Deelrapport 1: Conceptontwikkeling voor strategische milieueffectrapportage van mobiliteitsplannen

UNIVERSITEIT ANTWERPEN INSTITUUT voor MILIEUKUNDE Instituut voor Milieukunde

Universiteit Antwerpen

MINISTERIE VAN DE VLAAMSE GEMEENSCHAP AMINABEL - Cel Lucht

Onderzoeksopdracht "Milieu-impactbepaling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen d.m.v. strategische m.e.r."

Deelrapport 1: Conceptontwikkeling voor strategische milieueffectrapportage van mobiliteitsplannen

Wetenschappelijke Consortium van RUG/Vakgroep Informatietechnologie, RUG/Vakgroep Geografie, UIA/Departement Biologie, UIA/Departement Politieke en Sociale Wetenschappen, UFSIA/ondersgroep STEM, VITO, VUB/Eenheid Menselijke Ecologie Coördinatie: UA/Instituut voor Milieukunde

UA, 22 september 2001

Leeswijzer Het voorliggende document is deelrapport 1 "Conceptontwikkeling voor strategische milieueffectrapportage van mobiliteitsplannen" van de onderzoeksopdracht "Milieu-impactbepaling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen d.m.v. strategische m.e.r." in opdracht van Aminabel, Cel Lucht. In dit deelrapport wordt een concept ontwikkeld voor de strategische milieueffectrapportage (s-m.e.r.) van mobiliteitsplannen. In het tweede deelrapport van deze studie, "sMER van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen" wordt dit concept zover als mogelijk toegepast. Daar beide rapporten echter gelijktijdig opgesteld werden, werd er voor het sMER van het mobiliteitsplan licht van dit concept afgeweken. Dit verschil in werkwijze wordt in paragraaf 11.2 van dit rapport uiteengezet. In dit voorliggend deelrapport wordt eerst het kader 'Duurzame Mobiliteit' gesitueerd, vertrekkende van internationale, nationale en regionale literatuurbronnen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 de strategische milieueffectrapportage gedefinieerd en het wetgevend kader geschetst. In datzelfde hoofdstuk wordt eveneens een s-m.e.r.-procedure voorgesteld. De stappen in het proces worden besproken en de inbreng van participatie in elk van deze fasen wordt toegelicht. Vervolgens wordt de methodologie voor het bepalen van de milieueffecten van mobiliteitsscenario's behandeld. Dit wordt eerst benaderd vanuit een algemeen (milieu-)kader (hoofdstuk 3), waarna in de hoofdstukken 4 - 8 de methodologie voor de verschillende taakstellingen (Lucht, Geluid, Landschappen en Monumenten, Natuur en Water, Mens en gezondheid) verder wordt uitgediept. In tegenstelling tot de andere disciplines werd het aspect Mens en Gezondheid beperkt of niet behandeld in de reeds bestaande Vlaamse MERs. Daarom wordt in dit rapport de methodologie betreffende milieu - gezondheidseffecten uitgebreider toegelicht dan deze van de andere disciplines. Ook het inschatten van sociale effecten in het kader van een (s)MER is een vrij onbekend terrein. In hoofdstuk 9 wordt een concept voor de beoordeling van sociale effecten van een mobiliteitsplan op strategisch niveau gegeven en grondig besproken. De methodologie voor het beoordelen van het participatieproces wordt uiteengezet in hoofdstuk 10. Tenslotte worden in hoofdstuk 11 noodzakelijke randvoorwaarden voor een goed s-m.e.r.-proces opgesomd, voortbouwend op de ervaring die opgedaan werd tijdens de s-m.e.r. van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen.

Auteurs van dit rapport ·

Coördinatie: prof. dr. R.F. Verheyen m.m.v. K. Smolders Universiteit Antwerpen/Instituut voor Milieukunde

·

Thema Lucht: ir. G. Wouters m.m.v. I. De Vlieger, E. Cornelis, L. Int Panis, C. Mensink Vlaams Instituut voor Technologisch Onderzoek

·

Thema Geluid: prof. dr. D. Botteldooren m.m.v. L. Dekoninck Universiteit Gent/Vakgroep Informatietechnologie – Groep Akoestiek

·

Thema Natuur en Water: prof. dr. P. Meire m.m.v. P. Konings Universiteit Antwerpen-UIA/Onderzoeksgroep Ecosysteembeheer

·

Thema Monumenten en Landschappen: prof. dr. M. Antrop m.m.v. J. Deman Universiteit Gent/Vakgroep Geografie

·

Thema Mens en Gezondheid: prof. dr. L Hens m.m.v. E. Nierynck Vrije Universiteit Brussel/Eenheid Menselijke Ecologie

-

Thema Sociale effecten: prof. dr. I. Loots m.m.v. K. Geeraerts Universiteit Antwerpen-UIA/Departement Politieke en Sociale Wetenschappen

·

Thema Participatie: Dr. L. Goorden m.m.v. V. Beyst Universiteit Antwerpen-UFSIA/Studiecentrum Technologie, Energie en Milieu

INHOUDSTAFEL LEESWIJZER AUTEURS VAN DIT RAPPORT

HOOFDSTUK 1: MOBILITEIT 1.1 HET MOBILITEITSDILEMMA 1.2 MOBILITEITSPLAN EN SCENARIO'S 1.2.1 MOBILITEITSPLAN 1.2.2 SCENARIO'S 1.3 SITUERING VAN HET KADER 'DUURZAME MOBILITEIT' 1.3.1 DUURZAME ONTWIKKELING 1.3.2 DUURZAME MOBILITEIT

1 1 2 2 3 4 4 6

HOOFDSTUK 2: STRATEGISCHE MILIEUEFFECTRAPPORTAGE (S-M.E.R.) 2.1 INLEIDING 2.1.1 DOELSTELLING VAN MILIEUEFFECTRAPPORTAGE 2.1.2 PROJECT – VERSUS STRATEGISCHE MILIEUEFFECTRAPPORTAGE ('TIERING') 2.2 WETGEVEND KADER VOOR MILIEUEFFECTRAPPORTAGE 2.2.1 EUROPESE REGELGEVING 2.2.2 ANDERE INTERNATIONALE REGELGEVING 2.2.3 DE REGELGEVING IN BELGIË 2.2.4 DE REGELGEVING IN VLAANDEREN 2.3 CONCEPT VOOR EEN S-M.E.R.-PROCEDURE 2.3.1 INLEIDING 2.3.2 COMMUNICATIE EN PARTICIPATIE 2.3.3 DE DOORLICHTINGSFASE (SCREENING) 2.3.4 DE BEPALING VAN DE REIKWIJDTE (SCOPING) 2.3.5 DE IMPACTBEPALINGSFASE (IMPACT ASSESSMENT) 2.3.6 KWALITEITSCONTROLE (REVIEW FASE) 2.3.7 BESLUITVORMING 2.3.8 IMPLEMENTATIE EN OPVOLGING (MONITORING)

12 12 12 12 16 16 18 19 20 22 22 25 26 27 30 35 36 37

HOOFDSTUK 3: METHODOLOGIE VOOR HET BEOORDELEN VAN SCENARIO'S IN MOBILITEITSPLANNEN 3.1 JURIDISCH EN BELEIDSMATIG KADER 3.1.1 WETTELIJKE BEPALINGEN ROND STRATEGISCHE MILIEUEFFECTRAPPORTAGE 3.1.2 BELEIDSNOTA 'MOBILITEIT EN OPENBARE WERKEN' (STEVAERT, 2000) 3.1.3 RUIMTELIJK STRUCTUURPLAN VLAANDEREN (AROHM, 1997)

38 38 38 38 38

3.1.4 ANDERE ALGEMENE JURIDISCHE EN BELEIDSMATIGE DOCUMENTEN 39 3.1.5 DOCUMENTEN SPECIFIEK VOOR TAAKSTELLING NATUUR 40 3.1.6 DOCUMENTEN SPECIFIEK VOOR TAAKSTELLING PARTICIPATIE 44 3.2 INHOUD VAN EEN SMER 47 3.2.1 WETTELIJKE BEPALINGEN 47 3.2.2 VOORSTEL TOT INHOUDSTAFEL 47 3.3 BEPALING VAN DE REIKWIJDTE (SCOPING) 49 3.3.1 BEPALING VAN DE EFFECTGROEPEN 49 3.3.2 PLANNINGSNIVEAU'S 50 3.3.3 KEUZE VAN DE INDICATOREN 50 3.4 METHODOLOGIE VOOR DE BEOORDELING VAN BIJKOMENDE VERBINDINGEN EN BELANGRIJKE FUNCTIEAANPASSINGEN IN HET WEGENNET 54 3.5 INDICATOREN VERSUS MAATREGELEN IN EEN GEÏNTEGREERDE IMPACTBEPALING 55 3.6 INTEGRATIE VAN (MILIEU-) EFFECTEN 59 3.6.1 SITUERING EN DOELSTELLINGEN VAN DE INTEGRATIE VAN EFFECTEN 59 3.6.2 METHODES VOOR DE INTEGRATIE VAN EFFECTEN 60 3.6.3 INTEGRATIE VAN SOCIALE EFFECTEN 64 3.6.4 INTEGRATIE BIJ DE BEOORDELING VAN HET ONTWERP MOBILITEITSPLAN VLAANDEREN 65 HOOFDSTUK 4: CONCEPTONTWIKKELING, THEMA LUCHT 4.1 OMSCHRIJVING VAN DE DISCIPLINE 4.2 BRONNEN VAN BASISINFORMATIE 4.3 REIKWIJDTE VAN DE TAAKSTELLING: KEUZE/VERANTWOORDING VAN DE INDICATOREN 4.4 TECHNISCHE FICHES VAN DE INDICATOREN ZOALS GEBRUIKT IN HET SMER OVER HET ONTWERP MOBILITEITSPLAN VLAANDEREN 4.5 VOORSTELLING VAN MAATREGELEN TER BEPERKING VAN DE EFFECTEN 4.6 LEEMTEN IN DE KENNIS EN KNELPUNTEN

66 66 68 69

HOOFDSTUK 5: CONCEPTONTWIKKELING, THEMA GELUID 5.1 OMSCHRIJVING VAN DE DISCIPLINE 5.2 GEBRUIKTE LITERATUURBRONNEN 5.3 REIKWIJDTE VAN DE TAAKSTELLING: KEUZE/VERANTWOORDING VAN DE INDICATOREN 5.4 TECHNISCHE FICHES VAN DE INDICATOREN ZOALS GEBRUIKT IN HET SMER OVER HET ONTWERP MOBILITEITSPLAN VLAANDEREN 5.5 DOELSTELLINGEN 5.6 METHODOLOGIE VOOR HET BEPALEN VAN DE INDICATOREN 5.6.1 INLEIDING 5.6.2 BLOOTSTELLING OVER HET ETMAAL 5.6.3 OPPERVLAKTEVERKEER 5.6.4 EMISSIE 5.6.5 DOSIS EFFECT 5.6.6 NIEUWE INFRASTRUCTUUR EN EXCEPTIONELE LOKALE IMPACTEN 5.7 SENSITIVITEITSANALYSE EN BESPREKING VAN DE INVLOED VAN DE MAATREGELEN.

74 74 76 77

71 71 72

80 80 81 81 82 82 82 83 84 84

HOOFDSTUK 6: CONCEPTONTWIKKELING, THEMA MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN 6.1 OMSCHRIJVING VAN DE DISCIPLINE 6.2 BRONNEN VAN BASISINFORMATIE 6.2.1 LITERATUUR 6.2.2 DOCUMENTEN EN RAPPORTEN 6.2.3 DIGITALE THEMALAGEN 6.3 REIKWIJDTE VAN DE DISCIPLINE MONUMENTEN EN LANDSCHAPPEN 6.4 TECHNISCHE FICHES VAN DE INDICATOREN ZOALS GEBRUIKT IN HET SMER OVER HET ONTWERP MOBILITEITSPLAN VLAANDEREN 6.5 VOORSTELLING VAN MAATREGELEN TER BEPERKING VAN DE EFFECTEN 6.6 LEEMTEN IN KENNIS EN KNELPUNTEN

85 85 86 86 86 87 87 89 89 90

HOOFDSTUK 7: CONCEPTONTWIKKELING, THEMA NATUUR EN WATER 7.1 OMSCHRIJVING 7.2 BRONNEN VAN BASISINFORMATIE 7.3 REIKWIJDTE VAN DE DISCIPLINE NATUUR EN WATER 7.4 TECHNISCHE FICHES VAN DE INDICATOREN 7.5 VOORSTELLEN VAN MILDERENDE MAATREGELEN 7.6 LEEMTEN IN DE KENNIS EN KNELPUNTEN

91 91 91 92 93 93 94

HOOFDSTUK 8: CONCEPTONTWIKKELING, THEMA MENS EN GEZONDHEID 8.1 OMSCHRIJVING VAN DE DISCIPLINE MENS EN GEZONDHEID EN SITUERING VAN DE

95

GEZONDHEIDSRISICOANALYSE

8.1.1 OMSCHRIJVING VAN DE DISCIPLINE MENS EN GEZONDHEID 8.1.2 BESLUIT 8.2 BRONNEN VAN BASISINFORMATIE 8.3 REIKWIJDTE VAN DE DISCIPLINE MET DE RELEVANTE INDICATOREN 8.3.1 KEUZE EN VERANTWOORDING VAN DE INDICATOREN 8.3.2 INDICATOR 1: GEZONDHEIDSEFFECTEN T.G.V. VAN DE UITSTOOT VAN SCHEIKUNDIGE POLLUENTEN

8.3.3 INDICATOR 2: GEZONDHEIDSEFFECTEN T.G.V. VAN GELUID 8.3.4 INDICATOR 3: VERKEERS(ON)VEILIGHEID 8.3.5 INDICATOR 3: PSYCHOLOGISCHE GEZONDHEIDSEFFECTEN VAN VERKEER 8.4 TECHNISCHE FICHES VAN DE INDICATOREN ZOALS GEBRUIKT IN HET SMER OVER HET ONTWERP MOBILITEITSPLAN VLAANDEREN

95 95 101 101 103 103 111 136 143 148 150

HOOFDSTUK 9: CONCEPT VOOR DE BEOORDELING VAN SOCIALE EFFECTEN VAN EEN MOBILITEITSPLAN OP STRATEGISCHE NIVEAU 149 9.1 DE PLAATS VAN DE BEOORDELING VAN SOCIALE EFFECTEN IN M.E.R.FOUT! BLADWIJZER NIET GEDEFINIEERD. 9.2 RICHTLIJNEN EN PRINCIPES VOOR DE BEOORDELING VAN SOCIALE EFFECTEN 150

9.3 WELKE SOCIALE EFFECTEN? 9.3.1 INLEIDING 9.3.2 MOBILITEIT EN SOCIALE VRAAGSTUKKEN 9.3.3 REIKWIJDTE (INHOUD) VAN DE BEOORDELING VAN SOCIALE EFFECTEN VAN EEN

159 159 159

MOBILITEITSPLAN

9.4 DE INDICATOREN 9.4.1 KEUZE EN VERANTWOORDING VAN DE INDICATOREN 9.4.2 TECHNISCHE FICHES VAN DE INDICATOREN 9.4.3 ANDERE RELEVANTE INDICATOREN EN SUGGESTIES VOOR NIEUWE INDICATOREN 9.5 VERKENNING VAN DE GEGEVENSBRONNEN 9.5.1 GROOTSCHALIGE ENQUÊTES 9.5.2 ADMINISTRATIEVE DATABRONNEN

165 171 171 172 189 191 191 200

HOOFDSTUK 10: METHODOLOGIE VOOR HET BEOORDELEN VAN HET PARTICIPATIEPROCES 10.1 KWALITEITSDOELSTELLINGEN 10.1.1 MINIMALE KWALITEITSDOELSTELLING 10.1.2 REDELIJKE KWALITEITSDOELSTELLING 10.1.3 MAXIMALE KWALITEITSDOELSTELLING 10.2 CRITERIA VAN KWALITEITSZORG 10.2.1 CRITERIUM: PARTICIPATIESTRATEGIE 10.2.2 CRITERIUM: EERLIJK PARTICIPATIEPROCES 10.2.3 CRITERIUM: TOEGANG TOT HET PARTICIPATIEPROCES 10.2.4 CRITERIUM: KWALITEIT VAN DE INFORMATIE 10.2.5 CRITERIUM: RESULTAAT VAN HET PARTICIPATIEPROCES

217 217 217 218 220 222 223 224 224 225 226

HOOFDSTUK 11: NOODZAKELIJKE RANDVOORWAARDEN VOOR EEN GOED SM.E.R. – PROCES 11.1 INLEIDING 11.2 HET S-M.E.R.-PROCES TIJDENS DE MILIEU-IMPACTBEPALING VAN HET ONTWERP MOBILITEITSPLAN VLAANDEREN 11.3 RANDVOORWAARDEN M.B.T. HET PLANNINGSPROCES 11.4 RANDVOORWAARDEN M.B.T. BESLUITVORMING 11.5 RANDVOORWAARDEN M.B.T. DE INBRENG VAN EXPERTISE 11.6 ACTIEVE PARTICIPATIE 11.7 INFORMATIE-OVERDRACHT EN COÖRDINATIE 11.8 BESLUIT REFERENTIELIJST

BIJLAGE 1

227 227 227 229 230 231 231 232 233 234

A-249

Lijst van figuren Figuur 1.1: Opzet van een trendscenario en duurzaam scenario ............................................................. 3 Figuur 2.1: Effectenbeoordeling in een verweven beslissingsysteem................................................... 13 Figuur 2.2: Verschillende stappen in een s-m.e.r.-procedure................................................................ 23 Figuur 2.3: Voorbeeld van aanzet tot waardenboom............................................................................. 29 Figuur 3.1: Het DPSIR-raamwerk......................................................................................................... 53 Figuur 6.1: Overzicht van de indicatoren.............................................................................................. 89 Figuur 7.1: Effectgroepen bij de aanleg en het gebruik van infrastructuur ........................................... 92 Figuur 8.1: Positionering van gezondheid op de intersectie tussen de milieu-, economische en sociale dimensies (Davies & Sadler, 1997) ............................................................................................... 96 Figuur 8.2: De milieugezondheidsketen: blootstelling aan vervuiling (Corvalán e.a., 1996) ............. 104 Figuur 8.3: DPSEEA: een conceptueel raamwerk voor indicatoren voor milieu en gezondheid........ 106 Figuur 8.4: Belangrijkste oorzaak-effect relaties die één specifieke groep ziektes bepalen ............... 108 Figuur 8.5: Majeure oorzaak-effect verbanden tussen één oorzaak (transportbeleid)......................... 109

Lijst van Tabellen Tabel 3.1: Inhoudstafel van een sMER ................................................................................................. 48 Tabel 3.2: Lijst van de meest relevant gevonden milieu-indicatoren voor de beoordeling van mobiliteitsplannen. Deze indicatoren werden ook gebruikt werden voor de beoordeling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen. ............................................................................................ 52 Tabel 3.3: "llustratie van de methodologie "Indicatoren versus maatregelen"...................................... 56 Tabel 3.4: Maatregelen.......................................................................................................................... 58 Tabel 3.5: Impactmatrix (voorbeeld nr. 1) ............................................................................................ 60 Tabel 3.6: Impactmatrix (voorbeeld nr. 2) ............................................................................................ 61 Tabel 4.1: Grenswaarden en overschrijdingsmarges voor verschillende polluenten ............................ 67 Tabel 5.1: Ruimtelijke integratie van geluidsindicatoren...................................................................... 74 Tabel 5.2: Overzicht van de indicatoren ............................................................................................... 80 Tabel 5.3: Relatie tussen ernstige hinder en geluidsblootstelling (Miedema & Vos, 1998), ................ 83 Tabel 8.4: Geschatte gezondheidseffecten van verontreinigde omgevingslucht in Europa ................ 111 Tabel 8.5: Overzicht van de belangrijkste (acute) gezondheidseffecten van ozon op de ademhaling 118 Tabel 8.6: Overzicht van de gezondheidseffecten die optreden bij de mens ...................................... 122 Tabel 8.7: Geschatte dagelijkse opname van benzeen via de belangrijkste blootstellingsbronnen..... 125 Tabel 8.8: Diagnostische categorieën van luchtverontreinigingsgerelateerde ziektebeelden ............. 128 Tabel 8.9: Overzicht van de blootstellings-responsrelaties voor gezondheidseffecten....................... 129 Tabel 8.10: Overzicht van de belangrijkste vervuilingsindicatoren en de daaraan gerelateerde gezondheidseffecten .................................................................................................................... 133 Tabel 8.11: Samenvatting rapportering van de blootstellingsgegevens-immissiegegevens voor de relevante vervuilingsindicatoren ................................................................................................. 134 Tabel 8.12: Overzicht van de effectberekeningen voor de verschillende scenario's (uitgedrukt in aantal gevallen per jaar) voor de totale bevolking ................................................................................. 135 Tabel 8.13: Lange termijn effecten gerelateerd aan bloostelling aan geluid en classificatie van het bewijsmateriaal voor een causaal verband tussen geluid en effect. De laatste 3 kolommen bevatten informatie inzake een geobserveerde drempelwaarde van een effect waarvoor er een causaal verband met blootstelling aan geluid (tweede kolom)als voldoende is vastgesteld a. .... 139 Tabel 9.1: VF-waarden in een aantal regio's in Nederland.................................................................. 185 Tabel 10.1: Participatie zoals gesteld in richtlijn 85/337/EEG en 97/11/EG ...................................... 217 Tabel 10.2: Participatie zoals gesteld in de Europese Richtlijn voor sMER....................................... 218 Tabel 10.3: Participatie zoals gesteld in het Vlaamse voorontwerpdecreet betreffende MER/VR..... 219 Tabel 10.4: Participatie zoals gesteld in de Aarhus Conventie (UN/ECE, 1998) ............................... 219 Tabel 10.5: Een kwaliteitsvol participatieproces volgens Palerm (Palerm, 1999 en 2000) ................ 221 1

Hoofdstuk 1: Mobiliteit

1

Hoofdstuk 1: Mobiliteit 1.1 Het mobiliteitsdi lemma Het begrip 'mobiliteit' omvat de verplaatsingen van personen en goederen met private of openbare vervoermiddelen op openbare infrastructuren (Van Steertegem, 2000). Een efficiënt, doeltreffend en flexibel transportsysteem is essentieel voor de economie en de levenskwaliteit. Mensen vragen en verwachten een doeltreffend en betaalbaar transportsysteem voor werk-, educatie- en ontspanningsdoeleinden. Een integraal mobiliteitsbeleid dient dan ook de basismobiliteit te garanderen. Mobiliteit is noodzakelijk geworden gezien de ruimtelijke spreiding van wonen, economische activiteiten, diensten en voorzieningen. Dit proces wordt verder versterkt door de stijging van de welvaart, het toegenomen autobezit en -gebruik, veranderende productieprocessen, veranderende locatiepatronen, woonkeuzen (bijv. suburbanisatie) en levensstijlen, enz. Deze verschuivingen, samen met de grote flexibiliteit van de auto/vrachtwagen op het vlak van ontsluiten van activiteiten en locaties, hebben geleid tot een expansie van voornamelijk het transport via de weg (MiNa-Raad, 1998; Mobiliteitsconsortium, 2001) Het huidige transportsysteem bedreigt zo in steeds belangrijkere mate het milieu, de menselijke gezondheid en de eigen doelstellingen ("too much traffic kills traffic") (EEA, 2000a). Het spanningsveld tussen enerzijds de negatieve gevolgen van het verkeers- en vervoerssysteem en anderzijds de bereikbaarheid en toegankelijkheid is kenmerkend voor de huidige mobiliteitsproblematiek. De meer problematische kant van de mobiliteit wordt bijna steeds in relatie gebracht met de fileproblematiek alhoewel ook verkeersonveiligheid, verkeersonleefbaarheid en emissies al langere tijd als belangrijke problemen worden ervaren (Mobiliteitsconsortium, 1999a). Naast de luchtverontreiniging met schade voor mens en natuur veroorzaakt de sector eveneens een grote druk op haast alle andere milieuthema's: geluidshinder, versnippering, barrièrewerking, daling van biodiversiteit, enz. (Van Steertegem, 2000). Dat de totale milieueffecten van de transportsector in de 20ste eeuw slechts toenamen met een factor 15 à 20 terwijl de verkeersstromen met meer dan een factor 100 stegen, is enkel te danken aan de verregaande technologische verbeteringen. De uitdaging voor de 21ste eeuw is het huidige transportniveau te behouden en zelfs te doen stijgen met een daling van de milieu-impacten tot een aanvaarbaar niveau (OECD, 2000). Om verdere congestie en problemen omtrent leefbaarheid en milieu te vermijden zullen dus belangrijke investeringen en veranderingen in de verkeersmarkt dienen te gebeuren. Binnen Vlaanderen groeit een consensus dat geïnvesteerd moet worden zowel in openbaar vervoer als in de uitbreiding (bijkomende verbindingen) en verbetering van de weg-, spoor- en waterwegen. Ook investeringen in infrastructuur voor fiets en voetganger dienen beschouwd te worden (Mobiliteitsconsortium, 2001).


2

Algemeen kan gesteld worden dat het beleid van het departement belast met mobiliteit tegemoet zal moeten komen aan de principes van 'duurzame ontwikkeling'. Dit wordt verder in paragraaf 1.3 besproken.

1.2 Mobiliteitsplan e n scenario's 1.2.1 Mobiliteitsplan Het mobiliteitsbeleid wordt niet door één minister of één departement gevoerd. De bevoegdheden inzake mobiliteit zijn veelal verspreid over verschillende bestuursniveaus (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal). Bovendien kan het beleid van andere domeinen een grote invloed uitoefenen op het mobiliteitsbeleid (bijv. ruimtelijke ordening). En op het terrein zelf zijn naast de overheden vanzelfsprekend heel wat bedrijven, instellingen en organisaties actief. Alleen een goede samenwerking tussen al die partijen en concrete afspraken maken tastbare resultaten omtrent de hierboven gesitueerde problemen mogelijk. Bovendien vertonen de verschillende vervoersmodi (o.a. auto, vrachtwagen, bus, trein, binnenvaart, lucht, (motor)fietsen, voetgangersverkeer, vliegtuigen, …) een zeer sterke samenhang zodat een goed mobiliteitsbeleid rekening moet houden met alle mogelijke vervoersmodi en hun interrelaties. Een mobiliteitsplan, zijnde het beleidsplan van het departement bevoegd met mobiliteit, maakt duidelijk hoe het land in de toekomst (bijv. met horizon 2010) vorm wil geven aan mobiliteit. Dit toekomstbeeld wordt bewerkstelligd door een samenhangend pakket van gekozen maatregelen die geacht worden te resulteren in een aantal vooraf gedefinieerde doelstellingen zoals bijv. omtrent verkeersveiligheid, bereikbaarheid, … (Stevaert, 2000). Door het uitwerken van maatregelen kan de overheid immers ontwikkelingen in vraag en aanbod van vervoer actief sturen. Aan de vraagkant zal het beleid inspelen op de omvang en de aard van de verplaatsingsbehoefte, onder meer door een weloverwogen ruimtelijke planning of door maatregelen zoals glijdende werktijden, telewerken enz. Aan de aanbodkant situeren zich de maatregelen die het hele transportsysteem efficiënt, veilig en bedrijfszeker maken en zo weinig mogelijk overlast veroorzaken (gebruiksoptimalisering, vormgeving, capaciteitsingrepen, technologische aanpassingen van vervoersmiddelen, …). In opdracht van de OESO werd onderzoek verricht naar effectieve maatregelen in verschillende case-studies (OECD, 1999a; OECD, 2001). In het kader van de opstelling van het Mobiliteitsplan Vlaanderen werden maatregelen geformuleerd door de MiNa-Raad (MiNa-Raad, 1998) en in een later stadium door het mobiliteitsconsortium (Mobiliteitsconsortium, 2001). Naast het nut voor het eigen beleid zal een mobiliteitsplan een toetsingskader vormen voor het mobiliteitsbeleid van onderliggende bestuursniveaus. In Vlaanderen zullen zo de lokale mobiliteitsplannen, die opgesteld werden in het kader van het convenantenbeleid, naar hun duurzaamheid bijgestuurd worden aan de hand van het Mobiliteitsplan Vlaanderen.


3

1.2.2 Scenario's Bij het opstellen van een mobiliteitsplan wordt gebruikt gemaakt van scenario's. Een scenario is een geïntegreerde en consistente beschrijving van een mogelijke toekomstige situatie van het transportsysteem en het traject er naar toe (dit wil zeggen de te nemen maatregelen). Geïntegreerd betekent, dat naast ontwikkelingen in het transportsysteem zelf, in de scenario's ook rekening gehouden wordt met maatschappelijke ontwikkelingen in de omgeving van het transportsysteem die van invloed zijn op de ontwikkeling van het transportsysteem. Dit wordt geïllustreerd in Figuur 1.1 (Mobiliteitsconsortium, 2001).

Trend scenario

Duurzaam scenario

Algemene ontwikkelingen: - Omgeving - Autonoom - Staand beleid

Strategie bij trendmatig beleid: Basisfilosofie Hoofdmaatregelen

Trendmatig mobiliteitsbeeld 2010

Strategie bij duurzaam beleid: Basisfilosofie Hoofdmaatregelen

Duurzaam mobiliteitsbeeld 2010

Figuur 1.1: Opzet van een trendscenario en duurzaam scenario

Bij het opstellen van een scenario zullen er keuzes gemaakt worden over de wijze waarop men kan omspringen met de schaarste aan capaciteit en flexibiliteit van de vervoersmarkt. Aandachtspunten hierbij zijn o.a.

· ·

wat mag verwacht worden van een betere benutting van bestaande infrastructuur en voertuigen?

· ·

welke invloed kunnen prijsmechanismen hierop hebben?

·

…

hoe kan de rol en de plaats van collectief vervoer, de fiets en van andere, nieuwe vervoerswijzen versterkt worden? welke maatregelen dienen genomen te worden om een grotere vraag naar collectief vervoer te kunnen ondervangen?


4

De scenario's worden op hun effectiviteit beoordeeld naar de verschillende doelstellingen. Deze beoordeling gebeurt aan de hand van modelberekeningen (multimodale modellen voor personen- en goederenvervoer, voorspelling van milieueffecten, …), teamanalyses door experts, ... (Mobiliteitsconsortium, 1999b). Vaak worden er twee scenario's uitgewerkt, namelijk een trendscenario en een duurzaam scenario. Het trendscenario, ook wel BAU (Business as Usual) genoemd, gaat na wat gezien de trendmatige groei van het verkeer en bij ongewijzigd beleid de gevolgen zouden zijn op het vervoerssysteem. Op basis van deze opgemerkte problemen worden dan (realistische) omkaderende maatregelen genomen die in een nieuw toekomstscenario uitmonden. Nadien wordt dit scenario naar zijn effectiviteit beoordeeld. Bij de opbouw van een duurzaam scenario kan ook gestart worden met het definiëren van de gewenste 'milieu-duurzame' toekomst aan de hand van te bereiken doelstellingen (bijv. CO2-emissie gedaald t.o.v. 1990). In een volgende fase wordt dan nagegaan welke maatregelen hiertoe nodig zijn en of deze economisch en sociaal aanvaardbaar zijn. Deze vorm van scenario-opbouw wordt backcasting (terugkoppeling) genoemd en was het onderwerp van een OESO-studie (OECD, 2001). Op basis van de beoordeling van de verschillende scenario's zal dan uiteindelijk een pakket maatregelen uitgekozen worden die in het mobiliteitsplan opgenomen worden.

1.3 Situering van he t kader 'Duurzame Mobiliteit' 1.3.1 Duurzame ontwikk eling "Duurzame ontwikkeling is de ontwikkeling die aan de behoeften van de huidige generatie voldoet, zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien" (Brundtland, 1987). Duurzame ontwikkeling steunt op een rechtvaardige verdeling van hulpbronnen en omvat zowel economische, sociale als milieuaspecten. Het recht van alle mensen op een gezond en productief leven in harmonie met de natuur is het eerste beginsel uit Agenda 21, de verklaring van Rio inzake milieu en ontwikkeling (Anoniem, 1993). In de Belgische grondwet werd een sociaal grondrecht van elke Belg op een menswaardig leven als vierde punt ingeschreven: "het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu (artikel 23 van Titel II)". Het huidige debat rond duurzame ontwikkeling handelt voornamelijk over de fysische en ecologische limieten die aan economische groei gesteld moeten worden waardoor duurzame ontwikkeling voornamelijk in een milieuperspectief geplaatst wordt. Basisvoorwaarden voor het realiseren van een duurzame ontwikkeling zijn het uitbreiden van de zorg voor milieu en ontwikkeling tot alle facetten van het beleid, de deelname van alle maatschappelijke


5

groepen aan de besluitvorming, het formuleren van krachtlijnen voor milieuen natuurbeleid en het voorzien van middelen om de voorgestelde aanbevelingen uit te voeren. Om duurzame ontwikkeling te bereiken is het instandhouden van het draagvermogen van het milieu zeer belangrijk. Hulpbronnen kunnen niet onbeperkt aangewend worden en de buffercapaciteit ten aanzien van verontreiniging en verstoring is beperkt. Algemeen kan men stellen dat het milieu drie basisfuncties vervult (Verbruggen, 1996b): · Bronfunctie: leveren van zuurstof, water, voedsel, grondstoffen, genetische diversiteit, brandstoffen, enz. · Opvangfunctie: opnemen van verontreinigende en verstorende menselijke invloeden · Kaderfunctie: een draagvlak waarop heel het maatschappelijk-economische leven zich afspeelt en waaraan de mens talrijke diensten ontleent: ruimte, landschappen, een leefbaar klimaat, enz. Opdat het milieu deze basisfuncties zou kunnen blijven uitvoeren en opdat m.a.w. het draagvermogen van het milieu niet overschreden wordt, dient de mens ervoor te zorgen: · dat bij het benutten van natuurlijke hulpbronnen uitputting van eindige grondstoffen door rationeel gebruik voorkomen wordt en dat regeneratiesystemen voor hernieuwbare bronnen niet worden aangetast. · dat het gebruik van primaire grondstoffen en fossiele energie zoveel mogelijk verschoven wordt naar hernieuwbare hulpbronnen. · dat vervuiling en aantasting van de milieucompartimenten lucht, water, bodem en organismen tot veilige minimumniveaus worden teruggedrongen. Dit omvat o.a. de bescherming van de volksgezondheid. · dat de biodiversiteit in ruime zin behouden blijft. Dit betekent het behoud van variatie aan alle op aarde van nature voorkomende biologische elementen gaande van genotypen en populaties, tot soortendiversiteit, levensgemeenschappen en landschapstypen (Karr, 1993). In het Decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (B.S.03/06/1995) wordt geformuleerd dat, voor het bereiken van een hoog beschermingsniveau, de maatschappelijke impact op het leefmilieu dient gestuurd te worden door de volgende beginselen: · het voorzorgsbeginsel: het volstaat dat er ernstige aanwijzingen voor bepaalde potentiële gevaren voor het milieu zijn om ze als probleem aan te pakken en dat men niet moet wachten op een wetenschappelijke consensus erover. · preventief handelen is gericht op het voorkomen van milieuproblemen dat voorrang moet krijgen op het oplossen van problemen nadat ze ontstaan zijn. · met brongerichte maatregelen dient het beleid zich in de eerste plaats te richten op de preventie van milieuverontreiniging. · aan de basis van het de vervuiler betaalt principe ligt de overweging dat een doeltreffend preventiebeleid enkel bereikt wordt indien de kosten van een eventuele verontreiniging gedragen worden door de veroorzaker ervan. · het integratiebeginsel stelt dat milieuaspecten en duurzaamheid in alle beleidsdomeinen moet worden geïntegreerd.


6

De potentiële duurzaamheid van een systeem verhoogt naarmate de milieukwaliteit toeneemt. Een minimale milieukwaliteit laat enkel toe dat organismen die weinig eisen stellen aan het milieu permanent kunnen overleven en dat migratie van zeldzame organismen niet gehinderd wordt. Voor het behoud van biodiversiteit zijn ecosystemen van hogere kwaliteit nodig. Onder meer om de biodiversiteit en de daaraan gekoppelde verscheidenheid in ecosystemen te beschermen en te herstellen dient het stand-still principe als uitgangspunt van duurzame ontwikkeling uitgewerkt te worden. Het 'stand-still' principe houdt in dat de huidige toestand niet verslechtert en dat natuurwaarden of milieuomstandigheden die gunstige voorwaarden kunnen scheppen voor de natuur beschermd worden voor toekomstige generaties. Dit betekent niet enkel een bescherming tegen nieuwe ingrepen die de milieuen natuurkwaliteit kunnen bedreigen maar ook het opzetten van actieve beschermings- en herstelprogramma's om de milieukwaliteit en de biodiversiteit blijvend te garanderen.

1.3.2 Duurzame mobilite it 1.3.2.1 Algemeen Duurzame mobiliteit is het toepassen van het concept 'duurzame ontwikkeling' op mobiliteit als onderdeel van de menselijke activiteit. Dit dient echter niet opgevat te worden als 'het veilig stellen van de verplaatsingsmogelijkheden van toekomstige generaties, zijnde het vermijden van files'. Mobiliteit in het kader van duurzame ontwikkeling is 'een sector die voorziet in de vraag naar mobiliteit op een zodanige wijze dat binnen geaccepteerde grenzen van kwaliteit van leefmilieu en veiligheid, nu en in de toekomst, de sociaal economische functie (betekenis) van mobiliteit zoveel mogelijk gehandhaafd dan wel uitgebouwd wordt' (Mobiliteitsconsortium, 1999a). Belangrijke aandachtspunten om op lange termijn ecosystemen en waardevolle natuurlijke rijkdommen te beschermen, zijn het halen van de luchtkwaliteitsnormen, preventie van klimaatsveranderingen, reductie van geluids- en lichthinder en het beschermen van gevoelige ecosystemen. Binnen dit algemene kader leggen de verschillende betrokken organisaties eigen zwaartepunten. Hieronder worden de mening van de OESO, de Europese gemeenschap, het mobiliteitsconsortium en het Vlaamse mobiliteitsbeleid weergegeven.

1.3.2.2 Duurzame mobiliteit vol gens OESO (OECD, 1996; OECD, 1999a) De OESO startte in 1994 een project in het kader van milieu-duurzame mobiliteit (Environmental Sustainable Transport). Fasen in dit project zijn de definitie van duurzame mobiliteit, het opstellen van duurzame scenario's, de studie over de maatregelen vereisten voor duurzame scenario's én het opstellen van richtlijnen voor een duurzaam mobiliteitsbeleid.


7

De OESO stelt het volgende: "Duurzame mobiliteit vormt geen gevaar voor de volksgezondheid of voor de ecosystemen terwijl het toch voldoet aan de vraag tot 'bereikbaarheid'. Hierbij is het verbruik aan hernieuwbare energiebronnen kleiner dan hun regeneratiesnelheid én het verbruik aan uitputbare energiebronnen kleiner dan de ontwikkeling van hernieuwbare substituten." In deze context zijn de huidige transportsystemen niet milieu-duurzaam. De belangrijkste problemen omtrent de ecologische pijler kunnen samengevat worden als: · Er is een groot verbruik van een uitputbare bron (o.a. olie) waarvoor hernieuwbare vervangingsproducten niet in gelijkmatige hoeveelheid aangemaakt worden. · Transport is verantwoordelijk voor belangrijke emissies van o.a. CO2, deeltjes, NOX, en vluchtige organische componenten (VOS). Het draagvermogen van het milieu voor deze stoffen wordt hierbij overschreden. De CO2-reductie die in andere maatschappelijke sectoren (bijv. in de industrie) plaatsvindt, wordt tenietgedaan door een stijging van de CO2-emissie in de transportsector. · Vele lokale en regionale impacten van het transport brengen schade toe aan de volksgezondheid en andere organismen en hebben een negatieve invloed op de biodiversiteit en ecosystemen. Er werden zes criteria vooropgesteld (OECD, 1996; OECD, 1999a), waaraan mobiliteitsplannen minimaal moeten voldoen om aan de vereisten van de ecologische duurzaamheidpijler in te vullen: · NOx-emissies moeten zodanig gereduceerd worden dat de luchtkwaliteitobjectieven betreffende omgevings-NO2, ozonconcentraties en stikstofdepositie gegarandeerd worden. Er wordt vooropgesteld dat de totale emissies van NOX voor transport in 2030 niet meer dan 10% van de emissies in 1990 mogen bedragen. · VOS-emissies moeten zodanig gereduceerd worden dat excessieve ozonconcentraties vermeden worden. Er wordt vooropgesteld dat de totale emissies van VOS voor transport in 2030 niet meer dan 10% van de emissies in 1990 mogen bedragen. Carcinogene VOS mogen geen gevaar voor de volksgezondheid vormen en zullen een grotere reductie moeten ondergaan. · De emissie aan deeltjes (suspended particulates) moet zodanig gereduceerd worden dat de concentratie in de lucht onschadelijk zijn. · CO2-emissies afkomstig van fossiele brandstof dienen gereduceerd te worden. Hier wordt een 'per-capita CO2'-waarde opgelegd voor de emissies van het fossiel brandstofverbruik door de transportsector, consistent met de globale objectieven voor de bescherming van de atmosfeer. Er wordt vooropgesteld dat de totale emissies van CO2 voor transport in 2030 niet meer dan 20% van de emissies in 1990 mogen bedragen. · Ruimte wordt op een zodanige wijze gebruikt voor het rijden, onderhoud en opslag van gemotoriseerde vervoersmiddelen dat de objectieven voor de bescherming van ecosystemen gehaald worden. · Geluid veroorzaakt door transport mag niet resulteren in geluidsniveaus die schadelijk zijn voor de gezondheid of die een belangrijke hinder vormen. Door de OESO wordt aangegeven dat voornamelijk de criteria voor 'CO2' en 'geluid' moeilijk bereikt zullen worden.


8

Deze OESO-criteria beschouwen zeker niet alle milieueffecten van het transport; afwezig zijn o.a. criteria betreffende de vermindering van de stratosferische ozonlaag, biodiversiteit, globaal bioaccumuleerbare stoffen en de vervuiling van grondwater, oppervlaktewaters en bodem.

1.3.2.3 Duurzame mobiliteit in e en Europese kader Het actieplan van CTP (Common Transport Policy) van de EU promoot de ontwikkeling van een efficiënt en milieuvriendelijk transportsysteem dat veilig en sociaal aanvaardbaar is en minder beroep doet op uitputbare bronnen (OECD, 1996). Tijdens een conferentie van de Europese ministers van transport (CEMT, 2000a) werd gesteld dat de ontwikkeling van een duurzaam mobiliteitsbeleid ecologische, sociale en economische objectieven dient te voorzoenen en dit op verschillende vlakken: veiligheid, welvaart, bereikbaarheid, verkeersgroei, leefbaarheid, natuur, geluid, CO2, luchtkwaliteit en het naleven van de wetgeving. Door de EEA en de Europese Commissie (DG Transport, DG Environment and Eurostat) werd het TERM 2000-rapport (EEA, 2000a) opgesteld. Het bevat een 'ideale' lijst van 31 indicatoren (sMERconsortium, 2000a en 2000b) om na te gaan of beleidsmaatregelen en andere instrumenten het transportsysteem in een duurzame richting sturen. Deze indicatoren kunnen ingedeeld worden in zeven beleidsdomeinen: · ·

het tegemoet komen aan (internationale) milieudoelstellingen het betere en efficiëntere beheer van de transportvraag (zowel van personen als van goederen)

·

het beter afstemmen van ruimtelijke planning en transport om tegemoet te komen aan de mobiliteitsvraag

·

het optimaliseren van bestaande transportinfrastructuur en -capaciteit

·

een eerlijk en efficiënt transport-prijssysteem waarin alle kosten (inclusief milieukosten) vervat zitten.

·

het investeren in milieuvriendelijke technologie

·

efficiënte milieubeheer- en monitoringsprogramma's als steun voor beleid en besluitvorming.

Enkel indicatorengroep 1, namelijk het tegemoetkomen aan (internationale) milieudoelstellingen, geeft indicatoren die een milieu-impactbepaling mogelijk maken. De doelstellingen van de andere indicatoren zijn eerder een wegwijzer naar maatregelen die in een duurzaam mobiliteitsplan vervat moeten zitten. De bijhorende indicatoren geven een zekere kwantificering omtrent deze doelstellingen en kunnen dus opgevat worden als monitoringsindicatoren. Deze indicatoren zijn belangrijk om de evolutie van bijv. de capaciteit van het openbaar vervoer te kunnen volgen, maar werden niet geschikt bevonden als indicator voor milieu-impactbepaling in een s-m.e.r.-procedure. Eventueel kunnen ze in gewijzigde vorm wel gehanteerd worden in een beoordeling van sociale effecten (sMER-consortium, 2000b).


9

1.3.2.4 Duurzame mobiliteit in e en Vlaams kader ¨ Duurzame mobiliteit volgens MiNa-Raad (MiNa-Raad, 1998) Het doel van de oriëntatienota over Mobiliteit en Infrastructuur (5 maart 1998) van de MiNa-Raad was de mobiliteitsproblematiek breed te kaderen en mogelijke beleidsoriëntaties ter zake te schetsen. Als algemene doelstelling voor het mobiliteitsbeleid in het kader van duurzame ontwikkeling wordt doorgaans het realiseren van voldoende verkeersleefbaarheid en -veiligheid, zonder de noodzakelijke bereikbaarheid in het gedrang te brengen, voorop gesteld. Om vervoersongelijkheid aan te pakken is het, in het kader van een integraal mobiliteitsbeleid, noodzakelijk een basismobiliteit te garanderen. In dit kader kan de bestaande situatie inzake mobiliteit niet als duurzaam beschouwd worden: Þ De aantasting van de leefbaarheid door het verkeer in Vlaanderen stijgt volgens de meeste parameters (emissies, geluid, ruimtelijke versnippering, …). Þ Ondanks een geleidelijke afname sinds 1990 is de verkeersonveiligheid nog steeds groot. Þ Door het feit dat nog 25% van de gezinnen geen wagen bezit en door de geleidelijke afbouw van het fijnmazige openbaar vervoernetwerk treedt er vervoersarmoede op en dit vooral bij lagere inkomensgroepen, mindervaliden, ouderen en jongeren. Þ De bereikbaarheid komt steeds meer in het gedrang door congestie door het autoverkeer en door de afbouw van een fijnmazig openbaar vervoersnetwerk.

·

Duurzame mobiliteit volgens het mobiliteitsconsortium (1999a)

Het mobiliteitsconsortium definieert een duurzaam vervoersysteem als een vervoersysteem dat zo goed mogelijk voorziet in toekomstige mobiliteitsbehoeften die samenhangen met de sociale en economische ontwikkeling van de samenleving, met zo min mogelijk afwenteling op: Þ het ecologische systeem en de leefomgeving (milieu, leefbaarheid, veiligheid, natuur, landschap) Þ het sociale systeem (vervoersgelijkheid/sociale ontplooiingsmogelijkheden van iedereen) Þ het sociaal-economische systeem (beslag op middelen en op de vitaliteit van het economische systeem) Þ het ruimtelijke systeem (beslag op schaarse ruimte) Een duurzaam verkeers- en vervoersysteem zal dus niet enkel moeten beantwoorden aan milieudoelstellingen, maar het draagt ook bij aan algemene maatschappelijke doelstellingen, zoals bijvoorbeeld economische groei en het waarborgen van de individuele ontplooiingsmogelijkheden. Dit betekent dat een duurzaam mobiliteitsbeleid op meerder aspecten geëvalueerd moet worden. Daarbij kunnen de volgende componenten onderscheiden worden: Þ het stimuleren van een gezonde economische groei door een duurzaam verkeers- en vervoersysteem, maar gelijktijdig de bestaande sterke koppeling tussen de groei van de economie en de transportvraag doorbreken. Þ het bevorderen van de sociale rechtvaardigheid door het terugdringen van een grote vervoersongelijkheid en vervoersarmoede. Þ het terugdringen van de geluidshinder van voornamelijk wegen spoorwegvervoer.


10

Þ het terugdringen van de milieuverontreiniging (vooral lucht- water- en bodemverontreiniging) en zo de bijdrage aan een verdere verzuring, het broeikaseffect, en andere aantastingen van het milieu en het leefklimaat zo veel mogelijk beperken. Þ het tegengaan van visuele hinder/barrièrewerking/versnippering daar zij de leefgebieden van de mens doorsnijdt wat leidt tot een toenemende barrièrewerking voor sociale functies en een voortschrijdende aftakeling van de omgevingskwaliteit en tot compartimentering van de ecosystemen (soortenverschraling). Þ het promoten van de veiligheid (verkeersveiligheid en sociale veiligheid) Þ het vergroten van de bereikbaarheid om zo goed mogelijk te voorzien in de mobiliteitsbehoeften van de samenleving. Naast het congestieprobleem houdt dit o.a. ook een aanpak van de vervoersongelijkheid in. Þ het vermijden van onevenredig ruimtebeslag door infrastructuur.

¨ Beleidsnota van minister Stevaert (Stevaert, 2000) De beleidsmissie van de Vlaamse regering inzake mobiliteit en openbare werken wordt gegeven door de volgende slagzin: "zorgen voor een duurzame mobiliteit door een geïntegreerd en beheersgericht beleid". De bijhorende visie hierbij is: "Zowel de economische bereikbaarheid als de verplaatsingsmogelijkheden van de verschillende bevolkingsgroepen op een selectieve en verantwoorde manier waarborgen en dit met maximaal respect voor milieu, verkeersleefbaarheid en verkeersveiligheid.". Deze visie werd opgesplitst in vijf 'strategische doelstellingen' waaraan mobiliteit in Vlaanderen moet voldoen: 1. Op een selectieve wijze de bereikbaarheid van de economische knooppunten en poorten waarborgen. Onder deze doelstelling wordt verstaan "het doelgericht en selectief ten aanzien van de modi investeren in transportsystemen voor het economisch verkeer teneinde de gewenste economische groei te ondersteunen en economische verliezen te vermijden". Deze economische verliezen kunnen zowel optreden op bedrijfsniveau als gevolg van o.a. de toegenomen reistijden, als op macro-economisch niveau als gevolg van o.a. de- of herlocalisatie van de onderneming. 2. De mogelijkheden tot verplaatsing voor eenieder op een selectieve manier waarborgen om volwaardig deel te kunnen nemen aan het maatschappelijk leven (toegankelijkheid) Onder deze doelstelling wordt verstaan "de selectieve uitbouw van alternatieve vervoersmogelijkheden om te voorkomen dat het verplaatsingspatroon in hoofdzaak gedomineerd blijft door auto-afhankelijke verplaatsingen of dat bepaalde maatschappelijke groepen, die niet over een wagen kunnen of wensen te beschikken, hun noodzakelijke verplaatsingsbehoefte niet ingevuld zien". 3. De verkeersonveiligheid in Vlaanderen verder terugdringen met het oog op een wezenlijke vermindering van het aantal slachtoffers.


11

Onder deze doelstelling wordt verstaan "het ingrijpen op de verschillende componenten van het verkeerssysteem (mens/omgeving/voertuig) teneinde te komen tot een verhoogde veiligheid voor de verschillende gebruikers van de verkeersinfrastructuur". 4. Ondanks de toenemende mobiliteit de verkeersleefbaarheid verbeteren Onder deze doelstelling wordt verstaan "het ingrijpen op de druk uitgaande van het gemotoriseerd verkeer (uitgedrukt in termen van volume, snelheid, emissieniveau, voertuigkarakteristieken,…) en de infrastructuur (uitgedrukt in termen van ruimtebeslag…) die maakt dat stedelijke gebieden in hun essentiële kenmerkende functies (wonen, handel, horeca, onderwijs, …) worden bedreigd of gehinderd". 5. Ondanks de toenemende mobiliteit de schade aan natuur en milieu terugdringen. door middel van "het ingrijpen op het verkeersvolume, de modale keuze, de aard en samenstelling van het wagenpark, het rijgedrag om het energieverbruik en de emissieniveau te verlagen maar ook door de wijze waarop infrastructuur wordt aangelegd en beheerd".

1.3.2.5 Duurzame mobiliteit in h et kader van het huidige onderzoeksproject Duurzame mobiliteit is het toepassen van het concept 'duurzame ontwikkeling' op mobiliteit als onderdeel van de menselijke activiteit. Een duurzaam mobiliteitssysteem vormt geen gevaar voor de volksgezondheid of voor ecosystemen terwijl het toch voldoet aan de vraag van bereikbaarheid en toegankelijkheid. Het streven naar een duurzame mobiliteit dient alsdusdanig op drie pijlers te steunen: een economische, een sociale en een ecologische. Dit rapport werd echter opgesteld in het kader van een strategische milieueffectenrapportage en zal dan ook voornamelijk de ecologische pijler verder uitwerken zoals ook gevraagd in het bestek (AMINAL, 2000b). De gedetailleerde criteria voor een ecologische duurzame mobiliteit, zoals door het onderzoeksconsortium opgevat, zullen in hoofdstukken 4 tot 8 uiteengezet worden. Naast de methodologie voor de bepaling van milieueffecten, zal in hoofdstuk 9 ook aangegeven worden hoe de sociale gevolgen van een mobiliteitsplan op een systematische wijze kunnen ingeschat worden. De laatste pijler, namelijk de economische, wordt in dit onderzoeksproject niet beschouwd aangezien dit het onderwerp vormt van een andere studieopdracht.

