versie 1 maart 2005 10 jaar NMKG
De omslag van vrijblijvend naar verplichtend NMKG: 10 jaar kwaliteit van gemeenten voor gemeenten De harde kern van de activiteiten van het NMKG (Netwerk Management Kwaliteitszorg Gemeenten) was en is de uitwisseling van kennis en ervaring op het gebied van gemeentelijke kwaliteitszorg. Van gemeenten voor gemeenten stond en staat centraal. Het NMKG stond en staat open voor iedereen met een ‘kwaliteitstic’. In de praktijk bleken dat vooral managers, gemeentelijke adviseurs kwaliteitszorg, communicatieadviseurs en de laatste jaren in toenemende mate griffiers, raadsleden en wethouders. Hiervoor organiseert het NMKG een keer per kwartaal een bijeenkomst, meestal een middag en de laatste jaren ook minstens een keer per jaar een dag, bij voorbeeld een congres. Door een lichtvoetige organisatie met weinig vergaderen, veel efficiënt vrijwilligerswerk en door gebruik te maken van ICT en gemeentelijke faciliteiten (de laatste jaren vooral van de gemeente Houten - waarvoor grote dank), doen we dat voor lage kosten: lidmaatschap is gratis en onze ‘kwaliteitsbijeenkomsten’ organiseren we voor een vriendenprijsje. Verder is er vanouds deelname aan de redactie van ‘Nieuwsbrief Gemeente en Kwaliteit’ en haar voorgangers en de laatste jaren veel overleg over kwaleitszorg met de VNG, allemaal in het kader van kennisuitwisseling en verhoging van de professionaliteit van de gemeentelijke kwaliteitszorg. Daarnaast zit er een vertegenwoordiger van het NMKG in de Raad van Toezicht van het Kwaliteitsmodel voor Overheidsorganisaties (in de wandeling het ‘KO-model’) en in het Platform Kwaliteit Gemeenten (PKG).
2002, de omslag van het NMKG naar ‘Gemeente OK!’ Het NMKG is daardoor bij uitstek het netwerk geworden waar een goed overzicht is wat er leeft (en sterft) in gemeentelijk kwaliteitsland. Zo konden wij niet alleen goede initiatieven over het voetlicht brengen, maar zagen wij ook nog al eens ‘sterfgevallen’. Het kwam en komt nog al eens voor dat deze of gene directeur, gemeentesecretaris of wethouder last krijgt van die ‘kwaliteitstic’ en dan een inspirerende beweging voor kwaliteitsverbetering in gang weet te zetten. die vervolgens in schoonheid sterft als de prioriteiten anders komen te liggen of als de gangmaker naar een andere baan verhuist. Dan is de kwaliteit het haasje. Dat kan zonder dat er een haan naar kraait. Als bij het frietkot om de hoek de kwaliteit omlaag gaat, voelt de uitbater dat meteen in de portemonnee als de klanten weglopen naar de concurrent drie straten verderop, maar als de kwaliteit bij de gemeente minder wordt betaalt het gemeentefonds gewoon uit. Kortom kwaliteitszorg bij gemeenten is een nogal vrijblijvende activiteit die erg afhankelijk is van deze of gene gangmaker. Kwaliteitsverbetering zit met andere woorden niet systematisch ingebouwd in het gemeentelijke motivatiemechanisme. Daarom is het NMKG steeds meer aandacht gaan besteden aan het hoger op de politieke en managementagenda plaatsen van kwaliteitszorg en aan een wijziging van het gemeentelijke krachtenveld, zodat kwaliteit promoveert van het ondergeschoven Bureau ‘Nice to do’ naar de centrale Dienst ‘Need to do’, van vrijblijvend naar verplichtend. Het jaar 2002 bracht het NMKG een zichtbare omslag. Dat was het jaar waarin we dit gedachtegoed in onze ‘Visie op kwaliteit zonder vrijblijvendheid’ en in het congres van februari 2003 onder de aandacht brachten bij onze leden, de Consumentenbond, het ministerie van Binnenlandse Zaken, de VNG en de VGS (Vereniging Gemeente-Secretarissen). Kern van deze visie is dat er concrete prestatiecontracten komen met duidelijke kwaliteitsindicatoren; dat de realisatie daarvan publiek bekend wordt gemaakt op een website, zodat prestaties vergeleken kunnen worden en dat burger en bedrijven zowel bij de opstelling van die contracten als bij de beoordeling van de resultaten betrokken worden. In het slotdebat van het congres in 2003 bleek duidelijke consensus bij al deze organisaties over het belang van transparantie
1
en vergelijkbaarheid van gemeentelijke prestaties als externe stimulans om kwaliteitszorg uit de vrijblijvendheid te halen. Deze visie gaat het NMKG nog voor het haar jubileumcongres op 18 maart actualiseren onder de titel ‘Gemeente OK!’ Hieronder licht ik vast een tipje van de sluier van deze geactualiseerde visie.
