Hoofdstuk voor praktijkboek handelingsperspectieven kennis voor klimaat
Deltaprogramma en uitvoeringsprocessen: Handelingsperspectieven voor voortgaande interactie op regionale schaal Deze tekst is nog in concept. Het is bedoeld om te bespreken tijdens de conferentie “Governance van klimaatadaptatie: handelingsperspectieven” op 13 maart 2014 in Rotterdam. De tekst is nog niet geschikt om verder te verspreiden buiten de context van deze conferentie. In het voorjaar van 2014 zal de definitieve tekst als hoofdstuk in het Praktijkboek over handelingsperspectieven verschijnen.
Peter Driessen, Hetty Klavers, Katrien Termeer en Herbert Bos 20 Februari 2014
De uitdaging De regionale deelprogramma’s van het nationale Deltaprogramma staan aan de vooravond van de grote finale. In het najaar van 2014 leveren ze de resultaten van hun opdracht in. Dan is de klus geklaard, zijn de kaarten geschud en kunnen de voorkeursstrategieën worden omgevormd tot beleids- en uitvoeringsmaatregelen. De regionale netwerken en de daarbinnen samenwerkende partijen spelen daarbij een prominente rol. Juist het lange termijn perspectief (2050-2100) geeft het Deltaprogramma een uniek karakter. Het kan niet worden gezien als een klassiek beleidsprogramma, gericht op achtereenvolgens weloverwogen beleidsvoorbereiding, besluitvorming en implementatie. Weliswaar zal in 2014 een belangrijke periode van gedachtevorming worden afgesloten met enkele kabinetsbesluiten, maar vervolgens zullen nieuwe processen van beleidsontwikkeling en uitvoering worden gestart, deels nationaal georiënteerd, deels regionaal georiënteerd en deels thematisch georiënteerd. Dit betekent ook dat in deze diversiteit aan beleidsarena’s het Deltaprogramma praktische betekenis zal moeten krijgen. Deze arena’s zullen deels autonoom kunnen opereren, maar deels ook met elkaar verbonden moeten worden teneinde recht te doen aan de onderlinge afhankelijkheden tussen arena’s en beleidsbeslissingen. In de regio’s is veel enthousiasme en dynamiek ontstaan en zijn verschillende nieuwe ideeën ontwikkeld over het anders omgaan met water- en klimaatvraagstukken. Veel van het ‘denkwerk’ vindt in de regio’s plaats. De regionale partijen zijn zich meer bewust geworden van hun onderlinge afhankelijkheden en er zijn structurele (niet vrijblijvende) samenwerkingsvormen gecreëerd. Het zorgen voor verbindingen en consistentie vormt een belangrijke uitdaging, niet alleen door verschillen in problemen, perspectieven en belangen, maar ook door verschillen in tempo in de regionale netwerken. Daarnaast vormt het
1
ontwikkelen, vaststellen en vasthouden van een gezamenlijke koers door rijksoverheid en regionale netwerken een belangrijke opdracht voor de nabije toekomst. Het risico bestaat dat de partijen die nu betrokken zijn bij de beleidsontwikkeling rondom het IJssselmeer na de Deltabeslissingen weer terugvallen in het oude patroon. Dat moet voorkomen worden, omdat alleen door samenwerking de uitdagingen voor de toekomst succesvol kunnen worden aangepakt. Dat roept de vraag op hoe continuïteit aan de regionale vernieuwingsprocessen kan worden gegeven. Die vernieuwingsprocessen zullen moeten plaatsvinden binnen de context van het nationale waterveiligheids- en zoetwaterbeleid. Maar juist op regionaal niveau zullen die vernieuwingsprocessen ook moeten worden verbonden met andere uitdagingen op het gebied van ruimtelijk en sociaaleconomisch beleid.