Hoofdstuk 2: Strategische milieueffectrapportage (s-m.e.r.)

12

Hoofdstuk 2: Strategische milieueffectrapportage (s-m.e.r.) 2.1 Inleiding 2.1.1 Doelstelling van m ilieueffectrapportage Milieueffectrapportage (m.e.r.) wordt in de Vlaamse overheidspublicaties omschreven als: "Milieueffectrapportage omvat alle handelingen die nodig zijn voor het opstellen en beoordelen van een Milieueffectrapport (MER). Een MER is een openbaar document waarin van een voorgenomen activiteit en van redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven, de te verwachten gevolgen voor het milieu in hun onderlinge samenhang op een systematische en zo objectief mogelijk wijze beschreven worden. Een MER is een informatief instrument en geen beslissingsinstrument." (AMINAL, 1997b). In deze zin komt m.e.r. in het moderne milieubeleid tegemoet aan het beginsel van preventief handelen: potentiële schadelijke effecten worden in een zo vroeg mogelijk stadium van de technische planning en de besluitvorming onderzocht. Tijdens de m.e.r. worden de gevolgen voor het milieu van de voorgenomen activiteit op wetenschappelijk verantwoorde wijze onderzocht. Alternatieve oplossingen zullen geformuleerd worden en op hun milieugevolgen onderling vergeleken worden. Blijvende milieuhinder kan beperkt worden door milderende maatregelen. Ook wordt er steeds meer aandacht geschonken aan de openbaarheid en inspraak van de m.e.r.-procedure zodat een groter draagvlak bij de burger gecreëerd wordt. In Vlaanderen is het MER geen beslissingsinstrument, maar laat het een geïnformeerde besluitvorming omtrent de voorgenomen activiteit toe. Daardoor zullen niet enkel technische en/of sociaal-economische facetten tijdens de besluitvorming spelen, maar zal ook het milieubelang meegenomen worden (Bocken, 1995). Het leidt tot een beslissing die rekening houdt met alle betekenisvolle milieueffecten van een voorgenomen actie en haar alternatieven. Er wordt gekozen voor de oplossing die voor mens en milieu het minst nadelig, het minst hinderlijk en het minst risicovol is.

2.1.2 Project – versus st rategische milieueffectrapportage ('tiering') 2.1.2.1 Verschillende plannin gsniveaus In het planningsproces kunnen verschillende hiërarchisch gestructureerde niveaus onderscheiden worden. Het hoogste planningsniveau houdt zich bezig met beleidsvoornemen. In opeenvolgende fasen wordt er dan beslist over de wijze van realisatie van dit voornemen, over de aanduiding van de


13

locatie voor dit voornemen en over de wijze van uitvoering van het project. Figuur 2.1 geeft op een vereenvoudigde wijze weer hoe beslissingen in het kader van bijv. het aanleggen van een autoweg met elkaar verweven zijn en elkaar dus beïnvloeden. Vaak wordt veel nadruk en belang gehecht op de 'verticale' verbanden binnen de transportsector (beleidsvoornemens, plannen, programma's en projecten). Het nationale beleid zal echter ook doorwegen op de onderliggende bestuurlijke niveaus (federaal, regionaal, provinciaal, gemeentelijk). Een gemeentelijk mobiliteitsplan zal zo in de toekomst getoetst worden aan het algemene kader van het Mobiliteitsplan Vlaanderen (Stevaert, 2000). Plannen van ruimtelijke ordening (sMER)

Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen

Beleids-voornemen, beleidsplan (sMER)

Programma/plan van infrastructuurwerken (sMER)

Project (project-MER)

Mobiliteitsplan Vlaanderen

Provinciaal ruimtelijk structuurplan

Gemeentelijk ruimtelijk structuurplan

Gemeentelijk Mobiliteitsplan

Aanleg van de weg op lokaal niveau

Figuur 2.1: Effectenbeoordeling in een verweven beslissingsysteem1 Beslissingen rond transportplannen worden ook wel op de volgende wijze ingedeeld (European Commission, 1999a): · beslissingen op netwerkniveau handelen over de nodige capaciteit tussen verschillende knooppunten; · beslissingen op corridor-niveau handelen over de geschikte verkeersmodus (-modi) die moet(en) voorzien worden tussen twee knooppunten

1

In deze figuur wordt het verschil tussen beleidsvoornemens, plannen en programma's schematisch voorgesteld. In dit rapport wordt echter de term ‘plan’ voor de drie niveaus gebruikt daar ze onderhevig zijn aan hetzelfde type van impactbepaling.


·

14

beslissingen op projectniveau handelen over de exacte ligging en het ontwerp van de transportinfrastructuur en de eventueel noodzakelijke milderende maatregelen.

Een goede m.e.r.-procedure zal op elk beslissingsmoment van het plan een milieueffectenbeoordeling inhouden zodat elke impactbeoordeling op het meest geschikte planningsniveau wordt uitgevoerd. Dit wordt in de Engelse vakliteratuur 'tiering' genoemd.

2.1.2.2 Strategische milieueffec trapportage (s-m.e.r. of plan-m.e.r.) In de huidige Europese en Vlaamse wetgeving is de toepassing van de m.e.r. beperkt tot het uitvoeringsniveau, dit wil zeggen voor vergunningsplichtige activiteiten die bestaan uit de uitvoering van bouwwerken, de totstandbrenging van andere installaties, werkzaamheden of andere ingrepen in het milieu of de exploitatie van hinderlijke inrichtingen. Dit zijn de zogenaamde project-MERs. Het MER biedt dan de nodige informatie over de beslissing rond de vergunning. Zowel in Europa, als in Vlaanderen werd gedurende het afgelopen jaar gewerkt aan een richtlijn, respectievelijk een decreet omtrent de wettelijke regeling van een plan-m.e.r. of strategische m.e.r.2 die de milieueffectrapportage toepassen op het niveau van beleidsvoornemens, plannen en programma's. In Figuur 2.1 wordt het verschil tussen beleidsvoornemens, plannen en programma's geïllustreerd. In deze tekst wordt er echter geen onderscheid tussen gemaakt en wordt de term 'plan' voor de drie niveaus gebruikt daar ze onderhevig zijn aan hetzelfde type van impactbepaling. Algemeen kan gesteld worden dat op het hoogste beslissingsniveau de minst gedetailleerde s-m.e.r. zal gebeuren die over meer globale impacten (zoals broeikaseffect) een uitspraak zal doen (ECMT, 2000). Een project-MER wordt gemaakt over beslissingen juist voordat het project, zoals de implementatie van een infrastructuurwerk, wordt uitgevoerd. Het gaat daarbij om gedetailleerde beslissingen, hoofdzakelijk over de plaats en het ontwerp van het project en over de maatregelen die bepaalde milieueffecten kunnen milderen. Mogelijke alternatieven zullen eerder beperkt zijn tot kleine variaties op het oorspronkelijk ontwerp voor zover reeds behandeld in een sMER dan wel verantwoord als keuze uit de alternatieven vanuit milieuoogpunt. De s-m.e.r. zal daarentegen gelinkt worden aan strategische beslissingen. Er zal hierbij getracht worden milieueffecten te vermijden i.p.v. te milderen. Voor mobiliteitsplannen kunnen bijv. voorstellen tot het beheersen van de vraag of alternatieven zoals een andere modi–keuze geformuleerd worden waardoor ernstige milieueffecten vermeden kunnen worden. Een sMER van een beleidsvoornemen heeft daarenboven een invloed op de plannen van lagere beslissingsniveaus en dus ook van de daarmee geassocieerde project-MERs (European Commission, 1999a).

2

Het Vlaamse voorontwerp van decreet spreekt over een plan-m.e.r., terwijl men internationaal de term strategische milieueffectrapportage (SEA – Strategic Environmental Impact Analysis) gebruikt. De Europese Richtlijn heeft de term 'strategisch' niet weerhouden en spreekt over 'de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's' (zie ook 2.2.1.3). In dit rapport zal de internationale term s-m.e.r. gebruikt worden.


15

De voordelen van de toepassing van strategische m.e.r. op het niveau van beleidsvoornemens, plannen en programma's kunnen geformuleerd worden als: · Het vroeg uitvoeren van een m.e.r. in het planningsproces zal toelaten de milieugevolgen van alle relevante alternatieven te onderzoeken. Dit kan leiden tot een beter onderbouwde keuze voor een, zowel vanuit milieu als vanuit economisch standpunt, gunstiger alternatief waardoor later minder milderende maatregelen zullen moeten genomen worden. Dit zal resulteren in een kostenbesparing en er wordt bovendien beter voldaan aan het preventiebeginsel dat zegt zo vroeg mogelijk in te grijpen (AMINAL, 1997b; European Commission, 2000a) · Door het opstellen van een sMER wordt de onderlinge samenhang van verschillende projecten duidelijker en zullen cumulatieve en synergetische milieueffecten beter te bevatten zijn. Zo kan het sMER richtlijnen geven over beslissingen op het lagere niveau vermits de opsteller van het sMER een globaal beeld van de cumulatieve effecten heeft (AMINAL, 1997b). · Niet alle plannen en programma's resulteren in het uitvoeren van m.e.r.-plichtige projecten, alhoewel ze toch betekenisvolle milieueffecten kunnen veroorzaken (bijv. veranderende landbouwpraktijken). De s-m.e.r. is dan enige methode om deze plannen te beoordelen naar milieueffecten. (Anoniem, 2001b). · De bestaande planningsinstrumenten inzake ruimtelijke ordening, landinrichting en (economische) ontwikkeling zullen worden verbeterd wanneer de evaluatie van milieueffecten er in wordt geïntegreerd (Anoniem, 2001b). · Indien een sMER opgesteld wordt, hoeft men op een onderliggend beslissingsniveau zich enkel toe te spitsen op de specifieke effecten die door het project worden veroorzaakt en voor de andere milieueffecten verwijzen naar de MER op het hogerliggende niveau (Anoniem, 2001b). · De invoering van s-m.e.r. zal het bedrijfsleven ten goede komen doordat, met de verwerking van relevante milieuinformatie in de besluitvorming, een consistenter kader wordt geboden waarin gehandeld kan worden; het betrekken van meer factoren bij de besluitvorming zal bijdragen aan meer duurzame en doeltreffende oplossingen (Anoniem, 2001b). · Een goed s-m.e.r.-proces kan de planningsprocedure gaan stroomlijnen door de keuzes en beslissingen meer transparant en expliciet te maken (European Communities, 1998a). · S-m.e.r. kan de communicatie met de verschillende actoren bevorderen waardoor het politiek en maatschappelijk draagvlak voor het beschouwde plan vergroot wordt (European Communities, 1998a). Bovendien zal het proces van het uitvoeren van onderliggende project-m.e.r.'s vergemakkelijkt worden (ECMT, 2000). Het opstellen van een sMER kan bijv. · de noodzakelijkheid van een project-m.e.r. verminderen, · bepalen voor welke projecten een MER dient opgesteld te worden op basis van informatie die door de s-m.e.r. verzameld werd (doorlichtingsfase, zie ook paragraaf 2.3.3), · de project-m.e.r. vereenvoudigen en dus besparen op kosten en tijd door bijv. aan te duiden welke impacten bekeken dienen te worden (reikwijdtebepalingsfase, zie ook paragraaf 2.3.4), · richtlijnen voor implementatie van de projecten geven zodat reeds voor de planning van deze projecten rekening gehouden wordt met milieuvriendelijke opties.


16

2.2 Wetgevend kade r voor milieueffectrapportage 2.2.1 Europese Regelgev ing 2.2.1.1 Richtlijn 85/337/EEG en wijzigende richtlijn 97/11/EG betreffende project-m.e.r. Reeds vroeg stelde de Europese Commissie vast dat een rationeel beheer van het milieu inhoudt dat alle menselijke activiteiten die een betekenisvol effect konden hebben op het milieu, vooraf dienden te worden geëvalueerd. De Commissie was daarbij echter van mening dat het beter was om eerst ervaring op te doen met de milieueffectrapportage voor projecten en pas later voorstellen uit te werken voor de andere rapportagevormen (EEG, 1991). De eerste Europese richtlijn omtrent milieueffectbeoordeling van projecten dateert van 1985 (EEG, 1985). In deze richtlijn worden de volgende algemene doelstellingen nagestreefd: · de bescherming van de gezondheid van de mens en het bevorderen van de kwaliteit van het bestaan, · de instandhouding van de diversiteit van soorten en van het reproductievermogen van het ecosysteem als fundamentele grondslag van het leven. De wijzigende richtlijn 97/11/EG bracht o.a. de volgende wijzigingen aan: · Er kwam meer duidelijkheid over de m.e.r.-verplichting en een aantal projecten werd aan de lijst met m.e.r.-plichtige activiteiten toegevoegd. · De initiatiefnemer van het project werd verplicht tot het aangeven van de voornaamste alternatieven voor het project en van de voornaamste redenen voor zijn definitieve keuze met inachtneming van de milieueffecten. · Nieuwe regels voor de samenwerking tussen lidstaten bij projecten met grensoverschrijdende milieueffecten werden ingevoerd zodat de Europese wetgeving gedeeltelijk in overeenstemming kwam met het Verdrag van Espoo (zie paragraaf 2.2.2.1). Meer informatie over beide richtlijnen vindt u o.a. in het richtlijnenboek (AMINAL, 1997b).

2.2.1.2 Verklaring nr. 20 betreff ende de beoordeling van het milieueffect van communautaire maatregelen, bij het Verdrag van Maastricht (7 februari 1992) De Conferentie neemt akte van de verbintenis van de Commissie en van de lidstaten om in haar voorstellen, respectievelijk bij de tenuitvoerlegging, ten volle rekening te houden met de milieueffecten en met het beginsel van duurzame groei.


17

2.2.1.3 Richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (2001/42/EC) "Deze richtlijn heeft als doelstelling te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma's, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben aan een milieubeoordeling worden onderworpen." Op deze wijze wordt er gegarandeerd dat reeds tijdens de voorbereiding en alleszins voor de vaststelling van de plannen en programma's met de effecten van de uitvoering daarvan rekening wordt gehouden. Er dient een milieubeoordeling uitgevoerd te worden voor de plannen en programma's die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en die a) voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik en die een kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten vermeld onder de richtlijn 85/3377/EEG, of b) waarvoor, gelet op het mogelijk effect op gebieden, een beoordeling vereist is uit hoofde van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Indien de plannen echter slechts het gebruik bepalen van kleine gebieden op lokaal niveau of indien slechts kleine wijzingen worden aangebracht aan plannen of programma's is een milieubeoordeling enkel verplicht indien zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben. Voor andere plannen en programma's bepalen de lidstaten of het opstellen van een MER nodig is volgens de criteria opgenomen in Bijlage II van de richtlijn. In het resulterende milieueffectrapport dienen de mogelijke milieueffecten van de uitvoering van het plan of programma alsmede van redelijke alternatieven, beschreven en beoordeeld te worden. De richtlijn geeft ook de minimale informatie die in het milieueffectrapport dient aanwezig te zijn (zie ook paragraaf 3.2.1). Deze informatie moet gegeven worden binnen de huidige stand van kennis en beoordelingsmethoden én binnen de limiet van de inhoud en het detailleringniveau van het plan of programma, de fase van het besluitvormingsproces waarin het plan zich bevindt en de mate waarin bepaalde aspecten beter op andere niveaus van dat proces kunnen worden beoordeeld. Indien grensoverschrijdende milieueffecten mogelijk zijn zal de relevante lidstaat hierover geïnformeerd worden en de mogelijkheid hebben om opmerkingen te formuleren. De richtlijn hecht - in navolging van de Aarhus-conventie - veel belang aan raadpleging. Het ontwerp plan of programma en het milieurapport dienen beschikbaar gesteld te worden aan het publiek en de


18

bevoegde instanties3 op het milieuvlak. Beiden beoordelen het ontwerp-plan/-programma en het milieurapport. De besluitvorming omtrent het plan/programma dient rekening te houden met het opgestelde milieurapport, de meningen van het publiek en de bevoegde instanties3 en desgevallend van het resultaat van de grensoverschrijdende raadpleging. Hoe de besluitvorming tot stand kwam, hoe met de verschillende aspecten (milieurapport, meningen, grensoverschrijdende raadpleging) rekening gehouden werd en waarom gekozen werd voor het plan en niet voor de redelijke andere alternatieven, zal in een verklaring neergeschreven en openbaar gemaakt moeten worden. Door de raadpleging van het publiek en door de integratie van de milieueffecten wordt een transparantere planning bekomen en past deze richtlijn in het kader van duurzame ontwikkeling. Op 16 maart 2001 werd een politieke consensus bereikt omtrent deze richtlijn. De formele goedkeuring door het Parlement gebeurde op 31 mei 2001 en door de Commissie op 5 juni 2001.

2.2.2 Andere Internation ale regelgeving 2.2.2.1 Verdrag van Espoo De Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (ECE/VN) kwam tot een verdrag waarbij grensoverschrijdende milieueffecten van voorgenomen activiteiten centraal stonden. Het verdrag van Espoo legt de nadruk op de voorkoming, beperking en beheersing van belangrijke nadelige grensoverschrijdende milieueffecten van voorgenomen activiteiten. Het overleg ter zake kan verlopen op basis van criteria zoals de omvang en de gevolgen van de voorgenomen activiteit, de plaats waar de voorgenomen activiteit zou doorgaan, en de afstand van deze plaats tot aan de internationale grens. De milieueffectrapportage dient minstens plaats te vinden op projectniveau, maar het verdrag schrijft voor dat de partijen eveneens zullen trachten om de beginselen van de MER toe te passen op beleidsvoornemens, plannen en programma's. De Belgische ratificatie dateert van 9 juni 1999. Voordien had het Vlaams Parlement het verdrag ondertekend bij het decreet van 15 juli 1997 (B.S. 1.10.1997).

2.2.2.2 Conferentie van de Ver enigde Naties over milieu en ontwikkeling (UNCED) van Rio de Janeiro (Brazilië) 1992: goedkeuring Agenda 21 In Agenda 21 kwam de milieueffectrapportage naar voor als één van milieubeleidsinstrumenten om het paradigma 'duurzame ontwikkeling' te concretiseren. Beginsel 17 is gewijd aan de milieueffectrapportage:

3

De lidstaten bepalen zelf wat onder 'publiek' verstaan wordt, met inbegrip van de relevante niet-gouvernementele organisaties zoals organisaties die milieubescherming bevorderen en andere betrokken organisaties. Ook de lijst van instanties die geraadpleegd dienen te worden, moet door de lidstaten zelf vastgelegd worden.


19

"op nationaal niveau dienen milieueffectrapportages te worden verricht voor voorgenomen activiteiten waarvan kan worden aangenomen dat ze een aanmerkelijk nadelige invloed op het milieu hebben en die onderworpen zijn aan een door een bevoegde nationale autoriteit te nemen besluit" In het onderdeel dat de integratie van economische, sociale en milieudoelstellingen behandelt, werd de volgende belangwekkende aanbeveling opgenomen: "(...) In integrating economic and environmental objectives, it is important that a broad package of policy instruments, including regulation, economic instruments, internalisation of environmental costs in market prices, environmental and social impact analysis and information, be worked out in the light of country-specific conditions to ensure that integrated approaches are effective and cost-efficient. To this end, a transparent and participatory process should be promoted." (Anoniem, 1997).

2.2.2.3 Het Biodiversiteitsverdr ag Artikel 14 van het Biodiversiteitsverdrag getekend te Rio de Janeiro op 5 juni 1992 bevat bepalingen over m.e.r. en het minimaliseren van negatieve impacten, waaronder: "1. Elk Verdragssluitende Partij dient, voor zover mogelijk, en passend: (a) passende procedures in te voeren die een MER voorschrijven betreffende haar voorgenomen projecten die aanmerkelijke nadelige gevolgen zouden kunnen hebben voor de biologische diversiteit, teneinde deze gevolgen te vermijden of tot een minimum te beperken en die, indien passend, het mogelijk maken het publiek aan die procedures te laten deelnemen." Op Vlaams niveau werd op 16 maart 1996 het Decreet houdende goedkeuring van het Verdrag inzake biologische diversiteit en van de Bijlagen I en II, ondertekend te Rio de Janeiro op 5 juni 1992 goedgekeurd (B.S. 24.05.1996).

2.2.3 De regelgeving in B elgië In België bestaan er 4 regelgevingen omtrent de milieueffectrapportage. Naast de federale wetgeving hebben de drie gewesten een eigen regelgeving en procedure. Het voordeel hiervan is de mogelijkheid om de wetgeving per gewest aan te passen aan de eigen specifieke behoeften. Het grote nadeel is de behandeling van transregionale projecten, waarbij voor elk betrokken gewest een apart MER opgemaakt moet worden, volgens verschillende wetgevingen en procedures en met drie afzonderlijke beslissingen. Het intergewestelijk akkoord brengt hierin geen verandering, want het betreft slechts de organisatie van de informatie-uitwisseling in geval een project gewestgrensoverschrijdende effecten kan hebben (AMINAL, 1997b). De handhaving van het publiek recht is een federale bevoegdheid, wat maakt dat de Raad van State arresten kan uitvoeren over de Vlaamse milieueffectrapportage. Verder heeft de federale bevoegdheid inzake m.e.r.-regelgeving te maken met bescherming tegen ioniserende stralingen en de bescherming van het mariene milieu in de zeegebieden onder de rechtsbevoegdheid van België. Aangezien deze niet van toepassing zijn voor milieueffectrapportage van mobiliteitsplannen wordt hier niet verder op ingegaan. Eveneens wordt de wetgeving in het Brussels hoofdstedelijk gewest en het Waalse gewest


20

niet verder besproken aangezien het om een Vlaams mobiliteitsplan gaat. Meer details omtrent deze regelgeving vindt u echter in het richtlijnenboek (AMINAL, 1997b). Een samenwerkingsakkoord omtrent de uitwisseling van informatie over projecten met gewestoverschrijdende effecten trad in 1994 in werking. Dit omvat o.a. de volgende afspraken: · De regering van het gewest waar de effecten zich kunnen voordoen wordt in kennis gesteld van het feit dat een vergunningsaanvraag werd ingediend voor een m.e.r.-plichtig project (art. 3). · De regering van het gewest waar het project is gepland, zorgt er voor dat de regering van het gewest waar de effecten zich zullen voordoen, een volledig afschrift van de effectenstudie (MER) ontvangt. Indien een project dat in Vlaanderen is gepland en dat eventueel gewestgrensoverschrijdende effecten kan hebben, bepaalt de Vlaamse wetgeving dat een afzonderlijk hoofdstuk aan dit aspect gewijd dient te worden.

2.2.4 De regelgeving in V laanderen De huidige Vlaamse m.e.r.-reglementering is terug te vinden in de zes verschillende besluiten van de Vlaamse Regering van 23 maart 19894 waarbij twee besluiten de kern vormen, namelijk deze betreffende de milieuvergunning en de bouwvergunning. Beide besluiten werd meermaals gewijzigd5 o.a. naar aanleiding van de arrestatie van het Europees Hof van Justitie wegens de onvolledige en onjuiste omzetting van de m.e.r-richtlijn in het Vlaamse Gewest (Anoniem, 2001b). Deze besluiten werden als een tijdelijke regeling ingevoerd in afwachting van een decretale regeling en worden o.a. besproken in het richtlijnenboek (AMINAL, 1997b). Een voorontwerp van decreet tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel betreffende milieueffecten veiligheidsrapportage werd op 24 juli 2001 door de Vlaamse regering goedgekeurd en nadien in het Vlaams Parlement ingediend. Algemeen gesteld "beoogt de milieueffectrapportage in de besluitvorming over acties die betekenisvolle milieueffecten kunnen veroorzaken aan het milieubelang en de gezondheid van de mens een plaats toe te kennen die evenwaardig is aan de sociale, economische en andere maatschappelijke belangen. Hiertoe heeft de milieueffectrapportage als essentiële kenmerken: de studie van volwaardige alternatieven voor de voorgenomen actie of onderdelen ervan; de kwaliteitsbeoordeling van de verzamelde informatie en de actieve openbaarheid van rapportage." 6 Volgens de Memorie van toelichting (Anoniem, 2001b) bij het voorontwerp van decreet is de beoogde doelstelling van een MER tweeledig: · De MER dient op een wetenschappelijke manier informatie voor potentiële milieueffecten in te zamelen en te interpreteren ter ondersteuning van een te nemen beslissing;. 4

B.S. 17 mei 1989 B.VR 27 april 1994, B.S. 6 mei 1994, B.S VR. 24 mei 1995, B.S. 30 juni 1995, B. VR 4 februari 1997, B.S. 21 februari 1997, B. VR 10 maart 1998, B.S. 30 april 1998 6 art 4.1.4 uit voorontwerp decreet MER/VR (Anoniem, 2001a) 5


·

21

De MER dient als tweede onafhankelijke en deskundige stem die weerklinkt naast de opinie van de initiatiefnemer. Dit kan vooral van belang zijn voor overheidsprojecten, waar anders het gevaar bestaat dat enkel de initiatiefnemende overheid zich grondig over het voorgenomen programma buigt.

De belangrijkste innovatie die door het voorontwerp wordt aangebracht t.o.v. het huidige Vlaamse systeem van milieueffectrapportage is dat, naast een regeling inzake de m.e.r. voor projecten, ook een regeling wordt uitgewerkt m.b.t. de milieueffectrapportage over plannen en programma's. Dit gebeurt in navolging van de hiervoor besproken initiatieven op internationaal en Europees vlak. Gezien de studieopdracht wordt hier enkel ingegaan op de s-m.e.r. (of plan-m.e.r.7). Een plan of programma wordt in het voorontwerp omschreven als een document waarin beleidsvoornemens, beleidsontwikkeling of grootschalige overheids-, particuliere of gemengde activiteiten worden aangekondigd en dat wordt opgemaakt en vastgesteld op initiatief of onder toezicht van het Vlaamse Gewest, de provincies, de intercommunales en/of de gemeenten, en/of van de federale overheid. Het is eventueel onderhevig aan een m.e.r.-verplichting indien het voorgenomen plan of programma betekenisvolle milieueffecten kan hebben op het grondgebied van het Vlaamse Gewest. Het voorontwerp bepaalt dat de Vlaamse regering twee lijsten opstelt met plannen en programma's die aan de m.e.r.-plicht worden onderworpen. De eerste lijst betreft plannen en programma's die van rechtswege aan de plan-m.e.r.-procedure worden onderworpen. De tweede lijst betreft plannen en programma's die vrijgesteld worden van deze plan-m.e.r.-procedure, omdat de besluitvormingsprocedure zelf de nodige kenmerken van de m.e.r.-beoordeling inhoudt. Daarnaast kan de Vlaamse regering ad hoc beslissen om plannen en programma's die niet voorkomen op deze lijsten al dan niet aan de plan-m.e.r. te onderwerpen. Er wordt vooropgesteld dat de startfase van het een voorgenomen plan-m.e.r. wordt afgesloten met een kennisgeving die o.a. de inhoudelijke en methodologische (richtlijnen voor het uitvoeren van de m.e.r.) aanpak van het plan-MER moet beschrijven. Ook wordt in kader van het verdrag van Espoo (zie paragraaf 2.2.2.1) aangegeven dat in het geval van potentiële grensoverschrijdende milieueffecten de betrokken lidstaten in kennis gesteld moeten worden. De inhoud van het plan-MER zal worden vastgelegd in het decreet (zie paragraaf 3.2.1). Deze inhoud zal echter slechts noodzakelijk zijn "voorzover ze relevant is voor het stadium van het planningsproces waarin de m.e.r. wordt uitgevoerd en voor de categorie van plannen of programma's waartoe de onderzochte actie behoort; voorzover de bestaande kennis en de bestaande effectanalyse- en beoordelingsmethodes redelijkerwijze toelaten om deze informatie te verzamelen en te verwerken en voorzover de uitvoerigheid van het voorgenomen plan of programma dit redelijkerwijze toelaat.8"

7 8

De m.e.r. van een plan of een programma wordt in de Vlaamse wetgeving aangeduid door de term plan-m.e.r. Art 4.2.8 in voorontwerp van decreet MER/VR (Anoniem, 2001a)


22

Verder verplicht het voorontwerpdecreet de administratie tot het opstellen van een richtlijnenboek inzake milieueffectrapportage. Op dit referentiewerk kunnen de administratie, de initiatiefnemer, de coördinatoren en de deskundigen zich baseren voor het goede verloop van de rapportage en voor de inhoud van een plan-MER. Een essentieel kenmerk van de milieueffectrapportage is de openbaarheid. Openbaarheid moet in de context van het ontwerpdecreet verder gaan dan de passieve openbaarheid zoals bedoeld in het decreet openbaarheid van bestuur. Bedoeling van deze actieve openbaarheid is om de besluitvorming over acties op een serene, onderbouwde en transparante manier te doen verlopen. De kennisgeving (startnota) moet openbaar gemaakt worden en moet de mogelijkheid bieden tot reactie, m.a.w. opmerkingen over de gewenste/noodzakelijke inhoud kunnen vóór de opmaak van het rapport worden gegeven. Met deze opmerkingen dient door de administratie rekening gehouden te worden wanneer zij de startnota goedkeurt (Anoniem, 2001b)9. Het MER wordt openbaar gemaakt en de overheid moet bij haar beslissing rekening houden met de bezwaren, opmerkingen, adviezen en commentaren die daarover werden uitgebracht (Anoniem, 2001b)10. Het decreet geeft echter geen krachtlijnen hoe de informatie op een actieve manier ter beschikking gesteld kan worden en duidelijke garanties voor inspraak vanaf een vroeg fase ontbreken alsnog (MiNa-Raad, 2001a; zie ook hoofdstuk 11).

2.3 Concept voor ee n s-m.e.r.-procedure 2.3.1 Inleiding De voornaamste fasen in een s-m.e.r. procedure worden weergegeven in Figuur 2.2. Deze figuur is gebaseerd op de 'Manual on Strategic Environmental Assessment of Transport Infrastructure Plans' (European Commission, 1999a) maar werd aangevuld met de vereisten zoals vermeld in de Europese richtlijn (EEG, 2001), het Vlaams voorontwerpdecreet betreffende MER (Anoniem, 2001a) en de adviezen van de SERV en de MiNa-Raad. Alhoewel iedere fase meer of minder uitgebreid aan bod komt tijdens het verloop van de s-m.e.r, kan er (licht) afgeweken worden van het aangegeven tijdspad (European Commission, 1999a) naargelang het plan dat beoordeeld wordt. Hieronder worden de verschillende onderdelen van het s-m.e.r.-proces gedefinieerd, waarna ze in de volgende paragrafen verder uitgewerkt worden. Hierbij wordt nadruk gelegd op een 'ideale' strategie. Tijdens de beoordeling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen werd deze procedure niet volledig toegepast omdat beide aspecten (conceptontwikkeling en beoordeling van het mobiliteitsplan) parallel uitgevoerd dienden te worden. In hoofdstuk 11 wordt ingegaan op de aspecten die verschillen tussen het 'ideale' proces en de uitwerking van het sMER betreffende het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen.

9

artikel 4.2.5 punt 4 en artikel 4.2.6 punt 1, voorontwerp decreet MER/VR (Anoniem, 2001a) artikel 4.1.4 punt 4 en artikel 4.2.10 punt 4 voorontwerp decreet MER/VR (Anoniem, 2001a)

10


23

Figuur 2.2: Verschillende stappen in een s-m.e.r.-procedure

2. Doorlichting (Screening) dit zal door de administratie gebeuren; inbreng van participatie is echter aan te bevelen*

Taakstellingen: milieu en sociale effecten 3. Bepaling van de Reikwijdte (scoping) Þ kennisgeving en richtlijnen voor uitwerking 4. Impactbepaling (impact assessment) Þ ontwerp MER

1. Communicatie en participatie

6. Integratie in de planning*** 5. Kwaliteitscontrole (review) Þ MER-verslag Þ conform MER

7. Beslissingsfase Þ plan Þ rapportage over de besluitvorming (voorzien in de Europese en de Vlaamse wetgeving)**

Taakstellingen: milieu en sociale effecten 8. Implementatie en opvolging aan de hand van opvolgingsplan (onderdeel van het MER) * zie advies van de MiNa-Raad: Het voorontwerpdecreet bepaalt dat het dossier ten behoeve van de screening (doorlichtingsfase) niet verspreid wordt naar andere instanties, noch naar de burgers. Gezien het feit dat de screeningsbeslissing in principe het enige moment is waarop wordt afgewogen of al dan niet een m.e.r. moet worden opgesteld, dient volgens de MiNa-Raad nochtans een mogelijkheid tot inspraak te bestaan. ** zie artikel 4.1.7 van het Vlaams voorontwerpdecreet. *** bijv. aan de hand van een iteratief proces van scenario-opbouw en -beoordeling (zie paragraaf 11.3)


24

1. Tot de basisprincipes van de s-m.e.r. behoort het voor een ruim publiek transparant maken van het ganse planningsproces. Dit impliceert communicatie over de verschillende fasen in het planningsproces aan een ruim publiek en participatie aan analyses, keuzes en beslissingen (zoals welke impactdomeinen tot de inhoud van het sMER behoren, welk alternatief scenario de voorkeur verdient, hoe maatregelen moeten uitgevoerd worden,...) door belanghebbende organisaties en burgers. 2. Tijdens de eerste fase van het s-m.e.r.-proces, zijnde de doorlichtingsfase (screening), wordt nagegaan of er voor het voorliggende plan een strategische milieueffectrapportage nodig is. Algemeen kan gesteld worden dat een s-m.e.r. noodzakelijk is tenzij aangetoond kan worden dat het plan of project geen belangrijke effecten op het milieu heeft. 3. Tijdens de bepaling van de reikwijdte (scoping) worden beslissingen genomen omtrent de informatie die het eigenlijke s-m.e.r.-rapport moet bevatten. In een vroeg stadium worden zo de belangrijkste domeinen afgebakend die een belangrijke impact mogen verwachten van het voorliggende plan. Er worden doelstellingen voor de (milieu-)effecten vastgelegd én indicatoren gezocht die het voorliggende plan aan deze doelstellingen kunnen toetsen. 4. De impactbepalingsfase (impact assessment) is de eigenlijk inschatting van de (milieu-)effecten tengevolge van het plan. De indicatoren worden per taakstelling bepaald voor de verschillende scenario's van het plan. Belangrijk in de globale beoordeling en weging van de verschillende alternatieve scenario's is de integratie van de milieueffecten over de verschillende taakstellingen. Dit kan in eerste instantie gebeuren met knelpuntlijsten en geografisch afgelijnde knelpuntgebieden. Daarnaast kan de integratie van effecten gebeuren aan de hand van vooraf gedefinieerde kwaliteitsdoelstellingen met expliciete wegingsfactoren. De gevoeligheid van de effecten-voorspellingsmethode en de onzekerheden omtrent de resultaten zullen moeten ingeschat worden. Het vermelden van leemten in de kennis zal hierbij zeer belangrijk zijn. De laatste stap in deze fase is het neerschrijven van de resultaten in het sMER-rapport met inbegrip van een begrijpbare, niet-technische samenvatting. 5. Een kwaliteitscontrole11 (review) wordt uitgevoerd om te garanderen dat alle relevante impacten op de juiste wijze vastgesteld werden. Ook wordt er nagegaan of het rapport gebruiksvriendelijk en duidelijk is. Deze fase ten behoeve van de kwaliteit van de s-m.e.r. dient te gebeuren met participatie vanuit milieuen aanverwante beleidsdomeinen, relevante doelgroepen en het publiek. 6. Het plan of project wordt ontwikkeld in verschillende beslissingsrondes waarbij naast milieueffecten ook sociale en economische factoren in rekening gebracht worden. Er zullen daarbij verschillende consultatierondes van de verschillende experts nodig zijn (zie ook hoofdstuk 11). De integratie van de s-m.e.r. in de planning is noodzakelijk en dient zo vroeg mogelijk te starten. De organisatie en implementatie van de beslissingsrondes dient geïmplementeerd te worden in de Vlaamse administratieve context.

11

zie 2.3.6.2 voor vraagstelling die tijdens de publieksconsultatie aan bod kan komen. De kwaliteitscontrole moet verder uitgewerkt worden in het richtlijnenboek.


25

7. Naast de voortdurende integratie van de s-m.e.r. in de planning wordt er in het s-m.e.r.-proces een expliciete beslissingsfase voorzien en dit om te garanderen dat de resultaten van (voornamelijk) de impactbepalingsfase volledig in rekening wordt gebracht tijdens de beslissing over het voorliggende plan of project. 8. Voldoende aandacht dient besteed te worden aan de implementatie en opvolging (monitoring) van het plan of project. Het sMER-rapport wordt dan ook best aangevuld met de milieudoelstellingen, gepaste milderende maatregelen, richtlijnen omtrent beslissingen die op lager niveau een m.e.r. nodig hebben en over het opstellen van een opvolgingssysteem voor de te verwachten effecten. De eigenlijke effectenbeoordeling situeert zich dus in fasen 3, 4 en 8 van de s-m.e.r-procedure (zie ook Figuur 2.2).

2.3.2 Communicatie en p articipatie Tot de basisprincipes van een s-m.e.r., behoort een maximale transparantie van het ganse planningsproces. Dit impliceert communicatie over de verschillende fasen in het planningsproces aan een ruim publiek en participatie aan analyses en beslissingen door belanghebbende organisaties en burgers. Een bewuste keuze voor een open planningsproces waarbij van bij het begin van de beleidsontwikkeling de omgeving op een systematische en respectvolle manier wordt betrokken, garandeert een beter beleid (omdat meer kennis en perspectieven in het planningsproces worden betrokken) en een effectiever beleid (omdat het plan op die manier meer draagvlak krijgt). De inschatting van de toekomstige effecten van de voorliggende scenario's in het plan gaat gepaard met twee types van onzekerheid: · op het vlak van kennis: wetenschappelijke onzekerheid over de voorspelling van de omvang van de gevolgen; · op het vlak van waarden: onzekerheid over het belang dat gehecht wordt aan de verschillende impacten. Daarom is er nood aan participatieve methoden die beide types van onzekerheid erkennen. Het voorgestelde participatieconcept voor een s-m.e.r. in mobiliteitsplanning moet daarom aan twee criteria voldoen: · De aanpak moet systematisch zijn. Dit betekent dat de sleutelelementen van de besluitvorming duidelijk en transparant dienen gedefinieerd te worden: de doelstellingen, de in overweging te nemen alternatieven, de leemten in de kennis en de vooronderstellingen. · De aanpak moet pluralistisch zijn. Dit betekent dat het bestaan van verschillende denkkaders/waarden expliciet dient erkend en gehonoreerd te worden. In het voorliggend Vlaamse voorontwerpdecreet (Anoniem, 2001a) omtrent m.e.r. wordt uitgegaan van een passieve openbaarheid: terinzagelegging, bekendmaking en mogelijkheid tot opmerkingen. In paragraaf 5 van artikel 4.2.5 van het Vlaams voorontwerpdecreet wordt wel aangegeven dat de


26

Vlaamse regering nadere regels kan vaststellen inzake de kennisgeving, de bekendmaking, de terinzagelegging, de mogelijkheid om opmerkingen en commentaren uit te brengen en de inhoudsafbakening. Dit kan leiden tot een meer actieve openbaarheid. In de volgende paragrafen worden de verschillende fasen verder uitgewerkt. Hierbij wordt voor elke fase een participatieconcept aangegeven.

2.3.3 De doorlichtingsfa se (screening) 2.3.3.1 Omschrijving Tijdens deze fase dient over volgende punten een beslissing genomen te worden: · Is voor het voorliggende plan een s-m.e.r. noodzakelijk? · Welke procedure gaat er voor de opmaak van de sMER gevolgd worden?

2.3.3.2 Methodologie De verplichting tot een s-m.e.r. kan vastgelegd zijn in de wetgeving. Zo geeft de nieuwe Europese richtlijn (EEG, 2001) een lijst van beleidsdomeinen die m.e.r.-plichtig zijn indien belangrijke milieueffecten kunnen optreden. Hieronder valt o.a. vervoer. In het nieuwe Vlaamse decreet zal deze lijst van beleidsdomeinen vanzelfsprekend opgenomen worden en zal er bovendien een positieve lijst komen van plannen die onderhevig zijn aan een s-m.e.r.-procedure (zie paragraaf 2.2.4). Voor andere plannen dient er nagegaan te worden of er belangrijke effecten optreden (zie de criteria opgesomd in Bijlage 1 van het voorontwerp decreet m.e.r. (Anoniem, 2001a). Dit kan gebeuren aan de hand van een matrix waarin langs de ene kant de verschillende voorgenomen activiteiten en/of kenmerken van het plan worden gegeven en aan de andere kant een aantal milieukenmerken of – effecten in functie van de kwetsbaarheid van de omgeving (hinder, erosie, water, luchtkwaliteit, ecologie, landschap, visuele hinder, sociale effecten, gezondheid, land use, …). Op elk kruispunt kan dan aangegeven worden wat het effect is van die bepaalde activiteit op het milieukenmerk. De significantie van de effecten wordt dan geschat en op basis daarvan kan men beslissen of een s-m.e.r. al dan niet uitgevoerd dient te worden. Het invullen van de matrix kan in een samenwerking tussen experts en geïnformeerde leken gebeuren. Men zou het in het voorontwerp van decreet beschreven verzoek tot ontheffing van de m.e.r. openbaar kunnen maken. Indien besloten wordt om geen s-m.e.r. uit te voeren voor een project zou een 'Vinden van geen significante impact'-rapport kunnen geschreven worden dat open staat voor commentaar van het publiek. Naast de beslissing om een s-m.e.r.-procedure op te starten, dient deze fase ook te leiden tot een akkoord tussen alle betrokkenen rond de s-m.e.r.-procedure. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan: · de vraag hoe de resultaten van de s-m.e.r. worden meegenomen in het planningsproces. · een discussie met betrokken actoren over de te volgen participatieprocedure.


27

2.3.3.3 Aandachtspunten ·

·

·

Vaak wordt de noodzakelijkheid van een s-m.e.r. pas aangevoeld wanneer de planningsfase al te ver gevorderd is. Hierdoor wordt de s-m.e.r. bijna herleid tot een post-evaluatie van het plan en zal de milieueffectenstudie slechts een geringe invloed hebben op het uiteindelijke plan. Er kan dan enkel nog ingegrepen worden op de milieueffecten door het aanbevelen van milderende maatregelen (end-of-pipe technieken) (European Communities, 1998a). Om een s-m.e.r. maximaal te benutten, dient de doorlichtingsfase dan ook zo vroeg mogelijk in het planningsproces beschouwd te worden (European Communities, 1998a). Hierdoor gaan de opstellers van het plan bovendien reeds van in de aanvangsfase oog krijgen en rekening houden met mogelijke milieueffecten (European Commission, 1995). Het voorontwerpdecreet stelt dat vooraleer de Vlaamse regering een beslissing neemt over het al dan niet onderwerpen van het plan of programma aan een m.e.r., zij de MiNa-Raad en de SERV raadpleegt. Indien men het publiek ook reeds in deze fase betrekt, creëert men een vertrouwen en draagvlak voor later te nemen beslissingen. Het is tijdens deze doorlichtingsfase niet de bedoeling een gedetailleerde studie over de milieueffecten uit te voeren. Het gaat hierbij enkel om een ruwe inschatting van mogelijke effecten. Indien dit niet voldoende is om uitsluitsel te geven over de significantie van deze effecten, zal er best een s-m.e.r. gedaan worden, eventueel slechts voor een deelaspect (bijv. enkel voor infrastructuurwerken langer dan 10 km).

2.3.4 De bepaling van de reikwijdte (scoping) 2.3.4.1 Omschrijving Tijdens de bepaling van de reikwijdte (scoping) worden beslissingen genomen omtrent de informatie die het eigenlijke s-m.e.r.-rapport moet bevatten. Hierbij worden de volgende stappen doorlopen: 1. Het vastleggen van de objectieven van het plan. Deze objectieven worden voornamelijk door de opdrachtgever vastgelegd. Zo werd bijvoorbeeld voor het Mobiliteitsplan Vlaanderen bereikbaarheid, toegankelijkheid, veiligheid, leefbaarheid en milieu als doelstellingen vooropgesteld. 2. Het afbakenen van de domeinen die een belangrijke impact mogen verwachten van het voorliggende plan. Impacten kunnen als relevant voor een s-m.e.r.-procedure beschouwd worden indien ze als dusdanig gedefinieerd zijn in de wetgeving of relevant gevonden door groepen die geconsulteerd werden. Bovendien moeten ze door het plan beïnvloed worden. Zoals reeds vermeld in paragraaf 1.3.2.5 zal in een s-m.e.r. het accent liggen op milieuen sociale effecten. Hierbij kunnen o.a. de volgende milieu-aspecten beschouwd worden: klimaatverandering, verzuring, lokale luchtvervuiling, fotochemische smog, biodiversiteit, versnippering, perceptie landschap, geluidsoverlast, ongevallen, gezondheidseffecten ... Voor de milieueffecten van mobiliteitsplannen wordt dit uiteengezet in paragraaf 3.3. In het kader van mobiliteitsplannen denken we voor de sociale pijler aan verstedelijking, functieverweving, vervoers(on)gelijkheid, aanpassing mobiliteitsgedrag, ... Dit wordt in hoofdstuk 10 besproken.


28

3. Het opstellen van een referentiekader waartegen de verschillende opties of scenario's beoordeeld worden. Dit impliceert: · het vertalen van de impactdomeinen naar een gewenste staat van de impact (bijv. minder geluidsoverlast), · het ontwikkelen van indicatoren om impacten te kunnen meten, · het vooropzetten van waarden die de indicatoren idealiter zouden moeten aannemen. 4. Het opstellen van een startrapport De beslissingen die tijdens deze fase genomen werden kunnen neergelegd worden in een rapport (cfr. startnota van een project-MER). Dit rapport kan (moet) de volgende aspecten bevatten (European Commission, 1999a): · impactdomeinen en hun indicatoren, · referentiekader waartegen de verschillende scenario's zullen beschouwd worden, · methodologie van de beoordeling (beschikbaarheid van data, voorspellingsmethodes, aggregatie en presentatie van de resultaten, participatieprocedure,…), · verantwoording voor het weglaten van impacten die in een vorig proces (zoals een publieke horing) als belangrijk werden aangeduid. Een goed uitgevoerde reikwijdtebepalingsfase zal volgende gunstige gevolgen hebben: · Alle relevant geachte milieueffecten, in bijzonder deze geciteerd door het publiek, worden meegenomen. De kans dat een belangrijk aspect vergeten wordt, is minimaal en het draagvlak van het uiteindelijk plan zal groter zijn. · De aandacht van de opstellers van het sMER en van het plan zal enkel uitgaan naar relevante aspecten. Het verzamelen en presenteren van onnodige informatie wordt vermeden. · Indien voor sommige aspecten noodzakelijke data ontbreekt, kan er in een vroeg stadium een procedure voor dataverzameling opgesteld worden. · Door de beleidsmensen kan er reeds in een vroeg stadium gekeken worden naar alternatieven en/of milderende maatregelen. In tegenstelling tot een aantal referentiewerken, wordt het genereren van alternatieven/scenario's hier beschouwd als een onderdeel van de impactbepalingsfase (zie ook paragraaf 2.3.5).

2.3.4.2 Algemene Methodologie Het definiëren van mogelijke milieueffecten kan gebeuren door na te gaan hoe het plan kan interageren met de omgeving wanneer het uitgevoerd wordt. Dit dient in ieder geval te gebeuren in het kader van de wetgeving die eventueel een aantal aspecten vooropstelt (bevolking, fauna en flora, grond, water, lucht en klimaat, landschap, …). In de 'Guidance on scoping' van de Europese commissie (European Commission, 1996) wordt een vragenlijst die voor de reikwijdtebepaling gebruikt kan worden. Tijdens deze fase is het ook belangrijk diegenen die door het plan 'getroffen' worden te consulteren zodat alle aspecten die zij belangrijk vinden in de s-m.e.r. worden meegenomen. In paragraaf 2.3.4.3 wordt een dergelijke methode voor consultatie aangegeven.


29

Nadat de relevante milieueffecten vastgelegd zijn, dienen de experts deze te vertalen naar indicatoren en kwaliteitsdoelstellingen. Hoe dit voor de beoordeling van een mobiliteitsplan kan gebeuren, wordt voor de verschillende taakstellingen aangegeven in hoofdstukken 4 - 8.

2.3.4.3 Waardenboomanalyse voor de opmaak van evaluatiecriteria d.m.v. participatie In een waardenboomanalyse worden de bezorgdheden, waarden en perspectieven van de belanghebbenden bij het plan gestructureerd in de vorm van een boom (Figuur 2.3): bovenaan komen de algemene belangen of objectieven die men met het plan verbindt. Onderaan staan de specifieke criteria die relevant worden bevonden voor een inschatting van het al dan niet tegemoet komen aan deze bezorgdheden. Voordelen van deze methode: · Het laat toe om wetenschappelijk te werk te gaan: criteria worden omgezet in indicatoren om de effecten van de voorliggende opties te meten. · Het laat toe om normatief te werk te gaan: aan criteria kunnen gewichten worden toegekend waarmee specifieke waardeoordelen worden uitgedrukt.

Duurzame mobiliteit toegankelijkheid prijs comfort OV

bereikbaarheid werk ontspanning

milieu

veiligheid

leefbaarheid

smog gezondheid ongevallen agressie geluid stank

Figuur 2.3: Voorbeeld van aanzet tot waardenboom Een waardenboomanalyse gaat ervan uit dat alle bekommernissen kunnen worden gestructureerd binnen een gemeenschappelijk aanvaard raamwerk. De waardenboomanalyse is daarom een middel om de communicatie en de interactie tussen de belanghebbende groepen (stakeholders) te bevorderen in hun zoeken naar gedeelde oplossingsstrategieën. Bij de participatie wordt een brede waaier van belanghebbende groepen betrokken die heel verschillende perspectieven kunnen inbrengen op het voorliggende probleem. Voorbeeld van een te volgen methode: · Een eerste reeks interviews van de analist met vertegenwoordigers van één bepaalde belanghebbende groep (stakeholder). Hieruit komt een eerste beeld van criteria naar voor. · De analist verwerkt de zorgen en aangedragen criteria tot een hiërarchische lijst.


·

·

· ·

30

Die lijst wordt dan weer aan die ene belangengroep voorgelegd, die commentaar geeft en aanpassingen voorstelt. Dit wordt herhaald voor elke belangengroep. Zo krijgt men een reeks waarden-boompjes, eentje voor elk perspectief. Het onderzoeksteam combineert alle waarden-boompjes tot één grote waarden-boom. Die reuzenboom wordt dan weer voorgelegd aan de verschillende belangengroepen, die commentaar geven en eventueel criteria van een andere groep kunnen laten 'snoeien'.

Het product: Uiteindelijk verkrijgt men de waardenboom die een lijst biedt van hiërarchisch gestructureerde waarden of criteria die de bezorgdheden van alle belanghebbenden vertegenwoordigt. Niet alle zorgen en criteria staan er nog op, de boom verschilt van alle kleine waarden-boompjes; maar iedereen kan zich akkoord verklaren met de uiteindelijke reuzenboom. De weergegeven criteria worden door het onderzoeksteam vertaald in indicatoren (en hun doelstellingen), zodat de prestatie van verschillende mogelijke beleidsopties kan nagegaan worden. Ook die indicatoren moeten weer aan de belanghebbenden voorgelegd worden, en bijgewerkt totdat ze goedgekeurd worden.

2.3.4.4 Aandachtspunten (Euro pean Commission, 1996) ·

·

·

De reikwijdtebepalingsfase wordt hier beschreven als een discrete, definitieve stap. Toch moet het s-m.e.r.-proces flexibel genoeg zijn om te reageren op nieuwe aspecten en nieuwe informatie die beschikbaar komt tijdens de studie. Tijdens de studie kunnen bijv. additionele impacten ontdekt worden of komt er nieuwe technologie op de markt (European Commission, 1999a). De reikwijdtebepaling dient er ook voor te zorgen dat de s-m.e.r. focust op de sleutelimpacten en dat de impacten worden bestudeerd op het bestuursniveau (tiering, zie ook paragraaf 2.1.2) waar zij het meest geschikt voor zijn. Er moet een verantwoording zijn waarom bepaalde impacten weggelaten worden of naar een lager bestuursniveau worden doorgeschoven (European Communities, 1998a). Er dient voldoende aandacht besteed te worden aan gezondheidseffecten, en niet enkel op indirecte wijze zoals het nu vaak gebeurt door het vaststellen van milieunormen (European Communities, 1998a).

