De toekomst van de stad: Amsterdam tussen groei en roofbouw?* Jeroen Slot & Laure Michon Het gaat goed met Amsterdam. De bevolking groeit, de economie trekt aan, de welvaart neem toe. Sinds Glaesers Triumph of the City ("#$$) en Barbers If Mayors ruled the World ("#$2) is het zelfvertrouwen van beleidsmakers en bestuurders gegroeid als het gaat om de toekomst van de stad. Zo zeer dat succes vanzelfsprekend lijkt. Zo zeer dat er weinig aandacht is voor de keerzijde van het succes. Zo zeer dat een discussie over de vraag welke toekomstige stad wenselijk is maar moeizaam van de grond komt. Ook als de stad op afzienbare termijn twee miljoen inwoners zou tellen, vrije zones voor start-ups heeft en veel meer toeristen zou ontvangen, kortom in de ogen van velen succesvol blijft, is die discussie wel relevant. Nu wordt te gemakkelijk gedacht dat alle veranderingen die gaande zijn (nieuwe levensstijlen, ontwikkelingen op de woningmarkt en de arbeidsmarkt) vanzelf de weg wijzen naar de optimale stad van de toekomst. Die veranderingen kunnen echter leiden tot roofbouw: stad en stedelijke samenleving kunnen er ook veel waardevols door verliezen. Drie vragen dienen in die discussie over de toekomst van de stad geagendeerd te worden. De eerste vraag betreft de duurzaamheid van het succes: hoe zeker is het eigenlijk dat het huidige succes aanhoudt? De tweede vraag is of er wel voldoende aandacht is voor de keerzijde van de groeiscenario’s. En tot slot: hoe gaan wij allen beslissen over de toekomst van de stad? Met andere woorden: wat is de democratische basis voor de discussie over de toekomst van de stad, die ook verantwoordelijke hoofdstad wil zijn en die bovendien een belangrijke regionale functie heeft? Het succes van Amsterdam Wie had eind jaren $:;# en begin jaren $:<# het huidige succes van Amsterdam kunnen voorspellen? De verouderde woningvoorraad, de opkomst van de auto en deconcentratiebeleid leidden toen tot suburbanisatie. De stad liep leeg en telde op het dieptepunt in $:<% zo’n =;%.### inwoners. Dat zijn er nu ruim <"#.###. Amsterdam is een van de snelst groeiende steden in Nederland. De groei van de bevolking in Amsterdam heeft twee samenhangende oorzaken. Sinds de crisis (op de woningmarkt) is er minder vertrek van gezinnen. Daarnaast groeit de vestiging van twintigers en dertigers, die voor een studie of een baan naar de stad komen. Juist deze groepen zijn relatief welvarend, en daarmee is het welzijnsniveau in de stad de afgelopen jaren gestegen. Maar dat betekent ook dat de winst in welvaart vooral is terecht gekomen bij hoger opgeleiden.
* Deze bijdrage is verschenen in: Virginie Mamadouh & Anne van Wageningen (red.). EU@Amsterdam, Een stedelijke raad. Essays over de Europese stad. Amsterdam: Amsterdam University Press. "#$%. Op deze publicatie berust een copyright. Verdere verspreiding is niet toegestaan.
Naast het aantal inwoners is ook het aantal toeristen dat stad bezoekt sterk gegroeid. Ook dat heeft de lokale economie positief beïnvloed De crisis heeft gevolgen gehad voor de economie en vooral de arbeidsmarkt, maar de ontwikkeling in Amsterdam is voorspoediger dan in de andere grote steden en Nederland als geheel. De werkloosheid is in "#$? iets gedaald en de woningmarkt trekt weer aan. De vraag is wel hoe duurzaam het succes van Amsterdam is. Ten eerste is het goed mogelijk dat groepen die de afgelopen jaren in de stad zijn gebleven met de huidig aantrekkende woningmarkt de stad weer zullen verlaten op zoek naar ruimte en groen. Met name lage middeninkomens kunnen moeilijk een plek vinden in de stad; voor hen is verhuizen misschien wel de enige optie. Bovendien veranderen woonvoorkeuren niet zo snel. Verder rijst de vraag of groei langs de lijnen van de van de afgelopen jaren wezenlijk van karakter zal doen veranderen? De Amsterdammers van nu zijn sterk gehecht aan hun stad: acht van de tien Amsterdammers voelt zich verbonden met Amsterdam, in alle bevolkingsgroepen is deze verbondenheid sterk. Hoe zal deze verbondenheid worden beïnvloed door de verdere groei van stad? De vele geluiden van onbehagen over de drukte vormen een signaal: voor sommige Amsterdammers is het minder prettig geworden in de stad. De aantrekkingskracht van Amsterdam is niet eendimensionaal: als bepaalde groepen (nog meer) naar de stad toetrekken dan voorheen ontstaat er een geheel andere dynamiek. Denk aan het recente nieuws dat steeds meer buitenlandse investeerders panden kopen om daarmee te speculeren. Los van de vraag in hoeverre dit wenselijk is – en nieuwe dynamieken zijn zeker niet in beginsel negatief – is het belangrijk om te beseffen wat de keerzijde en de mogelijke negatieve impact daarvan is. De keerzijde van het succes Niet iedereen kan in gelijke mate profiteren van het succes van de stad. Het zijn vooral hoger opgeleiden en mensen met werk die profiteren van de huidige ontwikkelingen. Toch ervaren ook zij last van de drukte als gevolg van de sterke bevolkingsgroei in de stad en het toegenomen toerisme. Daarnaast bedient de woningmarkt slechts een deel van deze groep. De kans is dan ook reëel dat juist de gezinnen die de groei van Amsterdam een bijzonder karakter geven (gezinnen met midden- en hoge inkomens) uit keuze of noodzaak de stad deels ook weer zullen verlaten, zeker als de woningmarkt verder stabiliseert. Voor groepen die minder profiteren van de groei van de stad is de grote vraag: is er in de toekomst nog ruimte voor hen? Hier speelt vooral de ontwikkeling op de woningmarkt een rol. De stijging van huizenprijzen en van huren maken het nu al onmogelijk voor mensen met een laag inkomen om het centrum van de stad in te stromen, en ook in andere delen van de stad staat de toegankelijkheid onder druk.