Kwaliteit van ‘uit het hart’ naar “het hart van de visie van de VNG” Toen ik namens het NMKG zo’n vijf jaar geleden mijn eerste gesprek met de VNG had kreeg kwaliteitszorg daar wat weinig aandacht. Hans Slooijer stelde namens de kwaliteitsgroep van de VGS voor een overlegplatform op te richten (wat nu het ‘PKG’ is, Platform Kwaliteit Gemeenten) en wij stelden voor dat er een vertegenwoordiger van de VNG zou meedoen met de coördinatiegroep van het NMKG en dat de VNG meer aandacht aan kwaliteitszorg zou besteden o.a. door daar een medewerker voor aan te stellen en daar congressen over te organiseren. Onze wensen gingen in vervulling. Er zijn zeker twee VNG-congressen over kwaliteitszorg gehouden en er zijn nu vele VNG-medewerkers die zich met verschillende aspecten van kwaliteitszorg bezig houden, zoals benchmarking, betere dienstverlening, etc. Het bijzondere en interessante daarbij is dat kwaliteitszorg valt onder de directie Bestuurlijke en Juridische Zaken, waar een brede bestuurlijke blik heerst en niet een technocratisch-instrumentele. De VNG zag het belang van de noodzaak van een externe aanjaag-motor voor kwaliteit. Ons voorstel het eerste VNG-congres over kwaliteitszorg te wijden aan het thema ‘Burger en bestuur als motor voor kwaliteit’ viel in vruchtbare aarde. Naast de gebruikelijke sprekers uit de wereld van gemeenteambtenaren bestuur en VNG werd de Consumentenbond uitgenodigd als externe aanjager. Deze lijn is sindsdien voor de VNG aangehouden. In 2003 stond ‘Focus op voorsprong’ centraal, met veel aandacht voor o.a. ‘vergelijkend warenonderzoek’ tussen gemeenten (‘benchmarking’), waarbij de nadruk ligt verbeteren door van elkaar te leren. Dit jaar staat in het ‘Projectenplan Kracht en Kwaliteit van het lokaal bestuur’ zelfs: "Het thema Kracht en Kwaliteit van het lokaal bestuur vormt het hart van de visie van de VNG" die uitgaat van "een heldere strategische analyse waarin de kwaliteit van de lokale democratie (besluitvorming, participatie en verantwoordelijkheid) en van gemeentelijke dienstverlening centraal staan." Dat ligt goed in lijn met onze NMKG-visie: creëer een marktvervangende externe aanjager van kwaliteitszorg door meer directe democratie waarbij burgeroverleggen goed communiceren met de gemeenteraad, zodat een sterk ‘aanjaagtandem’ontstaat.. Dat wil nog niet zeggen dat we er zijn. Er zit nog veel meer in de pijplijn en ook daar wil het NMKG nog wel het een en ander aanscherpen. Hieronder daarover meer.