Indien plannen op iteratieve wijze opgesteld worden is het schijnbaar overbodig nadien alternatieve plannen te ontwikkelen en te beoordelen. Indien enkel het uiteindelijke plan op tafel ligt, heeft men geen idee van wat een alternatief plan voor effecten heeft. De planner wordt dan ook onmiddellijk de besluitvormer. Dus wordt er aangeraden om ook in een integraal planningsproces alternatieve plannen op te stellen en te beoordelen (European Communities, 1998a).

2.3.5 De impactbepaling sfase (impact assessment) 2.3.5.1 Omschrijving De impactbepalingsfase (impact assessment) is de eigenlijk inschatting van de (milieu-)effecten tengevolge van het plan. In deze fase worden meerdere scenario's met elkaar en t.o.v.


31

milieudoelstellingen vergeleken aan de hand van de indicatoren die in de reikwijdtebepalingsfase werden uitgekozen. Voor elk van de scenario's dienen de waarden van de indicatoren voorspeld te worden, of dient het risico ingeschat dat de indicatoren onaanvaardbare waarden zullen aannemen. In deze fase geldt het principe dat er niet te snel naar één beste optie moet gestreefd worden maar dat er gradueel, via onderhandeling tussen experts, belanghebbenden, beleidsverantwoordelijken meer zicht dient verkregen te worden op de alternatieven en hun consequenties. Of, niet de oplossing staat centraal, wel het proces van opbouw van wetenschappelijke kennis in relatie tot de waarden en bekommernissen van betrokkenen. Deze fase kan ingedeeld worden in drie stappen: 1. Scenario's opbouwen - genereren Er worden minimaal twee scenario's opgebouwd: een trendscenario dat aangeeft hoe de ontwikkeling plaatsgrijpt indien er niet ingegrepen wordt in het beleid en een tweede scenario dat 'duurzamer' geacht wordt te zijn. In vele handboeken (o.a. in European Commission, 1999a) wordt het genereren van alternatieven opgenomen in de reikwijdtebepalingsfase en als dusdanig vastgelegd in het startdocument. Het is echter belangrijk dat het s-m.e.r.-proces een iteratief proces inhoudt waarbij scenario's gegenereerd worden, beoordeeld en opnieuw aangepast op basis van de beoordeling, … Het sm.e.r.-proces dient dus opgevat te worden als een leerproces om preferenties van eenieder (politici, experts, belanghebbenden, publiek) uit te klaren. Hoe groter de kennisonzekerheid, hoe meer belang aan debat dient gehecht te worden. 2. Scenario's beoordelen Deze is weerom ingedeeld in twee stappen: · identificatie en meten van de gevolgen van de opties die voorliggen · voorstelling van voorkeuren ten aanzien van de opties 3. het opstellen van het sMER Het sMER moet de besluitvormers informeren over de (milieu-)impact van de voorstellen en over de alternatieven die potentieel beter zijn voor het milieu. Hiertoe moet de informatie overzichtelijk voorgesteld worden d.m.v. bijv. grafieken, kaarten, impacttabellen. Een niet-technische samenvatting maakt het rapport ook voor de leek begrijpbaar, terwijl voor controledoeleinden toch in detail wordt aangegeven hoe de impactanalyse gebeurd is. Voor de inhoud van het sMER wordt verwezen naar paragraaf 3.2.

2.3.5.2 Scenario's (oplossingsr ichtingen) genereren Mogelijke methode: 1. Eerst wordt aan diverse consortia van deskundigen de opdracht gegeven om in creatieve concurrentie met elkaar op zoek te gaan naar scenario's.


32

2. Vervolgens worden creatieve sessies (bijv. toekomstworkshop) ingericht, met deelname van experts, ambtenaren, belanghebbende groepen (op gewestelijk en lokaal niveau). Opdracht van deze sessies: een akkoord vinden over te bereiken strategische doelstellingen op langere termijn en uitwerken van alternatieve scenario's in de zin van gefaseerd te ondernemen acties om die doelstellingen te bereiken. Methode: Werken in groepen: opdeling van de deelnemers in kleine groepen, gemengd samengesteld: experts van verschillende taakstellingen, ambtenaren, belanghebbende groepen (stakeholders). · Elke groep denkt zich X jaar verder in de tijd en tracht een akkoord te vinden over te bereiken objectieven in dat jaar (bijv. inzake bereikbaarheid, veiligheid, milieu en leefbaarheid, vervoersgelijkheid). In deze fase van visieontwikkeling kan men 'utopisch' denken over een nieuwe verkeers- en vervoerswereld waarin de actoren zich anders zullen gedragen en andere zaken belangrijk zullen vinden. De opdracht houdt in een trendbreuk te realiseren. De objectieven worden concreet vertaald in richtlijnen, normen, standaarden, benchmarking ... (zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin). · Vervolgens wordt in elke groep een scenario van te ondernemen acties ontwikkeld om de vooropgestelde objectieven te kunnen bereiken. Als basis voor de discussie kan vertrokken worden van de scenario's die door de consortia van experts werden ontwikkeld. Plenaire zitting: · De participanten geven individueel en na onderlinge discussie aan op welke van de scenario's ze willen verder werken. · Bij de uitwerking van deze scenario's moet er aandacht zijn voor coördinatie, complementariteit en fasering van de maatregelen. · De uitkomst van de dialoog dient een toekomstvisie (strategische doelstellingen, actieplannen om daar te geraken) te zijn die gedragen wordt door alle betrokken actoren. Die overeenkomst aan ideeën over een wenselijke toekomst wordt dan meegenomen voor de verdere uitwerking van het mobiliteitsplan.

2.3.5.3 Scenario's beoordelen ¨ Identificatie en meten van de gevolgen van de opties die voorliggen: Op basis van de beschikbare informatie wordt getracht de effecten van de verschillende scenario's te voorspellen. Dit kan gebeuren door expertenbeoordeling (expert judgement), door modelberekeningen of door een combinatie van beiden (European Commission, 1999a). Het gaat hierbij in ieder geval om experts waarbij de groep representatief moet zijn, d.w.z. dat de verschillende academische taakstellingen die wat te zeggen hebben over het onderwerp moeten vertegenwoordigd zijn en de belangrijkste perspectieven binnen één wetenschap moeten vertegenwoordigd zijn. Daarnaast kan ook ervaringsdeskundigheid bij diverse groepen aangesproken worden, bijv. beleidservaring, professionele ervaring, ervaring en kennis opgebouwd in een belangengroep, lokale kennis en ervaring.


33

Doel: De inbreng van experts en ervaringsdeskundigen moet ertoe leiden dat mogelijke opties, hun mogelijke gevolgen, resterende onzekerheden en ook onenigheid onderling uitgeklaard worden. Methode(s): Algemeen kan gesteld worden dat de indicatoren voor elk scenario kwantitatief berekend of kwalitatief bepaald worden. Om elke indicator op dezelfde wijze te behandelen wordt het resultaat voor elke indicator dan gerelateerd aan een bepaalde (numerieke) waardeschaal (zeer gunstig, gunstig, …., ongunstig, onaanvaardbaar). De bepaling van de indicatoren en de daaraan gekoppelde waarde kan binnen de relevante taakstelling(en) gebeuren, vaak op een analytische wijze. Het is belangrijk dat tijdens deze oefening onzekerheden (bijv. een pessimistische en een optimistische score aangeven) en kwalitatieve vooronderstellingen worden geëxpliciteerd. Voor de beoordeling van een mobiliteitsplan wordt dit uiteengezet in hoofdstuk 3. Een mogelijk alternatief is de Groeps Delphi – procedure. Dit is voornamelijk interessant indien het niet mogelijk is potentiële effecten éénduidig in te schatten. Door de directe confrontatie tussen een heterogeen samengestelde en representatieve groep van deskundigen in het domein wordt getracht om toch een consensus te bereiken over de voorspelling van de mogelijke effecten en de resterende onzekerheden. Groeps Delphi – procedure: Het onderzoeksteam ontwikkelt een numerieke waardenschaal voor de indicatoren. Hiermee kunnen de experts dan de verschillende opties punten geven. Men komt twee dagen samen om in kleinere groepen te vergaderen (de Groeps Delphi is een variant van de meestal gevolgde Delphi methode, waarbij de experts individueel hun mening geven, dus niet in elkaars aanwezigheid). · Tijdens een eerste gezamenlijke vergadering worden de experts op de hoogte gebracht van de voorliggende opties en worden de indicatoren en de numerieke waardenschaal uitgelegd. · Dan volgt een eerste vergadering in kleinere groepen. De groepjes zijn willekeurig samengesteld en krijgen de taak de verschillende indicatoren voor elke optie punten te geven volgens voorgeschreven schaal. · Tijdens een tweede gezamenlijke vergadering krijgen de groepen wiens punten het meest van het gemiddelde afwijken, speciale aandacht. Zij moeten hun puntenverdeling toelichten en extra beargumenteren. Zodoende hoopt men 'afwijkende' meningen en alternatieve informatie naar boven te halen. · Dan volgt een tweede vergadering in kleine groepjes, die echter anders zijn samengesteld. · Dit wordt herhaald tot alle argumenten uitgewisseld zijn en de posities vast lijken te staan. · De numerieke resultaten van de laatste ronde worden als de best mogelijke wetenschappelijke inschattingen van 'impact analyse' aanvaard. Daarnaast heeft men ook (op video, cassette of papier) de argumentaties die de cijfers moeten rechtvaardigen vastgelegd.


34

Een Groeps Delphi - procedure genereert een 'prestatieprofiel' voor elke optie. Dit profiel biedt numerieke waarden voor een waaier aan wetenschappelijk legitimeerbare oordelen omtrent die bepaalde optie, maar geeft ook verbale verantwoording voor opinies die afwijken van het gemiddelde gezichtspunt.

¨ Voorstelling van voorkeuren ten aanzien van de opties In een s-m.e.r.-studie wordt een veelheid aan informatie gegenereerd die in de uiteindelijke beslissingsfase van het plan moet meegenomen worden. Besluitvormers vragen vaak aan de opstellers van het sMER om de verschillende scenario's te rangschikken volgens graad van minst negatieve 'globale' impact. De beslissing wordt hierdoor schijnbaar objectiever. Er dient echter een wegingsfactor toegekend te worden aan de verschillende evaluatiecriteria. In een open beleid dient deze weging een afspiegeling te zijn van de waarden die in de maatschappij leven en dienen ze dus d.m.v. participatie bepaald te worden. De actoren die hiervoor geraadpleegd worden zijn in principe willekeurig gekozen burgers. Er kunnen ook specifieke doelgroepen worden betrokken (groepen die een bepaald mobiliteitsgedrag gemeen hebben, groepen die begaan zijn met ecologie …). Belanghebbende organisaties en experts kunnen optreden als getuigen en informatiebieders. Doel: Een aantal burgers en groepen de kans geven om te leren en te discussiëren over de technische en politieke aspecten van beleidsopties en deze opties te evalueren volgens hun eigen waarden en preferenties. Ze krijgen ook een beperkt politiek mandaat: advies geven aan de beleidsmakers. Voorbeeld van methode om door middel van participatie de wegingsfactoren te bepalen: Het principe van een burgerpanel, waarbij meerdere groepen van zo'n 20 deelnemers een aantal dagen intens vergaderen. Belangrijkste stappen: 1. De deelnemers worden geïnformeerd over opties, gevolgen en onzekerheid op basis van de informatie die reeds voorhanden is. 2. Het verwerken van informatie via discussies, hoorzittingen met experts en belanghebbende groepen (stakeholders). 3. Dan zullen de 'geïnformeerde leken' de opties evalueren volgens de criteria die thuishoren in de voorhanden waardenboom (zie paragraaf 2.3.4.3), een alternatief is dat zij deze lijst kunnen aanvullen met eigen criteria. Voor de evaluatie van de gegeven opties hanteert men de methodiek van multicriteria-analyse en -mapping. Aan de hand van elk van de criteria worden scores toegekend aan elke optie; vervolgens geeft men een gewicht aan elk criterium; daarna maakt men per optie de optelsom van de scores vermenigvuldigd met het gewicht van elk criterium. Dit levert een rangschikking van de alternatieven op per participant. Dit numerieke resultaat wordt echter niet gebruikt als finaal oordeel van de participant, enkel als hulpmiddel om het intuïtieve oordeel


35

van de participant beter te structureren, te beargumenteren en bij te stellen in het licht van de andere resultaten in de groep. 4. Formulering van aanbevelingen door elk panel, zowel numeriek als argumentatief, in consensus of de verschillende posities aangeven. Hierdoor wordt een rapport gegeneerd waarin een beschrijving komt van de verschillende sets van wegingsfactoren die in de panels zijn gehanteerd, de numerieke posities van de panels ten aanzien van de verschillende scenario's, de argumentaties over deze posities, de aanbevelingen van de burgerpanels. Het rapport wordt vervolgens gepresenteerd aan beleidsmakers, de media en/of geïnteresseerde groepen. Op die manier beschikken beleidsmakers over een overzichtelijke kaart (map) van opinies, perspectieven, punten van overeenkomst en onenigheid ten aanzien van de voorliggende opties. Technieken om de verschillende opties te gaan evalueren, zoals bijv. multicriteria-analyse en mapping, worden verder uiteengezet in paragraaf 3.6.

¨ Aandachtspunt tijdens de beoordeling van scenario's: In deze fase is het belangrijk de wetenschappelijke onzekerheden of subjectieve keuzes in het impactanalyse-proces duidelijk te expliciteren. Dit houdt in dat o.a. de volgende aspecten verduidelijkt worden: - de vooronderstellingen met betrekking tot ongekende factoren (bijv. milieuimpact van transportinfrastructuur hangt af van bevolkingsevolutie, economische ontwikkeling). Door in een sensitiviteitsanalyse deze vooronderstellingen te variëren binnen een marge van waarschijnlijke waarden wordt de invloed van deze veronderstelling verder aangetoond - de keuze van de waardeschaal die toelaat de verschillende indicatoren op dezelfde wijze te behandelen - hoe de waarde van elke indicator aan elk scenario wordt toegekend. - de wijze waarop de informatie afkomstig van de verschillende taakstellingen wordt geïntegreerd en geaggregeerd (zie ook paragraaf 3.6) - de wijze waarop de resultaten worden gepresenteerd (zie ook paragraaf 3.6)

2.3.6 Kwaliteitscontrole (review fase) 2.3.6.1 Omschrijving Tijdens deze fase wordt het sMER beoordeeld op zijn kwaliteit van zowel het analytische als van het participatieve proces. Het nieuwe Vlaamse decreet stelt dat de administratie het sMER inhoudelijk toetst aan de opgestelde kennisgeving (o.m. de bemerkingen van gemeenten en burgers op de kennisgeving), de bijzondere richtlijnen voor het sMER (d.w.z. opmerkingen of gevraagde aanvullingen die door de administratie schriftelijk werden gevraagd) en de wettelijke verplichtingen inzake inhoud van een sMER.


36

Het is echter belangrijk aan een ruim publiek de mogelijkheid te geven kritische opmerkingen te formuleren. Naast onafhankelijke deskundigen, dienen ook de belangengroepen en het brede publiek geconsulteerd te worden. Het verslag van deze fase dient openbaar gemaakt te worden en de geformuleerde opmerkingen dienen meegenomen te worden in de besluitvorming betreffende het plan. In de uitvoeringsbesluiten zal verder bepaald worden op welke wijze commentaar en overleg mogelijk zijn op het goedgekeurde plan-MER.

2.3.6.2 Methodologie Via een vragenlijst wordt de kwaliteit van het sMER beoordeeld. Deze vragenlijst omvat aspecten die zowel refereren naar de kwaliteit van het analytische als van het participatieve proces: · bevat het sMER die aspecten die in het reikwijdtebepalingsrapport aangegeven werden? werden alle relevante punten, met inbegrip van de alternatieven behandeld? · werd er voldoende aangegeven wat de onzekerheden zijn en waar subjectieve keuzes genomen werden? · is het sMER gebruiksvriendelijk en ondubbelzinnig? · behandelt de niet-technische samenvatting het hele sMER? · werd de methodologie begrijpbaar en overzichtelijk voorgesteld? · werden publiek en andere autoriteiten geconsulteerd? · was de informatie voor alle betrokkenen toegankelijk? · ... Vragenlijsten voor project-MERs (AMINAL, 1997c; European Commission, 2001) kunnen mits enige aanpassingen ook gebruikt worden voor de kwaliteitscontrole van een sMER.

2.3.7 Besluitvorming Het plan of project wordt ontwikkeld in verschillende iteraties waarbij naast milieueffecten ook sociale en economische factoren in rekening gebracht worden. De integratie van de s-m.e.r. in de planning is noodzakelijk en dient zo vroeg mogelijk te starten. Dit kan gebeuren door werkvergaderingen, opstellen van tussentijdse knelpuntlijsten, het genereren van alternatieven in samenspraak met initiatiefnemer …. Uiteindelijk zal er echter een sMER geschreven worden over alle relevante impacten en alternatieven. Hierin zal ook een verantwoording komen waarom sommige opties worden voorgesteld en andere verworpen (zie ook paragraaf 11.3). Aan de hand van het sMER en andere aspecten (politieke, sociale, economische) neemt de initiatiefnemer dan een beslissing omtrent het voorgestelde plan. Het is daarom nuttig om een verslag van de besluitvorming op te maken dat een verantwoording voor keuzes bevat (bijv. waarom met bepaalde aspecten van het sMER geen rekening werd gehouden). In de Europese richtlijn (EEG, 2001) werd in art. 9 expliciet opgenomen dat er een verklaring dient opgesteld te worden die "samenvat hoe milieuoverwegingen in het plan of het programma werden geïntegreerd … en de redenen samenvat


37

waarom is gekozen voor het plan of het programma zoals het is aangenomen, zulks in het licht van de andere redelijke alternatieven die zijn behandeld."

2.3.8 Implementatie en o pvolging (monitoring) Nadat het plan een positieve beoordeling kreeg zal het geïmplementeerd worden en daadwerkelijk milieueffecten veroorzaken. Aan het sMER kan een opvolgingsplan toegevoegd worden waarin wordt aangegeven hoe het plan geïmplementeerd dient te worden en hoe de milieueffecten dienen opgevolgd te worden. Vaak is dit een week punt in de ganse s-m.e.r.-procedure (European Communities, 1998a). Toch is een opvolgingsplan noodzakelijk. De impactbepaling is immers opgesteld aan de hand van voorspellingsmethodes met een zekere graad van onzekerheid. Het opvolgen van milieueffecten is nodig om onaanvaardbaar grotere effecten dan deze die voorspeld werden op te sporen en daarvoor tijdig corrigerende acties te ondernemen (AMINAL, 1997c). In het opvolgingsplan dient dan ook aangegeven te worden welke indicatoren hiervoor het meest geschikt zijn en aan welke milieudoelstellingen zij dienen te voldoen. Ook kan er al een suggestie naar milderende maatregelen gedaan worden. Opvolgingsindicatoren dienen in ieder geval het ganse gebied van ernstige milieueffecten te overspannen. Verder dient er ook een kader te zijn voor de uitwerking van het plan op lagere bestuursniveaus (tiering). In het opvolgingsverslag dient aangegeven te worden voor welke verdere beslissingen een (project-)MER nodig is en hoe deze dient te gebeuren. Voor de aanleg van een bijkomende wegverbinding kan er bijv. al vastgelegd worden waar geluidsmuren moeten voorzien worden en welke effecten in de project-MER moeten bestudeerd worden (reikwijdtebepaling). In een open beleid dient er bovendien ook gestipuleerd te worden: · hoe er over de opvolgingsresultaten zal gecommuniceerd worden naar betrokken groepen en het publiek. · welke acties er ondernomen zullen worden als de gemeten effecten verschillen van de voorspelde effecten, en welke rol het publiek en de belanghebbende groepen daarin kunnen spelen.

Hoofdstuk 3: Methodologie voor het beoordelen van scenario’s in mobiliteitsplannen

38

Hoofdstuk 3: Methodologie voor het beoordelen van scenario's in mobiliteitsplannen 3.1 Juridisch en bele idsmatig kader 3.1.1 Wettelijke bepaling en rond strategische milieueffectrapportage De wettelijke bepalingen rond strategische milieueffectrapportage werden besproken in paragraaf 2.2.

3.1.2 Beleidsnota 'Mobil iteit en Openbare Werken' (Stevaert, 2000) Zoals reeds aangegeven in paragraaf 1.3.2.4 worden er in deze beleidsnota vijf 'strategische doelstellingen' aangehaald waarnaar gestreefd zal worden: 1. Op een selectieve wijze de bereikbaarheid van de economische knooppunten en poorten waarborgen. 2. De mogelijkheden tot verplaatsing voor eenieder op een selectieve manier waarborgen om volwaardig deel te kunnen nemen aan het maatschappelijk leven (toegankelijkheid) 3. De verkeersonveiligheid in Vlaanderen verder terugdringen met het oog op een wezenlijke vermindering van het aantal slachtoffers. 4. Ondanks de toenemende mobiliteit de verkeersleefbaarheid verbeteren 5. Ondanks de toenemende mobiliteit de schade aan natuur en milieu terugdringen. De ecologische pijler van 'duurzame ontwikkeling' omvat voornamelijk 4 en 5. In een s-m.e.r.-studie wordt ook (in beperkte mate) gekeken naar doelstellingen 2 en 3.

3.1.3 Ruimtelijk Structuu rplan Vlaanderen (AROHM, 1997) Vóór de jaren '90 steunde de ruimtelijke ordening in Vlaanderen op het breed uitsmeren van de functies in de openbare ruimte waardoor grote verplaatsingsnoden ontstonden en het autogebruik maximaal gestimuleerd werd. Vermits de ruimtelijke structuur van een regio ingrijpt op de mobiliteitsbehoefte van zijn bewoners kunnen maatregelen met betrekking tot de ruimtelijke ordening effectief zijn. Gezien de grote mentaliteitsverandering die ze vragen, is de haalbaarheid op korte termijn echter minder zeker (Mobiliteitsconsortium, 2001).


39

Het Ruimtelijk Structuur Vlaanderen12 ontwikkelde een duidelijke visie over een gewenste ruimtelijke structuur voor Vlaanderen. De verkeersbehoeften worden zoveel mogelijk verminderd door het toepassen van gebundelde deconcentratie. Nieuwe ruimte voor wonen en werken moet bijv. gezocht worden daar waar deze reeds geconcentreerd zijn: in de Vlaamse Ruit, de stedelijke gebieden en de economische knooppunten. Daarbij moet de open ruimte maximaal beschermd worden. Ook een gericht locatiebeleid, zoals vervoersgenerende activiteiten inplanten op plaatsen die door het openbaar vervoer ontsloten worden, zal aanleiding geven tot een verminderd autogebruik. In het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen wordt er verder voor geopteerd om de alternatieven voor het auto- en vrachtverkeer te versterken. Voor het personenverkeer zijn die alternatieven voor de kortere afstand te voet en per fiets, voor de langere afstanden het openbaar en collectief vervoer. Voor het goederenverkeer zijn dat het spoor en het water. Het gecombineerd goederenvervoer als 'complementaire' vervoerswijze moet uitgebouwd en versterkt worden. Zowel de mogelijkheden voor de uitbouw van noodzakelijke infrastructuren als de ruimtelijke condities (verdichting bij stations, locatiebeleid, …) moeten voorzien worden. Dit zal echter niet voldoen om de toename van de automobiliteit tot stilstand te brengen en de verkeersleefbaarheid en verkeersveiligheid in Vlaanderen gevoelig te verbeteren. Een aanvullend beleid zoals de optimalisering van het bestaande wegennet is noodzakelijk. Een optimalisering houdt een categorisering in van het wegennet naar de voornaamste functie (verbindingsfunctie, verzamelfunctie en de functie van het toegang geven). De categorisering tussen het hoofdwegennet, de primaire wegen, de secundaire wegen en de lokale wegen laat toe het wegennet zo goed mogelijk in te richten naargelang de functie. Om de wegen te laten beantwoorden aan de kenmerken van de voorziene categorieën ontbreken op dit ogenblik nog schakels of moeten nog heel wat aanpassingen gebeuren. Het Mobiliteitsplan Vlaanderen zal een prioriteitenlijst opstellen voor investeringen in aanvullende (spoor)wegen waterinfrastructuur. Daarbij zal in eerste instantie het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen het kader vormen (Stevaert, 2000).

3.1.4 Andere algemene j uridische en beleidsmatige documenten Ook met documenten uit andere beleidsdomeinen zal moeten rekening gehouden worden: · Beleidsnota minister van Leefmilieu (V. Dua) · Milieubeleid (decreet van 05.04.1995) · MINA-plan 2, (Milieubeleidsplan van de Vlaamse regering 1997-2001) · VLAREM II · Sociaal Impulsfonds (decreet van 16.05.1996) · Federaal plan inzake Duurzame Ontwikkeling 2000-2004 (Anoniem, 1999) 12

Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen, conform het besluit van de Vlaamse regering van 23 september 1997 houdende definitieve vaststelling van het Ruitelijk Structuurplan Vlaanderen en het het decreet van 17 december 1997 houdende bekrachtiging van de bindende bepalingen van het besluit van de Vlaamse regering van 23 september 1997 houdende de definitieve vastelling van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (www.vlaanderen.be/ned/sites/ruimtelijk/rsv/startrsv.html)


40

De Federale Beleidsverklaring (bijv. van 17 oktober 2000) · Beheersovereenkomsten met de NMBS & De Lijn · Europese richtlijnen inzake emissienormering van voertuigen en brandstofspecificaties · WGO, World Health Organisation. Health risk of particulate matter from long range transboundary air pollution, World Health Organisation, Geneva. · WGO, World Health Organisation. Guidelines for air quality, World Health Organisation, Geneva. · Beschermde landschappen, stads- en dorpsgezichten · … Dit is een niet limitatieve lijst. ·

3.1.5 Documenten speci fiek voor taakstelling natuur 3.1.5.1 Het decreet op natuurbe houd Het Decreet van 21.10.97 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu13 streeft naar een samenhangend netwerk van natuurgebieden en naar de integratie van het natuurbeleid in andere sectoren. De doelstellingen van het natuurbehoud worden bepaald door artikel 6 van het DABM214: er wordt gestreefd naar natuurbehoud en de bevordering van de biologische en landschappelijke diversiteit. Het decreet op natuurbehoud verduidelijkt dat het beleid inzake natuurbehoud en de vrijwaring van het natuurlijk milieu gericht is op de bescherming, de ontwikkeling, het beheer en het herstel van de natuur en het natuurlijk milieu, alsook op de handhaving of het herstel van de daartoe vereiste milieukwaliteit. Hierbij wordt een zo breed mogelijk maatschappelijk draagvlak nagestreefd, door het stimuleren van educatie en voorlichting. Het natuurbeleid heeft verschillende krachtlijnen: ·

horizontale maatregelen kunnen overal genomen worden;

·

de ecologische milieukwaliteit (beter dan de basismilieukwaliteit) wordt gevrijwaard;

·

natuurreservaten en ruimtelijke netwerken zoals het VEN en het IVON maken deel uit van het gebiedsgericht natuurbeleid;

·

het soortgericht natuurbeleid beschermt specifieke organismen;

·

het doelgroepenbeleid tracht een draagvlak te creëren voor natuurbehoud door voorlichting en educatie;

·

het natuurbeleid wordt gepland aan de hand van het natuurrapport en het natuurbeleidsplan, die onderdelen zijn van het milieurapport resp. het milieubeleidsplan.

Veel instrumenten van het natuurbeleid zijn gebonden aan `groene' gewestplanbestemmingen.

13 14

B.S. 10.01.98 Decreet van 05.04.95 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid, B.S. 03.06.95


41

¨ Horizontale maatregelen Deze zijn opgenomen in het hoofdstuk `Algemene maatregelen ter bevordering van het natuurbehoud.' Er zijn drie soorten horizontale maatregelen: de eigenlijke horizontale maatregelen, de zorgplicht en de toepassing van het integratiebeginsel. De horizontale maatregelen streven naar ·

de bescherming, instandhouding, ontwikkeling en herstel van (deels) natuurlijke habitats of ecosystemen, zoals bijv. de Ramsargebieden;

·

de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van (half)natuurlijke vegetaties;

·

de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van wilde inheemse fauna en flora en van trekkende wilde diersoorten en hun habitats (in uitvoering van de conventie van Bonn en de Habitatrichtlijn);

·

de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van kleine landschapselementen;

·

de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van natuur in de bebouwde omgeving;

·

het regelen van toegang en gebruik van het natuurlijk milieu.

In dit hoofdstuk zijn er twee soorten maatregelen voorzien: financiële stimuli voor natuurbeheer, onderhoud en -ontwikkeling en verbieden of aan een vergunning onderwerpen van bepaalde activiteiten. Deze maatregelen worden geconcretiseerd in het Bermbesluit en in het Vegetatiebesluit. De zorgplicht bepaalt dat met verplicht is alle redelijke maatregelen te nemen om te vermijden dat men natuurelementen in de onmiddellijke omgeving ernstig beschadigt of vernietigt. Het integratiebeginsel verplicht het gewest en de ondergeschikte overheden in alle beleidsdomeinen rekening te houden met de natuur. Dit beginsel verbiedt alle vermijdbare schade. Binnen het VEN is het aan diegene die activiteit uitvoert (bijv. het aanleggen van transportinfrastructuur) om aan te tonen dat er geen vermijdbare schade aan de natuur optreedt. Onvermijdbare maar herstelbare schade is niet verboden mits er herstelmaatregelen genomen worden. Onvermijdbare en onherstelbare schade is in princie toegestaan buiten het VEN. Binnen het VEN zijn ze verboden, maar er kan van dit verbod afgeweken worden om bijzonder gewichtige redenen van algemeen belang; in dit geval dienen compensatiemaatregelen genomen te worden.

¨ Vrijwaren van de ecologische milieukwaliteit De Vlaamse Regering handhaaft over het hele grondgebied de milieukwaliteit die nodig is om zowel de kwantiteit als de kwaliteit van de natuur te behouden (stand-stillbeginsel). Binnen gevoelige gebieden moet een bijzondere milieukwaliteit gehaald worden, zodat hierin de bestaande natuur(elementen) behouden blijven.

¨

Vlaams Ecologisch Netwerk

Het VEN is een samenhangend en georganiseerd geheel van gebieden in de open ruimte, waarin een specifiek beleid inzake natuurbehoud wordt gevoerd, gebaseerd op de kenmerken en elementen van


42

het natuurlijk milieu, op de onderlinge samenhang tussen de gebieden en op de aanwezige en potentiële natuurwaarden. De afbakening van het VEN is een bindende actie van het Natuurbeleidsplan 1997-2001, maar de afbakening is nog in uitvoering. Binnen het VEN is natuur de hoofdfunctie. Het VEN bestaat uit grote eenheden natuur (GEN) en grote eenheden natuur in ontwikkeling (GENO). In deze laatste categorie zijn er potenties voor hoge natuurwaarden aanwezig, terwijl in het GEN er nu reeds hoge natuurwaarden zijn. Deze gebieden vertonen een duidelijke samenhang en beslaan een voldoende grote aaneengesloten oppervlakte. Ook de samenhang met het IVON (zie verder) moet worden nagestreefd. In het VEN moet een integraal waterbeheer gevoerd worden dat gericht is op de verwezenlijking van een watersysteem dat bij de bestaande of beoogde natuur hoort. Hierbij moet aandacht geschonken worden aan verdroging, het herstel van verdroogde natuurgebieden en het behoud en herstel van natuurwaarden in waterlopen door een aangepast beheer. Voor een aantal activiteiten en projecten binnen het VEN moeten hydrologische studies opgemaakt worden, al dan niet in het kader van MER. Binnen VEN en IVON gelden een aantal beperkingen inzake het gebruik van meststoffen, bestrijdingsmiddelen, vegetatiewijzingen, wijzigingen aan het bodemreliëf, wijzigingen van het grondwaterpeil, versterken van bestaande ont- en afwatering, wijzigingen aan de structuur van waterlopen. Veel van deze bepalingen zullen een grote invloed hebben op de aanleg en het gebruik van nieuwe transportinfrastructuur in het VEN.

¨ Integraal Verwevings- en Ondersteunend Netwerk In het IVON moet de overheid zorgen voor het behoud en de versterking van de aanwezige natuurwaarden en de biologische diversiteit stimuleren, zonder de landen bosbouwexploitatie binnen het IVON te regelen, tenzij via beheersovereenkomsten. Binnen het IVON kunnen twee soorten gebieden onderscheiden worden: natuurverwevingsgebieden en natuurverbindingsgebieden. Net zoals het VEN is de afbakening van het IVON een bindende actie uit het milieubeleidsplan 19972001. Momenteel is deze afbakening nog in uitvoering. Binnen het IVON zijn enkel stimuli van toepassing, geen reglementaire bepalingen.

¨ Natuurreservaten Natuurreservaten zijn terreinen die van belang zijn voor het behoud en de ontwikkeling van de natuur of het natuurlijk milieu. Door een aangepast beheer wordt in deze gebieden een natuurstreefbeeld behouden of ontwikkeld. Vlaamse natuurreservaten zijn ingesteld op gronden die het gewest in eigendom of huur heeft. Erkende natuurreservaten zijn erkend op verzoek van de eigenaar, diegene die het gebruiksrecht heeft of de beheerder. Binnen de groen- en bosgebieden of het VEN kan een uitbreidingsperimeter ingesteld worden waarin het recht van voorkoop geldt. Binnen natuurreservaten gelden een groot aantal gebruiksbeperkingen, o.a. om rustverstoring te vermijden, om schade aan het watersysteem te vermijden,... Deze hebben een grote invloed op de aanleg en het gebruik van nieuwe transportinfrastructuur in dergelijke gebieden.

¨ Allerlei


43

Het decreet voorziet een aantal instrumenten: verwerving van terreinen, vrijwillige beheersovereenkomsten, natuurinrichting en natuurrichtplannen voor VEN, IVON en gebieden die beschermd zijn in het kader van internationale overeenkomsten. De Vlaamse regering beschermt populaties van soorten of ondersoorten van organismen. Het maatschappelijk draagvlak zal bevorderd worden door natuureducatie, regionale landschappen en maatregelen ter bevordering van natuur in de bebouwde omgeving. Afwijking van verbodsbepalingen kan verleend worden, o.a. ten behoeve van de volksgezondheid of de openbare veiligheid. Als wordt afgeweken van bepalingen die opgelegd worden door een internationale overeenkomst, moet voldaan worden aan de door de overeenkomst opgelegde voorwaarden; de afwijking moet gemotiveerd worden bij de betrokken internationale instantie. Het decreet legt verder op welke instanties bevoegd zijn voor toezicht en opsporing, de administratieve maatregelen die nodig zijn om overtredingen te stoppen en de strafmaatregelen.

3.1.5.2 Ramsargebieden Dit zijn gebieden die aangeduid werden als beschermd gebied in het kader van de conventie van Ramsar15. Het `verstandig gebruik' van deze gebieden moet bevorderd worden. In Vlaanderen gebeurt dit o.a. door het opstellen van natuurrichtplannen, het MER-plichtig maken van een aantal activiteiten, het toepassen van het vegetatiebesluit en de inpassing van natuurbehoudsdoelstellingen in het beheer door polders en wateringen in deze gebieden. Ramsargebieden kunnen enkel verkleind of opgeheven worden om dringende redenen van nationaal belang, en indien er gecompenseerd wordt.

3.1.5.3 Habitatrichtlijn De habitatrichtlijn16 heeft als doel het waarborgen van de biologische diversiteit, door het standhouden van de natuurlijke habitats en van de wilde fauna en flora. Er zijn maatregelen opgenomen op het gebied van soorten gebiedsbescherming. De bedoeling is een netwerk van speciale beschermingszones op Europees niveau uit te werken, het zgn. Natura 2000 netwerk. In Vlaanderen zijn momenteel 38 habitatrichtlijnen aangeduid17, met een totale oppervlakte van .

3.1.5.4 Vogelrichtlijn

15

Internationale overeenkomst inzake watergebieden die van internationale betekenis zijn in het bijzonder als woongebied voor watervogels, opgemaakt in Ramsar, Iran op 02.02.71, goedgekeurd door België bij wet van 22.02.79 16 E.U.-Richtlijn 92/43/EEG van 21.05.92 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PB.L. 1992, nr. 206 17 Beslissing Vlaamse Regering d.d. 04.05.01


44

3.1.6 Documenten speci fiek voor taakstelling Participatie 3.1.6.1 Juridische randvoorwaa rden Publieke participatie in milieubesluitvorming is voornamelijk gereflecteerd in de m.e.r.-wetgeving. Alles wijst erop dat publieke participatie naar meer strategische niveaus van de milieubesluitvorming zal gebracht worden door de ontwikkeling van de strategische m.e.r. Internationaal ·

Voortvloeiend uit de werkzaamheden van de 'Conferentie van Rio' in 1992 aangaande de realisatie van duurzame ontwikkeling werd 'Agenda 21' opgesteld. Agenda 21 roept op tot een brede participatie van de bevolking aangaande de besluitvorming; dat kunnen zowel enkelingen als groeperingen of organisaties zijn.

·

Op de ministeriële conferentie van Sofia van 1995 werden een aantal richtsnoeren aangenomen inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en de inspraak voor de bevolking in de besluitvorming op milieugebied. Er werden onderhandelingen gestart in het kader van de Economische Commissie voor Europa van de VN met als doel deze richtsnoeren tot een juridisch bindend instrument te maken. De eerste pijler, het recht op toegang tot informatie, is in België al redelijk goed uitgebouwd. Dit is het gevolg van het in werking treden van de Europese richtlijn van de Raad van 7 juni 1990 betreffende de vrije toegankelijkheid tot informatie inzake het leefmilieu (90/313/EEG).

·

Op 25 juni 1998 ondertekende België de 'Conventie van Aarhus' met de bedoeling de richtsnoeren uit de conferentie van Sofia om te zetten in wetgeving. De conventie spreekt zich uit over 3 pijlers: het recht op toegang tot informatie, deelname van de bevolking aan het besluitvormingsproces inzake plannen, programma's en reglementeringen aangaande het leefmilieu en het recht op toegang tot juridische procedures inzake deze materie. Artikel 7, publieke participatie in plannen en programma's, kan geïmplementeerd worden door publieke participatie procedures in de context van strategische m.e.r. uit te werken. Binnen de UN is een sm.e.r. wettelijk verplicht in Bulgarije, Tsjechië, Denemarken, Finland, Nederland en Slovakije. De inwerkingtreding van de Conventie van Aarhus zal een herziening met zich meebrengen van de richtlijn 90/313/EEG, maar ook van andere richtlijnen die voorzien in planificatieverplichtingen zoals verscheidene richtlijnen aangaande water, lucht, afvalverwerking, luchtvervuilingspreventie,… Deze veranderingen zullen elk bevoegdheidsniveau in België aanbelangen: het federale, gewestelijke, provinciale en gemeentelijke niveau. Op nationaal niveau zal er een werkgroep opgericht worden. Het verdrag zal hoofdzakelijk aanleiding geven tot wijzigingen aan de regionale regelgeving. In het Vlaamse gewest worden momenteel voorstellen geformuleerd tot wijzigingen aan het decreet openbaarheid, in het licht van de eerste pijler van het verdrag, maar ook in het licht van de voorgestelde wijzigingen aan de Europese Richtlijn betreffende de vrije toegang tot milieu-informatie. Voor de pijler 'informatie' bereidde de commissie een werkdocument voor waarin wordt aangegeven welke richtlijnen er aangepast zullen moeten worden en op welke punten. Er werd ook een informele vergadering gehouden met de lidstaten en de NGO's.


45

Voor de pijler 'inspraak' werd er eveneens een werkdocument door de commissie opgesteld en werd er een informele vergadering gehouden met de lidstaten, de industrie en de NGO's. Voor deze pijler wordt er gewacht op de resultaten van een studie uitgeschreven door het Vlaams Gewest over de implementatie van het verdrag van Aarhus. Deze studie zal moeten uitmaken in welke wetgeving participatie reeds voorkomt en of het nodig is om een decreet over participatie op te stellen. Verder is het ook nog niet duidelijk of participatie juridisch kan afgedwongen worden voor mobiliteitsplannen. Het verdrag geeft geen definitie voor 'plannen, programma's en beleid'. In de implementatiegids van de Aarhus Conventie vinden we wel terug dat het plan of programma gerelateerd moet zijn aan het milieu. Of een plan of programma gerelateerd is aan het milieu moet afgeleid worden uit de definitie van milieu die te vinden is bij de definitie van 'milieu-informatie'. Implementatie van het verdrag is voorzien binnen 1 à 1,5 jaar. Europa ·

De Europese Richtlijn (2001/42/EC) inzake strategische milieu-evaluatie is erop gericht evaluatieprocessen te institutionaliseren om de impact van bepaalde plannen en programma's te bepalen. Wat de inhoud van deze strategische MER betreft, worden de vereisten gebaseerd op de inhoud van de bestaande m.e.r.-richtlijn voor projecten. Procedures voor het opzetten van impactstudies moeten nog vastgelegd worden waarbij ook raadpleging en participatie van de bevolking moet ingebouwd worden. Deze richtlijn heeft ook toepassing op sectorale plannen (waarbij ook op de transportsector).

Vlaanderen ·

Het voorontwerp van decreet houdende aanvulling van het decreet van 5 april 1995 is geïnspireerd op het voorontwerp van decreet milieubeleid van de Interuniversitaire Commissie voor de Herziening van het Milieurecht. Het ontwerp beoogt naast de omzetting van europeesrechtelijke verplichtingen in hoofdzaak een kwaliteitsverbetering van de rapporten. De belangrijkste innovatie die door het ontwerp wordt aangebracht t.o.v. het huidige Vlaamse systeem van milieueffectrapportage is dat, naast een regeling inzake de m.e.r. voor projecten, ook de mogelijkheid wordt voorzien voor een regeling m.b.t. de milieueffectrapportage over plannen en programma's. Dit decreet zal ook uitvoering geven aan de artikelen 7 en 8 van de Aarhus Conventie inzake de betrokkenheid van het publiek bij de voorbereiding van plannen en programma's. In het ontwerp wordt meer aandacht geschonken aan openbaarheid, inspraak en overleg. Enkele voorbeelden: - ontheffingsbeslissingen worden bekend gemaakt, - de kennisgeving wordt openbaar gemaakt en biedt de mogelijkheid tot reactie, m.a.w. opmerkingen over de gewenste/noodzakelijke inhoud kunnen voor de opmaak van het rapport worden gegeven (er is dus een extra inspraakmoment tegenover de huidige m.e.r.wetgeving), - overige relevante instanties worden formeel ingeschakeld in het m.e.r.-proces, - het overleg tussen deskundigen en de administratie wordt geformaliseerd, - een definitief geworden rapport ligt steeds ter inzage bij de administratie, - fundamentele beslissingen kunnen het voorwerp uitmaken van een heroverweging.


46

3.1.6.2 Beleidsmatige randvoor waarden ·

Mobiliteitsconvenanten: Voor het opstellen van lokale mobiliteitsplannen bestaat een begeleidingscommissie op Vlaams niveau met deelname van de gemeente. Participatie door de burger werd niet opgenomen in de wettelijke bepalingen uit vrees een formele participatie (bijv. enkel een brochure) i.p.v. een inhoudelijke op gang te brengen. Ondanks dit gegeven wordt/werd er in veel gemeenten participatie door de burgers aangemoedigd. Vanuit deze lokale dynamiek kwam het besef dat er parallel een visie vanuit Vlaanderen (regionaal) moest komen, vertaald in een Mobiliteitsplan Vlaanderen.

·

Voor de grootstedelijke gebieden worden er Masterplannen opgesteld. Dit zijn overlegstructuren waarin o.a. de gemeentebesturen en de regionale besturen vertegenwoordigd zijn. Momenteel wordt er een masterplan voor Antwerpen opgesteld. Ook voor Gent zal er in de toekomst een overlegstructuur opgestart worden.

·

Het provinciaal mobiliteitsbeleid behandelt voornamelijk de volgende drie aspecten: - Leefbaarheid (in overleg met de gemeenten) - Bovenlokale fietsproblematiek (in overleg met de gemeenten) - Veiligheidsproblematiek (in overleg met de gemeenten) Deze bevoegdheden liggen normaal op het Vlaams niveau maar werden (gedeeltelijk) naar de provincie verplaatst.

Het decreet voor de oprichting van MORA (Mobiliteitsraad Vlaanderen) is goedgekeurd door de Vlaamse regering. De MORA is vergelijkbaar met de MiNa-Raad en de SERV en heeft een ruime adviesfunctie. Het doel van de MORA is op een gestructureerde manier advies vanuit de verschillende doelgroepen aan het beleid over te maken. De samenstelling van deze raad is vastgelegd in het decreet. De mobiliteitsproblematiek plaatst echter zeer 'sterke' en goed georganiseerde actoren (bijv. Febiac,…) tegenover 'zwakkere' NGO's die op vrijwilligers draaien (bijv. fietsersbond,…).


47

3.2 Inhoud van een s MER 3.2.1 Wettelijke bepaling en De Europese Richtlijn (2001/42/EC) betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's geeft een aantal minimum vereisten voor de inhoud van een sMER. In het Vlaamse voorontwerpdecreet (Anoniem, 2001a) worden deze punten verder uitgewerkt en wordt de minimale inhoud van een sMER vastgelegd als: · algemene informatie omtrent het plan (doelstellingen, motieven, beschikbare alternatieven), omtrent de wettelijke en reglementaire voorschriften en omtrent de bestaande toestand met inbegrip van alle bestaande milieuproblemen · informatie omtrent de bepaling van de milieueffecten: gebruikte methodologie, beschrijving en onderbouwde beoordeling van de waarschijnlijk betekenisvolle milieueffecten van het plan, mogelijke maatregelen om nadelige effecten te vermijden of te beperken, mogelijke postevaluatieen monitoringsmethodes én een globale evaluatie van het plan en de beschreven alternatieven. · opsomming van de moeilijkheden, technische leemten en ontbrekende kennis ondervonden bij het verzamelen en verwerken van de vereiste informatie én de gevolgen daarvan voor de wetenschappelijkheid van het rapport · een niet-technische samenvatting van de verstrekte informatie Aansluitend op deze minimale inhoud stelt het Vlaamse decreet dat de administratie bijzondere richtlijnen voor het opstellen van het sMER kan opleggen bij de controle van de startnota. De informatie moet verstrekt worden voor zover ze relevant is voor het stadium van het planningsproces waarin de m.e.r. wordt uitgevoerd en voor de categorie van plannen waartoe de onderzochte actie behoort, voor zover de bestaande kennis en de bestaande effectanalyse- en beoordelingsmethodes redelijkerwijze toelaten om deze informatie te verzamelen en te verwerken en voor zover de uitvoerigheid van het voorgenomen plan dit redelijkerwijze toelaat (Anoniem, 2001a).

3.2.2 Voorstel tot inhoud stafel Op basis van de wetgeving en het richtlijnenboek (AMINAL, 1997b) werd de inhoudstafel van Tabel 3.1 opgesteld. Aan de wettelijk verplichte onderdelen werden volgende punten toegevoegd: · evaluatie van afzonderlijke maatregelen uit de scenario's (zie ook paragraaf 3.5) · evaluatie van de afzonderlijke bijkomende verbindingen (zoals nieuwe verbindingen en belangrijke functieaanpassingen in het wegennet (zie ook paragraaf 3.4) · verslag van consultatie en participatie De voorgesteld inhoudstafel is slechts een voorbeeld. De inhoudstafel van een sMER kan aangepast worden naargelang de kenmerken van het plan en de te bespreken onderwerpen. Indien er veel indicatoren aan bod dienen te komen, kan het bijv. raadzaam zijn per indicator de methodologie en de resultaten na elkaar te bespreken in plaats methodologie en resultaten in een apart hoofdstuk onder te


48

brengen. Dit kan de leesbaarheid sterk verbeteren. Ook kan bij het MER het resultaat van de reikwijdtebepalingsfase (scoping) bijgevoegd worden, namelijk de vroegere startnota die in het nieuwe Vlaamse voorontwerpdecreet (Anoniem, 2001a) vervangen wordt door de 'kennisgeving', aangevuld met de eventuele richtlijnen Tabel 3.1: Inhoudstafel van een sMER Voorwoord (korte toelichting van de stappen in het s-m.e.r.-proces) Leeswijzer (toelichting bij wat er in het sMER staat) Inhoudsopgave (met nummering van kaarten, figuren en bijlagen) Niet-technische samenvatting 1. Projectbeschrijving - Voorstelling van het plan en eventueel de alternatieve scenario's (doelstellingen, motieven, maatregelen, plaats van het plan in het besluitvormingsproces) - Situering van het project (ruimtelijke afbakening, wettelijke en juridische randvoorwaarden, de vertaling van duurzame ontwikkeling in de context van het plan) 2. Methodologie Dit omvat twee luiken: - Methodologie over de grenzen van de verschillende taakstellingen heen: beoordeelde scenario's, relevante effecten en indicatoren, evalueren van afzonderlijke maatregelen (zie ook paragraaf 3.5), aggregatie en integratie van informatie (zie ook paragraaf 3.6), … - Methodologie per indicator: definitie, berekeningsmethode, kwaliteitsdoelstelling, leemten in kennis, onzekerheidsmarge, … (zie ook hoofdstukken 4 tot 8) 3. (Milieu-)effectbepaling van de scenario's - bepaling en beoordeling van de verschillende scenario's per indicator - globale beoordeling en onderlinge vergelijking van de scenario's (zie ook paragraaf 3.6) - knelpunten - milderende maatregelen 4. (Milieu-)effectbepaling van bijkomende verbindigen en belangrijke functieaanpassingen in het wegennet Bepaling en beoordeling van deze infrastructuurwerken per indicator en globaal (zie ook paragraaf 3.4) 5. (Milieu-)effectbepaling van de maatregelen Bepaling en beoordeling van de verschillende maatregelen per indicator en globaal (zie ook paragraaf 3.5) 6. Maatregelen voor postevaluatie 7. Verslag van consultatie en participatie 8. Eindsynthese 9. Literatuur 10. Verklarende woordenlijst Bijlagen


49

3.3 Bepaling van de reikwijdte (scoping) Als voornaamste uitgangspunten voor de ecologische impactbepaling werden het richtlijnenboek (AMINAL, 1997a), het TERM2000-rapport (EEA, 2000a) en de Milieu Rapporten Vlaanderen (Verbruggen, 1998; Van Steertegem, 2000) genomen.

3.3.1 Bepaling van de ef fectgroepen Zeer belangrijke effecten van verkeer zijn terug te brengen tot de luchtverontreiniging met schade voor mens en natuur. Het gemotoriseerd verkeer (op de weg en via de lucht, het water en het spoor) dragen in sterke mate bij tot emissies van CO, NOx, VOS, deeltjes, CO2 en zware metalen (Pb) met klimaatsverandering (CO2), fotochemische luchtverontreiniging (NOx, VOS) en verzuring (NOx, SO2) als gevolg. Luchtvervuiling leidt verder ook tot acute en chronische gezondheidseffecten (acute mortaliteit, cardiovasculaire en respiratoire klachten, chronische bronchitis, …). Nieuwe infrastructuur (water-, spoor- en autowegen) nemen ruimte in, hebben een visuele impact op het landschap en werken versnippering en barrièrewerking in de hand waardoor ecosystemen bedreigd worden en de biodiversiteit daalt. Verder veroorzaakt voornamelijk wegen spoorverkeer een wijdverspreide vorm van lawaaihinder die het gehoor, de slaap en de mentale gezondheid van de mens beïnvloedt. Verkeersonveiligheid en psychologische effecten (onbehagen, afkeer, agressie, …) zorgen voor een bijkomende druk op de mens. Verder zullen de geluidshinder, de lokaal hoge concentratie van uitlaatgassen, de drukke straten,… de leefbaarheid van de steden in gevaar brengen. In hoofdstukken 4 tot 8 worden o.a. deze effecten verder uitgediept. In tegenstelling tot effecten uit de taakstellingen Lucht, Geluid, , Natuur en Water, werden gezondheidsaspecten in de reeds bestaande (Vlaamse) MERs nauwelijks of niet meegenomen. Daarom wordt in hoofdstuk 8 de taakstelling Mens en Gezondheid uitgebreider behandeld dan de overige taakstellingen. In hoofdstuk 9 wordt gekeken naar een concept voor de beoordeling van sociale effecten van een mobiliteitsplan op strategisch niveau. De taakstelling 'Sociale Effecten' van mobiliteitsplannen richt zich naar de sociale aspecten/effecten van mobiliteit, naar indicatoren voor monitoring van de sociale component van het mobiliteitssysteem in Vlaanderen, naar de plaats van sociale effecten in (strategische) milieueffectrapportage m.b.t. tot mobiliteit, enz. Sociale effecten vormen een zeer breed scala van directe (en ook indirecte) gevolgen voor groepen van individuele mensen, het sociaal verkeer en het sociaal systeem en zijn bijgevolg niet allemaal te vatten met behulp van indicatoren. Vandaar het belang van een kwalitatieve beoordeling naast een kwantitatieve aanpak Daar deze taakstelling in de m.e.r.-context een nieuw gegeven is, wordt deze eveneens meer diepgaand behandeld dan de meer traditionele m.e.r.-taakstellingen (Lucht, Natuur en Water, ...)