Wetenschappelijke inzichten In de bestuurskundige literatuur is veel overeenstemming dat netwerken, bestaande uit publieke, private en maatschappelijke organisaties, beter in staat zijn om in te spelen op onzekere toekomsten en noodzakelijke vernieuwingen dan een enkele overheidsorganisatie (Koppenjan &b Klijn, 2004; Van Buuren et al, 2010). Beleidsnetwerken worden opgevat als patronen van interactie tussen wederzijds afhankelijke actoren die zich formeren rondom beleidsproblemen of beleidsprogramma’s. Deze netwerken worden krachtiger wanneer partijen op een structurele wijze hun gezamenlijk leren vergroten. Kennisontwikkeling en kennisdeling spelen daarbij een belangrijke rol. Er zijn drie elkaar versterkende vormen van leren: (a) cognitief leren verwijst naar kennis van oorzaken en effecten van problemen en oplossingen, ook wel aangeduid als ‘joint fact finding’; (b) strategisch leren heeft betrekking op het bewustzijn van partijen van elkaars belangen en onderlinge afhankelijkheid; (c) institutioneel leren verwijst naar de ontwikkeling van gezamenlijke regels, waarden, taal en arrangementen. Naast leren zal er in beleidsnetwerken ook onderhandeld moeten worden tussen de wederzijds van elkaar afhankelijke partijen. Ondanks het feit dat partijen op allerlei wijzen zullen leren van elkaar, zullen zij uiteenlopende doelen en belangen blijven nastreven (Driessen et al., 2001). Het management van netwerken zal er op gericht moeten zijn daar waar nodig onderhandelingsprocessen te faciliteren die leiden tot consensus en een consistente beleidskoers. Onderhandelingsprocessen zullen succesvoller verlopen naarmate: (a) partijen zich bewust zijn van hun onderlinge afhankelijkheid bij het behalen van de eigen doelen, (b) partijen inzien dat door onderhandeling en samenwerking per saldo meer te bereiken valt dan zonder samenwerking, (c) problemen in een breder perspectief van regionale ontwikkeling worden geplaatst, zodat daarmee ook meer uitruilmogelijkheden
2
worden gecreëerd, (d) het proces duidelijke spelregels kent omtrent interactie, communicatie, toetreden en uittreden. Leerprocessen zijn er vooral op gericht om onzekerheid en complexiteit hanteerbaar te maken. Onderhandelingsprocessen hebben tot doel compromissen te bereiken tussen tegengestelde maatschappelijke belangen en eisen, waarmee de uitvoerbaarheid van het beleid wordt vergroot. Door het vraagstuk integraal te bekijken, worden ook meer uitruilmogelijkheden gecreëerd. Leerprocessen en onderhandelingsprocessen zijn in de praktijk moeilijk van elkaar te scheiden. Toch zijn er accentverschillen. Leerprocessen zijn gericht op uitwisseling van kennis en verbetering van begrip, terwijl onderhandelingen uiteindelijk zijn gericht op de uitwisseling van mogelijkheden tot handelen. Om netwerken goed te laten functioneren en zorg te dragen voor continuïteit is een bepaalde mate van leiderschap nodig. Het is mogelijk om drie vormen van leiderschap te onderscheiden (Termeer et al., 2013). Adaptief leiderschap is gericht op het initiëren van vernieuwingen. Het vindt veelal plaats in zogenaamde ‘veranderallianties’: netwerken van partijen die op een vernieuwende wijze bestaande problemen tot een oplossing trachten te brengen. Ten tweede is er enabling leiderschap. Deze leiders maken vernieuwingsprocessen in netwerken mogelijk door ze te beschermen en van middelen te voorzien. Tevens zorgen ze ervoor dat vernieuwingen uit de verschillende veranderallianties met elkaar worden verbonden en doorstromen naar de formele netwerken. Deze leiders opereren vaak achter de schermen en ontmoeten andere leiders in zogenaamde schaduwnetwerken. Ten slotte onderscheiden we administratief leiderschap. Dit type leider is gericht op het controleren van vernieuwingsprocessen en zorgt dat alles op een goede manier verloopt. Deze drie typen leiderschap zijn alle van belang om continuïteit te waarborgen en hoeven niet per definitie in één persoon te zijn verenigd. Uit onderzoek naar de drijvende krachten achter vernieuwingsprocessen blijkt dat het niet uitmaakt welke programma’s of instrumenten leiders inzetten als ze maar bijdragen aan de basiscondities die cruciaal zijn voor leren, onderhandelen, aanpassen en veranderen in een turbulente wereld. Deze basiscondities zijn (Weick, 2000): (a) het enthousiasmeren van mensen en het bevorderen dat ze in beweging blijven en experimenten generen die ‘onbekende’ mogelijkheden zichtbaar maken; (b) het verschaffen van een globale richting om deze experimenten te evalueren; (c) het bevorderen van een proces van aanpassingen aan locale situaties door nauwkeurige aandacht voor wat er echt gaande is met zowel aandacht voor de situationele context als de betekenisvolle details; (d) het faciliteren van openhartige interacties waarin vertrouwen, betrouwbaarheid en zelfrespect zich ontwikkelen; (e) het zorg dragen voor een gemeenschappelijke identiteit en het naar buiten uitdragen van die identiteit in een prudente ‘branding’ strategie.
