INTEGRITEIT
Alain Hoekstra & Alex Belling Drs. A..Hoekstra en A.F. Belling werken bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De vertrouwenspersoon voor integriteitsvraagstukken Het Amerikaanse blad Time riep onlangs drie onbekende vrouwen uit tot ‘Persons of the year 2002’.1 Deze vrouwen hadden ernstige misstanden binnen de organisatie waar zij werkten aan de kaak gesteld. Klokkenluiders zijn van grote waarde voor organisaties en soms ook voor de gehele maatschappij. Toch reageren organisaties niet zelden negatief op signalen waarbij eigen werknemers misstanden naar buiten brengen. Een aantal overheidsorganisaties kent nu een procedure voor het intern melden van misstanden, de ‘Klokkenluidersregeling’.2 Een aspect daarvan is dat medewerkers een misstand kunnen melden bij een ‘vertrouwenspersoon integriteit’. Is deze functie noodzakelijk – en welke positieve en negatieve kanten zitten eraan?
V
[1] Time, 30 december 2002 & 6 januari 2003. [2] Voor de rijksoverheid (departementen en hoge colleges van staat) geldt sinds 1 januari 2001 een uniforme regeling (Stcrt. 2000 nr. 243). Deze is onlangs gewijzigd (Stcrt. 2002 nr. 249), waardoor rechtstreekse melding van een vermoeden van een misstand bij de Commissie integriteit rijksoverheid mogelijk is. Voor de provincies heeft het IPO een model ‘Procedure melding van misstanden’. [3] De anti-draaideurbepaling houdt in dat het verboden is een voormalige ambtenaar binnen twee jaar na zijn ontslag op een andere titel dan ambtenaar bij hetzelfde departement in te huren. [4] Kamerstukken II 2002-2003, 28 244, nr. 6.
14
anaf het begin van de jaren negentig staat het onderwerp integriteit in de belangstelling. Bepaalde gebeurtenissen (o.a. de Ceteco-affaire en de recente bouwfraude) bevestigen dat die aandacht geen overbodige luxe is. Door gebeurtenissen als deze komt het imago van de overheid onder druk te staan, hetgeen schadelijk is voor het vertrouwen in de overheid. Overheidsorganisaties hebben de verplichting hun taak op een professionele en onbevooroordeelde wijze uit te oefenen. Aantasting van de integriteit van het overheidshandelen heeft desastreuze gevolgen voor het gezag van de overheid en daarmee voor de effectiviteit van het overheidsoptreden. Ook is de voorbeeldfunctie van de overheid van belang in het huidige waarden en normendebat.
Integriteitsbeleid van de publieke sector Ondanks ‘integriteitsaffaires’ is er in de preventieve sfeer al veel gebeurd. Sinds de bekende VNG-rede van minister van Binnenlandse Zaken IEN DALES uit eind 1992 is het integriteitsbeleid binnen de overheid, zij het in eerste instantie wat aarzelend, ter hand genomen. Ten behoeve van de rijksdienst bestaan thans regelingen op het gebied van het melden, registreren en soms ook een verbod van nevenwerkzaamheden, het aannemen van geschenken of diensten, een antidraaideurbepaling en het melden van vermoedens van misstanden binnen de organisatie.3 Verder beschikken veel departementen over een gedragscode. Ook binnen andere overheidssectoren zijn specifieke integriteitsregelingen voor ambtenaren tot stand gebracht. Voorts kan worden gewezen op diverse regelingen voor politieke ambtsdragers. Sinds maart 2002 kent de Gemeentewet bepalingen waarin onder andere een gedragscode voor raadsleden, wethouders en
