De ziekte van Baumol is uitgewoed We verdienen gemiddeld veel meer dan in de jaren tachtig, toch stegen de cao-lonen nauwelijks. De verklaring: we zijn massaal gaan werken in hogere functies, maar die functies op zich worden niet beter beloond. Voor de overheidsfinanciën is dat goed nieuws, denkt Paul Bordewijk: de ziekte van Baumol is uitgewerkt. Ambtenarensalarissen hoeven alleen nog maar voor inflatie gecorrigeerd te worden. paul bordewijk
24
Bij analyses van de ontwikkeling van de overheidsuitgaven wordt vaak gerefereerd aan de ziekte van Baumol. De Amerikaanse econoom William Baumol vroeg in de jaren zestig van de vorige eeuw aandacht voor het verschijnsel dat in de private sector veel meer doelmatigheidswinst mogelijk is dan bij de overheid. Als voorbeeld noemde hij muziekuitvoeringen: voor de uitvoering van een vioolkwintet uit 1787 zijn twee eeuwen later nog steeds vijf musici nodig, en dezelfde hoeveelheid tijd om het te spelen. Als gevolg van de productiviteitsstijging in de private sector stijgen de lonen daar. Om personeel te krijgen kan de overheid niet achterblijven, maar zij kan niet dezelfde doelmatigheidswinst realiseren. Dat stelt de overheid voor een pijnlijk dilemma: handhaving van de dienstverlening bij hogere belastingen, of handhaving van het belastingpeil door de dienstverlening in te krimpen. Paul de Beer schetst dit dilemma in Toekomst voor de publieke sector.1 Ook in de recente scp-publicatie Waar voor ons belasting Over de auteur Paul Bordewijk is publicist Noten zie pagina 29 s & d 1/ 2 | 20 12
geld? wordt de ziekte van Baumol genoemd als een van de oorzaken van kostenstijgingen in de publieke sector. 2 Het is echter de vraag of de publieke sector nog wel onder druk staat door de loonstijgingen in de private sector. Uit de cijferreeksen die het cpb publiceert valt af te leiden dat in de periode 1981-2010 de contractlonen in de marktsector nominaal gemiddeld met 2,4% per jaar gestegen zijn, evenveel als de consumentenprijsindex. 3 Reëel zijn de lonen in de marktsector dus niet gestegen. Daarmee staat de periode na 1980 in schril contrast tot de jaren zeventig, toen de contractlonen gemiddeld met 9,7% per jaar stegen, bij een inflatie van 7,4%. Dat betekende dus een stijging in reële termen van 2,1% per jaar. Zoals Den Uyl al zei: die tijd komt nooit meer terug. Wanneer de ontwikkeling sinds 1981 maatgevend is voor de toekomst, hoeft de overheid om als werkgever concurrerend te blijven de salarissen van de vijf musici in het voorbeeld van Baumol alleen maar aan te passen aan de inflatie. Dat is ook de praktijk. Daarmee is de ziekte van Baumol uitgewoed.
Paul Bordewijk De ziekte van Baumol is uitgewoed afgevlakte productiviteitsstijging Dat de cao-lonen sinds circa 1980 niet meer stijgen, komt vooral doordat er sindsdien in de private sector veel minder productiviteitsstijging is. In de jaren zeventig groeide de arbeidsproductiviteit in de marktsector nog met gemiddeld 2,8% per jaar, in de periode 1970-1978 zelfs met 3,5% per jaar, maar in de periode 1980-2010 nog slechts met 1,9%. Daarnaast werd er in de jaren zeventig ingeteerd op de winstcapaciteit van het bedrijfsleven. De arbeidsinkomensquote steeg van 78,0% in 1970 naar 87,3% in 1980. Het werd daardoor veel minder aantrekkelijk om te investeren, en dat hebben we geweten. In de periode tot 2005 is dit weer goed gemaakt door loonmatiging, een van de factoren waardoor de contractlonen over de hele periode sinds 1980 in reële termen niet zijn gestegen. Waarom is er minder productiviteitsstijging? Waarschijnlijk omdat binnen de private sector met de mechanisering van de landbouw en de automatisering van de industrie het laag hangend fruit geplukt is. Binnen de private sector is de dienstverlening veel belangrijker geworden, en daarbij gelden dezelfde beperkingen aan de stijging van de productiviteit als bij de overheid. Wanneer de kapper minder tijd nodig heeft om mijn haar te knippen dan veertig jaar geleden, komt dat omdat ik minder haar heb, niet omdat de kapper efficiënter is gaan werken. Toch verbaast de afgenomen productiviteitsstijging, en zijn er ook maar weinig mensen die zich dat realiseren. De opmars van de computer heeft kennelijk niet veel opgeleverd in dit opzicht. Dit verschijnsel staat bekend als de productiviteitsparadox, al in 1987 geformuleerd door Robert Solov als: ‘You can see the computer age everywhere but in the productivity statistics.’ De meest plausibele verklaring lijkt mij dat de uitgespaarde arbeidsplaatsen voor een groot deel zijn ingenomen door programmeurs, systeembeheerders en virusbestrijders, die bovendien meer verdienen dan de uitgespaarde typisten en baliemedewerkers. s & d 1 / 2 | 20 12
Ook de Europese integratie heeft geen zichtbaar positief effect gehad. Het gunstigste wat ervan gezegd kan worden is dat we in de jaren zeventig veel meer profiteerden van het wegvallen van de handelsbarrières in het kleine relatief homogene Europa van die tijd, met eerst zes en vanaf 1973 negen leden, dan daarna van de uitbreiding, de invoering van de Europese Akte en de komst van de euro. Dit laatste wordt inmiddels bevestigd door het cpb: de vrije markt brengt ons een maandsalaris per jaar extra, de euro niet meer dan een week. Waarom speelt de ziekte van Baumol in de beschouwing van De Beer en in de analyses van het scp dan toch een grote rol? Dat komt omdat zij zich baseren op de groei van de arbeidsproductiviteit, en niet op de ontwikkeling van de contractlonen. In de periode 1985-2008 bedroeg die groei 2,2% per jaar. In de publicatie van het scp waarnaar De Beer verwijst wordt echter
Sinds de jaren tachtig is er veel minder productiviteitsstijging in de private sector aangegeven dat het hier gaat om de verhouding tussen de productie en de omvang van het personeel, waarbij geen rekening wordt gehouden met veranderingen in de personeelssamenstelling. 4 Dat verklaart dat de productiviteitsstijging de reële cao-lonen in die periode niet meer dan 0,4% per jaar heeft laten stijgen, terwijl het gemiddelde loon reëel met 1,5% gestegen is. Daarnaast zijn kennelijk de werkgeverslasten toegenomen. Dat geldt in ieder geval voor de pensioenpremies, die door de franchise meer dan evenredig stijgen wanneer de samenstelling van de beroepsbevolking verandert. Ook zijn de topinkomens, die niet onder cao’s vallen, onevenredig gestegen. Wellicht dat in dit segment van de arbeidsmarkt de ziekte van Baumol nog wel heerst, omdat topfunctionarissen in de collectieve sector zich spiegelen aan het
25
Paul Bordewijk De ziekte van Baumol is uitgewoed bedrijfsleven. Maar vanuit de politiek wordt hier tegenwoordig stevig weerwerk tegen geleverd. De ironie wil dat juist bestuurders in de collectieve sector die extreem veel verdienen, zoals bij woningcorporaties en zorginstellingen, in de praktijk blijken te falen omdat ze meer gericht zijn op fusies en prestigeprojecten dan op de dienstverlening aan de cliënt ¬ en doordat ze hun organisatie aansturen op een manier die de professionele habitus van de medewerkers aantast. de samenstelling van de beroeps bevolking
26
Van belang is vooral dat door de gewijzigde samenstelling van de beroepsbevolking sinds circa 1980 het gemiddelde verdiende loon veel sterker stijgt dan de gemiddelde stijging van de cao-lonen. Het opleidingsniveau stijgt, en veel hoger opgeleiden vinden ook een functie die met hun opleidingsniveau overeenkomt. Een groter deel van de bevolking werkt daardoor in hoger gesalarieerde functies. Grofweg: er zijn meer boekhouders, en minder industriearbeiders. Daarmee stijgt het gemiddelde verdiende loon, ook wanneer zowel industriearbeiders als boekhouders even veel blijven verdienen (in reële termen). Dit verschijnsel is van groot belang voor de toekomst van de overheidsfinanciën. De ziekte van Baumol ontstond niet door de stijging van de arbeidsproductiviteit als zodanig, maar door de gevolgen die dat had voor de lonen. De hogere vraag in het bedrijfsleven naar hoog opgeleide mensen leidt ook niet tot een stijging van hun salarissen, omdat het aanbod eveneens sterk is toegenomen. Wanneer in afzonderlijke beroepen de lonen niet of nauwelijks meer stijgen, dan hoeft ook de overheid zijn salarissen niet te verhogen. De musici in het voorbeeld van Baumol blijven (gecorrigeerd voor inflatie) even veel verdienen, en dat gold de afgelopen dertig jaar bij benadering ook voor rechters, ministers en hoogleraren. Docenten in het voortgezet onderwijs zijn er zelfs op achteruitgegaan. Bij gelijkblijvende pros & d 1/ 2 | 20 12
