De Nederlandse Spoorwegen op glad ijs

De Nederlandse Spoorwegen op glad ijs Metafoor, repliek en proefballon H.P.C. van Ooststroom

In het vorige nummer uitte S. Lerz kritiek op de voortgang en richting van de Verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen. In dit artikel reageert de auteur op deze kritiek. Volgens hem moeten de variabele autokosten in overeenstemming zijn met alle maatschappelijke kosten, inclusief de externe kosten. Lukt dat niet, dan zou NS een compenserende subsidie moeten krijgen, omdat ze minder milieuvervuilend is dan de auto. Op deze wijze kan NS een rendabel bedrijf zijn en kunnen minder rendabele lijnen behouden blijven.

De ontwikkelingen die in gang zijn gezet om NS een andere en eigentijdse positie op de vervoermarkt te geven, worden hierna in een metafoor uitgewerkt. Vervolgens worden elementen aangegrepen voor een reactie op de kritiek van Lerz. Het artikel wordt afgesloten met een 'proefballon': kunnen (negatieve) gebruikersbijdragen zowel aan moderne economische principes tegemoet komen als garanderen dat een maatschappelijk gewenste omvang van vervoer per trein in Nederland economisch rendabel wordt gerealiseerd?

Een metafoor Rond 1960 krijgt een jongen van zijn rijke oom de beschikking over de vijver van het kasteel waar oomlief woont om deze als ijsbaan te exploiteren gedurende de wintermaanden. Daar dient een vergoeding tegenover te staan van 500 gulden. De exploitant in spé besluit te investeren in een hek om de vijver. Bovendien zet hij in de vijver een ovaal af met blokjes (gezamenlijke jaarkosten 50 gulden). De totale

Drs. H.P.C. van Ooststroom is werkzaam bij de N.V. Nederlandse Spoorwegen als staffunctionaris van de Raad van Bestuur. De bijdrage is op persoonlijke· titel geschreven.

Openbare Uitgaven 1994 nr. 1

kosten die hij tot op dat moment heeft gemaakt zijn te zien als de vaste kosten en bedragen 550 gulden per jaar. Zijn variabele kosten bestaan uit de kosten van de verkoop van toegangsbewijzen en uit de kosten van dweilen. Beide zijn afhankelijk van de omvang van de vraag (samen 50 cent per schaatser): de variabele kosten zijn laag in verhouding tot de vaste kosten. De jongen heeft nu een productieapparaat in handen waarmee hij aan de vraag om te kunnen schaatsen tegemoet kan komen. IJsbaanmonopolie De ijsbaan is de enige in de verre omtrek, zodat economen de exploitant als monopolist bestempelen. De vaste kosten van het productieapparaat blijken dermate hoog dat toetreding van meer exploitanten op deze markt uitgesloten is. Dit betekent dat de exploitant met het tarief de omvang van de vraag kan bepalen. Is het tarief hoog (bijvoorbeeld 10 gulden) dan zal de vraag: klein zijn (bij voorbeeld 64 schaatsers): is het tarief lager ( bijvoorbeeld 5 gulden) dan is de vraag groter (bijvoorbeeld 130 schaatsers). In het eerste geval bedraagt zijn winst 58 gulden; in het tweede geval bedraagt zijn winst 35 gulden. Verlies van 10 gulden dreigt bij een vraag van 120 schaatsers tegen een tarief van 5 gulden. Zou de exploitant volledige tariefvrijheid genieten dan bestaat de

