De ontwikkelingsfunctie van het omgevingsplan -
Faculteit der Rechtsgeleerdheid Master Rechtsgeleerdheid Accent Staats- en bestuursrecht Augustus 2013
Carry van den Biggelaar U0182788 Begeleider: Mr. Ing. T. Peters
1
Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie ter afsluiting van de Master Rechtsgeleerdheid op de Universiteit van Tilburg. Deze scriptie is het resultaat van een uitvoerig onderzoek in combinatie met mijn eigen kennis en ervaring met betrekking tot het ruimtelijk bestuursrecht dat ik heb opgedaan vanuit mijn functie op de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling van de gemeente Gemert-Bakel. Waar ik eerst onderzoek had gedaan naar de eerste voorstellen voor een omgevingsverordening ter vervanging van het bestemmingsplan, heb ik mijn onderzoek gaandeweg moeten aanpassen aangezien de openbare toetsversie van de concept-Omgevingswet niet meer voorzag in een omgevingsverordening maar in een omgevingsplan. Een omvangrijk doch uitdagend onderzoek.
Ik wil allereerst mijn werkgever, gemeente Gemert-Bakel, bedanken voor het bieden van deze kans om mijn studie Nederlands Recht te mogen afronden. Voorts wil ik de heer mr. ing. T. Peters zeer bedanken voor zijn begeleiding en lovende woorden maar uiteraard ook voor zijn opbouwende kritiek. Verder wil ik mijn partner, dochter, ouders en familie bedanken voor hun steun en liefde.
2
3
Inhoudsopgave Inhoud Hoofdstuk 1.............................................................................................................................................. 6 1.1. Inleiding ........................................................................................................................................ 6 1.2. Probleemanalyse .......................................................................................................................... 7 1.3. Onderzoek .................................................................................................................................... 9 1.4. Leeswijzer ................................................................................................................................... 10 Hoofdstuk 2............................................................................................................................................ 12 2.1 Achtergrond en doelstellingen Wet ruimtelijke ordening ............................................................ 12 2.2. De vormgeving van het bestemmingsplan ................................................................................. 19 2.3. Flexibiliteitsinstrumenten binnen het bestemmingsplan ............................................................. 29 2.4. Externe factoren ......................................................................................................................... 36 Hoofdstuk 3............................................................................................................................................ 42 3.1. Achtergrond en doelstellingen Omgevingswet ........................................................................... 42 3.2. De vormgeving van het omgevingsplan ..................................................................................... 47 3.3. Flexibiliteitsinstrumenten binnen het omgevingsplan ................................................................. 57 3.4. Externe factoren ......................................................................................................................... 62 Hoofdstuk 4............................................................................................................................................ 70 4.1. Vergelijking bestemmingsplan en omgevingsplan ..................................................................... 70 4.2. Conclusie .................................................................................................................................... 78 Literatuurlijst .......................................................................................................................................... 83
4
5
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1. Inleiding De Omgevingswet is sinds 2011 een veel besproken onderwerp bij overheden en specialisten in het omgevingsrecht. In het regeerakkoord van kabinet Rutte I is aangekondigd dat er voorstellen zullen worden gedaan om het omgevingsrecht in brede zin te vereenvoudigen en te bundelen, en zo een fundamentele herziening van het omgevingsrecht te laten plaatsvinden. De reden hierachter is dat de huidige wetgeving die betrekking heeft op de fysieke leefomgeving als complex en onsamenhangend wordt ervaren. Dit leidt tot onzekerheid en vertraging bij 1
gebiedsontwikkeling. Het doel dat de Minister van Infrastructuur en Milieu (hierna: de Minister) met de voorgenomen fundamentele herziening van het omgevingsrecht wil bereiken, is het ontwikkelen van één samenhangende en flexibele wet: de Omgevingswet.
Met de aankondiging in 2011 van het voornemen tot een fundamentele herziening, is het wetgevingstraject gestart. In maart 2012 heeft de Minister met een brief aan de Tweede Kamer de eerste contouren van de Omgevingswet kenbaar gemaakt. Aan de hand van deze brief heeft 2012 in het 2
teken gestaan van de informele consultatie. Uit deze internetconsultatie over de “Stelselwijziging Omgevingsrecht” blijkt dat er veel steun is voor de doelstellingen van de Omgevingswet. Echter veel respondenten hebben ook vraagtekens gezet bij de wijze waarop deze doelstellingen daadwerkelijk gerealiseerd moeten gaan worden. Met name de in 2012 voorgestelde omgevingsverordening heeft tot veel
reacties
en
kritiek
geleid.
Inmiddels
is
in
februari
2013
de
toetsversie
van
de
concept-Omgevingswet (hierna: concept-Omgevingswet) uitgebracht voor de formele consultatie door bijvoorbeeld de Raad voor de Rechtspraak en het Planbureau voor de Leefomgeving.
1
Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40, pag. 1. Er heeft een internetconsultatie van 13 maart 2012 http://internetconsultatie.nl/stelselwijziging_omgevingsrecht. 2
6
tot
11
april
2012
plaatsgevonden,
zie:
1.2. Probleemanalyse Het bestemmingsplan kan op dit moment niet inspelen op de huidige, gewenste ruimtelijke ontwikkelingen, aldus de Minister in haar brief aan de Tweede Kamer inzake de Omgevingswet. Er wordt gesignaleerd dat er meer behoefte is aan 'uitnodigingsplanologie' waarbij de overheid randvoorwaarden schept en anderen hier invulling aan geven. De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met procedures die 3
nodeloos ingewikkeld zijn en lang duren. Er is dan ook meer behoefte aan samenhang, flexibiliteit en maatwerk en de Omgevingswet moet hierin voorzien.
Eén van de instrumenten die in 2012 bij de eerste contouren van de Omgevingswet werd voorgesteld om
deze
samenhang,
flexibiliteit
en
maatwerk
te
kunnen
verwezenlijken,
was
de
omgevingsverordening. Maar deze omgevingsverordening, ter vervanging van het bestemmingsplan, 4
heeft tot veel verzet geleid. Uit de reacties vanuit de internetconsultatie is onder andere gebleken dat het bestemmingsplan vertrouwd is en voldoet aan de verwachtingen. Met name de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft zich sterk gemaakt voor het bestemmingsplan. Allereerst werd de zorg uitgesproken dat de onlangs gedigitaliseerde, actuele bestemmingsplannen zouden verdwijnen. Daarnaast heeft de VNG een case-onderzoek laten uitvoeren waaruit negen knelpunten in het 5
omgevingsrecht voor de gemeenten zijn gekomen. Een belangrijk knelpunt dat uit dit onderzoek is gebleken, is het gebrek aan bestuurlijke afwegingsruimte om af te kunnen wijken van restrictieve normstellingen. In de huidige regelgeving gaat het dan met name om de milieuregelgeving. Ook is duidelijk uit het onderzoek naar voren gekomen dat het huidige bestemmingsplan niet flexibel genoeg is voor de huidige gebiedsontwikkeling. Tussen de planvorming en de daadwerkelijke uitvoering van het project kunnen enige jaren zitten. Bij gewijzigde omstandigheden loopt men dan tegen een gedetailleerd bestemmingsplan aan welke niet kan inspelen op deze wijzigingen. De kritische kanttekening bij de voorgestelde omgevingsverordening was of deze wel een meerwaarde zou bieden ten opzichte van het bestemmingsplan, gezien de hierboven geschetste knelpunten in het omgevingsrecht. Gepleit wordt voor het behoud van de waarden van het bestemmingsplan en deze waar nodig te verbreden naar een omgevingsplan.
6
Bestemmingsplan In juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden. Het bestemmingsplan is in deze wet als centraal, normstellend instrument aangewezen vanwege onder andere de waarborgfunctie 7
van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan kan gewenst gebruik bevorderen en ongewenst gebruik tegengaan. We spreken hier van 'toelatingsplanologie'.
3
Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, pag. 4. Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, pag. 13. 5 Caseonderzoek TU Delft 2012. 6 Kamerstukken II 2011/12 33 118, nr. 4, pag. 3. 7 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 19 (MvT). 8 Van Buuren e.a. 2010, pag. 6. 4
7
8
Naast de waarborgfunctie van het bestemmingsplan dat een duidelijk kader verschaft over wat wel en niet is toegestaan, heeft het bestemmingsplan ook een ontwikkelingsfunctie. Naast de rechtszekerheid die het bestemmingsplan biedt middels een duidelijk stelsel van planregels (waarborg), biedt het bestemmingsplan ook ruimte voor ontwikkeling. Om de gevraagde flexibiliteit te bieden in het planologisch regime, ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen, zijn er in de Wro verscheidene instrumenten voor flexibiliteit in het bestemmingsplan gecreëerd. Tevens biedt de Wro de ruimte voor globale bestemmingsplannen. Ook is in de Wro veel aandacht besteed aan het verkorten van procedures met het oog op de flexibiliteit.
Omgevingsplan Na overleg tussen de Minister en de VNG is er een instrument ontstaan waar de huidige waarden van het bestemmingsplan behouden zouden moeten blijven en waarmee de doelstellingen zoals samenhang,
vereenvoudiging
en
flexibiliteit
eveneens
verwezenlijkt
kunnen
worden:
het
omgevingsplan. Met de introductie van het gemeentelijke omgevingsplan wordt er een instrument geïntroduceerd welke een breder bereik zou moeten hebben dan het bestemmingsplan. Waar voorheen een bestemmingsplan werd opgesteld ten behoeve van een 'goede ruimtelijke ordening', wordt het omgevingsplan opgesteld ten behoeve van een 'goede fysieke leefomgeving'.
Onderzoek naar de ontwikkelingsfunctie Zoals gesteld zullen, volgens de minister, de waarden van het bestemmingsplan minimaal behouden blijven binnen het omgevingsplan. Een omgevingsplan zal dan dus eveneens een waarborgfunctie en een ontwikkelingsfunctie hebben. In de Omgevingswet is deze ontwikkelingsfunctie belangrijk. Het motto van de concept-Omgevingswet is immers 'ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit'.
9
Of daadwerkelijk deze ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan, in de vorm van globale regels en flexibiliteitsinstrumenten,
binnen
het
omgevingsplan
ook
minimaal
behouden
blijft
in
de
concept-Omgevingswet, behoeft nader onderzoek. Er is namelijk geen specifiek onderzoek gedaan naar de globaliteit en flexibiliteit van het nieuwe omgevingsplan ten opzichte van de globaliteit en flexibiliteit van het huidige planologisch regime, het bestemmingsplan. Er zal een vergelijkend onderzoek moeten plaatsvinden om te kunnen concluderen of het omgevingsplan ook daadwerkelijk een vergelijkbare ontwikkelingsfunctie kan hebben als het huidige bestemmingsplan.
9
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 17. 8
1.3. Onderzoek Onderzoeksdoel Het doel van dit onderzoek is een beeld te vormen en te geven van de vormgeving van het omgevingsplan en de binnenplanse flexibiliteitsinstrumenten van het omgevingsplan ten behoeve van de ontwikkelingsfunctie. Daarbij zal er een vergelijking gemaakt worden tussen de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan en het omgevingsplan om daarmee de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden.
Onderzoeksvraag Om tot een beeldvormend, vergelijkend en waarderend onderzoek te komen, luidt de centrale onderzoeksvraag als volgt: “In hoeverre wordt in de concept-Omgevingswet de ontwikkelingsfunctie, in de vorm van globale regelgeving en flexibiliteitsinstrumenten binnen het omgevingsplan, behouden ten opzichte van de ontwikkelingsfunctie van het huidige bestemmingsplan?”
Theoretisch kader Om het hierboven omschreven onderwerp goed te kunnen onderzoeken is het belangrijk om de belangrijkste grootheid in het onderzoek duidelijk te omkaderen. Het gaat hier om de ontwikkelingsfunctie. Deze ontwikkelingsfunctie wordt daartoe opgedeeld in twee aspecten. Ten eerste gaat het om de vormgeving van het plan en dan met name de mogelijkheid tot het opstellen van globale plannen. Hoe globaler de regels in een bestemmingsplan c.q. omgevingsplan kunnen zijn, hoe meer ruimte er is voor diverse ontwikkelingen. Bij strikte, gedetailleerde regels zal er immers sneller sprake zijn van strijdigheid met de regels waardoor een ontwikkeling wellicht niet mogelijk is. Ten tweede gaat het om de flexibiliteit binnen een planologisch regime (bestemmingsplan of omgevingsplan). Flexibiliteit binnen een plan wordt in dit onderzoek omschreven als "instrumenten opgenomen in het planologische regime welke ten behoeve van ontwikkeling ruimte bieden om af te wijken van de basisregels". Indien een ontwikkeling niet direct mogelijk is binnen de gestelde regels (globaal of gedetailleerd) dan kan het plan nog instrumenten bevatten om bij nader bestuurlijk besluit af te wijken van de regels of het plan te wijzigen. Het gaat in dit onderzoek om de geboden mogelijkheden in het wettelijk stelsel om als gemeente een globaal plan dan wel een flexibel plan te creëren.
Bij het onderzoek naar het bestemmingsplan wordt uitgegaan van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) zoals op 1 juli 2008 in werking is getreden alsmede de bijbehorende Memorie van Toelichting en Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Ook de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vormt het kader bij dit onderzoek. Eveneens zal jurisprudentie houvast bieden bij de interpretatie van bovengenoemde wetten. Bij het omgevingsplan wordt uitgegaan van de toetsversie van de concept-Omgevingswet en bijbehorende Memorie van Toelichting. 9
1.4. Leeswijzer Deze scriptie is als volgt opgezet. Hoofdstuk 2 is de uitwerking van de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan. Hoofdstuk 3 betreft de analyse van de ontwikkelingsfunctie van het nieuwe omgevingsplan. Beide hoofdstukken zijn verdeeld in vier paragrafen. De eerste paragraaf voorziet in een geschiedenis van het wettelijk kader met de daarbij behorende doelstellingen en zo ook de doelstelling van het bestemmingsplan respectievelijk het omgevingsplan. De tweede paragraaf werkt de vormgeving van het plan uit. De flexibiliteitsinstrumenten zijn uitgewerkt in de derde paragraaf. En als laatste worden in de vierde paragraaf de externe factoren weergegeven welke invloed kunnen hebben op de vormgeving en de flexibiliteitsinstrumenten. In hoofdstuk 4 van deze scriptie wordt een vergelijking gemaakt tussen beide plannen. Eveneens staan in hoofdstuk 4 de conclusies van het onderzoek welke een antwoord geven op de centrale onderzoeksvraag.
10
11
Hoofdstuk 2 Wet ruimtelijke ordening 2.1 Achtergrond en doelstellingen Wet ruimtelijke ordening Ontstaansgeschiedenis ruimtelijke ordening Om een goede uiteenzetting te kunnen geven van de werking van het bestemmingsplan als centraal instrument in de Nederlandse ruimtelijke ordening, is het noodzakelijk een korte schets te geven van de ontstaansgeschiedenis van de ruimtelijke ordening en specifiek van het bestemmingsplan. 10
Hoewel ruimtelijke ordening al in de Middeleeuwen een taak van de overheid was , wordt doorgaans e
het eind van de 19 eeuw als beginpunt van de ontstaansgeschiedenis van de ruimtelijke ordening e
gehanteerd. Dat het eind van de 19 eeuw als startpunt wordt genomen, heeft er voornamelijk mee te maken dat vanaf die tijd de juridische instrumenten tot ontwikkeling kwamen, beginnend met de totstandkoming van de Woningwet 1901. e
Door de groei van de bevolking vanaf de tweede helft van de 19 eeuw, ontstonden er diversen problemen met betrekking tot de volkshuisvesting in de steden. De kwaliteit van de woningen was slecht alsmede de voorzieningen zoals riolering en infrastructuur, hetgeen ten koste ging van de volksgezondheid. Deze situatie kreeg de aandacht van de overheid in die zin dat de overheid het inzicht kreeg dat zij een rol moesten spelen bij het aanpakken van het volkshuisvestingsprobleem.
11
Dit inzicht resulteerde in de Woningwet, die op 19 april 1901 door de Tweede Kamer werd aangenomen.
12
Twee belangrijke instrumenten die de Woningwet 1901 waren het bouwverbod en het
uitbreidingsplan voor de grote en sterk groeiende gemeenten. Het bouwverbod was voornamelijk een sturingsinstrument om te voorkomen dat er gebouwd kon worden op gronden welke bestemd waren voor straten en pleinen om zo de bereikbaarheid van woningen te kunnen garanderen. Het uitbreidingsplan was meer een verkavelingsplan waarop voornamelijk de infrastructuur een bestemming kreeg. Ook werd aan gemeenten in 1901 de verplichting opgelegd om voorschriften op te stellen met betrekking tot de kwaliteit van de bouwwerken in de vorm van een gemeentelijke bouwverordening.
13
Deze Woningwet 1901 was voornamelijk bedoeld om een bepaalde kwaliteit te kunnen waarborgen wat voornamelijk leidde tot eisen en verboden om te bouwen, maar het was geen wet welke nieuwe ontwikkeling bevorderde. Er was nog geen sprake van ruimtelijke ordening maar van bouwregulering ten behoeve van de volksgezondheid.
10
Er zijn voorbeelden van middeleeuwse keuren met regels met betrekking tot publieke werken, rooilijnen en de aanleg van straten en wegen: Struiksma 2008, pag. 2. 11 Van Buuren e.a. 2010, pag. 11. 12 Struiksma 2008, pag. 9. 13 Struiksma 2008, pag. 12. 12
In de jaren '30 kwam de staatscommissie Frederiks met ingrijpende voorstellen voor nieuwe wettelijke maatregelen in de ruimtelijke ordening. Kenmerken van deze voorstellen waren dat men onder andere pleitte voor een 'ontwikkelingsplan'.
14
Ook het voorstel van een hiërarchisch stelsel met een Nationaal
plan op rijksniveau, het Streekplan op provinciaal niveau en daaronder het gemeentelijk uitbreidingsplan, was een belangrijke verandering in de ruimtelijke ordening.
15
Na de oorlog en na noodwetgeving in het kader van de wederopbouw, is de wetgeving met betrekking tot de ruimtelijke ordening verder ontwikkeld en is in 1965 de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in werking getreden. De belangrijkste verandering door de komst van de WRO was de introductie van het gemeentelijk bestemmingsplan. De voornaamste reden voor de introductie van het bestemmingsplan was de behoefte om alle gronden buiten de bebouwde kom een bestemming te geven en niet enkel de infrastructuur zoals in het uitbreidingsplan werd gedaan. Ook de behoefte aan ontwikkeling, een plan op grond waarvan ook ontwikkeling kon plaatsvinden en niet alleen werd aangegeven wat niet was toegestaan, leidde tot het bestemmingsplan zoals deze tot op heden bekend is. Dit bestemmingsplan werd verplicht voor alle gronden buiten de bebouwde kom en binnen de bebouwde kom werd het een bevoegdheid. In dit bestemmingsplan konden voorschriften worden opgenomen met betrekking tot het gebruik van de gronden en gebouwen. In de WRO waren ook diverse vrijstellingsbevoegdheden opgenomen, waarvan de vrijstellingsbevoegdheid op grond van artikel 19 WRO het belangrijkste was om van het bestemmingsplan afwijkende ontwikkelingen mogelijk te maken. Voorts werd er een de mogelijkheid
van
een
aanlegvergunningstelsel
schadevergoedingsbepaling opgenomen in de WRO.
16
in
een
bestemmingsplan
en
een
Naast deze WRO kwam er ook een nieuwe
Woningwet tot stand. De Woningwet bleef een belangrijke grondslag voor de bouwvergunning als uitvoeringsinstrument van het bestemmingsplan. Beide wetten zijn in 1965 in werking getreden.
De ruimtelijke ordening is voornamelijk begonnen met de Woningwet 1901 en de introductie van het uitbreidingsplan. Met de komst van de WRO in 1965 werd het bestemmingsplan geïntroduceerd om zo het gebruik van alle gronden te reguleren en ontwikkeling mogelijk te maken.
Het stelsel voor de ruimtelijke ordening Met de inwerkingtreding van de WRO is er een aantal belangrijke uitgangspunten ontstaan voor het stelsel voor de ruimtelijke ordening. Deze uitgangspunten zijn ook in de nieuwe Wro uit 2008 weer terug te vinden. Belangrijke uitgangspunten zijn: a. Gebiedsgerichte benadering: er dient een afweging van (ruimtelijke) belangen in een bepaald geografisch gebied plaats te vinden.
17
Deze belangenafweging wordt in de ruimtelijke ordening
gebaseerd op de norm 'een goede ruimtelijke ordening'. Wat onder 'een goede ruimtelijke ordening' wordt verstaan komt later in dit hoofdstuk aan de orde.
14
Tunnissen 2012, pag. 36. Van Buuren e.a. 2010, pag. 13. 16 Van Buuren e.a. 2010, pag. 13. 17 De Ridder en Schut 1995, pag. 22. 15
13
b. Taakverdeling: het stelsel van de ruimtelijke ordening is sterk decentraal. Bindende regels worden door gemeenten in bestemmingsplannen opgenomen. Bij de hogere overheden wordt meer van een beleidsmatige opstelling uitgegaan; c.
18
Verticale coördinatie: ondanks de taakverdeling waarbij decentralisatie het uitgangspunt is, is er in de ruimtelijke ordening wel sprake van planhiërarchie. Plannen van een lager bestuurlijk niveau, dienen in overeenstemming te zijn met de plannen van hogere overheden, zoals provincie en Rijk. Voor de verwezenlijking van het ruimtelijk beleid van hogere overheden is het noodzakelijk dat dit wordt door vertaald in de normstellende plannen van de gemeente;
d. Horizontale coördinatie: voor afzonderlijke ruimtelijke aspecten (sectoren) zoals bijvoorbeeld vervoer, natuur, externe veiligheid en milieu wordt door Rijk of provincie sectorale wetgeving opgesteld. Tussen deze sectoren bestaat geen hiërarchie. Bij vrijwel alle sectoren speelt het facet ruimtelijke ordening een rol. Het stelsel voor de ruimtelijke ordening wordt dan ook wel facetplanning genoemd;
19
Bij het opstellen van plannen in de ruimtelijke ordening dient men normen vanuit
sectorale wetgeving in acht te nemen. e. Wetenschappelijke/
systematische
beleidsvoorbereiding:
het
uitgangspunt
is
dat
beleid
systematisch en wetenschappelijk wordt voorbereid en vastgesteld. Bij ruimtelijke beleidskeuzen dient men uit te gaan van (wetenschappelijke) onderzoeken over de bestaande toestand, de toekomstige toestand en de mogelijke effecten van het beleid; f.
20
Democratische beleidsvoorbereiding: iedereen dient de gelegenheid te krijgen om invloed uit te oefenen op het ruimtelijk beleid voordat dit definitief wordt vastgesteld.
21
g. Maatschappelijk draagvlak: om ruimtelijke beleidskeuzen en plannen te kunnen verwezenlijken is het noodzakelijk dat de plannen maatschappelijk draagvlak krijgen. h. Rechtsbescherming: er dient een grondslag in de wetgeving aanwezig te zijn voor een adequate rechtsbescherming voor de plannen welke een inbreuk kunnen maken op de rechten van de betrokkenen; i.
Efficiency: in het stelsel voor de ruimtelijke ordening is tijd een element. Plannen dienen binnen een redelijke termijn gemaakt te worden en bestemmingsplannen hebben ook een beperkte planhorizon van 10 jaar. Met name besluiten waarbij burgers direct geraakt kunnen worden in hun belangen, zijn in de ruimtelijke ordening gebonden aan (fatale) termijnen;
j.
Primaat van het plan: een van de centrale kenmerken van de ruimtelijke ordening is het principe van planmatig ruimtelijk beleid. Ruimtelijke ontwikkelingen dienen hun basis te hebben in een ruimtelijk plan. Ad hoc planologie moet zoveel mogelijk worden vermeden.
18
22
De Ridder en Schut 1995, pag. 25. Onderscheid tussen facet- en sectorplanning volgens Commissie De Wolff, zie Struiksma 2008, pag. 21. 20 De Ridder en Schut 1995, pag. 31. 21 De Ridder en Schut 1995, pag. 31. 22 Verdaas 2007, pag. 2. 19
14
Aanleiding nieuwe Wet ruimtelijke ordening Aan het ruimtelijke ordeningsstelsel zoals verwoord in de WRO heeft men ook een aantal gebreken ervaren. Niet voor niks is deze oorspronkelijke wet uit 1965 diverse malen gewijzigd.
23
Bij deze eerdere
wijzigingen werd reeds de zorg uitgesproken over de versnippering van het omgevingsrecht en het ontbreken van samenhang tussen projecten en plannen. De WRO is een lappendeken geworden.
24
Dit
leidde in 2000 tot een nota die diende als basis voor de discussie over een herziening van de WRO. In deze discussienota werden zes 'speerpunten' gekozen voor die herziening: 1. Versterking van de positie van het bestemmingsplan; 2. Goede rechtsbescherming; 3. Eenvoudige en snelle procedures; 4. Een goede samenhang in de ruimtelijke belangenafweging; 5. Effectieve doorwerking van ruimtelijke beleid wanneer nodig; 6. Adequate handhaving van ruimtelijk beleid.
25
Mede aan de hand van deze discussienota is de wens om tot een fundamentele herziening van de WRO te komen, breed gedragen. Redenen om een fundamentele herziening van de WRO op te starten waren onder andere dat de koppeling met andere omgevingswetgeving zwak was (horizontale coördinatie) waardoor een integrale afweging van sectorale wetgeving moeilijk was (gebiedsgerichte benadering). Ook was de WRO onvoldoende afgestemd op de Awb en was een duidelijker verdeling van verantwoordelijkheden gewenst (taakverdeling). Maar vooral belangrijk was de constatering dat de planfiguren, met name de planologische kernbeslissingen op Rijksniveau en de streekplannen op provinciaal niveau, in de huidige wet overbelast waren omdat ze veel verschillende functies moesten combineren.
26
Deze herzieningsoperatie is verwoord in een wetsvoorstel welke in 2006 door de Eerste
Kamer werd aanvaard en uiteindelijk op 1 juli 2008 in werking is getreden als de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
Doelstellingen Wro In de Memorie van Toelichting op de Wet ruimtelijke ordening wordt uitvoerig uiteengezet wat de doelstellingen zijn van de Wro. Deze doelen zijn te onderscheiden in algemene doelen voor de ruimtelijke ordening en processuele doelen met betrekking tot de besluitvorming om de wet tot een uitvoerbare wet te maken waarmee de algemene doelen ook nagestreefd kunnen worden. Eén van de algemene doelen van de Wro wordt omschreven als 'het bevorderen van een duurzame toekomst'. Om een nadere invulling te geven aan deze doelstelling gaat ook de Wro uit van 'een goede ruimtelijke ordening'. De overheid dient zowel de behoefte aan voldoende ruimte voor wonen, werken en andere activiteiten, als het behoud en de verbetering van de kwaliteit van de ruimte te waarborgen. Een goede ruimtelijke ordening streeft naar het bevorderen van een duurzame ruimtelijke kwaliteit in 23
In 1986 is de WRO en het Bro (Besluit op de ruimtelijke ordening) aangepast om meer flexibiliteit in het bestemmingsplan te creëren (het globale eindplan en de beschrijving op hoofdlijnen: b.i.h.) en in 1999 is de WRO aangepast door introductie van de zelfstandige vrijstellingsprocedure en de versterking van de plannen van hogere overheden. 24 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 7. 25 Struiksma 2008, pag. 40. 26 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 7.
15
een dynamische samenleving. Om dit doel te verwezenlijken voorziet de Wro erin dat belangen van diverse beleidsterreinen kunnen worden meegewogen bij de vaststelling van bestemmingsplannen, en dat dit in bepaalde gevallen zelfs verplicht zal zijn.
27
Ook biedt de Wro de ruimte en bevoegdheden voor
het opstellen van beleidsvisies, waarmee de bestuursorganen op elk niveau de mogelijkheid hebben om vanuit meerdere invalshoeken en beleidsterreinen hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de leefomgeving te expliciteren.
28
Daarnaast heeft de Wro tot doel het versterken van ruimtelijk
samenhangende besluitvorming en ontwikkelingsbeleid. De ruimtelijke samenhang bij ontwikkelingen, de integrale afweging, is een wezenlijk kenmerk van de ruimtelijke ordening. Na de vele wijzigingen op de WRO is dit kenmerk van de ruimtelijke ordening in het gedrang gekomen door met name de projectbesluitvorming. Het kenmerk van de ruimtelijke ordening, de gebiedsgerichte benadering, behoeft daarom opnieuw versterking en krijgt in de Wro een centrale plaats.