Prestatiecontracten, contracten keten-kwaliteits en openbare benchmarking De VNG werkt nu hard aan vergelijkbare (ook openbare) benchmarks en aan de kwaliteitshandvesten die het Rijk in 2008 wil voor de gemeente. Dat is heel goed, maar dan denkt men alleen aan de onderdelen die de publieke dienstverlening verzorgen. Werkelijke kwaliteitszorg is daarentegen integrale kwaliteitszorg, ketenzorg en dus zullen er in de hele keten, van concern-raambeleid tot aan interne en externe toeleveranciers kwaliteitshandvesten afgesloten moeten worden (of in ieder geval duidelijke afspraken). Die kwaliteitsafspraken zullen ook duidelijk gerelateerd worden aan de hoeveelheid prestaties die geleverd moeten worden en aan de kosten. In de zogenaamde ‘SLA’s’, de ‘Service Level Agreements’ (in goed Nederlands ‘Dienstverleningsovereenkomsten’) komt dat al enigszins van de grond. In de huidige trend van verzelfstandiging van uitvoeringsdiensten en naar ‘Shared Services’ zullen dergelijke prestatiecontracten onontkoombaar worden. (Bij ‘shared services’ wordt dienstverlening voor verschillende dienstonderdelen of zelfs voor verschillende gemeenten gebundeld in gemeenschappelijke professionele organisaties.) Uiteindelijk hebben natuurlijk ook de burgers en hun vertegenwoordigers in een ‘Burgeroverleg’ en de gemeenteraad recht op inzicht in hoeveel waar er voor het belastinggeld wordt geleverd, ofwel op een controleerbaar, concreet en vergelijkbaar prestatiecontract. Het liefst zien wij daarbij de opbouw door de VNG en/of ministerie van Binnenlandse Zaken zodanig gestandaardiseerd
2
dat presentatie van de resultaten een goede vergelijking mogelijk maakt. (Op het NMKGcongres van 18 maart komen zowel prestatiecontracten tussen politie en het ministerie als tussen college en raad aan de orde en worden voorbeelden van ‘ketenkwaliteit’ en ‘shared services’ in de schijnwerpers gezet.)
Participatie, horizontaal toezicht en bestuurskracht Zelfs als dit alles gerealiseerd zou zijn, zijn we er nog niet. In haar ‘Actieprogramma Andere Overheid’ geeft het Rijk de weg aan naar een voortdurende externe aanjaagkracht voor prestatieverbetering; “Te weinig wordt gebruik gemaakt van het potentieel van de civil society om horizontale verantwoordingsrelaties te creëren”. Bij het ministerie van Justitie is al met succes proefgedraaid met “Alternatieven voor verticaal toezicht”. Halverwege dit jaar presenteert het kabinet een kaderstellende visie over toezicht aan de Tweede Kamer om onder andere meer “horizontale verantwoordingsrealties” te creëren. Dat zit wel heel dicht in de buurt van wat het NMKG bedoelt met ‘Burgeroverleg’: betrek burgers (en bedrijven) bij de toezicht op de ambtelijke prestatieverbetering en natuurlijk ook bij de formulering van de kwaliteitscriteria die in de prestatiecontracten (‘Burgercontracten’). We benadrukken hier nog maar even dat die ‘Burgerraden’ in onze visie niet bedoeld zijn om politieke verantwoordelijkheden over te nemen, maar alleen adviesrecht krijgen inzake de politieke bevoegdheden (vaststellen en controle van de begroting / prestatiecontracten). Dat is niet alleen goed voor de verbetering van de gemeentelijke prestaties (en de kwaliteit in het bijzonder) maar ook voor de politieke bestuurskracht. Raadsleden die beter gevoed worden door ‘Burgerraden’ en wethouders die beter gevoed worden door hun raadsleden kunnen beter geïnformeerd en dus krachtiger de gemeentelijke organisatie sturen.
