has provided much-neededassistanceto the state electricity monopoly in improving power plant efficiency. The program has been replicated quickly rvithin the r.nonopoly as it preparesfor sectorrestructuring.
t2
underthe fund contractors tn pV ZOOt,USAID plansto provide$2.85miilionin DA to incrementally and for for energyanalysisand policy assistance, GlobalBureauEnergyindefinitequantitycontracts assistancein restructuringthe electricity, and oil and gas sectors. USAID helped draft new oil and gas policy legislationsubmitted to Parliament in October 2000. The legislation will increase competition and efficiency by reducing the role of the state-owned oil c o m p a n y i n e x p l o r a t i o na n d p r o d u c t i o n . A m o r e e f f i c i e n to i l a n d g a s s e c t o r w i l l l o w e r p r i c e s ,i n c r e a s e product quality for consumers, increase government revenues,and improve air quality. USAID will c o n t i n u et o l ' o r l < o n d e v e l o p i n gi m p l e m e n t i n gr e g u l a t i o n sf o r t h e o i l a n d g a s l e g i s l a t i o n . USAID, in partnership with an IndonesianNGO, has been instrumental in gaining the commitment of the state-ownedoil company to phase out leaded gasolinein Iakarta by July 2001. USAID is assistingthe M i n i s t r y o f E n e r g y ' sO i l a n d G a s D i r e c t o r a t et o d e i , e l o pa n d i m p l e m e n a t l o n g - r a n g ef u e l s t a n d a r dps l a nt h a t will providethe fburrdationtbr refinery upgradedecisionsand the productionof cleanerfuels.
In FY 2001, USAID plans to provide$850,000DA to supportNGOs and universitiesin developing programsfor raisingawareness and supportinginvolvernent of localgovernment and the publicof energy includingremovalof energysubsidies sectorissues, andphaseoutof leadedgasoline. New decentralizationlaws have devolved the licensing of electricity businessesand managementof non-oil and gas resourcesto local govemments.USAID has helped establisha university network that can serve as a resource for local governments to addressrevenue sharing and regional pricing issues.The program will provide education on national policy issues and a forum for local govemments to analyze and understand their own €nergyissues,provide input into nationalpolicy and developtheir own local policy. In FY 2001, USAID plans to provide $300,000 in DA to support U.S. Department of Enbrgy/Albany ResearchCenter to partly fund the expansionof the performanceand efficiency improvement program and possibly to support Indonesian and international NGOs in developing renewable energy and energy effici ency investmentactivities. Possible Adjustments to Plans: An increaseor decreasein political will for energy sector reform may warrantadjustmentsto this objective.The appointmentin 2000 of a private sector-oriented reformist as the new headofthe Stateoil and gas companybodeswell for reform agendaprogress. Other Donor Programs: USAID rvorks closely with the Asian Development Bank (ADB) and the World Bank on energy-sector reform, USAID assistanceis leveraging a $20 million ADB power sector-restructuring loan, with USAID advisors playing project management and planning roles. The ADB and USAID worked together on drafting a new oil and gas law in 2000. Complementing USAID efforts, the World Bank has conducted comprehensivestudiesof the oil and gas sector, pricing policy, and provided assistanceto the State electric company on financial and corporate restructuring. Along with USAID, Canada and the ADB are helping Indonesia develop an action plan for leaded gas phaseout and reducing overall transportation emissions. Principal Contractors, Grantees, or Agencies:The EnergyPolicy Analysis Office and Oil and Gas Policy programs are implemented by Advanced Engineering Associates International. The Institutional Strengthening for Electricity Sector Refom program is implemented by the Institute of lnternational Education. The Power Plant Improvement program is implemented by Albany Research Labs, U.S. Departmentof Energy.
l3
LamPiran http://www.usaid.gov/policy/budget/cbj2004/asia-near-east/Indonesia.pdf
Daia Sheet lndonesia EnergySectorReform and Trade Growth,Agriculture Economic
USAIDltlission: ProgramTitle; Pillan StrategicObjective: Status: ProposedFY 2003 Obligation: Prior Year Unobligaled: ProposedFY 2004Obligation: Year of lnitialObligation: E*timated Gompletion Dale:
497{13
Continuing DA $2,000,000 $0 DA $2,000,000 F Y2 0 0 0 FY2005
Summary: The energy seclor is a ma.jorcomponentof lhe Indonesianeconomy,generatlngneady 30 percentoi total Goverimentof Indonesia(GOl)revenuesand significantforeignexchange. Horuever,the sector is plaguedby conuption,weak policies,monopolisticgnd inefficientproductionand distribution, and wastifuiconsuhption. Energysubsidiesare beingphasedout. but continueto burdenthe slate budget. USAIO's programto im[-rovethe efficiencyand transparencyof the energ]t_sectorincludes of legaland regulatoryreformsgoveming technicalassistanceand trainingto: accelerateimple.mentation the oil and gasand electnotysectors;strengthenGOI capacitytoanallze and setenergypollcy;.Droaoen public partiopationin energy sector reforms; eliminatesubsidiesto rationaiizeenergy prices; and friendlyenergyproduclionand use. increaseinvestmentin envimnmentally Inpuls, Outputr, Aclivit ie:: FY 2003Program: of key energysector policyand-legalreforms($1,500,000DA). USAIDwill Accelerateim'plemeniation 1o fund tecfrnicalassistanceand training-io assist fie GOI in developingregulationsand guidelinqsimplementthe nernrOil and Gas Law and the Eledricity Law (both laws were draned wtlh UsAlu assistance),and assistin the establishmentand initialoperationof the independentRegulatoryBoard for dolvnstreamoil and gas operation USAID advison will rrrorkwith govemmentand nongovernmerttal acfrreveils planned50 percentredustionof energy subsidiestn 2003, to help ln"donesia institutrons rncluding efiortsto help the publicunderstandwhy priceswill nse. Technicalassistancewill support effortsto developalternatirrefuels for keroseneand assist in the draftingand passage of a ne* law EngineeringAssociatesInternational gweming Indonesia'sgeothermalqnjrpy resources...(Advanced (pnme),and Institutefor lntemalionalEducation(prime)). and use ($500,000DA) - USAIDwill fnendlyenergyproduction lncreaseinvestmentin environmentally of expand the renewableenergy developmentprogran:to increasethe efficiencyand perf_ormance gases. (AlbanyResearchCenter,U.S and reducegreenhouse generating-iacilities existingelectriaty -Energy (pnme) Winrock lntemaljonal (n1me), Inlemational Council for Local Department of (sub)). Management (sub)and the Indonesran of Environment Foundation Iniltalive Environmental allianceinitiatedwith fundingfrom the USAIDAsia and Near East Bureau will focus on A public-private reducing air pollutronthrougheffioenry improvemenlswrthinthe publicbussystem,reducedreltanceon -cars, private and the int6duction oi clbaner public buses. (The Inslitule of Transportatlonand Researchand lnjury the Transportation ba,elopmentPolicy,PelangiIndonesia(lndonesiaRainboar), PreveniionProgram,the JakartaCity Goremment,the lnfrastructureDevelopmentFinanceCompany, forAsiancities). and the CleanAir Initrative Ff ?gfJ4.Program: of key energysectorpolicyand legalreforms($1,000,900DA) USAIDplans Accelerateimplementation to initiatena,v tedrnical assistanceani trainingactivitiesto help establishan independentElectnoty MarkelSupervisoryBoardand implementopendownstreamoil and gas operations
IA l?