50

3.3.2 Planningsniveau's Het onderzoek werd uitgewerkt op twee planningsniveau's: · Op strategische of netwerkniveau wordt er gewerkt rond beslissingen omtrent de nodige capaciteit tussen verschillende knooppunten. Hierbij komen maatregelen aan de orde waarbij essentiële keuzes gemaakt worden voor de modi, de mobiliteitsbehoefte en de afremming ervan, enz. Hierbij zal voornamelijk getoetst worden aan milieu-toetsingsdoelstellingen die onder meer in de milieuen natuurrapporten gesitueerd en besproken worden of aan internationale streefwaarden voor bijv. CO2-emissie en verzuring. Voor het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen situeert het netwerkniveau zich op het schaalniveau Vlaanderen en dienen indicatoren gebruikt te worden die de effecten globaal voor het Vlaamse Gewest kunnen aangeven. · Het corridorniveau situeert zich op meer lokale situaties. Er worden beslissingen genomen omtrent de lokale modi en het invullen van bijkomende (spoor)wegverbindigen. Toch is dit nog een hoger beslissingniveau dan deze voor een traditionele project-MER. Er wordt bijvoorbeeld wel aangegeven dat een nieuwe verbinding wordt ingevuld, maar de exacte plaats of de precieze infrastructuur wordt niet gegeven. Het verschil tussen het strategisch en corridorniveau wordt o.a. ook geïllustreerd in de technische fiches van de indicatoren die gehanteerd zullen worden (zie Bijlage 1).

3.3.3 Keuze van de indic atoren Goede indicatoren dienen aan de volgende vereisten te voldoen (IAIA, 2000): · Relevantie: Kan de indicator geassocieerd worden met één of meerdere sleutel-beleidsdomeinen of is hij gerelateerd aan belangrijke kwaliteitsdoelstellingen? · Eenvoud: Kan de informatie in een klare, uitnodigende wijze overgebracht worden aan de doelgroep? · Geldigheid: Geeft de indicator de werkelijkheid weer? Werden de data op wetenschappelijk wijze verzameld? · Tijdreeksen aan data: Zijn er data beschikbaar op verschillende tijdspunten zodat de trend van de indicator kan vastgesteld worden? · Beschikbaarheid van betaalbare data: Zijn er gegevens van voldoende kwaliteit en aan redelijke prijs beschikbaar of is het mogelijk daartoe een meetprocedure op te starten? · Aggregatie van informatie: Beschrijft de indicator een breed domein van de mogelijke effecten of behandelt hij enkel een klein aspect van de effecten? · Gevoeligheid: Is de indicator gevoelig genoeg voor zijn doel, m.a.w. detecteert hij verschillen tussen de scenario's? · Betrouwbaarheid: Is de waarde van de indicator reproduceerbaar? De indicatoren van Tabel 3.2 zullen gebruikt worden voor de beoordeling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen binnen de 'traditionele' m.e.r.-disciplines (Lucht, Geluid, Monumenten en Landschappen, Natuur en Water, Mens en Gezondheid). Andere zoals de problematiek van baggerslib, de afvalproblematiek van afgedankte wagens, productie van wagens en brandstoffen, …


51

werden in deze sMER niet meegenomen omdat de studie zich concentreerde op de gebruiksfase en in mindere mate op de LCA (levenscyclusanalyse). De lijst van indicatoren is o.a. gebaseerd op het TERM2000-rapport (EEA, 2000a; zie ook paragraaf 1.3.2.3), waarvan de eerste indicatorengroep 'het tegemoetkomen aan internationale milieudoelstellingen' relevante indicatoren voor milieu-impactbepaling aangeeft. De doelstellingen van de andere indicatoren zijn eerder een wegwijzer naar maatregelen die in een duurzaam mobiliteitsplan vervat moeten zitten. De bijhorende indicatoren geven een zekere kwantificering omtrent deze doelstellingen en kunnen dus opgevat worden als monitoringsindicatoren. Deze indicatoren zijn belangrijk om de evolutie van bijv. de capaciteit van het openbaar vervoer te kunnen volgen, maar werden niet geschikt bevonden als indicator voor milieu-impactbepaling in een s-m.e.r.procedure. Eventueel kunnen ze in gewijzigde vorm wel gehanteerd worden in een beoordeling van sociale effecten. De geschikt bevonden indicatoren uit het TERM2000-rapport (EEA, 2000a) werden aangevuld met andere waardevolle indicatoren en geordend volgens het DPSIR-raamwerk (Anoniem, 1999). Dit raamwerk (Figuur 3.1) wordt vaak gebruikt bij rapportering van milieuproblemen om de sturende krachten (driving forces), de resulterende druk op het ecosysteem (pressure), de veranderde toestand van het milieu (state of environment), de effecten (impacts) en de maatschappelijke respons daarop (responses) op een geïntegreerde wijze weer te geven. In het DPSIR-raamwerk van Figuur 3.1 worden tevens belangrijke impactdomeinen van verkeer gesitueerd (EEA, 2000a). Voor gezondheidsaspecten wordt het sterk verwante DPSEEA-kader gebruikt (zie ook hoofdstuk 8). Dit staat voor sturende krachten (driving forces), resulterende druk op het ecosysteem (pressure), de veranderde toestand van het milieu (state), blootstelling (exposure), gezondheidseffecten (effects) en te ondernemen maatregelen om de gevolgen te beperken (actions). Deze 'milieuindicatoren' worden verder uitgewerkt in hoofdstukken 4 tot 8. Indicatoren voor de bepaling van sociale gevolgen van mobiliteitsplannen worden in paragraaf 9.4 behandeld en paragraaf 10.2 geeft criteria voor de beoordeling van participatie in een s-m.e.r.-procedure.


Nr. 1 2

52

Indicator Energieverbruik Emissie van broeikasgassen

DPSIR P P

3

Emissie van andere dan broeikasgassen

P

4 5 6

Ruimtebeslag P Oppervlakte ecotoop dat kwetsbaar is voor verdroging bij aanleg van P nieuwe infrastructuur Verlies van erfgoedwaarden S

7 8

Structuurwijzigingen Luchtkwaliteit

S I

9

Depositie (verzuring en vermesting)

I

10 11

Percentage potentieel ernstig gehinderden door geluid Percentage van de bevolking met potentieel belangrijke verstoring van de nachtrust door geluid Oppervlakte door geluid verstoord habitat Percentage van de bevolking met minimum één bereikbare groene ruimte van goede kwaliteit Wijziging van perceptieve eigenschappen & visuele impact

I, S I, S

12 13 14

I I I

15

Hydrologische effecten (verontreiniging, verzilting, migratieknelpunten, I piekdebieten, verdroging tijdens gebruiksfase infrastructuur)

16

18

Verdroging tijdens verbruiksfase: hoeveelheid oppervlakkig afgevoerde I neerslag Versnippering: I a. Aantal (zeer) waardevolle eenheden natuur per kilometerhok als maat voor versnippering b. Oppervlakte van (zeer) waardevolle eenheden natuur als maat voor versnippering c. Oppervlakte gewenste natuur- en bosstructuur per geplande verbinding d. Beschermd gebied in de nabijheid van infrastructuur Ecotoopverlies I

19

Gezondheidseffecten van geluid

E(ffect), A

20 21

Gezondheidseffecten t.g.v. de uitstoot van scheikundige polluenten Secundaire ruimtelijke ontwikkeling

E(ffect), A R

17

Tabel 3.2: Lijst van de meest relevant gevonden milieu-indicatoren voor de beoordeling van mobiliteitsplannen. Deze indicatoren werden ook gebruikt werden voor de beoordeling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen.


53

Figuur 3.1: Het DPSIR-raamwerk

DPSIR model voor de transportsector Maatschappelijke respons (Responses)

Sturende krachten (Driving forces)

• • • • • •

Economische activiteit Kenmerken huishoudens Ruimtelijke verdeling economische activiteiten

• • • • • •

Wetgeving: normeringen,… Prijsbeleid: belasting, heffingen, subsidies Investering openbaar vervoer Ruimtelijke planning, mobiliteitsplanning (zonering, parkeerrestricties,…) Mentaliteitswijziging …

Brandstofprijzen Aantal voertuigen

Effecten (Impacts)

….

• Effecten op gezondheid – ongevallen • Verlies biodiversiteit • Verkeerscongestie • Transportarmoede • …

Druk op het ecosysteem (Pressures)

• • • • • • • •

Energiegebruik Emissies broeikasgassen Emissies verzurende gassen

Toestand van het milieu (State)

Geluidproductie

• • • • •

Afval Ruimtebeslag Verkeersongevallen ….

Klimaatsveranderingen Vermindering lucht/bodem/water-kwaliteit Geluidshinder Habitatfragmentatie ….


54

3.4 Methodologie vo or de beoordeling van bijkomende verbindingen en belangrijke functieaanpassingen in het wegennet Het construeren van nieuwe infrastructuur heeft een belangrijke, zo niet de belangrijkste impact op een aantal milieuthema's (bijv. versnippering, verstoring). Dit komt duidelijk tot uiting in de relevante indicatoren. Alhoewel het ten opzichte van de bestaande infrastructuur om korte verbindingen gaat, is het dus toch relevant om deze in detail te onderzoeken. Het economisch, maatschappelijk en sociaal voordeel van het bouwen van de nieuwe link moet volgen uit modellering van verkeersstromen in de buurt van de voorgestelde link met en zonder de uitbouw ervan. Via deze modellering komen ook wat we kunnen noemen secundaire milieueffecten aan het licht. Deze kunnen zowel positief (bijv. minder verstoring in een dorpskern) als negatief zijn (bijv. genereren van bijkomend wegverkeer). De beoordeling van bijkomende verbindingen balanceert op de wip tussen een sMER en een projectMER met locatie-alternatieven of varianten. In een strategisch plan wordt immers niet ingegaan op het te volgen traject en de te gebruiken technologie voor nieuwe verbindingen. In het sMER kunnen de effecten op corridorniveau van deze nieuwe verbindingen dan ook niet in detail onderzocht worden. De project-MER lijkt daartoe het geëigende middel. Toch is het onderzoek naar milieu-impacten van deze bijkomende verbindingen op het strategisch niveau relevant aangezien zo vermeden kan worden dat infrastructuurontwikkelingen zouden gestart worden die uiteindelijk een onaanvaardbare milieuimpact blijken te hebben. Deze eerste impactbeoordeling maakt het bovendien mogelijk in het strategische plan condities en aanwijzingen op te nemen voor het nemen van beslissingen op lager niveau (European Commission, 1999a). Bij de concrete invulling van deze principes wordt gewezen op het dubbel nut van de evaluatie voor beleidsmakers: 1. Kwantificeren van de te verwachten impact laat toe de milieu-impact van de beslissing om een nieuwe structuur aan te leggen af te wegen tegenover economische, maatschappelijke en sociale voordelen. 2. Het aangeven van een vork van mogelijke impact (BAU/trend én duurzaam) binnen de doelstelling namelijk punt A met punt B verbinden, laat toe om realistische milieuvoorwaarden op te leggen, die in het project-MER concreet ingevuld moeten worden. Omdat de impact op corridorniveau geëvalueerd moet worden is het noodzakelijk hypotheses te maken in verband met het traject dat gevolgd zal worden. Hierbij wordt volgende procedure gevolgd. Voor de bovengrens van de vork (BAU) wordt het op dit ogenblik meest waarschijnlijke traject gebruikt. Hierbij wordt rekening gehouden met plannen die in het verleden reeds voorgesteld zijn in verband met de specifieke verbinding. Bij het vastleggen van de ondergrens van de vork zal het tracé voor bepaalde verbindingen aangepast worden (bijv. om woonkernen of waardevolle natuurgebieden te vermijden) en zullen een aantal technische maatregelen meegenomen worden. Aangezien de


55

concrete invulling pas in het project-MER aan de orde is, worden zowel het traject als de maatregelen enkel in algemene termen en niet specifiek voor een bepaalde verbinding vermeld. De voorgestelde vork van mogelijke milieu-impact moet gezien worden als een expertopinie van wat haalbaar is.

3.5 Indicatoren vers us maatregelen in een geïntegreerde impactbepaling Een mobiliteitsplan is samengesteld uit een lijst van maatregelen. Om enerzijds te komen tot een geïntegreerde beoordeling van het mobiliteitsplan en anderzijds tot een systematische evaluatie van alle maatregelen kan een raster dat indicatoren in relatie met maatregelen plaatst als hulpmiddel gebruikt worden. Dit wordt geïllustreerd in Tabel 3.3 waarbij de maatregelen op de horizontale as staan en de indicatoren op de verticale. In deze tabel kan dan voor elke combinatie indicator-maatregel weergegeven worden: · of de indicator een invloed ondervindt van de maatregel. Deze invloed kan rechtstreeks zijn of onrechtstreeks via een toe- of afname van het volume van verkeersstromen. · op welke wijze, in welke richting en in welke mate de indicator door de maatregel beïnvloed wordt. Deze raster-methode laat toe om niet enkel het globale mobiliteitsplan te toetsen aan kwaliteitsdoeleinden of het éne scenario af te wegen t.o.v. het andere, maar geeft op een overzichtelijke manier aan welke (bijkomende) maatregelen bepaalde negatieve effecten kunnen milderen. Dit zal belangrijk zijn voor aanbevelingen naar een alternatief duurzaam scenario. In de beoordeling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen werd een gelijkaardige tabel gebruikt als gedachtensteun tijdens de beoordeling van de maatregelen naar de strategische doelstellingen 'leefbaarheid', 'milieu' en 'natuur' (zie hoofdstuk 5 in Deelrapport 218). Als voorbeeld wordt in Tabel 3.3 op summiere wijze aangegeven van welke maatregelen een invloed verwacht wordt op enkele van de hierboven gegeven indicatoren. De weergegeven maatregelen werden overgenomen uit het 'Verbaal Scenario' (Mobiliteitsconsortium, 2000) en het TERM2000rapport (EEA, 2000a).

18

Deelrapport 2 van deze studieopdracht: ‘sMER van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen’


56

Tabel 3.3: "llustratie van de methodologie "Indicatoren versus maatregelen" (de vermelde maatregelen en indicatoren gelden hierbij als illustratiemateriaal en komen niet noodzakelijk overeen met de maatregelen van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen en de gebruikte indicatoren uit het sMER) x: invloed verwacht van de maatregel op de indicator *: de maatregelen van elk pakket worden in Tabel 3.4 weergegeven

Maatregelen* Pakket 1:

Pakket 2: Uitwerken kader, visie, organisatie en Optimalisatie communicatie infrastructuur

Pakket 3: Prijsbeleid

Pakket 4: Versterken collectief en langzaam vervoer

Indicatoren

Pakket 5: Pakket 6: Ruimtelijke Voertuigstructuurversterking technologie via ruimtelijke ordening en inrichting

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.1 2.2 2.3 2.4 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 6.1 6.2 6.3 6.4 Emissie van broeikasgassen Emissie van andere dan broeikasgassen Ruimtebeslag Verlies van erfgoedwaarden Structuurwijzigingen Percentage potentieel ernstig gehinderden door geluid Luchtkwaliteit Depositie Oppervlakte door geluid verstoord habitat Wijziging van perceptieve eigenschappen & visuele impact Gezondheidseffecten t.g.v. de uitstoot van scheikundige polluenten Versnippering Secundaire ruimtelijke ontwikkeling

x x x x

x

x x x

x

x

x

x x

x x x

x

x x x x

x

x x

x x

x x

x x

x x

x

x x x x

x x

x

x x x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x x

x x

x x

x

x

x

x

x

x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x x

x x

X x

x x

x x

x

x x x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x

x x

x

x

x

x

x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x x x x

x x x

x x x x

x x x x

x x x x

x x x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x x x

x x

x x x

x x x

x x x

x x x

x x x

x

x

x

x

x

x

x

x

x x

x x

x

x

x

x

x

x

x x

x x

x x

x x

x x

x x

x

x

x x

x x

x

x

x x

x

x

x

x

x

x

x x

Hoofdstuk 3: Methodologie voor het beoordelen van scenario’s in mobiliteitsplannen …

57


Tabel 3.4: Maatregelen Pakket 1: Uitwerken kader: visie, organisatie en communicatie 1.1 Ontwikkelen van een gewestelijke visie op vervoerssystemen en ruimtelijke structuur 1.2

Verbeterde handhaving

1.3

Bestuurlijke organisatie

1.4

Communicatie (o.a. mentaliteitswijziging)

1.5

Versterken van de kennisbasis

1.6

Beheersen van de transportvraag

1.7

Gerichte monitoringsystemen

1.8

s-m.e.r. voor mobiliteitsplannen

1.9

Milieubeheerssystemen bij transportbedrijven

Pakket 2: Optimalisatie infrastructuur 2.1 Dynamisch verkeersmanagement 2.2

Herindeling van de verkeersruimte

2.3

Vervoermanagement

2.4

Missing links

Pakket 3: Prijsbeleid 3.1 Doorberekenen van de milieukosten (direct en extern) 3.2

Gerichte subsidie voor het in stand houden van de toegankelijkheid

3.3

Congestie-heffingen

3.4

Fiscaliteit

3.5

Efficiënte prijsverhouding tussen de verschillende modi ter promotie van milieuvriendelijke modi

Pakket 4: Versterken collectief en langzaam vervoer 4.1

Bevorderen van de ketenmobiliteit

4.2

Bevorderen van het fietsgebruik

4.3

Versterken van het stadsgewestelijk openbaar vervoer

4.4

Efficiënte dienstverlening 'dunne gebieden'

4.5

Verbeteren van de capaciteit en de kwaliteit van het treinvervoer

4.6

Verbeteren van het vervoer over water

Pakket 5: Ruimtelijke structuurversterking via ruimtelijke ordening en inrichting 5.1 Locatie van de multimodale knooppunten 5.2

Locatiebeleid

5.3

Stedelijke structuur

5.4

Parkeren

5.5

Ruimtelijke inpassing van de infrastructuur

Pakket 6: Voertuigtechnologie 6.1 Scherpere inspectie 6.2

Stimuleren van de Europese regelgeving & invoeren van strengere normen

6.3

Aandrijvingstechnologie

6.4

Stimuleren van intelligente voertuigen

58


59

3.6 Integratie van (m ilieu-) effecten 3.6.1 Situering en doelst ellingen van de integratie van effecten In een s-m.e.r.-studie wordt een veelheid aan informatie gegenereerd die in de uiteindelijke beslissingsfase van het plan moet meegenomen worden. Voor ieder alternatief of scenario19 worden immers de relevante indicatoren kwantitatief berekend of kwalitatief bepaald. Een overzicht behouden in deze informatie kan moeilijk zijn, vooral als er meerdere alternatieven zijn die door een veelheid van indicatoren onderzocht worden. Bovendien zijn de beleidsmensen, die uiteindelijk beslissen over het plan, geen expert in de beschouwde milieudisciplines. Daarom dient aan elk (numeriek) resultaat voor de indicatoren door de beschouwde discipline een appreciatie of significantie toegekend te worden. De integratie van de verschillende effecten heeft dan in de eerste plaats als doel deze informatie op een transparante, overzichtelijke en begrijpbare wijze voor te stellen. Een vereenvoudiging en verlies aan detail is hierbij niet uit te sluiten. Vaak wordt een numerieke techniek, zoals bijv. multicriteria-analyse en kosten-baten-analyse, gebruikt om de verschillende alternatieven te rangschikken volgens graad van minst negatieve 'globale' impact. Hieronder kunnen naast de milieueffecten ook andere aspecten meegenomen worden (bijv. kostprijs, voldoen aan andere strategische doelstellingen, …). Een grote hoeveelheid (ongeordende) informatie wordt hierdoor herleidt tot 1 parameter, waardoor de besluitvoorbereiding niet langer door beleidsmensen gebeurt, maar wel door de experten die de het plan evalueren. De beleidsmensen zien hierin een objectieve rechtvaardiging van hun beslissing (Sterling, 1997). Bij deze technieken gebeurt er echter steeds een weging tussen de effecten die een zekere vorm van subjectiviteit inhoudt. In een open beleidsproces kan het wegen van effecten niet door de 'wetenschapper' gebeuren, maar zal deze weging door de beleidsmensen of nog beter door alle betrokkenen (doelgroepen, actoren, burger) dienen te gebeuren. Zeker indien een integratie gemaakt wordt over een beperkt aantal effecten (bijv. enkel de milieueffecten) van een plan, is het vinden van het 'beste' (milieu-)scenario niet de belangrijkste doelstelling. Belangrijker is het dat de alternatieven in vergelijking met elkaar geplaatst worden en er bijv. wordt aangegeven welke alternatieven niet voldoen aan minimale voorwaarden. Het effectieve besluit dient immers genomen te worden door alle effecten van alle alternatieven t.o.v. elkaar af te wegen. Een iets minder gunstig 'milieu-'alternatief kan bijv. toch verkiesbaar zijn omdat de kostprijs duidelijk lager is dan voor de andere alternatieven.

19

In een mobiliteitsplan zijn de verschillende scenario's de alternatieven zoals gedefinieerd in een m.e.r.-procedure; omwille van de algemeenheid wordt hier de term alternatief gehanteerd


60

3.6.2 Methodes voor de integratie van effecten De methodes voor de integratie van effecten worden ingedeeld in drie klassen (European Commission, 1999a): · Eenvoudige methodes · Monetaire methodes · Multicriteria-analyse De verschillende technieken worden hieronder kort omschreven, samen met hun toepasbaarheid in een s-m.e.r.-procedure.

3.6.2.1 Eenvoudige methodes ( European Commission, 1999a) Hieronder vallen o.a.: · beschrijving van het relatieve belang van effecten, vaak door te verwijzen naar doelstellingen en objectieven; · impactmatrices die een samenvatting geven van alle effecten voor elk alternatief (zie bijv. · Tabel 3.5 en Tabel 3.6); · grafische illustraties en kaarten; · presentatie van de gelijkenissen en de verschilpunten zoals ze aan het licht kwamen tijdens algemene consultatierondes en workshops met de burger en andere actoren; · … Vaak worden meerdere methodes in combinatie met elkaar gebruikt. Deze eenvoudige methodes komen in de eerste plaats tegemoet aan de eis om de informatie van de verschillende disciplines op een transparante manier voor te stellen. Impactmatrices, grafisch materiaal enz. geven op een directe wijze de voornaamste knelpunten aan die tijdens het politiek overleg en de eigenlijke besluitvorming moeten besproken worden.

Geluid CO2-emissie Landschap Biodiversiteit

Alternatief 1 3 0 2 4



De verschillende indicatoren worden gewaardeerd tussen 0 en 5 (zie ook 3.1.6.2.3) Rode cijfers: niet voldaan aan minimale kwaliteitseisen Gele vlakken: alternatief 2 (of 3) slechter dan alternatief 1 Groene vlakken: alternatief 2 (of 3) beter dan alternatief 1 Grijze cel: alternatief 3 beter dan alternatief 2

Tabel 3.5: Impactmatrix (voorbeeld nr. 1)


61

Alternatief 1a

Alternatief 2a

Alternatief 3a

Geluid

o

--

-

--

-

+

CO2-emissie

---

---

--

-

+

++

Landschap

-

-

---

o

-

-

Biodiversiteit

+

-

o

--

-

+

Alternatief 2 versus Alternatief 1b



a

Hierbij worden de indicatoren voor één alternatief beoordeeld volgens: ---: alarmerend --: zeer slecht -: slecht o: voldoende +: goed b Bij de vergelijking van twee alternatieven wordt de volgende legende aangehouden: --: grote kwaliteitsvermindering -: beperkte kwaliteitsvermindering o: onbeduidend effect +: beperkte kwaliteitsverbetering ++: grote kwaliteitsverbetering Tabel 3.6: Impactmatrix (voorbeeld nr. 2) In een s-m.e.r.-proces zijn deze methodes uiterst geschikt: · voor de besluitvorming rond plannen met een beperkt aantal alternatieven of alternatieven die door een beperkt aantal indicatoren worden beoordeeld; · indien een consensus omtrent het 'beste' alternatief gemakkelijk bereikt wordt, bijv. omdat het éne alternatief voor (bijna) alle indicatoren duidelijk beter scoort dan de andere alternatieven

3.6.2.2 Monetaire methodes Monetaire evaluatiemethodes, zoals o.a. kosten-baten-analyse, gaan de milieueffecten in geldwaarden uitdrukken. Ze worden soms gebruikt om verschillende effecten binnen een discipline te integreren20. Toch wordt in de literatuur (European Commission, 1999a; DETR, 2001) aangegeven dat deze methodes zelden gebruikt worden tijdens een milieu-impactanalyse vermits het niet evident is numerieke, monetaire waarden te verbinden met moeilijk tastbare effecten waarvoor er geen equivalente marktprijs is (bijv. het verdwijnen van een zeldzame dierensoort, van een waardevol landschap, …).

20

VITO, methode van externe kosten voor het bepalen van 1 gezondheidsindicator


62

3.6.2.3 Multicriteria-analyse Elke multicriteria-analyse-techniek omvat de volgende aspecten: · een set van verschillende alternatieven die onderzocht werden met behulp van een aantal indicatoren; aan het (numerieke) resultaat van elke combinatie van indicator en alternatief wordt door de expert een appreciatie of beoordeling toegekend (scalering of waardebepaling); · wegingsfactoren worden toegekend aan de verschillende indicatoren; deze wegingsfactoren dienen minimaal een weerspiegeling van de criteria en waarden van de besluitvormers te zijn (weging); · voor elk alternatief worden de waarden voor de indicatoren in combinatie gebracht met de respectievelijke wegingsfactor; dit kan o.a. door beiden met elkaar te vermenigvuldigen; · de zo bekomen informatie wordt gebruikt om de verschillende alternatieven te vergelijken m.b.v. een beslissingsmethode (beslissing) Multicriteria-analyse-technieken kunnen sterk verschillen naargelang de wijze waarop de wegingsfactoren bepaald worden, de wijze waarop deze gewichten met de indicatorenwaarde gecombineerd worden en het type van beslissingsmethode. Scalering of waardebepaling: De verschillende indicatoren worden op een numerieke wijze berekend of kwalitatief bepaald. Om de verschillende indicatoren in één analyse naast elkaar te kunnen plaatsen, dienen ze op dezelfde wijze uitgedrukt te worden. Bovendien zal de informatie voor de niet-specialist vertaald moeten worden. De expert zal daarom een beoordeling geven aan de uitkomst van de verschillende indicatoren. Dit kan gebeuren door het hanteren van een 'waardeschaal' die voor de verschillende disciplines dezelfde is. Het is de expert die de koppeling maakt tussen de uitkomst van de indicator en de waarde die eraan toegekend wordt. Voor numerieke resultaten kan deze scalering gebeuren met behulp van een continue scaleringsfunctie. Voorbeeld van een waardeschaal: De uitkomst van elke indicator wordt voor elk alternatief omgezet in een geheel getal tussen 0 en 5, (0-1-2-3-4-5) waarbij - '0' wijst op een zeer ongunstige waarde voor de indicator (gelijk aan een vooraf gedefinieerde alarmwaarde of nog slechter); hierbij kan de alarmwaarde gedefinieerd worden als een minimale kwaliteitsdoelstelling en kan bijv. een internationale norm zijn - '5' wijst op een zeer gunstige waarde voor de indicator (bijv. gelijk aan de waarde voor een 'echt' duurzaam alternatief of bijv. gelijk aan de waarde waarnaar gestreefd dient te worden). Bepaling van de wegingsfactoren Indicatoren die als zeer belangrijk en significant ervaren worden, krijgen een grote wegingsfactor en zullen daardoor zwaarder doorwegen in de besluitvorming. De wegingsfactoren moeten een reflectie zijn van de criteria en waarden van de besluitvormers en in een open beleid ook van de verschillende doelgroepen. De wegingsfactoren kunnen dus niet uitsluitend opgelegd worden door de wetenschapper, maar de verschillende groepen (besluitvormers, actoren, doelgroepen, de burger, …) dienen geconsulteerd te worden. Het bepalen van wegingsfactoren kan gebeuren door het bereiken van


63

een consensus in een workshop of het uitmiddelen van wegingsfactoren die toegekend werden door een groot aantal participanten (zie ook paragraaf 2.3.5.3). Multicriteria-analyse-technieken Met voorgaande informatie kunnen alternatieven vergeleken worden, waarbij al dan niet een absolute rangorde tussen de verschillende alternatieven beoogd wordt. In de literatuur (DETR, 2001; AMINAL, 1997b; PADC, 1983; Nijkamp, 1981) worden verschillende methodes uiteengezet met de voor- en nadelen. Hieronder volgen enkele belangrijke en veel gebruikte methodes: · de minimumcriterium-methode schrapt alle alternatieven die niet voldoen aan op voorhand bepaalde criteria; · de dominantie-analyse schrapt die alternatieven die systematisch slechtere indicatorwaarden krijgen dan andere alternatieven; · de frequentie-analyse vergelijkt alternatieven door de frequentie te bepalen van hoe vaak een zeer gunstige, minder gunstige of zeer ongunstige beoordeling gegeven wordt aan de effecten van de verschillende alternatieven; hierbij tellen indicatoren met een grote wegingsfactor zwaarder door dan deze met een kleine wegingsfactor; · de gewogen som methode, waarbij voor elk alternatief de verschillende effecten samengebald worden tot 1 parameter: å (waarde van de indicator) x (wegingsfactor van de indicator) Een gewogen som methode wordt vaak toegepast in de project-MER voor de bepaling van het meest optimale traject bij nieuwe infrastructuurwerken (European Commission, 1999a). Voor Vlaanderen werd deze methode getest op de doortrekkingen van de A18 en de N42 met behulp van de GIS-applicatie Arcmer (Kreft & Vanhaute, 1997). ·

Een relatief nieuwe techniek is multicriteria-mapping die erin bestaat verschillende sets van wegingsfactoren te gebruiken naargelang de doelgroep die over de wegingsfactoren geconsulteerd wordt. Zo zal de modale burger meer aandacht besteden aan effecten over leefbaarheid, terwijl ecologische groepen biodiversiteit als belangrijker evalueren dan bijv. lichte geluidshinder voor de mens. Door de alternatieven dan te vergelijken met verschillende sets van wegingsfactoren, kan er nagegaan worden of de standpunten van de verschillende doelgroepen omtrent de verschillende alternatieven sterk of minder sterk verschillen en welke knelpunten moeten uitgeklaard worden.

Toepasbaarheid van multicriteria-analyse Bij het gebruik van multicriteria-analyse dienen volgende kanttekeningen gemaakt te worden: · De gewogen sommethode wordt vaak aangehaald als de meest objectieve en transparante methode daar ze numeriek zeer eenvoudig is. Deze methode kan echter enkel toegepast worden indien aan volgende voorwaarden voldaan is (DETR, 2001): - de waarden van de indicatoren zijn onderling onafhankelijk en - de wegingsfactoren zijn onafhankelijk van de waarde van de indicatoren. Aan deze voorwaarden wordt niet voldaan tijdens de beoordeling van een mobiliteitsplan. Zo zijn een aantal effecten (geluidshinder, emissie van CO2, …) rechtevenredig met de grootte van de


·

·

64

verkeersstroom. Een groei in de verkeersstroom zal, bij gelijkblijvende andere parameters, zowel een grotere geluidshinder als een grotere emissie van CO2 veroorzaken. In een gewogen som methode zal dit leiden tot een overdreven bijdrage van de verkeersstroom in de uiteindelijke beslissing. Ook zijn de wegingsfactoren niet onafhankelijk van de waarde van de indicatoren. Een lichte geluidshinder kan bijv. aanvaard worden en dus een lage wegingsfactor krijgen, maar een ernstige geluidshinder zal vaak een hoge wegingsfactor krijgen. Dit kan opgevangen worden door, tijdens de bepaling van de wegingsfactor, aan te geven hoe groot het effect maximaal kan worden. De gebruikte wegingsfactoren dienen een weerspiegeling te zijn van de criteria en waarden van de besluitvormer en in een open beleid ook van alle doelgroepen. Zelfs indien de effecten op dezelfde manier gewogen worden, kan het resultaat sterk verschillen naargelang de gebruikte techniek (Sterling, 1997). Voorzichtigheid is dus geboden bij het gebruik van multicriteria-analyse-technieken.

Multicriteria-analyse wordt best niet als enige beslissingsinstrument gehanteerd. Het kan evenwel de beleidsvorming ondersteunen, zeker indien veel alternatieven t.o.v. elkaar dienen afgewogen te worden: · het biedt een instrument voor de communicatie tussen de verschillende actoren, zeker indien multicriteria-mapping gebruikt wordt; · beter scorende alternatieven, middenmoters en overwegend slechtere alternatieven worden gevonden (van der Valk & de Boer, 1997); · het vereist dat er nagedacht wordt over het waarderen, appreciëren van de uitkomsten van indicatoren en het wegen van de belangrijkheid tussen de verschillende indicatoren; · het biedt een analytische methode voor het onderzoek van de gevolgen van een bepaald compromis; het is bijv. geschikt voor het vinden van de meest optimale route bij nieuwe infrastructuurwerken; · het toont de sterke en zwakke punten van de verschillende alternatieven; duidelijk slecht scorende alternatieven kunnen reeds in een vroeg stadium van de besluitvorming geschrapt worden; · de relatieve verdiensten t.o.v. een set van strategische doelstellingen worden per alternatief weergegeven; · de alternatieven kunnen vanuit verschillende perspectieven onderzocht worden m.b.v. een multicriteria-mapping; · de robuustheid van de resultaten kan getest worden door de wegingsfactoren te laten variëren

3.6.3 Integratie van soci ale effecten Voor de taakstelling 'sociale gevolgen' worden (potentiële) effecten op een verbale, kwalitatieve manier beschreven - dus niet aan de hand van de indicatoren - en is het niet altijd mogelijk deze effecten op een eenduidige manier als gunstig of ongunstig te bestempelen. Of men een 'sociaal' effect positief of negatief waardeert is onder meer afhankelijk van het referentiekader - sociaal duurzame mobiliteit bijvoorbeeld waar te grote vervoersongelijkheden uit den boze zijn - en daarmee samenhangend van de maatschappelijke groep van waaruit het effect wordt beoordeeld. Dit is een maatschappelijk vraagstuk. Voor sommige effecten (bijv. vervoersongelijkheid) kunnen de hoger


65

beschreven methodes gehanteerd worden om ze te waarderen; voor andere is dit niet mogelijk. In een s-m.e.r. zullen sociale effecten dan ook vaak afzonderlijk behandeld en omschreven worden.

3.6.4 Integratie bij de be oordeling van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen Bij de integratie van de milieueffecten t.g.v. de twee toekomstscenario's van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen wordt gebruikt gemaakt van een impactmatrix gebaseerd op Tabel 3.6. Aan de hand van deze matrix wordt een beslissing genomen omtrent het beste scenario door beide scenario's per indicator te vergelijken. Deze beslissing zal in tekstvorm verantwoord worden. De keuze voor deze integratie-methode dient gezien te worden in het licht van: · het beperkt aantal toekomstscenario's dat met elkaar vergeleken dient te worden, namelijk het trendscenario en het duurzaam scenario; · het feit dat er voorrang gegeven wordt aan een transparante wijze van voorstellen boven het gebruik van een complexe (multicriteria-analyse) techniek · het feit dat het gebruik van een normale gewogen som techniek enkel kan toegepast worden onder strikte voorwaarden (zie paragraaf 3.6.2.3) en daarom in de literatuur onder sterke kritiek staat. Technieken die deze kritiek (gedeeltelijk) ondervangen zijn ingewikkeld en niet transparant. De complexiteit van deze technieken staat niet in verhouding tot de baten bij de relatieve eenvoudige keuze tussen de twee voorliggende toekomstscenario's. · het feit dat het vastleggen van wegingsfactoren geen exclusieve taak van de experts is maar dat hierbij zowel beleidsmensen, alle actoren alsook de burger betrokken moeten worden. De duur van dit project laat een uitgebreide en representatieve consultatie van deze groepen niet toe. Bovendien is de keuze tussen de scenario's een relatief eenvoudig probleem wat de middelen voor een uitgebreide consultatie niet verantwoordt.

Hoofdstuk 4: Conceptontwikkeling, thema Lucht

66

Hoofdstuk 4: Conceptontwikkeling, thema Lucht 4.1 Omschrijving va n de discipline Binnen de taakstelling Lucht kunnen twee niveaus worden onderscheiden: · energieverbruik en primaire emissies; · luchtkwaliteit en deposities. Uitgaande van de verkeersgegevens worden eerst het energieverbruik en de primaire emissies berekend. Onder primaire emissies moet verstaan worden, polluenten die (nog) geen chemische of fysische reactie ondergaan hebben in de atmosfeer. Op dit niveau kunnen het energieverbruik en totale verkeersemissies voor Vlaanderen worden getoetst aan REG- en emissiedoelstellingen. In een volgende stap worden de impacts op luchtkwaliteit gekwantificeerd. Hiertoe worden de emissies ingelezen in verschillende dispersiemodellen om de gevolgen op de luchtkwaliteit te beoordelen. De resultaten (immissies) kunnen worden getoetst aan de normen en doelstellingen m.b.t. luchtkwaliteit. Deze zijn door de Europese Commissie vastgelegd in de kaderrichtlijn 96/62/EG. Grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood zijn vastgelegd in de eerste dochterrichtlijn voor luchtkwaliteit 1999/30/EG. Grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide zijn vastgelegd in de tweede dochterrichtlijn voor luchtkwaliteit 2000/69/EG. Voor ozon is momenteel een specifieke richtlijn in de maak. Tabel 4.1 geeft een overzicht van de grenswaarden en hun overschrijdingsmarges voor de verschillende luchtverontreinigende stoffen. Op basis van de gemodelleerde concentraties van luchtverontreinigende stoffen worden tenslotte de verzurende en vermestende deposities berekend. Volgende milieuthema's zijn belangrijk voor het uitvoeren van een strategische m.e.r. van een ontwerp Mobiliteitsplan: · energiegebruik voor transport; · emissies van broeikasgassen (CO2, CH4, N2O); · lokale luchtkwaliteit: emissies van SO2, NOx, PM10, CO, benzeen en lood, secundaire aërosolen (ammoniumnitraten en -sulfaten) die bijdragen tot verzurende en vermestende depositie; · fotochemische smog: emissies van ozonvormende precursoren (NOx, VOS), ozonconcentraties; · verzuring: emissies van verzurende polluenten (NOx, SO2, NH3) en verzurende deposities (zuurequivalenten per hectare per jaar); · vermesting: emissies van eutrofiërende polluenten (NOx en NH3) en vermestende deposities (kg stikstof per hectare per jaar).


67

Tabel 4.1: Grenswaarden en overschrijdingsmarges voor verschillende polluenten volgens de Europese Richtlijnen Polluent SO2

NO2 en NOx

PM10

Benzeen

Middelingstijd 1 uur (gezondheid van de mens)

Grenswaarde 350 µg/m3 (24 x)

24 uur (gezondheid van de mens) Kalenderjaar en winter (1 oktober tot en met 31 maart) (ecosystemen) 1 uur (gezondheid van de mens)

125 µg/m3 (3 x) 20 µg/ m3

Kalenderjaar (gezondheid van de mens) Kalenderjaar (vegetatie) FASE 1 24 uur (gezondheid van de mens) Kalenderjaar (gezondheid van de mens) FASE 2 24 uur (gezondheid van de mens) Kalenderjaar (gezondheid van de mens) Kalenderjaar (gezondheid van de mens)

200 µg/m3 NO2 (18 x) 40 µg/m3 NO2 30 µg/m3 NOx 50 µg/m3 PM10 (35 x) 40 µg/m3 PM10

50 µg/ m3 PM10 (7 x) 20 µg/m3 PM10 5 µg/ m3

CO

8 uur (voortschrijdend gemiddelde)

10 mg/ m3

Lood

Kalenderjaar (gezondheid van de mens)

0,5 µg/ m3

Overschrijdingsmarge 150 µg/ m3 (43%) 1 januari 2001 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2005 geen

Datum 1/01/2005

geen

19/07/2001

50% 1 januari 2001 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2010 50% 1 januari 2001 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2010 geen

1/01/2010

50% 1 januari 2001 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2005 20% 1 januari 2001 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2005

1/01/2005

1/01/2010 19/07/2001 1/01/2005 1/01/2005

1/01/2010 50% 1 januari 2005 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2010 5 µg/ m3 (100%) 1 januari 2006 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2010 6 mg/ m3 (50%) 1 januari 2003 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2005 100% 1 januari 2001 12 maanden afnemend tot 0% 1 januari 2005 (2010)

1/01/2010 1/01/2010

1/01/2005

1/01/2005 (1/01/2010)


68

Enkel het energieverbruik en de emissies tijdens de gebruiksfase van voertuigen wordt in rekening gebracht, omdat deze fase het belangrijkste aandeel in de totale keten voor zich neemt. Zo is de CO2uitstoot van een personenwagen 25 keer hoger dan de uitstoot bij de productie van het voertuig, voor een vrachtwagen is dit zelfs een factor 375 (Albrecht, 2001). Bij de VOS-emissies worden de verdampingsemissies van benzinewagens geïntegreerd. Het verkeer en vervoer, met als hoofdverantwoordelijke het wegverkeer, levert voor vele polluenten (o.a. CO, NOx, VOS, CO2) een grote bijdrage tot de totale emissies in Vlaanderen (VMM, 2000). Door de continue toename van de vraag naar Mobiliteit21 wordt de daling in emissies van individuele voertuigen door technologische verbetering gedeeltelijk of volledig tenietgedaan, dit laatste is zeker het geval voor verbruik en CO2. In een mobiliteitsplan moet dus voldoende aandacht besteed worden aan het beheersen van de mobiliteitsgroei.

4.2 Bronnen van bas isinformatie Mobiliteitsgegevens: verkeerstellingen, prognoses mobiliteitsvraag, gedetailleerde opsplitsing (wegtype, verkeerssituatie, enz.) voor evaluatie van een (ontwerp) mobiliteitsplan naar de taakstelling Lucht. Bronnen: - Mobiliteitscel22,23 - Tritel24 (Tritel, 1998) - Tractebel25 - VITO26 (De Vlieger, 1999; Van Steertegem, 2000 p 201-208; De Keukeleere e.a., 2001) - NIS (1997) Voertuigenpark: aantal voertuigen per categorie (brandstof, cc-inhoud, tonklasse, technologie, enz.). Bronnen: - NIS27 - DIV28 - VITO (Van Steertegem, 2000 p 201-208; De Keukeleere e.a., 2001) - NMBS29,30 21

Verkeerstellingen, Ministerie van Verkeer en Infrastructuur, Bestuur van de Verkeersreglementering en Infrastructuur, dienst Infrastructuur? Directie Wegen: Normen en Databanken, Wetstraat 155, 1040 Brussel. 22 Contactpersoon Mevr. M. Govaerts, Adviseur, Mobiliteitscel, Koning Albert-II-laan 20, 1000 Brussel, Tel. 02/553 71 20, e-mail [email protected]. 23 Contactpersoon de heer Luc De Ryck, Mobiliteitscel, Koning Albert-II-laan 20, 1000 Brussel, Tel 02/553 71 22. 24 Contactpersoon, de heer Kurt Verlinden, Hoofd verkeersmodellen, Tritel nv, Louizastraat 40b, 2800 Mechelen, Tel 015/44 61 10,e-mail [email protected]. 25 Vervoersmodel Tractebel, contactpersoon Jean-Pierre Lange, Avenue Ariane 7, 1200 Brussel 26 Contactpersoon, Mevr. Ina De Vlieger, Vito, Boerentang 200, 2400 Mol, Tel 014/33 59 33, e-mail [email protected] 27 NIS, Motorvoertuigenpark, Nationaal Instituut voor de Statistiek, Brussel 28 DIV, Directie inschrijvingen van voertuigen, Brussel 29 NMBS jaarverslagen


69

Emissiefactoren: het betreft hier emissiesfuncties en emissiefactoren voor bepaalde omschreven voertuigen die nog moeten geponeerd worden op de Vlaamse situatie (bijv. gemiddelde snelheid). De meest gangbare emissiefuncties en emissiefactoren in Europa op dit moment zijn Copert en MEET, maar er zijn alternatieven, waaronder INFRAS een grote naam is. Verder bezit VITO de mogelijkheid om met haar op-de-weg meetsysteem 'VOEM' verbruik en emissies te bepalen in specifieke realistische verkeersituaties en dit voor zowel klassieke als alternatieve voertuigen. Bronnen: - Copert (Ntziachristos e.a., 1999) - MEET (MEET, 1999) - INFRAS (BUWAL, 1999) - VITO (Voem; De Vlieger, 1997; De Vlieger e.a., 2000a; Lewyckyj e.a., 2000) - ETH (Frischknecht e.a., 1996) Modellen: enerzijds voor het berekenen van het verbruik en de emissies (niveau 1) van het verkeer en vervoer en anderzijds diverse dispersiemodellen (niveau 2). Bronnen: Niveau 1 (De Vlieger, 1999; Van Steertegem, 2000 p 201-208; De Keukeleere e.a., 2001; Lewyckyj e.a., 2000; Cornu, 2000; De Vlieger e.a., 2000b) - TEMAT (Transport Emission Model to Analyse (non-) Technological measures) voor het berekenen van emissies door het wegverkeer in Vlaanderen of België; - Spread sheet modellen voor spoor en binnenvaart. Niveau 2 (Jaarsveld, 1989; Mensink and Janssen, 1996; Van Steertegem, 2000, p 395-409; Builtjes & Boersen,1996): - OPS (Operationeel Prioritaire Stoffen model) voor de berekeningen van concentraties en deposities in Vlaanderen; - OZON94: regressiemodel gebaseerd op gedetailleerde berekeningen voor ozon in België met het LOTOS computermodel (LOng Term Ozone Simulation).

4.3 Reikwijdte van d e taakstelling: keuze/verantwoording van de indicatoren Energieverbruik wordt als indicator opgenomen aangezien aardoliereserves, die de basis vormen voor het gros van de (huidige) motorbrandstoffen voor het verkeer, niet onuitputtelijk zijn. Bovendien tonen verschillende studies aan dat bij een ongewijzigd beleid de CO2-uitstoot en dus ook het energieverbruik door het verkeer nog sterk zal toenemen. Een trendbreuk in het energieverbruik en zeker een daling t.o.v. 1990 zal veel inspanningen vragen van het beleid, maar tevens van de bevolking (De Keukeleere e.a., 2001; European Commission, 1999b; De Vlieger & Duerinck, 2001; De Keyser e.a., 2001).

30

Contactpersoon, de heer Willy Bontinck, NMBS, Centrale Coördinatieeenheid Veiligheid en Milieu: Afdeling Milieu, Frankrijkstraat 85, 1070 Brussel, Tel 02/525 23 29, e-mail [email protected]


70

Om het aandeel van verkeer en vervoer in de broeikasproblematiek te evalueren, moeten naast het broeikasgas CO2 tevens methaan (CH4) en lachgas (N2O) opgenomen worden. Daar CO2 momenteel het grootste aandeel in de broeikasgasproblematiek heeft (Albrecht, 2001), en betrouwbare emissiecijfers van N2O voor het verkeer ontbreken (Briffaerts e.a., 2000), volstaat het vandaag alleen CO2 op te nemen bij een evaluatie. Dit kan veranderen als in de toekomst het aandeel aardgasvoertuigen (hogere CH4-emissies dan benzine- en dieselvoertuigen) sterk toeneemt en/of er meer betrouwbare cijfers zijn voor N2O. Indien verschillende broeikasgassen worden opgenomen, is het aangewezen om met CO2-equivalenten te werken. Dit maakt het mogelijk om de verschillende broeikasgassen onderling te vergelijken en de verandering in broeikaseffect te relateren aan één cijfer. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van een Global Warming Potential (GWP) van verschillende broeikasgassen. De toename van het broeikaseffect tengevolge van een eenheidsemissie van een broeikasgas wordt becijferd en gerelateerd aan dit van een eenheidsemissie CO2 (CO2-equivalent). Momenteel wordt voor de GWP van CH4 en N2O voor een tijdshorizon van 100 jaar respectievelijk de waarde 21 en 310 aangenomen (IPPC, 1996). Indicatoren die opgenomen worden in de groep van andere dan broeikasgassen zijn: CO, NOx, SO2, VOS, deeltjes en benzeen. Het belang van deze polluenten als indicator werd reeds aangehaald in paragraaf 4.1. Vanwege de specifieke effecten van deze polluenten kunnen zij het best afzonderlijk geëvalueerd worden. Voor de evaluatie van verzuring kan een bijkomende parameter gegenereerd worden, namelijk 'potentieel verzurende emissies', uitgedrukt in zuurequivalenten. Wegens de onzekerheden inzake PAK's en dioxines worden deze niet opgenomen in de berekening, deze hebben evenwel een groot effect op de volksgezondheid. Indien in de toekomst meer over deze polluenten gekend is, is het aangewezen deze op te nemen in een dergelijke strategische milieueffectrapportage. Een globaal beeld van de luchtkwaliteit in Vlaanderen kan worden verkregen door de concentratieniveaus van verschillende verontreinigende stoffen te beschouwen. Binnen dit concept beperken we ons tot de luchtverontreinigende stoffen zoals die zijn opgenomen in de Europese richtlijnen inzake luchtkwaliteit: CO, SO2, NOx, benzeen, PM10 en ozon. Loodconcentraties worden niet in de indicator opgenomen, omdat loodverontreiniging meestal zeer lokaal is en een minder representatief beeld geeft van de luchtkwaliteit in heel Vlaanderen en de impact van mobiliteit hierop. De indicator voor deposities bestaat uit twee delen: de verzurende en de vermestende deposities. Verzurende deposities zijn het gevolg van emissies van potentieel verzurende polluenten als NOx, SO2 en NH3 die kunnen worden omgezet tot verzurende SOx-, NOy- en NHx-verbindingen. Dit zijn verzameltermen voor respectievelijk de verzurende zwavelcomponenten (SO2 en SO42-), de geoxideerde stikstofcomponenten (NO, NO2, peroxyacetylnitraat of PAN, HNO2, HNO3 en NO3-) en de gereduceerde stikstofcomponenten (NH3 en NH4+). Deze deposities worden uitgedrukt in zuurequivalenten per hectare en per jaar (Zeq/ha.jaar). Naast de bijdrage van emissies in Vlaanderen draagt ook het grensoverschrijdend transport van luchtverontreiniging in belangrijke mate bij aan de


71

deposities. Dit betekent dat de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen door het verkeer in Vlaanderen bijdraagt tot verzurende depositie buiten Vlaanderen en omgekeerd, dat een deel van de verzurende deposities in Vlaanderen te wijten is aan bronnen buiten Vlaanderen. Voor het berekenen van de indicator wordt alleen gekeken naar de impact van emissies in Vlaanderen op de deposities in Vlaanderen. De verzurende deposities worden getoetst aan doelstellingen die gebaseerd zijn op het concept van kritische last. Dit is de maximaal toelaatbare depositie per eenheid van oppervlakte voor een bepaald ecosysteem zonder dat er – volgens de huidige kennis – schadelijke effecten optreden (Nilsson & Grennfelt, 1988). De indicator voor vermestende deposities beperkt zich tot het inschatten van het eutrofiërende effect van stikstof uit de atmosfeer (ten gevolge van NOx- en NH3-emissies) op ecosystemen. Deze indicator beschouwt dus alleen de bijdrage van de geoxideerde en gereduceerde stikstofcomponenten en wordt uitgedrukt in kg stikstof depositie die vanuit de atmosfeer wordt aangerijkt per hectare en per jaar (kg N/ha.jaar).

4.4 Technische fiche s van de indicatoren zoals gebruikt in het sMER over het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen De volgende indicatoren uit de taakstelling Lucht worden in het sMER over het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen gebruikt: · Energieverbruik (indicator 1) · Emissie van broeikasgassen (indicator 2) · Emissie van andere dan broeikasgassen (indicator 3) · Luchtkwaliteit (indicator 8) · Depositie (indicator 9) De technische fiches van de indicatoren worden in Bijlage 1 gegeven.

4.5 Voorstelling van maatregelen ter beperking van de effecten In eerste instantie moet de hoofdoorzaak van de vervuiling door verkeer en vervoer aangepakt worden. Hiervoor moet het aantal verplaatsingen en tevens de afstand afgelegd met gemotoriseerde voertuigen verminderen. Het beleid moet in de eerste plaats het accent leggen op de mobiliteitsbeheersing: · mobiliteitsvraag afremmen; · modale shift stimuleren; · verkeersmanagementsystemen uitwerken; · aangepaste ruimtelijke ordening en inrichting uitdenken en werken aan de lange termijn leefbaarheid.


72

In tweede instantie moet gedacht worden aan technische verbeteringen op voertuigniveau. Wat het wegverkeer betreft zijn hier de laatste jaren al grote inspanningen gebeurd. De uitdaging zal zijn voertuigen op de markt te brengen met een laag verbruik, die tevens lage NOx- en VOS-emissies geven. Naar de toekomst moet men tevens de (technische) mogelijkheden van meer energiezuinig en milieuvriendelijk spoor- en binnenvaart verkeer in het beleid opnemen. Voor meer details inzake maatregelen wordt verwezen naar Deelrapport 2 "sMER van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen" van deze onderzoeksopdracht.