burgemeesters verplicht is gesteld. Het onlangs door de Eerste Kamer aangenomen wetsvoorstel ’Dualisering provinciebestuur’ bevat eveneens bepalingen over de verplichte invoering van gedragscodes. Het ministerie van BZK geeft aan dit beleid sturing door onder andere het entameren van wijzigingen van de Ambtenarenwet (AW). Een voorstel tot wijziging van de AW in verband met ‘integriteit’ is op 21 januari van dit jaar door de Eerste Kamer aanvaard. Deze wijziging bevat onder meer een (beperkte) openbaarmaking van gemelde nevenwerkzaamheden, een (beperkte) meldplicht van financiële belangen en bezit van effecten, een verplichting voor een overheidswerkgever tot het vaststellen van een klokkenluidersregeling en een rechtsbeschermingsbepaling voor de klokkenluider zelf. Verder is er een wetsvoorstel tot wijziging van de AW in verband met ‘normen en waarden’ in voorbereiding, waarin onder meer het ‘bevoegd gezag’ verplicht wordt tot het voeren van een integriteitsbeleid en het hebben van een gedragscode. Naast structuurmaatregelen hebben overheidsorganisaties activiteiten ontplooid op het gebied van bewustwording. Dat zijn stimuleringsmaatregelen die tot doel hebben bij het personeel een zekere mate van integriteitsbewustzijn te bevorderen, mede om hen te wapenen tegen eventuele verleidingen tot onoorbaar gedrag. In de praktijk, zoals ook is gebleken uit het eindrapport van de parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid, doen zich integriteitsdilemma’s voor die zich niet altijd in regels laten vangen.4 Het personeel dient zich daarvan bewust te zijn en te worden toegerust in dergelijke niet voorziene situaties toch de juiste beslissingen te nemen. OPENBA AR BESTUUR MEI 2003
INTEGRITEIT
Verder dient er vanuit de cultuurkant aandacht aan integriteit te worden besteed. Een ‘open cultuur’ waarbinnen leidinggevenden en medewerkers elkaar over en weer kunnen aanspreken op houding en niet-integer gedrag en een werkomgeving waarbinnen fouten mogen worden gemaakt, zijn belangrijk. Een ander onderdeel is dat het integriteitsbeleid wordt nageleefd en gehandhaafd. Naleving wil zeggen dat de medewerkers de integriteitsregels en -procedures in praktijk brengen. Regels zijn belangrijk, maar nog belangrijker is het dat zij worden gekend en toegepast. Een van de centrale conclusies van de parlementaire enquêtecommissie bouwnijverheid is in dit verband dat integriteitsbeleid veelal een spreekwoordelijke ‘papieren-tijger’ is en dat er een discrepantie is tussen het beleid op papier en de beleving en naleving ervan in de werkelijkheid. Verder is het essentieel voor de geloofwaardigheid van het integriteitsbeleid dat bij eventuele inbreuken het management daadwerkelijk optreedt (handhaving). Het adequaat optreden tegen integriteitsschendingen is conditio sine qua non voor een goed integriteitsbeleid, anders wordt het imago van de desbetreffende overheidsorganisatie geschaad. Ten slotte dienen integriteitsregelingen regelmatig op actualiteit te worden getoetst en bewustwordingsactiviteiten moeten na zekere tijd worden herhaald (onderhoud). De vertrouwenspersoon in het integriteitsbeleid Vertrouwenspersonen zijn geen noviteit.5 De vertrouwenspersoon seksuele intimidatie is sinds geruime tijd een bekende verschijning binnen de publieke en private sector. Allengs worden de taken ervan uitgebreid en vallen ook discriminatie, agressie, geweld en pesten daaronder en spreken we inmiddels van een vertrouwenspersoon ongewenste omgangsvormen. De vertrouwenspersoon integriteit is daarentegen een relatief nieuw fenomeen. De vertrouwenspersoon dateert van medio jaren ’90, maar heeft tot de eeuwwende een bescheiden bestaan gekend. Sinds kort neemt de aandacht hiervoor echter toe. In de recent verschenen Klokkenluidersregeling is een dergelijke voorziening opgenomen in de procedure om interne meldingen van vermeende integriteitsaantastingen bij het bevoegd gezag aan de orde te stellen. In het eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid wordt de aanstelling van de vertrouwenspersoon expliciet aanbevolen ter versterking van het integriteitsbeleid. Expert meeting voor de VPI Van overheidswege is niet gekozen voor een gedetailleerde invulling en uniformering van de taken OPENBA AR BESTUUR MEI 2003