Casus Deltaprogramma IJsselmeergebied (DPIJ) 3
Het Deltaprogramma IJsselmeergebied (DPIJ), als deelprogramma van het nationale Deltaprogramma, levert eind 2014 het pakket af met de concept ‘Deltabeslissing IJsselmeergebied’, het aanbod van de regio aan het rijk, vervat in een regionale voorkeurstrategie en vastgelegd in een bestuursovereenkomst en een uitvoeringsplan. Met het bereiken van deze mijlpaal zal het regionale netwerk van kleur verschieten en dat is niet voor het eerst. Al voordat het DPIJ in 2009 van start ging, hadden de regionale partijen in het gebied elkaar gevonden. De regionale samenwerking kwam neer op actievoeren: ”nee, tegen de 1,5 meter peilstijging” die de tweede Deltacommissie in het najaar van 2008 presenteerde als dé lange termijn oplossing voor het gebied en als antwoord op de dreigende klimaatverandering. Het actievoeren had succes: weliswaar sprak het kabinet in 2009 via het eerste Nationale Waterplan een voorlopige voorkeur uit voor ”meestijgen met de zeespiegel”, maar tegelijkertijd bood het de ruimte om alle opties te onderzoeken, voordat het in 2015 een definitief besluit zou nemen via de ‘Deltabeslissing IJsselmeergebied’. Een periode (2010-2012) van gezamenlijke fact finding brak aan, deels gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, deels ook op visies en expertkennis van betrokken publieke en private actoren. Initieel lag daarbij de nadruk op het vergaren van kennis over de werking van het systeem en de doorwerking van klimaatverandering erop. Een echte doorbraak ontstond pas toen de verschillende oplossinginrichtingen ‘op geld werden gezet’. Dat was de ontbrekende schakel om ook het rijk te overtuigen dat meestijgen met de zeespiegel niet de optimale oplossing was vanwege de hoge kosten ervan. Een tweede doorbraak werd veroorzaakt door het inzicht dat het IJsselmeer (als zoetwaterbekken) niet nodig was om de zoetwaterproblematiek van West-Nederland op te lossen. Sterker nog: de toenemende behoefte aan zoetwater komt uit het huidige voorzieningengebied. Daarmee werd het mogelijk een autonome regionale oplossing voor het gebied te formuleren, gebaseerd op een ‘adaptieve strategie’. Die strategie berust op vijf pijlers (zie figuur) met als doel “een veilig en veerkrachtig IJsselmeergebied”, ondersteund door een nieuwe governance. Het doel moet gezien worden in de context van de betekenis van dit gebied: het bevat niet alleen een groot zoetwaterreservoir met gebruikers tot aan Drenthe en Noord-Holland. Nergens in Europa is er zo’n watergebonden vrijetijdseconomie met waardevolle natuur te vinden. Kenmerkend voor de strategie is de wederzijdse afhankelijkheid tussen de partijen voor het succesvol kunnen uitvoeren van de strategie: als bijvoorbeeld het toekomstige watergebruik binnen de perken blijft, hoeft de waterbuffer minder vergroot te worden. Daardoor zijn grote peilstijgingen niet (direct) nodig.