ductie legt de overheid op die manier ook geen extra beslag op het nationaal inkomen. Omdat het totale bbp wel stijgt in reële termen, gaat de overheidsproductie als percentage van het bbp dan zelfs omlaag. Dat betekent niet dat er bij de overheid geen stijging van het gemiddelde verdiende loon plaatsvindt. Er zijn daarvoor drie redenen, waarvan het scp er overigens slechts twee noemt. 5 Uitbreidingen van het personeelsbestand bij
Ook rechters, ministers en hoogleraren gingen de afgelopen dertig jaar niet meer verdienen de overheid ijlen lang na in de kosten, omdat nieuwe mensen beginnen in aanlooprangen, en het lang duurt voor zij hun maximum bereikt hebben. Pas wanneer een stationaire situatie bereikt is, levert het doorlopen van de salaristabellen geen bijdrage aan de incidentele looncomponent meer op. Dit heeft niets met de ziekte van Baumol te maken; het verschijnsel zou zich ook voordoen wanneer er in de private sector in het geheel geen productiviteitsstijging meer plaatsvond. Ook bij de overheid kan men kiezen voor een andere samenstelling van het personeelsbestand. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij de uitbesteding van laag betaald werk. Het gebeurt ook wanneer men verwacht dat men door de aanstelling van hoog betaalde managers de uitvoerende medewerkers zoals docenten en rechters efficiënter kan laten functioneren. Als dit laatste opgaat, ontstaat er bij de overheid zowaar productiviteitsverhoging, maar de stijging van het gemiddelde verdiende loon die daarvoor nodig is heeft niets met Baumol te maken. Of de toename van het aantal managementlagen inderdaad tot meer productiviteit leidt, is overigens de vraag. Als we de vereniging Beter Onderwijs Nederland mogen geloven zijn de effecten juist negatief.
Paul Bordewijk De ziekte van Baumol is uitgewoed Ten slotte kent de overheid het verschijnsel van de functiewaardering, waarbij werkzaamheden van individuele medewerkers hoger worden gewaardeerd door ze te koppelen aan een hogere rang of een hogere schaal, zonder dat de schaalbedragen veranderen. Dit zien we vooral binnen organisaties met veel uiteenlopende werkzaamheden, niet bij grote aantallen uitvoerende medewerkers. Voor zover het in het bedrijfsleven ook optreedt, zou de concurrentie met het bedrijfsleven daarbij een factor kunnen zijn, vooral in hogere functies. Maar ten opzichte van de effecten van de veranderde beroepsbevolking lijkt mij dit van marginaal belang. Voorzover er nog een reële stijging van de cao-lonen plaatsvindt (de 0,4% in de periode 1995-2008), zien we deze ook bij de overheid. Bij het onderwijs, de rechtspraak en de politie constateert het scp nog een wat hogere stijging, waarschijnlijk door een hogere organisatiegraad en goede relaties met de politiek. Maar het lijkt aannemelijk dat een dergelijke beperkte stijging ook bij de overheid door productiviteitsverhoging kan worden opgevangen. Het blijft zo dat er voor het spelen van een kwintet van Mozart vijf mensen nodig zijn, en dat die het tempo moeten aanhouden dat Mozart heeft voorgeschreven. Toch kun je de productiviteit laten stijgen. Je kunt afhankelijk van de akoestiek een grotere zaal nemen, zodat er meer mensen tegelijkertijd naar een concert kunnen luisteren. Je kunt langere series spelen, zodat de tijd die nodig is om te repeteren afneemt in verhouding tot de tijd die er nodig is voor de uitvoeringen. Je kunt het concert ook uitzenden via radio of televisie, er cd’s van produceren, of het via iTunes uitbaten. Niet iedereen zal het ermee eens zijn dat het luisteren naar een concert langs elektronische weg gelijkwaardig is aan het bijwonen ervan, maar vaststaat dat het aantal malen dat mensen naar eenzelfde uitvoering van een bepaald muziekstuk kunnen luisteren veel en veel groter is dan vroeger. Dat vergroot de welvaart bij een zelfde hoeveelheid arbeid. s & d 1 / 2 | 20 12