Het adequaat optreden tegen integriteitsschendingen is conditio sine qua non voor een goed integriteitsbeleid van deze vertrouwenspersoon, omdat dit als maatwerk wordt gezien en per ministerie of overheidsonderdeel kan verschillen. De wijze van invulling van deze functie hangt onder meer af van de grootte van de organisatie, de cultuur en de ambities van het management. Een one fits all benadering wordt daarvoor ongeschikt geacht. In de praktijk blijkt evenwel de behoefte te bestaan aan kennisuitwisseling over de invulling van deze functie. Om hieraan tegemoet te komen heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2002 een expert meeting over dit thema gehouden.6 Taakinvulling De vertrouwenspersoon vervult doorgaans twee basisfuncties. Enerzijds vervult hij een klankbordfunctie en geeft hij ambtenaren advies over integriteitsvraagstukken, zoals de vraag hoe om te gaan met bepaalde ethische of integriteitskwesties waar de individuele ambtenaar mee te maken heeft. Anderzijds vervult deze persoon een meldpuntfunctie waar ambtenaren (vermoedens van) integriteitsschendingen, die binnen de eigen organisatie gepleegd worden, kunnen aankaarten als ze het niet wenselijk achten dit aan hun leidinggevende te melden. De vertrouwenspersoon adviseert de ambtenaar vervolgens over de geëigende weg of leidt de melding met diens instemming en namens deze door aan het bevoegd gezag. De vertrouwenspersoon dient echter geen repressieve rol te vervullen. De kans bestaat dat hij het vertrouwen van de medewerkers verliest zodra hij integriteitsschendingen ook gaat onderzoeken en over eventueel te nemen maatregelen adviseert. Vroeg of laat zullen er dan geen incidenten meer bij hem worden gemeld. Tijdens de expertmeeting bleek de nadruk die de verschillende departementen op deze functies leggen, te verschillen.7 Selectie In het merendeel van de organisaties wordt de vertrouwenspersoon door de leiding van de organisatie ‘geselecteerd’. De functie is dus niet voor iedereen opengesteld. Het risico bestaat wel dat de vertrouwenspersoon daardoor als representant van de leiding wordt gezien en onvoldoende het vertrouwen van het personeel geniet. Binnen enkele organisaties is deze functie wel opengesteld en kan er formeel naar de functie worden gesolliciteerd.
[5] Waar in dit artikel de vertrouwenspersoon met hij wordt aangeduid, wordt daarmee uiteraard ook zij bedoeld. Tijdens de expertmeeting bleken de departementale vertrouwenspersonen overigens nagenoeg allemaal mannen te zijn. [6] Dit artikel is mede gebaseerd op de Handreiking Vertrouwenspersonen Integriteit (VPI). Deze is geschreven naar aanleiding van een expertmeeting voor departementale vertrouwenspersonen integriteit. Zie de volledige versie op www.minbzk.nl. [7] In het eindrapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid doet de commissie de suggestie de registratie van ontvangen geschenken ook bij de vertrouwenspersoon te leggen, waardoor deze persoon naast de meldpunten adviesfunctie een derde taak krijgt.