Naast deze algemene doelen, heeft de Wro ook een aantal doelen met het oog op de besluitvorming en instrumentarium. Kort samengevat betreffen het de volgende doelen: a. Effectievere en efficiëntere besluitvorming: de Wro wil de ruimte bieden voor alle bestuurslagen om op een snelle en effectieve wijze duidelijkheid te verschaffen over het beleid en hoe dit in bestemmingsplannen wordt verwerkt. b. Toereikende bevoegdheden: de Wro dient een duidelijke verdeling te maken in de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bestuursorganen. Het uitgangspunt is dat het bestuursorgaan dat door de samenleving verantwoordelijk wordt gehouden voor de ruimtelijke besluiten ook deze verantwoordelijkheid draagt. In beginsel is dit het laagste overheidsniveau. c.
Vereenvoudiging van het stelsel en de procedures maar ook een efficiënte rechtsbescherming: een van de belangrijkste pijlers is dat het instrumentarium versoberd wordt en dat de procedures verkort worden om zo het beleid doorzichtig te houden. In het kader van rechtszekerheid wordt ook de gang naar de rechter vereenvoudigd en verkort.
d. Betere afstemming met ruimtelijk relevante regelgeving: de Wro voorziet een betere afstemming tussen Wro en andere sectorale regelgeving waarin ruimtelijke ordening een facet is. e. Gebruik maken van nieuwe technische ontwikkelingen: de digitalisering van ruimtelijke plannen vereenvoudigt en versnelt de communicatie en kan besluitvorming efficiënter inrichten. Bestemmingsplannen worden hiermee betreft vormgeving uniformer hetgeen tot inzichtelijkheid leidt.
Met zowel de algemene als de processuele doelen van de Wro worden de uitgangspunten van het ruimtelijke ordeningsstelsel opnieuw versterkt en benadrukt. In het bijzonder gaat het om de uitgangspunten: a. gebiedsgerichte benadering, b. taakverdeling, c. horizontale en verticale coördinatie en d. het primaat van het plan.
27 28
Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 9. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 10.
16
Doelstellingen bestemmingsplan De hierboven omschreven doelstellingen hebben geleid tot een aantal concrete, belangrijke veranderingen in de nieuwe Wro ten opzichte van de oude WRO. Belangrijk hier te noemen is het uitgangspunt van een strikte scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering. Waar voorheen het mogelijk was om normen op te nemen in een beleidsdocument wordt daar in de Wro, door vereenvoudiging van het instrumentarium, niet voor gekozen.
29
Hierdoor verdwijnen de instrumenten
als de planologische kernbeslissing (pkb), het streekplan en het structuurplan. Door de strikte scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering wordt de functie van elk instrument beter benadrukt. Voor de vormgeving van het beleid wordt uitgegaan van structuurvisies. Deze structuurvisies zijn verplicht voor alle bestuursniveaus. Om het beleid in deze structuurvisies te kunnen verwezenlijken heeft de Wro het bestemmingsplan centraal gesteld. En voor de uitvoering blijft de omgevingsvergunning op grond van de Wabo uitgangspunt. Eén van de belangrijkste speerpunten van de wetgever bij de Wro was het versterken van de positie van het bestemmingsplan.
30
Deze centrale positie van het bestemmingsplan wordt in de Wro benadrukt
door de volgende maatregelen: a. Verplichte vaststelling van bestemmingsplannen voor het gehele grondgebied van de gemeente; b. Integratie van de leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan in het bestemmingsplan;
31
c.
een
Verbetering
van
de
uitvoeringsgerichtheid,
door
het
mogelijk
te
maken
dat
bestemmingsplanbesluit wordt gekoppeld aan voor de verwezenlijking daarvan noodzakelijke andere besluiten (nieuwe coördinatieprocedure); d. Sterke vereenvoudiging en verkorting van de procedure om bestemmingsplannen aan te passen zodat veelvuldig toegepaste buitenplanse vrijstelling overbodig wordt; e. Bevordering van de actualiteit van bestemmingsplannen (indien bestemmingsplannen ouder dan 10 jaar zijn, vervalt de bevoegdheid tot het innen van leges voor verrichte diensten verband houdende met het bestemmingsplan).
32
Met deze nieuwe positionering van het bestemmingsplan als het belangrijkste normstellende document worden
ook
een
aantal
processuele
doelstellingen
bereikt.
Door
de
invoering
van
de
coördinatieprocedure waardoor de vaststelling van het bestemmingsplan gelijk kan lopen met de verlening van de benodigde vergunningen, is er sprake van efficiënte en effectieve besluitvorming. De procedure tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt ook vereenvoudigd en eveneens dient het bestemmingsplan digitaal te worden aangeboden.
Daarnaast biedt artikel 3.38 Wro een nieuw alternatief voor het bestemmingsplan: de beheersverordening. Het idee achter de introductie van de beheersverordening is dat gemeenten via een simpel toe te passen instrument een planologische regeling kunnen bieden voor gebieden waarin
29
Van der Schoot 2008, pag. 13. Van Buuren e.a. 2010, pag. 14. 31 Vloeit voort uit het vervallen van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing. Het gaat bij de leefmilieuverordening om regels ter wering van dreigende en tot stuiting van reeds ingetreden achteruitgang van woon- en werkomstandigheden in en het uiterlijke aanzien van het plan begrepen gebied: Van Buuren e.a. 2010, pag. 55. 32 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 19-20. 30
17
geen ruimtelijke ontwikkeling zal plaatsvinden. Dit instrument is dan ook voornamelijk bedoeld voor gebieden waar de gemeente de bestaande, feitelijke toestand wil conserveren in een planologisch instrument zonder nadere ontwikkelruimte te bieden. De centrale positie van het bestemmingsplan wordt, met de introductie van een nieuw planologisch instrument, zwakker. Echter de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan wordt met de keuze voor een beheersverordening voor gebieden waar geen ontwikkeling plaatsvindt, benadrukt.
In de Wro wordt een strikte scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering beoogd waarbij het bestemmingsplan een centrale positie inneemt als normstellend document. Met het bestemmingsplan worden naast de algemene doelstellingen van de Wro de doelen van een efficiëntere en effectievere besluitvorming, het vereenvoudigen van procedures en het toepassen van technische ontwikkelingen, verwezenlijkt.
18
2.2. De vormgeving van het bestemmingsplan Plaats van het bestemmingsplan in de Wro De Wro is een wet welke voornamelijk is gericht op de bevoegdheden en instrumenten voor besluiten in relatie tot de ruimtelijke ordening. Wat die besluiten precies moeten inhouden wordt niet geregeld in de Wro. Dat is een kwestie van beleidskeuzen van een bestuursorgaan.
33
De Wro wordt dan ook gezien als
een kaderwet of wel een instrumentele wet. Eventuele nadere voorschriften over de (technische) inhoud van de besluiten en toe te passen instrumenten zijn gegeven in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) dan wel in de specifieke sectorale wetgeving als het over een specifiek beleidsterrein gaat. Zoals reeds aangegeven voorziet de Wro in een strikte scheiding van beleid, normstelling en uitvoering. Dit is ook terug te vinden in de volgorde en keuzen van de instrumenten. De instrumenten welke in de Wro zijn geregeld zijn a. de structuurvisie, b. het bestemmingsplan of inpassingsplan, c. de beheersverordening en d. de algemene regels van het Rijk en de verordening van de provincie. De structuurvisie is bij uitstek het instrument om ruimtelijke samenhang tot stand te brengen. De visie vormt het vertrekpunt voor het bestuur voor de afweging bij elke concrete ruimtelijke beslissing en voor de inzet van bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten zoals het bestemmingsplan, inpassingsplan of beheersverordening.
34
De structuurvisie is voor alle bestuurslagen het instrument voor formuleren van
het beleid. Na deze structuurvisie als beleidsdocument volgen de normstellende instrumenten zoals het bestemmingsplan en de beheersverordening voor de gemeente en het inpassingsplan dan wel algemene regels of de verordening voor Rijk en provincie. Op het bestemmingsplan wordt in deze paragraaf uitvoerig ingegaan. De beheersverordening is het instrument dat bij amendement in de Wro is geïntroduceerd en opgenomen in artikel 3.38. Het idee achter de beheersverordening is dat gemeente middels een eenvoudig instrument het ruimtegebruik kan regelen voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden. Het gaat in deze verordening om het beheer van het bestaande gebruik. Om het echt simpel te houden is niet voorzien in rechtsbescherming.
35
De uitvoeringsinstrumenten van
Rijk en provincie worden waar nodig voor dit onderzoek in paragraaf 2.4 nader besproken. De uitvoering wordt voornamelijk geregeld middels de omgevingsvergunning. Met de komst van de Wabo in oktober 2010 zijn diverse vergunningplichten geschrapt en overgeheveld naar de Wabo. Voor meer eenvoud, inzichtelijkheid en snelheid is in de Wabo de omgevingsvergunning ingevoerd waardoor een initiatiefnemer slechts één vergunning hoeft aan te vragen voor diverse activiteiten behorende bij één project.
Functies bestemmingsplan Over de functies van het bestemmingsplan is in de loop der jaren reeds veel geschreven. Aan het bestemmingsplan als het belangrijkste instrument binnen de ruimtelijke ordening zijn vele functies toegekend. Naast de belangrijkste hoofdfuncties, welke nader uitgewerkt zullen worden, worden aan het bestemmingsplan ook functies toegekend zoals: de bron voor informatie over beleid en rechtsposities,
33
Van der Schoot 2008, pag. 3. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 12. 35 Struiksma 2008, pag. 77. 34
19
het middel voor communicatie van het gemeentelijk beleid richting de burger, het kader voor belangenafweging en rechtsbescherming en de basis voor overheidsinvesteringen, grondbeleid, heffingen en subsidies.
36
Maar in essentie kan er aan het bestemmingsplan een tweetal hoofdfuncties
worden toegekend: 1. de plannings- en programmafunctie (ontwikkeling), en 2. de toetsings- en verordeningsfunctie (waarborging). Met de plannings- en programmafunctie wordt bedoeld dat in het bestemmingsplan de beoogde ruimtelijke beleidsontwikkelingen worden verwoord. In het bestemmingsplan wordt een beeld gegeven van welke toekomstige ontwikkelingen worden verwacht en indien van toepassing ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Het bestemmingsplan zal sturing geven aan gewenste toekomstige ontwikkelingen en de ongewenste ontwikkelingen zullen in het bestemmingsplan geweerd worden. Aan de andere kant bezit het bestemmingsplan een toetsings- en verordeningsfunctie. Binnen deze functie vindt de vertaling van de beleidsdoelstellingen van een gemeente in rechtsregels plaats. De toetsingsfunctie
voorziet
hier
specifiek
op
het
bestemmingsplan
als
toetsingskader
voor
omgevingsvergunningen op grond van artikel 2.10 en 2.11 van de Wabo. Een omgevingsvergunning wordt zonder meer verleend indien deze voldoet aan het bestemmingsplan. Daarnaast bevat het bestemmingsplan ook andere een ieder verbindende regels over het gebruik van de gronden en opstallen. Deze verordeningsfunctie houdt in dat het plan voor iedereen, burger en overheid, verbindend is. Doordat op grond van artikel 2.1 onder c. van de Wabo strijdigheid met het bestemmingsplan niet zonder vergunning is toegestaan, biedt dit artikel een grondslag om te handhaven op de regels van het bestemmingsplan. Door het verordenende karakter van het bestemmingsplan worden de regels in het bestemmingsplan doorgaans gekenmerkt als algemeen verbindende voorschriften. Het karakter van de regels zijn vergelijkbaar. Echter in tegenstelling tot andere algemeen verbindende voorschriften, staat tegen het bestemmingsplan wel beroep open. De Wro voorziet in een afwijking van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de beroepsmogelijkheid tegen een bestemmingsplan. De toetsings- en verordeningsfunctie van het bestemmingsplan wordt doorgaans als de belangrijkste functie gezien. Dit vanwege het feit dat middels de verbindende regels de gemeente sturing kan geven aan activiteiten welk zij gewenst vindt en ongewenste activiteiten kan weren. De regels in het bestemmingsplan geven aan wat er is toegestaan en binnen welke kaders. Daarnaast is het belangrijk te vermelden dat het recht van de ruimtelijke ordening niet de verplichting geeft aan de eigenaar/ grondgebruiker om de aangegeven bestemming daadwerkelijk te verwezenlijken. Bestemmingsplannen bevatten verboden, geen geboden. Gesproken wordt hier van toelatingsplanologie.
36 37
Tunnissen 2012, pag. 21. Van Buuren e.a. 2010, pag. 6.
20
37
Als normstellend document heeft het bestemmingsplan twee hoofdfuncties: de plannings- en programmafunctie én de toetsings- en verordeningsfunctie. Gezien het karakter van het bestemmingsplan worden de regels gekenmerkt als algemeen verbindende voorschriften. Omdat een bestemmingsplan enkel verboden bevat en geen geboden wordt er gesproken van toelatingsplanologie.
Reikwijdte bestemmingsplan Hoe een gemeente invulling geeft aan de hierboven geschetste functies van het bestemmingsplan hangt mede af van de reikwijdte van dit bestemmingsplan. Aan de gemeenteraad komt in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij de bevoegdheid om in een bestemmingsplan het gebruik van gronden te reguleren. De rechter toetst de invulling door de gemeenteraad terughoudend en marginaal. Om te kunnen bepalen welke beperkingen er zijn aan deze beleidsvrijheid, kan artikel 3.1 van de Wro alsmede de nadere invulling van dit artikel in jurisprudentie, uitkomst bieden. Artikel 3.1 Wro stelt: "De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied. De bestemming van gronden, met inbegrip van de met het oog op de daarop gestelde regels, wordt binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw vastgesteld." Uit dit artikel zijn de volgende grenzen/ kaders te filteren waaraan een bestemmingsplan minimaal dient te voldoen: 1. Het gehele grondgebied Deze grens is het meest duidelijk en objectief. Deze grens is bepaald door de grenzen van de gemeente. Dit houdt niet in dat er een bestemmingsplan dient te worden opgesteld waarvan de grenzen van het plangebied gelijk zijn aan de gemeentegrenzen. Dit blijkt uit de zinsnede 'een of meer bestemmingsplannen'. De plangrenzen van het bestemmingsplan hangen veelal af van het soort gebied, de toe te kennen regels en de eventuele omvang van een ontwikkeling. Deze grens stelt dus enkel de eis dat voor het gehele grondgebied van de gemeente bestemmingsplannen gelden. 2. Een goede ruimtelijke ordening Een goede ruimtelijke ordening wordt verkregen door het afwegen van de verschillende belangen, die bij het gebruik van de in het plan begrepen gronden zijn betrokken. Hoe dat er invulling wordt gegeven aan dit kader is niet vooraf te bepalen. Dit hangt van diverse factoren en belangen af. Uit recente jurisprudentie blijkt wederom dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de beleidsvrijheid van de gemeenteraad voorop stelt, mits dit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Belangrijk hierbij is dat de gemeenteraad wel dient aan te tonen dat alle belangen bij de gemaakte keuzen betrokken zijn. Ook alternatieven dienen betrokken te zijn bij de keuze van
21
bestemmingen en regels.
38
Daarnaast is het van belang dat regels en bestemmingen toegekend aan
gronden, ruimtelijke relevant zijn. Regels met betrekking tot wie er in een bepaalde woning wonen, is bijvoorbeeld niet ruimtelijk relevant en keurt de Afdeling op grond van een goede ruimtelijke ordening af.
39
Het aantal bewoners is daarentegen bijvoorbeeld wel ruimtelijk relevant omdat het aantal bewoners
van een pand van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving.
40
3. Het gebruik van de gronden Het bestemmingsplan dient minimaal regels omtrent het gebruik van de gronden en de zich daar bevindende bouwwerken te bevatten. Dit houdt in dat een bestemmingsplan minstens aan de gronden een bestemming dient toe te kennen met daaraan gekoppeld een bestemmingsomschrijving. 4. Uitvoerbaarheid Alleen datgene kan bestemd worden wat ook daadwerkelijk binnen de planperiode van 10 jaar verwezenlijkt zal worden. Een bestemmingsplan kan dan ook niet meer vastleggen dan de bestaande situatie of ontwikkelingen waarvan ten tijde van het vaststellen van het duidelijk is dat verwezenlijkt kunnen worden.
41
Dit houdt echter niet in dat mogelijk gemaakte ontwikkelingen verwezenlijkt moeten
worden. Vanuit het uitgangspunt van toelatingsplanologie kunnen er geen geboden in een bestemmingsplan worden opgenomen.
De reikwijdte van het bestemmingsplan betreft a. het gehele grondgebied, b. een goede ruimtelijke ordening hetgeen wordt ingevuld door een goede belangenafweging en ruimtelijk relevante aspecten, c. regels omtrent het gebruik van de gronden en d. de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan.
Onderwerpen in het bestemmingsplan Hierboven is reeds omschreven dat onderwerpen welke geregeld kunnen worden in een bestemmingsplan in het kader van een goede ruimtelijke ordening worden opgenomen in een bestemmingsplan. Hierdoor dienen deze onderwerpen ruimtelijke relevantie te hebben. Artikel 3.1 Wro heeft het mogelijk gemaakt ook andere zaken dan het gebruik van gronden en bouwwerken te regelen, namelijk door de introductie van de woorden ' in elk geval'.
42
In eerste instantie
voorziet de Wro geen verandering in de inhoud van het bestemmingsplan. Echter om te komen tot de algemene doelstelling van een duurzame ruimtelijke kwaliteit is het de bedoeling geweest om een betere relatie te leggen tussen de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu. Bij de redactie van artikel 3.1. Wro is het denkbaar geacht dat in bestemmingsplannen milieukwaliteitsnormen worden opgenomen. Het is ook denkbaar dat het bestemmingsplan andere kwaliteitsnormen bevat, die strekken ter bescherming van het milieu. Deze kwaliteitsnormstelling is mogelijk als kader bij de toepassing van flexibiliteitsinstrumenten. Het kan dan wel alleen gaan om kwaliteitseisen welke effect hebben op de 38
ABRvS 21 maart 2012, 2010007814/1/R3, ABRvS 6 april 2012, 201200980/2/R2 en ABRvS 30 maart 2012, 201004275/1/T1/R4. 39 ABRvS 12 september 2007, AB 2008/159, ABRvS 15 december 2010, 200910040/1/R2. 40 ABRvS 16 maart 2011, TBR 2011/121. 41 Struiksma 2008. Pag. 159. 42 Struiksma 2008, pag. 68.
22
omgevingskwaliteit (ruimtelijke relevantie). Kwaliteitsnormen die hier niet aan voldoen zijn ondoelmatig en mogen daarom niet opgenomen worden in het bestemmingsplan.
43
Verder wordt in artikel 3.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening nog een aantal specifieke onderwerpen genoemd welke opgenomen kunnen worden in het bestemmingsplan. Het gaat in lid 1 en 2 om respectievelijk de categorisering van het soort woningen (sociale huur of koop of particulier opdrachtgeverschap) en de branches van detailhandel en horeca. De leefmilieuverordening en het stadsvernieuwingsplan, zoals voorheen opgenomen in de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, worden overgeheveld naar het bestemmingsplan. Als een gemeente van mening is dat een gebied dient te worden gesaneerd dan wel verbeterd, kan het gebied in het bestemmingsplan worden aangewezen als gebied waarbinnen de daar aanwezige gebouwen dienen te worden gemoderniseerd of vervangen. Overlastgevende functies kunnen worden geweerd door beperkende regels er aan te verbinden ter bescherming van het leefmilieu.
44
Dit onderwerp is verwerkt in het derde lid van artikel 3.1.2 Bro.
Daarnaast kan het zijn dat er onderwerpen in het bestemmingsplan dienen te worden opgenomen voor zover sectorale wetgeving dit vereist. Dit is in artikel 3.3.1. van het Bro specifiek bepaald voor de Wet geluidhinder waardoor geluidsgevoelige objecten zoals woningen in het bestemmingsplan dienen te worden bestemd alsmede de functie van wegen. Het is ook mogelijk om in het bestemmingsplan onderwerpen op te nemen welke ook in sectorale regelgeving is opgenomen. Dit is echter enkel mogelijk als de motieven van de regelingen niet samenvallen.
45
Onderwerpen welke opgenomen kunnen worden in een bestemmingsplan zijn niet gelimiteerd opgenomen in de Wro. Onderwerpen in een bestemmingsplan dienen binnen de reikwijdte van het bestemmingsplan te passen. Concreet is er een aantal onderwerpen geregeld in het Bro of andere sectorale wetgeving.
Vormgeving bestemmingsplan In de Wro worden geen specifieke eisen gesteld aan de vormgeving van het bestemmingsplan. De technische voorschriften over de inhoud en vormgeving van het bestemmingsplan worden voornamelijk geregeld in het Bro. Allereerst wordt in artikel 1.2.1 van het Bro gesteld dat bestemmingsplannen elektronisch beschikbaar dienen te worden gesteld. Er is inmiddels, per 1 januari 2010, een landelijke voorziening waar alle gemeenten hun bestemmingsplannen en andere ruimtelijke plannen beschikbaar moeten stellen. Voorts voorziet het Bro in regels voor de voorbereiding, vormgeving, inrichting en beschikbaarstelling. Voor de vormgeving, beschikbaarstelling, de authenticiteit en integriteit zijn bij ministeriële regeling standaarden opgesteld. bestemmingsplannen.
46
47
Deze standaarden dienen verplicht te worden toegepast bij het opstellen van Deze standaarden stellen verder geen eisen aan de inhoud van de
bestemmingen en bijbehorende regels. Zoals reeds aangegeven heeft de gemeenteraad een grote 43
Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 21-22. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 23-24. 45 Van Buuren e.a. 2010, pag. 34. 46 Het gaat om de IMRO 2008, SVBP 2008 en STRI 2008 welke per 1 juli 2013 weer vervangen zullen worden voor de IMRO 2012, SVBP 2012 en STRI 2012. Zie hiervoor www.geonovum.nl. 47 Tunnissen 2012, pag. 100. 44
23
beleidsvrijheid bij het reguleren van de gronden en deze beleidsvrijheid wordt dan ook niet beperkt door deze standaarden. De standaarden zijn voornamelijk bedoeld om te komen tot uniforme, authentieke bestemmingsplannen voor het gehele land.
Artikel 3.1 Wro stelt dat een bestemmingsplan aan de gronden een bestemming dient toe te kennen met daarbij behorende regels inzake het gebruik van deze gronden. Deze bepaling wordt aangevuld door het Bro met artikel 3.1.3 waarin wordt gesteld dat het bestemmingsplan in elk geval een beschrijving van die bestemmingen omvat waarbij per bestemming het doel of doeleinden worden aangegeven. Het gaat in dit artikel om de zogeheten bestemmingsomschrijving. Daarnaast vereist het Bro dat het bestemmingsplan vergezeld gaat met een toelichting, met daarbij opgemerkt dat de toelichting, juridisch gezien, geen onderdeel betreft van het bestemmingsplan. Samengevat bestaat een bestemmingsplan minimaal uit de volgende onderdelen: a. Bestemmingen (artikel 3.1 Wro) b. Bestemmingsomschrijvingen (artikel 3.1.3 Bro) c.
Regels omtrent het gebruik van de gronden en gebouwen (artikel 3.1 Wro)
Deze onderdelen zullen in deze paragraaf nader uitgewerkt worden om een beter beeld te krijgen van de vormgeving van het bestemmingsplan. Bestemmingen en bestemmingsomschrijvingen Wat precies onder een bestemming wordt verstaan is niet geheel duidelijk omschreven. Het Bro geeft aan dat per bestemming de doelen of doeleinden worden aangegeven. In het bestemmingsplan wordt met doel of doeleinden echter iets anders bedoeld dat de gangbare term in het spraakgebruik. In het bestemmingsplan gaat het om functies die de grond kan hebben, een hoedanigheid in juridische zin.
48
Maar het kan ook gaan om beleidsdoelen welke men middels de bestemming wil realiseren. Om te kunnen bepalen hoe de bestemmingen voor een bepaald grondgebied worden toegekend, heeft van der Ree een aantal criteria omschreven: de invloed op de omgeving en de situeringskenmerken. Van beslissende invloed is volgens van der Ree het verschil of overeenkomst naar de invloed op of de eisen aan de omgeving.
49
Op grond van de situeringskenmerken is een bestemming of functie niet
zonder meer inwisselbaar voor een andere bestemming of functie. Onder situeringskenmerken wordt verstaan: de eisen ten aanzien van de ligging van een functie of de omvang van het ruimtebeslag door een functie. Hierbij kan gedacht worden aan benodigde bouwmassa's, ligging in de verkeersstructuur, verkeers- of publieksaantrekkende werking.
50
Bij het bepalen van een bestemming en de begrenzing
van de bestemming wordt uitgegaan van de situeringskenmerken van de functie en de invloed van de functie op de omgeving. Dit betekent niet dat binnen één bestemming immer alleen dezelfde functies vallen. Afhankelijk van de doelstelling van een bestemmingsplan en de situering van de functies kan een bestemming meer of minder functies omvatten. Artikel 3.2. Wro maakt het ook mogelijk om voorlopige bestemmingen toe te passen. De bedoeling hiervan is om de mogelijkheid in het
48
Struiksma 2008, pag. 166. Van der Ree 2000, pag. 273. 50 Struiksma 2008, pag. 168. 49
24
bestemmingsplan te bieden om te werken in 'fasen'. Na een in het plan op te nemen termijn (maximaal 5 jaar) treedt de definitieve bestemming/ regeling in werking.
51
De bestemming van gronden wordt weergegeven op de verbeelding van een bestemmingsplan. Dit is een kaart waarop de begrenzing per bestemming is weergegeven (elke bestemming heeft een vaste kleur), eventuele vlakken waarbinnen gebouwd kan worden en eventuele andere (functie)aanduidingen om de bestemming nader te specificeren. Echter enkel de bestemming toegekend en weergegeven op de verbeelding geeft nog geen duidelijk juridisch kader over wat er is toegestaan op de gronden. De betekenis van de bestemming blijkt pas uit de bij een bestemming behorende bestemmingsomschrijving die in de planregels is opgenomen.
52
In deze bestemmingsomschrijving wordt weergegeven voor welke
doeleinden en functies de gronden zijn bestemd. Per bestemming wordt in de bestemmingsomschrijving omschreven voor welke functie de gronden gebruikt mogen worden of welke doelen met de desbetreffende bestemming worden nagestreefd. Bij functies kan gedacht worden aan 'wonen' of 'detailhandel'. Met doeleinden wordt bijvoorbeeld bedoeld 'het ontwikkelen of instandhouden' van de natuurwaarden van het desbetreffende gebied. Planregels 53
De planregels van een bestemmingsplan kunnen, mede door de ministeriële standaard SVBP 2012 , in de volgende categorieën worden onderscheiden: -
Bestemmingsomschrijving (artikel 3.1.3 Bro)
-
Gebruiksregels (artikel 3.1. Wro) welke weer zijn op te splitsen in:
-
-
bouwregels
-
gebruiksregels
Regels inzake het uitvoeren van werken en werkzaamheden of het slopen van bouwwerken (artikel 3.3. Wro)
-
Flexibiliteitsregels (artikel 3.6 Wro)
-
Overgangsbepalingen (paragraaf 3.2 Bro)
De gebruiksregels zoals vereist op grond van artikel 3.1 Wro moeten ruim worden opgevat. De planregels moeten iets zeggen over zowel het gebruik van de gronden en de bouwwerken (gebruiksregels) maar ook, voor zover noodzakelijk, over de maatvoering, situering en vorm van de bouwwerken (bouwregels). Nu in de Wabo in artikel 2.1 algemeen is gesteld dat gronden niet gebruikt mogen worden in strijd met het bestemmingsplan, is het niet altijd nodig om specifieke gebruiksregels op te nemen in de planregels en kan men eventueel volstaan met alleen de bestemmingsomschrijving. Als er twijfel kan ontstaan over het gebruik dan kan er gebruik worden gemaakt van specifieke gebruiksregels. Bouwregels kunnen bestaan uit regels omtrent de vormgeving, situering en maatvoering van bouwwerken. Ook kan het een algeheel verbod om te bouwen inhouden. De Wro en Bro stellen niet expliciet dat een bestemmingsplan ook regels omtrent bouwen dient te bevatten. Enkel regels omtrent het gebruik worden immers verplicht gesteld. De verplichting om bouwregels op te nemen kan ontstaan door de algemene beperking van 'een goede ruimtelijke ordening'. Neemt een 51
Struiksma 2008, pag. 79. Van Buuren e.a. 2010, pag. 29. 53 Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012. 52
25
gemeenteraad namelijk geen bouwregels op in het bestemmingsplan dan mag een eigenaar/ grondgebruiker zonder nader regels alles bouwen wat mogelijk is binnen de bestemming. Er zijn geen grenzen aan het bouwen. Gezien vanuit alle betrokken belangen van de omgeving zullen bouwregels dan alsnog verplicht zijn, of er zal gemotiveerd moeten worden dat het ontbreken van bouwregels geen strijdigheid oplevert met de eis van een goede ruimtelijke ordening. Het samenbrengen van regels voor toegelaten gebruik en toegelaten bebouwing impliceert een dubbele toets: een bouwwerk moet enerzijds voldoen aan de bouwregels en anderzijds moet het voorgenomen gebruik in overeenstemming zijn met de bestemmingsomschrijving.