Er zijn meer activiteiten in de publieke sector waar productiviteitswinst is gerealiseerd. Stratenmakers gebruiken tegenwoordig machines. Straatverlichting gebruikt minder stroom. Door de komst van computers zijn voor allerlei administratieve processen minder mensen nodig. Er zijn geen typekamers meer, al is ook bij de overheid de productiviteitsparadox van toepassing. Ook in de medische wereld zien we productiviteitsverhoging: door nieuwe technieken kosten sommige operaties minder tijd dan vroeger. Dotteren is hiervan een goed voorbeeld. Daar staat tegenover dat het scp constateert dat in belangrijke overheidssectoren als het onderwijs, de politie en de rechtspraak er sprake is van productiviteitsafname, althans van een grotere inspanning per geleverde dienst zonder dat er kwaliteitsverbetering zichtbaar is. Dat is heel zorgelijk, en vraagt om een goed antwoord vanuit de betreffende sectoren. Maar het heeft niets met de ziekte van Baumol te maken, eerder met de wet (niet de ziekte) van Parkinson: wanneer het werk te veel wordt vragen ambtenaren om ondergeschikten, niet om collega’s. 6 Wanneer er ook nog van jaar op jaar een contractloonstijging van een paar procent had moeten worden betaald, waren de problemen nog veel groter geweest. de inkomensverdeling Het feit dat de ziekte van Baumol is uitgewoed, is de positieve kant van een medaille waarvan de keerzijde is dat iedereen die geen promotie maakte en aan het eind van zijn schaal zat, de afgelopen dertig jaar niet vooruit is gegaan in koopkracht. Dat is niet wat mensen met het lidmaatschap van een vakbond dachten te bereiken. Ook de koopkracht van de aan de contractlonen gekoppelde uitkeringen is de afgelopen dertig jaar niet gestegen, terwijl men leefde in een wereld waarin het bezit van allerlei nieuwe producten als computers en mobiele telefoons steeds normaler werd. Door een veranderde samenstelling van de beroepsbevolking werd
27
Paul Bordewijk De ziekte van Baumol is uitgewoed de rest van de wereld steeds welvarender. Ook kregen mensen minder kinderen, terwijl ze wel over meer geld beschikten omdat er meer tweeverdieners kwamen. De bijstandsuitkeringen aan gezinnen bleven daarentegen gebaseerd op het eenverdienersmodel.
De keuze tussen een welvaartsvast en een waardevast pensioen is achteraf een valse gebleken
28
Door de gewijzigde samenstelling van de beroepsbevolking is de replacement rate, de verhouding tussen de gemiddelde uitkering en het gemiddelde verdiende loon, in dertig jaar gedaald van 85% naar 66%. 7 Dit is slechts gedeeltelijk het gevolg van doelbewust politieke keuzes. De daling wordt vooral veroorzaakt door het gegeven dat zolang de beroepsbevolking in opwaartse zin van samenstelling verandert, het gemiddelde verdiende loon sneller stijgt dan de gemiddelde stijging van de cao-lonen. Het betekent ook dat het gematigde groeitempo van de afgelopen jaren nodig is om de koopkracht in stand te houden van mensen die niet van beroep veranderen of die een uitkering hebben, terwijl die mensen toch al het gevoel hebben achterop te raken in een maatschappij waarin luxeconsumptie steeds normaler wordt. Bij pleidooien voor nulgroei, die vanuit ecologisch gezichtspunt te rechtvaardigen zijn, wordt deze consequentie niet vaak geëxpliciteerd. Een andere gevolg is dat de keuze tussen een welvaartsvast pensioen en een waardevast pensioen achteraf een valse is gebleken. Bij een welvaartsvast pensioen stijgen de pensioenen mee met de salarissen, bij een waardevast pensioen alleen met de prijzen. Toen de aow werd ingevoerd, en de aow-uitkeringen waar iedereen recht op had voor de ambtenaren werden ‘ingebouwd’ in de ambtenarenpensioenen ¬ een eufemisme voor verlaging van de pensioes & d 1/ 2 | 20 12