4.6 Leemten in de ke nnis en knelpunten Omtrent datasets Niveau 1: berekenen van het verbruik en de emissies van het verkeer en vervoer ·

·

·

Voertuigen: de opsplitsing van de verschillende voertuigtypes is niet uniform in de verschillende bronnen en disciplines, wat tevens leidt tot onzekerheden in onder meer emissierapporteringen. Voor spoor en binnenvaart ontbreekt het aan een goede inventaris van materieel en gebruikte technologie. Tevens ontbreekt het vanaf 1987 aan goede statistieken inzake het aantal bromfietsen in Vlaanderen en België. Activiteiten (mobiliteitsgegevens): de opschaling van verkeerstellingen van avondspitsuur gemiddelde naar dagen jaar gemiddelden staat nog niet volledig op punt. Verder bestaat er onzekerheid over het aandeel kilometers gereden op verschillende wegtypes en (nog meer) in verschillende verkeerssituaties. Ook bestaat nog steeds geen uniforme benaming en omschrijving (definitie) van wegtypes over de verschillende disciplines heen. Emissiefactoren: voor bepaalde polluenten (o.a. N2O en PAK's) zijn de emissiefactoren onbetrouwbaar, wat nog voor meer polluenten geldt als in de toekomst gekeken wordt. Ook het aspect veroudering is nog niet volledig gekend. Voor treinen en schepen beschikt men momenteel enkel over heel ruwe emissiefactoren.

Niveau 2: diverse dispersiemodellen Onzekerheid in emissiegegevens is moeilijk in te schatten (nauwkeurigheid, compleetheid, variaties in de tijd). Dit werkt sterk door op de modelresultaten. Variaties in de meteorologische gegevens hebben ook hun invloed op de berekende concentraties en deposities. Om dit op te vangen kan gewerkt worden met meteobestanden die verschillende meteorologische jaren bevatten en derhalve een representatief langetermijn gemiddelde opleveren.


73

Omtrent methodologie Niveau 1: berekenen van het verbruik en de emissies van het verkeer en vervoer Voor het wegverkeer kan de invloed van veel verschillende parameters op de emissies geëvalueerd worden. Dit gebeurt evenwel op een geaggregeerd niveau Vlaanderen of België waarbij een waarde voor stedelijk, landelijke en autosnelweg-verkeer wordt gegeven. Een model dat de geografische uitsplitsing (via GIS-systeem) van de emissies door het wegverkeer weergeeft, zou een verrijking betekenen voor het uitwerken van een sMER. Deze geografische uitsplitsing zou een belangrijke stap vooruit betekenen voor verschillende andere disciplines. De emissies afkomstig van spoor en binnenvaart moeten meer in detail berekend worden, zodat hier beter de invloed van beleidsmaatregel kan geëvalueerd worden. Evenals bij wegverkeer geldt hier de opmerking dat een geografische opsplitsing van de emissies gewenst is. Niveau 2: diverse dispersiemodellen Rond (de modellering van) fijn stof (PM10) zijn er leemtes in de kennis, met name wat betreft het inschatten van emissies, kennis rond de vormingsprocessen, fysische en chemische omzetting van secundaire aërosolen, mate van belang van opwaaiend stof, toxiciteit en wat nu precies de sterke impact van fijn stof op de gezondheid veroorzaakt.

Hoofdstuk 5: Conceptontwikkeling, thema Geluid

74

Hoofdstuk 5: Conceptontwikkeling, thema Geluid 5.1 Omschrijving va n de discipline Het thema Geluid wordt gekenmerkt door twee verschillende ruimtelijke kaders: de zone rond een individuele geluidsbron en een ruimer regionaal kader. De zone rond een individuele geluidsbron. In deze zone is de relatie tussen de geluidsbron en de immissie (en het effect op mens en natuur) duidelijk te leggen. De verspreiding van geluid hangt af van de weersomstandigheden en van obstakels die zich in het geluidspad bevinden, en hierdoor ook van de hoogte waarop de geluidsbron zich bevindt. Vrij algemeen kan men echter stellen dat de invloedssfeer van een geluidsbron hoogstens een paar kilometer ver reikt. Dit ruimtelijk kader is belangrijk omdat reglementering zich hier bij definitie afspeelt en omdat dit het voorwerp vormt van strategische MER. Voor mobiliteitsplanning kan deze zone geïdentificeerd worden met het corridorniveau. Het ruimer regionaal kader. Alhoewel een afzonderlijke geluidsbron (bijv. een wagen) enkel verstoring veroorzaakt in haar onmiddellijke omgeving, verstoren alle bronnen samen (bijv. het wegverkeer) bijna het volledige Vlaamse grondgebied. Ook geluidshinder (als een van de belangrijkste effecten op de mens) is steeds een lokaal gebeuren, maar deze hinder wordt algemeen en regelmatig vastgesteld. Om de toestand van het milieuthema geluid in kaart te brengen en de effectiviteit van maatregelen in een globalere context te evalueren zijn dan ook indicatoren nodig, die ruimtelijk integreren. De verschillende manieren om deze integratie te realiseren zijn in Tabel 5.1 weergegeven.

Immissie

Impact

Grondgebied Deel van het grondgebied blootgesteld aan niveaus hoger dan bepaalde drempel Deel van het grondgebied waar mens of natuur ernstig verstoord zijn

Bevolking31 Deel van de bevolking blootgesteld aan niveaus hoger dan bepaalde drempel Deel van de bevolking dat ernstig gehinderd is

Tabel 5.1: Ruimtelijke integratie van geluidsindicatoren De lezer zal er zich van bewust zijn dat de methode van integratie tot een globale milieu-indicator op zich een belangrijke (politieke) keuze is. Wanneer bijvoorbeeld de nadruk gelegd wordt op immissie, 31

Een equivalente aanpak voor natuur is moeilijk haalbaar en werd daarom niet vermeld.


75

dan zullen maatregelen voornamelijk gefocusseerd op zogenaamde 'black points' het best scoren op de effectiviteitsbarometer met natuurlijk als gevaar dat alles grijs wordt of met andere woorden dat stille gebieden verdwijnen. Ruimtelijke integratie van de impact is veel zachter. Hierbij zal bijvoorbeeld een beperktere verstoring van meer mensen even zwaar doorwegen als een sterke verstoring van een kleiner aantal individuen. Ook de keuze tussen grondgebied en bevolking heeft belangrijke consequenties. Opteert men voor een integratie gebaseerd op bevolking, dan zullen maatregelen die enkel positieve gevolgen hebben voor dunbevolkte gebieden (zonder grote natuurwaarde) de indicator nauwelijks in positieve zin beïnvloeden. Door de toenemende druk lijkt het nog moeilijk haalbaar om in een dichtbevolkt en geïndustrialiseerd gebied als Vlaanderen nog te proberen, op basis van blootgesteld grondgebied, een mobiliteitsplan of het geluidshinderbeleid in zijn algemeenheid te evalueren en te sturen. Minder waardevol32, dunbevolkt gebied zal eerst opgegeven worden om de noodzakelijke infrastructuren voor mobiliteit te herbergen33. Op Europees niveau wordt de discussie over de keuze van indicatoren op dit ogenblik gevoerd, doch het aspect ruimtelijke integratie komt nog nauwelijks aan bod. Bij de studie van het tijdsperspectief van het thema geluid zijn verschillende grootteordes belangrijk. Deze worden hier elk afzonderlijk besproken (vrij naar Miedema, 1995). Sub seconde. Geluidsgolven gaan gepaard met een fluctuatie van de dichtheid en de druk van de lucht, die zich op de sub seconde tijdsschaal afspeelt (de periode). Met de periode correspondeert een geluidsfrequentie. Deze is belangrijk omdat het menselijk oor niet even gevoelig is voor verschillende frequenties. Er bestaan verschillende technieken om hiermee rekening te houden bij de evaluatie van de verstoring door geluid, doch er bestaat een vrij algemene consensus voor het gebruik van A-weging in de context van de studie en bestrijding van verstoring door geluid. Het gehoor van de meeste in Vlaanderen in het wild voorkomende diersoorten is minder goed bij lage frequenties dan dit van de mens, maar sommige diersoorten zijn veel gevoeliger voor hoge geluidsfrequenties. Op dezelfde tijdsschaal spelen een aantal fenomenen zich af, die het geluid opvallender en dus meer verstorend kunnen maken. Daarom wordt met de aanwezigheid van zuivere tonen en pieken (knallen) rekening gehouden bij de evaluatie van een geluid. Bij het opleggen van grenswaarden aan het specifiek geluid veroorzaakt door een bepaalde bron, gebeurt dit expliciet. Bij het definiëren van de milieu-indicatoren kan dit ook impliciet gebeuren. Seconde. Op seconde tijdsschaal spelen geluidsgebeurtenissen zich af (bijv. het voorbijrijden van een auto of het overvliegen van een vliegtuig). De snelheid waarmee het geluidsdrukniveau initieel toeneemt en de totale akoestische energie (uitgedrukt als geluidsblootstellingsniveau, SEL) die de waarnemer tijdens de geluidsgebeurtenis ontvangt bepalen mee de impact op mens en dier. Soms wordt hier expliciet rekening mee gehouden bij de beoordeling (slaapverstoring door vliegtuiggeluid), 32

Onder waardevol wordt hier verstaan: biologhisch waardevol, waardevol ten behoeve van stille recreatie, enz. Voor stedelijk gebied suggereert de Working Group on Measuring, Monitoring and Evaluation in Local Sustainability, Expert Group on the Urban Environment van de European Communities, in “Towards a local sustainability profile: European Common Indicators”, http://www.sustainable-cities.org/indicators/, 2000, eveneens een integratie over bevolking. 33


76

maar het typisch verloop op seconde-schaal kan ook impliciet in een dosis-effect relatie verwerkt zijn (continue stroom wegverkeer). De duur van een seconde is ook de periode waarop veranderingen in appreciatie van een geluid gebeuren. Dit ervaringsaspect werd voornamelijk onderzocht voor aangename ervaring (Leman, 1997), maar er is weinig reden om aan te nemen dat negatieve ervaring (bijv. hinder) zich op een sterk verschillende tijdsschaal zou afspelen. Uur. Op de tijdschaal van een uur en iets korter veranderen typische activiteiten, die geluid veroorzaken. Zo zal bijv. de verkeersdrukte op deze tijdsschaal veranderen. De periode van een uur speelt dan ook een belangrijke rol bij het uitbouwen van beleidsinstrumenten zoals VLAREM II. De statistische verwerking van ogenblikkelijke geluidsdrukniveaus tot representatieve waarden over de periode van 1 uur geeft aanleiding tot een aantal karakteristieke grootheden. Het energetisch gemiddelde of equivalente A-gewogen continue geluidsniveau LAeq,T over een observatietijd T van 1 uur is veel gebruikt en internationaal steeds meer aanvaard als indicator, in het bijzonder voor wegverkeersgeluid. De eenvoud waarmee deze grootheid te berekenen is en de goede correlatie met effecten op de mens liggen aan de grondslag hiervan. De dag. De dag is een belangrijke tijdsduur omdat het geluidsklimaat op de meeste plaatsen duidelijk gekoppeld is met de dagcyclus van menselijke activiteit. Ook natuurlijke geluiden (bijv. vogelgeluiden) vertonen een gelijkaardige cyclus alhoewel deze eerder de zonnedag volgt dan de klokdag. Ook aan de kant van de ontvanger speelt het verloop van het geluidsniveau over de dag een belangrijke rol. De mens wordt meer verstoord door nachtelijke geluiden. Daarom wordt het dag-nacht geluidsniveau Ldn, een gewogen som van LAeq,dag en van LAeq,nacht met een groter gewicht toegekend aan de nachtwaarden, gedefinieerd. De EU stelt voor om in de toekomst ook de avond afzonderlijk te behandelen. Het jaar. Voor strategische planning en rapportering is de periode van een jaar belangrijk. De periode van het jaar beïnvloedt het thema immers op verscheidene manieren. De druk wijzigt doordat tijdens (school)verlof de verkeersstromen wijzigen en doordat het wegdek meer of minder nat is, de immissie wijzigt doordat propagatie van geluid over grotere afstanden door het weer beïnvloed wordt en de impact wijzigt doordat mens en dier anders leven en dus andere eisen stellen aan hun leefomgeving in zomer en winter.

5.2 Gebruikte literatu urbronnen ·

Miedema H. & Vos H., 1998. Exposure-response relationships for transportation noise, The journal of the Acoustical Society of America; Vol 104 nr.6; 3432-3445; december 1998.

·

Fidell S., Barber D.S. & Schultz T.J., 1991. Updating a dosage-effect relationship for the prevalence of annoyance due to general transportation noise, Journal of the Acoustical Society of America 89, 221-233.

·

Griefahn B. e.a., 1998. What nighttimes are adequate to prevent noise-effects on sleep. Noise effects, Vol 2;445-450.

·

Fields J.M., 1993. Effect of personal and situational variables on noise annoyance in residential areas. Journal of the Acoustical Society of America, 93, 2753-2763.


77

·

Stallen P.J.M., 1999. A theoretical framework for environmental noise annoyance. Noise & Health 3, 69-79.

·

Miedema H.M.E., 1995. Desciptors for aircraft noise, Den Haag, Ministerie VROM, Verstoring nr. 5b.

·

FICAN (Federal Interagency Committee on Aviation Noise); effects of aviation noise on awakenings from sleep; http://www.fican.org/pages/sleepdst.html, june 1997.

·

…

5.3 Reikwijdte van d e taakstelling: keuze/verantwoording van de indicatoren Goede indicatoren moeten aan een aantal eisen voldoen (IAIA, 2000): beleidsrelevantie en bruikbaarheid, analytische degelijkheid, meetbaarheid34. Beleidsrelevantie en bruikbaarheid eisen dat de indicator goed dekkend is voor het thema en het grondgebied en dat het toelaat verschillende bronnen met elkaar te vergelijken. Dit is bijvoorbeeld nuttig om de invloed van gewijzigde ruimtelijke ordening te analyseren of om de impact van de keuze van verkeersmodi te bestuderen. De eis dat een indicator eenvoudig en goedkoop meetbaar (berekenbaar) is, is hier enigszins tegenstrijdig aan. Het aantal indicatoren per milieuthema moet verder zoveel mogelijk beperkt worden om de integratie met andere milieuthema's en met economische en sociale effecten niet te bezwaren. De keuze van indicatoren wordt verantwoord vanuit de DPSIR-keten. 'Driving forces' (sturende krachten): De verkeersstromen en de infrastructuur zijn de drijvende krachten in het mobiliteitsgebeuren. Indicatoren die deze drijvende krachten beschrijven vormen de kern van het mobiliteitsplan en worden niet expliciet in het m.e.r. beschouwd35. 'Pressure' (druk op het ecosysteem): De totale geluidsemissie van alle (gemotoriseerde) verplaatsingen samen oefent een enorme druk uit op het geluidsklimaat en is er op de meeste plaatsen in Vlaanderen zelfs de bepalende factor voor. Bij de beschrijving van het thema werd reeds geargumenteerd dat verzoenen van een sociale samenleving en een ondersteunende economische activiteit op de kleine oppervlakte van Vlaanderen een geluidshinderbeleid vereist dat de beschikbare middelen focusseert op delen van het grondgebied die waardevol en/of dichtbevolkt zijn. Een drukindicator is daarom niet het best afgestemde instrument36. 'State' (toestand van het milieu): Geluidsimmissie, voorgesteld onder de vorm van contouren van gelijke immissie, is een zeer populaire manier van bestuderen van de invloed van verkeer op het

34

Meetbaarheid is hier breed te interpreteren als berekenbaarheid. De “Manual on Strategic Environmental Assessment of Transport Infrastructure Plans,” (European Commission, 1999a) vermeldt ook een aantal activiteitenindicatoren, maar de scope van deze handleiding is dan ook veel breder dan deze van het strategisch m.e.r. 36 Merk op dat geluid op dit vlak totaal verschillend is van de meeste vormen van luchtverontreiniging omdat het op een tijdschaal van seconden na uitstoot verdwijnt. 35


78

geluidsklimaat op corridorniveau37. De bespreking van het thema geeft aan dat bij de integratie naar een hoger niveau best rekening gehouden wordt met de aanwezigheid van ontvangers (mens of natuur). De indicator: aantal inwoners van Vlaanderen blootgesteld aan geluidsniveaus (LAeq, overdag, ter hoogte van de gevel) hoger dan 65 dB(A)38, werd als mogelijkheid overwogen. Omdat hij echter te veel de nadruk legt op 'black points' en daardoor het ontstaan van een grote grijze zone kan bevorderen, werd hij niet expliciet weerhouden. Omwille van internationale vergelijkbaarheid van resultaten is het nochtans aan te raden deze indicator eveneens te berekenen. 'Impact' (effect): De belangrijkste indicatoren voor dit thema zijn impactindicatoren39. Voor de mens als ontvanger is de centrale indicator het aantal potentieel ernstig gehinderden door geluid. Deze hinderindicator wordt mede geselecteerd omwille van volgende aspecten: · Bij de niveaus die in de leefomgeving voorkomen is hinder het belangrijkste effect van geluid. De hinderervaring integreert op een subjectieve wijze verstoring van communicatie, beluisteren van radio en TV, lezen, studeren, enz. (Kryter, 1994) · Hinder is tevens een goede indicator voor effecten van omgevingsgeluid op de gezondheid. De best aangetoonde gezondheidseffecten zijn vaak het gevolg van door geluid geïnduceerde stress (Babisch & Maschke, 2001). Deze loopt zeer parallel met hinder40 en wordt er soms (gedeeltelijk) als een gevolg van gezien41. De stress reacties ten gevolge van geluid hebben een gelijkaardige invloed op de gezondheid als deze ten gevolge van andere oorzaken uit het dagelijkse leven. Stress hormonen hebben een belangrijke invloed op het metabolisme en de veranderingen die verhoogde concentraties ervan teweeg brengen zijn gekende risicofactoren voor diverse aandoeningen van in het bijzonder het cardiovasculair systeem (hart- en vaatziekten). Gewenning is mogelijk, maar daartegenover staat dat geluidsgeïnduceerde stress voor velen niet te ontvluchten is. · Over hinder is een aanzienlijk volume aan kennis aanwezig. De hinderervaring is niet enkel afhankelijk van het binnendringende geluid (soundscape) maar ook van de algemene leefomgeving (enviroscape) en van persoonlijke kenmerken (psychscape) en momentane intenties van het individu (Fields, 1993; Lercher, 1996; Guski, 1999; Stallen, 1999). Meta-analyses van honderden geluidshinder enquêtes resulteerden in vrij algemeen aanvaarde gemiddelde dosiseffectrelaties (Fidell e.a., 1991; Miedema & Vos, 1998). Door deze relaties te gebruiken bij het bepalen van de indicator worden elementen uit de enviroscape en de psychscape verwaarloosd.

37

De EC stimuleert lidstaten om dergelijke contouren op te stellen voor grote steden en belangrijke infrastructuur via haar besluit COM(2000) 468 def. COD 2000/0194: Voorstel voor een richtlijn van het Europees parlement en de raad inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai 38 De grens van 65 dB(A) wordt in diverse internationale rapporten teruggevonden en is zowat aanvaard als een de facto standaard (zie bijvoorbeeld ”Een toekomstig beleid inzake bestrijding van geluidshinder; groenboek van de Europese Commissie,” COM(96) 540 def of WHO ) http://www.who.int/environmental_information/Information_resources/documents/Noise/noise1.pdf 39 De – eerder filosofische – vraag kan gesteld worden of dit eigenlijk geen toestandsindicatoren zijn. Immers, het is bij de bepaling van deze indicatoren niet de bedoeling om zo correct mogelijk de impact op mens en natuur te bepalen, maar eerder om de toestand te integreren over het grondgebied en de verschillende geluidsbronnen (verschillende vervoersmodi) op een manier die zo goed mogelijk aanleunt bij de wetenschappelijke kennis die beschikbaar is over de werkelijke impact. 40 Sommige bronnen stellen echter dat ernstig risico op cardiovasculaire aandoeningen slechts optreedt bij hogere niveaus dan deze waarbij reeds hinder ontstaat. 41 Hierbij vertaalt men “geluidshinder” soms naar “interne blootstelling”.


·

79

Vandaar de term potentieel. Bijkomend voordeel van deze verwaarlozing is de ongevoeligheid van de indicator voor evoluties in de voorkeuren en gevoeligheden van de samenleving. Dosis-effect relaties voor hinder zijn afgeleid voor verschillende geluidsbronnen (Miedema & Vos, 1998). Het verschil tussen deze curven includeert typische verschillen op de sub-uur tijdschaal (spectraal, fluctuaties en geluidsgebeurtenissen, dagverloop) tussen de verschillende bronnen zodat vergelijking tussen verschillende transportmodi eenvoudig wordt.

Slaapverstoring draagt samen met de andere vermelde factoren bij tot de gerapporteerde hinder. Omdat de nachtrust en het beleid dat daar rond kan gevoerd worden, een afzonderlijke plaats innemen en omdat het effect ook op akoestisch vlak een aantal typische kenmerken (FICAN, 1997) heeft (belang van geluidsgebeurtenissen, isolatie van woningen, meer gelokaliseerd rond de bron) die het onderscheiden van hinder, wordt besloten om de bijzondere aandacht voor de nacht te vertalen naar een indicator: aantal potentiële ontwaakreacties door geluid. Recreatie en ontspanning kunnen de stress (onder andere door geluid geïnduceerd) van het dagelijks leven verzachten en aldus de gezondheidseffecten (ook van geluid) reduceren. Dit vereist echter dat hiervoor voldoende (groene) ruimte van hoge kwaliteit voorzien wordt. Een van de kwaliteitseisen is rust (stilte). Op deze wijze draagt het thema bij tot de indicator: percentage van de bevolking met minstens 1 bereikbare groene ruimte van goede kwaliteit42,43. De impact op de natuur beperkt zich tot de fauna. De effecten van geluid op vogels en zoogdieren zijn in grote lijnen dezelfde als deze die bij mensen optreden: verstoring van communicatie, verstoring van activiteiten, hinder. Toch zijn er ook belangrijke verschillen. Het belang van communicatie is bij het zoeken van een partner zeer belangrijk voor sommige soorten en prooizoeken kan als levensnoodzakelijke activiteit gevoelig zijn voor verstoring door geluid (Kroodsma & Miller, 1996). Het gehoor van verschillende soorten (en de frequenties die bij communicatie (zang) gebruikt worden) is aangepast aan de geluiden die voor deze soort belangrijk zijn en aan propagatiekarakteristieken van een typische habitat (Cools, 2000). Bij het ontstaan van hinder speelt daarenboven de interpretatie van een geluid (in termen van bedreiging) een rol. Het is dan ook weinig zinvol om te werken met Aweging en tijdsintegraties die voor het menselijk gehoor ontwikkeld zijn. Er wordt daarom geopteerd om te werken met verstoringsafstanden (Reijnen, 1995) en gebruik te maken van de indicator: oppervlakte door geluid verstoord habitat. 'Response' (maatschappelijk respons): Bij de beoordeling van een plan is het gebruik van responseindicatoren voor dit thema weinig relevant omdat ze op triviale wijze aan maatregelen uit het plan (bijv. aantal kilometer geluidsscherm, oppervlakte geluidsreducerend wegdek) gekoppeld zijn.

42

Stiltegebiedenbeleid of het vrijwaren van stiltegebieden is hierin vervat, maar er werd geopteerd voor een verbreding waarbij ook minder stille gebieden met voldoende andere kwaliteiten gunstig worden beoordeeld. Bij de gekozen indicator komt de centrale plaats van de mens als ontvanger sterk naar voor, maar wanneer men initiatieven rond stiltegebieden in detail bekijkt, dan blijkt dit eveneens het geval. 43 Een gelijkaardige indicator werd gehanteerd in Mira-S 2000 (Van Steertegem, 2000) voor de beschrijving van het stedelijk gebied.


80

Van de weerhouden indicatoren wordt voornamelijk de hinderindicator ook in andere context (Milieuen Natuurrapport Vlaanderen: MIRA, MER, VLAREM II44) en in het buitenland45 gebruikt.

5.4 Technische fiche s van de indicatoren zoals gebruikt in het sMER over het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen Tabel 5.2 geeft een overzicht van de te gebruiken indicatoren met hun plaats in de DPSIR-keten en andere disciplines die hierin een rol spelen. De dragende discipline is in vet aangeduid. De technische fiches van deze indicatoren worden in Bijlage 1 gegeven. Indicator Aantal potentieel ernstig gehinderden door geluid (indicator 10) Aantal potentiële ontwaakreacties door geluid (indicator 11)

DPSIR I I

Andere disciplines

Percentage van de bevolking met minstens een bereikbare groene ruimte van goede kwaliteit (indicator 13) Oppervlakte door geluid verstoord habitat (indicator 12)

I

landschap, natuur

I

landschap, natuur

Tabel 5.2: Overzicht van de indicatoren

5.5 Doelstellingen Doelstellingen worden overgenomen uit relevante beleidsdocumenten in volgorde van autoriteit: 1. Beleidsplannen en regeerakkoorden: gewestelijk, federaal, Europees 2. (Milieu)rapporten opgesteld door erkende instanties: gewestelijk, federaal, Europees, internationaal 3. Wetenschappelijke literatuur In het voorjaar 2001 werd in beleidsplannen (in het bijzonder MINA-plan 246) enkel als doelstelling teruggevonden dat de toestand van het geluidsklimaat niet mag verslechteren (hinder mag niet toenemen). Dit is te vertalen naar het niet stijgen van de beschouwde indicatoren (exclusief bereikbare groene ruimte). MIRA-S 2000 (Van Steertegem, 2000) geeft een concretere doelstelling voor het aantal potentieel ernstig gehinderden dat op middellange termijn moet nagestreefd worden.

44

In VLAREM II wordt de hinderindicator gedefinieerd voor vliegtuiggeluid rond de belangrijkste luchthavens. Met name Nederland speelt hierin een voortrekkersrol binnen Europa, maar ook in de Verenigde Staten bestaat reeds verscheidene jaren een norm die de hinder-niveau relatie vastlegt. 46 MINA-plan 2 Het Vlaamse milieubeleidsplan 1997-2001 45


81

5.6 Methodologie vo or het bepalen van de indicatoren 5.6.1 Inleiding Een te evalueren mobiliteitsplan bestaat uit een verzameling van duidelijk omschreven maatregelen en de vertaling hiervan naar voertuigstromen (multimodaal) en toestand van de infrastructuur (inclusief richtsnelheden) op één of enkele zichtjaren. De berekening volgt een vast stramien voor de hinderindicator, de slaapindicator en de 'groene zone'-indicator: · De gemiddelde geluidsemissie per voertuig wordt bepaald in het beschouwde scenario. Hierbij wordt voor wegverkeer minstens onderscheid gemaakt tussen personenwagens en vrachtwagens, voor treinverkeer minstens tussen goederen- en personenrijtuigen. De rijsnelheid is een belangrijke parameter in de bepaling van de geluidsemissie. · Rekening houdend met de verkeersdensiteit en de richtsnelheid op de verschillende wegen en spoorwegen wordt de globale emissie van elke segment bepaald. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de distributie van werkelijke snelheden en met het effect van saturatie van een weg. Aanwezigheid van een geluidsarm wegoppervlak wordt in rekening gebracht. Ideaal zou ook rekening gehouden worden met de onderhoudstoestand van het wegdek en van de sporen. 47 · De immissie wordt afgeleid steunend op het gangbare gestandaardiseerde rekenmodel en een minimum aan geografisch gerefereerde propagatieparameters: afscherming door geluidsschermen en eerstelijnsbebouwing én de bodem. 48 · De woonplaats van de bevolking volgt uit de bevolking per statistische sector . Binnen de statistische sector wordt de bevolking verdeeld rekening houdend met de bodemgebruikskaart49 waarbij eenzelfde aantal inwoners per bebouwde vierkante meter wordt verondersteld. Verfijning kan gebeuren door rekening te houden met het type woningen en/of met het aantal postadressen per blok. · Overlap tussen geluidsimmissie en bewoning geeft de blootstelling en daaruit volgt via de dosiseffect relatie en sommatie over het studiegebied de gezochte indicator. · Conclusies worden getrokken uit vergelijking van de waarde van de indicator met de doelstellingen. Ideaal zou bovenstaande evaluatie iteratief herhaald worden bij het tot stand komen van het te beoordelen plan waarbij gradueel maatregelen worden toegevoegd tot de doelstelling bereikt is. In het bijzonder moet het mogelijk zijn veranderingen in verkeersstromen bij dit proces te betrekken. Beperkingen in mensen en middelen zullen het aantal iteraties dat haalbaar is echter drastisch beperken. In het proces zijn enkele aspecten bijzonder belangrijk en vragen dan ook om bijkomende aandacht in deze conceptontwikkeling.

47

Op dit ogenblik wordt ISO 9613-2 aangeraden door AMINAL, maar in de toekomst zal de EC op dit vlak voorkeuren uitspreken. 48 Deze gegevens zijn beschikbaar bij het NIS. 49 Bodemgebruikskaart 1995, OC-GIS Vlaanderen.


82

5.6.2 Blootstelling over h et etmaal Een goed verkeersmodel dat gebruikt wordt bij het evalueren van het verkeerstechnisch luik van het mobiliteitsplan moet resulteren in verkeersstromen over 24 uur. Nochtans is men vanuit verkeerstechnisch standpunt dikwijls enkel geïnteresseerd in de piekuren. Indien enkel piekuurdensiteiten beschikbaar zijn, is een extrapolatie naar 24 uur noodzakelijk. Het effect van geluid op mens en natuur - en dus ook de voorgestelde impactindicatoren - wordt immers bepaald door de verkeersdensiteiten tijdens het volledige etmaal. De extrapolatie kan gebaseerd worden op verkeerstellingen in de huidige toestand en een inschatting van de trends. Hierbij worden de wegen en spoorwegen opgedeeld op basis van een zo groot mogelijk aantal karakteristieken. Minimaal wordt gebruik gemaakt van een categorisering zoals deze in het RSV (AROHM, 1997) wordt gedefinieerd.

5.6.3 Oppervlakteverkee r Elk mobiliteitsplan zal zijn voorspelling van verkeersstromen beperken tot een bepaalde laag van wegen in het netwerk. Vermits de effecten van geluid zeer lokaal zijn en een groot gedeelte van de Vlaamse bevolking woont langs de kleinere wegen moet bij de evaluatie eveneens rekening gehouden worden met verkeer op het onderliggend netwerk, ook oppervlakteverkeer genoemd. Men kan niet a priori veronderstellen dat maatregelen die betrekking hebben op de verkeersstromen op het hoger netwerk de stromen op het onderliggend netwerk niet beïnvloeden. Om rekening te houden met het oppervlakteverkeer wordt volgende procedure voorgesteld: 1. Binnen de kleinste functionele cel die in het verkeersmodel gebruikt wordt, bepaalt men het aantal gepresteerde voertuigkilometers. Deze omvatten drie bijdragen: het voortransport, het natransport en het zuiver lokaal verkeer50. 2. Binnen de cel wordt het verkeer toegekend aan de wegen op statistische wijze. Hierbij tracht men de wegen zo nauwkeurig mogelijk te categoriseren (categorie RSV, snelheidszone, verstedelijkingsgraad, …) en bepaalt men voor elke categorie een distributie over verkeersdensiteiten.

5.6.4 Emissie De gemiddelde geluidsemissie van auto's en vrachtwagens in de huidige situatie en geprojecteerd naar een aantal zichtjaren kan in principe bepaald worden op basis van de samenstelling van het wagenpark51 en op basis van de gemiddelde geluidsemissie (homologatie) van elk type. Deze werkwijze kan echter leiden tot minder nauwkeurige resultaten omdat de werkelijke rijsituatie zeer verschillend is van de situatie tijdens de gestandaardiseerde proef. Daarom is het aan te raden (ook) metingen van de emissie van verkeersstromen (in functie van de gemiddelde rijsnelheid) en een extrapolatie naar de zichtjaren te beschouwen.

50 51

Dit is verkeer dat vertrekt en aankomt in dezelfde zone. Gegevens over het wagenpark worden bijgehouden door FEBIAC, zie Mira-S 2000 (Van Steertegem, 2000)


83

5.6.5 Dosis effect De dosis-effectrelaties die gebruikt worden voor het bepalen van de hinderindicator kunnen als de facto standaard beschouwd worden en worden in Tabel 5.3 gegeven. Wegverkeer

%EH=0,24(Ldn-42)+0,0277(Ldn-42)2

Treinverkeer

%EH=0,28(Ldn-42)+0,0085(Ldn-42)2

Tabel 5.3: Relatie tussen ernstige hinder en geluidsblootstelling (Miedema & Vos, 1998), gekarakteriseerd door Ldn Enige achtzaamheid is geboden bij het gebruik van de hinder-niveau relatie voor wegverkeer op lokale wegen. Dit geeft wellicht een overschatting ten opzichte van de werkelijke hinder (onder andere wegens de lange stille periodes tussen auto's op wegen met beperkte verkeersdensiteit). Van zodra meer wetenschappelijk inzicht ontstaat over het effect van geluid langs verkeersarme wegen zal men hiermee rekening houden. Voor de studie van ontwaakreacties bestaat minder consensus over de te gebruiken dosis-effectrelatie en zelfs over het feit of een dergelijke relatie hoe dan ook zinvol is. Een van de redenen hiervoor is dat het effect op verschillende manieren kan gemeten worden: veranderingen in de EEG, bewust ontwaken, bewegingen van het lichaam, cardiovasculaire reacties, veranderingen in hormonenspiegels, rapportage van subjectief slechtere slaap de volgende ochtend. Opnieuw wordt echter geargumenteerd dat het hier enkel de bedoeling is de immissie te integreren op een wijze geïnspireerd door het effect op de mens. De voorgestelde relatie is een combinatie van volgende twee vaststellingen: ·

De kans op ontwaken (EEG-registratie) bij een geluidsgebeurtenis met blootstellingsniveau SEL52 ter hoogte van de slaper wordt gegeven door (FICAN, 1997): 0,0087(SEL-30)1,79.

·

Er is een zekere gewenning die vrij vertaald wordt uit bevindingen van Griefahn (1990, 1998) en de aanbevelingen van de WHO53 alhoewel deze beide referenties enkel grenswaarden voor geluidsblootstelling tijdens de nacht vooropstellen en zich daarbij distantiëren van een berekening van de ontwaakkans vanuit de visie dat niet-akoestische factoren in belangrijke mate bijdragen en de meest gevoelige groep het criterium moet bepalen, als een vermenigvuldiging met (1+3log(Q)) waarbij Q het aantal gebeurtenissen per nacht is.

Ook hier moet de stand van wetenschappelijke kennis opgevolgd worden om te komen tot verfijndere en meer internationaal aanvaarde relaties.

52

Het SEL, Sound Exposure Level houdt rekening met de sterkte en de duur van een geluid en wordt typisch gebruikt om geluidsgebeurtenissen te karakteriseren. 53 WHO (world health organization) drempel slaapverstoring bedraagt 30 dB(A) in de slaapkamer gedurende 8 uur.


84

5.6.6 Nieuwe infrastructu ur en exceptionele lokale impacten Het inpassen van nieuwe infrastructuur vormt een bijzondere uitdaging voor zover ze niet tot een bestaande corridor behoort. De wijze waarop dit in strategische m.e.r. wordt benaderd is reeds besproken in paragraaf 3.4. Bij de nieuwe links zal echter niet enkel aandacht besteed worden aan de hier beschreven indicatoren, maar zullen ook uitzonderlijke impacten opgesomd worden ten behoeve van het project-MER. Er wordt hierbij vooral gedacht aan specifiek stiltebehoevende zones.

5.7 Sensitiviteitsana lyse en bespreking van de invloed van de maatregelen. De conclusies die met betrekking tot de impact van het plan op het thema getrokken worden, moeten aan een sensitiviteitsanalyse onderworpen worden. Er wordt voorgesteld om de sensitiviteitsanalyse te combineren met een bespreking van de invloed van afzonderlijke maatregelen in het plan op de conclusie. De belangrijkste onzekerheden zijn immers het feit of bepaalde maatregelen uiteindelijk weerhouden zullen worden en de mate waarin deze maatregelen geïmplementeerd zullen worden. Typisch voor het thema Geluid is dat alle effecten zich op het lokale vlak afspelen. Daarom is het zinvol en vaak verduidelijkend om de bespreking van de invloed van maatregelen in twee stappen te laten verlopen. 1. Het effect van de maatregel op het lokale geluidsklimaat wordt besproken. Hierbij kan best gebruik gemaakt worden van een verwachte verandering in dB, eventueel verbijzonderd naar afstand tot de bron of combinatie met andere maatregelen. De kosten efficiëntie kan hierbij aan bod komen. 2. De mogelijke invloed op de globale indicatoren wordt geanalyseerd. Daarbij wordt rekening gehouden met de mate waarin de maatregel toepasbaar is of de mate waarin hij zal toegepast worden. Deze analyse laat toe de mogelijke impact van verschillende maatregelen op Vlaamse schaal te vergelijken. Heel dikwijls zal hierbij in functie van de toepassingsgraad gewerkt moeten worden waarbij het economische aspect de tweede dimensie vormt. In het sMER wordt deze analyse eveneens verwoord in termen van een opsomming van hypotheses (in welke mate wordt van een maatregel verondersteld toegepast te zijn in het zichtjaar) en in een opsomming van kritische factoren (welke maatregelen beïnvloeden de eindbeoordeling het meest). Bij deze kritische factoren worden eveneens autonome evoluties vermeld, die op deze wijze bij de sensitiviteitsanalyse worden betrokken.

Hoofdstuk 6: Conceptontwikkeling, thema Monumenten en Landschappen

85

Hoofdstuk 6: Conceptontwikkeling, thema Monumenten en Landschappen 6.1 Omschrijving va n de discipline De discipline 'Monumenten, Landschappen en Materiële Goederen in het Algemeen' bestudeert de effecten op de verschijnselen die als landschappelijke milieucomponenten gezien worden. De studie omvat zowel de fysieke als de fysiognomische aspecten ervan en moet relevant zijn met betrekking tot hun natuurwetenschappelijke, (cultuur)historische en esthetische waarden die samen ook de belevingswaarde bepalen. Methodologisch worden monumenten, landschappen en materiële goederen als 'objecten' beschouwd, d.w.z. meestal duidelijk begrensde entiteiten die in hun geheel of in delen (samenstellende elementen) blootstaan aan ingrepen en milieueffecten. Algemeen wordt het landschap bestudeerd langs drie invalshoeken, namelijk 'het landschap als erfgoed', 'het landschap als zintuiglijk en hoofdzakelijk visueel waarneembaar verschijnsel' en het landschap als dynamisch relatiestelsel'. Anderzijds worden Landschappen ook gezien als 'collectief erfgoed'. Het landschap is een dynamisch verschijnsel dat continu evolueert. De actuele situatie kan maar begrepen worden wanneer die ontwikkelingsgeschiedenis begrepen wordt. Hierin ligt bovendien de basis voor het bepalen van de erfgoedwaarde en het uitvoeren van een landschapsevaluatie. Het belang van ingrepen en effecten moet tegen dit genetisch kader afgewogen worden. De benadering en de te bestuderen aspecten verschillen weinig tussen een project-MER en een sMER. Het verschil zit in hoofdzaak in het feit dat bij een sMER: · de graad van detail van de studie minder is, · gebiedsdekkende informatie noodzakelijk is, · concrete gegevens over de te onderzoeken activiteiten meestal ontbreken, · meer kwantitatieve indicatoren nuttig zijn, · cartografie op niveau van geaggregeerde ruimtelijke eenheden zoals vierkante kilometerhokken gebeurt.


86

6.2 Bronnen van bas isinformatie 6.2.1 Literatuur · · · · · · · · · · · · · · · · ·

Antrop M.,1989. Het landschap meervoudig bekeken. Kapellen, Pelckmans. Antrop M., Van Damme S., Dhondt A. & Matthysen E., 1994. Versnippering van de Open Ruimte. In: Verbruggen (1994, p 449-471). Antrop M., Van Damme S., Dhondt A. & Matthysen E., 1994. Versnippering van de Open Ruimte. Wetenschappelijk verslag.Vlaamse Milieumaatschappij, Mechelen. Dijkstra H. ,1991. Het visuele landschap. Onderzoek naar de visuele kwaliteit van landschappen. Landschap 8 (3), 157-175. Andries A., Antrop M., Dessers E., Dufourmont H., Gulinck H., Martens I. & Wiedeman T., 1996. Versnippering. In: Verbruggen (1996b, p 397-412). Angileri V. & Toccolini A., 1993. The assessment of visual quality as a tool for the conservation of rural landscape diversity. Landscape and Urban Planning. 24 (1-4), 105-112. AROHM, 1997. Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen 1997. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Departement Leefmilieu en Infrastructuur, AROHM, Afd. Ruimtelijke Planning, Antrop M., 1999. Transport routes in the landscape : about connectors, dividers, initiatiors, attractors, views. In: Kristensen e.a. (1999, p 21-40). Antrop M., 1996. Een versnipperde problematiek. G.T.E. studiedag 'Versnippering Ontsnipperen' - Tervuren, 14/11/96. Carpenter T. G., 1994. The environmental impact of railways, Chichester, J.Wile & Sons. Hofkens E. & Roosens I., 2000. Nieuwe impulsen voor de landschapszorg, De landschapsatlas, baken voor een verruimd beleid. Forman R. & Godron M.,1986. Landscape Ecology. New York. J.Wiley & Sons. Forman R.T.T. & Alexander L.E., 1998. Roads and their major ecological effects. Annual Review of Ecology and Systematics 29, 207-231. Gulinck H. e.a., 1996. Versnippering. In : Verbruggen (1996b). Vandeweerd V. (red.), 1999. Milieu- en natuurrapport Vlaanderen: thema's. MIRA-T 1999. Vlaamse Milieumaatschappij en Garant n.v., Leuven/Apeldoorn, p 9-55. Verbruggen A. (red.), 1996. Milieu- en natuurrapport Vlaanderen 1996, Leren om te keren, Wetenschappelijke rapporten. Vlaamse Milieumaatschappij en Garant n.v., Leuven/Apeldoorn. Verbruggen A. (red.), 1998. Milieu- en Natuurrapport Vlaanderen: thema's. MIRA-T 1998. Vlaamse Milieumaatschappij en Garant n.v., Leuven/Apeldoorn.

6.2.2 Documenten en rap porten · · ·

Antrop M. & Van Damme S., 1995. Landschapszorg in Vlaanderen, eindrapport, Brussel, AROHM, AML. AMINAL, 2000a. Mobiliteit en Milieu, AMINAL-dossier nr.2. FEBIAC INFO, De rol van de auto in de 21ste eeuw, jan. 2000.


· · · ·

· · ·

87

European Commission, 1999. Manual on Strategic Environmental Assessment of Transport Infrastructure Plans, EU – DGVII, 1999. OECD, 1997. OECD guiding principles for sustainable transport systems. Ontwerpbeleidsplan Duurzame Mobiliteit Vlaanderen, Input voor het multimodale personenvervoermodel, KULeuven R&D en TNO Ufsia, 6 juli 2000. Spatial and Ecological Assessment of the TEN: Demonstration of Indicators and GIS Methods Progress Report of the DGVII-DGXI-Eurostat-EEA, Working Group of the SEA of the TEN, April 1998. EEA, 2000. Are we moving in the right direction? Indicators on transport and environment in the EU. TERM 2000. ISBN 92-9167-206-8, 136 p. SPESP (Study Programme on European Spatial Planning), 2000. Final report, 31 March 2000 SPESP, 2000. Criteria for Spatial Differentiation of the EU Territory, 1.7 Cultural Assets, Final Report.

6.2.3 Digitale themalage n Ondersteunend centrum GIS-Vlaanderen · Skeletbestand 1998, Streetnet Light 1998 (vector+attribuutdata) · Beschermde Landschappen, stads- en dorpsgezichten (Voorlopige dataset, polygonen, april 2001) · Bodemgebruiksbestand (raster) · Fysische systeemkaart (vector+attribuutdata) · DEM (niveau 2) De Landschapsatlas van de relicten van de traditionele landschappen van Vlaanderen, juni 2001. · Landschapsankerplaatsen · Relictzones · Lijnrelicten · Puntrelicten Administratie Wegen en Verkeer Hoofdwegen per provincie (vector+attribuutdata) NIS Oppervlakte statistieken en gemeentecodes van 1995.

6.3 Reikwijdte van d e discipline Monumenten en Landschappen De discipline landschap vertrekt van de vier effectgroepen die ook geldig zijn voor een project-MER., namelijk: · Verlies van erfgoedwaarden · Structuurwijzigingen · Perceptieve eigenschappen · Belevingskwaliteiten


88

Belevingskwaliteiten kunnen slechts geëvalueerd worden bij concrete projecten; in een sMER worden potentiële veranderingen inzake beleving afgewogen aan de hand van verlies van erfgoedwaarden, ongewenste versnipperingseffecten en secundaire ontwikkelingen aangezien gewijzigde perceptieve kenmerken hiermee samengaan. Vermits Landschap en Open Ruimte als een collectief erfgoed en 'natuurlijke hulpbron' worden ervaren, vormt het ruimtebeslag (wijziging van bodemgebruik) door infrastructuren een belangrijk criterium dat trouwens internationale vergelijking toelaat. In de voorliggende studie worden twee planningsniveaus voorzien. De methoden en indicatoren en bijgevolg ook het te gebruiken bronnenmateriaal verschilt voor beide. Op het netwerkniveau moeten indicatoren gebruikt worden die de effecten op het landschap globaal voor het Vlaamse Gewest kunnen aangeven. Hiervoor zullen bestaande inventarisaties van de landschappelijke kenmerken gebruikt worden die voor het gehele Vlaamse Gewest beschikbaar zijn. Dit is in de eerste plaats de Landschapsatlas met de relicten van de traditionele landschappen die een overzicht geeft van de cultuurhistorische erfgoedwaarden en gave landschappen, en verder op bodemassociatiekaarten, kwartairgeologische kaarten en bodemgebruikskaarten. De meeste van deze documenten zijn digitaal beschikbaar in het kader van GIS-Vlaanderen en het gebruik van GISanalysetechnieken is hierbij aangewezen. Zowel in raster- als vectorformaat kunnen hiermee een aantal algemene indicatoren afgeleid worden. Voor deze opdracht dient onderzocht te worden welke indicatoren, die kunnen worden bepaald met de beschikbare gegevensbronnen, in aanmerking kunnen komen. Een aantal criteria om deze te selecteren zijn min of meer reeds bepaald in het onderzoeksvoorstel, namelijk: · ze moeten kwantitatief uitdrukbaar zijn; · ze moeten bepaald kunnen worden met de beschikbare informatiebronnen; · ze moeten bepaalbaar zijn voor het gehele netwerk; · ze moeten voldoende gevoelig zijn om verschillen tussen scenario's aan te geven. Omwille van de beoogde communicatiestrategie moeten ze ook uitgedrukt en voorgesteld kunnen worden op een niet-technische manier. Hierbij wordt gedacht aan gemakkelijk te interpreteren maten zoals oppervlakte, lengten en percenten. Op corridorniveau moet op een meer gedetailleerde manier voor een specifieke infrastructuur in een beperkt gebied de milieueffecten kunnen afgewogen worden. Om hiërarchisch inpasbaar te zijn met het netwerkniveau wordt gekozen voor een verfijning van de landschappelijke gaafheid en versnippering door de specifieke effecten naar type van landschap en aard van ingreep aan te geven. Door het ontbreken van precieze en definitieve tracés van nieuwe infrastructuren en van hun vormgeving moet echter ook hier op een geaggregeerd ruimtelijk niveau gewerkt worden en zullen beschrijvingen belangrijker zijn dan kwalitatieve inschattingen. Overlay technieken vormen hier een belangrijke methode. In deze studie zal onderzocht worden welke mogelijkheden hier bestaan met de beschikbare gegevens en welke de leemten in de kennis hier zijn.


89

In Figuur 6.1 worden de verschillende indicatoren weergegeven in relatie tot de twee planningsniveau's.

Discipline Monumenten en Landschappen Indicatoren • Ruimtebeslag

– Verstoring door nabijheid van verkeerinfrastructuur met afstandsbuffer van 600 en 1200 m.

• Structuurwijzigingen – Versnippering als weglengte per oppervlakte-eenheid

Corridor

• Verlies erfgoedwaarde

Netwerk

– Oppervlakten geschat uit verschillende gegevensbronnen

• Secundaire ruimtelijke ontwikkelingen – Knopen als potentiële bron van nieuwe ontwikkelingen

• Perceptieve eigenschappen en visuele impact

Figuur 6.1: Overzicht van de indicatoren

6.4 Technische fiche s van de indicatoren zoals gebruikt in het sMER over het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen De volgende indicatoren uit de taakstelling Monumenten en Landschappen worden in het sMER over het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen gebruikt: · Ruimtebeslag (indicator 4) · Verlies van erfgoedwaarden (indicator 6) · Structuurwijzingen (indicator 7) · Wijziging van perceptieve eigenschappen en visuele impact (indicator 14) · Secundaire ruimtelijke ontwikkelingen (indicator 21) De technische fiches van de indicatoren worden in Bijlage 1 gegeven.

6.5 Voorstelling van maatregelen ter beperking van de effecten In het kader van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen worden er vanuit de taakstelling Monumenten en Landschappen vooral maatregelen voorgesteld met betrekking tot de aanleg van nieuwe infrastructuur, omdat enkel op dit niveau concrete voorstellen kunnen gemaakt worden. Vlaanderen heeft nu reeds het dichtste wegennet van de wereld. De meeste nieuwe lijninfrastructuren zijn rechtstreeks verantwoordelijk voor de versnippering van het landschap. Bovendien nemen zij een niet te onderschatten directe en indirecte ruimte in beslag. Elke uitwerking van een bijkomende


90

wegverbinding is een potentiële verstoring van het nog gave landschappelijke en bouwkundige erfgoedwaarden van Vlaanderen en veroorzaakt een verandering van de visuele eigenschappen van het landschap. Rekening houdend met deze potentiële effecten die per missing link in het sMER worden beschreven is het essentieel om in de project-MER van de missing link grondig aandacht te besteden aan locatie alternatieven en milderende maatregelen.

6.6 Leemten in kenn is en knelpunten Een meer gedetailleerdere studie Monumenten en Landschappen kan mogelijk worden door de modellering van verkeersstromen ruimtelijk te linken met de bestaande wegnummering. Dit zou een gegeorefereerd multimodaal mobiliteitsmodel toelaten. Voor de uitwerking van de indicator verlies in erfgoedwaarden werd gewerkt met de digitale gegevens uit de voorlopige landschapsatlas van de relicten van de traditionele landschappen (juni 2001), en de landschappelijke gaafheidskaart. In de digitale themalaag 'Beschermde landschappen, stads- en dorpsgezichten' zijn de beschermde monumenten niet opgenomen. De digitale themalaag met beschermde monumenten is in voorbereiding bij het OC-GIS Vlaanderen. Er bestaan verschillende bronnen die toelaten het ruimtebeslag te berekenen. Het resultaat kan verschillen naargelang de gebruikte bron. De wegendatabank van de Administratie Wegen en Verkeer laat toe het ruimtebeslag van de door hen beheerde wegen per provincie het meest nauwkeurig te bepalen. Alhoewel er internationaal heel wat indicatoren beschreven werden met betrekking tot de invloed van verkeersinfrastructuur op monumenten en landschappen, zijn er weinig criteria of grenswaarden voor geformuleerd.

Hoofdstuk 7: Conceptontwikkeling, thema Natuur en Water

91

Hoofdstuk 7: Conceptontwikkeling, thema Natuur en Water 7.1 Omschrijving In de discipline Natuur wordt in principe het organisme onderzocht, met uitsluiting van de mens, gedomesticeerde diersoorten en cultuurgewassen. Naast de organismen zelf wordt ook de relatie van organismen ten opzichte van hun milieu beschouwd. Om organismen te beschermen, is het namelijk niet voldoende de individuen zelf te beschermen, maar ook (en vooral) hun habitat en de karakteristieken ervan, zoals de nutriëntencycli, de bodemgesteldheid, de waterhuishouding, … Daarom is het aangewezen om een systeembenadering te gebruiken, waarbij buiten de organismen ook hun abiotische leefomgeving en de relaties tussen alle componenten van het systeem beschouwd worden. De discipline Natuur is dan ook een integrerende discipline, die voor verschillende zaken de resultaten van andere disciplines gebruikt. De discipline Natuur tracht effecten van mobiliteit te voorspellen en te beoordelen op een grote diversiteit van zeer gevarieerde objecten, op de verschillende organisatieniveaus waarin deze zich verhouden. Effecten grijpen in op verschillende organisatieniveaus die elk met specifieke criteria beoordeeld moeten worden. Effecten worden meestal uitgedrukt naar soort, levensgemeenschap of ecotoop. Dit laatste is voor een strategische MER dikwijls het beste niveau om effecten te beoordelen, aangezien de beoordeling zowel het ecotoop zelf als de onderdelen (soorten, organismen) ervan bekijkt. In de discipline Water wordt het watersysteem onderzocht. Zowel oppervlakte-, grond- als neerslagwater worden bestudeerd, en de relaties ertussen. De biotische componenten van het watersysteem verbinden deze discipline met de discipline Natuur. In een sMER worden dezelfde aspecten bestudeerd als in een project-MER, maar de schaal is verschillend, waardoor de studie minder gedetailleerd zal zijn, meer kwalitatief en vaak ruimtelijk geaggregeerd in plaats van gelocaliseerd.