15
INTEGRITEIT
Deze organisaties hebben daartoe functieprofielen opgesteld, waaraan de kandidaat wordt getoetst. Het is aan te bevelen de benoeming van de functionaris in ieder geval te bespreken met, of ter advies voor te leggen aan, de ondernemingsraad. Dit verschaft de vertrouwenspersoon een zeker gezag en draagt bij aan het vertrouwen dat de medewerkers in hem stellen. De mate van vertrouwen is van invloed op het aantal meldingen dat deze krijgt en de bijdrage die deze aan de bevordering van de integriteit van de organisatie kan leveren. Aanstelling Uit de praktijk blijkt dat veruit de meeste vertrouwenspersonen deze functie parttime, dus naast een andere reguliere taak binnen dezelfde organisatie, vervullen. Nadeel daarvan is dat de vertrouwenspersoon zich dan, vanwege zijn reguliere taak, afhankelijker voelt van het management van de organisatie in verband met de invloed die deze op het verloop van zijn reguliere carrière kan uitoefenen. Dat gevaar speelt vooral als de vertrouwenspersoon meldingen krijgt over het persoonlijke niet-integer handelen van managers of directeuren. Voordeel van een parttime functie is daarentegen dat deze beter voeling kan houden met de organisatie en de medewerkers, omdat hij zelf deel uitmaakt van het (primaire) werkproces. Een fulltime aanstelling heeft ook voor- en nadelen. Voordeel is dat hij onafhankelijker is, een nadeel dat hij het risico loopt in een geïsoleerde positie terecht te komen.
[8] Vertrouwen in verantwoordelijkheid. Integriteit van het openbaar bestuur. Management- en personeelsontwikkeling Rijksdienst, Kamerstukken II, 2000-2001, 26 806, nr. 5; Algemene Rekenkamer, Omgaan met vertrouwelijke gegevens bij de Belastingdienst, rapport 11 november 1999.
16
Bekendheid Een vertrouwenspersoon op het gebied van de integriteit kan alleen daadwerkelijk effect hebben als het bestaan ervan binnen de organisatie bekend is. In het verleden is gebleken dat de bekendheid van deze voorziening soms te wensen overliet.8 De vertrouwenspersoon moet zichtbaar en herkenbaar zijn. Medewerkers moeten weten dat hij er is, wie hij is en met welke problemen ze bij hem terecht kunnen. Het bestaan van de functie dient actief te worden uitgedragen, bijvoorbeeld via het intranet en (periodieke) publicaties in het personeelsblad. Het is aan te bevelen ook in het introductiebeleid voor nieuwe medewerkers aandacht aan deze voorziening te besteden. Daarnaast dient de VPI zich actief binnen de organisatie op te stellen en een goed netwerk te onderhouden. Positionering Het is van belang dat de vertrouwenspersoon eenvoudig bereikbaar is en dat medewerkers gemakkelijk naar hem toestappen. Hoe laagdrempeliger,
hoe beter hij zijn taak kan uitoefenen. In de praktijk blijkt echter dat de functie vaak wordt bekleed door hoge functionarissen, zoals managers en directeuren. Dit werkt vooral belemmerend voor ‘lagere’ ambtenaren die schroom kunnen hebben om naar een ‘hogere’ functionaris toe te stappen. Vooral bij het aan de orde (durven te) stellen van ogenschijnlijk kleine zaken wordt de drempel al snel als te hoog ervaren, terwijl het vanuit preventief oogpunt juist belangrijk is dat ook kleine incidenten doorgesproken kunnen worden. Een ander nadeel van een ‘hoge’ functionaris is dat deze doorgaans een (te) volle agenda heeft, waardoor het moeilijk is tijd in te ruimen voor vaak lastige of gevoelige gesprekken. Een vertrouwenspersoon die te laag in de organisatie zit en daarmee moeilijk toegang heeft tot de leiding van de organisatie, is evenmin wenselijk. Rolconflicten Een vertrouwenspersoon kan op verschillende