54
De regels omtrent flexibiliteit worden in de derde paragraaf van dit hoofdstuk nader uitgewerkt. De overgangsbepalingen zijn inmiddels gestandaardiseerd in het Bro in paragraaf 3.2. De gemeenteraad heeft betreft het bepalen van het overgangsrecht dan ook geen beleidsvrijheid meer. Toelichting Een bestemmingsplan moet evenals alle andere besluiten van bestuursorganen, op grond van artikel 3:46 Awb, kunnen worden gedragen door de daar aan ten grondslag gelegde motivering. Voor het bestemmingsplan is deze algemene plicht nader uitgewerkt in artikel 3.1.6 Bro waarin is bepaald dat een bestemmingsplan vergezeld gaat met een toelichting.
55
In deze toelichting wordt weergegeven wat
de uitkomsten zijn van het onderzoek naar de bestaande situatie en de verwachte toekomstige ontwikkelingen en de effecten daarvan. De toelichting geeft weer welke doelstellingen de gemeenteraad met het bestemmingsplan wil nastreven alsmede een onderbouwing dat deze doelstellingen voldoen aan de eis van een goede ruimtelijke ordening. Om deze onderbouwing te kunnen geven dienen diverse ruimtelijk relevante aspecten nader onderzocht en onderbouwd te worden. Aan de hand van deze onderzoeken en onderbouwing wordt een verantwoording gegeven van de toe te kennen bestemmingen en de juridische vormgeving van het bestemmingsplan. Tevens dient de toelichting een verslag te bevatten van het gevoerde overleg met medeoverheden. De wetgeving geeft verder geen verplichtingen inzake de inrichting en samenstelling van de toelichting. Belangrijk is dat de toelichting de juiste informatie bevat ter onderbouwing van de gemaakte keuzen in het bestemmingsplan, mede gezien vanuit de communicatieve functie van het bestemmingsplan.
56
In juridische zin is de toelichting geen onderdeel van het bestemmingsplan. Ondanks dat de toelichting geen onderdeel is van het bestemmingsplan, is deze niettemin toch van groot belang vanuit het oogpunt van rechtszekerheid van belanghebbenden. Men vindt in deze plantoelichting immers de beweegredenen en beleidskeuzen die hebben geleid tot het toekennen van een bepaalde bestemming.
57
Het bestemmingsplan bestaat uit een verbeelding met daarop de toegekende bestemmingen en planregels met daarin onder andere de bestemmingsomschrijvingen en gebruiksregels. Het bestemmingsplan gaat vergezeld met een toelichting.
54
Struiksma 212, pag. 181. Struiksma 2008, pag. 157. 56 Tunnissen 2012, pag. 195-196. 57 Tunnissen 2012, pag. 105 en ABRvS 17 januari 2007, 200505408/1b, StAB 2/2007, p.61. 55
26
Globaliteit van het bestemmingsplan In voorgaande uitwerking van de vormgeving en opbouw van het bestemmingsplan blijkt dat de wet geen concrete invulling geeft aan de inhoud van het bestemmingsplan. Gebleken is ook dat de gemeenteraad een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het opstellen van het bestemmingsplan. Hoe globaal of gedetailleerd een bestemmingsplan is, is dus voornamelijk een beleidskeuze van de gemeenteraad. En ook de rechterlijke toetsing is meer een rechtmatigheidstoetsing dan een beleidstoetsing, waarbij rechtszekerheid een centrale rol speelt.
58
Onder de term bestemmingsplan kunnen uiteenlopende typen van bestemmingsplannen worden begrepen: van plannen met globale (uit te werken) bestemmingen tot plannen met gedetailleerde bestemmingen en mengvormen daartussen.
59
Globaal bestemmen houdt in dat er niet vooraf, bij de
vaststelling van het bestemmingsplan een eenduidig eindbeeld bekend is.
60
Van een globaal
bestemmingsplan wordt gesproken als de basisregels voor gebruik en/ of bebouwing niet gedetailleerd zijn en veel mogelijkheden biedt. Bij een globale bestemming/ gebruik worden meerdere functies mogelijk gemaakt. Hierbij kan gedacht worden aan overkoepelende, globale bestemmingen zoals ‘Centrum’ of ‘Gemengd’ waarbinnen diverse functies mogelijk worden gemaakt. Deze bestemmingen bieden de ruimte om te wisselen van functie zonder dat hiervoor ruimtelijke procedures of vergunningen zijn vereist. Ook kan een globaal bestemmingsplan inhouden dat de regeling betreft bebouwing niet heel gedetailleerd wordt weergegeven. Gedacht kan worden aan een globale regeling betreft verkaveling, maatvoeringen en soort bebouwing (vrijstaand, aaneen gebouwd). Een globaal bestemmingsplan kan dus interessant zijn voor gebieden waar veel functiewisseling plaatsvindt (centrumgebieden) of waar een ontwikkeling plaatsvindt waar men de ruimte wil bieden aan de ontwikkelaar voor de concrete invulling van het plangebied (te realiseren woonwijken). Gedetailleerde bestemmingsplannen waar men de bestemming en/ of de bouwregels heel gedetailleerd vastlegt, worden veelal toegepast in gebieden waar weinig ontwikkeling plaatsvindt en dus voornamelijk de bestaande toestand wordt ‘geconserveerd’.
Gedetailleerde
bestemmingsplannen
worden
meestal
gebruikt
voor
reeds
gerealiseerde woonwijken waar nog beperkte ruimte is voor functiewisseling en/ of bouwmogelijkheden. Hoe globaal een bestemmingsplan kan zijn wordt bepaald door 'een goede ruimtelijke ordening' en het beginsel van rechtszekerheid. Een bestemmingsplan wordt gezien als een document met algemeen verbindende voorschriften. Een bestemmingsplan bindt de burger en overheid. Vanuit dit uitgangspunt is het van belang dat de burger weet waar hij aan toe is. Niet alleen om te weten wat de burger zelf mag op zijn eigendommen, maar ook wat er in de nabije omgeving kan gebeuren. Het beginsel van rechtszekerheid kan, in het kader van het bestemmingsplan, geconcretiseerd worden tot het vertrouwensbeginsel en het duidelijkheidsbeginsel. Regels in een bestemmingsplan dienen bestaande rechten te respecteren en de burger mag vertrouwen op de duurzaamheid van besluiten en het nakomen
van
gerechtvaardigde
verwachtingen
(vertrouwensbeginsel).
Het
zonder
meer
‘wegbestemmen’ van bestaande rechten of het niet positief bestemmen ondanks gerechtvaardigde verwachtingen is niet aanvaardbaar. En regels in een bestemmingsplan dienen volgens vaste
58
Tunnissen 2012, pag. 186. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 20. 60 Onderzoek 'Pilot globaal bestemmen' 2011, pag. 3. 59
27
jurisprudentie duidelijk objectief begrensd te worden (duidelijkheidsbeginsel). Subjectieve of vage criteria zijn niet aanvaardbaar. En betreft alle functies welke bij recht mogelijk worden gemaakt dient onderbouwd te worden dat dit mogelijk is in het kader van een goede ruimtelijke ordening.
Vanwege
een
ruime
beleidsvrijheid
voor de gemeenteraad
is zij
61
bevoegd
globale
bestemmingsplannen op te stellen. Wel dienen deze bestemmingsplannen te voldoen aan de grenzen gesteld vanuit 'een goede ruimtelijke ordening' en het beginsel van rechtszekerheid welke is op te splitsen in het vertrouwensbeginsel en het duidelijkheidsbeginsel.
Procedure Bij het ontwikkelen van de Wro is er bijzondere aandacht besteed aan effectiviteit en snelheid van de besluitvormingsprocedure van het bestemmingsplan alsmede een toereikende, transparante rechtsbescherming. De totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan valt uiteen in twee fasen. De eerste is de feitelijke voorbereiding waar de onderzoeken en belangenafweging dient plaats te vinden. In deze fase worden ook de ruimtelijke keuzen gemaakt.
62
Na deze fase volgt de formele fase
waarbij afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. Na de openbare kennisgeving komt het ontwerpbestemmingsplan gedurende zes weken ter inzage te liggen. Tevens wordt het plan aan Gedeputeerde Staten van de provincie toegezonden en, indien er nationale belangen in het geding zijn, eveneens naar de diensten van het Rijk. Gedurende deze termijn kan een ieder zijn zienswijze op het plan indienen. Na de behandeling van de zienswijzen en de eventuele aanpassing van het bestemmingsplan wordt het plan binnen 12 weken nadat de inzagetermijn is verlopen door de gemeenteraad vastgesteld. Na deze vaststelling wordt het plan uiteindelijk ter inzage gelegd voor beroep. Gedurende deze termijn kunnen belanghebbende beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De duur van de totstandkomingsprocedure (fase 2) is in beginsel 22 tot 26 weken.
63
61
ABRvS 6 maart 2002, TBR 2002/185 p. 958, ABRvS 13 september 2006, 200602296/1, StAB 4/2006, p. 80 en ABRvS 6 juni 2012, 201103851/1/T1/R1. 62 Struiksma 2008, pag. 201. 63 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 27.
28
2.3. Flexibiliteitsinstrumenten binnen het bestemmingsplan Een van de belangrijkste beweegredenen om na de Tweede Wereldoorlog snel nieuwe wetgeving op de ruimtelijke ordening tot stand te brengen, was de omstandigheid dat onder de oude wetgeving nauwelijks de mogelijkheid bestond om stedenbouwkundige plannen tot stand te brengen die een zodanige flexibiliteit bezaten, dat ontwikkeling binnen deze plannen mogelijk werd gemaakt. Het bouwen anders dan overeenkomstig een uitbreidingsplan of ander stedenbouwkundig voorschrift was 64
vrijwel onmogelijk. En aangezien deze uitbreidingsplannen met de jaren meer gedetailleerd werden, werd ontwikkeling op een relatief eenvoudige en snelle wijze onmogelijk gemaakt. Om toch op een snelle wijze ontwikkelingsruimte te bieden in een tijd van wederopbouw is in 1950 de Wederopbouwwet in werking getreden. Artikel 20 van deze Wederopbouwwet bood een ruime bevoegdheid om af te wijken van bouwverordeningen en uitbreidingsplannen. Ondanks dat deze wet een tijdelijke oplossing moest bieden, heeft deze wet toch nog tot 1970 zijn werking gehad.
65
Met de komst van de WRO (1965) zijn nieuwe instrumenten gecreëerd welke de nodige flexibiliteit in een bestemmingsplan kunnen bieden. Omdat op het moment dat een bestemmingsplan wordt vastgesteld een gemeenteraad niet alle ontwikkelingen direct bij recht mogelijk wil maken, bieden flexibiliteitsinstrumenten de mogelijkheid om de besluitvorming over gewenste ontwikkelingen naar een later tijdstip te verschuiven. Daardoor krijgt het bestemmingsplan meer flexibiliteit en hoeft het niet voor iedere nieuwe ontwikkeling herzien te worden.
66
In welke mate flexibiliteit in een bestemmingsplan
acceptabel is, hangt af van de omstandigheden. Het tot stand brengen van een bestemmingsplan is een kwestie van afwegen van belangen. Bij dit afwegen zal aan de ene kant van de weegschaal de rechtszekerheid van de burger komen te liggen en aan de andere kant de flexibiliteit: het spanningsveld tussen rechtszekerheid en flexibiliteit.
67
Om deze flexibiliteit in het bestemmingsplan te creëren biedt de
Wro een drietal 'binnenplanse' flexibiliteitsinstrumenten: de wijzigingsbevoegdheid, de uitwerkingsplicht en de afwijkingsbevoegdheid.
Wijzigingsbevoegdheid Artikel 3.6. eerste lid onder a Wro regelt dat het college van burgemeester en wethouders het bestemmingsplan, binnen bij het plan te bepalen grenzen kunnen wijzigen. Bij een bestemmingsplan met een wijzigingsbevoegdheid kan het gaan om een gedetailleerd plan welke direct uitvoerbaar is maar waar het college van burgemeester en wethouders de ruimte hebben om in de toekomst, na de vaststelling van het bestemmingsplan, te schuiven met de bestemmingen. Bij een wijziging wordt veelal een bepaalde bestemming door een andere bestemming vervangen vanwege een ontwikkeling/ functiewijziging. Het kan ook zijn dat de bestemming met betrekking tot de begrenzing wordt aangepast. Deze bevoegdheid wordt veelal toegepast waar de gemeente het wenselijk vindt dat er ontwikkelingen plaatsvinden maar deze ontwikkeling wel aan voorwaarden wil verbinden. Gedacht kan worden aan de mogelijkheid om woningen op kleine schaal te realiseren in het stedelijk gebied. Maar de 64
Tunnissen 2012, pag. 135. Stuiksma 2008, pag. 34. 66 Van der Schoot 2008, pag. 26. 67 Tunnissen 2012, pag. 143. 65
29
wijzigingsbevoegdheid is ook een veel toegepast instrument in bijvoorbeeld het buitengebied waar de agrarische functie steeds vaker wordt ingeruild voor functies als wonen, recreatie of andere bedrijvigheid.
Vanuit de wet en jurisprudentie is er echter wel een aantal grenzen gesteld aan de toepassing van deze bevoegdheid. Goede ruimtelijke ordening Allereerst geldt ook bij de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid de eis dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Bij de ontwikkeling van het moederplan dient reeds te worden onderzocht of de beoogde wijziging in beginsel aanvaardbaar is. In de uitspraak van 17 november 2010 is aan de orde dat het onderzoek naar archeologie, cultuurhistorie en ecologie na gebruikmaking van de wijzigingsbevoegdheid bij het moederplan ontbrak. De Afdeling accepteert het niet dat pas ten tijde van de voorbereiding van het wijzigingsplan deze onderzoeken plaatsvinden en dan pas bepaald kan worden of de ontwikkeling aanvaardbaar is.
68
Ook indien een nadere belangenafweging niet in het
bestemmingsplan expliciet wordt voorgeschreven, is die toch noodzakelijk. Weliswaar is de wijziging in beginsel al in het plan voorzien, maar er kunnen veranderde omstandigheden zijn, die maken dat het gebruik van de wijzigingsbevoegdheid zou leiden tot een resultaat dat in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
69
Oom vanuit de eis van een goede ruimtelijke ordening dienen de voorwaarden
gesteld aan een wijzigingsbevoegdheid ruimtelijk relevant te zijn. Financiële voorwaarden kunnen bijvoorbeeld niet gesteld worden aan een wijzigingsbevoegdheid mits hier geen ruimtelijk relevante motivering aan ten grondslag ligt.
70
Objectieve begrenzing Van belang is dat bij delegatie van de wijzigingsbevoegdheid ook de grenzen worden bepaald, waarbinnen de bevoegdheid door het college van B&W kan worden uitgeoefend. Dit wordt immers in artikel 3.6 Wro vereist. Deze regels en grenzen moeten duidelijk herkenbaar en toetsbaar zijn. Dit houdt in dat de regels objectieve criteria dienen te bevatten, zodat zowel de gemeente als de burgers de omvang van die bevoegdheid, en van de mogelijke gevolgen van toepassing ervan, kunnen overzien. Deze
eis
van
een
objectieve
begrenzing
vloeit
voort
uit
het
71
rechtszekerheidsbeginsel
(duidelijkheidsbeginsel). In de jurisprudentie betreffende de toepassing van artikel 11 WRO, de voorloper van het huidige artikel 3.6, is steeds de nadruk gelegd op een objectieve begrenzing van de wijzigingsbevoegdheid. De vraag of het voldoende objectief begrensd is, hangt af van de omstandigheden van het geval: de aard van de wijziging, de omvang van het gebied en betrokken belangen bepalen onder andere op welke wijze een wijzigingsbevoegdheid voldoende objectief begrensd is.
72
Een objectieve begrenzing hoeft niet alleen een kwantitatieve voorwaarde te zijn. Dit kan
ook een kwalitatieve voorwaarde betreffen, mits in de planregels en toelichting voldoende duidelijk is
68
ABRvS 17 november 2010, JM 2011/13. Van Buuren e.a. 2010, pag. 66. 70 Tunnissen 2012, pag. 169 en 189. 71 Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 96. 72 ABRvS 21 april 2010, nr. 200902963/1/R3, StAB 3/2010, p. 77. 69
30
gemaakt wat daarmee wordt beoogd en hoe men dit tracht te bereiken.
73
Aan de objectiveringseis
kunnen een tweetal functies worden toegekend: een preventieve en repressieve toetsingsfunctie van het beoogde overheidsbeleid. Bij de preventieve toetsing is het voor de burger mogelijk om vooraf te toetsen of nadere besluitvorming op grond van een wijzigingsbevoegdheid binnen de planologische hoofdstructuur aanvaardbaar is. Bij de repressieve toetsing kan de burger beoordelen of het college van B&W in een concreet geval de juiste toepassing hebben gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid.
74
Geen ingrijpende structuurveranderende wijziging De gebruikmaking van een wijzigingsbevoegdheid niet mag leiden tot een ingrijpende verandering in de structuur van het moederplan. Dit is vanuit de gedachtegang dat bij een wijziging de belangen van betrokkenen niet te veel in het gedrang mogen komen. Met de wettelijke eis dat in het bestemmingsplan zelf de (objectieve) grenzen van de te hanteren flexibiliteitsinstrumenten moeten zijn aangegeven, wordt beoogd te voorkomen dat er structurele wijzigingen van het moederplan kunnen plaatsvinden zonder dat de wettelijke procedure voor de totstandkoming van een bestemmingsplan met bepaalde waarborgen die daar voor de burger aan verboden zijn, wordt gevolgd.
75
Bij ingrijpende wijzigingen is
het zwaardere middel van een herziening van het bestemmingsplan meer gewenst. Ook hier geldt dat niet vooraf een helder criterium is te stellen wanneer er sprake is van een niet structuurveranderende wijziging. Dit hangt mede af van de omvang van de wijziging, de omvang van het gebied en de betrokken belangen.
Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd tot het voorbereiden en vaststellen van een wijzigingsplan. Anders dan onder de WRO kan de raad in een onder de Wro vastgesteld bestemmingsplan zichzelf geen wijzigingsbevoegdheid voorbehouden.
76
Deze bevoegdheid is dus
expliciet aan het college van B&W toegekend. Een wijzigingsplan vervangt het bestemmingsplan op het desbetreffende onderdeel en wordt daarmee onderdeel van het bestemmingsplan (artikel 3.6 lid 3 Wro). Omdat het wijzigingsplan het bestemmingsplan vervangt, dient dit plan met voldoende waarborgen omkleed te zijn en volgt deze nagenoeg een gelijke vaststellingsprocedure. De voorbereiding en vaststelling vindt plaats met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Tevens stelt het Bro een wijzigingsplan gelijk met een bestemmingsplan als het gaat om de (digitale) vormgeving en kennisgeving van het plan. Voorts geldt voor een wijzigingsplan eveneens de directe beroepsmogelijkheid bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
73
ABRvS 22 februari 2012, nr. 201003351/1/T1/R4. De Vries 1994, pag. 97. 75 De Vries 1994, pag. 73. 76 ABRvS 7 december 2011, nr. 200909881/1/R1. 74
31
De wijzigingsbevoegdheid is een flexibiliteitsinstrument waarmee het bestemmingsplan in de toekomst op onderdelen gewijzigd kan worden zodat ontwikkelingen eenvoudig mogelijk gemaakt kunnen worden. Deze bevoegdheid wordt begrensd door de eisen van een goede ruimtelijke ordening, een objectieve begrenzing van de voorwaarden en het verbod op structuurveranderende
wijzigingen.
De
twee
laatste
eisen
vloeien
voort
uit
het
rechtszekerheidsbeginsel.
Uitwerkingsbevoegdheid Naast de wijzigingsbevoegdheid biedt de Wro in artikel 3.6 eerste lid onder b. de mogelijkheid om in het bestemmingsplan een uitwerkingsplicht op te nemen. Bij een uitwerkingsplicht is het bestemmingsplan in eerste instantie globaal. De bestemming geeft niet vooraf een duidelijk eindbeeld hoe dat het betreffende gebied gebruikt zal worden. Het college van B&W moet dan binnen de kaders van de uitwerkingsplicht deze globale bestemmingen concretiseren. De detaillering van het bestemmingsplan vindt dan op een later tijdstip plaats in het uitwerkingsplan. Het voordeel hiervan is dat alternatieven zo lang mogelijk kunnen worden opengehouden.
77
Deze uitwerkingsplicht wordt toegepast in situaties waarbij het voornemen tot ontwikkeling bij de voorbereiding en vaststelling van het bestemmingsplan reeds bekend is, echter de definitieve uitwerking nog niet. De voornaamste toepassing is die bij woningbouwprojecten. Het plan voor woningbouw is reeds bekend, echter de definitieve invulling van het gebied wil men bijvoorbeeld af laten hangen van de wensen van de kopers van de woningen. Duidelijk moet zijn wat er gaat gebeuren. Detaillering vindt plaats op een later tijdstip. De detaillering zal in het uitwerkingsplan nader kenbaar worden. Ook deze uitwerkingsplicht kent een aantal grenzen vanuit de wet en jurisprudentie: Goede ruimtelijke ordening Evenals bij een wijzigingsbevoegdheid blijft het hier van belang dat zowel bij de voorbereiding van het moederplan als bij het uitwerkingsplan voldoende is gemotiveerd en onderbouwd dat bij de uitvoering van het plan er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Jurisprudentie hierover in het kader van wijzigingsbevoegdheden geldt hier onverkort. Objectieve begrenzing In het kader van rechtszekerheid, het duidelijkheidsbeginsel, dienen ook bij een uitwerkingsplicht de voorwaarden voldoende geobjectiveerd te zijn. Wat voldoende objectief is hangt ook bij een uitwerkingsplicht af van de omstandigheden van het geval. Wettelijk is er in artikel 3.1.4 van het Bro één eis gesteld aan de objectieve begrenzing van een uitwerkingsplicht: de uitwerkingsregels dienen voldoende inzicht te geven in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van het uit te werken deel. Daarbij is het niet nodig dat uit het uit te werken bestemmingsplan al kan worden opgemaakt hoe het uiteindelijke eindresultaat zal zijn. Voor het antwoord op de vraag of er voldoende inzicht is geboden, stelt de Afdeling dat dit afhangt van het belang en hoe het desbetreffende gebied is ingericht. Naarmate de gevestigde belangen in een bepaald gebied groter of talrijker zijn, dient uit een oogpunt van rechtszekerheid een groter inzicht in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling te worden
77
Van Buuren e.a. 2010, pag. 61. 32
geboden.
78
Sterk verschillende alternatieven in een uitwerking worden ook niet aanvaard gezien de
onduidelijkheid over de toekomstige ontwikkeling.
79
Al te ruime uitwerkingsmogelijkheden komen in
strijd met de rechtszekerheid. De rechtszekerheid verlangt ook dat een uitwerkingsplicht onvoorwaardelijk wordt geformuleerd en niet afhankelijk wordt gesteld van een onzekere gebeurtenis.
80
Geen bevoegdheid maar een plicht Bij toepassing van een uitwerkingsplicht wordt doorgaans een voorlopig bouwverbod opgenomen. Doet de gemeenteraad dit niet dan zal het mogelijk zijn dat omgevingsvergunningen verleend moeten worden omdat zij binnen de globale regels van het bestemmingsplan passen, ongeacht of deze aanvraag past bij het eindbeeld dat voorzien is met het uitwerkingsplan. De uitwerking is een plicht en geen bevoegdheid omdat er een bouwverbod geldt waardoor de toetsing van een plan wordt uitgesteld totdat een uitwerkingsplan is vastgesteld. Dit betekent, dat (een deel van) het plan tijdelijk ongeschikt is als toetsingskader.
81
Daar een dergelijke situatie vanuit het oogpunt van de toetsingsfunctie van het
bestemmingsplan niet wenselijk is, is de uitwerking een verplichting en niet een bevoegdheid. Uitvoerbaarheid Niet hoeft bepaald te worden binnen welke termijn de uitwerking moet plaatsvinden. Echter aangezien de uitwerking een plicht is, dient wel bedacht te worden dat het bestemmingsplan dient te motiveren dat het binnen de planperiode van 10 jaar uitvoerbaar is. De uitvoerbaarheid is gezien vanuit de plicht om de uitwerking vast te stellen, een vereiste.
82
Ook voor het uitwerkingsplan is alleen het college van burgemeester en wethouders bevoegd. Het uitwerkingsplan dient in samenhang met het moederplan te worden gelezen. Het uitwerkingsplan wordt in wezen onderdeel van het moederplan. Vergelijkbaar met het wijzigingsplan dient een uitwerkingsplan voorbereid en vastgesteld te worden met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb en staat ook bij een uitwerkingsplan direct beroep open bij de Afdeling.
Combinatie wijziging en uitwerking Een combinatie van een wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht is mogelijk gemaakt in artikel 3.6 tweede lid van de Wro. Het college van B&W krijgt dan de bevoegdheid om een bestemming, globaal of gedetailleerd, te wijzigen in een globale bestemming met een daarbij behorende uitwerkingsplicht. Deze toepassing dient uiteraard wel te voldoen aan de eisen gesteld aan beide bevoegdheden en met name de objectieve begrenzing. De wijze waarop het college van B&W van haar bevoegdheid om te wijzigen gebruik
kan
maken,
dient
volledig
door
de
gemeenteraad
te
worden
bepaald.
De
uitwerkingsvoorwaarden moeten al opgenomen worden in het bestemmingsplan. Voorkomen moet worden dat het college van B&W de bevoegdheid krijgt voor zichzelf een uitwerkingsopdracht vast te stellen met voorwaarden waar de gemeenteraad geen zeggenschap over heeft gehad bij de vaststelling 78 79
Van Buuren e.a. 2010, pag. 62. ABRvS 7 december 2011, nr. 200909881/1/R1.
80
Van Buuren e.a. 2010, pag. 61 en ABRvS 10 augustus 2011, nr 200906804/1/R1. Struiksma 2008, pag. 216. 82 ABRvS 10 augustus 2011, nr. 200907149/1/R1. 81
33
van het bestemmingsplan. Dit past immers niet binnen de systematiek en bevoegdhedenverdeling van de Wro.
De uitwerking als flexibiliteitsinstrument is voornamelijk bedoeld om in de toekomst een globaal bestemmingsplan nader te detailleren om zo bij de vaststelling van het bestemmingsplan zoveel mogelijk alternatieven voor een ontwikkeling open te houden. De grenzen voor een uitwerking worden bepaald door de goede ruimtelijke ordening, het vereiste van een objectieve begrenzing, het feit dat het een verplichting betreft en het vereiste dat de uitwerking uitvoerbaar is binnen de planperiode van het bestemmingsplan.
Binnenplanse afwijkingsbevoegdheid Als laatste biedt de wet, als flexibiliteitsinstrument binnen het bestemmingsplan, de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Bij de inwerkingtreding van de Wro is dit instrument, geheten de binnenplanse ontheffing, opgenomen in artikel 3.6 eerste lid onder c. Echter op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Bij het maken van de keuze dat deze ontheffing onderdeel wordt van een omgevingsvergunning is deze bevoegdheid overgeheveld naar de Wabo en wel in artikel 2.12 lid 1, sub a onder 1 en betiteld als de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
Bij afwijken van het bestemmingsplan kan men niet zo ver gaan als bij een wijziging van het bestemmingsplan. Van een concrete norm wordt in een incidenteel geval, bij omgevingsvergunning afgeweken. Een dergelijke afwijking mag alleen betrekking hebben op onderschikte onderdelen en mag niet leiden tot een wezenlijke verandering van de bestemming.
83
Er mag geen sprake zijn van een
zodanige afwijking dat er sprake is van een onomkeerbare wijziging van het gebruik. In de Memorie van Toelichting op de Wro wordt als voorbeeld van een binnenplanse afwijking gegeven het afwijken voor overschrijding van een op de plankaart aangegeven bouwblok met een bepaald percentage en met inachtneming van bepaalde afstanden.
84
Aan deze afwijkingsbevoegdheid gelden eveneens de
grenzen zoals deze gelden voor de wijzigingsbevoegdheid en uitwerkingsplicht. Er dient in het bestemmingsplan reeds onderbouwd te zijn dat bij toepassing van de afwijkingsbevoegdheid sprake is van een goede ruimtelijke ordening. En ook bij de afwijkingsbevoegdheid dienen de gestelde voorwaarden objectief begrensd te zijn.
Besluiten met betrekking tot het afwijken van het bestemmingsplan zijn onderdeel van een aanvraag om een omgevingsvergunning waarvoor het college van B&W het bevoegd gezag is. Van een aparte voorbereiding is in dat geval geen sprake.