7.2 Bronnen van bas isinformatie Digitale kaartlagen ·

Biologische Waarderingskaart, versies 1.0 t.e.m. 2.1

· ·

Ecosysteemkwetsbaarheidskaarten Habitatrichtlijngebieden (1998)

·

Vogelrichtlijngebieden (1998)

·

Erkende natuurreservaten

·

Vlaamse Hydrografische Atlas (1999)

·

Streetnet Light Verkeersmodel (Tritel-netwerk)

·


·

92

Knelpunten voor vismigratie (IWB)

7.3 Reikwijdte van d e discipline Natuur en Water In principe worden in de disciplines natuur en water dezelfde effectgroepen beoordeeld als in een project-MER. Door het hogere planningsniveau en het gebrek aan gebiedsdekkende, recente en gedetailleerde datalagen, zullen de beoordelingen meer kwalitatief, minder kwantitatief zijn. Door de verwevenheid van beide disciplines zullen de beoordelingen voor beide disciplines ook verweven zijn. Figuur 7.1 geeft de verschillende effectgroepen aan, die volgen uit aanleg van infrastructuur en het gebruik ervan. Bij de aanlegfase worden alle maatregelen gerekend die tot de aanleg/wijziging van infrastructuur leiden. Gebruik van infrastructuur is de volgende fase, waartoe alle andere maatregelen van een mobiliteitsplan worden gerekend. aanleg infrastructuur

ruimtebeslag

gebruik infrastructuur

verzuring vermesting luchtverontreiniging

ecotoop-/biotoopverlies waterverontreiniging

geluidshinder verdroging

versnippering lichthinder

Figuur 7.1: Effectgroepen bij de aanleg en het gebruik van infrastructuur Effectgroepen kunnen met elkaar samenhangen. Zo is versnippering van waterlopen gerelateerd aan waterverontreiniging en verdroging, door grachten die neerslag oppervlakkig afvoeren i.p.v. infiltratie toe te laten; op plaatsen waar grachten overstorten in waterlopen kunnen puntverontreiniging ontstaan en/of piekdebieten bij hevige neerslag. Deze verwantschap wordt met gebogen lijnen aangegeven in het schema. Niet alle effecten kunnen kwantitatief beoordeeld worden. Zo wordt lichthinder enkel kwalitatief beoordeeld, vanwege het gebrek aan basisinformatie. Op corridorniveau worden de effecten beoordeeld die infrastructuurwerken op natuur en water hebben, in het beperkte gebied waarin infrastructuurwerken gepland worden. Toch is het hier niet mogelijk om het detailniveau van een project-MER te halen, aangezien op het strategisch planniveau juist de modus en locatie wordt gekozen, terwijl bij project-MER eerder de exacte locatie en uitvoeringswijze beoordeeld wordt. Indien beschikbaar kunnen hiervoor lokale inventarisaties van natuur gebruikt


93

worden, maar meestal zal er teruggevallen worden op gebiedsdekkende gegevens (niveau Vlaanderen). Voor het netwerkniveau worden effecten op een hoger geografisch niveau beoordeeld (Vlaanderen, provincie, stroombekken,…). De belangrijkste digitale, gebiedsdekkende gegevens zijn de Biologische Waarderingskaart (en afgeleiden, zoals de ecotoopkwetsbaarheidskaarten), beleidskaarten zoals de afbakening van Habitat- en Vogelrichtlijngebieden en de Vlaamse Hydrografische Atlas. Vaak zal een overlay van één of meerdere van deze bestanden met het StreetNet Light bestand (of afgeleiden ervan) en geplande infrastructuurwerken de basis vormen van de effectbeoordeling.

7.4 Technische fiche s van de indicatoren De volgende indicatoren van de discipline Natuur en Water kunnen in een sMER voor mobiliteitsplannen gebruikt worden: · ruimtebeslag: deze indicator wordt gedeeld met de discipline landschap; · ecotoopverlies: oppervlakte voor ecotoopverlies (zeer) gevoelig ecotoop dat aangetast wordt door nieuwe infrastructuur; · verdroging en risico op piekdebieten: hoeveelheid oppervlakkig afgevoerde neerslag en aantal kruisingen van waterlopen met andere infrastructuur, naar categorie; · versnippering: aantal en oppervlakte fragmenten in de nabijheid van transportinfrastructuur; oppervlakte beschermd gebied die verloren gaat door aanleg infrastructuur; beschermde gebieden in de nabijheid van infrastructuur; aantal kruisingen van waterlopen met andere infrastructuur, naar categorie, structuur- en ecologische waardering; · verzuring: oppervlakte voor verzuring gevoelig ecotoop; · vermesting: oppervlakte voor vermesting gevoelig ecotoop; · waterverontreiniging: aantal kruisingen van waterlopen met wegen, naar categorie, structuur- en ecologische waardering; · geluidshinder: oppervlakte door geluid verstoord biotoop; · lichthinder (kwalitatief): voor lichthinder gevoelig gebied bij aanleg van nieuwe infrastructuur. · … De technische fiches van de gebruikte indicatoren worden in bijlage 1 gegeven.

7.5 Voorstellen van milderende maatregelen Het voorstellen van milderende maatregelen wordt bemoeilijkt door: ·

het feit dat de ingrepen m.b.t. nieuwe infrastructuur op dit planningsniveau niet exact geografisch gelocaliseerd zijn, er geen werkwijze bekend is,…

·

het feit dat veel maatregelen in het mobiliteitsplan slechts een indirecte impact hebben op de disciplines Natuur en Water, zodat het moeilijk is om het effect van milderende maatregelen te begroten.


94

Om bovenvermelde redenen zal er voornamelijk aandacht geschonken worden aan milderende maatregelen voor de aanleg van nieuwe infrastructuur. Er zullen aanknopingspunten voor de projectMERs van deze aangegeven worden.

7.6 Leemten in de ke nnis en knelpunten Het is niet eenvoudig om het multimodaal model te gebruiken om effecten op natuur en water te karakteriseren, omdat het geografisch niet juist gelokaliseerd is, en niet alle wegen opgenomen zijn (zo zijn parallele wegen vaak als 1 link opgenomen). Effecten op natuur en water zijn vaak juist wel erg gelokaliseerd. De betrouwbaarheidsmarges van het model zijn ook niet altijd even duidelijk. Resultaten voor ruimtebeslag zijn afhankelijk van de berekeningswijze; dit houdt in dat ook resultaten voor verdroging en ecotoop-/biotoopverlies hiervan afhankelijk zijn. Recente, gebiedsdekkende verspreidingsgegevens voor organismen bestaan, maar op verschillende, niet bij elkaar passende schalen. Enkel eerste-orde effecten worden in rekening gebracht. Hogere orde effecten, zoals bijv. secundair ruimtebeslag, kunnen een veel grotere impact hebben, maar zijn zeer moeilijk in rekening te brengen. Daarnaast speelt ook de tijdsschaal een grote rol. Effecten op populaties kunnen zich over een periode van tientallen jaren uiten, terwijl de planhorizon in deze sMER 2010 is. Het definiëren van de referentietoestand en grenswaarden is niet altijd evident, bijv. voor ecotoopverlies, geluidshinder,…

Hoofdstuk 8: Conceptontwikkeling, thema Mens en Gezondheid

95

Hoofdstuk 8: Conceptontwikkeling, thema Mens en Gezondheid In de bestaande (Vlaamse) MERs werd het thema Mens en Gezondheid vaak niet opgenomen. Daarom wordt in dit hoofdstuk meer aandacht besteed aan de conceptwikkeling van dit thema dan dit voor de andere (meer traditionele) m.e.r.-thema's het geval was.

8.1 Omschrijving va n de discipline Mens en Gezondheid en situering van de gezondheidsrisicoanalyse 8.1.1 Omschrijving van d e discipline Mens en Gezondheid De discipline Mens en Gezondheid is de discipline die in het kader van de (strategische) milieueffectrapportage (s-m.e.r.) instaat voor de studie van de effecten op de volksgezondheid en – hygiëne evenals op de kwaliteitsverandering van de leefomgeving, voor zover deze kwaliteitsverandering betrekking heeft op de volksgezondheid (AMINAL, 1997; APSG & AMINAL, 2001). De discipline Mens en Gezondheid kan men nader omschrijven als (AMINAL, 1997; APSG & AMINAL, 2001): het deel van de milieueffectrapportage, dat zich bezighoudt met het verzamelen, verwerken en interpreteren van informatie over wijzigingen in de leefomgeving ten einde de gevolgen, op korte en lange termijn, voor de volksgezondheid te schatten.

8.1.1.1 Aandachtspunt gezondh eid Gezondheid is een veelomvattend begrip. Van Dale (1992) omschrijft gezondheid als "lichamelijk welzijn, die gesteldheid of toestand van het lichaam waarin alle delen op de juiste wijze en in de juiste verhouding functioneren, toestand van optimaal welzijn in geestelijk, lichamelijk en maatschappelijk opzicht". De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) omschrijft gezondheid als "een complete toestand van fysiek, mentaal en sociaal welzijn en niet enkel de afwezigheid van ziekte of ongemak (WHO, 1948)" en "de mate in dewelke een individu of een groep in staat is enerzijds ambities en noden te realiseren en anderzijds te veranderen of zich weten te redden met de leefomgeving (WHO, 1989)". Menselijke activiteiten zijn ingebed in en inherent afhankelijk van de kwaliteit van het natuurlijke leefmilieu, dat op haar beurt de menselijke activiteiten beïnvloedt. Deze verbanden gelden ook voor de gezondheid. Milieukwaliteit is één van de variabelen die de gezondheid bepalen (RIVM, 2000; Health Canada, 1999a). De WHO definities onderschrijven de invloed van de multitude van menselijke sociale constructies en hun complexe interrelaties. De invloed van politieke, sociale, culturele en economische elementen zijn alle cruciale determinanten van de menselijke gezondheid. Deze interacties en de terugkoppeling met het natuurlijke milieu weven een complex web van factoren die


96

de kwaliteit van het leven, de gezondheid en het welzijn bepalen. Gezondheid is meer dan de afwezigheid van ziekte. Gezondheid omvat sociaal, economisch, cultureel en psychologisch welzijn, en het vermogen om zich aan te passen aan de druk van het dagelijks leven. In dit kader is het nuttig te kunnen beschikken over gezondheidsdeterminanten, factoren die gezondheid en ziekte binnen een populatie bepalen en waarop het gezondheidsbeleid, en in wezen ook het milieubeleid, moeten aangrijpen om de gezondheidstoestand van de bevolking te behouden of te verbeteren (APSG & AMINAL, 2001). Davies & Sadler (1997) identificeren een set belangrijke gezondheidsdeterminanten: · Inkomen en sociale status; · Onderwijs; · Beroep en werkvoorwaarden; · Fysische omgeving; · Biologie en genetisch profiel; · Sociale ondersteuningsnetwerken; · Persoonlijke gezondheidspraktijk(en) en weerbaarheid; · Gezonde ontwikkeling van het kind; · Gezondheidsvoorzieningen. Vier determinanten (inkomen en sociale status; onderwijs; beroep en werkvoorwaarden; persoonlijke gezondheidspraktijk en weerbaarheid) vertalen individuele functies. De andere vijf determinanten zijn verbonden aan collectieve voorwaarden die de basis verschaffen voor de individuele categorieën.

ecologisch/ economisch e

Milieu

Duurzaamheid

Economie

Gezondheid Leefbaarheid

Rechtvaardigheid

Gemeenschappen

Figuur 8.1: Positionering van gezondheid op de intersectie tussen de milieu-, economische en sociale dimensies (Davies & Sadler, 1997) Zo gedefinieerd vormt de menselijke gezondheid (en welzijn) het overkoepelend doel van het duurzaamheidstreven gelegen op de intersectie tussen de milieu-, economische- en sociale dimensies. De interrelaties zijn schematisch voorgesteld in Figuur 8.1


97

8.1.1.2 Beleidscontext milieu en gezondheid ¨ De Europese Unie Het zesde milieuactieprogramma (2001-2010) verduidelijkt dat een gezond milieu essentieel is voor de welvaart en de kwaliteit van het leven op lange termijn én dat de burgers in Europa een hoog niveau van milieubescherming verlangen (CEG, 2001a). Het programma legt de prioriteiten en doelstellingen voor het milieubeleid vast en zet daartoe een maatregelenpakket uiteen. Het schenkt speciale aandacht aan vier prioritaire actiegebieden. Milieu en Gezondheid is er één van. De algemene doelstelling is het tot stand brengen van een milieukwaliteit waarbij de antropogene verontreinigingsniveaus niet leiden tot significante effecten op of risico's voor de volksgezondheid. Het programma verduidelijkt dat de menselijke gezondheid wordt beïnvloed door milieuproblemen, en verband houden met lucht- en waterverontreiniging, gevaarlijke chemische stoffen en geluidshinder. Het stelt dat er een holistische benadering van milieu en gezondheid nodig is, waarbij preventie en voorzorg ten aanzien van risico's centraal staan en er rekening wordt gehouden met kwetsbare groepen. Op afzonderlijke beleidsterreinen zijn de uitvoering van bestaande wetgeving en bijkomende maatregelen geboden. De integratie van milieuoverwegingen in andere beleidsterreinen moet worden versterkt: alle beleidsinitiatieven van de Europese Commissie moeten geheel in dat licht worden beoordeeld. En verder dient vooruitgang gemeten te worden via indicatoren en vergelijkingen. Artikel 6 van het huidige voorstel van Besluit tot vaststelling van het milieuactieprogramma verduidelijkt de prioritaire actielijnen inzake gezondheid (CEG, 2001b). Inzake onderzoek en wetenschappelijke kennis wordt speciale aandacht besteed aan: 1) het definiëren van indicatoren van gezondheid en milieu; 2) onderzoek naar de noodzaak tot bijstelling van de huidige normen en grenswaarden op gezondheidsgebied, met name als het gaat om de effecten op mogelijk kwetsbare groepen. Inzake luchtverontreiniging wordt verwezen naar: a) het verbeteren van de bewaking van de luchtkwaliteit en de informatieverstrekking aan het publiek, onder meer door middel van indicatoren; b) een thematische strategie om prioriteiten voor verdere maatregelen vast te stellen, de evaluatie en bijstelling van normen voor luchtkwaliteit en nationale emissieplafonds én de ontwikkeling van betere systemen voor het verzamelen van informatie, het opstellen en uitvoeren van prognoses.

¨ België Het Federaal plan inzake duurzame ontwikkeling (2000-2004) besteedt bijzondere aandacht aan de gezondheid en schetst een kader voor een beleid inzake gezondheid en milieu (SEDO, 2000). Het plan onderschrijft de WHO definitie (Yassi e.a., 1997) van milieugezondheidskunde: "het omvat deze aspecten van de menselijke gezondheid (de kwaliteit van leven inbegrepen) die bepaald worden door fysische, biologische, sociale en psycho-sociale factoren van het leefmilieu. Ze omvat de theoretische en praktische aspecten van de evaluatie, de correctie, de controle en de preventie van milieufactoren die mogelijk de gezondheid van de huidige en toekomstige generaties nadelig kunnen aantasten". Het plan verduidelijkt dat de milieugezondheidskunde globale en intergenerationele problemen omvat, welke intrinsiek verbonden zijn met sociale problemen. In het kader van de verbintenissen van Agenda


98

21 en ondanks de wetenschappelijke onzekerheden die de milieugezondheidskunde kenmerken worden een aantal doelstellingen geformuleerd. De vooruitgang naar deze doelstellingen moet worden opgevolgd via indicatoren. België verbindt er zich toe in het kader van de Europese Regio van de WHO een actieplan inzake milieu en gezondheid (National Environmental Health Action Plan, hierna milieugezondheidsplan genoemd), op te stellen "om de bezorgdheid rond milieu en gezondheid (ook op de werkplaats) op basis van wederzijdse betrokkenheid te integreren in het nationale beleid, de nationale planning, de planning van de economische sectoren, de wetgeving en de financiën". Dit (beleids)plan wil een kader aanreiken waarin alle acties die milieugezondheidsrisico's willen voorkomen of uitroeien geïntegreerd zijn. De structuur van het plan is gebaseerd op een inventaris van de milieuproblematiek en de beleidsmaatregelen ervan zijn verbonden met de Gewestelijke milieuen duurzame ontwikkelingsplannen. Er moet een belangrijke onderzoeksinspanning geleverd. Het doel is over relevante informatie te beschikken over milieugezondheidsproblemen, en over de synergieën en de cumulatieve gevolgen tussen vervuilende stoffen. Ook moeten milieuen gezondheidsindicatoren worden uitgewerkt, die rekening houden met de verschillen tussen de geslachten en de socioeconomische omstandigheden. Het luik milieu en gezondheid bevat ook een summier overzicht van sectorale maatregelen (inclusief specifieke aandacht voor de sector transport). Het coördinatiecomité internationaal milieubeleid (CCIM) wees de uitvoering toe aan de stuurgroep Gezondheid-Milieu. Deze richtte in maart 1999 een redactiecomité op waarin vertegenwoordigers van alle bevoegdheidsniveaus zetelen. Het redactiecomité stelde reeds vier basisdocumenten op. Een eerste document schetst een referentiekader, de actieplannen en de doelstellingen. Het tweede geeft een synthese en formuleert besluiten. Het derde omvat aanbevelingen op basis van een ontleding van het referentiekader en ideeën uit het buitenland. Het vierde document verwijst naar de wijze waarop informatie moet worden verspreid en waarop raadpleging van het publiek moet worden georganiseerd.

¨ Vlaanderen MIRA-S (Van Steertegem, 2000) bevat een hoofdstuk over de gevolgen van milieufactoren op de mens. Het bespreekt een aantal belangrijke ziektes of gezondheidsproblemen, veroorzaakt of verergerd door milieufactoren. Ook zijn recente kwantitatieve gegevens over de gezondheidsimpact van de belangrijkste agentia samengevat en worden schattingen gegeven van hun toekomstige impact als functie van verschillende scenario's. Tenslotte worden mogelijke maatregelen voor de opvolging van gezondheidsbedreigende invloeden en voor de gezondmaking van het leefmilieu aangegeven. In december 2000 keurde de Vlaamse Regering de eerste 13 steunpunten beleidsrelevant onderzoek principieel goed. Eén steunpunt is 'Milieu en gezondheid'. Het steunpunt is een onderzoeksconsortium dat in de praktijk moet instaan voor de correcte uitvoering van het merendeel van de onderzoekstaken zoals het ontwikkelen of toepassen van indicatoren, het integreren en interpreteren van monitoringsgegevens en het uitvoeren van epidemiologisch onderzoek. Van bijzonder belang is ook de prioriteitsstelling wetenschappelijk onderzoek inzake gezondheid en milieu door de Vlaamse Gezondheidsraad (VGR) en het advies daarop van de MiNa-Raad (2001b). Het VGR advies beveelt de oprichting van een kenniscentrum voor preventie van milieugebonden aandoeningen en het in kaart brengen van gezondheidseffecten veroorzaakt door verontreiniging en verstoring via biomonitoring en via epidemiologisch onderzoek aan. De MiNa-Raad steunt de oprichting van zowel het kenniscentrum, het steunpunt als een multidisciplinaire stuurgroep, die de


99

inhoudelijke en wetenschappelijke (bege)leiding verzorgt. De Raad onderschrijft het grote belang van het in kaart brengen van de gezondheidseffecten en het ontwikkelen en toepassen van impactindicatoren, maar wijst er tegelijk op dat dergelijk onderzoek slechts betrekking heeft op één schakel van de milieuverstoringsketen (impact). Ze bepleit dat gegevens van de meetnetten voor lucht, oppervlakte- en grondwater en bodemregisters/gemeentelijke inventarissen (state-veranderde toestand) en emissiejaarverslagen (pressure-druk) systematisch gebruikt worden voor onderzoek inzake milieu en gezondheid (bijv. voor het berekenen van potentiële blootstelling). Dit onderzoek mag zich ook niet beperken tot blootstelling; ook de gevarenbeoordeling, het onderzoek naar intrinsieke eigenschappen van stoffen of de extrapolatie van bestaande gegevens naar Vlaams niveau, is essentieel.

8.1.1.3 Integratie milieu en gezondheid in de milieueffectrapportage (m.e.r.) ¨ Context Verschillende internationale organisaties, waaronder de WHO, de Europese Unie, de Economic Commission for Europe, de Wereldbank, de UNEP, de ILO en de FAO, ijveren actief voor de integratie van gezondheidskwesties in ontwikkelingsplanning. De WHO vervult een voortrekkersrol in de promotie en de ontwikkeling van Environmental Health Impact Assessment (EHIA-Impactbepaling van milieugebonden gezondheidsaspecten). Haar beleid is erop gericht gezondheids- en veiligheidsoverwegingen in m.e.r. te versterken en om landen aan te sporen dergelijke beoordelingen systematisch te ondernemen bij elk ontwikkelingsinitiatief (Health Canada, 1999a; Yassi e.a., 1997; Roe e.a., 1995). EHIA is een methodologie die het identificeren, het voorspellen en de beoordeling van redelijkerwijs te verwachten veranderingen in de gezondheid, zowel positief als negatief, van een beleid, plan, programma of ontwikkelingsproject beoogt. Er zijn diverse argumenten die EHIA bepleiten (Roe e.a., 1995). Deze omvatten: · Voorkomen van gezondheidsproblemen is beter dan genezen. · Gezondheid wordt gespecificeerd in vele vormen wetgeving inzake m.e.r.. · Er bestaat een duidelijk verband tussen milieudegradatie en gezondheidseffecten. · Milieu-, sociale- en gezondheidseindpunten kunnen erdoor verbeterd worden. · De methodologie kan geïncorporeerd worden in m.e.r.. · Systematische opname van gezondheid versterkt de legitimiteit van de besluitvorming en van het proces dat er aan ten gronde ligt. · Volksgezondheidskwesties genereren dikwijls een publieke respons en participatie. · Er zijn geen fundamentele tegenargumenten. Met de verklaring, aangenomen op de UNCED-conferentie, dat "mensen het centraal punt van de belangstelling voor duurzame ontwikkeling vormen" bestaat er nu een algemeen platform waardoor m.e.r. zich ook tot gezondheidsconsideraties kan richten. Er groeit zo een consensus inzake het incorporeren van EHIA in m.e.r., o.a. met het oog op de ontwikkeling van een geïntegreerde aanpak van milieu en gezondheid (BMA, 1998; Bisset, 1996).


100

¨ Huidige stand van zaken Raamwerken en concepten werden ontwikkeld om inschattingen van milieugebonden gezondheidsproblemen uit te voeren (WHO, 1997). Een aantal procedures zijn ontwikkeld om de milieuen gezondheidseffecten van belangrijke industriële, landbouw en andere grote ontwikkelingsinitiatieven te identificeren, schatten en milderen voor ze plaatsvinden. Richtlijnen inzake EHIA zijn opgemaakt door diverse internationale organisaties, waaronder de WHO 'Regional Office for Europe', inclusief de ontwikkeling van een 9 stappen proces om gezondheid concreet te integreren in de m.e.r. Tot op heden produceerden slechts enkele landen nationale richtlijnen (Yassi e.a., 1997; Roe e.a., 1995; Davies & Sadler, 1997; Health Canada 1999). Algemeen blijkt echter dat 'gezondheid' in termen van richtlijnen onderbelicht blijft in m.e.r. (Donelly e.a., 1998). Met uitzondering van algemene vereisten is het kaderend materiaal beperkt. Verplichtingen, principes en richtlijnen vormen nochtans sleutelfactoren in het bepalen of gezondheid al dan niet opgenomen wordt in m.e.r. Dit gebrek verklaart deels waarom zo weinig MERs gezondheidskwesties behandelen. Het tekort aan verplichtingen, principes en richtlijnen betekent ook dat (Davies & Sadler, 1997): · er weinig administratieve imperatieven zijn voor het opnemen van gezondheid in m.e.r. en geen strafbepalingen als dat niet gebeurt; · het behandelen van gezondheidskwesties in m.e.r. gebeurt op een ad hoc basis, afhankelijk van morele overwegingen van de initiatiefnemer, de bereidheid van MER-opstellers of gedreven door publieke ongerustheid; · er geen overeenstemming is over de reikwijdte (scope) van de te bestuderen gezondheidskwesties; · er weinig consistentie is in de gehanteerde aanpak en de procedures. Belangrijke publicatiemijlpalen inzake vooruitgang van EHIA omvatten: · Commonwealth of Australia (1994): National framework for environmental and health impact assessment; · Public Health Commission (New Zealand) (1995): Guide to health impact assessment; · WHO publicatie (Yassi e.a., 1997): Basic environmental health; · BMA publicatie (1998): Health and environmental impact assessment. Van bijzonder belang is de recente publicatie ‘the Canadian handbook on health impact assessment (Health Canada, 1999a,b,c).

¨ Vlaanderen In Vlaanderen is via een reeks Besluiten een m.e.r.-systeem ingevoerd in maart 1989. De bepalingen inzake de inhoud van het MER verwijzen specifiek naar "een beschrijving van de waarschijnlijk belangrijke milieueffecten van het voorgenomen project op de bevolking". Analyse van een aantal MERs illustreert evenwel dat in Vlaanderen vooral de klassieke milieueffecten beschouwd worden (Devuyst, 1997). In opdracht van AMINAL zijn 11 boekdelen 'Richtlijnen' opgemaakt om de kwaliteit van het MER te verbeteren en de vereiste diepgang van een MER af te bakenen. Boekdeel 3 beschrijft de algemene methodologie van de discipline Mens en Gezondheid (AMINAL, 1997).


101

De Afdeling Preventieve en Sociale Gezondheidszorg (APSG) valt onder de bevoegdheid van de Vlaamse Minister bevoegd voor gezondheidszorg. Het APSG domein Gezondheid en Milieu voerde een verkenning uit inzake de inhoud van de discipline 'mens-gezondheid'. De besluiten zijn gebundeld in het rapport 'MER discipline mens-gezondheid praktisch', een werkinstrument voor de opstelling, advisering en beoordeling van de discipline in het MER (APSG & AMINAL, 2001). Het rapport verwoordt binnen de discipline 'mens-gezondheid', de visie en de beleidslijnen van de gezondheidsinspectie. Via dit rapport beoogt de APSG éénduidigheid te creëren in de inhoud van een (project) MER discipline 'mens-gezondheid'. Het geeft praktische richtlijnen en aanbevelingen voor het opstellen van een kwalitatief goed MER voor de discipline mens-gezondheid, waarbij wordt voortgebouwd op het richtlijnenboek van AMINAL (1997). Het doel is een praktisch toepasbaar en dynamisch rapport te creëren. Er wordt periodiek ruimte voorzien voor aanpassingen, ingegeven door praktijkervaring en nieuwe milieu-wetenschappelijke inzichten.

8.1.2 Besluit De discipline Mens en Gezondheid beoogt de systematische integratie van gezondheidsconsideraties in de m.e.r. en in het kader van deze studie in het sMER van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen. De mens betekent een focaal punt in het streven naar duurzame ontwikkeling. Gezondheid en welzijn vormen daarbij cruciale aandachtpunten voor planning. Dit wordt concreet onderschreven door beleidsmakers, zowel op het Europese, het federale als het Vlaamse niveau. Internationaal groeit een consensus om gezondheid zijn geëigende plaats te verzekeren in de besluitvorming en haar ondersteunende instrumenten, waarvan (s-)m.e.r. er een van is. Via de bestaande procedure(s) worden hoofdzakelijk de effecten op het biofysisch milieu beschouwd. Wanneer deze parameters conform de wettelijke milieustandaarden zijn, wordt er van uitgegaan dat er zich geen gezondheidseffecten zullen manifesteren. De ervaring leert dat gezondheidsconsideraties op die manier onvoldoende belicht worden. Davies & Sadler (1997) stellen dat gezondheidskwesties nog niet op een overtuigende manier opgenomen zijn in s-m.e.r., hoewel er weinig twijfel over bestaat dat beleid, programma's en plannen belangrijke gezondheidsgevolgen (kunnen) veroorzaken. EHIA bevindt zich in een formatief stadium van procesontwikkeling. Het beleid om 'Health for all' (gezondheid voor allen) te bewerkstelligen moet nog vertaald worden in geïnstitutionaliseerde processen die systematisch gezondheidskwesties op het niveau van de besluitvorming inzake beleid, programma's en plannen beschouwen. Zowel in een Europese als Vlaamse context zijn hiertoe initiële raamwerken operatief.

8.2 Bronnen van bas isinformatie ·

·

·

WHO Environmental Health Criteria: is een serie die per stof (of groep van stoffen) de bronnen, effecten, risicogroepen, richtwaarden weergeeft. ATSDR (Agency for Toxic Substances and Disease Registry): is een gelijkaardige serie (Toxicological Profiles) in de Verenigde Staten van Amerika. EPA (Environmental Protection Agency): Deze Amerikaanse federale organisatie brengt tal van werken uit die verband houden met milieueffectrapportage in het algemeen en met de


·

·

·

·

·

102

gezondheidsrisico-analyse in het bijzonder. Vele van deze werken zijn reeds toegespitst op een bepaalde activiteit (of activiteitengroep). NIOSH (National Institute for Occupational Safety and Health): ontwikkelt in de Verenigde Staten van Amerika, in navolging van OSHA (Occupational Safety and Health Act), richtlijnen voor arbeidsomstandigheden. Integrated Criteria Documents - Basisdocumenten: Dit is een reeks van rapporten die worden uitgegeven door het Nederlandse Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (RIVM). Per rapport wordt een stof of groep van stoffen behandeld. BIG-databank (Brandweer-Informatiecentrum Gevaarlijke stoffen): Deze databank mag tot één van de grootste van Europa gerekend worden. De gegevens worden door een team van deskundigen permanent aangevuld. Naast algemene fysische en chemische informatie wordt er ook aandacht besteed aan de toxicologische kenmerken van het product. Er wordt tevens informatie gegeven over maatregelen die genomen dienen te worden bij ongevallen. Twee maal per jaar wordt de databank verbeterd en aangevuld. De informatie is beschikbaar op CD-ROM. ISOTOX: Dit is een databank die ontwikkeld wordt aan het Instituut voor Hygiëne en Epidemiologie (IHE). MORBIDAT: Het Centrum voor Operationeel Onderzoek in Volksgezondheid (COOV) heeft een inventarisatie gemaakt van de databanken in België die informatie bevatten over voorkomen en verspreiding van gezondheidsaandoeningen. Er wordt vermeld wat de databank exact aan gegevens bevat en tot wie men zich moet wenden om de gegevens op te vragen. Deze inventaris zou een aanzet moeten zijn voor de uitbouw van een geïntegreerd gezondheidsinformatiesysteem.

De recente wetenschappelijke literatuur biedt de mogelijkheid de stand van het onderzoek op de voet te volgen. Hulpmiddelen bij het verwerken van de immense stroom informatie die beschikbaar is, zijn o.a.: · Medline (van SilverPlatter): is een computerprogramma dat het mogelijk maakt m.b.v. trefwoorden relevante wetenschappelijke werken te selecteren. Het is een bibliografische databank die meer dan 3.200 biomedische tijdschriften bestrijkt. De informatie wordt geleverd op compact disk. Elke CD bestrijkt een jaar. De gegevens worden regelmatig bijgewerkt. Van vele artikels is een abstract beschikbaar. · Current Contents: Dit is een gelijkaardig programma. Er bestaat een versie waarbij abstracts beschikbaar zijn. Men kan kiezen tussen een versie op diskette en een versie die gebruikt maakt van compact discs.


103

8.3 Reikwijdte van d e discipline met de relevante indicatoren 8.3.1 Keuze en verantwo ording van de indicatoren 8.3.1.1 Reikwijdte De discipline Mens en Gezondheid heeft als doel gezondheidseffecten op de mens van mobiliteitsplannen in Vlaanderen te analyseren, te berekenen en te toetsen. Gezondheidseffecten die bestudeerd worden behoren tot vier grote effectengroepen: 1. effecten t.g.v. de uitstoot van scheikundige verkeerspolluenten; 2. effecten van geluidshinder t.g.v. verkeer; 3. effecten van verkeers(on)veiligheid; 4. psychologische effecten t.g.v. verkeer.

8.3.1.2 Ontwikkeling van indica toren voor milieu en gezondheid Er bestaat een consensus over het feit dat blootstelling aan milieuverontreiniging in belangrijke mate bijdraagt tot verhoogde morbiditeit en mortaliteit. De noodzaak voor preventie en controle van schadelijke blootstelling is evident (Corvalán & Kjellström, 1996b). De gegevensverzameling inzake milieu en gezondheid is de laatste jaren betekenisvol versterkt. De moeilijkheden inzake het gebruik van de groeiende volumes data voor de besluitvorming zijn daarentegen frequent gegroeid. Het efficiënt en effectief ondersteunen van de besluitvorming betekent vandaag een majeure uitdaging. Het gaat immers om meer dan het verzamelen van wetenschappelijke gegevens. Het omvat de selectie van relevante informatie, en de vertaling én presentatie van deze informatie in een consistent en coherent formaat. Indicatoren voor Milieu en Gezondheid (environmental health indicators) betekenen één antwoord op deze nood. Indicatoren staan voor meer dan de basisdata. Indicatoren voor milieu en gezondheid kunnen omschreven worden als een maat die in verstaanbare en relevante termen een aspect van het verband tussen milieu en gezondheid samenvat. Het is een manier om wetenschappelijke kennis uit te drukken in een vorm die besluitmakers kan ondersteunen om beter geïnformeerde en meer passende keuzes te maken (Corvalán e.a., 1996). Zo kunnen indicatoren voor milieu en gezondheid bijdragen tot een beter gezondheidsbeleid en -beheer. Een indicator voor milieu en gezondheid kan men definiëren als (Corvalán e.a., 1996): "een uitdrukking van het verband tussen milieu en gezondheid, gericht op een kwestie van specifiek beleid of beheersbelang en uitgedrukt in een vorm die interpretatie voor effectieve besluitvorming vergemakkelijkt." Een indicator voor milieu en gezondheid is daarom meer dan een milieu-indicator of een gezondheidsindicator. Milieu-indicatoren beschrijven het milieu zonder expliciete of directe implicaties voor de gezondheid. Gezondheidsindicatoren beschrijven de status van of trends in gezondheid, zonder directe referentie naar milieu. Een indicator voor milieu en gezondheid vertrekt van milieu- of gezondheidsindicatoren maar voegt daar het verband tussen milieublootstelling en


104

gezondheidseffect(en) aan toe. Een indicator voor milieu en gezondheid is dus een maat die het gezondheidseffect aanduidt tengevolge van de blootstelling aan een milieugevaar. Ze is het gebaseerd op de toepassing van een gekend of gepostuleerd verband tussen milieublootstelling en gezondheidseffect(en). Het verband tussen milieu en gezondheid opereert via de blootstelling van mensen aan milieugevaren. De milieugezondheidsketen is het duidelijkst te illustreren in het geval van blootstelling aan vervuiling (Figuur 8.2). Bronactiviteiten Industrie & energie

Transport

Huishoudelijke activiteiten

Afvalbeheer

Landbouw

Emissies

Omgevingsconcentraties Lucht

Water

Voedsel

Bodem

Blootstelling Externe blootstelling Geabsorbeerde dosis

Menselijke activiteiten en distributie

Doelorgaan dosis

Gezondheidseffecten Sub-klinische effecten Morbiditeit Mortaliteit

Figuur 8.2: De milieugezondheidsketen: blootstelling aan vervuiling (Corvalán e.a., 1996) De meeste milieupolluenten zijn het resultaat van menselijke activiteiten. Deze kunnen op diverse manieren vrijkomen in het milieu en zich dan verspreiden en/of opstapelen in de verschillende milieucompartimenten. Blootstelling vindt plaats wanneer mensen geconfronteerd worden met de contaminanten. Een serie gezondheidseffecten kan dan optreden, gaande van sub-klinische effecten (d.w.z. effecten zonder duidelijke symptomen) over ziekte tot sterfte, afhankelijk van de intrinsieke schadelijkheid van de polluent, de ernst van de blootstelling en de susceptibiliteit van de betrokken individuen. Het ganse proces is dikwijs gedreven door persistente krachten die én het gevaar creëren én de waarschijnlijkheid van de blootstelling verhogen.


105

De milieugezondheidsketen verschaft een nuttig algemeen raamwerk voor de ontwikkeling en het gebruik van indicatoren voor milieu en gezondheid. Het conceptueel kader dat men hiervoor gebruikt staat bekend als het DPSEEA (Driving forces (sturende krachten), Pressure (druk), State (toestand), Exposure (blootstelling), Effects (gezondheideffect), Actions (acties)) model (Corvalán e.a., 1996a; Yassi e.a., 1997). Dit is een voor gezondheidsanalyse aangepaste variant van het DPSIR model dat door de andere disciplines van de s-m.e.r. wordt gebruikt (zie paragraaf 3.3.3). Voor mobiliteitsplannen past men deze variant toe op de sector verkeer. Het DPSEEA raamwerk is geïnspireerd op door de OECD en de CSD ontwikkelde activiteiten rond 'indicatoren voor duurzame ontwikkeling' (OECD, 1993; UN, 1996). De terminologie is aangepast voor de analyse van oorzaak-effect relaties van milieu en gezondheid. Figuur 8.3 toont een vereenvoudigde voorstelling van deze complexe relaties tussen de sturende krachten (driving forces), de resulterende druk op het milieu (pressure), de toestand van het milieu (state), de blootstelling (exposure), de gezondheidseffecten (health effects) en de maatschappelijk respons hierop (actions). Het raamwerk erkent expliciet dat hoewel blootstelling aan milieugebonden gezondheidsgevaren de directe oorzaak kan zijn van een gezondheidsprobleem, het de sturende krachten en de druk op het milieu zijn die leiden tot milieudegradatie, en de meest effectieve punten betekenen voor het beheer van het gevaar. Sturende krachten (Driving forces) De component 'sturende krachten' verwijst naar de factoren die de milieuprocessen beïnvloeden. Ze omvat een brede waaier van krachten, waaronder bevolkingsaangroei, economische ontwikkeling, technologische veranderingen en beleidsinterventies. De technologische innovatie heeft de menselijke capaciteit om het milieu te wijzigen in sterke mate vergroot. Terwijl deze ontwikkelingen dikwijls leidden tot belangrijke verbeteringen in menselijk welzijn en gezondheid, resulteerde dit ook in een versneld tempo van verlies van natuurlijke rijkdommen en waarden, en milieuverontreiniging. Economische ontwikkeling, die zelf de technologische innovatie aandrijft en tevens gedreven wordt door technologische innovatie draagt zo bij tot milieucontaminatie en milieu-instabiliteit. Drukken op het milieu (Pressure) De sturende krachten genereren milieudrukken, die zich manifesteren als ruimtebeslag en/of exploitatie van het milieu. Drukken worden veroorzaakt door alle economische sectoren en activiteiten, waaronder mijnbouw, energieproductie, industrie, dienstverlenende sector, transport, toerisme, landen bosbouw. Belangrijk is dat drukken ontstaan in alle fasen van de levenscyclus, gaande van grondstofextractie, via processing en distributie, over de gebruiksfase en het ontstaan van finaal afval. Een van de belangrijkste drukfactoren voor de menselijke gezondheid is de uitstoot van polluenten in het milieu. Deze uitstoot vindt plaats op diverse wijzen, en in de verschillende milieucompartimenten. Eenmaal in het milieu kunnen polluenten een brede waaier van secundaire transfers ondergaan.


Sturende krachten

Bevolkingsaangroei

Economische ontwikkeling

Technologie

Productie

Consumptie

Afval

Toestand

Natuurlijke gevaren

Voorraadigheid en kwaliteit natuurlijke rijkdommen

Verontreinigingsniveaus

Blootstelling

Externe blootstelling

Geabsorbeerde dosis

Doelorgaan dosis

Morbiditeit

Mortaliteit

106

Druk

Gezondheidseffect

Welzijn

Acties

Figuur 8.3: DPSEEA: een conceptueel raamwerk voor indicatoren voor milieu en gezondheid Toestand van het milieu (State) Deze drukken induceren wijzigingen in de toestand van het milieu. Deze veranderingen kunnen complex en verstrekkend zijn, en zo goed als alle aspecten van het milieu en alle milieucompartimenten beïnvloeden. Er kunnen wijzigingen optreden in de frequentie en/of de grootteorde van natuurlijke gevaren (bijv. overstromingen en bodemerosie) in de voorradigheid en de kwaliteit van de natuurlijke rijkdommen (bodemvruchtbaarheid, biodiversiteit), en in de graden van milieuverontreiniging (bijv. kwaliteit van lucht, water, bodem). Deze veranderingen in de toestand van het milieu opereren op verschillende geografische schalen. Veel veranderingen zijn intens en lokaal, en dikwijls geconcentreerd dichtbij de bron van de druk(ken) (bijv. verlies van habitat, stedelijke luchtverontreiniging, contaminatie van lokale watervoorraden). Andere zijn breed verspreid en dragen bij tot regionale en globale milieuwijzigingen (bijv. klimaatsveranderingen, desertificatie,


107

verontreiniging van de zee). Tengevolge van de complexe interacties die het milieu karakteriseren, veroorzaken al deze veranderingen verstrekkende secundaire effecten: bijv. wijzigingen in één gebied of in één milieucompartiment beïnvloeden andere gebieden of compartimenten. Blootstelling (Exposure) Milieugevaren vormen enkel risico's voor het menselijk welzijn wanneer er mensen in betrokken zijn. Blootstelling (E1-exposure) refereert naar de intersectie tussen mensen en de milieugevaren. Blootstelling is zelden een automatische consequentie van het bestaan van een gevaar. Dit veronderstelt dat mensen aanwezig zijn én op de plaats én op het tijdstip dat het gevaar voorkomt. Het concept van blootstelling is het best ontwikkeld in verband met vervuiling. Blootstelling aan vervuiling gebeurt op een aantal verschillende manieren – door inhalatie, via de opname van voedsel of dermale absorptie- en kan een brede spectrum van verschillende organen treffen. Externe blootstelling refereert naar de hoeveelheid van een polluent op de interface tussen de recipiënt en het milieu. Het wordt dikwijls gemeten via persoonlijke monitoring (bijv. passieve staalnametubes voor luchtverontreiniging) of via modelleringstechnieken (gebaseerd op kennis van omgevingsconcentraties). De geabsorbeerde hoeveelheid van een gegeven polluent wordt aangeduid met de term 'geabsorbeerde dosis', en is bepaald door de duur en de intensiteit van de blootstelling. 'Doelwitorgaan dosis' refereert specifiek naar de hoeveelheid die het menselijk orgaan bereikt waar de relevante effecten (kunnen) optreden. Vooruitgang in de moleculaire biologie en de analytische chemie laten de ontwikkeling toe van 'biomerkers' als maat voor dosis. Het doel is de geabsorbeerde toxines te karakteriseren in hun biologische meest relevante vorm. Na absorptie, transport en metabolisme initiëren toxines biologische veranderingen. De identificatie en het kwantificeren van het getransformeerde toxine zo dicht mogelijk bij het punt van initiatie verhoogt de accuraatheid in kennis van de biologisch actieve dosis. DNA en proteïnen zijn bijvoorbeeld het onderwerp van intensief biomerkers-onderzoek in de studie van kanker veroorzaakt door milieufactoren. Gezondheidseffecten (Health Effects) Blootstelling aan milieugevaren, leidt tot een breed spectrum van gezondheidseffecten (E2-effects). Deze effecten variëren in type, intensiteit en grootteorde, afhankelijk van het soort gevaar waaraan mensen worden blootgesteld, het blootstellingsniveau en het aantal betrokken personen. Frequent kan een eenvoudig spectrum herkend worden. De eerste, en minst intense, effecten zijn sub-klinisch, en houden vooral een vorm van reductie in functie of een verlies van welzijn in. Meer intense effecten kunnen de vorm aannemen van ziekte of morbiditeit. Onder de meest extreme voorwaarden is de dood het resultaat (mortaliteit). In deze context is het concept 'schildwachtziekten' (sentinel diseases) van belang. Sommige ziekten zijn zeer specifiek voor milieu (en/of professionele) blootstelling: bijv. asbestose en mesothelioma als indicatoren voor blootstelling aan asbest. In de praktijk zijn er echter weinig ziekten die kunnen gebruikt worden als 'schildwachten' van milieublootstelling. Het concept risico-analyse is in veel gevallen van groter nut. Gegeven een gekende blootstelling en de kennis van dosis-responsfuncties, is het mogelijk redelijke schattingen te maken van de gezondheidsbelasting van specifieke polluenten. De verdere ontwikkeling van de risico-analyse methodiek zou een belangrijke bijdrage kunnen


108

betekenen tot de ontwikkeling van indicatoren, door het verschaffen van goedkope en snelle schattingen van de gezondheidsimpact(en) van specifieke milieublootstellingen op geaggregeerd niveau. Acties (Actions) Tegen de achtergrond van deze effecten kan de maatschappij een serie acties (A - Actions) hanteren. Deze kunnen vele vormen aannemen en zich toespitsen op verschillende aangrijpingspunten in de milieugezondheidsketen. Op korte termijn zijn de acties vooral remediërend (bijv. de behandeling van getroffen individuen). Op langere termijn kunnen acties beschermend zijn (bijv. door verandering(en) te bewerkstelligen in het individueel gedrag en levenstijl om blootstelling te voorkomen). Alternatieve acties beogen de gevaren te verminderen of te controleren (bijv. door emissiereductie). De meest effectieve lange termijn acties zijn preventief, toegespitst op de eliminatie/reductie van de sturende krachten. Het net van interconnecties binnen het DPSEEA-raamwerk kan gebruikt worden om oorzaakeffectpaden en -bomen te identificeren, afhankelijk van het feit of het wordt aangewend voor de analyse van meervoudige oorzaken van één enkel gezondheidseffect of voor de analyse van de meervoudige gezondheidseffecten van één enkele oorzaak. Sturende krachten

Armoede

Huishoudelijk energiebeleid

Woonbeleid

Landbouwbeleid

Druk

Emissies t.g.v. koken

Bevolkingsdrukte

Groei van achterbuurten

Degradatie van de landkwaliteit

Toestand

Luchtverontreiniging binnenhuis

Binnenhuisklimaat

Lage woonkwaliteit

Voorradigheid en kwaliteit van het voedsel

Blootstelling

Zwevend stof, irritante agentia

Afkoeling

Besmettelijke agentia

Ondervoeding

Gezondheidseffecten

Vaccinatie ARI Gevallenbeheer

Figuur 8.4: Belangrijkste oorzaak-effect relaties die één specifieke groep ziektes bepalen: de acute respiratoire infecties (ARI).

A C T I E S


109

Figuur 8.4 schetst een voorbeeld van de belangrijkste oorzaak-effectrelaties die één specifieke groep ziektes bepalen: de acute respiratoire infecties (ARI). Additionele verbanden kunnen de vorm aannemen van opvoedingsbeleid en alfabetiseringsgraad van moeders, die beide kunnen bijdragen tot vroege detectie en behandeling van ARI bij kinderen. Figuur 8.5 toont de belangrijkste oorzaak-effect verbanden tussen één oorzaak (transportbeleid) en de diverse gezondheidseffecten die er aan verbonden zijn. Andere verbanden omvatten beslag van wegen op groene zones en voetgangersruimte, en verkeersonveiligheid en - stress.

Figuur 8.5: Majeure oorzaak-effect verbanden tussen één oorzaak (transportbeleid) en de diverse gezondheidseffecten die er aan gerelateerd zijn Algemeen creëren de sturende krachten de voorwaarden waarbij milieugebonden gezondheidsgevaren zich kunnen ontwikkelen of worden ontweken, of die worden veroorzaakt door het humane productiesysteem en consumptiegedrag. Oorzaken omvatten beleid dat trends determineert in economische en technologische ontwikkeling, consumptiepatronen en bevolkingsaangroei. Blootstelling refereert naar de interactie tussen mensen en milieugevaren. Graden van blootstelling variëren van onschadelijk en aanvaardbaar tot gevaarlijk en onaanvaardbaar. De term 'dosis' wordt gebruikt om de blootstelling te kwantificeren in termen van de hoeveelheid gevaar die geabsorbeerd wordt door het lichaam. Met behulp van dosis-responsrelaties kan men de gezondheidsrisico's schatten. Maar aangezien gevaar het potentieel voor het veroorzaken van schade aan de menselijke gezondheid beschrijft, zegt het weinig over de statistische probabiliteit dat deze schade ook


110

daadwerkelijk zal plaatsvinden. Daarom wordt het 'risico' berekend om een kwantitatieve waarde toe te kennen aan de waarschijnlijkheid van de schade die geassocieerd is met de blootstelling. Milieugevaren kunnen leiden tot een brede waaier gezondheidseffecten. Deze variëren in type, intensiteit en grootteorde, afhankelijk van het type gevaar waaraan mensen werden blootgesteld, de graad van blootstelling, en het aantal blootgestelden. De meeste belangrijke ziekten zijn geassocieerd met meer dan één type blootstelling en milieugevaren interageren met genetische factoren, voedingsgewoonten, levensstijl en andere factoren. Het DPSEEA raamwerk beoogt de relevante verbanden te objectiveren tussen de verschillende aspecten van maatschappelijke ontwikkeling, milieu en gezondheid en bij te dragen tot de identificatie van effectieve strategieën en acties om gezondheidseffecten te controleren en te voorkomen. D, P en gedeeltelijk S indicatoren worden ontwikkeld in andere luiken van de milieueffectrapportage. De taakstelling Mens en Gezondheid ontwikkelt E, E en A indicatoren voor de drie gezondheidseffectengroepen. Het richt zich ook op het ontwikkelen van status indicatoren voor de psychologische effecten. Voor verkeersonveiligheid wordt het 'DPSIR' model gehanteerd. D, P en gedeeltelijk S indicatoren worden ontwikkeld in andere luiken van dit projectvoorstel. Dit luik richt zich op het ontwikkelen van S, I en R indicatoren voor de effecten van verkeersonveiligheid. Alle indicatoren kunnen o.a. op hun waarde geëvalueerd via criteria aangeven in Tekstkader 8.1 en op de richtlijnen van IAIA (2000). 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.