13

kans dat hij tevreden is met weinig schaatsers. Als twee schaatsers bereid zouden zijn om 500 gulden neer te tellen om rustig te kunnen rondrijden, dan zal de exploitant daar vrede mee hebben (winst: 449 gulden). Vanuit maatschappelijk oogpunt wordt er dan onvoldoende geproduceerd en dient een toezichthouder regulerend op te treden door invloed op de prijsstelling. In dit geval heeft de gemeenschap aan de exploitant een tarief toegestaan van 5 gulden. Bij dit tarief melden zich 128 schaatsers: de winst bedraagt 26 gulden. Bovendien blijkt dat bij dit tarief de derving bij tariefverlaging niet meer wordt gecompenseerd door de opbrengsten van de extra schaatsers (de prijselasticiteit is hier -1 ). Eind jaren zestig - na een aantal jaren schaatsen met bescheiden winsten voor de exploitant waar een goed gebruik van de ijsbaan tegenover staat - wordt skiën als vrijetijdsbesteding een steeds grotere concurrent voor de ijsbaan. De stijgende populariteit van skiën maakt dat de ijsbaan niet langer circa 130 klanten trekt hij tarieven rond de 5 gulden. Sterker: bij geen enkel tarief blijkt rendabele exploitatie van een ijsbaan mogelijk. Door de ondeelbaarheid van het productieapparaat kan ook geen toevlucht gezocht worden tot het aanbieden van een geringere capaciteit tegen lagere kosten, waarbij wellicht nog wel rendabele exploitatie mogelijk is. Voor exploitatie van één bocht melden zich naar alle waarschijnlijkheid slechts een handjevol 'kluners' ter voorbereiding op de Elfstedentocht. Er rest dan nog slechts één mogelijkheid: de ijsbaan wordt weer kasteelvijver. Het hek gaat dicht. Het doek valt.

IJsbaanregulering Dit nu is tegen de wens van de gemeenschap. Er wordt gewerkt aan het Structuurschema Schaatsen en Skiën en men denkt het schaatsen in de toekomst een grotere rol toe in het tegemoetkomen aan de behoefte aan wintersporten. Van een ongebreidelde groei van skivertier worden sterk negatieve effecten verwacht op het milieu: steeds meer bossen zullen worden gekapt en berghellingen aangetast voor de exploitatie van 'pistes' en 'loipes'. De gemeenschap doet een klemmend beroep op de ijsbaanexploitant om de ijsbaan bevroren te

14

houden. Niet alleen dient de ijsbaan open te blijven. Vanuit maatschappelijk oogpunt is ook verbetering van de kwaliteit geboden om de concurrentie met skiën te kunnen aangaan. Om de intensiteit van het gebruik te verhogen, wordt voorgesteld een dweilmachine aan te schaffen. De exploitatiekosten nemen weliswaar toe, maar er kunnen veel meer schaatsers worden aangetrokken. Zolang de skiër niet de werkelijke kosten van zijn gedrag betaalt, is kostendekking hij de in kwaliteit verbeterde ijsbaan uit de marktopbrengsten echter niet mogelijk. Voor de economische nadelen die voortvloeien uit deze vorm van exploitatie ontvangt de ijsbaan een bijdrage van de overheid uit de algemene middelen. Voor het tariefbeleid betekent dit dat het erop gericht dient te zijn zoveel mogelijk schaatsers te trekken, waarbij meer dan in de situatie in de jaren zestig differentiatie moet worden toegepast. Elke schaatser krijgt een toegangsprijs voorgeschoteld die hij nog juist bereid is te betalen. Zo worden aan frequente gebruikers abonnementen tegen een lagere gemiddelde opbrengst verkocht en kunnen ook voor bepaalde tijden en voor bepaalde gebruikersgroepen (spits- en daluren, professionele gebruikers. 65plussers, studenten) andere tarieven worden vastgesteld. De eerste jaren is het dweilen met de kraan open. In tegenstelling tot de beleidsvoornemens in het structuurschema wordt het skiën geen strobreed in de weg gelegd. De voorzieningen worden steeds meer uitgebreid en de maatschappelijke kosten van skiën worden niet aan de gebruikers doorberekend. Hierdoor is de ijsbaan niet in staat de stijgende personeel-, energie- en onderhoudskosten te compenseren door hogere marktopbrengsten. Door het gehanteerde tariefbeleid wordt het maximale uit de markt gehaald. Zouden de tarieven worden verhoogd dan weegt de opbrengststijging precies op tegen de derving van wegblijvende schaatsers. Per saldo wordt van de gemeenschap een steeds grotere bijdrage in de exploitatiekosten verlangd. In 1985 ontwikkelt de ijsbaanexploitant opnieuw plannen ter versterking van de functie van schaatsen te midden van de wintersporten. Hij voorziet dat het vroeg of laat afgelopen moet zijn met de hoge vlucht die skiën heeft genomen. De ijsbaan moet toegerust worden