85
De hoofdregel is dat voor een omgevingsvergunning de
reguliere (korte) procedure van toepassing is, tenzij artikel 3.10 van de Wabo zegt dat de uitgebreide procedure van toepassing is. Voor het binnenplans afwijken van het bestemmingsplan als onderdeel van een omgevingsvergunning geldt de reguliere procedure waardoor hoofdstuk 4 van de Awb van 83
ABRvS 6 april 2011, nr. 201004628/1/R3 en 12 februari 2003, nr. 200200568/1. Tunnissen 2012, pag. 141 en Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 97. 85 Struiksma 2008, pag. 219. 84
34
toepassing is. Indien niet binnen 8 weken een beslissing op de aanvraag wordt genomen, ontstaat er een
vergunning
van
rechtswege.
Onder
de
Wabo
is
er
dan
ook
geen
bijzondere
voorbereidingsprocedure met daarin de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen. Voor een omgevingsvergunning voor het binnenplans afwijken van het bestemmingsplan staat bezwaar en beroep open. De keuze om voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid de reguliere procedure van toepassing te verklaren, komt voort uit de gedachte dat het bij een dergelijke vergunning gaat om afwijking op ondergeschikte onderdelen waarbij minder belangen in het geding kunnen zijn waardoor de reguliere procedure toereikend is.
Om op ondergeschikte onderdelen, in incidentele gevallen af te kunnen wijken van de regels in het bestemmingsplan biedt de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid als flexibiliteitsinstrument uitkomst. Ook voor dit instrument geldt de eis dat voldaan moet zijn aan een goede ruimtelijke ordening en de voorwaarden objectief begrensd moeten zijn.
35
2.4. Externe factoren In de voorgaande paragrafen is weergegeven op welke wijze een bestemmingsplan globaal en flexibel kan zijn om zo de ruimte voor ontwikkeling te kunnen bieden zonder langdurige procedures. Er is echter in de Wro een aantal aspecten wat effect kan hebben op de toepassing van de flexibiliteitsinstrumenten. In deze paragraaf worden de mogelijke externe factoren op de flexibiliteitsinstrumenten nader uiteengezet. Tevens wordt aangegeven of deze factoren wel of geen invloed hebben op de flexibiliteit van het bestemmingsplan.
Rijksbeleid en Provinciaal beleid In de Wro hebben, naast gemeenten, ook andere bestuurslagen zoals het Rijk en de provincie instrumenten gekregen om zo het beleid op het desbetreffende niveau te kunnen verwezenlijken. Het gaat om de volgende drie instrumenten: 1. de bevoegdheid voor de provincies en het Rijk om, in het geval provinciale of nationale belangen in het geding zijn, bestemmingsplannen of onderdelen daarvan vast te stellen of te wijzigen: de inpassingsplannen op grond van artikel 3.26 respectievelijk 3.28 Wro. 2. de bevoegdheid voor provincies en het Rijk om door middel van een verordening respectievelijk een AMvB algemene of specifieke eisen te stellen aan de planologische besluiten van lagere overheden: de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels op grond van artikel 4.1 respectievelijk 4.3 Wro. 3. de bevoegdheid voor provincies en het Rijk om de gemeenteraad aanwijzing te geven om een bestemmingplan aan te passen overeenkomstig de in de aanwijzing gegeven voorschriften omtrent de inhoud van het bestemmingsplan.
86
De inpassingsplannen zullen voornamelijk toegepast worden in situaties waarin de provincie of het Rijk van oordeel is dat het desbetreffende bestuursorgaan zelf juridisch bindend de bestemming van een gebied of het gebruik daarvan moet vastleggen vanwege provinciale of nationale belangen. Het inpassingsplan kan toegepast worden voor ontwikkeling maar ook om ongewenst gebruik te weren. Het inpassingsplan is juridisch gezien gelijk aan een bestemmingsplan en bij vaststelling vervangt dit inpassingsplan dan ook het voorheen geldende bestemmingsplan. Dit inpassingsplan heeft geen directe invloed heeft op de inhoud van een bestemmingsplan. Het vervangt het bestemmingsplan immers volledig in specifieke gevallen en regelt niet de inhoud van een gemeentelijk bestemmingsplan.
De bevoegdheid van de provincie en het Rijk om algemene regels te stellen heeft daarentegen wel invloed op de inhoud van het bestemmingsplan. Bij of krachtens provinciale verordening kan worden voorgeschreven hoe het provinciaal ruimtelijk beleid moet worden toegepast in de besluitvorming op gemeentelijk niveau. Deze voorschriften beperken de gemeentelijke beleidsvrijheid bij de planologische besluitvorming. We spreken hier van interbestuurlijke regels.
86 87
Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 38. Groothuijse en Korsse 2011, pag. 83. 36
87
Het kan bij de verordening of AMvB gaan om een eis dat gemeenten in een nader omschreven gebied de bestemmingsplannen in die zin moeten wijzigen waardoor bepaalde bestemmingen of ontwikkelingen niet meer mogelijk zijn. Een ander voorbeeld is een algemene eis met betrekking tot het in acht nemen van afstanden tussen concurrerende bestemmingen. Het kan hier gaan om positieve verplichtingen of verbodsbepalingen.
88
Het gebruik van deze bevoegdheid is met name aangewezen als
de gemeentelijke beleidsruimte voor de vaststelling van de inhoud of de inrichting van bestemmingsplannen, al dan niet voorwaardelijk, naar het oordeel van een provincie of het Rijk moet worden genormeerd of ingeperkt.
89
Door deze sturing verliest de gemeenteraad gedeeltelijk haar
beleidsvrijheid bij het bepalen van de inhoud van het bestemmingsplan. Hiermee verliest de gemeenteraad dan ook de vrijheid om flexibiliteitsinstrumenten naar eigen inzicht toe te passen.
De aanwijzingsbevoegdheid van de provincie en het Rijk is gebaseerd op artikel 4.2 respectievelijk artikel 4.4 Wro. Met deze bevoegdheid kan provincie of Rijk de gemeente een aanwijzing geven binnen een nader te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen. Het kan hierbij gaan om een proactieve aanwijzing waarbij vooraf aanwijzing wordt gegeven om een bestemmingsplan vast te stellen. Ook bestaat de bevoegdheid om achteraf, na de vaststelling van een bestemmingsplan, een reactieve aanwijzing te geven. Deze aanwijzing is dan voornamelijk bedoeld om te voorkomen dat het vastgestelde bestemmingsplan zijn werking krijgt vanwege strijdigheid met provinciaal of nationaal belang. Deze aanwijzingsbevoegdheid is voornamelijk toegespitst op concrete situaties; of wel een gebied waar men concreet een bestemmingsplan wil laten vaststellen, of wel een concreet bestemmingsplan (of onderdeel daarvan) welke door middel van een aanwijzing geen werking zal krijgen. De aanwijzingsbevoegdheid wordt niet als algemeen sturingsmiddel gebruikt en heeft dan ook niet direct invloed op de toepassing van flexibiliteitsinstrumenten in bestemmingsplannen in het algemeen.
De provincie en het Rijk hebben drie instrumenten om hun belangen te behartigen: inpassingsplannen, algemene regels bij verordening of AMvB en de aanwijzing. De algemene regels stellen eisen aan de inhoud en inrichting van een bestemmingsplan en hebben invloed op de toepassing van flexibiliteitsinstrumenten.
88 89
Van Buuren e.a. 2010, pag. 356. Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, pag. 42. 37
Algemene afwijkingsbevoegdheid Al vroeg in de ontwikkeling van de wetgeving voor de ruimtelijke ordening was er behoefte aan een instrument om voor specifieke ontwikkelingen op een relatief snelle en eenvoudige wijze toestemming te kunnen verlenen. Bij de ontwikkeling van de WRO is dan ook de vrijstellingsprocedure op grond van artikel 19 lid 1 WRO geïntroduceerd als alternatief voor het postzegelplan. Middels een vrijstellingsprocedure kon toestemming verleend worden voor een project mits in een ruimtelijke onderbouwing was aangetoond dat er sprake was van een goede ruimtelijke ordening. Op basis van deze vrijstelling kon dan een bouwvergunning worden afgegeven. Met een wetswijziging in 2000 is de relatie tussen een vrijstellingsprocedure en het bestemmingsplan losgelaten. Voor de wetswijziging kon een vrijstelling slechts worden verleend voor zover aantoonbaar werd vooruitgelopen op een komende bestemmingsplanherziening.
90
Deze relatie met het bestemmingsplan bestond sinds 2000 niet meer en
werd deze vrijstellingsprocedure een zelfstandig projectbesluit.
In eerste instantie was bij de
ontwikkeling van de Wro niet de intentie om de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit terug te laten komen, omdat het bestemmingsplan een centrale rol zou krijgen. Voor projecten zou een postzegelplan de uitkomst moeten bieden. Dit uitgangspunt is echter nooit in de Wro tot uiting gekomen. Voor de komst van de Wabo was het projectbesluit opgenomen in afdeling 3.3 Wro waarbij nog wel een relatie met het bestemmingsplan werd gelegd. Het bestemmingsplan was immers het centrale instrument in de Wro waardoor een projectbesluit binnen één jaar nadat deze onherroepelijk was geworden, moest zijn verwerkt in een bestemmingsplan. Op 1 oktober 2010 is het projectbesluit opgenomen in de Wabo als wederom zelfstandig projectbesluit waarmee de relatie met het bestemmingsplan alsnog is verlaten. Artikel 2.12 lid 1, onder a sub 2 en 3 Wabo biedt de grondslag voor de bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De zogeheten 'buitenplanse' afwijkingsbevoegdheden , in de vorm van een “kruimelgevalafwijking” voor de kleine afwijkingen welke expliciet bij AMvB zijn bepaald en de meer ingrijpende afwijking in respectievelijk 2.12 lid 1, onder a sub 2 en sub 3 Wabo.
Het college van B&W is bevoegd tot het afgeven van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12 lid 1, onder a sub 3, tenzij uit de Bor blijkt dat een ander bestuursorgaan (Gedeputeerde Staten of het Rijk) bevoegd is. Dit in tegenstelling tot de bevoegdheid voor het vaststellen van een bestemmingsplan welke exclusief aan de gemeenteraad is toegekend. Dit betekent echter niet dat de gemeenteraad zijn invloed op de verlening van de omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan geheel verloren heeft. In artikel 6.5 lid 1 Bor is bepaald dat de gemeenteraad dient te verklaren dat hij tegen een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan geen bedenkingen heeft. Hierbij is gebruik gemaakt van het figuur 'verklaring van geen bedenkingen'.
91
Ook
in de Wabo wordt vereist dat uit een ruimtelijke onderbouwing dient te blijken dat er sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Voor de voorbereiding van deze omgevingsvergunning geldt de uitgebreide procedure op grond van artikel 3.10 Wabo waarbij afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. In
90 91
Van Buuren e.a. 2010, pag. 148. Van Buuren e.a. 2010, pag. 151. 38
tegenstelling tot het bestemmingsplan geldt voor de omgevingsvergunning de reguliere procedure van bezwaar en beroep in twee instanties. Ondanks dat de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als alternatief voor het postzegelplan wordt gezien, zijn de besluiten op grond van artikel 3.1 Wro en artikel 2.12 Wabo geheel verschillend van karakter. Bij het bestemmingsplan gaat het om een regeling van gebruiksmogelijkheden in verband met een stuk grond, welke van algemene aard is en voor meerdere malen toepasbaar is. Het is een algemeen verbindend toetsingskader. Bij een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan gaat het om het aan de aanvrager toestaan van gebruiksvormen die samenvallen met een project.
92
Een omgevingsvergunning voor het afwijken van
een bestemmingsplan kan slechts voorzien in de behoefte om een concreet bouwvoornemen te verwezenlijken. De omgevingsvergunning voorziet niet in het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften.
93
Voor nieuwe plannen valt men dan weer terug op het geldende bestemmingsplan welke
immers niet wordt vervangen door de omgevingsvergunning. Ondanks het verschillende regelingskarakter is het toepassingsbereik van de omgevingsvergunning is vergelijkbaar met die van het postzegelplan. Evenals bij het postzegelplan zal de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van 2.12 lid 1 onder a sub 3 van de Wabo toegepast worden voor concrete projecten welke van dusdanige omvang zijn, met een groot effect op de omgeving en waarbij veel belangen betrokken zijn.
De omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan een directe invloed hebben op de toepassing van flexibiliteitsinstrumenten in het bestemmingsplan. De flexibiliteitsinstrumenten in een bestemmingsplan moeten, zoals hiervoor reeds onderbouwd, vanuit het rechtszekerheidsbeginsel vooraf duidelijk en objectief begrensd zijn. Het moet dan gaan om ontwikkelingen die voorzien zijn en vooraf
begrensd kunnen
worden
door
voorwaarden. Als
dan de Wabo een algemene
afwijkingsbevoegdheid biedt voor alle ontwikkelingen waarin het bestemmingsplan niet voorziet, bestaat er minder noodzaak voor de gemeenteraad om vooraf in het bestemmingsplan de ontwikkelingen te begrenzen. De gemeenteraad kan dan kiezen voor een gedetailleerd plan om zo ongewenste ontwikkelingen te weren. En voor gewenste ontwikkelingen zal de afwijkingsbevoegdheid van de Wabo kunnen worden toegepast. Vooraf hoeven er immers geen randvoorwaarden gesteld te worden waardoor er ook geen risico bestaat dat gewenste ontwikkelingen niet mogelijk zijn. De kanttekeningen hierbij zijn wel dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan geen toetsingskader biedt voor toekomstige activiteiten en dat het langer kan duren totdat de omgevingsvergunning onherroepelijk is daar er beroep openstaat in twee instanties.
92 93
Van der Ree 2000, pag. 84. ABRvS 1 september 2010 AB 2010/262.
39
De algemene afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12 lid 1 onder a, sub 3 Wabo kan invloed hebben op de flexibiliteit en globaliteit van het bestemmingsplan. Indien er immers een algemene bevoegdheid is om af te wijken van het bestemmingsplan is er geen noodzaak meer om vooraf ontwikkeling in het bestemmingsplan mogelijk te maken met daarbij ook de kans op ongewenste ontwikkelingen.
Limitatief-imperatief toetsingssysteem Al bij de ontwikkeling van de eerste wetgeving voor de ruimtelijke ordening in de Woningwet 1901, was duidelijk dat het niet zonder meer mogelijk is om het eigendomsrecht van een gebruiker te beperken. De overheid kan niet zonder zeer gegronde redenen het eigendomsrecht beperken. Wettelijk diende dan ook heel specifiek geregeld te zijn hoe het eigendomsrecht vanuit de ruimtelijke ordening beperkt zou worden. Het verkrijgen van een bouwvergunning kon niet van onzekere factoren afhangen. Vanuit rechtszekerheid en rechtsgelijkheid werd vereist dat de aanvrager van een vergunning zou moeten weten waaraan hij zich te houden heef.
94
Vanuit deze gedachtegang is het zogeheten
limitatief-imperatief stelsel ontwikkeld. Aan het limitatief-imperatief stelsel liggen twee uitgangspunten. Allereerst het specialiteitsbeginsel: alleen wegens strijd met de in de wet limitatief genoemde criteria mag een vergunning worden geweigerd. Dit principe waarborgt rechtszekerheid voor de aanvrager. In de tweede plaats is het stelsel een uitwerking van het legaliteitsbeginsel. Afwijkingen van dit gelimiteerde toetsingskader kan alleen in van tevoren omschreven en dus geclausuleerde gevallen.
95
De wet schrijft voor wanneer er geweigerd wordt. Het limitatief-imperatief stelsel houdt dus in dat enkel op grond van de genoemde weigeringsgronden geweigerd mag worden.
Het toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (artikel 2.1. eerste lid onder a. Wabo) en voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden (artikel 2.1 eerste lid onder b. Wabo) is opgenomen in artikel 2.10 respectievelijk 2.11 van de Wabo. Eén van de weigeringsgronden genoemd in artikel 2.10 en 2.11 van de Wabo voor de activiteit bouwen respectievelijk het uitvoeren van werken en
werkzaamheden,
is
strijd
met
het
bestemmingsplan.
Voldoet
een
aanvraag
om
omgevingsvergunning niet aan het bestemmingsplan dan dient deze geweigerd te worden (rechtszekerheid). Tenzij het bestemmingsplan of de Wabo een afwijkingsmogelijkheid biedt (legaliteit). Deze mogelijkheid zal dan nader onderzocht moeten worden. Voldoet de aanvraag wel direct aan het bestemmingsplan dan moet de vergunning verleend worden. Er is dan geen mogelijkheid meer om de vergunning te weigeren. Er is immers geen wettelijke weigeringsgrond.
Het toetsingskader voor omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen en het uitvoeren van werken en
werkzaamheden
heeft
effect
op
de
globaliteit
en
de
flexibiliteitsinstrumenten
van
bestemmingsplannen. Vanuit dit toetsingskader wordt gesteld dat een omgevingsvergunning niet kan worden geweigerd als er geen strijd is met het bestemmingsplan. Bij een globaal bestemmingsplan, waar bij recht veel mogelijk wordt gemaakt, is de kans groot dat een omgevingsvergunning verleend
94 95
Struiksma 2008, pag. 26. Van Buuren e.a. 2010, pag. 179. 40
dient te worden. Ook voor eventueel ongewenste activiteiten. Hier heeft het college van B&W dan geen invloed meer op. Hoe ruimer/ globaler een bestemmingsplan dus is, hoe groter de kans dat een omgevingsvergunning verleend moet worden ongeacht of het college van B&W deze activiteit wenselijk vindt. Dit toetsingskader heeft er dan ook toe geleid dat veel bestemmingsplannen gedetailleerd worden opgesteld om zo te voorkomen dat ongewenste activiteiten dienen te worden vergund. De keuze wordt dan eventueel gemaakt om flexibiliteitsinstrumenten op te nemen in het bestemmingsplan.
De flexibiliteitsinstrumenten zoals de wijzings- en de afwijkingsbevoegdheid, zijn bevoegdheden. Het college van B&W heeft hier een beoordelingsvrijheid om te bepalen of wel of niet meegewerkt zal worden aan een aanvraag. Er is dan nog ruimte voor beoordeling in tegenstelling tot bij een aanvraag omgevingsvergunning bij een globaal bestemmingsplan. Daarbij dient men wel bedacht te zijn op de kaders welke zijn bepaald voor deze flexibiliteitsinstrumenten en dan met name die van de objectieve begrenzing in het kader van de rechtszekerheid. Voldoet een aanvraag immers aan de gestelde voorwaarden, en wil het college van B&W toch niet meewerken, dan zal gemotiveerd moeten worden dat toch niet meegewerkt kan worden aan een aanvraag. Zijn de voorwaarden voor de wijziging of afwijking, zoals vereist, reeds conform de eis van een goede ruimtelijke ordening opgesteld, dan kunnen alleen maar nieuwe inzichten of wettelijke bepalingen welke zijn ingetreden na de vaststelling van deze flexibiliteitsinstrumenten nog leiden tot een weigering. Om er voor te zorgen dat een aanvraag om wijziging of afwijking van het bestemmingsplan voor een ongewenste activiteit geweigerd kan worden, dient de gemeenteraad bij het opnemen van deze flexibiliteitinstrumenten in het bestemmingsplan er op bedacht te zijn dat de voorwaarden zodanig zijn omschreven dat alleen gewenste activiteiten vergund kunnen worden. Voldoet een aanvraag immers aan alle gestelde voorwaarden dan is de kans dat het gaat om een ongewenste activiteit, klein. Gaat het om een ongewenste activiteit kan zal deze hoogstwaarschijnlijk niet aan de gestelde voorwaarden voldoen. Het andere effect dat het toetsingskader van artikel 2.10 en 2.11 van de Wabo kan hebben op de flexibiliteitsinstrumenten, is dat deze instrumenten niet meer worden toegepast in het bestemmingsplan. Afwijken van de weigeringsgrond 'strijd met het bestemmingsplan' kan alleen als daar een wettelijke basis voor is. Als deze niet terug te vinden is in binnenplanse flexibiliteitsinstrumenten, dan is de basis de algemene afwijkingsbevoegdheid uit artikel 2.12 lid 1a sub 3 Wabo zoals hierboven omschreven. De beoordelingsen beleidsvrijheid bij een aanvraag om afwijken van het bestemmingsplan op grond artikel 2.12 lid 1a sub 3 is, door het niet vooraf vaststellen van objectieve voorwaarden in het bestemmingsplan, ruimer. De mogelijkheid om te weigeren is dan wellicht meer aanwezig.
Het toetsingskader uit artikel 2.10 en 2.11 Wabo zorgt ervoor dat bestemmingsplannen gedetailleerder zullen zijn en dat de voorwaarden voor toepassing van flexibiliteitsinstrumenten nauw omschreven zijn. Ook kan dit toetsingskader het effect hebben dat binnenplanse flexibiliteitsinstrumenten minder zullen worden opgenomen in een bestemmingsplan.
41
Hoofdstuk 3 Omgevingswet 3.1. Achtergrond en doelstellingen Omgevingswet Ontwikkelingen in het omgevingsrecht In de tweede helft van de twintigste eeuw zijn de wetten omtrent de fysieke leefomgeving in een snel tempo achter elkaar tot stand gekomen. Dit heeft geleid tot vele sectorale wetten met elk een eigen regeling voor een apart onderwerp met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Zo bestaat er nu aparte wetgeving over de ruimtelijke ordening, natuur, infrastructuur, geur, geluid, externe veiligheid en vele andere aspecten. Elke wet heeft zijn eigen normen, toetsingskaders en onderzoeksverplichtingen waardoor een wirwar is ontstaan van regels en vereisten waar een ruimtelijk project aan dient te voldoen.
96
Deze versnippering van wetgeving heeft geleid tot de klacht vanuit overheden, het
bedrijfsleven en burgers dat het omgevingsrecht complex en niet flexibel is. Deze complexiteit leidt tot vele onderzoeksverplichtingen, discrepantie tussen diverse toetsingskaders, lange procedures en onzekerheid over de kans van slagen van een project voor gebiedsontwikkeling.
97
De behoefte aan
vereenvoudiging van het omgevingsrecht en versnelling van besluitvorming heeft de afgelopen decennia geleid tot diverse aanpassingen in de wetgeving welke betrekking heeft op de fysieke leefomgeving.
98
Zoals in het voorgaande hoofdstuk reeds omschreven, heeft de Wet ruimtelijke
ordening reeds een bijdrage geleverd aan vereenvoudiging en versnelling van procedures.
Aanleiding Omgevingswet Een fundamentele herziening van het omgevingsrecht heeft twee redenen. Allereerst heeft de Minister van Infrastructuur en Milieu het signaal van de overheden, bedrijfsleven en burgers betreft de complexiteit van het omgevingsrecht als aanleiding gezien voor stelselwijziging van het omgevingsrecht. Ten tweede sluit de huidige wetgeving niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze onvoldoende rekening met regionale verschillen en de behoefte aan maatwerk.
99
Doelstellingen Omgevingswet Het motto 'ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit' is de essentie van de concept-Omgevingswet. De wet moet ruimte bieden voor initiatieven en tegelijkertijd de kwaliteit van de fysieke leefomgeving waarborgen. Dit motto is een samenvatting van het algemene maatschappelijke
96
Van Tilburg 2012, par. 2. Advies Raad van State 2012. pag. 10. 98 Advies Raad van State 2012, pag. 6. 99 Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 7. 97
42
doel van de concept-Omgevingswet. Het maatschappelijke doel van de concept-Omgevingswet is om, met het oog op duurzame ontwikkeling en in onderlinge samenhang: (a) een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en goede omgevingskwaliteit te bereiken en in stand te houden en (b) op een doelmatige wijze de fysieke leefomgeving te beheren, gebruiken en ontwikkelen ter vervulling van maatschappelijke functies.
100
Onderdeel a. benadrukt de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en onderdeel b. ziet op het benutten van de fysieke leefomgeving door de mens.
101
De
concept-Omgevingswet draagt met deze doelstelling bij aan economische ontwikkeling zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Een betere balans tussen ontwikkeling en kwaliteit wordt beoogd.
Naast deze inhoudelijke doelstelling heeft de concept-Omgevingswet ook een aantal processuele doelstellingen. Door het verwezenlijken van deze processuele doelstellingen wordt het verwezenlijken van het maatschappelijke doel mogelijk. De vier processuele doelen van de concept-Omgevingswet zijn: -
Het vergroten van inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;
De Omgevingswet moet het voor een initiatiefnemer gemakkelijker maken. Snel moet duidelijk zijn wat wel en niet mogelijk is en of dit zonder vergunning mogelijk is. Om deze inzichtelijkheid eenvoudig te realiseren voorziet de concept-Omgevingswet in een beperkt aantal instrumenten waarbij een duidelijk onderscheid is tussen beleidsmatige en juridische documenten. De algemene regels als kader voor ontwikkelingen zal het uitgangspunt zijn. -
Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;
Centraal in de Omgevingswet staat een samenhangende zorg voor de leefomgeving. Er moet sprake zijn van een integrale benadering van plannen waarbij alle relevante belangen betrokken worden.
102
Alle betrokken sectoren spelen een rol, waartussen geen hiërarchie bestaat. Het principe onder het huidige stelsel dat de ruimtelijke ordening het integrerend kader is dat bij planontwikkeling altijd een rol speelt, en waarbij de sectorale wetgeving een subkader vormt, wordt in de concept-Omgevingswet losgelaten. Er bestaat geen hiërarchie meer tussen ruimtelijke ordening en overige sectorale onderwerpen. Dit wil overigens niet zeggen dat er geen sectorale beleidsdoelen meer zullen zijn. Per sector worden nog steeds doelen en randvoorwaarden opgesteld. -
Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de leefomgeving;
Meer beslisruimte biedt de ruimte voor ontwikkeling. Waar regels nu soms onnodig ontwikkeling hinderen, biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om het verantwoordelijke bestuursorgaan meer afwegingsruimte te bieden.
100
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 17. Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 4. 102 Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 21. 101
43
-
Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de leefomgeving.
De versnelling én verbetering van de besluitvorming wordt allereerst mogelijk gemaakt doordat alle sectorale besluitvormingsprocedures worden samengevoegd. Er is geen sprake meer van dubbeling van (tegenstrijdige) regels en kan er op grond van heldere kaders één procedure worden doorlopen voor een project. Ook verankert de Omgevingswet de 'sneller en beter'- aanpak van de Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele werken waarin het belang van investeren in kwaliteit van de voorbereidingsprocedure wordt benadrukt.
103
Ook worden de onderzoeksverplichtingen versoepeld.
Primair is het aan het bevoegd gezag om te bepalen welke onderzoeken noodzakelijk zijn om een besluit voldoende te kunnen onderbouwen. Er zal dan ook een aantal onderzoeksverplichtingen geschrapt worden.
De concept-Omgevingswet streeft inhoudelijk naar duurzame ontwikkeling en naar een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en goede omgevingskwaliteit en processueel streeft de Omgevingswet naar vereenvoudiging, inzichtelijkheid, een integrale gebiedsbenadering, het vergroten van de afwegingsruimte en verbetering en versnelling van besluitvorming.
Beleidscyclus De doelstellingen, zowel de maatschappelijke als de processuele, van de concept-Omgevingswet zijn terug te vinden in de opbouw van de wet. Bij de ontwikkeling van de wet wordt uitgegaan van een beleidscyclus zoals in onderstaande verbeelding weergegeven.
Bron: Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet”
De rechterzijde van de cyclus geeft de fase van ontwikkeling van beleid weer. In deze fase ontwikkelen overheden hun visie met betrekking tot de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Ook wordt hier de 103
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 22. 44
beleidsdoorwerking weergegeven. Dit zijn specifieke instrumenten om het beleid doorwerking te laten krijgen in de juridische normstelling dan wel de specifieke besluitvorming. Aan deze zijde van de beleidscyclus ziet men voornamelijk de inhoudelijke doelstelling van de concept-Omgevingswet terug. Aan de hand van het beleid stelt de overheid normen op. Hiermee komt men aan de linkerzijde van de cyclus waar de ruimte voor ontwikkeling is opgenomen. Voor op staat de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om voldoende zorg in acht te nemen voor de fysieke leefomgeving. Waar inkadering van de activiteiten, groot of klein, complex of eenvoudig, is vereist, heeft de (decentrale) overheid normen gesteld. Aan de linkerzijde staan dan ook de instrumenten welke de overheid tot haar beschikking heeft om haar visie omtrent de fysieke leefomgeving zoals aan de rechterzijde van de cyclus is weergegeven, te verwezenlijken middels algemene regels.