Gebaseerd op het verband tussen verkeer en gezondheid. Gevoeligheid in het domein van de (door het plan voorziene) veranderingen van mobiliteit. Onmiddellijk verband met een specifiek probleem van verkeer en gezondheid. Relevant voor controleerbare/veranderbare aspecten Consistent en vergelijkbaar zijn in tijd en ruimte. Robuust en niet/zo weinig mogelijk beïnvloedbaar door kleine, niet betekenisvolle veranderingen. Representatief en niet gebiased. Wetenschappelijk verantwoord, betrouwbaar, valide. Gemakkelijk en eenduidig te interpreteren. Beschikbaar (zonder ingewikkeld aanvullend onderzoek). Aanvaardbaar voor de doelgroepen

Tekstkader 8.1: Evaluatiecriteria voor indicatoren voor verkeer en gezondheid (naar Corvalán e.a., 1996)


111

8.3.2 Indicator 1: Gezond heidseffecten t.g.v. van de uitstoot van scheikundige polluenten 8.3.2.1 Luchtverontreiniging en gezondheidseffecten De gezondheidstoestand wordt beïnvloed door erfelijke factoren maar ook door milieufactoren. Er bestaat een nauwe relatie tussen gezondheid, het zich welgevoelen en de omgevingsfactoren. Tot deze factoren behoren ook verontreinigende stoffen. Van sommige is aangetoond dat ze schadelijk zijn voor de gezondheid. Grootschalige epidemiologische studies tonen kwantitatieve verbanden aan tussen luchtpolluenten en korte termijn (of acute) gezondheidseffecten. Bij korte episodes (24 uur) van luchtverontreiniging worden bestaande gezondheidsproblemen zoals chronisch longlijden en astma ernstiger. Ouderen met reeds verzwakte hart- en longfuncties zijn de belangrijkste slachtoffers waarbij een verkorting van de levensverwachting met enkele dagen tot weken wordt geschat. Behalve korte termijn effecten zijn er ook aanwijzingen over chronische gezondheidseffecten, o.a. een toename van longkanker en een langdurige vermindering van de longfunctie (Van Steertegem, 2000). Het WHO "European Centre for Environment and Health" presenteert in haar publicatie "Concern for Europe's tomorrow" een algemeen overzicht van de geschatte gezondheidseffecten van luchtverontreiniging in Europa (Tabel 8.4), in termen van relatieve bijdrage van luchtverontreiniging aan een reeks concrete gezondheidseindpunten én in termen van numerieke aantallen (WHO, 1995). Tabel 8.4 illustreert duidelijk de ernst van de gezondheidsimpacten van luchtverontreiniging, zowel in relatieve als in absolute termen. Indicator van gezondheidsgebrek

Hoesten en oogirritatie bij kinderen Ziekten van de lagere luchtwegen bij kinderen Ziekten van de lagere luchtwegen bij kinderen die leiden tot een doktersbezoek Ambulante bezoeken t.g.v. ademhalingsaandoeningen Daling van de longfunctie met meer dan 5% Incidentie van chronische obstructieve longziekte (COPD) Ziekenhuisopnames t.g.v. ademhalingsaandoeningen

% aandeel van het gezondheidsgebrek toegeschreven aan luchtverontreiniging 0,4 – 0,6% 7 – 10%

Geschat aantal gevallen (per jaar) 2,6 – 4 miljoen 4 – 6 miljoen

0,3 – 0,5%

17 – 23 duizend

0,2 – 0,4%

90 – 200 duizend

19%

14 miljoen

3 – 7%

18 – 42 duizend

0,2% - 0,4%

4 – 8 duizend

Tabel 8.4: Geschatte gezondheidseffecten van verontreinigde omgevingslucht in Europa (WHO, 1995)


112

8.3.2.2 Gezondheidseffecten Schattingen van de gezondheidsimpacten van luchtpolluenten worden uitgevoerd door gebruik te maken van dosis–responsrelaties uit epidemiologische studies en monitoringsgegevens inzake omgevinglucht voor doelpopulaties. Er bestaat veel onzekerheid rond deze schattingen. Toch is het mogelijk om, op basis van de beschikbare informatie en mits aanpassingen en/of correcties voor potentiële foutbronnen, goede, voorzichtige indicaties te formuleren van de grootteorde van de 'gezondheidsbelasting' geassocieerd met luchtpolluenten voor een gegeven populatie. Geen van de onzekerheden is groot genoeg om de conclusies te ontkrachten. Voor België verschenen recent een aantal studies die bevestigen dat gezondheidsimpacts veruit de belangrijkste effecten zijn van uitlaatemissies. Berekeningen met de modellen van de zogenaamde ExternE-methodologie tonen aan dat effecten op landbouwgewassen en materialen veel kleiner zijn (Int Panis & de Nocker, 2000 en 2001). Dit wordt bevestigd door studies in andere Europese landen en internationale studies. De WHO schat het aantal doden t.g.v. lange termijn blootstelling aan luchtpolluenten van verkeer in Europese steden tussen 36.000 en 129.000 per jaar. Dit houdt in dat ongeveer 35% van de doden t.g.v. zwevend stof het gevolg zijn van verkeer. De WHO schat het aantal doden in de Europese WHO-regio t.g.v. totale luchtverontreiniging op 102.000 tot 368.000 per jaar. Deze schatting is gebaseerd op de toepassing van een conservatieve schatting van blootstelling/respons-studies in de Verenigde Staten, en op schattingen van PM-blootstelling in Europese steden. Uitgaande van dezelfde analyse, wordt geschat dat er jaarlijks 6.000 tot 10.000 extra ziekenhuisopnames voor ademhalingsaandoeningen in Europese steden zijn (WHO, 1999). Een recente studie van de gezondheidsimpacten van luchtpolluenten van verkeer in Oostenrijk, Frankrijk en Zwitserland schat het aantal doden t.g.v. luchtverontreiniging in deze drie landen op 40.000 per jaar. Ongeveer de helft van deze totale mortaliteit is te wijten aan gemotoriseerd verkeer. Gemotoriseerd verkeer wordt ook verantwoordelijk geacht voor meer dan 25.000 nieuwe gevallen van chronische bronchitis bij volwassenen, meer dan 290.000 episodes van bronchitis bij kinderen, meer dan 0,5 miljoen astma aanvallen en meer dan 16 miljoen persoon/dagen met beperkte activiteit ('RADs'). De studie schat het relatief aandeel luchtverontreiniging op 6% van de totale mortaliteit. Deze resultaten argumenteren dat het dodenaantal t.g.v. van luchtverontreiniging door verkeer tweemaal zo groot is als het aantal verkeersdoden (Künzli e.a., 2000). Een aantal recente studies tonen een direct verband aan tussen nabijheid tot drukke wegen en aandoeningen van de luchtwegen. Kinderen die leven naast wegen met druk zwaar verkeer staan bloot aan een groter risico voor ademhalingsaandoeningen. De meeste studies suggereren een verhoogd risico van ongeveer 50% (WHO, 1999).

8.3.2.3 Sociale en milieukosten In de literatuur wordt de transportsector op consistente manier gekenmerkt als een belangrijk voorbeeld van een 'marktfalen' in termen van het internaliseren van de hoge externe sociale en milieu kosten (OECD, 1999b).


113

De meeste studies gebruiken dezelfde methodes om de externe milieukosten van verkeer te kwantificeren: de 'willingness to pay'-methode ('bereidheid om ervoor te betalen) om een monetaire waarde te determineren voor gezondheidseffecten t.g.v. luchtverontreiniging. De gezondheidskosten werden geschat voor een daling in morbiditeit- en mortaliteitsgerelateerde risico's. Zowel de materiële kosten (verlies van productie/consumptie en behandelingskosten) als de immateriële kosten (pijn, leed, angst voor ziekte en dood) zijn beschouwd. Met deze methode zijn de gezondheidskosten t.g.v. luchtverontreiniging voor 1996 geschat voor Oostenrijk, Frankrijk en Zwitserland. De totale met luchtverontreiniging gerelateerde gezondheidskosten voor de drie landen zijn zo berekend op 49.700 miljoen Euro, waarvan 26.700 miljoen Euro t.g.v. luchtverontreiniging door wegverkeer: dit is ongeveer 1,8% van het BBP van Frankrijk, 1,7% van Oostenrijk en 1,1% van Zwitserland (Künzli e.a., 2000). Voor België is de gezondheidsimpact van uitlaatgassen voor 1998 geschat op 1,5 miljard Euro (Int Panis & De Nocker, 2000). In vergelijking met andere door het wegverkeer veroorzaakte negatieve effecten zijn de gezondheidskosten aanzienlijk. Tegen de gezamenlijke externe kosten van wegverkeer, vertegenwoordigt de gezondheidsschade ongeveer 35%, ongevallen 27%, geluid 24% en materiële schade aan gebouwen 13% van de kosten. Wanneer men de gezondheidsschade meerekent in de 'algemene wegverkeerskosten' stijgen de ongedekte kosten aanzienlijk. De som van de externe en interne kosten (exclusief infrastructuurkosten) stijgt met 60% van 62,6 miljard Euro naar bijna 96,5 miljard Euro. Deze aanpak betekent een aanzienlijke stap voorwaarts naar een integrale verrekening van de transportkosten (OECD, 1999b).

8.3.2.4 De belangrijkste verkee rspolluenten m.b.t. de volksgezondheid. ¨ Zwevend stof Þ

KARAKTERISERING

Zwevend stof is een complexe mengeling van vloeibare of vaste deeltjes, met uiteenlopende grootte en samenstelling. Een gas met daarin rondzwevende deeltjes is een aërosol. Er zijn natuurlijke en antropogene aërosolen (voor verdere informatie zie Van Steertegem, 2000; Vandeweerd,1999; Verbruggen, 1998). Zwevend stof wordt op verschillende manieren gekarakteriseerd. Om het gedrag van een feitelijk bestaand deeltje te beschrijven is het begrip 'aërodynamische diameter (a.d.)' ingevoerd. De a.d. stemt overeen met de diameter van een fictief bolvormig deeltje dat in de omgevingslucht hetzelfde gedrag vertoont (Vandeweerd, 1999). Enkele categorieën voor zwevend stof zijn: · PM10: deeltjes met een aërodynamische diameter kleiner dan 10 µm · PM2,5: fijne deeltjes met een aërodynamische diameter kleiner dan 2,5 µm · PM10-PM2,5: grove deeltjes · TSP: 'total suspended particles', alle inadembare deeltjes


·

· ·

Þ

114

BS: zwarte rook, bestaat voornamelijk uit roet afkomstig van verbrandingsprocessen en vormt een specifieke fractie van PM10 Sulfaten: aërosolen ten gevolge van SO2-emissies Nitraten: aërosolen ten gevolge van NOx-emissies

GEZONDHEIDSEFFECTEN

Inademing is de belangrijkste opnameroute voor zwevend stof. Hoe kleiner de deeltjes hoe dieper ze in de longen doordringen. De grotere PM10 deeltjes worden afgezet in de trachea en bronchiën, de fijne deeltjes (PM2,5) dringen door tot in de longblaasjes. Bij mondademhaling (bijv. bij fysieke inspanning en conversaties) is er een grotere opname in de diepere luchtwegen dan bij neusademhaling. Zwevend stof kan belangrijke gezondheidseffecten veroorzaken, en dit zowel afzonderlijk als in combinatie met andere polluenten (synergisme) (Vandeweerd, 1999). Zwevend stof wordt beschouwd als één van de focale luchtverontreinigende stoffen die nadelige gezondheidseffecten veroorzaken, en dit zowel bij kortstondige blootstelling aan verhoogde concentraties, als bij chronische blootstelling aan lage concentraties (Van Steertegem, 2000; WHO, 2000). PM10-stof kan de slijmafvoer in de luchtwegen verstoren, ademhalingsklachten uitlokken en de gevoeligheid voor luchtweginfecties verhogen (Van Steertegem, 2000). Enkele epidemiologische studies uitgevoerd in de Verenigde Staten vinden een significant verband tussen lange termijnblootstelling aan zwevend stof (vooral PM2,5 en sulfaten) en vervroegde sterfte. Ook bronchitis als gevolg van langdurige blootstelling aan PM10 lijkt een mogelijk gezondheidseffect. In Europa is op dat vlak nog weinig onderzoek verricht (Van Steertegem, 2000). Voor verdere informatie : zie MIRA-S 2000 (Van Steertegem, 2000).

Þ

EFFECTINDICATOREN

Het MIRA-T-1999 rapport maakt duidelijk dat er momenteel nog geen specifieke indicatoren voor de impact van zwevend stof op de mens zijn vastgesteld (Vandeweerd, 1999). Het MIRA-T-1998 rapport presenteert wel een aantal belangrijke gezondheidseindpunten voor kortstondige blootstelling: vervroegde sterfte (totaal, luchtaandoening, hartaandoening), toename van ziekenhuisopname voor luchtwegaandoeningen, verergering van astma, toename van klachten en tijdelijke longfunctievermindering. Voor lange termijnblootstelling zijn dat vervroegde sterfte (totaal, cardio-respiratoir en longkanker) en verminderde levensjaren (Verbruggen, 1998). Verdere informatie kan teruggevonden worden in MIRA-T 1998 (Verbruggen, 1998).

Þ

BLOOTSTELLING

Europese Unie De verscheidenheid in monitoringsmethodes en manier van rapportering bemoeilijkt het in kaart brengen van de blootstelling van de Europese bevolking aan zwevend stof (WHO, 1996). In veel steden in West Europa varieert de jaargemiddelde concentratie van PM10 in omgevingslucht tussen 20 en 50 mg/m3. PM2,5-concentraties vertegenwoordigen er gewoonlijk 45 tot 65% van de PM10concentratie (WHO, 2000). Algemeen vertonen de concentraties van zwevend stof een dalende trend (WHO, 1995).


115

Vlaanderen De concentratie aan zwevend stof in de omgevinglucht wordt bepaald door de emissie van stofprecursoren (voornamelijk primaire stofdeeltjes, SO2, NOx en NH3). In Vlaanderen vertonen de emissies van alle precursoren een dalende trend. Tussen 1990 en 1998 daalde de emissie van primaire stofdeeltjes in Vlaanderen met 18%. Deze afname is praktisch volledig terug te voeren tot inspanningen binnen de sector industrie. Daarentegen zijn de verkeers- en vervoeremissies met 28% toegenomen (zie Van Steertegem, 2000).

Þ

GEZONDHEIDSINSCHATTING

VAN

DE

GEREALISEERDE

CONCENTRATIEDALING

EN

TOEKOMSTVERKENNING

De modelberekeningen voor 1998 geven voor Vlaanderen een jaargemiddelde PM10-concentratie van ongeveer 21 mg/m3. De metingen van dat jaar tonen aan dat de werkelijke PM10-concentraties zich evenwel situeren tussen 16 en 39 mg/m3. Dit wijst op een onderschatting in de modellering ten opzichte van de reële situatie. Naast de invloed van de gebruikte meteogegevens duidt dit vooral op een ontbrekende PM10-fractie waarvan de emissiebronnen onvoldoende gekend zijn. Hiertoe behoren o.a. vrij hoge diffuse emissies afkomstig van verkeer t.g.v. slijtage aan remmen en banden. Verder onderzoek inzake PM10 is dus dringend noodzakelijk. Toch is het mogelijk een eerste inschatting te geven van de betekenis van de gerealiseerde concentratiedalingen in Vlaanderen. Per miljoen inwoners in een stedelijk gebied komt de daling neer op een jaarlijkse vermindering van het aantal ziekenhuisopnames t.g.v. respiratoire aandoeningen (HRA) met 75 mensen en een vermindering van acute sterfte met 60 personen. In een voorstedelijk gebied is deze positieve tendens over de laatste 4 jaar nog meer uitgesproken: 160 minder HRA en 130 minder gevallen van acute sterfte per jaar en per miljoen inwoners. De toekomstverkenning (Van Steertegem, 2000) voor zwevend stof (PM10) is beperkt tot het BAU en BAU+-scenario54. Het MIRA-S-rapport maakt zich sterk dat beide scenario's een belangrijke verbetering betekenen inzake luchtkwaliteit en volksgezondheid. Meer gedetailleerde informatie kan teruggevonden worden in dit MIRA-S-rapport (Van Steertegem, 2000).

¨ NMVOS Þ

KARAKTERISERING

De term vluchtige organische stoffen (VOS) omvat een grote verscheidenheid aan organische stoffen die bij omgevingsdruk en -temperatuur hoofdzakelijk gasvormig zijn (Vandeweerd, 1999) Hier wordt niet verder ingegaan op methaan, vandaar de term NMVOS (Niet Methaan VOS).

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN EN EFFECTINDICATOREN

NMVOS zijn belangrijk als precursoren van troposferisch ozon. Sommige NMVOS zijn ook op zich schadelijk. Vooral de kankerverwekkende eigenschappen van een aantal NMVOS zijn zorgwekkend: 54

Het BAU-scenario is het ‘business as usual’ scenario dat rekening houdt met het vastgelegde milieubeleid (vanaf 1990); Het BAU+ - scenario onderzoekt de effecten van extra maatregelen, voornamelijk technologische. In het DO-scenario wordt nog een stap verdergegaan met hoofdzakelijk volumemaatregelen (Van Steertegem, 2000).


116

benzeen, 1,3-butadieen en vinylchloride zijn gekende carcinogenen waarvoor geen veilige drempelwaarde bestaat. De gezondheidseffecten van NMVOS worden nader toegelicht in de delen ozon en carcinogenen.

Þ

BLOOTSTELLINGSGEGEVENS EN TOEKOMSTVERKENNING

Europese Unie NMVOS-emissies t.g.v. transport daalden in de EU met 45% gedurende de periode 1990-1996. Transport staat echter nog steeds voor 35% van de totale emissies in 1996. Deze reductie is het gevolg van de invoering van katalysatoren op petroleumwagens en de introductie van strengere regulering inzake de emissies van dieselvoertuigen (EEA, 2000a). Vlaanderen De jaarlijkse NMVOS-emissies in Vlaanderen voor de periode 1990-1998 schommelen tussen de 150 en 180 kton. In 1998 bedraagt de bijdrage van de bevolking 18,4% (verbruik van huisbrandolie), de industrie vertegenwoordigt 50% (o.a. petroleumraffinage is hier belangrijk) en verkeer en vervoer staan voor 31,6%. In 1990 was de relatieve bijdrage van deze sectoren respectievelijk 16,9%, 53,6% en 29,5% (Van Steertegem, 2000). In Vlaanderen is dus één derde van de NMVOS-emissies afkomstig van het verkeer, door verbranding en verdamping (Vandeweerd, 1999). Sinds 1993 is het aandeel van het (weg)verkeer gedaald van 37% naar 33% in 1997. Deze daling van de NMVOS-emissies door verkeer, ondanks de verdere toename van het aantal voertuigen weerspiegelt de invloed van technische ingrepen, zoals het gebruik van katalysatoren. Een bijkomende verklaring is het toenemend succes van de dieselwagens t.o.v. benzinewagens. Diesel bevat immers minder vluchtige organische stoffen. Daartegenover staat dat dieselmotoren dan weer meer roetdeeltjes produceren dan benzinemotoren (Vandeweerd, 1999) De benzeenconcentraties in de omgevingslucht vertonen een dalende trend vanaf 1994, zowel in de stedelijke als de landelijke gebieden (Van Steertegem, 2000). De dalende trend doet zich ook voor in onze buurlanden, wat inhoudt dat ook de lucht die over de landsgrenzen wordt aangevoerd een betere (NMVOS)-kwaliteit kent. De jaargemiddelde benzeenconcentratie in Vlaanderen bedroeg 2,3 mg/m3 in 1997. De immissiewaarden voor benzeen in landelijke gebieden blijven sinds 1994 schommelen rond de 2 mg/m3. Voor de stedelijke gebieden blijft de benzeenconcentratie boven de 6 mg/m3 (Vandeweerd, 1999; Van Steertegem, 2000). Om de milieuen gezondheidsoverlast tot een aanvaardbaar niveau te brengen moeten de NMVOSemissies in Vlaanderen volgens Europese berekeningen met 63% dalen t.o.v. 1990. Tussen 1990 en 1998 daalden de emissies slechts met 10,2% De maatregelen vervat in het Europese Auto Oil Programma (BAU) zullen vooral de uitstoot van het verkeer verder doen dalen. Dit komt omdat benzine- en dieselwagens stelselmatig een katalysator krijgen, de brandstofsamenstelling verbetert en er efficiëntere testmethoden gebruikt worden. De ambitieuze korte termijndoelstelling uit het MINA plan (-43% in 2002 t.o.v. 1990) zal evenwel niet gehaald worden. Het BAU-scenario komt niet verder dan -19% (Vandeweerd, 1999).


117

¨ Ozon Þ

KARAKTERISERING

Fotochemische luchtverontreiniging is de verontreiniging van de omgevingslucht met chemische stoffen als ozon (O3), peroxyacetylnitraat (PAN), stikstofdioxide (NO2), waterstofperoxide en andere stoffen met een oxiderende werking. Deze verbindingen ontstaan in aanwezigheid van stikstofoxiden en vluchtige organische stoffen (VOS). Samen met aanvoer van ozon van op grotere hoogte kan dit op warme dagen met veel zon leiden tot wat 'zomersmog' genoemd wordt (Verbruggen, 1994). O3 geldt als een representatieve stof voor fotochemische luchtverontreiniging (Vandeweerd, 1999). De O3-concentraties worden voornamelijk bepaald door de intensiteit van het zonlicht, de temperatuur en door de aanvoer in de troposfeer hetzij van de precursoren, hetzij van ozon zelf. Hoe groter de intensiteit van de zonnestraling en hoe hoger de temperatuur, hoe groter de ozonproductie (Verbruggen, 1994). Het wegverkeer is goed voor ongeveer de helft van de uitstoot van de precursoren van fotochemische luchtverontreiniging (Vandeweerd, 1999). Uit modelsimulaties en verkeersexperimenten blijkt dat maatregelen op het verkeer en/of op lokale industriële emissies niet onmiddellijk een verlaging opleveren van de O3-concentraties tijdens smogperiodes. Eens een O3-episode zich ontwikkelt, zijn er dus geen maatregelen die de situatie onmiddellijk kunnen bijsturen. Enkel structurele ingrepen die zowel de NMVOS- als de NOx-emissies drastisch verminderen bieden een uitkomst. Modelberekeningen geven aan dat over heel Europa een emissiereductie van 60 tot 70% van alle antropogene NMVOS- en NOx-emissies samen noodzakelijk is om in onze streken de uurgemiddelde ozonwaarde van 240 mg/m3 in de omgevingslucht niet langer te overschrijden (Verbruggen, 1994). Het verkeer betekent een belangrijke druk. Het terugdringen van fotochemische verontreiniging vereist daarom een duurzame, structurele, en grootschalige daling van de NMVOS en NOx (verkeers)emissies. Wat niet enkel haalbaar is via een invoering van technologische innovaties, maar ook een beperking van het transport over de weg veronderstelt (Vandeweerd, 1999).

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN

Het lichaam neemt O3 vooral op via de ademhalingswegen. Ter hoogte van de ademhalingsorganen treden ook de meest uitgesproken gezondheidseffecten op. Een klein deel wordt in het bloed opgenomen (Janssens & Hens, 1997). De effecten van blootstelling aan verhoogde O3-concentraties zijn afhankelijk van de blootstellingsduur en de hoeveelheid die per tijdsduur wordt opgenomen. Deze hoeveelheid is afhankelijk van de concentratie en de lichamelijke activiteit. Verder is er een grote individuele variabiliteit inzake respons op een bepaalde dosis. Een deel van de bevolking is zonder aantoonbare reden overgevoelig voor verhoogde ozonconcentraties. Er zijn aanwijzingen, maar geen bewijzen dat O3 een rol speelt in de toenemende prevalentie van astma (Depuydt e.a., 1997). O3 verhoogt ook de gevoeligheid voor andere polluenten, zoals SO2, NOX en voor allergenen (Janssens & Hens, 1997). Het MIRA-T-1998-rapport (Verbruggen, 1998) kan geraadpleegd worden voor bijkomende informatie.


118

Ozon-concentratie (mg/m3) 200 300 < 100

400

Irritatie van neus, keel en oren

geen

soms

< 30%

> 50%

Verminderde longfunctie bij inspanning Verminderde longfunctie bij inspanning bij gevoelige personen Ontsteking van de ademhalingswegen Respiratoire klachten bij volwassenen Algemene beschrijving

geen geen

5% 10%

15% 30%

25% 50%

geen geen

zwak benauwdheid zwak

matig verergering matig

sterk verdere verergering sterk

Gezondheidseffect

Tabel 8.5: Overzicht van de belangrijkste (acute) gezondheidseffecten van ozon op de ademhaling (Janssens & Hens, 1997)

Þ

BLOOTSTELLINGSGEGEVENS

Europese Unie Episodes van ozonoverlast vinden elke zomer plaats in de meeste Europese gebieden. De gerealiseerde emissievermindering van de precursoren is onvoldoende om een significant verschil te maken in termen van beheersing van het gezondheidsgevaar. Drempelwaarden voor de bescherming van de menselijke gezondheid (en de vegetatie) worden frequent én in belangrijke mate overschreden. Onvoldoende gegevens en sterke jaarschommelingen t.g.v. episodes van hoge ozonconcentraties laten niet toe harde conclusies te formuleren inzake trends in de tijd. Toch neemt men op basis van beperkte monitoringsgegevens aan dat de piekconcentraties dalen. Niettegenstaande de geprojecteerde verdere dalingen van de emissies, verwacht men dat de ozonconcentraties in het volgende decennium de drempelwaarde zullen blijven overstijgen in alle lidstaten. Tegen 2010 verwacht men dat de noordwestelijke Europese gebieden zullen voldoen aan de voorgestelde EU-richtwaarde van een overschrijding van slechts 20 dagen per jaar (EEA, 2000a). Vlaanderen Voor een beschrijving van de blootstelling in Vlaanderen hanteert het MIRA-T-1999-rapport twee indicatoren (Vandeweerd, 1999), namelijk de overschrijdingsindicator en de ozonoverlast. De overschrijdingsindicator geeft het aantal dagen aan waarop in minstens één meetstation in Vlaanderen een overschrijding wordt vastgesteld van de drempelwaarden (Richtlijn 92/72/EC) voor O3 concentraties. Deze indicator verschaft geen informatie over de grootte van de overschrijding noch over de duur. Het gerapporteerde aantal dagen hangt af van het aantal meetstations en sluit bijgevolg elke vergelijking uit tussen regio's met een verschillende bezettingsgraad voor meetplaatsen. In 1998 werd de beschermingsdrempel voor de volksgezondheid (110 mg/m3 als 8-uursgemiddelde) 28 maal overschreden. Dit is de laagste waarde sinds 1994. Hetzelfde geldt voor de waarschuwingdrempel (180 mg/m3): in 1998 werd de bevolking op 7 dagen gewaarschuwd voor verhoogde O3 concentraties, hetgeen beduidend minder is dan het voorbije tienjarengemiddelde (14 waarschuwingsdagen per jaar). Het feit dat de zomer van 1998 gekenmerkt is door een relatief gering


119

aantal uren zonneschijn, is hier de voornaamste reden voor. De hoogste concentratie voor 1998 (259 mg/m3) is gemeten in augustus in Dessel. Een tweede indicator is ozonoverlast. Dit is de cumulatieve overlast boven de gezondheidsdrempel van 110 mg/m3 als 8-uursgemiddelde waarde in de namiddag. Anders gezegd: de optelling, uitgedrukt in (mg/m3).uren, over alle dagen van het overschot van de O3 concentratie boven de gezondheiddrempel. Deze indicator verrekent wél de grootte en de duur van de overschrijdingen. Door ruimtelijke uitmiddeling kan dit als maatstaf dienen bij vergelijkingen tussen tijdspannes en regio's. De berekening is gebaseerd op continue metingen van de O3 concentratie in de omgevingslucht op 14 meetstations in Vlaanderen en op naburige stations van Brussel en Wallonië. De ozonoverlast gedurende 1998 bedroeg gemiddeld 1992 (mg/m3).uren boven de EU-gezondheidsdrempel. De kleinste overlast op een plaats in Vlaanderen bedraagt 840 (mg/m3).uren en de grootste overlast 4656 (mg/m3).uren. Ook deze indicator bereikte in 1998 zijn laagste waarde sinds 1992.

Þ

EFFECTINDICATOREN

De gezondheidsimpact omvat drie aspecten: de omvang van de blootgestelde bevolking, de frequentie waarmee gezondheidseffecten optreden en de ernst van het effect. Kortstondige blootstelling aan O3 veroorzaakt ademklachten die gepaard gaan met een (omkeerbare) vernauwing van de luchtwegen. Die longfunctievermindering kan objectief gemeten worden via de procentuele vermindering van FEV155. Om zowel de omvang van de blootsgestelde bevolking, als de ernst en de frequentie van blootstelling in rekening te brengen wordt de gezondheidsimpactindicator gedefinieerd als het product van het aantal blootsgestelde mensen met het aantal dagen (waarop vermindering optreedt) en met de procentuele FEV1-vermindering. Voor deze indicator kan in principe alleen nul als richtwaarde voorgesteld worden, wat overeenkomt met een lange termijn doelstelling waarin voor iedereen de FEV1-vermindering kleiner is dan 3%: m.a.w. dat de dagelijkse maximale 8-uursgemiddele O3 concentratie nergens meer bedraagt dan 120 mg O3/m3. Het voorbije tienjaargemiddelde voor Vlaanderen van de gezondheidsimpactindicator is berekend op 500 miljoen inwoners.dagen.%FEV1-daling. Dit zou betekenen dat elk van de bijna 6 miljoen Vlamingen jaarlijks gedurende 16 dagen een daling van de FEV1-functie met 5% ondervindt (Vandeweerd, 1999). Een vermindering van de O3-blootstelling verdient bijgevolg bijzondere aandacht. Voor verdere informatie kan het MIRA-T-rapport (Vandeweerd, 1999) geraadpleegd worden. MIRA-S (Van Steertegem, 2000) hanteert 3 indicatoren: voor de opvolging van 3

de

gezondheidsdoelstellingen die alle verband houden met de LTD (120 mg/m ) als dagelijks grootste 8uurswaarde. Het betreft: · GMD-max 8 uur: gemiddelde over een seizoen of jaar van de dagelijks grootste 8-uurswaarde;

55

FEV1: uitgeademd volume lucht tijdens de eerste seconde van een geforceerde uitademing


·

·

120

AOT60ppb-max8u: gecumuleerd overschot boven de van 120 mg/m3 van alle dagelijkse grootste 8-uurswaarden gedurende een kalenderjaar; NET60ppb-max 8 uur: (Number of Exceedances of Threshold): aantal dagen per kalenderjaar waarop in minstens 1 meetplaats een overschrijding van 120 mg/m3 door de grootste 8-uurswaarde wordt geregistreerd.

¨ Zwaveldioxide (SO2) Þ

KARAKTERISERING

Zwaveldioxide (SO2) is een kleurloos, pungent, irriterend, wateroplosbaar en reactief gas. Als gevolg van een strengere emissiecontrole, het gebruik van brandstoffen met een lager zwavelgehalte en industriële herstructurering zijn de hoge omgevingsconcentraties van destijds in de meeste steden in Europa gereduceerd tot jaargemiddelde concentraties tussen 20-40 mg/m3. De daggemiddelden overschrijden er nu zelden de 125 mg/m3 (WHO, 2000a). Gezien zijn hoge reactiviteit, vertoont SO2 een hoge niet uniforme dosisdistributie langs de luchtwegen. Bij lage tot matige ademhalingsvolumes en nasale ademhaling is de penetratie in de longen verwaarloosbaar. Bij grotere ademhalingsvolumes en orale inhalatie kunnen substantiële dosis doordringen in de segmentale bronchiën. SO2 kan enkel de gasuitwisselingsregio van de longen bereiken na sorptie op fijne deeltjes. Een bijzonder aandachtspunt is dat er een grote variatie bestaat in de gevoeligheid voor een brochiocontrictieve respons op SO2 (WHO, 2000a).

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN

Acute blootstelling Blootstelling gedurende korte periodes (minder dan 24 uur) Acute effecten treden op binnen enkele minuten na de inhalatie. Verdere blootstelling verhoogt de effecten niet. Deze effecten omvatten reducties in FEV1, verhoging in specifieke weerstand van de luchtwegen (specific airway resistance of sRAW), en symptomen zoals niezen en kortademigheid. Deze effecten worden versterkt door inspanningen die het volume ingeademde lucht vergroten, en de polluent toelaten dieper in de luchtwegen door te dringen. Er is een breed sensitiviteitsgebied aangetoond, bij gezonde mensen én bij astmapatiënten. Mensen met astma vormen de meest sensitieve groep. Blootstelling gedurende een periode van 24 uur Informatie inzake de effecten van blootstelling uitgemiddeld over een periode van 24 uur is vooral aangeleverd door studies die de (gecombineerde) effecten van SO2, zwevend stof en geassocieerde polluenten beschouwden. Verergering van de symptomen bij groepen van sensitieve patiënten blijkt consistent voor te komen wanneer de SO2 concentratie de 250 mg/m3 overstijgt in de aanwezigheid van zwevend stof. Verschillende recente studies in Europa onderzochten gemengde industriële en verkeersemissies. Bij lage blootstellingsniveaus (jaargemiddelden lager dan 50 mg/m3 en daggemiddelden die de 125 mg/m3 niet overschrijden) zijn op consistente wijze effecten op mortaliteit (totaal, cardiovasculair en respiratoir), spoedopnames voor respiratoire oorzaken en chronische


121

obstructie van de luchtwegen (COPD) vastgesteld. In deze studies is geen drempelwaarde voor SO2 geïdentificeerd.

Chronische blootstelling Vroegere inschattingen onderzochten bevindingen inzake de prevalentie van respiratoire symptomen, respiratoire ziektefrequenties, of verschillen in longfunctiewaarden in locaties met contrasterende SO2 concentraties en zwevend stof. De lowest-observed-adverse-effect-level (LOAEL) werd toen vastgesteld op 100 mg/m3, in aanwezigheid van zwevend stof. Meer recente studies gerelateerd aan industriële bronnen van SO2 of aan de stedelijke mixtures van luchtpolluenten, tonen aan dat nadelige effecten reeds optreden onder dat niveau. Een majeure moeilijkheid bij de interpretatie van deze gegevens is dat lange termijn effecten niet enkel bepaald worden door de huidige omstandigheden maar ook door de kwalitatief en kwantitatief verschillende verontreiniging in vroegere jaren. Niettemin wijzen cohort studies inzake verschillen in mortaliteit tussen gebieden met contrasterende verontreinigingniveaus er op dat mortaliteit sterker geassocieerd is met zwevend stof dan met SO2.

Þ


Europese Unie Transport was in 1996 verantwoordelijk voor minder dan 10% van de antropogene uitstoot van SO2 in de Europese Unie. Internationaal scheepsverkeer is verantwoordelijk voor het grootste aandeel van de transportemissies t.g.v. het hoge zwavelgehalte van de brandstoffen (EEA, 2000a). Vlaanderen De totale SO2-emissie in Vlaanderen bedroeg in 1996 bijna 170 kton. Daarvan is 82% afkomstig van raffinaderijen, elektrische centrales en de industrie, 13% van de gebouwenverwarming en (slechts) 5% door verkeer (Vandeweerd, 1998). De totale emissie is gevoelig gedaald en bedraagt in 1996 nog 33% van de hoeveelheid in 1980.

¨ Koolstofmonoxide (CO) Þ

KARAKTERISERING

Koolstofmonoxide (CO) is een kleur-, reuk- en smaakloos gas en is één van de meest toxische gassen. CO-emissies ontstaan bij onvolledige verbrandingsprocessen. De hoogste concentraties worden opgemeten nabij belangrijke wegen, omdat motorvoertuigen de belangrijkste CO-bron vormen. COconcentraties kunnen ook hoog zijn in wagens, ondergrondse parkings, tunnels en in binnenhuisomgevingen waar verbrandingsmachines opereren zonder adequate verluchting.

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN

CO oefent zijn toxische effecten uit na binding met hemoglobine in de capilairen van de longen. CO verspreidt zich snel over de alveolaire, capilaire en placentale membranen. Ongeveer 80-90% van de geabsorbeerde CO bindt met hemoglobine en vormt carboxyhemoglobine (COHb). De COHb concentratie in het bloed is een goede biomerker voor de mate van blootstelling. De affiniteit van hemoglobine voor CO is 200 tot 250 keer groter dan voor zuurstof (O2).


122

De vorming van COHb reduceert de zuurstofdraagkracht van het bloed en schaadt het vrijmaken van zuurstof van hemoglobine. Dit zijn de belangrijke oorzaken van zuurstoftekort ter hoogte van de weefsels (hypoxia) door CO bij lage blootstellingsniveaus. Bij hogere concentraties bindt de rest van de geabsorbeerde CO met andere haemproteïnen zoals myoglobine en met cytochrome oxidase en cytochrome P-450. De toxische effecten van CO komen eerst tot uiting in organen en weefsels met een hoge zuurstofconsumptie, zoals de hersenen, het hart, de skeletale spieren en de zich ontwikkelende foetus. Ernstig zuurstoftekort ten gevolge van acute CO-vergiftiging kan zowel omkeerbare, kortstondige, neurologische deficiënties als ernstige, meestal uitgestelde neurologische schade aanrichten. De neurogedragseffecten omvatten verzwakte coördinatie, beweging, rijbekwaamheid, waakzaamheid en cognitieve performantie bij COHb-niveaus van 5,1-8,2%.

Þ

EFFECTINDICATOREN

De hoeveelheid CO gevonden aan hemoglobine in bloed kan als blootstellingsindicator worden gehanteerd (Verbruggen, 1998). Tabel 8.6 geeft een overzicht van de gezondheidseffecten die optreden bij de mens bij stijgende COHb concentraties. COHb-concentratie (%) 2,3-4,3 2,9-4,5 5,0-5,5 < 5,0 5,0-7,6 5,0-17

7,0-20

Effecten De tijd waarbij een fysische inspanning volgehouden wordt vermindert significant 3 tot 7% bij gezonde jonge mannen Significante afname van de inspanningscapaciteit (tijd tot begin van pijn) bij angina patiënten en verlengde duur van astma aanvallen Significante afname van maximaal zuurstofgebrek en uithouding bij volgehouden inspanning bij gezonde jonge mannen Geen significante vermindering in alertie Significante vermindering in alertie bij gezonde proefpersonen Significante vermindering van de visuele waarneming, handigheid, leervermogen of uitvoeren van complexe sensomotorische taken (bijv. rijden) Significante afname van maximaal zuurstofgebruik bij volgehouden inspanning bij gezonde jonge mannen

Tabel 8.6: Overzicht van de gezondheidseffecten die optreden bij de mens bij stijgende COHb-concentraties (Vandeweerd, 1998)

Þ


Europese Unie Stedelijke CO concentraties kennen algemeen een dalende trend gedurende het laatste decennium. Vlaanderen In totaal is in Vlaanderen 495 kton CO uitgestoten in 1997. Verkeer en vervoer waren in 1997 verantwoordelijk voor 47,5% van deze uitstoot. In 1998 was 51% afkomstig van wegverkeer. De


123

totale CO-emissie daalde in de periode 1990-1998 met slechts 3,9%. De emissie door het wegverkeer nam in dezelfde periode toe met 8,3%.

¨ Stikstofoxiden (NOx) Þ

KARAKTERISERING

De belangrijkste polluenten in de groep van de stikstofoxides zijn stikstofmonoxide (NO) en stikstofdioxide (NO2). Ze ontstaan bij verbranding door oxidatie van stikstof in de lucht. Ten gevolge van de hoge temperatuur reageert stikstof met zuurstof. Tijdens dit proces wordt stikstofmonoxide snel getransformeerd in stikstofdioxide. NO is een kleur-, reuk- en smaakloos gas. NO2 is roodbruin van kleur en heeft een irriterende, slechte geur. Het is oplosbaar in water en kan zo nitraat vormen in druppels in de lucht. Zoals SO2 kan NO2 als een aërosol uitgespreid worden over grote afstanden en een belangrijke rol spelen bij de verzuring. NO reageert gemakkelijk tot NO2 onder invloed van het zonlicht of via ozon. 's Nachts dissocieert NO2 tot NO en ozon (O3).

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN

Emissies van NOx veroorzaken voornamelijk onrechtstreekse gezondheidseffecten, via de vorming van ozon en van nitraat-aërosolen. Bewijzen van directe effecten van NOx zijn er onvoldoende. 50% van de ingeademde NOx blijft in de longen. Inhalatie van NOx en HNO3 kan leiden tot irritatie van de luchtwegen. In het algemeen is NO minder actief en toxisch dan NO2. Lange termijnblootstelling aan NOx en HNO3 veroorzaakt hoesten, chronische longinfectie, afgenomen longfunctie en een verlammende invloed op de gladde spieren van de cilia in de neus. Dit schaadt de zelfreinigende capaciteit van het ademhalingskanaal, zodat carcinogene en mutagene polluenten en schadelijke micro-organismen het menselijke lichaam kunnen binnendringen. Opname van NOx in de bloedstroom resulteert in een reductie van het O2-transport: zoals CO vertoont het een hogere affiniteit voor hemoglobine dan O2. Kinderen, oudere mensen, astmapatiënten en patiënten die lijden aan chronische bronchitis of hart- en vaatziekten hebben een verhoogd risico om nadelige effecten te ondervinden bij hoge NOxconcentraties in de omgevingslucht.

Þ


Europese Unie Emissies van NOx t.g.v. transport daalden in de EU met 13% gedurende de periode 1990-1996. De bijdrage tot de totale antropogene uitstoot daalde slechts lichtjes van 55 tot 54% (EEA, 2000a). Vlaanderen De NOx-verkeersemissies bleven toenemen tot 1993. Pas in 1994 dalen de verkeersemissies licht omdat de invoering van de katalysator en de rendementsverbetering van de motoren begint op te


124

wegen tegen de steeds verdere toename van het autoverkeer. In 1997 waren verkeer en vervoer verantwoordelijk voor 50% van de NOx uitstoot.

¨ Carcinogenen (benzeen en PAK's) Kankerverwekkende stoffen verdienen speciale aandacht. Hieronder wordt dieper ingegaan op de belangrijkste verkeersgebonden carcinogene stoffen.

¨ Benzeen Þ

KARAKTERISERING

Benzeen (C6H6), een stabiele organische verbinding, is een natuurlijk bestanddeel van petroleum. Het wordt ook gevormd tijdens verbrandingsprocessen (Wagemans e.a., 1998). Emissies van verkeer en verdamping tijdens de distributie en het stockeren van petroleumproducten zijn de voornaamste benzeenbronnen in omgevingslucht (WHO, 1987). Benzeenconcentraties in omgevingslucht variëren in het algemeen tussen 3 en 160 mg/m3. Hogere concentraties worden gemeten in grootstedelijke gebieden. In de nabijheid van tankstations en benzeen producerende of -verwerkende industrieën zijn concentraties tot verschillende honderden mg/m3 gemeten (WHO, 1987).

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN

De bevolking wordt vooral via de lucht blootgesteld aan benzeen. Benzeen is ook aangetoond als contaminant van drinkwater (0,1-0,3 mg/m3) en in voedingsmiddelen. De WHO (1987) geeft een schatting van de dagelijkse opname van benzeen via de belangrijkste blootstellingsbronnen (Tabel 8.7). Acute blootstelling aan een hoge dosis benzeen resulteert in depressie van het centrale zenuwstelsel. Chronische bloostelling leidt tot beschadiging van de beenmergcellen. Benzeen is in de Groep 1 van de IARC classificatie gerangschikt, als erkend carcinogeen voor de mens. Het voornaamste effect van benzeen is een verhoogd risico op leukemie. Leukemie is een vorm van bloedkanker die de witte bloedcellen (leukocyten) aantast. De aantasting van leukocyten, waartoe ook de lymfocyten behoren, heeft ook effecten op het immunologische systeem en op de afweer tegen kanker. De kankerverwekkende invloed van benzeen is vooral een functie van cumulatieve blootstelling aan benzeen over langere periodes. Het is weinig waarschijnlijk dat kortdurende blootstelling aan piekdosissen een bijzonder carcinogene rol zou hebben, naast de bijdrage aan de totale gecumuleerde dosis (Wagemans e.a., 1998).


Eten en drinken

Via de ademhaling 3

(gebied in mg/m )

Etena

Drinkena

Omgevingsluchtb

100-250

1-5

30-300 (residentieel gebied)

a

Geschatte totale opname via alle bronnen (in mg/m3)

3

(gebied in mg/m )

125

Roken (Pakjes/dagc) (0): 0 (1): 600 (2) 1200

130-550 700-1200 1300-1800

: aanname bij volledige absorptie : 50% absorptie en bij aanname van een dagelijks ademhalingsvolume van 20 m3

b c

: aantallen tussen haakjes = aantal pakjes van 20 sigaretten (aanname: opname van 30mg/sigaret)

Tabel 8.7: Geschatte dagelijkse opname van benzeen via de belangrijkste blootstellingsbronnen

Þ

BLOOTSTELLINGSGEGEVENS IN VLAANDEREN

De benzeenconcentraties in de omgevingslucht vertonen een dalende trend vanaf 1994, in de stedelijke én in de landelijke gebieden (Van Steertegem, 2000). De dalende trend doet zich ook voor in onze buurlanden, wat inhoudt dat de lucht die over de landsgrenzen wordt aangevoerd een betere (NMVOS)-kwaliteit kent. Het EU Auto-Oil programma dat het benzeengehalte in benzine vanaf 2000 beperkt tot 1% zal de benzeenconcentratie verder doen dalen. Om de WHO jaargemiddelde streefwaarde van 0,17 mg/m3 te bereiken, zullen echter ook na 2010 bijkomende inspanningen noodzakelijk zijn (Vandeweerd, 1999).

¨ PAK'S Þ

KARAKTERISERING

Polynucleaire (of polycyclische) aromatische koolwaterstoffen (PAK's) zijn organische verbindingen opgebouwd uit 2 of meer benzeenringen. Benzo(a)pyreen (B(a)P) is de best bestudeerde en waarschijnlijk de meest toxische PAK. Meestal maakt deze stof slechts 5% uit van het PAK's-mengsel. In de atmosfeer kunnen PAK's verbindingen aangaan met andere stoffen. Zo worden o.a. nitro-PAK's gevormd. Hoewel er onvoldoende bewijzen zijn voor een risicobeoordeling zijn er aanwijzingen dat ook sommige van deze verbindingen een toxiciteit hebben die vergelijkbaar is met deze van B(a)P. Nitro-PAK's zijn o.a. aanwezig in uitlaatgassen.

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN

Voor zover bekend veroorzaken PAK's bij blootstelling in het milieu geen acute toxiciteit bij de mens. Het voorkomen van kanker blijkt één van de meest gevoelige effecten te zijn van blootstelling aan PAK's. Niet alle PAK's zijn kankerverwekkend. Er zijn voldoende gegevens uit proefdierstudies en aanduidingen bij de mens om B(a)P, benzo(a)anthraceen en dibenz(a,h)-anthraceen te klasseren als waarschijnlijk kankerverwekkend bij de mens bij inhalatie (IARC, 2A); benzo(b)florantheen en


126

benzo(k)fluorantheen worden als mogelijk kankerverwekkend geklasseerd (IARC, 2B) (Verbruggen, 1998).

Þ


Door een gebrek aan homogene gegevens blijkt het onmogelijk een nauwkeurige inschatting te maken van de jaarlijkse evolutie van de PAK's-emissies (Van Steertegem, 2000). Aan de hand van beschikbare gegeven is een schatting gemaakt van de PAK-emissies tussen 1990 en 1998. In 1998 is er een daling van 34,8% vastgesteld ten opzichte van 1990. Verkeer staat voor 46,2% van de uitstoot in 1998 en in absolute termen is er nauwelijks een reductie waar te nemen t.o.v. 1990. De immissie-concentraties van een 10-tal PAK's, waaronder B(a)P, worden sinds 1995 gemeten op een vijftal plaatsen in Vlaanderen. Op de plaatsen waar vergelijking mogelijk was is zowel voor 1997 als voor 1998 een daling waargenomen. In dat laatste jaar situeerden de waargenomen B(a)Pconcentraties zich tussen de 0,2 en 0,35 ng/m3.

¨ Lood (Pb) Þ

KARAKTERISERING

Lood is veruit het belangrijkste zware metaal dat via het verkeer in de omgeving terechtkomt. Lood is in de vorm van tetra-ethylood en methyllood als antiklopmiddel aan benzine toegevoegd. Het stijgend gebruik van loodvrije benzine enerzijds en de toenemende voorkeur voor dieselwagens anderzijds verklaart de afname van de Pb-emissies.

Þ

GEZONDHEIDSEFFECTEN

De opname van lood in het lichaam is bij kinderen een aantal malen hoger dan bij volwassenen. Kinderen tot de leeftijd van 6 jaar, de foetus en zwangere vrouwen vormen de meest gevoelige groepen. Effecten bij chronische blootstelling omvatten vermoeidheid, slapeloosheid, hoofdpijn, spijsverteringsstoornissen, bloedarmoede en spierzwakheid. Lood heeft ook een invloed op het centrale en perifere zenuwstelsel. Bij kinderen zijn er specifieke effecten op de intellectuele bekwaamheden en het gedrag waar te nemen (Verbruggen, 1998).

Þ


Het loodgehalte in het bloed is momenteel de beste indicator voor huidige en historische milieublootstelling. T.o.v. 1990 is de loodemissie door het wegverkeer in 1996 gedaald met 58%, vooral als gevolg van het stijgend marktaandeel van loodvrije benzine (Verbruggen, 1998). Er wordt veronderstelt dat t.o.v. 1990 de loodemissie door het wegverkeer in 2000 en 2005 met ruim 95% zal gedaald zijn (Verbruggen,1998)


8.3.2.5 Methodiek voor het bep alen van verkeerspolluenten t.g.v. verkeer.

de

127

gezondheidsgevolgen

van

¨ Objectief Het is de concentratie aan polluenten in de omgevingslucht, waaraan de bevolking wordt blootgesteld, die via een functie gekoppeld wordt aan de mogelijke gezondheidseffecten of eindpunten. Het individuele blootstellingsniveaus hangt af van persoonlijk activiteiten.

¨ Methodiek Inleiding Op basis van een literatuuronderzoek van epidemiologische studies over de effecten op de gezondheid van luchtverontreiniging, en van toxicologische studies komt men tot een inzicht over (De Nocker, 2000): · welke verkeerspolluenten in de lucht geassocieerd zijn met negatieve gezondheidseffecten (acuut of chronisch en welke eindpunten ze beïnvloeden); · welke van deze associaties kan geïnterpreteerd worden als causaal; · welke individuele studie of meta-analyse een representatieve waarde heeft om effecten te kwantificeren, wanneer causaliteit voor een bepaalde impact van een polluent is aanvaard; · hoe de blootstellings-effectrelaties van deze studies aangepast worden om te gebruiken in het studiegebeid (Vlaanderen); · welke combinatie of "set" van kwantificeerbare blootstellings-effectrelaties een geschikte basis vormen om de gezondheidseffecten te bepalen. Gezondheidsgevolgen en gezondheidseindpunten Tunnicliffe & Ayres (2001) definiëren een ziektebeeld dat gerelateerd is aan luchtverontreiniging als volgt: · een conditie waarvan de incidentie56 (of prevalentie57) of de frequentie van verergering is geïdentificeerd als gerelateerd aan, variaties in de verontreinigingsniveaus van omgevingslucht; · een conditie waar er genoeg ongerustheid is dat de incidentie (of de prevalentie) van de conditie mogelijkerwijs geaffecteerd is door luchtpolluenten maar waar direct bewijs ontbreekt. Een aantal condities zijn erkend als gerelateerd met de blootstelling aan verontreinigde lucht, waarbij de variaties in verergeringsgraden gewoonlijk gerelateerd zijn aan 'van dag tot dag'-veranderingen in luchtverontreinigingsniveaus. De meeste zijn voorspelbaar gezien het hem gaat om ziekten van het strottenhoofd en de luchtpijp, terwijl andere condities aan het licht zijn gekomen waar de geïdentificeerde associatie op het eerst gezicht als meer verrassend kan ingeschat worden, zoals ischaemische hartziekten (ischaemic heart disease (IHB)) en wiegendood (sudden infant death syndrome (SIDS)). Deze condities zijn samengevat in Tabel 8.8. In het algemeen gaat het om ziektes 56 57

Incidentie = het aantal nieuwe gevallen per tijdseenheid van een ziekte Prevalentie = het totaal aantal voorkomende gevallen van een ziekte


128

van de bovenste en onderste luchtwegen, cardio- en cerebro-vasculaire ziektes, leukemie en wiegendood. Doelwit Bovenste luchtwegen Onderste luchtwegen

Cardiovasculair Cerebrovasculair Bloed Andere

Ziektebeeld Croup Rhinitis Astma Chronische obstructie van de luchtwegen (COPD): chronic obstructive pulmonary disease) Bronchiale carcinoma Ischaemic heart disease (IHB) Hartaanval Chronische myeloide leukemie (CML) Acute lymphatische leukemie Wiegendood (SIDS)

Tabel 8.8: Diagnostische categorieën van luchtverontreinigingsgerelateerde ziektebeelden Gezondheidseffecten gerelateerd aan luchtverontreiniging zijn geïdentificeerd over een brede waaier van gezondheidsgevolgen, van veranderingen in symptomen op een dag tot dag basis, tot mortaliteit. Met de diagnostische categorieën opgenomen in Tabel 8.8 kan een breed spectrum van relevante acute en chronische gezondheidseindpunten beschouwd worden: zoals acute en chronische mortaliteit, hospitaalopnames, dagen van beperkte activiteit. Voor een overzicht inzake specifieke gezondheidsgevolgen van luchtverontreiniging door wordt verwezen naar de gespecialiseerde literatuur (bijv. Tunnicliffe & Ayres, 2001). Blootstelling-reponsrelaties Tabel 8.9 geeft een overzicht van relevante blootstelling-responsrelaties voor gezondheidseffecten. De referentie verwijst naar het werk of de studie waarop de E-R-functie in hoofdzaak gebaseerd is (Denocker, 2000).


129

Tabel 8.9: Overzicht van de blootstellings-responsrelaties voor gezondheidseffecten (De Nocker, 2000). impact categorie

helling van de blootstellingsrespons functie(1)

Betrouwbaarheid(2)

Panel score(3)

VOLWASSENEN O3 minor restricted activity days PM10 chronic bronchitis PM10 restricted activity days

9,76E-03 4,90E-05 0,025

B A B

II III II

Volwassen asthmatici PM10 lower resiratory symptoms PM10 cough PM10 bronchodilator usage

0,061 0,168 0,163

A A B

I II II

Kinderen asthmatici PM10 lower respiratory symptoms PM10 cough PM10 bronchodilator usage

0,103 0,133 0,078

A A B

I II II

Alle asthmatici O3 asthma attacks

4,29E-03

B?