om een groter deel van de vrijetijdsbesteding mogelijk te maken. De mogelijkheden om de capaciteit te verruimen binnen het bestaande productieapparaat zijn uitgeput: er dient een tweede ijsbaan te worden gebouwd. Bovendien is een aanzienlijke verbetering van de kwaliteit noodzakelijk. Deze verbetering zou kunnen bestaan uit overkapping van de ijsbaan. Er wordt zo geanticipeerd op een groeiende vraag. Deze groei komt deels van de kwaliteitsverhoging, waardoor ook hogere tarieven denkbaar zijn. Voor een ander deel zal er door hogere skiprijzen een substitutie van skiën door schaatsen plaats moeten vinden, De plannen worden integraal onderdeel van het Tweede Structuurschema Schaatsen en Skiën dat in 1988 verschijnt.

IJsbaandilemma

Helaas vindt er door tijdsdruk geen iteratief proces plaats met de algemene doelstellingen. Is de locatie van de ijsbaan wel goed gekozen of zou de ijsbaan dichter bij de skipistes moeten worden gebouwd? Worden in het aanbod wel de goede accenten gelegd om skiërs over te halen vaker de ijsbaan te gebruiken? En is het schaatsen voor studenten niet te goedkoop? De toezichthouder besluit om het dilemma op te lossen door meer op de principes van de markteconomie te gaan vertrouwen, zulks in aansluiting op de aanbevelingen van een inderhaast ingestelde 'commissie Twijfels'. Door de prijs van wintersporten te verhogen en in overeenstemming te brengen met de maatschappelijke kosten kan de prijsconcurrentiepositie van de ijsbaan verbeteren en kan bestuurlijk afstand tot het beheer over de ijsbaan worden bewaard. Er wordt daarbij gestreefd naar (dreiging met) concurrentie tussen meer exploitanten. Iedereen die doelmatiger kan dweilen en kaartjes verkopen, moet toegang kunnen krijgen tot exploitatie van de ijsbaan. De toewijzing van capaciteit aan verschillende potentiële exploitanten vormt een groot praktisch probleem. Kun je bijvoorbeeld zonder exploitatienadelen binnen- en buitenbochten apart exploiteren? En hoe moet met de claims van een organisator van ijshockeywedstrijden worden omgegaan? Dergelijke vraagstukken moeten worden opgelost alvorens van concurrentie sprake kan zijn. Bovendien bestaan er aan de vraagzijde van de


markt problemen. De omvang van de markt waar concurrentie een heilzame werking kan hebben, is erg beperkt. Door flankerend beleid dient deze omvang groter te worden, De ijsbaanexploitanten staan echter letterlijk in de kou als de cruciale flankerende maatregelen op te grote weerstand stuiten van de bevolking. De opbrengsten die zij in dit geval uit de markt kunnen halen zijn onvoldoende om de kosten te dekken. Als er evenmin een compenserende bijdrage komt voor de ongelijke concurrentie met andere wintersporten komt er zeker geen tweede ijsbaan, is overkapping te duur, en kan uiteindelijk ook vervanging van de dweilmachine niet uit de opbrengsten worden bekostigd. Kwaliteit, marktomvang en (markt)opbrengsten komen terecht in een neerwaartse spiraal. Het doek dreigt opnieuw te vallen.

Een repliek Lerz geeft op een ongecompliceerde wijze weer in welk veranderingsproces NS momenteel verkeert. Als 'buitenstaander' heeft hij niet kunnen beschikken over het rijke bronnenmateriaal dat over de veranderingen circuleert binnen NS, maar dat heeft hem niet gehinderd om de ontwikkelingen nauwgezet te analyseren en kritische opmerkingen te plaatsen. Voor een 'insider' is het geruststellend om te zien dat er kennelijk toch nog zoiets als een rode draad uit de berichtgeving over de veranderingen is te distilleren, Een groot deel van het artikel van Lerz is beschouwelijk en zeer juist en wil ik hier verder onbesproken laten. Ik wil op een aantal punten afzonderlijk ingaan. Deze punten hebben alle relatie tot de door Lerz gepropageerde toepassing van economisch theoretische aspecten.