De concept-Omgevingswet gaat uit van een achttal rechtsfiguren binnen deze gehele cyclus. Aan de rechterzijde vind je de instrumenten op het strategisch niveau. Het gaat dan om omgevingsvisie en de plannen en programma's. Hier is sprake van het hoogste abstractieniveau en betreffen het plannen waarin het bestuursorgaan een bepaald doel stelt. Alleen het bestuursorgaan geeft zichzelf hiermee de verplichting om dit doel te verwezenlijken. Er worden met deze visies of plannen geen directe regels opgelegd aan de burger of het bedrijfsleven.
104
Met deze instrumenten streeft men voornamelijk de
inhoudelijke doelstelling van de Omgevingswet na. Tevens aan de rechterzijde van de beleidscyclus zijn nieuwe instrumenten te vinden ten behoeve van beleidsdoorwerking. Het gaat hier om de instructieregels en de omgevingswaarden. Middels de instructieregels kan een provincie of het Rijk de provinciale of nationale belangen laten doorwerken in de gemeentelijke algemene regels. De omgevingswaarden zijn een omschrijving van de beoogde kwaliteit van de leefomgeving. Deze waarden zijn primair gericht tot de overheid. De overheid moet er voor zorgen dat met inzet van de beschikbare instrumenten deze waarden worden bereikt.
105
Om uiteindelijk dit beleid te verwezenlijken zijn er aan de linkerzijde van de cyclus de tactische en operationele instrumenten weergegeven. De tactische instrumenten zijn de instrumenten waar de algemene regels met betrekking tot activiteiten in de fysieke leefomgeving in staan. Het gaat in de concept-Omgevingswet om het nieuwe gemeentelijke omgevingsplan, de provinciale verordening, de verordening van het Waterschap en de algemene regels van het Rijk. Op operationeel niveau vindt sturing plaats bij de uitvoering van projecten. Het gaat dan om de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Naast dat bij toepassing van deze instrumenten de inhoudelijke doelstelling van de Omgevingswet, welke in de wet is omschreven als een zorgplicht (afdeling 1.3), voorop staat, zijn deze (nieuwe) instrumenten mede in het leven geroepen om de processuele doelstellingen te verwezenlijken.
104 105
Van Tilburg 2012, par. 3.1. Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 35.
45
Ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Omgevingswet is er een aantal instrumenten geïntroduceerd, zijnde de omgevingsvisie, de plannen en programma's, de instructieregels en omgevingswaarden, de algemene regels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Op gemeentelijk niveau staan de algemene regels in het omgevingsplan.
Het omgevingsplan In dit onderzoek gaat het om het gemeentelijk omgevingsplan. Dit is het tactische instrument welke een sturingsfunctie ten behoeve van het strategische beleid van de overheid heeft. In dit document worden de concrete normen, regels en toetsingskaders gesteld met betrekking tot de fysieke leefomgeving en zijn juridisch bindend voor de burger. Naast deze juridisch bindende regels kan het omgevingsplan ook regels bevatten die zich niet rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten, zoals omgevingswaarden. Deze omgevingswaarden zijn dan een toetsingskader voor de in het omgevingsplan opgenomen omgevingsvergunningenstelsel.
106
Het is derhalve een bindend toetsingskader voor het bevoegd
gezag. Hierbij kan men denken aan bijvoorbeeld geurnormen voor veehouderijen welke voorheen in een aparte gemeentelijke geurverordening werden opgenomen.
107
Zoals hierboven gesteld komen de processuele doelstellingen van de Omgevingswet terug in de opbouw van de wet en zo ook in de opbouw van het instrumentarium. Voornamelijk het doel om te komen tot vereenvoudiging, inzichtelijkheid en samenhang van het omgevingsrecht, vindt men terug in het omgevingsplan. Het gaat hier immers om een gebiedsdekkend omgevingsplan waarin alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving van een gemeente worden geïntegreerd. Bundeling van diverse verordeningen en bestemmingsplannen zorgt voor de nodige inzichtelijkheid voor de burger, nu er nog maar sprake is van één juridisch bindend document die digitaal eenvoudig toegankelijk is. De vereenvoudiging wordt ook bewerkstelligd nu er geen sprake meer is van dubbeling van regels welke betrekking hebben op hetzelfde gebied. Dit zorgt voor meer samenhang en afstemming tussen de regels. Deze inhoudelijk afstemming van de regels is nodig om te waarborgen dat burgers en bedrijven door stapeling van regels niet onnodig in het uitvoeren van activiteiten worden belemmerd.
108
Besluitvorming kan door deze inzichtelijkheid ook sneller en beter plaatsvinden. De Omgevingswet wil ruimte geven aan duurzame ontwikkeling en waarborgen bieden voor de kwaliteit van de leefomgeving. Uitgangspunt in de Omgevingswet is dat activiteiten in beginsel plaats moeten kunnen vinden ('ja, mits' in plaats van 'nee, tenzij').
109
Binnen het omgevingsplan zullen mogelijkheden/ instrumenten worden
geboden om duurzame ontwikkeling te stimuleren.
Het omgevingsplan is het gemeentelijk instrument om middels algemene regels, juridisch bindend voor burger en overheid, duurzame ontwikkeling te kunnen stimuleren en tevens voldoende kwaliteit voor de leefomgeving te kunnen waarborgen. Tevens worden de processuele doelen verwezenlijkt door de introductie van één gebiedsdekkend omgevingsplan. 106
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 36. De geurverordening op grond van artikel 6 Wet geurhinder en veehouderij, welke zal worden ingetrokken bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet. 108 Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 36. 109 Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 47. 107
46
3.2. De vormgeving van het omgevingsplan Plaats omgevingsplan in de Omgevingswet De hoofdstukken van de concept-Omgevingswet zijn opgesteld in chronologische volgorde van de in paragraaf 3.1. geschetste beleidscyclus. Zo is in hoofdstuk 1 en 2 de algemene doelstelling en zorgplicht met betrekking tot de fysieke leefomgeving opgenomen. In hoofdstuk 2 zijn eveneens de instrumenten om beleid te laten doorwerken in tactische instrumenten, uitgewerkt. Het gaat hier om de instructieregels en de omgevingswaarden. Hoofdstuk 3 is bestemd voor de strategische instrumenten zoals de omgevingsvisie en de plannen en programma's. De algemene regels staan in hoofdstuk 4 van de concept-Omgevingswet (de tactische instrumenten). En in aansluiting op hoofdstuk 3 en 4 zijn in hoofdstuk 5 de operationele instrumenten opgenomen, de omgevingsvergunning en het projectbesluit.
In hoofdstuk 4 van de concept-Omgevingswet staan de regels met betrekking tot het gebruik van de fysieke leefomgeving. Dit zijn de algemene regels welke zijn opgedeeld in een aantal tactische instrumenten. Allereerst gaat het om de algemene regels van het Rijk welke in AmvB's en ministeriële regelingen worden verwerkt. Deze regels hebben voornamelijk betrekking op activiteiten van burgers en bedrijven. Deze regels geven aan onder welke voorwaarden bepaalde activiteiten zijn toegestaan. Een nadere inhoudelijke toetsing van dergelijke activiteiten is gezien de omvang en impact van de activiteit niet meer nodig en is er geen vergunning nodig. Dit voorkomt dat burgers en ondernemers steeds toestemming moeten vragen van de overheid.
110
Activiteiten met een grotere impact op de
leefomgeving waarvoor vooraf getoetst moet worden of aan de gestelde voorwaarden en maatregelen wordt voldaan, kan een meldingsplicht worden ingevoerd. Deze algemene regels zijn in de huidige regelgeving ook al een bekend instrument. Hierbij kan gedacht worden aan de vergunningsvrije bouwof gebruiksactiviteiten opgenomen in bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht of de meldingsplicht vanuit het Activiteitenbesluit.
111
De algemene regels van de decentrale overheden als gemeente, provincie en waterschap worden verwerkt in een gemeentelijk omgevingsplan respectievelijk de provinciale en waterschapsverordening. Deze verordeningen zijn bestemd voor algemene regels van de desbetreffende decentrale overheid welke nog niet bij AMvB of ministeriële regeling zijn geregeld. In dit onderzoek wordt nader ingegaan op het gemeentelijke omgevingsplan.
110
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 37. Het Activiteitenbesluit bevat algemene milieuregels voor bedrijven. Bedrijven die vallen onder het regime van het Activiteitenbesluit hebben vaak geen vergunning voor het oprichten of veranderen van een milieu-inrichting nodig, doch dienen een melding te doen bij het bevoegd gezag (www.infomil.nl, zoek: Activiteitenbesluit). 111
47
Reikwijdte gemeentelijk omgevingsplan Om de reikwijdte van het nieuwe gemeentelijke omgevingsplan nader te kunnen bepalen dient er een analyse te worden gemaakt van artikel 4.1 van de concept-Omgevingswet. Artikel 4.1. stelt: “De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een gemeentelijk omgevingsplan vast, dat regels bevat over de fysieke leefomgeving.”
Geografisch Betreft de reikwijdte van het omgevingsplan met betrekking tot de geografische omvang, is de concept-Omgevingswet helder. Artikel 4.1 stelt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een omgevingsplan vaststelt. Volgens het derde lid van artikel 4.1. kan de gemeente ook kiezen voor meerdere omgevingsplannen, mits voor het gehele grondgebied een omgevingsplan geldt. En daarbij wordt dan eveneens de voorwaarde gesteld dat omgevingsplannen elkaar niet mogen overlappen. Er kan dus slechts één omgevingsplan per gebied gelden.
Inhoudelijk Inhoudelijk bevat het omgevingsplan regels over de fysieke leefomgeving, aldus artikel 4.1. Het begrip fysieke leefomgeving is een zeer breed begrip. De fysieke leefomgeving bestaat uit de natuurlijke omgeving en de gebouwde omgeving. Alle activiteiten, uitgevoerd door de mens, kunnen gevolgen hebben voor deze fysieke leefomgeving. De regels in het omgevingsplan dienen deze activiteiten dan ook in goede banen te leiden.
112
De gemeente heeft immers de plicht zijn taken en bevoegdheden uit te
oefenen met het oog op de zorg voor de fysieke leefomgeving, aldus artikel 2.1 van de concept-Omgevingswet. Deze zorgplicht is vertaald uit de grondwettelijke taak van de overheid om zijn zorg te richten op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en de verbetering van het leefmilieu.
113
Om de grenzen te kunnen bepalen van de regels in een omgevingsplan dient een nadere invulling te worden gegeven aan het begrip ‘de fysieke leefomgeving’. De inkadering van dit begrip bij het opstellen van de regels in het omgevingsplan wordt in de Omgevingswet bepaald door de maatschappelijke doelstelling van de wet zoals verwoord in artikel 1.3. Dit artikel geeft weer dat de Omgevingswet is gericht op het, met het oog op duurzame ontwikkeling en in onderlinge samenhang, bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De fysieke leefomgeving dient op een doelmatige wijze beheerd, gebruikt en ontwikkeld te worden ter vervulling van maatschappelijke functies. Zoals hierboven gesteld wordt de reikwijdte van een omgevingsplan inhoudelijk begrensd door het begrip ‘fysieke leefomgeving’ hetgeen in de Omgevingswet, vanuit de algemene maatschappelijke doelstelling, nader wordt begrensd middels de volgende criteria: a. Een veilige en gezonde leefomgeving; b. Een goede omgevingskwaliteit.
112 113
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 43. Artikel 21 Grondwet.
48
Wettelijk Ook stelt de concept-Omgevingswet een duidelijke grens in de reikwijdte wat betreft onderwerpen geregeld in andere regelgeving. Binnen het brede toepassingsgebied van de Omgevingswet en dus ook het gemeentelijke omgevingsplan zullen ook andere wetten blijven bestaan. Het gaat dan om wetten welke op een later moment nog in de Omgevingswet zullen worden ingebouwd maar ook om wetten welke in het eindbeeld van de Omgevingswet buiten de Omgevingswet bepaalde aspecten van de leefomgeving zullen blijven reguleren of specifieke belangen zullen blijven borgen. De Omgevingswet, en dus ook het omgevingsplan, treedt terug als een meer specifieke wet voorziet in een uitputtende regeling.
114
Voor het omgevingsplan geldt dit ook ten aanzien van de algemene regels van het Rijk en de provincie. Waar sprake is van gedeelde verantwoordelijkheden van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk biedt het subsidiariteitsbeginsel houvast. Dit houdt in dat de verantwoordelijkheid voor de zorg voor de fysieke leefomgeving in eerste instantie bij de gemeente ligt. Maar als het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door het lagere decentrale orgaan kan worden behartigd, gezien de aard van de taak, of de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld, of als dat voor een goede uitvoering van internationaalrechtelijke verplichtingen noodzakelijk is, kan een ander bestuursorgaan haar bevoegdheden aanwenden.
115
In hoofdstuk 2 van de concept-Omgevingswet is
voor bestuursorganen een aantal bevoegdheden ten aanzien van specifieke onderwerpen toegekend. Voor de overige onderwerpen geldt het hierboven genoemde subsidiariteitsbeginsel. Daar waar provincie of het Rijk dus algemene regels, niet zijnde instructieregels, stelt, is het niet meer mogelijk voor de gemeente om inzake het betreffende onderwerp regels te stellen in het omgevingsplan.
Het gemeentelijke omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied regels over de fysieke leefomgeving: regels gericht op een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Het omgevingsplan bevat geen regels inzake onderwerpen welke reeds uitputtend geregeld zijn in hogere regelgeving.
Onderwerpen in het omgevingsplan Alle onderwerpen welke betrekking hebben op de fysieke leefomgeving dienen te worden opgenomen in het omgevingsplan. In artikel 1.2. van de concept-Omgevingswet wordt een niet-limitatieve opsomming gegeven van onderwerpen welke vallen binnen het begrip ‘fysieke leefomgeving’. Het gaat volgens het tweede lid in ieder geval om: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. Door deze opsomming niet limitatief te maken wordt flexibiliteit beoogd. Het ruime begrip ‘fysieke leefomgeving’ maakt het dan mogelijk om de toepassing van de wet aan te blijven passen aan de maatschappelijke ontwikkelingen en opvattingen.
116
Hierdoor
kunnen er nieuwe onderwerpen onderdeel worden van een omgevingsplan zonder dat dit buiten de reikwijdte valt van de wet. Ook wordt hiermee bewerkstelligd dat er vele onderwerpen in het 114
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 45. Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 53. 116 Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 43. 115
49
omgevingsplan kunnen worden opgenomen. Dit mede ter bevordering van de integraliteit en inzichtelijkheid. Ondanks dat het dus niet genoemd wordt in artikel 1.2. kunnen er diverse onderwerpen opgenomen worden in het omgevingsplan. Ook onderwerpen met gevolgen voor de mens kunnen worden opgenomen in het omgevingsplan daar deze onderwerpen worden gekenmerkt als onderwerpen met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Hierbij kan gedacht worden aan de onderwerpen gezondheid en veiligheid. In de concept-Omgevingswet worden geen verplichte, specifieke onderwerpen genoemd welke opgenomen moeten worden in het omgevingsplan.
Vormgeving omgevingsplan Artikel 4.1 bepaalt dat de gemeente een gebiedsdekkend omgevingsplan opstelt waarin regels worden gesteld in het belang van de leefomgeving. Dit krijgt in de concept-Omgevingswet vorm doordat bepaald is dat een omgevingsplan uit de volgende onderdelen dient te bestaan: Toedeling van functies aan locaties (artikel 4.12) Locatieontwikkelingsregels (artikel 4.12) Daarnaast kan de gemeente ook de volgende onderdelen opnemen in het omgevingsplan: Omgevingswaarden (artikel 2.22) Regels, niet zijnde locatieontwikkelingsregels, inclusief toetsingskader voor vergunningplichten (artikel 4.5 lid 2 jo. artikel 5.16) Beleidsregels (artikel 4.15) Het omgevingsplan wordt in digitale vorm vastgesteld en beschikbaar gesteld. De werkwijze zoals die op grond van de Wro voor bestemmingsplannen van toepassing is, wordt zoveel mogelijk voortgezet.
117
Functies Zoals reeds omschreven heeft het gemeentebestuur met betrekking tot de fysieke leefomgeving een zorgplicht. Een onderdeel van die zorg betreft het op een doelmatige wijze beheren en gebruiken van de gronden ter vervulling van maatschappelijk functies en de duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in het belang van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Het toedelen van functies aan locaties speelt bij het vinden van een goede balans tussen de ontwikkelingsmogelijkheden en de bescherming van de aanwezige waarden een belangrijke rol. De in de huidige Wro opgenomen taak om ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening bestemmingen toe te kennen aan de gronden met bijbehorende regels wordt in de concept-Omgevingswet overgenomen in een de nieuwe, breder geformuleerde zorgtaak.
118
Om aan deze zorgtaak te kunnen
voldoen wordt de gemeenteraad verplicht locatieontwikkelingsregels te stellen. Deze regels zijn specifiek aan een bepaalde locatie gebonden. Om inhoud aan deze regels te kunnen geven en duidelijk aan te kunnen geven hoe deze gronden mogen worden gebruikt, dient aan de locatie een functie te worden toegekend. Deze functie geeft aan waarvoor de gronden bestemd zijn en hoe deze locatie dient of mag worden gebruikt en ingericht. Hiermee komt het doel van het toekennen van een functie in het omgevingsplan overeen met het doel van het toekennen van een bestemming in het bestemmingsplan. 117 118
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 88. Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 43.
50
Wel is bewust gekozen om te spreken van ‘functie’ in plaats van het aloude begrip ‘bestemming’. Met het begrip functie wordt invulling gegeven aan het bredere bereik van het omgevingsplan.
119
Daar waar
een bestemmingsplan alleen ruimtelijk relevante regelgeving bevatte ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, is een omgevingsplan opgesteld ten behoeve van een veilige en gezonde leefomgeving en goede omgevingskwaliteit. Uit de hierboven omschreven reikwijdte van het begrip ‘fysieke leefomgeving’ blijkt dat de reikwijdte van het omgevingsplan breder is dan die van ‘een goede ruimtelijke ordening’. Een locatie in een omgevingsplan kan dan ook meerdere functies bevatten dan in een bestemmingsplan mogelijk was. Een locatie kan bijvoorbeeld de functies wonen en monument krijgen. Dit was in een bestemmingsplan ook reeds mogelijk. Maar binnen het nieuwe bereik van het omgevingsplan kan dezelfde locatie nu ook de functie ‘geurgevoelig object’ krijgen ten einde het beschermen van een goed woon- en leefklimaat voor de mens. Gevolgen voor de mens worden immers ook aangemerkt als gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
Het gemeentelijke omgevingsplan dient aan locaties functies toe te kennen met het oog op de zorgplicht een veilige en gezonde leefomgeving te bereiken en in stand te houden. Deze functies geven, in combinatie met de bijbehorende regels, aan waarvoor de locatie is bestemd en hoe deze mag worden gebruikt.
Locatieontwikkelingsregels Mede ter borging van een goede en uniforme opzet van regels in omgevingsplannen, bepaalt artikel 4.12 dat het gemeentelijke omgevingsplan in ieder geval locatieontwikkelingsregels bevat. Locatieontwikkelingsregels zijn: a. Regels inzake de toedeling van functies aan een locatie (functiegebonden regels) b. Regels waarvan de werking is beperkt tot een bepaalde locatie (locatiegebonden regels) c.
Regels over bouwactiviteiten welke niet specifiek tot een bepaalde locatie of functie zijn gericht maar voor het gehele plangebied gelden.
120
Van de regels genoemd onder a. wordt gesproken als deze regels aan een bepaalde functie zijn gebonden. Hierbij kan gedacht worden aan gebruiksregels geldend voor een specifieke functie. Het gaat dan om specifieke regels voor bijvoorbeeld de functie ‘wonen’ of ‘detailhandel’. De locatiegebonden regels (b.) zijn aan een locatie gebonden waarbij onder locatie wordt verstaan een geometrische plaatsbepaling. De regels kunnen dan gelden voor een punt, plek, plaats of gebied. Hierbij kan men denken aan gebruiksregels voor bijvoorbeeld een gebied dat is aangeduid aan waterbergingsgebied
of
andere
beschermingsgebieden.
Daarnaast
bevatten
de
locatieontwikkelingsregels ook nog regels over bouwactiviteiten. Deze kunnen voor een functie, een locatie of voor het gehele plangebied gelden.
119 120
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 44. Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 43. 51
Op grond van artikel 4.5. van de concept-Omgevingswet kan de gemeenteraad iemand, die een activiteit uitvoert met gevolgen voor de fysieke leefomgeving, verplichten om mededeling of melding te doen van deze activiteiten. De plicht tot het aanvragen van een omgevingsvergunning met betrekking tot het omgevingsplan is wettelijk geregeld in artikel 5.2. Het gaat dan met name om bouwactiviteiten en locatieontwikkelingsactiviteiten.
121
Het is niet altijd noodzakelijk dat activiteiten bekend zijn bij bestuursorganen. Het kan dan gaan om activiteiten welke al vanuit andere verplichtingen bekend zijn bij de overheid of om activiteiten met beperkte nadelige gevolgen voor de leefomgeving waarbij het vooraf informeren van de overheid niet noodzakelijk is. In de huidige regelgeving zijn er al veel activiteiten toegestaan zonder dat een melding of mededeling verplicht is. De gemeenteraad kan er echter voor kiezen om voor bepaalde activiteiten bij het omgevingsplan toch een melding of mededeling te vereisen. Bij een mededeling gaat het vooral om het informerende karakter zonder dat de gemeenteraad vooraf een inhoudelijke beoordeling uitvoert. Wanneer de activiteit potentieel een zwaardere impact op de leefomgeving kan hebben, kan het via een melding nodig zijn dat de overheid in staat wordt gesteld om voorafgaand aan de activiteit nog een beoordeling of controle uit te voeren.
122
Het gemeentelijke omgevingsplan is verplicht locatieontwikkelingsregels te bevatten. Dit kunnen
functiegebonden
of
locatiegebonden
regels
zijn
alsmede
bouwregels.
Het
omgevingsplan kan bepalen of er naast de wettelijke vergunningsplicht ook een mededelingsof meldingsplicht geldt.
Omgevingswaarden Omgevingswaarden zijn waarden voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het betreft een concretisering van de algemene beleidsdoelen door het bestuursorgaan opgesteld in een omgevingsvisie of ander strategisch document. Deze waarden zijn gericht aan het bestuursorgaan welke deze waarden heeft opgesteld. De gemeenteraad kan er voor kiezen om deze omgevingswaarden op te nemen in het omgevingsplan. Dit is echter niet verplicht. Het gaat bij de omgevingswaarden om kwaliteitseisen welke de gemeenteraad wil toekennen aan de leefomgeving. Een voorbeeld van een dergelijke omgevingswaarde is geur, nu de Wet geurhinder en veehouderij komt te vervallen. In het omgevingsplan kan de gemeenteraad dan eisen stellen aan de maximaal toegestane geurbelasting door een veehouderij op geurgevoelige objecten zoals woningen of andere gebouwen waar mensen langdurig verblijven. De regels met betrekking tot een omgevingswaarde geven alleen aan wat de aard van de daaruit volgende verplichting is en bij de uitoefening van welke taken of bevoegdheden bestuursorganen deze waarde moeten betrekken.
123
Bij
het opstellen van de omgevingswaarden dient bijvoorbeeld aangegeven te worden of het gaat om een
121
Locatieontwikkelingsactiviteit is een activiteit in strijd met de bij het gemeentelijke omgevingsplan gestelde locatieontwikkelingsregels. 122 Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 39. 123 Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 23. 52
inspanningsverplichting, een resultaatsverplichting of een andere verplichting, geldt er een termijn of tijdstip, geldt het voor het gehele grondgebied
of voor een gedeelte. Bij de toepassing van
bevoegdheden, zoals het wijzigen van het omgevingsplan of het afwijken van het omgevingsplan, dienen deze waarden dan in acht te worden genomen.
Overige regels Naast de locatieontwikkelingsregels kunnen er in het omgevingsplan ook nog andere regels worden opgenomen. Het kan gaan om: a. Regels op grond van de autonome bevoegdheid van de gemeenteraad op grond van de Gemeentewet; b. Beleidsregels De gemeenteraad kan ervoor kiezen om ook regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving welke op grond van artikel 108 eerste lid van de Gemeentewet kunnen worden gesteld, op te nemen in het omgevingsplan. Het gaat om regels welke voorheen in separate gemeentelijke verordeningen opgenomen waren. Het kan dan gaan om regels die betrekking hebben op: -
De bescherming van bomen of houtopstanden;
-
Ligplaatsen voor woonschepen e.d.
-
Terrassen;
-
Inritten;
-
Handelsreclame, enz.
124
Indien de gemeenteraad kiest om deze regels, met het oog op de doelstelling om tot een integraal, inzichtelijk omgevingsplan te komen, op te nemen in het omgevingsplan kan de gemeenteraad hier ook een vergunningplicht ten behoeve van bepaalde activiteiten aan koppelen. Op grond van artikel 5.3 dient er dan een omgevingsvergunning te worden aangevraagd. Het omgevingsplan dient dan wel op grond van artikel 5.16 mede een toetsingskader te bevatten. In het kader van rechtszekerheid dient vooraf duidelijk te zijn waar een vergunningaanvraag aan getoetst wordt.
Indien een algemene regel bij het gebruik van een bevoegdheid van de gemeenteraad of het college van B&W in het omgevingsplan nadere uitleg of invulling behoeft, biedt artikel 4.15 de mogelijkheid tot het opstellen van beleidsregels. Overeenkomstig de Awb wordt met een beleidsregel bedoeld: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
125
Beleidsregels zorgen voor een eenduidige toepassing van de bevoegdheden en voorkomt willekeur. Het mogelijk maken van beleidsregels biedt daarmee ook de ruimte om criteria in de algemene regels abstract te formuleren en de concrete invulling in beleidsregels te formuleren. Beleidsregels zijn verplicht als het omgevingsplan regels stelt met betrekking tot het uiterlijk van bouwwerken en deze regels bij de toepassing interpretatie behoeven (artikel 4.15 lid 2). In de beleidsregels worden dan de
124 125
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 37. Artikel 1:3 Awb en Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 46. 53
criteria opgenomen die moeten worden toegepast bij de beoordeling van het uiterlijk van een bouwwerk. Een reeds gebruikt voorbeeld van dergelijke beleidsregels betreffen de beeldkwaliteitsplannen welke gekoppeld worden aan bestemmingsplannen.
Het gemeentelijke omgevingsplan kan naast de verplichte functies en bijbehorende locatieontwikkelingsregels ook omgevingswaarden, overige regels op grond van de autonome bevoegdheid uit de Gemeentewet en beleidsregels bevatten.
Onderbouwing van de inhoud van het omgevingsplan In de concept-Omgevingswet wordt niet expliciet verplicht gesteld dat het omgevingsplan vergezeld gaat met een toelichting, in tegenstelling tot het bestemmingsplan waar een toelichting wel vereist is op grond van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Eventueel kunnen hier nog nadere eisen aan worden gesteld in de, nog op te stellen, uitvoeringsregelgeving. Ook uit de Memorie van Toelichting op de concept-Omgevingswet blijkt niet expliciet dat het omgevingsplan een toelichting bevat. Het omgevingsplan is het tactische instrument dat sturing geeft aan het gemeentelijke beleid. Dit gemeentelijke beleid dient te worden opgesteld in de strategische instrumenten, bijvoorbeeld de omgevingsvisie. Echter de Omgevingswet verplicht de gemeenteraad niet om een omgevingsvisie op te stellen. Artikel 3.1 van de Omgevingswet is een 'kan'- bepaling. De gemeenteraad kan dus een omgevingsvisie opstellen, echter is dit niet verplicht. De omgevingsvisie is echter wel de beleidsmatige basis voor de inzet van juridische en/ of financiële sturingsinstrumenten, onder andere het omgevingsplan. Nu deze visie niet vereist is, dient een gemeenteraad die geen omgevingsvisie heeft vastgesteld, het omgevingsplan toch te voorzien van een toelichting. Immers op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur welke zijn verankerd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), is de gemeenteraad vereist om te voldoen aan het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Gemotiveerd zal moeten worden waarom aan bepaalde locatie een bepaalde functie met de daarbij behorende regels wordt toegekend en welke doelstellingen de gemeenteraad nastreeft met het omgevingsplan.
Ondanks dat het niet expliciet wordt genoemd in de concept-Omgevingswet dient een omgevingsplan vergezeld te gaan met toelichting dan wel motivering op grond van de zorgvuldigheids- en motiveringseis van artikel 3:2 en 3:46 Awb.
Procedure tot vaststelling van het omgevingsplan Bij AmvB kunnen er procedurele eisen en vormvereisten worden gesteld voor het omgevingsplan op grond van artikel 6.1 van de concept-Omgevingswet. Het kan dan gaan om regels omtrent de totstandkoming, vorm, toepassing en wijziging van het omgevingsplan.