"
Daarnaast spelen ook andere vragen: blijven voorzieningen in de stad ook afgestemd op hun behoeften of wordt er vooral geïnvesteerd in wat de succesvollere (potentiële) stadbewoners aantrekkelijk vinden? Dit is de vraag naar de gevolgen van gentrificatie en segregatie. Zowel op dat gebied, als wanneer het gaat om toerisme, worden vergelijkingen met andere Europese steden veelvuldig gebruikt. Waar moet en kan Amsterdam zich aan meten? Welke steden vormen lichtende voorbeelden of juist schrikbeelden? Londen, Berlijn en Parijs vormen de Europese top. Daar kan Amsterdam zich moeilijk aan spiegelen. Londen heeft bijna tien keer zo veel inwoners dan Amsterdam. Door hun schaal en hun veel sterkere economische (en toeristische) functies zijn ze onvergelijkbaar met onze hoofdstad. Ze hebben bovendien als zetel van het landelijk bestuur een sterke regionale, landelijke en Europese machtspositie. Toch kan er ook een waarschuwing uitgaan van de casussen van met name Londen en Parijs, als het gaat om de stedelijke segregatie en gentrificatie. Beiden steden kenmerken zich door een grote rijkdom maar ook door enorme verschillen en door conflicten (denk aan de rellen in Parijs in "##% en London in "#$$). Tabel 1 Aantal inwoners (in 2015) en overnachtingen (in 2012), x 1.000 BBP/inw. in de aantal inwoners overnachtingen agglomeratie 2015 2012 2010 Londen Parijs Berlijn Barcelona Amsterdam bronnen inwoners: bron overnachtingen: bron BBP/inwoner:
7.556 37.500 37.813 2.138 34.000 44.167 3.426 25.000 24.854 1.621 16.000 28.447 *822 9.800 37.779 *OIS, rest: World Population Review Mastercard Index of Global Destination Cities Eurostat. Uitgedrukt in Purchasing Power Standard, ter correctie van prijsverschillen tussen landen
In de discussie over het toerisme vormt Venetië steevast het schrikbeeld: een stad die aan het toerisme ten onder gaat. In het historisch centrum van Venetië is het aantal inwoners gehalveerd tussen $::# en "##:, van $"#.### naar =#.### (overigens overnachten toeristen nauwelijks in Venetië). Het is moeilijk om zich voor te stellen dat Amsterdam die kant op zou gaan. Dit schrikbeeld aanwenden betekent dan ook dat de het debat wordt dood geslagen: in de discussie over de toekomst van Amsterdam moet het daarom niet gaan over Venetië. Reëler is om de stedelijk ontwikkelingen (inclusief toerisme) te spiegelen aan Barcelona. Deze stad is iets groter dan Amsterdam en trekt meer toeristen. De stad is recent vooral in het nieuws vanwege de spanningen die het sterk toegenomen toerisme veroorzaakt. De nieuwe burgemeester wil de tendens ombuigen: er moeten
2
geen nieuwe hotels komen in het centrum en meer spreiding van toeristen. Dat lijkt sterk op de oplossingsrichting die Amsterdam ook kiest. In Barcelona lijken de spanningen tussen toeristen en bewoners veel sterker te zijn dan in Amsterdam. Het is daarmee een waarschuwing: spanningen moeten niet zodanig stijgen dat er polarisatie ontstaat. Zowel bij de ontwikkeling van het toerisme als bij segregatie en gentrificatie gaat het om de vraag: van en voor wie is de stad er? Verdringing is het schrikbeeld in beide discussies. Overigens is er op beide fronten geen duidelijk recept voor het vinden van de balans tussen de belangen van verschillende stadsbewoners en –gebruikers. Daarvoor is een dialoog nodig. Nu is er veeleer sprake van een patstelling waarbij de angst van de ene groep wordt weggevaagd door de ambities van de andere en vice versa. Daar komt nog eens bij dat deze discussie over de toekomstige ontwikkeling van de stad gaat niet alleen Amsterdam aangaat, maar de hele metropoolregio. Wie neemt beslissingen, hoe en op basis waarvan? De keerzijde van het succes is ook te zien in de regio. Daar waar voorheen de stad jongeren aantrok die de stad verlieten voor het stedelijke ommeland wanneer zij hun opleiding hadden afgerond, werk hadden gevonden en een gezin