nen ¬ werd als compensatie hiervoor toegezegd dat de tot dan toe waardevaste pensioenen welvaartsvast zouden worden. Dat was in een tijd dat de ziekte van Baumol nog heerste. Nu deze ziekte is uitgewoed, blijkt het welvaartsvaste pensioen niet meer op te leveren dan het waardevaste pensioen. Het abp constateerde al in 2004 dat het zijn prognoses kon baseren op een stijging van de pensioenen met de prijsindex, maar het cpb vond dat toen onvoldoende prudent. 8 Inmiddels blijkt ook een waardevast pensioen een illusie; het is nog maar de vraag of de pensioenen hun nominale waarde kunnen houden. het houdbaarheidstekort Dit alles heeft ook gevolgen voor het houdbaarheidstekort van de overheidsfinanciën. Het cpb gaat er in zijn projecties vanuit dat de uitkeringen maar ook de salarissen van sommige overheidsfunctionarissen meestijgen met het gemiddelde verdiende loon in plaats van met de cao-lonen, en dat de belastingtarieven daaraan ook worden aangepast, omdat ze gebaseerd worden op het gemiddelde verdiende loon, en de stijging hiervan gecompenseerd wordt. De combinatie van hogere uitgaven en lagere inkomsten die zo optreedt leidt tot een hoog ‘houdbaarheidstekort’. Maar het is in sommige opzichten een volstrekt irreële aanname. Zolang de samenstelling van de beroepsbevolking verandert, stijgt het gemiddelde verdiende loon meer dan de gemiddelde stijging van de cao-lonen. Dat blijft gelden, zelfs als de huidige crisis tot veel welvaartsverlies leidt. Het is dan logisch onmogelijk dat alle cao-lonen de gemiddelde loonstijging volgen, en het is onwaarschijnlijk maar ook niet nodig dat dat in sommige beroepen, zoals bij leraren en verzorgers, wel gebeurt. 9 Dat kan alleen wanneer in andere beroepen de salariëring nog meer achterblijft bij het gemiddelde verdiende loon. Wanneer de uitkeringen structureel harder groeien dan de laagste salarissen, raakt de arbeidmarkt volledig ontwricht.
Paul Bordewijk De ziekte van Baumol is uitgewoed Daarmee zijn de berekeningen van het cpb irreëel. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat er geen grote problemen kunnen ontstaan met de overheidsfinanciën. De afnemende doelmatigheid die het scp in sommige sectoren constateert is uitermate verontrustend. Daarnaast
Noten 1 P. de Beer, Toekomst voor de pu blieke sector. Wiardi Beckman Stichting, Den Haag 2011, pp. 65-67. 2 B. Kuhry en F. de Kam (red.), Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, januari 2012, p. 21. 3 cep 2011, bijlage 2, bijlage 7; zie ook: P. Bordewijk, ‘Worden we armer als we rijker worden?’, in: Sociaal bestek jg. 73 nr. 7/8, juli/ augustus 2011.
maakt het huidige semi-marktstelsel in de zorg, de uitgaven onbeheersbaar en tast de financiële crisis onze welvaart aan. Maar dat alles heeft niets met de ziekte van Baumol te maken. Die zal pas weer optreden bij een veel hogere economische groei.
4 E. Pommer en E. Eggink, Publieke dienstverlening in perspectief. scpmemorandum voor de kabinetsfor matie 2010. Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2010: 42, 49 noot 9. 5 B. Kuhry en F. de Kam (red.), Waar voor ons belastinggeld? Prijs en kwaliteit van publieke diensten Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag, januari 2012, p. 25. 6 C.N. Parkinson, ‘Parkinson’s Law’. in The Economist, november 1955. Idem Parkinson’s Law. The Pursuit of Progress. John Murray, Londen 1958.
7 cep 2011, bijlage 13. Zie ook M. van Dam, Niemands land. Biogra fie van een ideaal. De Bezige Bij, Amsterdam 2009, p. 282. 8 Het Financieele Dagblad 14 januari 2004; zie ook P. Bordewijk, ‘Welvaartsvast’ pensioen is kat in de zak’, in Overheidsmanage ment jrg. 17 nr. 2, februari 2004, p. 47. 9 A. van der Horst, L. Bettendorf, N. Draper, C. van Ewijk, R. de Mooij en H. ter Rele, Vergrijzing verdeeld. Toekomst van de Neder landse Overheidsfinanciën. cpb nr. 86, juni 2010, p. 16.
29
s & d 1 / 2 | 20 12