126
Een aantal belangrijke procedurele eisen wordt direct in de Omgevingswet zelf neergelegd. Het gaat dan met name om de van toepassing verklaring van de uniforme voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Het omgevingsplan bevat onderwerpen die voorheen in een bestemmingsplan of een 126
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 77. 54
andere gemeentelijke verordening waren opgenomen. De voorbereidingsprocedure van een bestemmingsplan en de voorbereidingsprocedure van een gemeentelijke verordening verschillen van elkaar. Zo is de gemeenteraad bij het vaststellen van een bestemmingsplan op grond van artikel 3.8 Wro verplicht om uitgebreide voorbereidingsprocedure, afdeling 3.4 Awb,
te volgen. Bij de
verordeningen is deze voorbereidingsprocedure niet verplicht en is de gemeenteraad vrij om een andere voorbereidingsprocedure te kiezen.
Het besluit tot vaststelling van het omgevingsplan zal worden voorbereid met inachtneming van afdeling 3.4 van de Awb, waarbij bovendien wordt bepaald dat eenieder de mogelijkheid heeft om zienswijzen in te dienen tegen het ontwerpbesluit, ongeacht het soort regels. Daarbij geldt wel dat enkel de locatieontwikkelingsregels appellabel zullen zijn. Vanwege het bijzondere karakter van de regelgeving in het bestemmingsplan is bij de ontwikkeling van de Wro door de wetgever bepaald dat deze algemeen verbindende voorschriften appellabel moeten zijn. Dit in tegenstelling tot de generieke regeling van artikel 8:2 Awb waarin is bepaald dat tegen algemeen
verbindende
voorschriften
geen
beroep
open
staat.
Deze
lijn
wordt
in
de
concept-Omgevingswet dan ook doorgetrokken door ook hier afdeling 3.4 Awb van toepassing te verklaren. Tegen
locatieontwikkelingsregels
kan
direct
beroep
worden
ingesteld
bij
de
Afdeling
Bestuursrechtspraak van de Raad van State. De overige regels zullen, net als voorheen, niet appellabel zijn.
Daarnaast geldt er geen actualiseringsplicht. Door geen actualiseringsplicht op te nemen, hoeft de gemeenteraad ook geen realisatietermijn vast te stellen. Niet hoeft vooraf aangetoond en onderzocht te worden of functies uitgevoerd zullen gaan worden. Dit biedt meer flexibiliteit en ruimte om uitnodigingsplanologie te voeren, aldus de Memorie van Toelichting van de concept-Omgevingswet. Het omgevingsplan wordt alleen binnen vijf jaar geactualiseerd nadat een omgevingsvergunning voor een voortdurende
locatieontwikkelingsactiviteit
onherroepelijk
is
geworden.
Als
er
dus
middels
omgevingsvergunning definitief iets wordt gewijzigd in de functies of regels van het omgevingsplan, dient deze wijziging binnen vijf jaar in het omgevingsplan opgenomen te worden. Doet men dit immers niet dan is het omgevingsplan niet meer een getrouwe weergave van de planologische situatie hetgeen afbreuk doet aan de rechtszekerheid.
127
Vinden er geen wijzigingen plaats dan geldt er ook geen
actualiseringsplicht.
Het loslaten van deze actualiserings- dan wel uitvoeringstermijn van het omgevingsplan brengt ook een andere wijze van motivering en onderzoek naar de uitvoering van het plan met zich mee. Niet zal op voorhand uitvoerig onderzocht hoeven worden of het omgevingsplan volledig zal worden uitgevoerd. Wel zal gemotiveerd moeten worden dat de mogelijke ontwikkelingen haalbaar zijn, mits aan voorwaarden wordt voldaan. Door het stellen van voorwaarden kunnen de nodige onderzoeken, het
127
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 97.
55
kostenverhaal (exploitatieplan) en het treffen van maatregelen worden doorgeschoven naar het moment van het concrete initiatief. De onderzoekslast kan hiermee beperkt worden doordat niet op voorhand alle alternatieven van een globaal omgevingsplan geheel dient te worden onderzocht, maar dat enkel de haalbaarheid wordt onderzocht en dat ten tijde van de uitvoering van de concrete ontwikkeling de daadwerkelijk noodzakelijke onderzoeken zullen plaatsvinden toegespitst op deze concrete ontwikkeling.
Bij de voorbereiding van het omgevingsplan is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Alleen locatieontwikkelingsregels zijn appellabel. Er geldt geen algemene actualiseringsplicht in het kader van uitnodigingsplanologie. De onderzoekslasten zullen hierdoor doorgeschoven worden naar het moment van de daadwerkelijke uitvoering van een ontwikkeling.
56
3.3. Flexibiliteitsinstrumenten binnen het omgevingsplan Het omgevingsrecht gaat over een verscheidenheid van activiteiten, projecten en doelen met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Voor veel van deze activiteiten en projecten dient het bestuur een besluit te nemen. Dit besluit dient binnen de gehele beleidscyclus van het omgevingsrecht te passen.
128
Als het
bestuur een besluit moet nemen omtrent een project of activiteit dan zal het bestuur iets met de relevante beleidsdoelen, omgevingswaarden, rechtsnormen en betrokken belangen moeten kunnen doen in het concrete geval. Er is dan ook in concrete gevallen behoefte aan bestuurlijke afwegingsruimte.
129
De behoefte aan meer ruimte voor bestuurlijke afweging leidt tot behoefte aan
meer flexibiliteit binnen het planologische regime middels globale regelgeving of ruimte voor afwijking.
In het theoretisch kader is nader bepaald wat in dit onderzoek wordt verstaan onder flexibiliteit van de normen in het planologisch regime, in dit geval het gemeentelijke omgevingsplan. Van flexibiliteit wordt gesproken als er voor het bestuur wettelijke instrumenten worden geboden voor meer bestuurlijke afwegingsruimte in uitzonderlijke situaties. Een flexibel stelsel draagt bij aan twee doelen van de Omgevingswet:
het
vergroten
van
de
afwegingsruimte
en
betere
besluitvorming.
De
concept-Omgevingswet biedt verschillende vormen van flexibiliteit bij de besluitvorming over ruimtelijke initiatieven.
130
In deze paragraaf worden de flexibiliteitsinstrumenten welke van toepassing zijn op het
gemeentelijke omgevingsplan nader uitgewerkt.
Delegatiebevoegdheid Artikel 4.4 de concept-Omgevingswet biedt een algemene delegatiebevoegdheid voor de gemeenteraad. De gemeenteraad kan op grond van dit artikel de bevoegdheid tot het wijzigen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Deze bevoegdheid is de algemene grondslag om flexibiliteit te bieden binnen de in het omgevingsplan gestelde regels. Waarvoor deze bevoegdheid tot delegatie wordt ingezet wordt overgelaten aan de gemeenteraad. Het is bijvoorbeeld mogelijk om een omgevingsplan op te stellen met een globale hoofdopzet waarbij via delegatie het college van burgemeester en wethouders de taak opgelegd krijgt om in het omgevingsplan de regels nader uit te werken.
131
Deze uitwerkingsbevoegdheid heeft tot doel om voor bepaalde
gebieden de regels en functies nog niet direct volledig gedetailleerd uit te werken. Deze bevoegdheid is interessant voor ontwikkelingsgebieden waarvan de concrete ontwikkeling pas in een later stadium zal plaatsvinden, dan wanneer het omgevingsplan is vastgesteld. Op voorhand kan de gemeenteraad dan nog niet de precieze uitwerking van een bepaalde ontwikkeling vaststellen. Om de flexibiliteit te behouden kan een gemeenteraad dan in het omgevingsplan bepalen dat een bepaald gebied bestemd is voor een bepaalde functie, bijvoorbeeld woningbouw, echter is nog niet bepaald waar de woningen precies gesitueerd zullen worden, wat voor soort woningen het zullen worden en hoe andere aspecten
128
Borgers 2011, par. 3. Borgers 2011, par. 4. 130 Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 158. 131 Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 38. 129
57
als bijvoorbeeld de infrastructuur geregeld wordt. Dit biedt de mogelijkheid om eerst een globale functie en regels toe te kennen met later een gedetailleerde uitwerking.
Dan bestaat nog de mogelijkheid om de bevoegdheid om het omgevingsplan te wijzigen, te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Binnen de gestelde grenzen en voorwaarden kan het college van burgemeester en wethouders dan besluiten om het omgevingsplan op onderdelen te wijzigen. Gedacht kan worden aan een functiewijziging. Het kan voorkomen dat een bestaande functie een gewenste ontwikkeling niet toelaat. Derhalve dient de functie gewijzigd te worden. Deze wijzigingsbevoegdheid kan flexibiliteit bieden bij omgevingsplannen waarbij eventueel detailleerde functies en regels worden toegepast.
Het delegatiebesluit vormt een 'los' besluit, dat geen deel uitmaakt van het omgevingsplan. Dit delegatiebesluit dient duidelijk aan te geven wat de reikwijdte is van de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Het besluit dient helderheid te verschaffen binnen welke grenzen en onder welke voorwaarden en eventueel binnen welke termijn deze bevoegdheid kan worden uitgeoefend.
132
De bevoegdheid dient in het kader van rechtszekerheid objectief begrensd te zijn.
Voor de vaststelling van dit delegatiebesluit wordt in de concept-Omgevingswet geen specifieke voorbereidingsprocedure bepaald. Dit houdt in dat dit delegatiebesluit dient te worden vastgesteld op grond generieke regeling van de Algemene wet bestuursrecht.
Voor de voorbereiding en vaststelling van de wijziging of uitwerking is de procedure in hoofdstuk 6 van de concept-Omgevingswet opgenomen. Artikel 6.24 geeft aan dat afdeling 3.4 Awb van toepassing is op de voorbereiding van een besluit tot gehele of gedeeltelijke intrekking of wijziging van een besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Nu het omgevingsplan dient te worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb moet de wijziging of uitwerking van het omgevingsplan ook worden voorbereid met deze afdeling. Hierbij is wel het verschil dat indien er een delegatiebesluit is genomen, het college van burgemeester en wethouders bevoegd orgaan is terwijl de gemeenteraad bevoegd orgaan is voor de voorbereiding en vaststelling van het integrale omgevingsplan. Een vastgestelde wijziging of uitwerking wordt onderdeel van het omgevingsplan. Anders dan onder de Wro zullen er naast een 'moeder' plan dus niet meer één of meerdere afzonderlijke uitwerkingsplannen of wijzigingsplannen bestaan. Het uitgangspunt is immers één integraal omgevingsplan.
De delegatiebevoegdheid betreft een flexibiliteitsinstrument binnen het omgevingsplan. Binnen objectieve grenzen kan de gemeenteraad besluiten dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om het omgevingsplan uit te werken of te wijzigen.
132
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 38. 58
Maatwerk Het nadeel van algemene regels is, dat deze in specifieke gevallen niet voldoende duidelijkheid geven en nadere concretisering vereisen of dat deze zelfs vanwege specifieke omstandigheden niet leiden tot het gewenste niveau van bescherming van de leefomgeving, of juist onnodig beperkend zijn voor de initiatiefnemer.
133
In deze gevallen kan maatwerk uitkomst bieden. Het bevoegd gezag heeft dan meer
afwegingsruimte voor specifieke gevallen. Artikel 4.6 de concept-Omgevingswet maakt het mogelijk om het omgevingsplan van het nodige maatwerk te voorzien. Artikel 4.6 biedt de mogelijkheid om in het omgevingsplan aan te geven wanneer bij beschikking nadere voorschriften moeten worden gesteld. Deze voorschriften kunnen zelfs worden gesteld in afwijking van de algemene regels in het omgevingsplan. Het kan gaan om vier soorten maatwerkvoorschriften: 1. voorschriften waarbij onderwerpen nader worden ingevuld Het gaat dan om (globale) regels waarbij wordt gesteld dat deze in het specifieke geval middels voorschriften nader worden ingevuld. 2. voorschriften waarbij strengere eisen worden opgelegd dan in de algemene regels Hier gaat het om specifieke gevallen waar door toepassing van de algemene regels niet het gewenste beschermingsniveau voor de leefomgeving wordt gehaald. In het specifieke geval kunnen dan strengere voorschriften worden opgelegd. 3. voorschriften waarbij minder strenge eisen worden opgelegd dan in de algemene regels. Het gaat om algemene regels wel in het specifieke geval te streng zijn waardoor een gewenste ontwikkeling belemmerd wordt. 4. voorschriften waarbij van een in de algemene regels opgenomen verbod ontheffing wordt verleend. Op grond van deze voorschriften kan worden afgeweken van een verbod in het omgevingsplan. Eventueel onder beperkingen of voorwaarden.
134
Maatwerk leveren kan alleen als dit mogelijk wordt gemaakt middels de hierboven genoemde voorschriften welke mogelijkheid expliciet in het omgevingsplan is opgenomen. Niet gekozen is voor een algemene maatwerkbevoegdheid in de concept-Omgevingswet omdat dit niet ten goede komt van de duidelijkheid en hiermee de rechtszekerheid in het geding komt. In het kader van de rechtszekerheid en duidelijkheid is dan ook vereist dat het de mogelijkheid tot maatwerkvoorschriften in het omgevingsplan duidelijk en objectief weergeven binnen welke grenzen deze bevoegdheid kan worden toegepast.
Maatwerk leveren middels nadere voorschriften kan alleen bij beschikking. Hierbij kan het gaan om de vereiste melding op grond van artikel 4.5 eerste lid onder b. Maar het kan uiteraard ook gaan om de omgevingsvergunning.
Om
te
kunnen
afwijken
van
de
regels
in
het
omgevingsplan
(locatieontwikkelingsactiviteit) dient op grond van artikel 5.2. onder b. altijd een omgevingsvergunning te worden aangevraagd. Voor het toepassen van maatwerkvoorschriften waarbij wordt afgeweken van de
133 134
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 93. Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 40. 59
algemene regels (voorschriften passen onder voorbeeld nummer 3 en 4) zal dan ook altijd een omgevingsvergunning moeten worden verleend.
De bevoegdheid om binnen het omgevingsplan maatwerk te leveren middels de bevoegdheid tot het stellen van nadere voorschriften biedt flexibiliteit binnen het omgevingsplan. De bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften dient objectief begrensd te zijn en de voorschriften kunnen alleen bij beschikking worden toegepast.
Gelijkwaardigheid In de algemene regels wordt gesteld onder welke voorwaarden activiteiten mogen worden uitgevoerd. Het kan zijn dat deze algemene regels specifieke maatregelen vereisen om hiermee het gewenste beschermingsniveau voor de leefomgeving te bereiken. Om de nodige flexibiliteit te behouden binnen het omgevingsplan biedt artikel 4.7 van de concept-Omgevingswet de grondslag om andere maatregelen dan de gestelde maatregelen te treffen mits daarmee tenminste hetzelfde doel wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel wordt nagestreefd. Deze gelijkwaardige maatregel biedt dan een alternatief voor de voorgeschreven maatregel. Door deze flexibiliteit in het omgevingsplan te bieden wordt er ruimte geboden voor innovatie.
135
Met deze gelijkwaardigheidsbepaling wordt
voorkomen, dat in het kader van handhaving de initiatiefnemer formeel moet worden aangesproken omdat niet de gestelde maatregelen in acht worden genomen terwijl de maatregelen welke worden toegepast een gelijkwaardig effect hebben op de leefomgeving.
Het eerste lid van artikel 4.7 stelt dat toepassing van deze gelijkwaardigheidsbepaling een bevoegdheid is ('kan'-bepaling). Het wordt aan de gemeenteraad overgelaten of deze mogelijkheid wordt opgenomen in het omgevingsplan. Het tweede lid geeft ook de vrijheid aan de gemeenteraad om de juiste procedure hierbij van toepassing te verklaren. De gemeenteraad kan kiezen voor een meldingsplicht of een expliciete instemming bij beschikking. Deze keuze hangt mede af van de aard van de maatregel en de eventuele wens om de mogelijkheid te behouden om nadere voorwaarden te verbinden aan het toepassen van gelijkwaardige maatregelen.
Met een gelijkwaardigheidsbepaling wordt flexibiliteit geboden. Een andere maatregel dan de vereiste maatregel kan worden toegestaan mits met deze nieuwe maatregel hetzelfde doel wordt bereikt. Deze manier van flexibiliteit biedt ruimte voor innovatie.
Afwijking algemene rijksregels bij het omgevingsplan De algemene regels van het rijk, zoals uitgewerkt in AMvB's, geven de concrete regels over wat wel en niet mag bij activiteiten of waarvoor vergunning vereist is. Doordat deze algemene rijksregels bepaalde onderwerpen uitputtend regelen, is er geen ruimte meer voor lokaal beleid. Dit werkt vaak goed maar niet altijd. In sommige gevallen geeft een algemene regel van het Rijk meer ruimte van verantwoord is, terwijl in andere gevallen de regels veel te stringent kunnen uitpakken. In deze gevallen moet het 135
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 41. 60
bevoegd gezag maatwerk kunnen leveren. De concept-Omgevingswet biedt drie generieke grondslagen om bij de toepassing van algemene rijksregels maatwerk te leveren. Deze mogelijkheden zijn nu reeds bekend uit onder meer de Wet milieubeheer, maar kunnen onder de Omgevingswet in de breedte van het omgevingsrecht toegepast worden. Het gaat om de volgende drie grondslagen: 1. Artikel 4.23: in het gemeentelijke omgevingsplan kunnen, over de bij AMvB gestelde onderwerpen, afwijkende regels worden gesteld. Het kan zowel gaan om een aanscherping als een versoepeling van de algemene regels. Ook afwijken van de algemene rijksregels is eventueel mogelijk. 2. Artikel 4.24: het bij beschikking individueel toestaan om af te wijken van de regels. Dit gebeurt op verzoek van de initiatiefnemer. Ook kan in dit geval gekozen worden om strengere regels te stellen; 3. Artikel 4.25: generieke gelijkwaardigheidsbepaling. Op grond hiervan kunnen andere maatregelen worden getroffen dan die in de algemene regels zijn gesteld, mits deze hetzelfde doel bereiken. Deze drie grondslagen voor maatwerk kunnen alleen worden toegepast indien dit expliciet in de desbetreffende AMvB is aangegeven. Artikel 4.24 en 4.25 betreffen flexibiliteitsinstrumenten welke bij individuele beschikking kunnen worden toegepast. Aangezien dit buiten de kaders van het onderzoek ligt, worden deze flexibiliteitsinstrumenten niet nader uitgewerkt.
Artikel 4.23 maakt het mogelijk om in een algemene rijksregel te bepalen dat in een omgevingsplan afgeweken kan worden van de gestelde regels. Vanwege de lokale of regionale situatie kan het wenselijk zijn om voor een bepaald gebied afwijkende normen te stellen. In het omgevingsplan zelf moeten de afwijkende normen worden vastgesteld en kan worden bepaald voor welk gebied of gebieden de afwijkende normen gelden.
136
In de AMvB kan wel worden bepaald binnen welke
bandbreedte afwijken is toegestaan of voor welke termijn afwijken mogelijk is, aldus artikel 4.23 lid 2. Het toepassen van dit flexibiliteitsinstrument behoeft geen separate procedure. Het wordt opgenomen in het omgevingsplan als zijnde gemeentelijke locatieontwikkelingsregels of overige regels. Voor het voorbereiden en vaststellen van het omgevingsplan dient afdeling 3.4 Awb te worden toegepast. Bevoegd gezag voor de vaststelling van het omgevingsplan is de gemeenteraad.
De mogelijkheid om bij omgevingsplan af te wijken van de algemene rijksregels biedt het gemeentebestuur meer afwegingsruimte op specifieke, expliciet bij AMvB genoemde, onderwerpen.
136
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 50. 61
3.4. Externe factoren Er zijn ook ‘externe’ factoren binnen de concept-Omgevingswet welke invloed kunnen hebben op de inhoud van het omgevingsplan en de toepassing van flexibiliteitsinstrumenten. In deze paragraaf wordt uitgewerkt welke aspecten invloed hebben op het omgevingsplan. Onderzocht is welke aspecten invloed hebben en wat voor gevolg dat heeft voor de toepassing van het omgevingsplan. Het gaat specifiek om de algemene afwijkingsbevoegdheid, de instructieregels en het toetsingskader voor omgevingsvergunningen.
Algemene afwijkingsbevoegdheid Afwijken van een bindende regel kan soms gewenst zijn om een maatschappelijk gewenste activiteit of maatwerk in het individuele geval mogelijk te maken die bij toepassing van de regel zelf niet kan worden uitgevoerd. Afwijkingsmogelijkheden hebben echter ook nadelen: voor het verkrijgen van toestemming dient wel een procedure doorlopen te worden. In de concept-Omgevingswet wordt dan ook de voorkeur gegeven aan bindende regels in het omgevingsplan waarbinnen ontwikkeling wordt mogelijk gemaakt zonder nadere procedure.
137
Daar waar afwijking voor onvoorziene, gewenste ontwikkelingen toch
mogelijk moet zijn, biedt de wet een generieke afwijkingsmogelijkheid. In tegenstelling tot de huidige wetgeving met betrekking tot de omgevingsvergunning, de Wabo, maakt de Omgevingswet geen onderscheid tussen de 'binnenplanse' en 'buitenplanse' afwijkingsbevoegdheden. Hiermee wordt een stapeling van vergunningstelsels voorkomen, waardoor het stelsel systematisch wordt vereenvoudigd.
In beginsel kan ten behoeve van een activiteit van elke locatieontwikkelingsregel van het omgevingsplan
worden
locatieontwikkelingsactiviteit
138
afgeweken.
Een
omgevingsvergunning
voor
een
wordt ingezet voor onvoorziene, gewenste projecten op lokaal niveau.
De grondslag voor een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit is artikel 5.2 eerste lid onder b. van de Omgevingswet. Het toetsingskader voor deze locatieontwikkelingsactiviteiten is tweeledig. Allereerst kan de gemeenteraad ervoor kiezen om in het omgevingsplan regels te stellen voor de gevallen waarin een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit in ieder geval wordt verleend. Deze mogelijkheid is opgenomen in artikel 4.13 van de Omgevingswet. Deze regels kunnen beoordelingscriteria bevatten die gelijksoortig zijn met de criteria of toetsingskader die nu veelal worden toegepast bij de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
139
Regels op grond van artikel 4.13 dienen dan
ook net als de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid objectieve criteria te bevatten op grond waarvan vooraf kan worden ingeschat om welke activiteit het gaat en of dit binnen de algemene zorgplicht voor een goede leefomgeving toelaatbaar is. Wordt aan de gestelde criteria voldaan dan moet de vergunning verleend worden. Dit in het kader van de rechtszekerheid. Deze mogelijkheid leidt er echter niet toe dat,
137
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 160. Locatieontwikkelingsactiviteit: activiteit in strijd met bij het gemeentelijk omgevingsplan gestelde locatieontwikkelingsregels, een voorbereidingsbesluit of exploitatieplan, zie Toetsversie concept "Omgevingswet" 2013, pag. 83. 139 Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 45. 138
62
indien een activiteit niet mogelijk is op grond van deze binnenplanse criteria, deze dient te worden geweigerd. Er is derhalve een tweede toetsingskader welke is opgenomen in artikel 5.15 van de concept-Omgevingswet. In dit artikel wordt gesteld dat voor een omgevingsvergunning op grond van artikel 5.2 (dus ook de locatieontwikkelingsactiviteit) bij AMvB een toetsingskader wordt opgesteld. Dit toetsingskader zal in beginsel gelijkluidend zijn aan het kader waaraan bij het vaststellen van een omgevingsplan moet worden voldaan: een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Naast dit ruime kader zullen ook de door de provincies en het Rijk opgestelde instructieregels onderdeel zijn van dit toetsingskader.
140
Ook zal een dergelijke omgevingsvergunningaanvraag om af te wijken van het omgevingsplan getoetst moeten worden aan het beleid van de gemeente, conform de in de eerste paragraaf omschreven beleidscyclus. De omgevingsvisie, een plan of programma zal de visie van het bestuursorgaan op haar gebied geven, als ontwikkelingsrichting voor de toekomst.
141
Als blijkt dat deze projecten niet in strijd
zijn met het wettelijke toetsingskader en het gemeentelijke en provinciale beleid, zal voor deze projecten een vergunning worden verleend.
Voor de overige categorie regels, niet zijnde locatieontwikkelingsregels, uit het omgevingsplan geldt één grondslag om af te wijken van deze regels. Voor deze regels is gekozen voor een binnenplanse vergunningsvariant.
142
Daar het hier gaat om regels welke op grond van de autonome bevoegdheid van
de gemeenteraad worden opgesteld, dient het omgevingsplan zelf de regels en voorwaarden te bevatten op grond waarvan een vergunning kan worden verleend, dan wel wanneer van deze regels kan worden afgeweken. Afwijken kan dan dus alleen als het omgevingsplan hierin voorziet.
Uitgangspunt voor het afwijken van het omgevingsplan, een locatieontwikkelingsactiviteit,
is de
hoofdregel dat de reguliere procedure voor de omgevingsvergunning wordt gevolgd. Paragraaf 6.3.2. van de concept-Omgevingswet regelt de reguliere procedure voor de omgevingsvergunning. Indien een activiteit niet genoemd wordt bij AMvB dan geldt automatisch de reguliere procedure en een daarbij behorende beslistermijn van 8 weken met een mogelijke verlenging met 6 weken. Wordt binnen deze termijn geen beslissing genomen dan is de vergunning van rechtswege verleend. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning. In de Wro is het uitgangspunt dat de gemeenteraad het bevoegd gezag is als het gaat om het vaststellen van het ruimtelijk beleid. Voor de omgevingsvergunning voor het afwijken van dit ruimtelijk beleid (zoals opgenomen in het bestemmingsplan) dient de gemeenteraad op grond van artikel 2.27 Wabo een verklaring van geen bedenkingen af te geven, waarmee de gemeenteraad aangeeft in te kunnen stemmen met de aangevraagde activiteit. Hiermee is de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de vergunningverlening voor het afwijken van het bestemmingsplan geborgd. Met als doel om tot een procedurele versnelling te komen, voorziet de concept-Omgevingswet in een adviesbevoegdheid voor de gemeenteraad.
143
Daarbij dient artikel 169 vierde lid van de Gemeentewet
140
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 45. Tilburg 2012, par. 4.2. 142 Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 45. 143 Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 105. 141
63
als voorbeeld: " Zij (college van burgemeester en wethouders) geven de raad vooraf inlichtingen over de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder e, f, g en h, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen." De gemeenteraad krijgt dan van het college van burgemeester en wethouders vooraf inlichtingen over de wijze
waarop het college de bevoegdheid om
een omgevingsvergunning voor
een
locatieontwikkelingsactiviteit te verlenen, voornemens is uit te oefenen. De raad krijgt dan een termijn om opmerkingen, wensen, bedenkingen of een advies uit te brengen. Op basis van het advies van de gemeenteraad neemt het college een besluit. Van instemming op grond van artikel 6.11 van de concept-Omgevingswet zal dan op grond van bovenstaand uitgangspunt, geen sprake zijn. Het met instemming vergelijkbare instrument van de verklaring van geen bedenkingen, vervalt in dit geval bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit.
Een algemene bevoegdheid om af te wijken van het omgevingsplan heeft gevolgen voor de inhoud van het omgevingsplan. Het college van burgemeester en wethouders heeft de bevoegdheid heeft om van elke regel in het omgevingsplan af te wijken, mits passend binnen de wettelijke toetsingskaders en het gemeentelijke beleid. De voorbereiding en vaststelling van het besluit om een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit te verlenen, vindt plaats op grond van de reguliere procedure voor de omgevingsvergunning. Binnen 8 weken dient het college een besluit te hebben genomen. Deze afwijkingsbevoegdheid kan het volgende effect hebben op het omgevingsplan: 1.
Gedetailleerde omgevingsplannen
Als afwijken van de regels in het omgevingsplan mogelijk is middels een eenvoudige procedure (besluitvorming binnen 8 weken) kan een gemeente kiezen voor een gedetailleerd omgevingsplan waarbinnen heel stringent is weergegeven wat mogelijk is en wat niet. Alle gewenste ontwikkelingen in strijd met dit gedetailleerde omgevingsplan, ongeacht de omvang van de activiteit, zullen dan via de omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit mogelijk kunnen worden gemaakt. 2.
Veel toetsingscriteria op grond van artikel 4.13
In navolging op het gestelde onder 1 kan een gemeenteraad, om een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit binnen de reguliere procedure te kunnen verlenen, op voorhand voor gewenste, voorziene activiteiten, in het omgevingsplan toetsingscriteria opstellen. Hiermee geeft de gemeenteraad in het omgevingsplan aan onder welke voorwaarden een activiteit mogelijk is. In het omgevingsplan is bij het opstellen van de criteria reeds onderzocht of dit past binnen de gemeentelijke zorgplicht voor de fysieke leefomgeving en het gemeentelijk beleid. Indien een plan niet voldoet aan de gestelde criteria zal een vergunning geweigerd worden.