4
Vanaf 2012 kenmerkt het proces en de samenwerking in het regionale netwerk zich door het verder onderbouwen van de gezamenlijke oplossingsrichting, het leggen van verbindingen met de andere Deltabeslissingen en het voortdurend onderhandelen tussen alle partijen over de exacte formuleringen met betrekking tot ambities, rollen, taken en het vervolg. Een verschuiving dus in het leren van ‘joint fact finding’ naar strategisch en instrumenteel leren, als ook een groter nadruk op onderhandelen. Tegelijkertijd is duidelijk geworden dat er weliswaar veel kennis is opgebouwd, maar dat een aantal belangrijke kennisvragen resteert.
Voor het DPIJ is er nog een ander aspect relevant. Een deel van het enthousiasme in de regio lijkt te zijn ontstaan door het hebben van een gezamenlijke vijand: de 1,5 meter peilstijging, maar die is nu van tafel. Wat is het dan wat de regio bindt? De grenzen van het IJsselmeergebied zijn vastgesteld op basis van ‘iedereen die van het water uit het IJsselmeer profiteert’. De IJsselmeerregio heeft daarmee geen eigen identiteit, dit wellicht in tegenstelling tot bijvoorbeeld de polders of de Zuiderzeedorpen. Voor een succesvol
5
opererend regionaal netwerk dat ook voor de lange termijn een rol moet gaan vervullen lijkt een gezamenlijke identiteit essentieel te zijn.
Handelingsperspectieven voor de toekomst Het is te verwachten dat er in de komende jaren in de tweede fase van het Deltaprogramma een keten van beleidsprocessen zal gaan ontstaan, waarbij voorbereiding, besluitvorming en uitvoering steeds door elkaar lopen. Er is echter ook het risico dat partijen na het afleveren van de ‘Deltabeslissing IJsselmeergebied’ overgaan tot de orde van de dag. Zoals hiervoor reeds aangegeven, dient dat voorkomen te worden omdat alleen door samenwerking de uitdagingen voor de toekomst succesvol kunnen worden aangepakt. Het continueren van het vernieuwingsproces en het regisseren van onderlinge verbindingen lijkt een cruciaal punt. Om die continuïteit te waarborgen kunnen de volgende handelingsperspectieven van belang zijn. 1. Het is cruciaal om de diverse regionale netwerken onderling te verbinden en verbindingen te leggen tussen regionale netwerken en nationale netwerken en politieke besluitvormers. Regionale netwerken staan of vallen met leiders en/of boegbeelden. Naast bestuurlijke boegbeelden is het type leiderschap van het netwerk van essentieel (en vaak ook onderschat) belang. Vele bruggen moeten worden geslagen (en afgebroken), niet alleen inhoudelijk, maar vooral ook procesmatig en met veel gevoel voor menselijke verhoudingen. Het vormgeven en onderhouden van onderlinge verbanden tussen netwerken, besluitvormers, organisaties en mensen vraagt om enabling leiderschap. Ook ‘verbinders’ kunnen in dit verband een belangrijke rol spelen. Oplossingen die in de regio worden gevonden, moeten tevens worden verdedigd naar Den Haag. Voor het IJsselmeergebied is het essentieel is dat deze verbinders het regionale netwerk kunnen helpen om de regionale issues in de Haagse context te ‘framen’ en vice versa. 