manieren in een rolconflict verwikkeld raken. In de eerste plaats kunnen meldingen betrekking hebben op het onderdeel waarbinnen hij zelf ook reguliere werkzaamheden verricht of er lijnverantwoordelijkheid voor draagt. Medewerkers die in de lijn van lijnverantwoordelijke vertrouwenspersoon werken, kunnen huiverig zijn om bij hem meldingen te doen. In de tweede plaats kan de vertrouwenspersoon meldingen over naaste collega’s krijgen, hetgeen eveneens spanningen of rolconflicten kan opleveren. In de derde plaats is het voor leidinggevende vertrouwenspersonen lastig met meldingen over andere leidinggevenden, waarmee hij regelmatig in het directieoverleg of managementteam moet overleggen, om te gaan. Ten slotte kan ook de relatie tussen hem en de leiding van de organisatie tot spanning leiden, aangezien de lijnverantwoordelijke vertrouwenspersoon zowel in beleidsmatig als in beheersmatig opzicht van de leiding afhankelijk is. Onafhankelijkheid Er is een aantal maatregelen waarmee deze rolconflicten voorkomen kunnen worden en de vertrouwenspersoon op het gebied van de integriteit zijn onafhankelijkheid kan behouden. De functionaris die ook manager is, dient - vanwege de objectiviteit - geen vertrouwenspersoon te zijn voor hen voor wie hij lijnverantwoordelijkheid draagt. Het is aan te bevelen per organisatie meerdere vertrouwenspersonen aan te stellen, waardoor zij geen meldingen in behandeling hoeven te nemen die betrekking hebben op het organisatieonderdeel waarin zijn zelf werkzaam zijn. Bijkomende OPENBA AR BESTUUR MEI 2003
INTEGRITEIT
positieve effecten hiervan zijn dat medewerkers dan ook een keuze hebben in de vertrouwenspersoon tot wie ze zich willen wenden en dat er vervanging is bij (langdurige) afwezigheid. De vertrouwenspersoon bevindt zich in een kwetsbare positie tegenover werkgever en collega’s. Om te kunnen bewerkstelligen dat de vertrouwenspersoon deze functie volledig onafhankelijk kan uitvoeren, moet hij niet vrezen voor vergeldingsmaatregelen wanneer hij een werknemer over een mogelijke integriteitsschending van diens werkgever van advies dient. Derhalve is ook voor de vertrouwenspersoon een benadelingsverbod noodzakelijk.9 Ten slotte kan (ook) een persoon worden benoemd van buiten de organisatie die onafhankelijk van de leiding van de organisatie is, hetgeen de objectiviteit in sommige gevallen kan bevorderen. Een externe functionaris kan vooral geschikt zijn voor ‘zware‘ meldingen. Vertrouwelijkheid en anonimiteit Anonimiteit en vertrouwelijkheid zijn cruciale begrippen in de taken en bevoegdheden van de vertrouwenspersoon. Bij anonimiteit gaat het zowel om de vraag of melders hun melding anoniem kunnen doen, als om de vraag of de vertrouwenspersoon bronbescherming kan garanderen. De mogelijkheid tot het doen van anonieme melding is sterk af te raden. Dit kan ertoe leiden dat de functie tot een soort kliklijn verwordt, waar moeilijk te traceren en niet te verifiëren meldingen worden gedeponeerd. De vertrouwenspersoon heeft dan geen mogelijkheid om door te vragen en scherp te krijgen wat het probleem is.10 De meeste organisaties kiezen er voor de anonimiteit van de melder te laten waarborgen. Dat betekent dat de melding (via de interne lijn) wordt doorgespeeld aan het bevoegd gezag, zonder dat daarbij de naam van de melder bekend wordt gemaakt. Voordeel hiervan is dat de melder minder schroom hoeft te hebben voor repercussies op collegiaal en carrièretechnisch gebied. Uit de bestuurspraktijk is immers gebleken dat klokkenluiders vaak negatieve effecten van hun van meldingen ondervinden. Uit onderzoek blijkt dat 36% van de ondervraagden schadelijke gevolgen verwacht te ondervinden van het doen van een melding. Dit is weinig geruststellend als wordt bedacht dat kennis over corruptie (en andere misstanden) vooral op de werkvloer aanwezig is. 11