Conclusie: Door een algemene afwijkingsbevoegdheid waarvoor de reguliere procedure geldt, kunnen er meer gedetailleerde omgevingsplannen ontstaan. Ontwikkelingen worden mogelijk gemaakt middels een
64
omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit. Tevens kunnen ongewenste activiteiten geweerd worden met een gedetailleerd omgevingsplan. Eventueel kunnen dan ook binnen een gedetailleerd omgevingsplan al toetsingscriteria worden opgesteld om eventuele afwijking mogelijk te maken op grond van vooraf gestelde voorwaarden. Bij het opstellen van het omgevingsplan is dan reeds beoordeeld of de activiteit, mits voldaan aan de voorwaarden, kan voldoen aan de algemene zorgplicht voor een gezonde en veilige leefomgeving.
De concept-Omgevingswet beoogt geen onderscheid te maken tussen de 'binnenplanse' en 'buitenplanse' bevoegdheid om af te wijken van het omgevingsplan. Echter artikel 4.13 biedt een binnenplanse
afwijkingsbevoegdheid.
Voor
de
omgevingsvergunning
voor
een
locatieontwikkelingsactiviteit is de reguliere procedure van toepassing ongeacht het soort activiteit. Dit kan leiden tot gedetailleerde omgevingsplannen.
Projectbesluit Het projectbesluit is het instrument voor Rijk en provincie en waterschappen om te besluiten over het toestaan van vaak complexe projecten in de fysieke leefomgeving. Deze procedure zal voornamelijk betrekking hebben op publieke projecten met betrekking tot bijvoorbeeld infrastructuur en waterveiligheid. Uitgangspunt is dat het projectbesluit het aangewezen instrument is wanneer er sprake is van provinciaal of rijksbeleid voor de fysieke leefomgeving. Het gaat hierbij om publieke belangen. Op gemeentelijk niveau is in de concept-Omgevingswet niet voorzien in de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit. Het projectbesluit is beoogd als instrument voor ingrijpende en complexe projecten welke een gemeente overstijgend belang dienen. Op gemeentelijk niveau zullen publieke projecten kunnen worden uitgevoerd op grond van het omgevingsplan en/ of omgevingsvergunning.
144
Het projectbesluit heeft geen directe relatie met het omgevingsplan omdat voor het nemen van een projectbesluit alleen Gedeputeerde Staten of de Minister bevoegd is. Echter is er wel enig effect van het projectbesluit op het omgevingsplan. Nadat er een projectbesluit door GS of de Minister is vastgesteld, kan de gemeenteraad geen omgevingsplan meer vaststellen voor zover die belemmerend kan werken voor de realisatie van het project. Het omgevingsplan dient in dat geval dan ook het project 'te volgen'. Het vaststellen van een projectbesluit kan dan ook tot gevolg hebben dat een omgevingsplan minder flexibel kan zijn en geen activiteiten kan toestaan welke een obstakel voor de realisatie van het project kunnen zijn. Een projectbesluit kan dan ook leiden tot minder flexibele omgevingsplannen.
Het projectbesluit is het instrument voor Rijk, provincies en waterschappen om te besluiten over complexe, publieke projecten met gemeenteoverstijgend belang. Een omgevingsplan mag geen belemmering zijn voor de realisatie van dit project. Dit kan leiden tot minder flexibele omgevingsplannen.
144
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 109. 65
Instructieregels Het komt voor dat een verantwoordelijkheid van Rijk of provincie tot beperkingen moet leiden voor andere bestuursorganen met name met het oog op de bescherming en behartiging van hogere belangen. Rijk en provincie kunnen op basis van de concept-Omgevingswet de bevoegdheden van andere overheden, zoals gemeenten en waterschappen, inkaderen. Deze inkadering vindt niet plaats via beleid, zoals een visie, plan of programma, maar via afzonderlijke regels, de zogenaamde 'instructieregels'. Dit principe heeft als uitgangspunt dat beleidsplannen of programma's uitsluitend het planvaststellend orgaan binden en er daarom geen bevoegdheden van andere overheden kunnen worden ingekaderd. De kaderstellende 'instructieregels' die doorwerken naar andere overheden worden vastgesteld bij of krachtens AMvB of in een provinciale verordening en richten zich tot de inhoud, toelichting of motivering van een door de gemeenteraad te nemen besluit.
145
Artikel 2.8 en 2.10 van de
concept-Omgevingswet biedt de grondslag voor deze 'instructieregels' met betrekking tot het gemeentelijke omgevingsplan. Het gaat bij deze instructieregels bijvoorbeeld om regels zoals nu opgenomen in het Barro
146
voor de doorwerking van nationale ruimtelijke belangen rond de
hoofdinfrastructuur. Een voorbeeld van instructieregels in de provinciale verordening is het verbod op de uitbreiding van intensieve veehouderijen in daarvoor aangewezen gebieden.
147
Binnen deze kaders
heeft de gemeente verder hun eigen vrijheid en verantwoordelijkheid tot het opstellen van beleid en daarbij horende algemene regels. Artikel 2.13 geeft wel aan dat deze instructieregels alleen betrekking mogen hebben op onderwerpen die bij of krachtens de Omgevingswet worden gevorderd. Het gaat hier dan om de bevoegdheden die in medebewind worden uitgeoefend op grond van artikel 108 tweede lid van de Gemeentewet. Het gaat dan met name om de toekenning van functies en de daarbij horende locatieontwikkelingsregels in het omgevingsplan hetgeen op grond van artikel 4.12 van de concept-Omgevingswet wordt gevorderd. Instructieregels mogen derhalve, mede vanuit de strikte bevoegdhedenverdeling, geen betrekking hebben op onderwerpen welke worden geregeld vanuit de autonome bevoegdheid op grond van de Gemeentewet. Hierbij kan gedacht worden aan de bevoegdheid regels te stellen inzake het kappen van bomen of het toestaan van terrassen.
De hierboven omschreven instructieregels kunnen invloed hebben op de inhoud van het gemeentelijke omgevingsplan. Indien Rijk of Provincie immers regels stelt welke door de gemeente gerespecteerd moeten worden in het omgevingsplan, is de gemeente niet meer vrij om hier zelfstandig beleid over op te stellen. De gemeente zal regels in het omgevingsplan moeten opnemen welke niet in strijd zijn met het rijksbeleid of provinciaal beleid zoals opgenomen in de instructieregels. Deze instructieregels hebben dan gevolgen voor de flexibiliteit binnen het gemeentelijke omgevingsplan. Indien er sprake is van instructieregels kan de gemeenteraad immers niet geheel zijn eigen beleid meer toepassen op het desbetreffende onderwerp indien dit in strijd zou zijn met de instructieregels. Een omgevingsplan zal
145
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 56. Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. 147 Zie hiervoor de Verordening Ruimte van de provincie Noord Brabant (www.brabant.nl, zoek: Verordening Ruimte). 146
66
met betrekking tot het onderwerp waarvoor instructieregels zijn opgesteld, het detailniveau hebben, vergelijkbaar met het detailniveau van de instructieregels.
De instructieregels van het Rijk of Provincie kunnen invloed hebben op de globaliteit van het gemeentelijke omgevingsplan. De instructieregels beperken de bevoegdheid van de gemeenteraad om binnen het omgevingsplan regels toe te passen in strijd met de instructieregels.
Toetsingskader omgevingsvergunning Om te kunnen beoordelen of een omgevingsvergunning kan worden verleend, dienen er toetsingskaders te worden gesteld. Artikel 5.15 van de concept-Omgevingswet bepaalt dat: 'voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 5.2 kan de omgevingsvergunning alleen worden verleend of geweigerd op de gronden die, ter uitvoering van artikel 2.1, tweede en derde lid, bij algemene maatregel van bestuur voor die activiteit worden aangegeven'. Bij AMvB wordt dan een toetsingskader gesteld waaraan een aanvraag om omgevingsvergunning dient te voldoen. In de concept-Omgevingswet wordt uitgegaan van verschillende toetsingskaders per activiteit. Voor de beoordeling van activiteiten waarvoor een vergunningplicht is ingesteld bij of krachtens de Omgevingswet zal dan ook per activiteit een voor die activiteit geldend toetsingskader worden gegeven bij AMvB op basis waarvan beoordeeld kan worden of de vergunning kan worden verleend. Afhankelijk van de aard van de activiteit zal het toetsingskader een ruimer dan wel beperkter afwegingskader kennen.
148
In het kader van rechtszekerheid is bij activiteiten met een beperkte impact op de
leefomgeving een specifiek en gesloten toetsingskader, doelmatig. Een initiatiefnemer dient snel te weten of de activiteit vergunbaar is. Voor een bouwactiviteit zal het toetsingskader dan ook zeer specifiek en limitatief zijn. Bij activiteiten waarbij van oudsher sprake is van een breder, globaler toetsingskader zal dat ook in de Omgevingswet gaan gelden. Het gaat dan om bijvoorbeeld de locatieontwikkelingsactiviteiten. Op grond van artikel 5.2 eerste lid onder b. mogen er geen activiteiten worden uitgevoerd in strijd met het omgevingsplan zonder omgevingsvergunning. Voor elke activiteit waarvoor regels zijn opgenomen in het omgevingsplan, zal er getoetst moeten worden aan de desbetreffende regels zoals opgenomen in het omgevingsplan. In de concept-Omgevingswet staan derhalve twee toetsingskaders: 1. Toetsingskaders gesteld bij AMvB voor omgevingsvergunningplichten zoals opgenomen in de Omgevingswet; 2. Toetsingskaders gesteld bij gemeentelijk omgevingsplan (of verordening van provincie en waterschap) Het
gegeven
dat
het
omgevingsplan
een
toetsingskader
is
voor
(de
plicht
tot)
een
omgevingsvergunningaanvraag, heeft gevolgen voor de inhoud van het omgevingsplan. Indien een gemeenteraad een zeer flexibel, globaal omgevingsplan opstelt op grond waarvan veel activiteiten worden toegestaan, houdt dit in dat elke aanvraag/ activiteit passend binnen de gestelde regels in het 148
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013, pag. 65. 67
omgevingsplan, vergund moet worden mits ook passend binnen het toetsingskader gesteld bij AmvB. Er is immers geen strijd met het omgevingsplan en op grond daarvan geen reden tot weigeren. Ook kan het zijn dat, indien er geen kaders en vergunningplicht binnen het omgevingsplan zijn opgesteld op grond van de autonome gemeentelijke bevoegdheid, er geen vergunning vereist is, omdat er ook geen specifieke omgevingsvergunningplicht in de concept-Omgevingswet is opgenomen. Indien er dus geen toetsingskader in het omgevingsplan is opgenomen kunnen eventueel ongewenste activiteiten vergund moeten worden of vergunningsvrij zijn. Om dit te voorkomen kan een gemeenteraad de kaders binnen een omgevingsplan niet te ruim opstellen. Hiermee kan de gemeenteraad voorkomen dat de verplichting ontstaat om een activiteit toe te staan ondanks dat de gemeenteraad deze activiteit ongewenst acht. Dit zal derhalve tot gevolg hebben dat een omgevingsplan minder globaal en ruim is ten opzichte van de situatie
waarbij
het
omgevingsplan
geen
toetsingskader
is
voor
een
activiteit
dan
wel
omgevingsvergunningaanvraag.
Doordat het omgevingsplan een toetsingskader is voor activiteiten zal dit omgevingsplan minder globaal en ruim zijn, ter voorkoming van het ontbreken van een weigeringsgrond voor ongewenste activiteiten.
68
69
Hoofdstuk 4 Vergelijking en conclusie 4.1. Vergelijking bestemmingsplan en omgevingsplan Om tot een goede beantwoording van de centrale onderzoeksvraag te komen, dient er een vergelijking plaats te vinden tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan. In hoofdstuk 2 en 3 van deze scriptie is het bestemmingsplan respectievelijk het omgevingsplan geanalyseerd. Beide plannen zijn op dezelfde aspecten geanalyseerd, namelijk a. de doelstellingen, b. de opbouw van het plan, c. de flexibiliteitsinstrumenten en d. de externe factoren welke effect hebben op de globaliteit en flexibiliteit van het plan. In deze paragraaf worden de plannen met elkaar vergeleken op deze vier aspecten. Aan de hand van deze vergelijking kan de onderzoeksvraag beantwoord worden.
Doelstellingen Zowel de Wro als de concept-Omgevingswet zijn wetten welke beogen de regels met betrekking tot de ruimtelijke ordening te vereenvoudigen. Besluitvorming moet efficiënter en effectiever en procedures moeten eenvoudiger. Ook blijkt uit beide wetten een duidelijk onderscheid tussen beleid, normstelling en uitvoering. Waar beleid expliciet in visies dient te worden opgenomen, vindt de normstelling via het bestemmingsplan c.q. omgevingsplan plaats. De uitvoering vindt uiteindelijk plaats via de omgevingsvergunning. In de Wro wordt echter wel de centrale plaats van het bestemmingsplan als normstellend document sterker benadrukt ten opzichte van de plaats van het omgevingsplan in de Omgevingswet. Het bestemmingsplan is het centrale, normstellende document met een dubbele functie, namelijk de ontwikkelingsfunctie en de waarborgfunctie.
Ook deze dubbele functie vindt men terug in het
omgevingsplan.
Er is echter ook een aantal verschillen tussen de doelstellingen van het bestemmingsplan en het omgevingsplan. Ondanks dat bij beide plannen de dubbele functie naar voren komt, wordt de nadruk niet op dezelfde functie gelegd. Het bestemmingsplan wordt voornamelijk gezien als het normstellende document welke rechtszekerheid moet bieden aan de burger, het bedrijfsleven en de overheid. De waarborgfunctie wordt zeer belangrijk geacht. Daarentegen legt de concept-Omgevingswet meer nadruk op (duurzame) ontwikkeling. Waar het bestemmingsplan niet voldoende gericht was op ontwikkeling, zou het omgevingsplan hier wel in moeten voorzien. Het doel van het omgevingsplan is derhalve ook meer gericht op het bieden van mogelijkheden voor ontwikkeling. De waarborgfunctie komt hiermee op de achtergrond. Dat de waarborgfunctie minder belangrijk is geworden, is ook nader te onderbouwen door de constatering dat er geen absoluut verbod meer in de concept-Omgevingswet is
70
opgenomen om gronden of bouwwerken in strijd met het omgevingsplan te gebruiken, een belangrijke grondslag om te handhaven tegen onwenselijke activiteiten. Artikel 7.10 Wro voorzag (vóór de inwerkingtreding van de Wabo) in een algemene verbodsbepaling om gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Door de komst van de Wabo is deze verbodsbepaling gesplitst in artikel 2.1 eerste lid onder c. van de Wabo en artikel 7.2 Wro. Artikel 2.1 eerste lid onder c. verbiedt het om projecten zonder omgevingsvergunning uit te voeren welke in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het gaat hier om projecten waarvoor afwijking van het bestemmingsplan mogelijk is. Voor de activiteiten waarvoor geen afwijkingsruimte is, geldt het absolute verbod zoals opgenomen in artikel 7.2 Wro. Dit artikel biedt een algemene grondslag om te handhaven tegen activiteiten in strijd met het bestemmingsplan. Deze absolute verbodsbepaling onderschrijft de waarborg(beheers)functie van het bestemmingsplan. De concept-Omgevingswet gaat er in beginsel vanuit dat er altijd van alle locatieontwikkelingsregels in een omgevingsplan kan worden afgeweken.
149
Artikel 2.1 eerste lid onder c. Wabo is in de
concept-Omgevingswet vervangen door artikel 5.2 eerste lid onder b.. Omdat het uitgangspunt is dat er altijd afgeweken kan worden van locatieontwikkelingsregels, biedt de concept-Omgevingswet geen absolute verbodsbepaling zoals artikel 7.2 Wro. Het ontbreken van een absolute verbodsbepaling tast de waarborgfunctie van het omgevingsplan aan. Dit leidt tot meer rechtsonzekerheid voor de burgers.
Een ander belangrijk verschil tussen de doelstellingen van het bestemmingsplan en het omgevingsplan is het doel in de Omgevingswet om tot samenhang, bundeling en inzichtelijkheid te komen. Een belangrijk processueel doel van de Omgevingswet is om alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving te bundelen in één omgevingsplan. Met de Wro wordt dit niet beoogd.
Overeenkomsten: a. efficiëntere en effectievere besluitvorming; b. vereenvoudiging procedures; c. scheiding tussen beleid, normstelling en uitvoering; d. beide plannen zijn normstellend met dubbele functie (ontwikkeling en waarborg). Verschillen: a. in het bestemmingsplan ligt meer nadruk op de waarborgfunctie; b. in het omgevingsplan ligt meer nadruk op de ontwikkelingsfunctie; c. het omgevingsplan voorziet ook in de bundeling van alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving.
Opbouw van het plan Allereerst de reikwijdte van de plannen. Het bestemmingsplan voorziet in regels voor het gehele grondgebied ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Ook het omgevingsplan voorziet in regels voor het gehele grondgebied. Echter niet ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, maar ten behoeve van een veilige en gezonde leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De reikwijdte van 149
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013, pag. 100. 71
het omgevingsplan is daarmee breder dan de reikwijdte van het bestemmingsplan. Waar onderwerpen en regels in een bestemmingsplan ruimtelijk relevant dienen te zijn, hebben de onderwerpen en regels in het omgevingsplan betrekking op de gehele fysieke leefomgeving.
De opbouw van het bestemmingsplan en het omgevingsplan is zeer vergelijkbaar. Beide plannen bevatten regels met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken. Het bestemmingsplan moet daarnaast aan de gronden bestemmingen toekennen en het omgevingsplan moet aan de gronden functies toekennen. Ook gaan beide plannen vergezeld met een toelichting c.q. motivering voor de gemaakte keuzes in het plan. Ook het omgevingsplan zal, net als het bestemmingsplan, in digitale vorm beschikbaar gesteld worden. Een belangrijk verschil hierbij is wel dat het omgevingsplan meer soorten regels kan bevatten dan het bestemmingsplan. De Omgevingswet maakt expliciet onderscheid in locatieontwikkelingsregels, overige regels, beleidsregels en omgevingswaarden. Hiermee wordt benadrukt dat het omgevingsplan een bredere reikwijdte heeft en er dus meer onderwerpen geregeld kunnen worden in het omgevingsplan. Daarbij geldt er voor het omgevingsplan ook geen actualiseringstermijn meer. Waar een bestemmingsplan elke 10 jaar geactualiseerd dient te worden, geldt er geen termijn voor het omgevingsplan. Dit brengt een andere wijze van motivering en onderzoek naar de uitvoering van het plan met zich mee. Niet zal op voorhand uitvoerig onderzocht hoeven worden of het omgevingsplan volledig kan en zal worden uitgevoerd.
De procedure tot vaststelling van de plannen is grotendeels gelijk. Voor beide plannen geldt dat de voorbereiding van het plan dient plaats te vinden op grond van afdeling 3.4 van de Awb. Er is echter één verschil in de wet te zien betreft de procedure tot vaststelling. In het omgevingsplan zijn namelijk alleen de locatieontwikkelingsregels appellabel. De andere regels zullen niet appellabel zijn. In het omgevingsplan ontstaat dan ook een tweedeling in de appellabiliteit van het plan welke de Wro niet voor het bestemmingsplan heeft opgenomen. Echter moet daarbij ook direct worden geconstateerd dat dit geen werkelijk verschil is. Deze tweedeling in appellabiliteit komt doordat het omgevingsplan meer soorten regels gaat bevatten dan het huidige bestemmingsplan. Het omgevingsplan gaat regels bevatten zoals nu ook in het bestemmingsplan opgenomen (locatieontwikkelingsregels), maar gaat ook regels bevatten welke voorheen in een gemeentelijke verordening waren opgenomen (overige regels). Deze overige regels zijn onder de huidige wetgeving (Awb) ook niet appellabel. Feitelijk gezien is er dan ook geen verschil. Een andere gelijkenis is dat beide plannen staan open voor beroep in eerste en enige aanleg open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Geconcludeerd kan dan worden dat er betreft de procedure geen directe verschillen zijn te benoemen.
De mogelijkheid die de desbetreffende wet biedt om een plan globaal dan wel gedetailleerd op te stellen is eveneens gelijk. Zowel de Wro als de Omgevingswet stellen geen regels omtrent de mate van globaliteit van een plan. Dit blijft bestuurlijke beleidsvrijheid. Vanuit de Wro is er wel jurisprudentie ontstaan die grenzen stelt aan deze mate van globaliteit van een plan. Vanuit het beginsel van rechtszekerheid dient een plan bijvoorbeeld voldoende objectief begrensd te zijn. Er is nu geen
72
aanleiding om te verwachten dat deze jurisprudentie niet ook zal gelden bij de ontwikkeling van omgevingsplannen. Ook omgevingsplannen zullen derhalve objectief begrensd moeten worden.
Overeenkomsten: a. beide plannen bestaan uit regels, bestemmingen c.q. functies en een toelichting welke digitaal beschikbaar worden gesteld; b. beide plannen worden voorbereid met inachtneming van afdeling 3.4. van de Awb; c. voor beide plannen geldt een vergelijkbare mate van beleidsvrijheid met betrekking tot de mate van globaliteit van het plan. Verschillen: a. het omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte; b. het omgevingsplan kan meer soorten regels bevatten; c. er geldt geen actualiseringstermijn meer voor het omgevingsplan;.
Flexibiliteitsinstrumenten De flexibiliteitsinstrumenten binnen het bestemmingsplan zijn a. de wijzigingsbevoegdheid, b. de uitwerkingsbevoegdheid en c. de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Deze bevoegdheden komen niet expliciet terug in de Omgevingswet voor het omgevingsplan. De Omgevingswet biedt een delegatiebevoegdheid. De gemeenteraad kan besluiten om de bevoegdheid om het omgevingsplan te wijzigen of uit te werken te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Dit delegatiebesluit dient objectieve grenzen te geven aan de voorwaarden en eventueel de termijn waarbinnen deze bevoegdheid kan worden uitgeoefend. Dit delegatiebesluit is inhoudelijk dan ook vergelijkbaar met de binnenplanse wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan. Het verschil hierbij is wel dat het delegatiebesluit een apart besluit is dat geen onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan. Hiermee is dit delegatiebesluit ook niet op een vergelijkbare manier appellabel als het omgevingsplan. Er bestaat voor dit besluit dan ook niet zonder meer de mogelijkheid voor het indienen van zienswijzen en beroep.
In de toelichting op de Omgevingswet aangegeven dat er in de Omgevingswet niet gekozen worden voor
een
binnenplanse
én
buitenplanse
afwijkingsbevoegdheid.
Er
is
één
algemene
afwijkingsbevoegdheid opgenomen in de concept-Omgevingswet op grond waarvan het college van B&W kan besluiten af te wijken van de regels van het omgevingsplan, de zogeheten locatieontwikkelingsactiviteit. De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid als flexibiliteitsinstrument zal hiermee verdwijnen. Maar de concept-Omgevingswet biedt de mogelijkheid om vooraf in het omgevingsplan voorwaarden op te nemen waaronder deze locatieontwikkelingsactiviteit in ieder geval mogelijk kan worden gemaakt. Deze mogelijkheid om binnen het omgevingsplan vooraf voorwaarden om af te wijken van de regels op te nemen, is echter zeer vergelijkbaar met de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan. Ook bij het bestemmingsplan is er immers sprake van vooraf in het bestemmingsplan opgenomen voorwaarden om af te kunnen wijken van het bestemmingsplan. Ook in beide gevallen is er sprake van een gelijke procedure tot verlening van een
73
dergelijke afwijkingstoestemming. Er is een reguliere omgevingsvergunning vereist welke binnen 8 weken dient te worden verleend. Het verschil tussen deze twee bevoegdheden is dat bij het bestemmingsplan wordt gesproken van een 'bevoegdheid' om af te wijken van de planregels terwijl in het omgevingsplan wordt gesproken van voorwaarden waaronder 'in ieder geval' een locatieontwikkelingsactiviteit kan worden verleend. De mogelijkheid om een aanvraag om af te wijken van de planregels te weigeren, zou op grond van de concept-Omgevingswet dan ook niet zonder meer mogelijk zijn. In het bestemmingsplan wordt hier meer ruimte voor gelaten. Het college van burgemeester en wethouders kán van de bevoegdheid gebruik maken, maar dat hoeft niet. Ondanks dat volgens de toelichting op de concept-Omgevingswet de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid is verdwenen, is dit flexibiliteitsinstrument in een vergelijkbare vorm teruggekomen in de concept-Omgevingswet.
Dan biedt de concept-Omgevingswet ook nog een aantal nieuwe flexibiliteitsinstrumenten welke niet expliciet in de Wro zijn opgenomen. Het gaat dan om de bevoegdheid tot maatwerk, de gelijkwaardigheidsbepaling en de bevoegdheid om binnen het omgevingsplan af te wijken van rijksregels mits dit in de rijksregels mogelijk wordt gemaakt. Deze bevoegdheden worden dan niet benoemd in de Wro, echter is daarmee niet gezegd dat de binnenplanse flexibiliteit die deze bevoegdheden met zich meebrengen, niet binnen de Wro ook mogelijk is.
Bij maatwerk in het omgevingsplan wordt de mogelijkheid geboden om middels voorschriften bij een beschikking, regels uit het omgevingsplan te versoepelen, strikter toe te passen of van af te wijken. Deze mogelijkheid moet wel vooraf in het omgevingsplan voldoende objectief begrensd zijn. Het bestemmingsplan kan beschikken over de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en de mogelijkheid om nadere eisen
150
te stellen bij beschikking. Ook hier moet het gaan om objectief begrensde
mogelijkheden. De mogelijkheid tot het leveren van maatwerk op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid en de bevoegdheid tot het stellen van nadere eisen is dan ook op grond van de Wro mogelijk.
In sommige wetten (bijvoorbeeld de Wet milieubeheer) is de expliciete bevoegdheid tot de toepassing van een gelijkwaardigheidsbepaling opgenomen. In andere wetten wordt verondersteld dat deze bevoegdheid ligt besloten in de algemene bevoegdheid tot het stellen van algemene regels. De bevoegdheid tot het toepassen van de gelijkwaardigheidsbepaling is ook niet opgenomen in de Wro. Bij de bevoegdheid tot het stellen van regels in het bestemmingsplan wordt dan ook verondersteld dat de bevoegdheid tot het opnemen van gelijkwaardigheidsbepalingen daarin impliciet is besloten. Indien de gemeenteraad bepaalde voorwaarden stelt aan of maatregelen vereist bij het gebruik van gronden of de bouw van bouwwerken dan is er geen rechtsregel die er nu aan in de weg staat om de gemeenteraad de mogelijkheid te bieden ook gelijkwaardige maatregelen toe te staan. Binnen de discretionaire bevoegdheid van de gemeenteraad tot het opstellen van regels in het bestemmingsplan is het dan ook 150
Artikel 3.6 eerste lid onder d. Wro. Deze bevoegdheid is niet in hoofdstuk 2 besproken aangezien het hier voornamelijk gaat om het strikter toepassen of nader invullen van planregels hetgeen niet direct wordt gezien als een apart flexibiliteitsinstrument. 74
mogelijk om gelijkwaardigheidsbepalingen op te nemen. Artikel 4.7 van de concept-Omgevingswet heeft alleen maar beoogd om buiten twijfel te stellen dat de bevoegdheid tot het stellen van dergelijke regels in het omgevingsplan bestaat. Dit ter vergroting van de duidelijkheid naar de burger toe. Artikel 4.7 heeft daarmee dan ook niet beoogd een nieuwe bevoegdheid voor de gemeenteraad in te voeren.
De mogelijkheid om binnen het omgevingsplan af te wijken van rijksregels is wel een verschil ten opzichte van het bestemmingsplan. Deze bevoegdheid bestaat nog niet voor het bestemmingsplan. In diverse wetgeving wordt echter wel reeds de mogelijkheid geboden om bij gemeentelijke verordening af te wijken van rijksregels.
151
Dat deze mogelijkheid nu voor het omgevingsplan wordt geboden is
inherent aan het feit dat alle bestemmingsplannen en overige gemeentelijke verordeningen gebundeld kunnen worden in een omgevingsplan. Deze bevoegdheid is voor het omgevingsplan opgenomen om hiermee de bestaande bevoegdheid om af te wijken van rijksregels bij gemeentelijke verordening, te behouden.
Overeenkomsten: a. de delegatiebevoegdheid voor het omgevingsplan is vergelijkbaar met de wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheid voor het bestemmingsplan; b. de Omgevingswet biedt indirect ook een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid; c. binnen
het
bestemmingsplan
is
er
nu
ook
ruimte
voor
maatwerk
en
gelijkwaardigheidsbepalingen. Verschillen: a. de delegatiebevoegdheid maakt geen onderdeel uit van het omgevingsplan en heeft derhalve een afwijkende voorbereidings- en vaststellingsprocedure; b. de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van het bestemmingsplan betreft meer een bevoegdheid waardoor het college van B&W meer keuze heeft om deze wel of niet toe te passen; c. de Omgevingswet biedt expliciet een drietal extra flexibiliteitsinstrumenten zijnde maatwerk, gelijkwaardigheidsbepalingen en het afwijken van rijksregels.