hadden gesticht (de stad als roltrap), ziet Amsterdam deze groep welvarende inwoners minder vaak vertrekken. De stad is bovendien steeds minder toegankelijk voor minder kansrijke groepen. Het gevolg hiervan is dat traditionele groeikernen zoals Almere hun bevolking zien krimpen en minder welvarend worden. Het punt van de verhoudingen met de regio brengt ons op een overkoepelend probleem, dat van de stedelijke en regionale democratie. De regio beslist niet mee over de ontwikkeling van Amsterdam, terwijl de effecten van die ontwikkeling ook daar hun weerslag hebben. Meer algemeen zijn er drie problemen. Ten eerste is er een democratisch tekort. De helft van de Amsterdammers heeft een stem uitgebracht bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen, in sommige delen van de stad slechts een derde. Gebrek aan interesse, belemmeringen om mee te doen aan het democratisch proces (bijvoorbeeld taal) en cynisme zijn allemaal obstakels voor een goed besluitvormingsproces. Ten tweede is er sprake van een democratisch vacuüm: Amsterdam beslist over Amsterdam en deels over wat er in de regio gebeurt, maar welke invloed hebben de gemeenten in de regio op wat er in Amsterdam en de gehele regio gebeurt? Er zijn natuurlijk wel contacten en afspraken tussen buurgemeenten, maar er is geen kader om de discussie te voeren over de ontwikkelingen in de regio in relatie tot de toekomst van de stad. Dit is geen pleidooi voor een nieuwe bestuurslaag op (sub)regionaal niveau. Met meer verkiezingen wordt niets opgelost. Amsterdam kan er als verantwoordelijke hoofdstad wel zorg voor dragen dat die discussie gezamenlijk wordt gevoerd. Dat is een interessante opgave om het succes van Amsterdam te versterken:
?
niet alleen aandacht en interesse voor wat er al goed gaat, maar ook zorgen voor positieve ontwikkelingen in alle delen van de stad en voor het succes elders. Hierbij zal de aandacht moeten liggen op de manier waarop het debat wordt gevoerd. Dat is het derde probleem in de huidige situatie: een inhoudelijke basis voor het debat ontbreekt. Aan meningen geen gebrek, aan podia ook niet, maar men praat vooral langs elkaar heen in plaats van met elkaar. Volgens sommigen gaat het er om de stedelijke economie tot volle bloei te laten komen, door de stad nog aantrekkelijker te maken voor toeristen, voor bedrijven (en dan vooral de veelbelovende innovatieve bedrijven) en investeerders. Anderen vrezen dat die juist bedreigt wat Amsterdam tot een bijzondere en aantrekkelijke stad heeft gemaakt. Het lukt echter niet om tot een gezamenlijke analyse en opdracht te komen. Hoe de discussie praktisch gevoerd moet worden hoeft hier niet uitgestippeld te worden (denk aan een burgertop, een G$### of een andere vorm van brede vergadering): het gaat erom dat het een brede en constructieve discussie moet worden. Daarbij moeten feitelijke vragen en zakelijke argumenten worden uitgewisseld. Welke trends zijn er? Wat leveren die, ook op de wat langere termijn, op in termen van welvaart en welzijn? Hoe beïnvloedbaar zijn die trends? Wat levert beïnvloeding op en wat kost het? En voor wie precies? In en rondom Amsterdam zien we wat er ook op Europees niveau speelt: Duitsers en Grieken kunnen niet doen alsof zij van elkaar gescheiden kunnen beslissen over hun eigen toekomst. Hetzelfde geldt voor Almeerders, Diemenaren en Amsterdammers.
De auteurs Jeroen Slot is hoofd Onderzoek en Statistiek en Laure Michon senior onderzoeker bij de Gemeente Amsterdam, afdeling Onderzoek, Informatie en Statistiek. Verder lezen - Onderzoek, Informatie en Statistiek (gemeente Amsterdam), De Staat van de Stad: http://www.ois.amsterdam.nl/themas/de-staat-van-de-stad-amsterdamviii - Planbureau voor de Leefomgeving, De stad verbeeld: http://www.pbl.nl/publicaties/de-stad-verbeeld - S+RO (Stedenbouw en Ruimtelijke Ontwikkeling), De stad van straks: http://www.sronet.nl/"#$%_2
%