Gemeentelijk managementmodel voor kwaliteitszorg? Het NMKG heeft altijd veel belang gehecht en aandacht besteed aan managementmodellen voor kwaliteitszorg, zoals ISO, het KO-model en INK. Dat zijn in feite uitgewerkte checklists voor integrale kwaliteitszorg die aandachtspunten opleveren voor het maken van een verbeterplan. In haar plan “Kracht en Kwaliteit” stelt de VNG voor het INK-model te verheffen tot "landelijk systeem voor gemeentelijk kwaliteitsbeleid (het INK-model voor de gemeentelijke overheid)". Hoewel wij erg van opschieten houden lijkt dit ons een beetje te hard van stapel lopen. Juist het INK-model ligt nu enorm onder vuur. Een van de leden van de coördinatiegroep van het NMKG is gepokt en gemazeld INK-auditor en ook hij vindt het niet ideaal. Als INK nu het enige managementsysteem voor kwaliteitszorg was dat in gemeenteland wordt gehanteerd, maar er worden nog heel andere gebruikt, zoals het Kwaliteitsmodel voor Overheidsorganisaties (‘KO-model’), het veel simpeler en flexibeler MBKsysteem (Management- en Kwaliteits-Borging), het Haarlems Verbetermodel, Investers in People, etc. Daarom lijkt het ons nu niet het goede moment om zonder goede evaluatie te kiezen voor één model. Nu is het tijd om met de betrokkenen te eerst overleggen of er werkelijk gekozen moet worden voor één model. Pas als die vraag positief is beantwoord en na een evaluatie van de bestaande systemen kan een keuze worden gemaakt, of bij voorbeeld van de bestaande systemen een combinatie van de beste elementen. Hoogste prioriteit: jaarlijkse kwaliteitsprijs en branche-certificaat Belangrijker nog dan één gemeentelijk managementmodel vinden wij dat er een breder kwaliteitssysteem komt, dat een blijvend motivatiemechanisme schept dat elk jaar weer tot voortdurende prestatieverbetering aandrijft (zoals ons 'Gemeente OK'), compleet met interne en externe audit, waarbij de externe audit (tenminste een keer per vier jaar) kan worden afgerond met een certificaat. Verder zou een grote stimulans gegeven kunnen worden door een jaarlijkse kwaliteitsprijs (bijv. ‘Gemeente OK’), voor de gemeente die het meest vergaand op weg is. De jury zou kunnen bestaan uit een vertegenwoording van het ministerie voor BZK, 3
VNG, Consumentenbond, Rekenschap en NMKG. Hoewel het voor de ervaringsuitwisseling tussen gemeenten heel waardevol zou zijn als het identificeren en managen van de zo op te stellen verbeterplannen volgens een uniform managementmodel zou plaatsvinden, is dat voor ons niet de hoogste prioriteit. Onze prioriteit ligt bij het aanscherpen van het gemeentelijke motivatiemechanisme (met als centrale ‘slagader’ de begrotingssystematiek waar kwaliteitsen breder nog, prestatieverbetering wordt ingebouwd), dat wordt geborgd met een branchecertificaat en een jaarlijkse kwaliteitsprijs, waar systematisch alle genoemde elementen gewogen worden. Daarover heeft het NMKG overleg met de VNG, waarbij we denken dat ook de Consumentenbond een vruchtbare bijdrage kan leveren.
Het kan in Heemskerk (uit de gegevens van de Commissie Jorritsma) “Het gemeentebestuur van Heemskerk sluit sinds twee jaar prestatiecontracten af met buurtbewoners. De input voor het maken van afspraken bestaat uit een brede inventarisatie onder bewoners (na een huis-aan-huis-enquete) en de te leveren prestaties door gemeente, politie, welzijnsinstellingen, reiniging en woningcorporatie. Na een grote bewonersbijeenkomst (ook met de jongeren uit de buurten) wordt het contract afgesloten. Na de huis-aanhuis-bezorging van een zogenaamde buurtagenda start de uitvoering en verantwoording onder toezicht van buurtplatforms en een gemeentelijke accountmanager. Bij tussentijdse evaluatie blijkt 80% van de doelstellingen al gehaald.” Aanleiding “1. Onduidelijkheid bij en klachten van burgers en bestuur over wat er feitelijk gepresteerd werd en hoe dit werd verantwoord. 