Toetredingsbarrières In steekwoorden wordt de achtergrond voor de veranderingen door toepassing van de economische theorie als volgt bezien. Spoorwegbedrijven kunnen worden getypeerd als een 'decreasing cost industry' in een 'second best world'. Hoewel de auto op de vervoermarkt prijszetter is, is NS de enige aanbieder van vervoer per trein. Er zijn aanwijzingen dat de productie het goedkoopst in een

15

monopolie kan worden ondergebracht: op het relevante outputgebied voor spoorvervoer in Nederland is sprake van grote schaalvoordelen en afnemende gemiddelde kosten2. Dit natuurlijke monopolie wordt opgevat als een vorm van marktfalen en noopt de overheid tot regulering. Niet alleen aan de aanbodzijde, maar ook aan de vraagzijde van de markt is sprake van onvolkomenheden. De auto vormt voor grote delen van de markt een (te) grote concurrent. De reden hiervoor is niet alleen het kwaliteitsverschil, maar ook het feit dat de auto onder de kostprijs werkt. Externe kosten van autoverkeer komen onvoldoende tot uitdrukking in de heersende marktprijzen. Dit maakt NS tot een sterk natuurlijk monopolie.3 In de door regulering verkregen situatie wordt altijd verlies geleden en moet de overheid bijpassen. Door onvolledige informatie en ontbrekende marktprikkels bestaat twijfel over de efficiënte aanwending van de overheidsbijdrage (het 'principal agent' probleem). Voor marktfalen komt reguleringsfalen in de plaats. Er kunnen voorwaarden worden geschapen waaronder (de dreiging van) toetreding dit reguleringsfalen voorkomt. Het Wijffels advies om NS te vierendelen beoogt deze voorwaarden te realiseren. Dreiging met concurrentie vereist het wegnemen van toetredingsbarrières. Een eerste stap daarbij is om de verantwoordelijkheid voor de exploitatie van treinvervoer en voor de aanleg en het onderhoud van de spoorweginfrastructuur te scheiden. Een logische vervolgstap is om ook aan andere eisen voor concurrentie te beantwoorden als daar in de praktijk niet aan blijkt te worden voldaan. Zo is het denkbaar dat ook de beschikbaarheid van treinen een barrière opwerpt. In dat geval is het voorstelbaar om ook dit productiemiddel af te zonderen en op die wijze gelijkwaardige toetreding van potentiële concurrenten veilig te stellen.4 Het eindbeeld hierbij is nog allerminst helder. Immers, naast de infrastructuur en het rollend materieel kunnen nog talrijke processen binnen de productiestructuur van spoorwegen voor potentiële toetreders barrières opwerpen. Te denken valt aan (de opleiding van) rijdend personeel, de kaartverkoop en het maken van dienstregelingen. Door al deze processen af te zonderen en zich voor aanspraken van concurrenten open te 16

stellen, gloort een eindsituatie waarin alleen sprake is van concurrentie tussen het management over de totale processen. Een voorbeeld van dele werkwijze kan worden aangetroffen bij het openbaar vervoer in de regio Lille in Frankrijk. Capaciteitsmanagement Capaciteitsmanagement regelt namens de overheid het gebruik van railinfrastructuur in Nederland. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen toewijzingsregels en gebruikersbijdragen. Toewijzingsregels streven naar neutraliteit in het verdelen van de schaarse capaciteit met behoud van de samenhang in de totale dienstregeling. De introductie van een systeem van gebruikersbijdragen kan twee doelen hebben. In de eerste plaats kan een dergelijk systeem de efficiënte aanwending van capaciteit verzekeren door potentiële gebruikers te confronteren met de schaarste aan infrastructuur op sommige tijden en plaatsen (de congestiekosten worden in rekening gebracht ). Hier ligt derhalve een zeer directe relatie met toewijzingsregels (er wordt wel van de 'allocatiefunctie van de heffing' gesproken). In de tweede plaats is het een middel om opbrengsten te genereren (de 'financieringsfunctie van de heffing' ). Daarbij gaat het erom een bijdrage te leveren aan de dekking van de variabele (verkeersafhankelijke) kosten samenhangend met de aanleg en instandhouding van infrastructuur (de gebruiks- of onderhoudskosten) en ook om bij te dragen in de gemeenschappelijke vaste (verkeersonafhankelijke) kosten (de 'capaciteitskosten') hiervan. Een afgeleid doel is dat het heffen van bijdragen voor het gebruik van infrastructuur in het algemeen de mogelijkheid biedt om gelijke concurrentieverhoudingen tussen de vervoermodaliteiten te scheppen, Hier wordt de heffing gebruikt om in 'second best' omstandigheden (bijvoorbeeld als niet alle vervoerbewijzen alle (externe) kosten krijgen toegerekend) gelijke prijsconcurrentie tot stand te brengen. Dit zou kunnen betekenen dat verschillende exploitanten (reizigers en goederen naar deelmarkten) verschillende percentages van de infralasten moeten betalen, omdat de