Gaat het echter om ernstige zaken, bijvoorbeeld strafbare feiten, dan kan anonimiteit wettelijk niet worden gegarandeerd. In die gevallen is de klokkenluidersregeling van toepassing, waarin de OPENBA AR BESTUUR MEI 2003
bepaling is opgenomen dat de melding schriftelijk wordt vastgelegd onder vermelding van de naam van de melder en dat het bevoegd gezag betrokkene een ontvangstbevestiging stuurt. Van de vertrouwenspersoon integriteit wordt verwacht dat deze vertrouwelijkheid garandeert en dus alleen op uitdrukkelijke wens van de melder een officiële melding aan het bevoegd gezag doorspeelt. Een vertrouwenspersoon die de vertrouwelijkheid niet kan garanderen, wordt doorgaans ook niet in vertrouwen genomen. Organisaties moeten vertrouwelijkheid in beginsel altijd proberen te waarborgen. Aantal, aard en ernst van de meldingen Tijdens de expertmeeting is naar voren gekomen dat het aantal meldingen aan vertrouwenspersonen per organisatie sterk varieert. De ervaring is echter dat zich binnen elke organisatie integriteitsschendingen voordoen. Als binnen een organisatie weinig of geen meldingen worden gedaan, betekent dit geenszins dat er zich geen integriteitsschendingen voordoen. Weinig meldingen zijn geen reden tot zelfgenoegzaamheid, maar veeleer tot argwaan: is de vertrouwenspersoon voldoende bekend en bereikbaar binnen de organisatie (laagdrempelig) of heerst er een sterk gesloten cultuur waarbinnen het not done is om niet-integer gedrag tegen te gaan door het aan de orde te stellen? Naast het verschil in aantallen, zijn ook de diversiteit van de aard van de meldingen en het verschil in de mate van ernst van de meldingen groot. Het gaat relatief vaak om kleine incidenten, maar de vertrouwenspersoon krijgt ook meldingen waarbij zwaardere integriteitsaantastingen aan de orde worden gesteld. Daarnaast vervult hij een functie als vraagbaak voor persoonlijke integriteitsvraagstukken. De VPI wordt ook geconfronteerd met zaken die niet tot zijn taak behoren, zoals arbeidsconflicten (onenigheid over bevordering, interne vacatures). Deze horen veeleer thuis bij de afdeling personeelszaken, want de vertrouwenspersoon moet een zuivere taakstelling behouden. Voorlichting over de taken van de vertrouwenspersoon voorkomt dat deze een vergaarbak van problemen binnen de organisatie wordt. Besluit Het integriteitsbeleid dient een evenwichtige mix te zijn met aandacht voor preventie, stimulering en naleving. Het instellen van een vertrouwenspersoon op het gebied van de integriteit is een belangrijke, maar geen afdoende maatregel ter bevordering van de integriteit van een organisatie. Een effectief integriteitsbeleid omvat een scala van typen integriteitsinstrumenten.12
[9] De Klokkenluidersregeling voor de rijksoverheid bevat een anti-benadelingsbepaling ten aanzien van de vertrouwenspersoon die zijn taken conform de regeling uitoefent (artikel 4.1). [10] L.W.J.C. Huberts & J.H.J. van den Heuvel, ‘Management van integriteitsaffaires’. Nederlands Juristenblad, nr. 25, 22 juni 2001. [11] Zie over dit onderzoek J.H.J. van den Heuvel, L.W.J.C. Huberts & S. Verberk, Het morele gezicht van de overheid. Waarden, normen en beleid, Utrecht: Lemma 2002. p. 93. [12] A. Hoekstra, E. Karssing & R. Kiebert, ‘Instrumenten voor bevordering van integriteit binnen de publieke sector’, Openbaar bestuur 2002-1, p. 16-19.
17