Externe factoren Met betrekking tot de externe factoren welke invloed kunnen hebben op de globaliteit en flexibiliteit van een plan, zijn er ook veel gelijkenissen tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan. Zowel de Wro als de nieuwe Omgevingswet biedt de mogelijkheid voor het Rijk en de provincie om de inhoud van een bestemmingsplan respectievelijk omgevingsplan te beperken met het oog op de bescherming van de belangen van deze hogere overheden. In beide wetten wordt de mogelijkheid geboden om via provinciale verordening of bij AMvB regels te stellen welke eisen kunnen stellen aan de inhoud van een bestemmingsplan of omgevingsplan. Door deze regels, welke in de Omgevingswet
151
Zie bijvoorbeeld artikel 2.19 van het Activiteitenbesluit milieubeheer op grond waarvan bij gemeentelijke verordening kan worden afgeweken van geluidsnormen of artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij op grond waarvan bij gemeentelijke verordening kan worden bepaald dat een andere geurwaarde van toepassing is dan de wettelijke waarde. 75
‘instructieregels’ worden genoemd, kan de beleidsvrijheid van het bestuur en daarmee de globaliteit en flexibiliteit van een plan beperkt worden.
Eveneens vormen beide plannen een toetsingskader voor aanvragen om omgevingsvergunning. Een omgevingsvergunningaanvraag moet getoetst worden aan de regels van het bestemmingsplan c.q. omgevingsplan.
Doordat
een
bestemmingsplan
of
omgevingsplan
toetsingskader
is
voor
omgevingsvergunningaanvragen kan dit leiden tot gedetailleerde plannen. Met gedetailleerde plannen wordt voorkomen dat ongewenste activiteiten verplicht vergund dienen te worden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning niet voldoet aan de regels in het plan dient in beide gevallen nader beoordeeld te worden of het mogelijk is om af te wijken van deze regels.
De algemene afwijkingsbevoegdheid waardoor voor elke soort aanvraag afgeweken kan worden van het normstellende plan is overgenomen in de Omgevingswet. Indien een aanvraag om omgevingsvergunning niet voldoet aan de regels van het bestemmingsplan of omgevingsplan, kan deze aanvraag niet zonder meer geweigerd worden. Eerst zal nader beoordeeld en onderzocht moeten worden of er afgeweken kan worden van deze regels en er derhalve toch een omgevingsvergunning kan worden afgegeven. Ook deze algemene afwijkingsbevoegdheid leidt tot gedetailleerde plannen. Als er immers toch een wettelijke afwijkingsmogelijkheid is, ongeacht het soort ontwikkeling, is er minder noodzaak om vooraf een bestemmingsplan of omgevingsplan globaal en flexibel op te stellen.
Een groot verschil bij deze algemene afwijkingsbevoegdheid is wel dat in de Omgevingswet de reguliere procedure zal gelden voor een aanvraag om de zogeheten locatieontwikkelingsactiviteit. Op een aanvraag om een locatieontwikkelingsactiviteit dient binnen 8 weken (met eventueel 6 weken verlenging) beslist te worden. Wordt er geen besluit genomen dan is de vergunning van rechtswege verleend. Naast het vergelijkbare effect met het bestemmingsplan, dat deze afwijkingsbevoegdheid leidt tot gedetailleerde omgevingsplannen, heeft het feit dat gekozen is voor de reguliere procedure voor een dergelijke aanvraag ook effect op de inhoud van het omgevingsplan. In de omgevingsplannen zullen er meer binnenplanse criteria worden opgenomen op grond waarvan een locatieontwikkelingsactiviteit in ieder geval kan worden verleend. Op grond van de in het omgevingsplan opgenomen criteria kan dan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan worden verleend binnen de wettelijke beslistermijn. Indien aan deze criteria is voldaan kan immers geconstateerd worden dat er sprake is van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Het is dan mogelijk om binnen de relatief korte beslistermijn een gedegen besluit te nemen.
Een ander verschil tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan is dat er voor het omgevingsplan geen actualiseringstermijn meer geldt. Waar voorheen een bestemmingsplan minimaal na 10 jaar weer geactualiseerd moest worden, geldt deze eis niet meer voor het omgevingsplan. Deze actualiseringstermijn voor het bestemmingsplan leidde niet alleen tot een actueel ruimtelijk beleid maar ook tot een bandbreedte voor de beoordeling van de (financiële) uitvoerbaarheid.
76
Het verdwijnen van deze actualiseringstermijn leidt onder andere tot een vermindering van de onderzoekslasten. Er hoeft immers niet meer onderzocht te worden of de ontwikkelingsruimte binnen het omgevingsplan ook uitgevoerd kan en zal worden binnen een bepaalde planperiode. Nu deze uitvoerbaarheid, gezien de onbeperkte geldigheidsduur van het plan, niet meer gemotiveerd hoeft te worden, kunnen omgevingsplannen globaler en flexibeler worden. De ontwikkelingsruimte binnen het omgevingsplan kan hierdoor groter worden. Echter is daarmee niet vooraf duidelijk aan te geven in hoeverre deze ontwikkelingsruimte zal worden benut.
Overeenkomsten: a. het Rijk en de provincie hebben op grond van beide wetten de bevoegdheid de beleidsvrijheid van de gemeente te beperken middels algemene regels; b. zowel het bestemmingsplan als het omgevingsplan is een toetsingskader voor omgevingsvergunningaanvragen; c. indien een ontwikkeling niet mogelijk is op grond van het bestemmingsplan c.q. omgevingsplan geldt er in beide wetten een algemene afwijkingsbevoegdheid. Verschillen: a. voor de algemene afwijkingsbevoegdheid uit de Omgevingswet geldt de reguliere procedure; b. er geldt geen actualiseringstermijn voor het omgevingsplan.
77
4.2. Conclusie
Uit de vergelijking zoals hierboven geschetst, concludeer ik dat het omgevingsplan niet veel zal veranderen ten opzichte van het huidige bestemmingsplan als het gaat om de ontwikkelingsfunctie. Ondanks dat de Omgevingswet voor het omgevingsplan toch meer nadruk heeft willen leggen op de ontwikkelingsfunctie, biedt het wettelijk kader daar mijns inziens geen directe grondslag voor. Daarbij is er echter wel een aantal veranderingen in de Omgevingswet welke een belangrijk effect hebben op de ontwikkelingsfunctie van het omgevingsplan. In deze paragraaf zal nader onderbouwd en toegelicht worden waarom ik bovenstaande conclusie trek.
Globaliteit van het plan Het belangrijkste verschil tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan, als het gaat om de inhoud en vormgeving van het plan is dat de reikwijdte voor het omgevingsplan breder is dan de reikwijdte van het bestemmingsplan. Dit zal wel kunnen leiden tot omvangrijkere omgevingsplannen aangezien er meer regels met betrekking tot meer onderwerpen kunnen worden opgenomen in een omgevingsplan. Echter biedt deze bredere reikwijdte geen directe grondslag om een globaler of flexibeler omgevingsplan op te stellen ten opzichte van het huidige bestemmingsplan. De opbouw en vormgeving en met name de beleidsvrijheid voor het opstellen van globale omgevingsplannen is in de concept-Omgevingswet vergelijkbaar met de mogelijkheden die de Wro biedt voor het opstellen van globale bestemmingsplannen. De mate van globaliteit in een plan is en blijft een keuze welke behoort tot de beleidsvrijheid van het gemeentebestuur. Een andere verandering is dat in het omgevingsplan een onderscheid wordt gemaakt in locatieontwikkelingsregels en overige regels. Dit onderscheid is ontstaan door de samenvoeging van bestemmingsplanregels en regels welke de gemeenteraad kan stellen op grond van haar autonome bevoegdheid.
Deze
regels
hebben
onder
de
huidige
wetgeving
een
verschillend
rechtsbeschermingsregime hetgeen in de concept-Omgevingswet wordt behouden. Inhoudelijk en procedureel wijzigt er betreft deze regels dan ook niets in de concept-Omgevingswet echter dit onderscheid in regels roept wel veel vragen op. Welke regels zijn te kenmerken als locatieontwikkelingsregels en kunnen regels gesteld op grond van de gemeentelijke autonome bevoegdheid
nu
appellabel
worden
als
ze
nu
moeten
worden
gekenmerkt
als
locatieontwikkelingsregels? Gezien de onderzoeksvraag van deze scriptie zullen deze vragen hier niet nader worden uitgewerkt. Belangrijk voor dit onderzoek is wel om te concluderen dat dit onderscheid in regels niet direct een effect zal hebben op de mate van globaliteit van een omgevingsplan. Het feit dat de regels wel of niet appellabel zullen zijn, leidt mijns inziens niet direct tot globale of juist gedetailleerde omgevingsplannen. Voor beide soorten regels blijft het een beleidskeuze van het gemeentebestuur hoe globaal of gedetailleerd deze regels zullen worden uitgewerkt.
Flexibiliteit van het plan Met betrekking tot de flexibiliteitsinstrumenten lijkt er op het eerste gezicht wel verschil te zijn. De wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheid voor het bestemmingsplan komen niet meer direct terug in de
78
concept-Omgevingswet. Ook wordt in de Omgevingswet bewust niet meer gekozen voor de ‘binnenplanse’ afwijkingsbevoegdheid. Daarentegen biedt de concept-Omgevingswet wel nieuwe flexibiliteitsinstrumenten zoals de maatwerkbepaling, de gelijkwaardigheidsbepaling en de mogelijkheid om ‘binnenplans’ af te wijken van rijksregels zoals opgenomen in de onderliggende AMvB’s. Echter uit de vergelijking in paragraaf 4.1. blijkt dat, ondanks dat er in eerste instantie een verschil blijkt te zijn en er nieuwe flexibiliteitsinstrumenten zijn opgenomen in de concept-Omgevingswet, er niet heel veel verschil in werkelijkheid zal zijn tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan. De delegatiebevoegdheid is immers te vergelijken met de wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheid. Er zijn wel enige procedurele verschillen, doch de delegatiebevoegdheid is inhoudelijk vergelijkbaar met de wijzigings- en uitwerkingsbevoegdheid. De binnenplanse afwijkingsbevoegdheid wordt ook niet meer genoemd in de concept-Omgevingswet. Echter biedt artikel 4.13 nog steeds de mogelijkheid om ‘binnenplans’ voorwaarden te stellen aan de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. Ook heeft het bestemmingsplan net als het omgevingsplan nu ook de mogelijkheid voor maatwerk- en gelijkwaardigheidsbepalingen. Ondanks dat deze bevoegdheden niet expliciet in de Wro zijn benoemd, maakt de Wro dergelijke bepalingen ook niet onmogelijk. Ook hier biedt de wet dan ook geen wezenlijk nieuwe flexibiliteitsinstrumenten. Of de mogelijkheid om ‘binnenplans’ af te wijken van rijksregels wel meer flexibiliteit met zich meebrengt, valt ook nog te bezien. Zoals eerder toegelicht, is deze bevoegdheid ook al reeds bekend in bijvoorbeeld de regelgeving voor milieu. Dat deze mogelijkheid nu voor het omgevingsplan wordt geboden is inherent aan het feit dat alle bestemmingsplannen en overige gemeentelijke verordeningen gebundeld kunnen worden in een omgevingsplan.
Externe factoren Uit de bovenstaande uiteenzetting kan geconcludeerd worden dat de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan op een vergelijkbare wijze behouden blijft voor het omgevingsplan. Echter in de concept-Omgevingswet zijn er een tweetal belangrijke wijzigingen ten opzichte van de Wro voorzien, welke een belangrijk effect hebben op de ontwikkelingsfunctie van het omgevingsplan. Het gaat dan om de algemene afwijkingsbevoegdheid en het verdwijnen van de actualiseringstermijn. Zoals uitvoerig besproken leidt een algemene afwijkingsbevoegdheid tot gedetailleerde plannen. Dit is in de Omgevingswet niet anders dan in de Wro. Een belangrijk verschil is hier echter wel dat voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een locatieontwikkelingsactiviteit de reguliere procedure geldt. Binnen een zeer korte tijd, zonder een uitvoerige voorbereidingsprocedure, kan al afgeweken worden van het omgevingsplan. Ongeacht de omvang en complexiteit van het plan. Waar onder de Wro voor een dergelijke vergunning een beslistermijn van 26 weken geldt, hetgeen geen fatale termijn is
152
, geldt onder de concept-Omgevingswet slechts een beslistermijn van 8 weken
hetgeen wel een fatale termijn is. De noodzaak om een ontwikkelingsgericht omgevingsplan op te stellen is hiermee klein. Deze werkwijze leidt dan ook tot nog meer schijnzekerheid dan onder de Wro. Het omgevingsplan op zichzelf biedt voldoende rechtszekerheid doordat heel duidelijk en gedetailleerd is aangegeven wat er mogelijk is. Echter omdat er op zeer eenvoudige wijze van af te wijken is, is deze rechtszekerheid niet realistisch. Dit leidt tot ad hoc planologie waarbij er per geval/ per activiteit 152
Na het verlopen van de termijn is de vergunning niet direct van rechtswege verleend. 79
beoordeeld wordt of hier aan mee gewerkt wordt. En daar kan men de vraag stellen of de rechtsbescherming van belanghebbende met deze procedure voldoende geborgd is. In tegenstelling tot de afwijkingsbevoegdheid zou het verdwijnen van de actualiseringstermijn juist meer globale en/of flexibele omgevingsplannen kunnen bewerkstelligen. Er hoeft immers niet meer vooraf onderzocht te worden of eventuele mogelijke ontwikkelingen uitvoerbaar zijn. De motivatie en onderzoek vindt dan plaats ten tijde van de daadwerkelijke uitvoering van het project. Het grote nadeel hierbij is wel dat dit leidt tot een grote rechtsonzekerheid. Voor belanghebbenden is namelijk niet duidelijk binnen welke termijn een ontwikkeling zal plaatsvinden. Burgers en bedrijven kunnen hierdoor jarenlang in onzekerheid worden gelaten.
Huidige praktijk Vanuit de huidige praktijk onder de Wro is reeds bekend dat gemeenten doorgaans toch kiezen voor gedetailleerde bestemmingsplannen. Gemeenten kiezen eerder voor rechtszekerheid in de balans tussen rechtszekerheid en flexibiliteit.
153
Ook bij het uitvoeren van onderzoeken wordt ingezet op
rechtszekerheid. Ondanks dat de Wro de ruimte biedt voor globale en flexibele bestemmingsplannen. De wet- en regelgeving wordt ook niet direct als de grootste belemmering voor de voortgang of het succes van een project gezien.
154
Langdurige procedures en stroperige besluitvorming kunnen in
beginsel niet kunnen worden toegeschreven aan het ‘totaal aan regels’ maar kunnen voornamelijk worden toegeschreven aan de voorafgaande fase van bestuurlijke en politieke besluitvorming inzake een initiatief.
155
Ook blijkt dat bestemmingsplannen de projecten volgen en niet andersom. Een project
zal niet worden uitgevoerd omdat het bestemmingsplan dit toevallig mogelijk maakt. De ontwikkelingsfunctie is beperkt tot ontwikkelingen op microniveau nadat het plangebied op hoofdlijnen conform het nieuwe plan is ingericht. Het bestemmingsplan heeft daartoe in de huidige praktijk een sterkere waarborgfunctie dan een ontwikkelingsfunctie.
156
Beantwoording onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag van deze scriptie is in hoeverre in de concept-Omgevingswet de ontwikkelingsfunctie, in de vorm van globale regelgeving en flexibiliteitsinstrumenten binnen het omgevingsplan, behouden blijft ten opzichte van de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan zoals opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening.
Als antwoord hierop kan geconcludeerd worden dat de ontwikkelingsfunctie in zeer grote mate behouden blijft. De mogelijkheid tot het maken van globale plannen is vergelijkbaar. En ook de flexibiliteitsinstrumenten zijn vergelijkbaar. In zoverre heeft de Minister haar toezegging dat de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan behouden blijft, waargemaakt. Echter door de wijziging van de procedure van de algemene afwijkingsbevoegdheid zal deze ontwikkelingsfunctie nog minder ingezet worden dan nu in de bestemmingsplannen wordt gedaan. Het zal leiden tot nog meer
153
Struiksma 2008 (TBR). Praktijkonderzoek Omgevingsrecht 2012. 155 Bregman 2012, pag. 50. 156 Bregman 2012, pag. 56. 154
80
gedetailleerde plannen. Gezien de huidige praktijk en de daarbij horende bestuurscultuur waarin rechtszekerheid zeer belangrijk wordt geacht, zal het verdwijnen van de actualiseringstermijn ook niet direct leiden tot meer ontwikkelingsgerichte omgevingsplannen. De ontwikkelingsfunctie van het omgevingsplan zal dan ook op grond van de concept-Omgevingswet minder goed tot uiting komen dan de ontwikkelingsfunctie van het bestemmingsplan op grond van de Wro.
Aanbeveling Zou de Minister een omgevingsplan willen welke meer op ontwikkeling is gericht dan zal er allereerst geïnvesteerd moeten worden in de kennis en kunde binnen de gemeente en zal er ook geïnvesteerd moeten worden in het veranderen van de bestuurscultuur. Zolang gemeenten kiezen voor rechtszekerheid, zullen er ook onder Omgevingswet geen ontwikkelingsgerichte omgevingsplannen ontstaan. Ook zal daarbij de procedure voor de algemene afwijkingsbevoegdheid opnieuw beoordeeld moeten worden. Een uitgebreide procedure voor het afwijken van het omgevingsplan voor omvangrijke, complexe projecten, waar belanghebbenden de mogelijkheid hebben om te reageren op plannen (zienswijze) alvorens deze worden vastgesteld, zal daarbij de voorkeur hebben. Door een uitvoerige procedure zal deze bevoegdheid wellicht sneller uitzondering dan regel worden en zal de ontwikkelingsfunctie binnen het omgevingsplan beter tot z’n recht kunnen komen.
81
82
Literatuurlijst Kamerstukken Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40 -
Beleidsbrief 'Eenvoudig Beter', Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 40
Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3 -
'Stelselwijziging Omgevingsrecht', Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3
Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3 -
Memorie van Toelichting, Wet ruimtelijke ordening, Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3
Aanhangsel Handelingen II 2011/12, nr. 2634 -
'Beantwoording Kamervragen van het lid Jansen (SP) over de reële en politieke planning voor de Omgevingswet', Aanhangsel Handelingen II 2011/12, nr. 2634
Kamerstukken II 2011/12 33 118, nr. 4 -
Kabinetsbrief “Zienswijzen internetconsultatie”, Kamerstukken II 2011/12 33 118, nr.4
Bijlage Stelselherziening Omgevingswet 2012 -
‘Werking van het stelsel omgevingswet’, bijlage 3 bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3
Advies Raad van State 2012 -
‘Advies Afdeling voorlichting Raad van State’, bijlage 4 bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3
Literatuur Van Buuren e.a. 2010 -
P.J.J. van Buuren, J. Robbe, A.A.J. de Gier, A.G.A. Nijmeijer, Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2010
Tunnissen 2012 -
M.J. Tunnissen, Het bestemmingsplan 2012. Een juridisch-bestuurlijke inleiding in de ruimtelijke ordening, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2012
Van der Schoot 2008 -
T.H.H.A. van der Schoot, Nieuwe wetgeving ruimtelijke ordening. In theorie en praktijk, Amsterdam: Berghauser Pont Publishing 2008
Van der Ree 2000 -
P. van der Ree, Met woord en kaart. Over detaillering en reikwijdte van bestemmingsplanregeling (diss. Utrecht UU), Deventer: Kluwer 2000
De Ridder en Schut 1995 -
J. de Ridder en D. Schut, De WRO in de steigers. De gevolgen van recente wetgeving voor het planningstelsel van de ruimtelijke ordening, Deventer: Kluwer 1995
De Vries 1994 -
H.J. de Vries, De ruimte begrensd. Het bestemmingsplan en het spanningsveld tussen beleidsruimte en rechtszekerheid, Deventer: Kluwer 1994
83
Struiksma 2008 - J. Struiksma, Het systeem van het ruimtelijke ordeningsrecht, Amsterdam 2008
Tijdschriftartikelen Kwast 2012 -
O. Kwast, 'De Omgevingswet als stelsel voor het omgevingsrecht', TO april 2012/01, p. 9-17
Tonnaer 2012 -
F.P.C.L. Tonnaer, 'Omgevingswet: gemiste of benutte kansen?', TO september 2012/02, p. 35-44
Tolsma 2011 -
H.D. Tolsma, 'Naar meer flexibiliteit in het omgevingsrecht: het compensatiebeginsel centraal?', TO 2011/2, p. 44-51
Bosma 2010 -
G. Bosma, 'De wens, de vader en de gedachte. Enkele bestuursrechtelijke instrumenten beoordeeld op mogelijkheden voor duurzaam ruimtegebruik', TO 2010/4, p. 137-140
Groothuijse en Korsse 2011 -
F.A.G. Groothuijse en D. Korsse, 'De ontheffingsbevoegdheid in provinciale ruimtelijke verordeningen in het licht van de wijzigingswet Wro. Instrument voor gemeentelijke flexibiliteit of provinciale sturing?', TO 2011/03, p. 82-92
Van Tilburg 2012 -
J.P.A. M. van Tilburg, 'De opbouw van de omgevingswet', TBR 2012/164 (online editie)
Van der Schoot 2012 -
T.H.H.A. van der Schoot, 'Bestemmingsplan en/of omgevingsverordening', TBR 2012/123 (online editie)
Stadig en Minderhoud 2011 -
D.B. Stadig en E.A. Minderhoud, 'Herbestemming, regelgeving en gemeente', TBR 2011/3 (online editie)
Staal 2011 -
M.E.F. Staal, 'Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk? Tabula rasa of quick wins binnen het bestaande stelsel', TBR 2011/118 (online editie)
Borgers 2011 -
H.C.
Borgers,
'Fundamentele
herziening
omgevingsrecht
noodzakelijk?
Flexibiliteit,
beleidsintegratie en duurzame belangenafweging in het omgevingsrecht', TBR 2011/117 (online editie) Van der Velde 2011 -
J. van der Velde, 'Fundamentele herziening van het omgevingsrecht noodzakelijk? De ruimtelijke ordeningspraktijk: kansen en verbeteringen', TBR 2011/116 (online editie)
Van der Schoot 2011 -
T.H.H.A. van der Schoot, 'Fundamentele herziening omgevingsrecht noodzakelijk? Over investeren in kwaliteit en draagvlak', TBR 2011/151 (online editie)
Struiksma 2008 (TBR)
84
-
J. Struiksma, 'Privaat wat kan, publiek wat moet. Analyse van de aanbevelingen van de Commissie Dekker', TBR 2008/188 (online editie)
Verdaas en Bochove 2007 -
J.C. Verdaas en B.J. van Bochove, 'De beheersverordening, of wat moet je volgens juristen regelen als er niks moet gebeuren?', TBR 2007/57 (online editie)
De Gier 2002 -
A.A.J. de Gier, 'Het voorontwerp Wro en de bovengemeentelijke ruimtelijke ordening', TBR 2002, p. 279 (online editie)
Louws en van de Laak 2012 -
R. Louws en P. van de Laak, 'Ruimte voor flexibiliteit', RO Magazine 2012 nr. 10, p. 19-23
Nijmeijer 2012 -
A.G.A. Nijmeijer, 'Van de begraafplaats, de moskee en de piëteit. Over belangenafweging in de ruimtelijk ordening', AA november 2012, p. 837-839
Schueler 2012 -
B. Schueler, 'Kroniek van het omgevingsrecht', NJB 2012, p. 2503
Buitelaar 2013 -
S. Buitelaar, 'Omgevingsplan wordt nieuw instrument voor gemeenten', Binnenlands bestuur, 18-02-2013 (online artikel, www.binnenlandsbestuur.nl, zoek: omgevingsplan)
Buitelaar 2013-2 -
S. Buitelaar, 'VNG: instrument omgevingsplan aanwinst voor gemeenten', Binnenlands bestuur, 20-02-2013 (online artikel, www.binnenlandsbestuur.nl, zoek: omgevingsplan)
Overig Toetsversie concept "Omgevingswet" 2013 -
Ambtelijke toetsversie concept "Omgevingswet", 's Gravenhage: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013
Toetsversie MvT algemeen concept “Omgevingswet” 2013 -
Memorie van Toelichting, algemeen deel, concept “Omgevingswet”, 's Gravenhage: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013
Toetsversie MvT artikelsgewijs concept “Omgevingswet” 2013 -
Memorie van Toelichting, artikelsgewijs, concept “Omgevingswet”, 's Gravenhage: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2013
Reactie kabinetsvisie VNG 2012 -
Vereniging
der
Nederlandse
gemeenten,
“Reactie
kabinetsvisie
Stelselherziening
Omgevingsrecht”, 12 april 2012, www.vng.nl (zoek op: reactie kabinetsvisie omgevingsrecht) Caseonderzoek TU Delft 2012 -
Caseonderzoek Knelpunten omgevingsrecht voor gemeenten' (in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten), Delft: Sieca Repro, 2012
85
Van Buuren 2011 -
P. van Buuren, 'Is er toekomst voor het bestemmingsplan?', 's Gravenhage: Instituut voor Bouwrecht, 2011
Ex-durante evaluatie Wro: eerste resultaten 2010 -
'Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening: eerste resultaten', 's Gravenhage: Planbureau voor de Leefomgeving 2010
Bregman 2012 -
A.
Bregman,
'Naar
een
gebruikersvriendelijk
omgevingsrecht',
in:
'Bezinning
op
het
omgevingsrecht. Essays over de toekomst van het omgevingsrecht', 's Gravenhage: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012 Struiksma 2012 -
J. Struiksma, 'Simpel toch? Een bezinning op het stelsel van het omgevingsrecht', in: 'Bezinning op het omgevingsrecht. Essays over de toekomst van het omgevingsrecht', 's Gravenhage: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012
Onderzoek 'Pilot globaal bestemmen' 2011 -
Onderzoek 'Pilot Globaal bestemmen', Groningen: Lexnova Advies en Onderzoek,2011
Brochure 'Met globale bestemmingsplannen meer mogelijkheden' 2009 -
Brochure voor bestuurders inzake de mogelijkheden van globale bestemmingsplannen, 's Gravenhage: Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Mileubeheer 2009
Praktijkonderzoek Omgevingsrecht 2012 -
Onderzoek naar praktijkervaringen en mogelijke suggesties ter verbetering van het omgevingsrecht (in opdracht van de Vereniging der Nederlandse gemeenten en Ministerie van Infrastructuur en Milieu), Baarn: AT Osborne 2012
Koeman 2012 -
N. Koeman, 'Kiezen en delen in het omgevingsrecht', in: 'Bezinning op het omgevingsrecht. Essays over de toekomst van het omgevingsrecht', 's Gravenhage: Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012
Jurisprudentie -
ABRvS 6 juni 2012, 201103851/1/T1/R1
-
ABRvS 26 januari 2011, 201000105/1/R1
-
ABRvS 13 september 2006, 200602296/1, StAB 4/2006, p. 80
-
ABRvS 17 januari 2007, 200505408/1b, StAB 2/2007, p.61
-
ABRvS 6 maart 2002, TBR 2002/185 p. 958
-
ABRvS 14 januari 2009, 200800540/1
-
ABRvS 6 april 2011, 201004628/1/R3
-
ABRvS 22 februari 2012, 201003351/1/T1/R4
-
ABRvS 31 mei 2001, BR 2001/201, p. 869
-
ABRvS 21 april 2010, nr. 200902963/1/R3, StAB 3/2010, p. 77
-
ABRvS 5 juli 2006, LJN AY0396
86
-
ABRvS 2 juli 2012, LJN BX1011
-
ABRvS 18 januari 2012, LJN BV1201
-
ABRvS 21 maart 2012, 2010007814/1/R3
-
ABRvS 6 april 2012, 201200980/2/R2
-
ABRvS 30 maart 2012, 201004275/1/T1/R4
-
ABRvS 12 september 2007, AB 2008/159
-
ABRvS 15 december 2010, 200910040/1/R2
-
ABRvS 16 maart 2011, TBR 2011/121
-
ABRvS 17 november 2010, JM 2011/13
-
ABRvS 10 augustus 2011, nr. 200906804/1/R1
-
ABRvS 10 augustus 2011, nr. 200907149/1/R1
-
ABRvS 7 december 2011, nr. 200909881/1/R1
-
ABRvS 19 september 2012, nr. 201110936/1/R4
-
ABRvS 6 april 2011, nr. 201004628/1/R3
-
ABRvS 18 juli 2012, LJN BX 1872
-
ABRvS 1 september 2010 AB 2010/262
87