I

Kinderen PM10 PM10

chronic cough chronic bronchitis

2,07E-03 1,61E-03

B B

II III

65+ PM10

congestive heart failure

1,85E-05

B

I

Bevolking O3 O3 O3 PM10 PM10 PM10 PM10 PM10 SO2 SO2

acute mortality 'yoll approach' respiratory hospital admissions symptom days acute mortality 'yoll approach' cerebrovascular hospital admissions respiratory hospital admissions chronic mortality (PM10) chronic mortality (PM2,5) acute mortality 'yoll approach' respiratory hospital admissions

0,06% 3,54E-06 0,033 0,04% 5,04E-06 2,07E-06 1,57E-04 2,60E-04 0,07% 2,04E-06

B A A B B A B B B A

I I I I I I IV IV I I

SENSITIVITEITSFUNCTIES 65+ PM10 ischaemic heart disease

1,75E-05

B

I

Bevolking NO2 NO2 O3 PM10 PM10 PM10

1,40E-06 0,03% 1,31E-05 7,20E-06 6,45E-06 2,91E-05

A? B? B? B? B? B?

I I I I I I

respiratory hospital admissions acute mortality 'yoll approach' ERV for asthma ERV for COPD ERV for asthma ERV for croup in pre school children


130

Noot : voor de impacts op gezondheid is de originele engelse benaming behouden om consistentie met de bronnen te garanderen. (1) uitgedrukt in gevallen/(jaar.peroon.µg/m³), tenzij voor acute mortaliteit (%jaarlijkse mortaliteitswijziging/µg/m³), en voor chronische mortaliteit (YOLL/jaar.persoon.µg/m³) (2) De betrouwbaarheidsintervals zijn als volgt gedefinieerd: A is equivalent aan een standaard afwijking s van 2,5 tot 4 B van 4 tot 6."?" wijst op een conservatieve schatting. De afwijkingen zijn multiplicatief: 95% betrouwbaarheidsinterval ligt binnen m/s² en m.s² (3) De panel scores zijn afkomstig van een oefening in de UK. Een score I betekent dat het panel het meest vertrouwen had in deze impact.

8.3.2.6 Algemene overzicht van de methodiek voor het gezondheidsimpacts van luchtpolluenten t.g.v. verkeer

bepalen

van

Mits de vakliteratuur wordt een overzicht opgesteld inzake de te beschouwen verkeerspolluenten in de lucht, die geassocieerd zijn met negatieve gezondheidseffecten. Dan wordt op basis van een geschikte kwantificeerbare dosis-reponsrelaties een reeks gezondheidseindpunten gedefinieerd. Tabel 8.7 geeft een overzicht van de belangrijkste vervuilingsindicatoren en de daaraan gerelateerde gezondheidseffecten. De basisgegevens voor de berekening van gezondheidsimpacts zijn emissies (concentraties op een bepaalde plaats) van scheikundige stoffen in de lucht. Uitgaande van verkeersdata m.b.t. de verschillende scenario's worden de emissies naar de lucht berekend. Vervolgens worden via verspreidingsmodellen de resulterende immissies berekend. Deze berekeningen worden uitgevoerd in het kader van de taakstelling Lucht. Tabel 8.11 geeft een voorbeeld van samenvattende rapportering van de blootstelling/immissie voor de relevante vervuilingsindicatoren. De rapportering geeft uitsluitsel over de gemiddelde immissies (bijv. voor het Vlaamse grondgebieden) en uitgemiddeld naar 3 types locaties: Stad, platteland en snelwegen. Voor de berekening van de gezondheidsimpacts zijn er fundamenteel twee methodes: · De eerste methode vertrekt van de ruimtelijke verdeling van de emissieniveaus en vertaalt deze via een blootstellingsberekening en dosis-responsrelaties naar gezondheidsimpacts. · Een tweede methode (De Nocker e.a., 2000b, Int Panis, 2000) baseert zich op enkele typische situaties. Deze methode is nuttig bij het ontbreken van emissies- of immissiegegevens en/of wanneer gedetailleerde gezondheidsgegevens van de blootsgestelde bevolking ontbreken. Deze methode geeft gelijkaardige resultaten en heeft geen invloed op de conclusies. Enkel voor ozon is deze alternatieve berekeningswijze niet mogelijk omdat de marginale impacts van ozon op dit moment in België negatief zijn voor de meeste voertuigen (d.w.z. de ozonimpacts stijgen bij (licht)dalende voertuigkilometer)58 . Zo wordt het mogelijk de relevante acute en chronische gezondheidsimpacten op kwantitatieve manier in te schatten en te interpreteren (voor de algemene bevolking, maar ook voor kwetsbare groepen) én de gezondheidsimpact van verschillende scenario's te vergelijken. De resultaten laten dan uiteindelijk toe specifieke maatregelen te definiëren die de gezondheidslast kunnen voorkomen of beperken. Tabel 58

zie paragraaf 2.2.18 in Deelrapport 2 ‘sMER van het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen’ van deze studie


131

8.12 geeft een overzicht van de effectberekeningen voor 3 verschillende scenario's voor de totale bevolking. Een bijkomende noodzakelijke interventie omvat het toetsen van de immissies aan de normen en doelstellingen m.b.t. luchtkwaliteit.


Vervuilings-indicatoren S02 CO Fijn stof PM 2,5 PM10

Eindpunten Gezondheid Totale bevolking Acute Effecten Acute mortaliteit Respiratoire ziekenhuisopnames Cardiovasculaire ziekenhuisopnames Bezoek aan de spoedafdeling Dagen met beperkte activiteit Chronische effecten Vervroegde sterfte Chronische bronchitis Kanker Zwakke gezondheidsgroepen Acute effecten bij asmatici Gebruik van bronchodilatoren bij volwassen astmatici Hoesten bij volwassen astmatici Aandoening aan de luchtwegen bij volwassen astmatici Gebruik van bronchodilatoren bij kinderen met astma Congestive heart failure bij 65 plussers

x x

132

Ozon Dieseldeeltjes

Nitraatsulfaataërosolen

x x x (x) x

x x

x x x x

x

x

x x x

x

NO2

(x) x

x x

x

Vluchtige Organische Stoffen Benzeen 1-3 Benzo-abutadieen pyreen (PAK's)

x x

x

x x

Hoofdstuk 8: Conceptontwikkeling, thema Mens en Gezondheid Tabel 8.10: Overzicht van de belangrijkste vervuilingsindicatoren en de daaraan gerelateerde gezondheidseffecten

133


Referentietoestand Gemiddeld S P

Sn

Trendscenario Gemiddeld S

134

P

Sn

Duurzaam scenario Gemiddeld S

P

SN

Vervuilingsindicatoren SO2 CO Fijn stof PM10 PM2,5 Dieseldeeltjes Nitraat-sulfaataërosolen Ozon NO2 VOS Benzeen 1-3 butadieen Benzo-a-pyreen (PAK's) Tabel 8.11: Samenvatting rapportering van de blootstellingsgegevens-immissiegegevens voor de relevante vervuilingsindicatoren Noot: S = Stad, P = platteland, Sn = snelwegen


Vervuilingsindicatoren

Referentietoestand Totaal

Eindpunten Gezondheid Totale bevolking Acute Effecten Acute mortaliteit

Respiratoire ziekenhuisopnames

Cardiovasculaire ziekenhuisopnames Bezoek aan de spoedafdeling

Dagen met beperkte activiteit Respiratoire symptomen Chronische effecten Vervroegde sterfte Chronische bronchitis Kanker

135

S

Trendscenario P

Sn

Totaal

S

Duurzaam scenario P

Sn

Totaal

S

P

Totaal S02 PM10 Ozon Totaal S02 PM10 Ozon NO2 PM10 Totaal PM10 Ozon PM10 PM10 PM10 Totaal Dieseldeeltjes Benzeen 1-3 butadieen Benzo-apyreen

Tabel 8.12: Overzicht van de effectberekeningen voor de verschillende scenario's (uitgedrukt in aantal gevallen per jaar) voor de totale bevolking Noot: S = stad, P = platteland, Sn = snelwegen

Sn


136

8.3.3 Indicator 2: Gezond heidseffecten t.g.v. van geluid 8.3.3.1 Context Omgevingsgeluid, veroorzaakt door het verkeer en door industriële en recreatieve activiteiten is een van de belangrijkste lokale milieuproblemen in Europa (EEA, 2000b). Geluidshinder is ook de bron van een stijgend aantal klachten van de bevolking (Janssens & Hens, 1997). Verschillende studies onderzochten de externe maatschappelijke kosten van geluid. De schatting van deze kosten varieert tussen 0,2 en 2% van het BBP (EEA, 2000b). Recent zijn de jaarlijkse externe kosten door de Europese Commissie geschat op 38 miljard Euro; deze kosten omvatten verminderde marktwaarde van eigendommen, mitigerende maatregelen, preventie, medische kosten en productieverliezen (Booker, 2001).

8.3.3.2 Karakterisering Het ervaren van lawaai is zeer subjectief en frequent afhankelijk van de situatie waarin iemand zich bevindt. Geluid wordt enerzijds gekarakteriseerd door de toonhoogte, de frequentie, uitgedrukt in Hertz (Hz trillingen per seconde) en anderzijds door zijn sterkte (geluidsdruk), uitgedrukt in decibel (dB). De subjectieve geluidswaarneming hangt samen met de frequentie. Daarom past men bij meting een filtering toe die overeenkomt met het frequentiebereik van het menselijke oor. Men spreekt dan van dB(A) of geluidsniveau (Janssens & Hens, 1997). Enkele voorbeelden van frequent voorkomende geluidsniveaus zijn: · vallende bladeren: 10-20 dB(A) · stofzuiger: 55-65 dB(A) · locatie dichtbij drukke weg: 70-80 dB(A) · popconcert: 100-110 dB(A) Geluidsniveaus variëren in de tijd. Daarom worden van het geluidsniveau andere biofysische eenheden afgeleid om de lange termijnblootstelling te specificeren. Het effect van een combinatie van geluidsevenementen is gerelateerd aan de gecombineerde geluidsenergie van deze evenementen (equal energy principle): de som van de totale energie over een gegeven tijdsperiode geeft een niveau aan dat equivalent is aan de gemiddelde geluidsenergie over die periode (WHO, 2000c). Zo definieert de eenheid LAeq,T het energie gemiddelde equivalent niveau van het A-gewogen geluid over de periode T. Veelal bedraagt de blootstellingsperiode T één dag (24u) of een werkdag (8u). In een milieu en gezondheidskader wordt ook een dag-nacht-eenheid gebruikt: Ldn. Deze eenheid is het equivalent geluidsniveau over een periode van 24 uur, waarbij de geluidniveaus gedurende de nacht (23u-7u) verhoogd worden met 10 dB(A). Ook wordt een dag-avond-nacht niveau (Lden) gehanteerd. Eén enkel geluidsevenement wordt gekarakteriseerd door zijn blootstellingniveau Het geluidsblootstellingsniveau SEL (sound exposure level) van een geluidsevenement (bijv. het


137

overvliegen van een jet of de passage van een vrachtwagen) is gedefinieerd als het equivalent geluidsniveau gedurende het evenement, genormaliseerd over een periode van 1 seconde. Weg- en luchtverkeer zijn een belangrijke bron van geluid. Het geluidniveau van het verkeer wordt bepaald door verschillende factoren: de motor en de aard van het voertuig (een dieselmotor genereert meer geluid dan een benzinemotor), het rolgeluid (afhankelijk van het bandentype, de aard en de toestand van het wegdek), de verkeersintensiteit, de snelheid en het rijgedrag (Janssens & Hens, 1997). Hoofdstuk 5 licht het thema Geluid nader toe, via een omschrijving van de discipline, de reikwijdte van de taakstelling en de technische fiches voor de indicatoren 'aantal potentieel ernstig gehinderden door geluid' en 'aantal potentiële ontwaakreacties door geluid'.

8.3.3.3 Gezondheidseffecten Blootstelling aan geluid houdt betekenisvolle gezondheidsgevaren in (Passchier-Vermeer & Passchier, 2000; WHO, 1995; Rylander, 1992). De meeste effecten op de volksgezondheid werden reeds geïdentificeerd tijdens de jaren 60. Vandaag zijn er voldoende wetenschappelijke bewijzen dat geluidsblootstelling volgende gezondheidsgevolgen veroorzaakt: gehoordrempelverschuiving, verhoogde bloeddruk en ischemische hartziekte, hinder, slaapverstoring, en verminderde (school)prestaties. Andere effecten, zoals veranderingen in het immuniteitsysteem en afwijkingen bij de geboorte, zijn minder goed gedocumenteerd (Passchier-Vermeer & Passchier, 2000). Schade aan het gehoor in termen van gehoordrempelverschuiving komt zelden voor t.g.v. verkeer. De geluidsdruk door het (weg)verkeer ligt meestal lager dan 80dB(A). Slaapverstoring is daarentegen een majeur effect van omgevingsgeluid t.g.v. transport (WHO, 2000c). De slaap kan omschreven worden als een herstelproces dat essentieel is voor de mens om fysiologisch en mentaal te kunnen functioneren. Slaapverstoring veroorzaakt primaire effecten (gedurende de slaap) en secundaire effecten (WHO, 2000c). Primaire effecten omvatten: moeilijkheden om in slaap te vallen; (plots) wakker worden en veranderingen in de slaapstadia en/of diepte; verhoogde bloeddruk en hart- en polsslag; vasoconstrictie; veranderingen in de ademhaling. De secundaire (naijl)effecten omvatten: verhoogde vermoeidheid, depressie van het humeur en welzijn, verminderde performantie. Passchier-Vermeer & Passchier (2000) geven aan dat er op basis van epidemiologische studies voldoende bewijzen zijn voor een causaal verband tussen blootstelling aan nachtlawaai en veranderingen in het slaappatroon, slaapstadia, wakker worden, subjectieve slaapkwaliteit, hartslag en humeur. De observatiedrempels voor deze effecten zijn samengevat in Tabel 8.13. Bewijzen voor andere effecten (hormoonniveaus en performantie) zijn beperkt of niet conclusief (immuunsysteem). Verschillende auteurs wijzen op de indirecte effecten van slaapverstoring voor de levenskwaliteit, en in het bijzonder op factoren als somatische gezondheid en hinder. De WHO (2000c) beveelt aan dat voor een goede nachtrust, het equivalent geluidsniveau van 30 dB(A) niet zou overschreden worden voor continu achtergrondgeluid, en individuele geluidsevenementen hoger dan 45 dB(A) moeten vermeden worden. Voor specifieke situaties, bijv. bevolkingsgroepen die in de nabijheid van grote luchthavens wonen zijn de (economische)


138

consequenties van preventieve en mitigerende maatregelen belangrijk, maar vanuit een volksgezondheidsstandpunt perfect verdedigbaar. Bij mensen die in de nabijheid van luchthavens en drukke wegen leven, kan blootsteling aan geluidsoverlast belangrijke tijdelijke maar ook permanente impacten veroorzaken op de fysiologische functies. Na langdurige bloostelling kunnen kwetsbare individuen permanente effecten ontwikkelen, zoals verhoogde bloeddruk en ischemische hartziekte. De grootte en de duur van de effecten zijn deels individu-afhankelijk. Levenstijl, gedrag en de omgevingsvoorwaarden zijn bepalende elementen. Arbeiders die gedurende 5 tot 30 jaar blootgesteld worden aan hoge industriële geluidniveaus kunnen een verhoogde bloeddruk ontwikkelen. Cardiovasculaire effecten zijn aangetoond na langdurige blootstelling van geluid veroorzaakt door lucht- en wegverkeer. Het verhoogde risico (bijv. op ischemische hartziekte) is belangrijk omdat een groot aantal mensen wordt blootgesteld (WHO, 2000c). Er zijn sterke bewijzen dat geluid cognitieve performantie nadelig beïnvloedt (WHO, 2000c; Passchier-Vermeer en Passchier, 2000). Hoewel opwinding ten gevolge van geluid op korte termijn een verbeterde performantie kan induceren voor eenvoudige taken, gaat de cognitieve performantie substantieel achteruit bij meer complexe taken. Lezen, opletten, problemen oplossen en onthouden zijn de voornaamste cognitieve effecten die sterk beïnvloed worden door geluid. Geluid kan ook een afleidende stimulus zijn en geluidsevenementen kunnen storende effecten genereren als gevolg van schrikantwoorden. Blootstelling aan geluid veroorzaakt ook naijleffecten die de performantie negatief beïnvloeden. In scholen nabij luchthavens is vastgesteld dat kinderen die chronisch blootgesteld worden aan vliegtuiglawaai minder presteren in het corrigeren, in het doorzetten bij het oplossen van vraagstukken, bij leestesten en in motivatie. Kinderen uit geluidsdrukke buurten vertonen ook verhoogde niveaus van stresshormonen en verhoogde bloeddruk. Tabel 8.13 geeft een overzicht van de negatieve effecten gerelateerd aan omgevings- en professionele blootstelling aan geluid. Deze informatie is gebaseerd op epidemiologische studies (PasschierVermeer & Passchier, 2000). Een belangrijk onderwerp voor verdere studie omvat het verklaren van de veroorzakende mechanismen van de cardio-vasculaire aandoeningen en het verband tussen geluid met hinder en nietakoestische factoren die gezondheidseindpunten wijzigen. De studie van de effecten van geluid op kinderen, inclusief cognitieve effecten en hun omkeerbaarheid is evenzeer een onderwerp van hoogdringende studie. Het TERM-rapport (EEA, 2000a) benadrukt dat geluid mensen fysiologisch én psychologisch beïnvloedt. Een geluidsniveau boven de 40 dB LAeq kan het welzijn beïnvloeden, terwijl de meeste mensen op matige wijze gehinderd worden bij 50 dB LAeq en ernstig gehinderd worden bij 60 dB LAeq. Niveaus hoger dan 60 dB LAeq zijn schadelijk voor de gezondheid.


Effect

Gehoordrempelverschuiving

Verhoogde bloeddruk

Bewijs classificatieb

Voldoende

Voldoende

Ischemische hartziekte Biochemische effecten

Voldoende Beperkt

Immuniteitseffecten

Beperkt

Geboortegewicht

Beperkt

Congenitale effecten

Afwezig

Psychiatrische stoornissen Hinder

Beperkt

Afwezigheidsratio Psychosociaal welzijn Performantie

Voldoende

Beperkt Beperkt Beperkt

Voldoende Slaapverstoring, veranderingen in: - slaappatroon Voldoende - ontwaken Voldoende - slaapstadia Voldoende -subjectieve Voldoende slaapkwaliteit - hartslag Voldoende -hormoonniveaus Beperkt - immuunsysteem Inadequaat - humeur volgende dag Voldoende - performantie volgende Beperkt dag

Blootstellingssituatie

139

Metriek

Observatiedrempel Waarde (dB(A))

Professioneel

L Aeq, 8h

75

Binnenshuis/ buitenc Binnenshuis

Milieu Professioneel (unb) Professioneel (ind) Milieu Milieu Professioneel Milieu Professioneel Milieu Professioneel Milieu Professioneel Milieu Milieu

L Aeq, 24h L Aeq, 8h

70 < 85

Buiten Binnenshuis

L Aeq, 8h

< 85

Binnenshuis

Ldn Ldn

70 70

Buiten Buiten

Professioneel (Bureau) Professioneel (Binnen) Milieu Professioneel Milieu Professioneel Milieu School

L Aeq, 8h

< 55

Binnenshuis

L Aeq, 8h

< 85

Binnenshuis

Ldn

42 d

Buiten

L Aeq, school

70

Buiten

Slaap Slaap Slaap Slaap

L Aeq, ‘s nachts SEL SEL L Aeq, ‘s nachts

< 60 55 35 40

Buiten Binnenshuis Binnenshuis Buiten

Slaap Slaap Slaap Slaap Slaap

SEL

40

Binnenshuis

L Aeq, ‘s nachts

< 60

Binnenshuis

Tabel 8.13: Lange termijn effecten gerelateerd aan bloostelling aan geluid en classificatie van het bewijsmateriaal voor een causaal verband tussen geluid en effect. De laatste 3 kolommen bevatten informatie inzake een geobserveerde drempelwaarde van een effect waarvoor er een causaal verband met blootstelling aan geluid (tweede kolom)als voldoende is vastgesteld a.


140

Afkortingen: ind = industrieel; unb = ongeboren, blootstelling van zwangere moeder. Ldn, een dag/nacht niveau, is een descriptor van geluidniveau, gebaseerd op het energie-equivalent geluidsniveau (Leq), over de ganse dag met een boete van 10 dB(A) voor nachtlawaai (22-07u) LAeq is een equivalent geluidsdrukniveau in dB(A) a : De tabel is aangepast op basis van het rapport van de Health Council (1994): b : Classificatie van bewijzen van een causaal verband tussen geluid en gezondheid c : De waarde verwijst naar binnenshuis of buiten huis geluidsinschatting d : De geobserveerde drempel voor het percentage ernstig gehinderde personen os ongeveer 12 dB(A) lager voor milieu impulsgeluid

8.3.3.4 Richtinggevende beleid sontwikkeling op het niveau van de Europese Unie De limietwaarden voor geluidsemissies zijn in de Europese Unie sinds 1972 periodiek verscherpt. De wetgeving voorziet nu maximum geluidsemissies voor motorvoertuigen en vliegtuigen. Tengevolge van deze wetgeving en technologische innovaties zijn er belangrijke reducties van geluid gerealiseerd: geluidsemissies van individuele wagens zijn sinds 1970 met 85% gedaald, en die van vrachtwagens met 90%. Ook voor vliegtuigen is de geluidsvoetafdruk (noise footprint) rond een luchthaven veroorzaakt door een moderne jet gereduceerd met een factor 9 in vergelijking met een vliegtuig met de technologie van de jaren 70 (EEA, 2000b). Methodologische inconsistenties (niet-geharmoniseerde indexen en inadequate testprocedures voor voertuigen) verhinderden echter de vooruitgang inzake stedelijke akoestische kwaliteitsstandaarden en beperken de accuraatheid van geluidsinschattingen ernstig (EEA, 2000a). De groei en de spreiding van verkeer in ruimte en tijd én de ontwikkeling van ontspanningsactiviteiten en toerisme compenseren de winst gemaakt via technologische verbeteringen. De voorspelde groei van het wegen luchtverkeer en de expansie van de HST riskeren het geluidsproblemen te verergeren. In het geval van motorvoertuigen zijn er nog bijkomende factoren van belang, zoals de dominantie van bandengeluid boven lage snelheden (50km/u) en de afwezigheid van periodieke geluidsinspectie- en onderhoudsprocedures (EEA, 2000b). Tegen een achtergrond van de povere status van gegevens inzake blootstelling aan geluid en de tekortkomingen die geïdentificeerd zijn bij de analyse van de bestaande beleidsmaatregelen, gaat de Europese Commissie er van uit dat veranderingen aan de algemene aanpak noodzakelijk zijn voor een succesvol geluidsverminderingsbeleid. De "Green Paper on Future Noise Policy" betekende hier een aanzet toe (EEA, 2000b). De Europese Commissie ontwikkelde een ontwerp Richtlijn voor een coherente en effectieve aanpak van het beheer van geluidsverontreiniging in de Europese Unie (CEC, 2000). De richtlijn definieert 'omgevingsgeluid' als het geluid dat veroorzaakt wordt door menselijke activiteiten (o.a. verkeer) en waargenomen wordt in huiselijke omgevingen (bijv. thuis en op scholen). De richtlijn focust vooral op blootstelling aan geluid nabij drukke wegen, spoorwegen, vliegvelden, en in agglomeraties met 100.000 of meer inwoners. De Richtlijn beoogt het kwantificeren en daarna reduceren van het aantal personen die het voorwerp zijn van hinder en slaapstoornissen t.g.v. geluid. Via de Richtlijn zullen geluidsindicatoren en methoden voor het schatten van omgevingsgeluid geharmoniseerd worden binnen de EU. Dit moet de aanmaak van 'strategische geluidskaarten' mogelijk maken waarmee het aantal mensen dat getroffen wordt door geluid van specifieke


141

antropogene bronnen kan ingeschat worden. Op basis van deze kaarten worden de lidstaten dan verondersteld actieplannen te maken om het geluid te beheersen en waar mogelijk te verminderen. De Lidstaten kunnen ook maximumwaarden voor verschillende soorten geluid implementeren, weliswaar in overeenstemming met de geluidsindicatoren (Booker, 2001). Na een eerste lezing door het Europese Parlement in december 2000 bereikten de Europese Ministers bevoegd voor milieu een politiek akkoord. Een tweede lezing is gepland in de tweede helft van 2001. De verwachting is dat dit zal resulteren in een finale Richtlijn. Om de opmaak van het nieuwe beleid te ondersteunen heeft de Europese Commissie 7 technische werkgroepen opgericht rond: 1. indicatoren 2. dosis-effectrelaties 3. berekening en metingen 4. kartering 5. preventie en mitigerende maatregelen 6. kosten/baten 7. onderzoek De werkgroep indicatoren (WG1) beëindigde inmiddels haar werkzaamheden (EEA, 2000c). Als blootstellingindicatoren zijn Lden en Lnight gedefinieerd in het voorstel van Richtlijn. Gecombineerd met geassocieerde dosis-effectrelaties moeten deze indicatoren het mogelijk maken de gemiddelde respons van een bevolking onderworpen aan lange termijn blootstelling in termen van 'hinder' en 'zelf gerapporteerde slaapverstoring' te voorspellen. Deze indicatoren zijn geschikt voor planningsdoeleinden en voor een geïntegreerde aanpak voor residentiële ruimtes, steden en grote gebieden. In deze context kunnen ze ook toegepast worden op individuele woningen. Ze zijn echter niet geschikt voor korte termijn situaties (CEC, 2000).

8.3.3.5 Effect-indicatoren De activiteiten van het 4 jaren programma van de werkgroep 'dosis-effectrelaties' (WG2) worden afgerond in 2002 (CEC, 2000c). Volgens de referentietermen zal het o.a.: 1. dosis-effectrelaties aanleveren voor hinder, slaapverstoring, interferentie met spreken, welke specifiek types geluid, gecombineerde effecten en kwetsbare groepen in rekening brengen; 2. voorstellen formuleren voor de resterende geluidsindicatoren; 3. de noden inzake dosis-effect-onderzoek definiëren. Stand van zaken betreffende dosis-effectrelaties relevant voor gezondheideindpunten:: Voor slaapverstoring zijn er voldoende wetenschappelijke bewijzen voor de effecten. Dosisresponscurves en drempelwaarden zijn enkel beschikbaar voor de probabiliteit van het wakker worden. Er zijn eveneens voldoende wetenschappelijke bewijzen inzake performantie (moeilijke taken) onder verschillende soorten 'milieugeluid', inclusief leren lezen van kinderen t.g.v. vliegtuiglawaai, maar niet


142

t.g.v. wegen treinverkeer. Inzake productiviteit is minder geweten. Dosis-responscurves en drempelwaarden zijn niet beschikbaar. Voor de andere effecten tekent zich een situatie af van niet definitieve of inconsistente bewijzen voor mentale gezondheidseffecten (hospitaalopnames, agressiviteit, psychologische gezondheid) en voor psycho-fysiologische effecten (stress, verhoogde bloeddruk, ischemische hartziekte, geboortegewicht), met uitzondering van het potentieel effect van transportgeluid voor ischemische hartziekte. Dosisresponscurves en drempelwaarden ontbreken. Inzake onderzoeksnoden is een inventaris opgemaakt van bestaand materiaal met betrekking tot dosisresponsrelaties en is een voorstel van programma voor onderzoek (inclusief 10 basisprojecten) ontwikkelt. De taakstelling Geluid uit de voorliggende studie hanteert 2 effectindicatoren voor de mens: Aantal potentieel ernstig gehinderden door geluid Aantal potentiële ontwaakreacties door geluid. Dit wordt toegelicht in paragraaf 5.3. Voor de schatting van de gezondheidseffecten is het ook nuttig dat de basisgegevens aangeleverd worden in termen van aantal inwoners (en % van de bevolking) dat blootgesteld wordt aan de volgende 4 Ldn blootstellingswaarden: 45-55 dB, 55-65 dB, 65-75 dB en > 75 dB, zoals aangegeven in het TERM-rapport (EEA, 2000a). Op die manier kan de overschrijding van kritische geluidsimmissieniveaus worden beschouwd en wordt internationale vergelijking mogelijk.

8.3.3.6 Blootstellingsgegevens Door geluid tengevolge van weg-, trein-, en luchtverkeer is het merendeel van de urbane bevolking van geïndustrialiseerde landen blootgesteld aan buitenhuis Ldn-niveaus van meer dan 50 dB(A). Rurale bevolkinggroepen zijn gewoonlijk blootgesteld aan niveaus die lager liggen dan 50 dB(A) (PasschierVermeer & Passchier, 2000). Europese Unie Het TERM-rapport (EEA, 2000a) schat in dat 30% van de inwoners van de EU (120 miljoen mensen) blootgesteld zijn aan geluidsniveaus door wegverkeer boven 55 dB Ldn. Meer dan 50 miljoen mensen worden blootgesteld aan geluidsniveaus boven de 65 dB Ldn (EEA, 2000a). Een andere, meer concrete schatting geeft aan dat bijna 80 miljoen mensen in de EU (20% van de populatie) blootgesteld zijn aan geluidsniveaus die hoog genoeg zijn om negatieve effecten zoals hinder en slaapstoornissen te veroorzaken. 170 miljoen mensen zijn blootgesteld aan geluidsniveaus die ernstige hinder veroorzaken tijdens de dag (Booker, 2001) Vlaanderen Het percentage van de Vlaamse bevolking blootgesteld aan wegverkeersgeluid met een equivalent geluidsniveau hoger dan 65 dB(A) werd in 1996 gemeten als 27% (+/-5) (Van Steertegem, 2000).


143

De typische geluidsemissie door het verkeer op autosnelwegen vertoont ondanks de toenemende verkeersdichtheid een dalende trend tussen 1992 en 1997 (Vandeweerd, 1999). Dit is het gevolg van het langzaam effectief worden van productnormen, die voornamelijk op Europees niveau zijn vastgelegd. Gezien de belangrijke bijdrage van wegverkeer tot geluidshinder in Vlaanderen verdient dit speciale aandacht. De productnormen hebben vooral tot gevolg gehad dat het motorgeluid gereduceerd is. De huidige normen houden echter onvoldoende rekening met rolgeluid (geluid van de wielen op het wegdek), wat belangrijk wordt bij hoge snelheid. Op regionaal niveau kunnen diverse inspanningen het rolgeluid reduceren zoals bijv. een geluidsarm wegdek, stillere banden en snelheidsvermindering. Ook voor het verder reduceren van motorgeluid zijn er instrumenten beschikbaar: geluidscontrole op in bedrijf zijnde voertuigen, stimuli voor de keuze van stillere voertuigen, en dat zowel binnen de huidige als de alternatieve technologie (bijv. elektronische voertuigen). Typisch voor de geluidshinder door verkeer is ook de invloed van de gebruikswijze van de voertuigen. Het stimuleren van een geluidsvriendelijk gedrag kan hier een belangrijke rol spelen. Gebruiksvriendelijk gedrag gaat ook vaak gepaard met een lager gebruik en een verminderde uitstoot per afgelegde kilometer (Vandeweerd, 1999) Voor de drie grote luchthavens wordt de geluidsdruk bepaald door Brussel-Nationaal. Het aantal en percentage van bevolking blootgesteld aan vliegtuiglawaai rond Brussel-Nationaal neemt toe sinds 1995. In 1998 gaat het, berekend op 60 dB(A) Ldn -contour over 50.178 mensen, of 0,84 % van de bevolking.

8.3.4 Indicator 3: Verkee rs(on)veiligheid 8.3.4.1 Context Het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen besteedt in Hoofdstuk 6 bijzondere aandacht aan de verkeersveiligheid. Er wordt grondig ingegaan op: · De maatschappelijke behoeften aan verkeersveiligheid; · Het concept verkeersveiligheid; · De verwachte ontwikkelingen en mogelijke knelpunten · Het ambitieniveau; · De strategie; · De dragende maatregelen; Binnen dit kader zijn blootstellings-, risico- en effectindicatoren ontwikkeld en de bijdrage van de verschillende vervoersmodi aan de verkeersonveiligheid is in detail ingeschat. Deze bijdrage sluit aan bij het hoofdstuk verkeersveiligheid van het mobiliteitsplan. Uitgangspunt is dat de verkeersonveiligheid in Europa een ernstig samenlevingsprobleem is: de kans is er immers 40-maal zo groot om in het wegverkeer te sterven als op het werk en 12-maal zo hoog als tijdens thuisactiviteiten.


144

Vlaanderen behoort bovendien tot de regio's waar het aantal verkeersslachtoffers zeer belangrijk is. Volgens de statistieken van de letselongevallen vielen er in 1999 in Vlaanderen 806 doden, 6.714 zwaargewonden en 40.295 lichtgewonden, en dat in 34.352 letselongevallen. Gelet op de huidige omvang is verkeersonveiligheid nog steeds een volksgezondheidsprobleem. Het is één van de, voor jongeren zelfs de voornaamste, oorzaken van overlijden. Het werkelijk aantal ongevallen en gekwetsten blijkt nog veel hoger. Onderzoek leert dat jaarlijks ongeveer 490.000 Vlamingen met een ongeval worden geconfronteerd. Ander onderzoek toont aan dat niet alle gekwetsten in de Belgische statistieken zijn opgenomen. De verkeersveiligheid neemt toe sedert de jaren zeventig. NIS-gegevens tonen aan dat het aantal ongevallen in de periode 1990-1999 dan wel toenam met 6,9%, maar het aantal verkeersdoden daalde in die 10 jaar met 26,5% en het aantal zwaargewonden met 32,7%. Het verkeersveiligheidsbeleid, gericht op het verbeteren van het rijgedrag, de veiligheidsuitrusting van voertuigen en de infrastructuur, heeft ongetwijfeld bijgedragen tot deze positieve evolutie. Het aantal verkeersslachtoffers blijft in absolute cijfers echter indrukwekkend. Ook is vastgesteld dat het aantal ongevallen opnieuw licht stijgt gedurende de drie laatste jaar. Er is ook aangetoond dat verkeersonveiligheid bij de bevolking niet enkel terug te voeren is tot concrete ongevallen. Het gebeurt frequent dat mensen het gevoel hebben aan een ongeval ontsnapt te zijn. In Vlaanderen zou dat bij iets meer dan één op 100 verplaatsingen voorkomen. 800 jaarlijkse verkeersdoden betekenen m.a.w. slechts een deel van een context van bijna 500.0000 in ongevallen betrokken personen en ongeveer 50 tot 60 miljoen ervaringen van een verkeersincident als een bijna-ongeval. De verkeersonveiligheid is vooral hoog bij weggebonden verkeer en vervoer. Ongevallen met vrachtvervoer blijken vrijwel op alle wegen aanleiding te geven tot ernstige ongevallen. Vrachtvervoer blijkt ook in bijna één derde van ongevallen op de snelwegen betrokken te zijn. Bus, tram en trein zijn de veiligste vervoersmodi. De gevaarlijkste vervoersmodi zijn gemotoriseerde tweewielers, maar ook te voet gaan en per fiets rijden zijn relatief gevaarlijk vervoersmodi. De verkeersveiligheid in EU-lidstaten (Nederland, UK, Zweden, Denemarken, Finland) en Noorwegen, waar in het verleden een meer planmatig en systematisch verkeersbeleid is gevoerd is tweemaal zo groot als in Vlaanderen (gemeten in doden per miljard voertuigkilometer). Daarnaast hebben deze landen dikwijls nog vrij ambitieuze plannen om de verkeersveiligheid te verbeteren. De bestrijding van de objectieve en subjectieve onveiligheid is en blijft een belangrijke maatschappelijke prioriteit. De MiNa-Raad stelt dat “het streefdoel op lange termijn moet zich minimaal richten op het niveau van de Europee koplopers op dit vlak. Dit impliceert in grote lijnen een halvering van het aantal dodelijke slachtoffers”. In het regeerakkoord van de Vlaamse Regering is gesteld dat door een gezamenlijke aanpak op alle beleidsniveaus een vermindering van het aantal verkeersslachtoffers met één derde moet worden


145

nagestreefd. Daarenboven wenst de Vlaamse Regering in de komende 5 jaar dat op basis van objectieve behoefteanalyses extra wordt geïnvesteerd in veiligheid op de weg, in het bijzonder voor de zwakke weggebruiker. Tenslotte heeft een Federale Senaatscommissie het verbeteren van de verkeersveiligheid als dé topprioriteit van het te voeren mobiliteitsbeleid genoemd. Het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen formuleert de ambitie om de Vlaamse achterstand m.b.t. verkeersveiligheid tegen 2010 tot de helft terug te brengen, rekening houden met de ambities van deze landen zelf. Dit betekent concreet: · maximaal nog 375 doden, en dodelijk gewonden of een reductie met meer dan 50% t.o.v. 1999; · maximaal nog 3150 zwaar gewonden in 2010 of een reductie met meer dan 50% t.o.v. 1999; · maximaal nog 55 doden en dodelijk gewonden per 1.000.000 jongeren onder de 26 jaar i.p.v. 143,5 in 1999; · maximaal nog 57 licht gewonden per 100 miljoen voertuigkilometer i.p.v. 78,4 in 1999. Of met andere woorden: · een jaarlijkse daling van het aantal doden en dodelijk gewonden met ongeveer 5%; · een jaarlijkse daling van het aantal zwaar gewonden met ongeveer 5%; · een jaarlijkse daling van met aantal doden en dodelijk gewonden per 1000 jongeren onder de 25 jaar met ongeveer 6% (van 248 doden en dodelijk gewonden in 1999 naar 80 à 58 in 2010); · een jaarlijkse daling van het aantal licht gewonden per 100 miljoen voertuigkilometer met ongeveer 2,5%. Deze hoge en moeilijk waar te maken ambities zijn terecht, omwille van het onnoemelijk leed dat verkeersongevallen veroorzaken, maar ook omwille van de belangrijke maatschappelijke gevolgen en kosten van een te hoge onveiligheid.

8.3.4.2 Indicatoren Diverse initiatieven zijn en/of worden ontwikkeld in termen van indicatoren voor verkeer en verkeersveiligheid, o.a. in het raam van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OECD, 1997b en 1997c) en de Europee Unie (EEA, 2000a). Elk verkeersveiligheidsprobleem kan worden beschreven op basis van drie principiële risicodimensies. Deze dimensies verwijzen naar de drie belangrijkste fasen in elk ongeval (voor, tijdens en na een ongeval). · De eerste dimensie is de grootte van de activiteit die kan resulteren in ongevallen: de blootstelling. Ze kan worden gemeten in termen van aantal verplaatsingen, de verplaatsingsafstand en de verplaatsingsduur.


·

·

146

Een tweede dimensie verwijst naar het risico (de kans op een ongeval) dat gelopen wordt bij het uitoefenen van de activiteit. De derde risicodimensie verwijst naar het gevolg (de ernst van de afloop) van het ongeval.

Het TERM-rapport (EEA, 2000a) formuleert slechts 1 indicator voor verkeersonveiligheid: het jaarlijks aantal dodelijke slachtoffers in wegen treinongevallen, inclusief passagiers, treinbestuurders en andere mensen. Het rapport geeft wel aan dat de ontwikkeling van deze indicator een meer gedetailleerde analyse noodzaakt van de individuele transportmogelijkheden, inclusief gegevens over doden en gekwetsten door alle transportmodi. Idealiter worden deze gegevens gerapporteerd per passagierskilometer. Het TERM-rapport verduidelijkt ook dat er geen algemeen aanvaarde methodologie bestaat voor de rapportage van gewonden, wat vergelijking tussen lidstaten bemoeilijkt. In het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen wordt naast de blootstelling en het risico ook de ernst van de afloop voor huidige situatie in detail voor de verschillend vervoersmodi beschreven. Men maakt daarbij gebruik van de NIS-ongevallenstatistieken. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen: · dode · dodelijk gewonde · ernstig gewonde · licht gewonde

8.3.4.3 Toekomstverkenning ¨ Wat is trendmatig te verwachten? Het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen geeft aan dat in de ons omringende landen men beschikt over min of meer betrouwbare prognoses over de te verwachte trendmatige ontwikkeling van de verkeersonveiligheid en verduidelijkt dat er voor Vlaanderen geen vergelijkbare (betrouwbare) prognoses bekend zijn. Het ontwerp Mobiliteitsplan hanteert daarom een ruwe, indicatieve raming van de te verwachte verkeersonveiligheid. Hierbij wordt aangesloten bij methodieken zoals gehanteerd in Nederland, Duitsland en door de Europese Commissie. De ontwikkeling is de resultante van enerzijds een tot 2010 lineair toenemende mobiliteit of expositie (blootstelling, uitgedrukt in voertuigkilometer) en anderzijds een exponentieel dalend risico. In beide gevallen wordt zo de ontwikkeling zoals die zich heeft voorgedaan vanaf 1985 doorgetrokken tot 2010. De trendmatige ontwikkeling resulteert in een totale groei van de verkeersintensiteit met 20% in 2005 t.o.v. 1985 en van meer dan 33% in 2010. De trendmatige groei van het fataal risico geeft ongeveer één derde minder dodelijk risico in 2005 en vrijwel een halvering van het fataal risico in 2010. De combinatie van beide ontwikkelingen geeft ongeveer 600 doden in 2005 en 500 doden in 2010. Continuering van het beleid en trendmatige ontwikkeling leiden zo een verdere daling met ongeveer 20 doden tegen 2005 en van 300 doden tegen 2010. Een gelijkaardige benadering voor het totaal aantal zwaar gewonden geeft 5.025 zwaar gewonden in 2005 en 4.000 zwaar gewonden in 2010.


147

Het ontwerp Mobiliteitsplan maant aan tot voorzichtigheid omdat de geschetste ontwikkeling niet vanzelfsprekend is, omdat: · men de laatste jaren eerder een stabilisatie van het risico vaststelt; · een aantal risicofactoren met grote waarschijnlijkheid of zekerheid de volgende 10 jaar zal toenemen; zoals bijv. een groeiend motorgebruik, het stijgend aandeel vrachtvervoer en kleinere eenheden, het zich verder ontwikkelen van een 24-uur-economie, het aandeel ouderen,… Positief is dat de automobielsector de invoering van nieuwe veiligheidsvoorzieningen voorziet die in eerste plaats geïntroduceerd worden in de duurdere marktsegmenten om dan geleidelijk algemeen te worden toegepast. Op basis van de resultaten van de analyse van de trendmatige ontwikkeling worden de doelstellingen niet ingevuld. De daling van het aantal verkeersdoden blijft nog ver van de doelstelling van 375 doden in 2010. Bij een trendmatige toename van de verkeersintensiteiten moet het risico niet met de helft maar met twee derde dalen. De ambities inzake de zwaargewonden worden trendmatig zeker niet gehaald op autosnelwegen: daar voorspelt men een stijging tot 825 zwaargewonden i.p.v. een daling tot 550 in 2010. De situatie is gunstiger op gewestwegen.

¨ Duurzaam scenario Op basis van 10 richtinggevende principes in de veiligheidsstrategie worden dragende maatregelen ontwikkeld. Voor twee maatregelen wordt een eerste kwantitatieve inschatting van de impact gegeven. Maatregel: minder groei van het individueel gemotoriseerd verkeer. Omdat de voertuigkilometers op autosnelwegen en op gewesten gemeentewege lager zijn in het duurzaam scenario dan in het trendscenario voorspelt men in 2010 75 doden en 600 zwaargewonden minder in het duurzaam scenario dan in het trendscenario Maatregel: trager gaat beter op secundaire en lokale wegen De extra impact in het duurzaam scenario wordt geraamd op een extra vermindering met 35 doden en 250 zwaargewonden. Als besluit wordt gesteld dat het moeilijk is om exacte uitspraken te formuleren over het finaal bereikte veiligheidsniveau. Als voornaamste redenen worden de complexiteit van het verkeerssysteem, de beperkte huidige kennis en de onzekerheid van de analyses vermeld. Tot slot maakt men zich sterk dat de gestelde doelstellingen te bereiken zijn, op voorwaarde dat alle maatregelen effectief gerealiseerd worden. Het is binnen het kader van de s-m.e.r. weinig zinvol deze grondige studie te herhalen. De geformuleerde blootstellings-, risico-, en effectindicatoren zijn geschikt en verschaffen méér detail dan


148

de indicator die wordt aanbevolen in het TERM-rapport (EEA, 2000a). Gezien de complexe natuur van het verkeerssysteem en de beperkte kennis is het niet haalbaar meerwaarde te creëren binnen de sm.e.r. inzake de verwachte ontwikkelingen en de mogelijke knelpunten. Evenmin is het mogelijk verder na te gaan of de doelstellingen gehaald kunnen worden mits de implementatie van de dragende maatregelen.

8.3.5 Indicator 3: Psycho logische gezondheidseffecten van verkeer 8.3.5.1 Context De huidige invulling van de discipline Mens en Gezondheid beschouwt de psychologische aspecten enkel voor zover er lichamelijke effecten te verwachten zijn. In principe moet de milieueffectrapportage ook rekening houden met het geestelijk en sociaal welzijn. Vele gezondheidseffecten zijn indirect en cumulatief en sommige effecten manifesteren zich pas op lange termijn. Daarenboven is het voor vele effecten moeilijk een verband te leggen met een welbepaalde milieuoorzaak, wegens hun multifactorieel karakter. De WHO definieerde gezondheid breed, in termen van fysisch, mentaal en sociaal welzijn van een individu, een groep of een gemeenschap. Algemeen kan gesteld worden dat het beleid in het verleden vooral focuste op de bevordering van de fysische gezondheid. De WHO en de Europese Commissie leiden de kentering in het gevoerde gezondheidsbeleid. Meer en meer krijgt de preventie van geestelijke gezondheidsproblemen hierin haar plaats. Zo stelt de WHO het reduceren van psychische problemen voorop als één van haar doelstellingen in het kader van het 'Health for all'-programma (WHO, 1991). Op Europees vlak is in 1995 het 'European network on mental health policy' opgericht en in 1999 besliste de Finse regering, als voorzitter van de Europese Unie om van de geestelijke gezondheid een prioriteit te maken binnen het Europese gezondheidsbeleid.

8.3.5.2 Gezondheidsproblemat iek en verbanden met verkeer Psychische problemen komen veel voor en er zijn voldoende aanwijzingen dat ze in de toekomst nog in belang zullen toenemen: 20 tot 30% van de westerse bevolking lijdt vandaag aan psychische aandoeningen (De Schrijver & Coenen, 2000). Uit onderzoek blijkt dat psychische stoornissen de snelst groeiende oorzaak zijn van ziekte en arbeidsonbekwaamheid en dat ongeveer één persoon op drie ooit in zijn leven zal kampen met psychische problemen. De WHO waarschuwt voor een explosie aan psychische problemen, en de Wereldbank voorspelt dat depressie tegen het jaar 2020 de belangrijkste ziekte zal zijn na hartaandoeningen (De Schrijver & Coenen, 2000). Hoewel cijfermateriaal omtrent psychische gezondheidsproblemen zo goed als onbestaande is in Vlaanderen wordt de situatie door onderzoekers toch als verontrustend ingeschat: de gezondheidsenquête van 1997 geeft immers bij 28% van de ondervraagden aanwijzingen voor psychische problemen.


149

In Vlaanderen bestaat een acuut tekort aan gegevens over de omvang van psychische problemen en hun oorzaken. De epidemiologie is de wetenschap bij uitstek voor de identificatie en het bepalen van de omvang van geestelijke gezondheidsproblemen bij de bevolking: op basis van incidentie- en prevalentiecijfers kan men zich een idee vormen van de ernst van de problematiek en zo de besluitvorming rond het organiseren van acties ondersteunen. Het ontbreken van een uniforme definitie vormt een belangrijk probleem voor het begrip psychische (on)gezondheid. Het in kaart brengen van de voor de geestelijke gezondheid relevante psychosociale factoren is een complexe materie. Vele factoren determineren de gezondheid, inclusief genetische predispositie, levenstijl, socioeconomische status, toegang tot gezondheidszorg en de kwaliteit van het milieu. Geestelijke gezondheid is dus afhankelijk van de interacties tussen risico- en protectieve factoren in het individu, de familie, en de ruimere leefomgeving. Levensstijl (in casu het gebruik van de wagen) kan zich hierbij zowel als een positieve of als negatieve factor manifesteren. Het is bekend dat (veilig) wandelen en fietsen kan bijdragen tot een gezonde lichamelijke conditie. Anderzijds is het fenomeen van de achterbankkinderen vanuit gezondheidsoogpunt een negatieve uiting van levensstijl. Hoewel verschillende risico- en beschermende factoren reeds in kaart zijn gebracht, begrijpt men nog steeds niet op welke wijze de meeste van deze factoren op de psychische gezondheid inwerken. De Schrijver & Coenen (2000) bespreken een aantal specifieke psychische stoornissen die, gezien hun omvang, vanuit beleidsmatig oogpunt maatschappelijk relevant zijn: dementie en andere geriatrische problemen, aan middelen gebonden stoornissen (alcohol, illegale drugs), schizofrenie en ander psychotische stoornissen, depressies, angststoornissen, eetstoornissen en zelfmoord. Daarenboven weerhouden ze ook een categorie 'comorbiditeit': het verschijnsel waarbij een individu (tegelijk of achtereenvolgens) aan diverse stoornissen leidt. De onderzoekers stellen dat de psychopathologie in vergelijkbare mate voorkomt bij kinderen en volwassenen. In een verkeerscontext zijn slaapstoornissen, stress en vermoeidheid en verkeersagressie belangrijke aandachtspunten. Verstoring van het normale slaappatroon is een belangrijk negatief effect van geluidshinder, in casu van het verkeersgeluid. Het gaat zowel om situaties van moeilijkheden om in slaap te vallen, veranderingen in het slaapritme en/of -diepte, of het plots ontwaken (WHO, 1995; Rylander 1992). De resultaten van slaapverstoring zijn algemeen gekend: vermoeidheid, veranderingen in gemoedstoestand en verminderde performantie. Toch zijn mechanismen van de gezondheidseffecten van slaapverstoring onvoldoende gekend. Verstoring van de kwaliteit van de slaap en van het humeur, en een grotere frequentie van symptomen als vermoeidheid, hoofdpijn en maagkrampen zijn aangetoond nabij een verkeersdrukke zone (Rylander, 1992). Onderzoek toonde ook aan dat lichte tot hoge geluidsniveaus stress kunnen veroorzaken en/of fysiologische veranderingen die geassocieerd zijn met stress en vermoeidheid. De lange termijn effecten van deze veranderingen zijn niet goed gekend (WHO, 1995).


150

Er is veel onderzoek uitgevoerd naar de directe invloed van geluid op de mentale gezondheid, vertaald via factoren als het nemen van kalmeermiddelen (tranquilisers), en opname in de psychiatrie. Het onderzoek leidde niet tot conclusies met praktische waarde. Wel wordt aangenomen dat geluid psychische problemen verergert eerder dan aanzet. In termen van verkeersveiligheid speelt naast beperkte rij-ervaring ook beperkte rij-geschiktheid (o.a. als gevolg van hoog alcoholgebruik, van druggebruik, vermoeidheid en dergelijke meer een belangrijke rol in de ongevalsbetrokkenheid (ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen).

8.3.5.3 Stand van zaken releva nt onderzoek en ontwikkeling van indicatoren In tegenstelling tot een aantal Westerse landen en met uitzondering van een voorlopig éénmalig uitgevoerde gezondheidsenquête, ontbreekt het in Vlaanderen en België quasi volledig aan gestandaardiseerd en longitudinaal gezondheidsonderzoek naar het psychisch welbevinden en het voorkomen van psychische stoornissen bij de bevolking. In het bijzonder ontbreekt het aan onderzoeksgegevens over: 1. het algemeen psychisch welbevinden en de prevalentie van psychische problemen (zowel bij de algemene bevolking als bij specifieke doelgroepen) en 2. de psychosociale factoren die hierop impact hebben (De Schrijver & Coenen, 2000). Ook het onderzoek naar de psychologische gezondheidseffecten van milieublootstelling staat (internationaal) nog in zijn kinderschoenen. Gezien de toename van psychologische en psychische problemen is er duidelijk nood aan een Vlaams gezondheidsbeleid terzake. Het is evident dat ondersteunend onderzoek hoogdringend is. Een ernstige negatief uiting van de huidige mobiliteitspatronen in Vlaanderen is de toenemende verkeersagressie. Hoewel het momenteel nauwelijks haalbaar is de onderliggende mechanismen te objectiveren is het in kaart brengen van de aard en de ernst van verkeersagressie een prioriteit voor het begrijpen van het fenomeen en het ontwikkelen van een maatschappelijk antwoord.

8.4 Technische fich es van de indicatoren zoals gebruikt in het sMER over het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen De volgende indicatoren uit het thema Mens en Gezondheid worden in het sMER over het ontwerp Mobiliteitsplan Vlaanderen gebruikt: ·

Gezondheidseffecten van geluid (indicator 19)

·

Gezondheidseffecten t.g.v. de uitstoot van scheikundige polluenten (indicator 20)

De technische fiches van de indicatoren worden in Bijlage 1 gegeven.


151

Referentielijst

152

Deelrapport 1: Conceptontwikkeling voor strategische milieueffectrapportage van mobiliteitsplannen

Recommend Documents