2. Gebrekkige samenwerking tussen gemeente en instellingen. 3. Noodzaak van versterking van bewonersparticipatie (we kunnen het niet alleen) en de overdracht van verantwoordelijkheden aan buurten( gebruik maken van deskundigheid en vaardigheden van bewoners). 4. Een gemeentebestuur dat zijn nek durfde uit te steken.” Resultaten “Nu wordt al duidelijk zichtbaar dat er meer en beter wordt gepresteerd en dat de communicatie richting burger en bestuur verbetert. • Een tussenevaluatie met het bewonersplatform maakte duidelijk dat: - 80% van het buurtcontract al na 1 jaar was uitgevoerd; - instellingen beter gaan samenwerken op de kwetsbare plaatsen in de buurten; - toezicht en handhaving verbetert.” • Verbeterde toegankelijkheid: - 24-uurs bereikbaarheid voor buurtmeldingen (telefonisch en digitaal); - buurtplatforms, werkgroepen van bewoners; - huis-aan-huis- enquêtes; - inzet van een buurtbus voor jeugd (overlast); - locatiespreekuren van het college. • Sneller: ieder contractpunt wordt SMART geformuleerd. Er kan geen discussie meer ontstaan over tempo en budgetten. • Effectiever: We hebben de formatie op hetzelfde niveau gehouden, zien de prestaties makkelijker tot stand komen en zien meer positieve elementen ontstaan in de samenwerking tussen bestuur, ambtelijke organisatie, partners en burgers. Kortom de middelen worden nu al effectiever en ten dienste van de belastingbetalende burgers ingezet. • Buurtbudgetten EUR 25.000 per werkgebied (5) per jaar voor extra activiteiten volledig aan bewoners gedelegeerd.”
4
Minister Remkes, uw beloofde ‘burger-prestatiecontract’ is geweldig, maar wat doet u er aan? Uit de persverklaring van de Consumentenbond op 25 april 2003: “Minister Remkes […] wil dat colleges van burgemeester en wethouders een prestatiecontract afsluiten met hun burgers en daar op afgerekend worden.” In Heemskerk gebeurt dat al (zie kader boven). Vroeger waren daar “onduidelijkheid bij en klachten van burgers en bestuur over wat er feitelijk gepresteerd werd en hoe dit werd verantwoord”. Maar nu zijn er buurtcontracten over “te leveren prestaties door gemeente, politie, welzijnsinstellingen, reiniging en woningcorporatie.” Dankzij “uitvoering en verantwoording onder toezicht van buurtplatforms”, wordt er “meer en beter gepresteerd” en zijn “instellingen beter gaan samenwerken”. “Kortom de middelen worden nu al effectiever ten dienste van de belastingbetalende burgers ingezet.” Dat is nu verbetering van kwaliteit zonder vrijblijvendheid en dat kan ook buiten buurtgebonden dienstverlening. De Stadsbibliotheek Haarlem overlegt bij voorbeeld sinds kort met een ‘Klantenpanel’ over de kwaliteit van de diensten. Het kan dus wel en het bevalt ook goed. Juist omdat die externe verbeter-motor van burger en raad met behulp van een prestatiecontract zo belangrijk is vinden we het jammer dat bij het ministerie de toezegging van Remkes geen aandacht heeft. Een andere toezegging van Remkes wordt voortvarender aangepakt. Uit dezelfde persverklaring: “Overheden moeten van elkaar leren. Essentieel daarbij zijn kwaliteitskaarten van de prestaties van gemeenten en hun tarieven in verhouding tot andere gemeenten.” Remkes wil dus benchmarks. Daar wordt door de VNG – met subsidie van het ministerie – hard aan gewerkt in de vorm van de gedeeltelijk openbare benchmark. Maar een goede benchmark die betrouwbare vergelijking mogelijk maakt kan niet zonder standaardisering van productdefinities en overheadtoerekening. Daar wordt door het ministerie nog niet aan getrokken. De minister en het ministerie vragen wij daarom wat er nu gedaan gaat worden aan: - een prestatiecontract tussen burgers en burgemeester en wethouders die daar op afgerekend worden; - met kwaliteitskaarten van de prestaties van gemeenten en hun tarieven in verhouding tot andere gemeenten. Want pas als de minister deze toezegging nakomt – en dus ook invloed uitoefent dat de cijfers