2. De regionale samenwerking moet ruimte bieden om contextspecifieke, fijnmazige en robuuste oplossingen te creëren voor het waterveiligheidsvraagstuk en het vraagstuk van de zoetwatervoorziening op de langere termijn. Daarbij is het creëren van een gedeelde visie en identiteit (over problemen en mogelijke oplossingen) en een gevoel van wederzijdse afhankelijkheid erg belangrijk. Ook kenniscocreatie, dat wil zeggen het stimuleren van een intensieve interactie tussen wetenschap en beleid, kan daarbij van cruciaal belang zijn. Bij het creëren van een gedeeld beeld spelen leerprocessen, via uitwisseling van kennis en begrip, een belangrijke rol. De identiteit van het regionale netwerk kan worden versterkt via een prudente ‘branding strategie’: het netwerk dient een ‘merknaam’ in de regio te worden. In het IJsselmeergebied, bijvoorbeeld, is een wederzijdse afhankelijkheid in de strategie ingebakken: als het toekomstige watergebruik binnen de perken blijft, hoeft de waterbuffer 6
minder vergroot te worden en kunnen daarmee grote peilstijgingen achterwege blijven. De identiteit dient echter verder versterkt te worden in een toekomstgerichte strategie gericht op een koppeling tussen de wateropgaven en de grote economische en ecologische waarden van het gebied. De volgende episode van het Deltaprogramma vraagt ook om een andere wijze van de kennisopbouw en meer ruimte om te experimenteren. De kennisontwikkeling moet integraler, vernieuwender en niet volgens bestaande routines (dus niet altijd dezelfde kennisinstelling inschakelen). 3. Het leiderschap van de regionale netwerken dient er mede op gericht te zijn om engagement voor de lange termijn te creëren. Die betrokkenheid zal alleen ontstaan als ook voor de langere termijn de voordelen van samenwerking zichtbaar blijven. De voordelen kunnen verband houden met het beter of eerder behalen van de eigen doelen, de beschikbaarheid van financiële middelen om maatregelen te kunnen financieren en mogelijkerwijs de besparing van geld als gevolg van verbeterde samenwerking. Voorkomen moet worden dat partijen in het begin van het proces al alles binnenhalen en daarna uittreden omdat er niets meer te halen valt. Processen van leren en onderhandelen moeten dus op een slimme wijze worden geregisseerd en afgewisseld. Adaptief leiderschap en enabling leiderschap lijken in dat verband van groot belang. In het IJsselmeergebied betekent dit dat, in combinatie met het vorige punt, ingezet moet worden op (lokale) experimenten die laten zien dat de adaptieve strategie werkt en dat er combinaties mogelijk zijn tussen het aanpakken van de wateropgaven en het vergroten van de economische en ecologische waarden. 4. Deze regionale samenwerking dient weliswaar vrijwillig, maar niet vrijblijvend te zijn. De regionale samenwerking berust op het idee dat noodzakelijke veranderingen slechts succesvol in gang kunnen worden gezet indien publieke en private partijen met elkaar samenwerken en de belangen van het waterbeheer daarbij verbinden met andere ruimtelijke en economische belangen. De onderhandelingen en daaruit voortvloeiende afspraken moeten ook leiden tot een bepaalde mate van wederzijdse binding. Op die wijze neemt het regionaal netwerk ook de collectieve verantwoordelijkheid op zich om ideeën en plannen in concrete besluiten en maatregelen om te zetten. Voor het IJsselmeergebied zou het toekomstige doel kunnen zijn om de ontwikkelde strategie verder invulling te geven, met speciale aandacht voor alle vijf pijlers van de strategie. Duidelijk moet zijn dat ‘free riders’ gedrag de opgaven voor de andere partners vergroot. Niet alle partners in het netwerk hoeven voortdurend actief te zijn. Per item of pijler kan steeds worden bekeken met welke partners zaken moet worden gedaan en hoe de afspraken in bindende overeenkomsten kunnen worden vastgelegd. Samenwerking met private partijen kan gestalte krijgen via PPS-constructies.