werkelijk vergelijkbaar worden - kunnen de (georganiseerde) burger en de gemeenteraad het voorgestelde prestatiecontract goed beoordelen (kaderstellende taak raad) en vergelijkenderwijs bekijken of de burger wel voldoende waar voor het belastinggeld krijgt (controlerende taak). Meer politieke betrokkenheid Er valt volgens ons dus nog heel wat te doen. Desondanks is het NMKG al met al erg te spreken – en soms zelfs verbaasd – over de geboekte vooruitgang naar kwaliteit zonder vrijblijvendheid. Wij zien dit als inspirerende, hoopgevende stappen naar een ander type gemeente. Onze strategie van goede samenwerking met de VNG en het ministerie en het vormen van brede coalities zullen wij zeker voortzetten. Daarbij zullen we in de toekomst nog meer nadruk leggen op het mobiliseren van politieke betrokkenheid. Zo zijn we bezig met de voorbereiding voor een themadag kwaliteit voor raadsleden en wethouders, liefst samen met de VNG en met de verengingen voor griffiers raadsleden en wethouders. Maar het wegzakken van de toezegging van de minister voor prestatiecontracten tussen burgers en college toont dat we – samen met de Consumentenbond – druk op de ketel moeten blijven houden. Daarvoor blijven we in gesprek met VNG en ministerie en gaan we Tweede Kamer informeren over (en mobiliseren voor) de perspectieven voor de kwaliteit zonder vrijblijvendheid als proeftuin voor een nieuwe, gevitaliseerde overheid, die in slagvaardigheid, efficiency en klantgerichtheid de vergelijking met het bedrijfsleven aan kan. Dat krijgen we niet van vandaag op morgen voor elkaar, maar overmorgen is ook goed: we hopen dat we bij ons volgende jubileum kunnen melden dat het rond is.
5
‘Gemeente OK!’ lekkerder werken, sterkere positie en beter imago Het NMKG streeft dus naar een ander type gemeente met een ander motivatiesysteem, een ander mechanisme waar voortdurend verbeteren niet meer alleen een zaak is van enkele enthousiastelingen (‘nice to do’) maar een dagelijkse noodzaak (‘need to do’). Dat is niet alleen goed voor de burger (en bedrijven) of voor de mensen met een ‘kwaliteitstic’, maar voor de hele gemeente: raadsleden, b&w en de ambtelijke organisatie. Voor ambtenaren blijkt een werkomgeving die je scherp houdt – dus met dat voortdurende aanjagen van verbetering – het werk gewoon prettiger te maken. Collega’s bij voorbeeld die gewend waren te werken in gemeentelijke onderdelen die zichzelf op de markt moeten bewijzen en daarna weer in een klassieke ambtelijke organisatie terechtkomen willen graag weer terug naar die marktcomforme omgeving die je scherp houdt en die je aan de andere kant meer vrijheid geeft als je goede prestaties weet te leveren. Een systeem dat je alert houdt en een groter beroep doet op de creativiteit van managers en medewerkers. Dat werkt gewoon lekkerder. Belangrijker is wellicht nog dat een organisatie die gedwongen wordt zich voortdurend te verbeteren concurrerend blijft ten opzichte van het bedrijfsleven. Dat is zeker de moeite waard in een tijd waar het idee van privatisering en ‘outsourcing’ toch regelmatig de kop opsteekt. Voor management, college en raad is het voordeel dat er concrete informatie beschikbaar komt die de organisatie beter bestuurbaar maakt. Voor raadsleden betekent het niet alleen meer invloed door betere stuurinformatie uit de rapportages, maar ook meer informatie uit eerste hand van de klanten in het ‘burgeroverleg’, dat in feite als verlengde ogen en oren van de raadsleden werkt. Voor allemaal geldt dat zo’n innovatieve gemeente die voortdurend aan verbeteringen en grotere burgertevredenheid werkt, een veel beter imago krijgt. Dan kan je op het legendarische verjaardagsfeestje met veel genoegen over je werk praten, zonder meewarige gezichten. Dan vragen vrienden en familieleden je of je niet nog een plekje weet waar zij bij de gemeente aan de slag kunnen. NMKG visie 10 jaar NMKG omslag nw
6