7
5. In een situatie van institutionele ambiguïteit – waarbij partijen weliswaar verschillende taken en verantwoordelijkheden hebben, maar waar niet altijd helder is welke collectieve verantwoordelijkheid het netwerk heeft – worden onderhandelingen over de spelregels onderdeel van het beleidsproces. Die spelregels zullen vooral betrekking moeten hebben over het toetreden en uittreden van partijen en over de wijze waarop partijen zich tot elkaar verplichten (om vrijblijvendheid te voorkomen). Voor het IJsselmeergebied is er een stevige basis gelegd voor een dergelijke onderhandeling over de spelregels; voor het vervolg moeten er in elk geval spelregels worden afgesproken over de voortgaande kennisopbouw, de bewaking van de voortgang van de bestuursovereenkomst en de regelmatige evaluatie en herijking ervan. 6. Het creëren van het regionaal netwerk is een cruciaal punt: wie hoort er wel bij en wie niet? In elk geval moeten die partijen worden geactiveerd die voor het slagen van het initiatief niet gemist kunnen worden. Waterschappen, provincies en gemeenten zijn vanzelfsprekend belangrijke partners. Mogelijkerwijs kunnen ook maatschappelijke organisaties een rol van betekenis spelen. In elk geval is het belangrijk om burgers en bedrijven te betrekken, die als watergebruiker direct betrokken zijn bij de adaptatiemaatregelen. Alle partijen die in het netwerk participeren zullen de urgenties en de ambities van het regionale netwerk moeten onderschrijven. Ook zullen ze zich bewust moeten zijn van hun positie in het netwerk, bereid moeten zijn om te handelen met het oog op samenwerking en competenties moeten bezitten om actief mee te doen. Voor het IJsselmeergebied moet gezocht worden naar een vorm waarin de maatschappelijke partijen actief betrokken blijven en de betrokkenheid van marktpartijen kan worden vergroot. Ook deze partijen kunnen zorg dragen voor continuïteit in het beleidsproces. Ten slotte: één van de vijf pijlers gaat over het beperken van het watergebruik. Ook de watergebruikers moeten actief worden betrokken. Het samengaan van de regionale netwerken van het Deelprogramma IJsselmeergebied en het Deelprogramma Zoetwater lijkt een natuurlijk stap vanuit het perspectief van implementatie. Reflectie De hiervoor gepresenteerde handelingsperspectieven zijn gebaseerd op de ervaringen met het Deltaprogramma IJsselmeergebied. Het is duidelijk dat in de volgende fase de onderlinge verbondenheid opnieuw moet worden gecreëerd. De gemeenschappelijke ‘vijand’ - de voorgestelde 1,5 meter peilstijging – is er immers niet meer. In een toekomstgerichte strategie zal vooral een koppeling moeten worden gelegd tussen de wateropgaven en de economische en ecologische waarden van het gebied. Hoe vervolgens de interactieprocessen tussen de betrokken publieke en private partijen kunnen worden vormgegeven is in het voorgaande puntsgewijs uiteengezet, mede op basis van algemene
8
inzichten uit de bestuurskundige literatuur. Aan deze handelingsperspectieven kan daarom ook een ruimere betekenis worden toegekend.
9
Literatuur Driessen, P.P.J., P. Glasbergen & J.C. Verdaas (1997). Interactieve beleidsvorming voor publieke werken, Bestuurswetenschappen, nr. 6, pp. 374-391. Koppenjan, J. & E.H. Klijn, Managing uncertainties in networks – A network approach in problem solving and decision-making, Routledge, Londen, 2004. Termeer C.J.A.M., Teisman G., Nooteboom S., Deelstra Y. (2013). Climate adaptation leadership between small adjustments and transformative change. The case of the Dutch Delta, Paper presented at the ECPR General Conference, Bordeaux, 4-7 September 2013. Van Buuren, A., Driessen, P.P.J. & Teisman, G. (2010). Klimaatbestendigheid als ruimtelijke en maatschappelijke opgave; bouwstenen voor legitieme adaptatiestrategieën. Beleid en Maatschappij, 37(1), 4-14. Weick K. (2000), Emergent Change as a Universal in Organizations, in: M. Beer& N. Nohria, Breaking the Code of Change, Harvard.
10