Openbare Uitgaven 1994 nr. 1 .

ongelijke prijsconcurrentie op de betreffende markten verschilt. Deze functie van de heffing kan met elk van de beide voorgaande worden gecombineerd. Prijsdiscriminatie tussen (potentiële) vergelijkbare groepen gebruikers (bijvoorbeeld tussen NS en een buitenlandse maatschappij voor een intercityverbinding) moet worden vermeden. Voor grensoverschrijdend vervoer is het belangrijk dat in aangrenzende landen overeenkomstige heffingssystemen worden toegepast.

Theoretisch moet de hoogte van de heffing gelijk zijn aan de marginale maatschappelijke kosten. Deze bestaan uit de som van de onderhoudskosten, de congestiekosten (er is meer vraag dan aanbod) en de externe kosten (bijvoorbeeld geluidhinder). In het kabinetsstandpunt is alleen sprake van marginale onderhoudskosten, hetgeen zou betekenen dat congestiekosten en externe kosten niet worden doorberekend. Voor tal van baanvakken zal er de komende jaren in Nederland sprake zijn van schaarste ('congestie'). Een heffingenstelsel - mede gebaseerd op congestiekosten - is het instrument bij uitstek bij toewijzing onder schaarste. Aan de vragers worden de marginale kosten van capaciteitsverruiming in rekening gebracht. Het feit dat het kabinet gebruikers tot 2000 vrijstelt van heffingen voor gebruik van railinfrastructuur betekent echter dat deze heffingen geen rol hoeven te krijgen hij de toewijzing onder schaarste. Schaarsteproblemen zijn in Nederland van grotere om vang dan in de meeste andere Europese landen. De hoogte van de gebruikersheffing verliest hierbij in eerste instantie aan betekenis: de financieringsfunctie wordt tot 2000 niet verlangd en de allocatiefunctie speelt geen rol. Eerste verkenningen bij NS, bij het ministerie van Verkeer en Waterslaat en in het buitenland (met name in Duitsland) leren dat het zeer moeilijk, zo niet onmogelijk is tot objectieve toewijzing bij schaarste te komen met een set regels waarin de prijs geen rol speelt. De omvang van de 'contestable' markt In een 'contestable' markt voor spoorvervoer. wordt via (de dreiging met) concurrentie reguleringsfalen voorkomen en worden eventuele monopoliewinsten afgeroomd. Dit me-


chanisme werkt alleen op markten waar rendabele exploitatie mogelijk is. Het niet-rendabele deel wordt niet geproduceerd tenzij de overheid via bijvoorbeeld openbare aanbesteding contracten sluit. Ook daarbij is concurrentie mogelijk, maar deze is van iets andere orde omdat daarbij ook de concurrentie tussen vervoersystemen een rol speelt (bijvoorbeeld tussen trein en bus). De tucht van de markt kan zich alleen doen gevoelen op rendabele markten die door verschillende potentiële spoorwegbedrijven worden geëxploiteerd. De huidige omstandigheden op de vervoermarkt maken dat slechts een kleine deelmarkt rendabel is voor spoorvervoer. In het vervoer van personen betreft het met name de internationale assen voor hoge snelheidstreinen en een aantal nationale verbindingen tussen grote steden. Grote delen van het huidige voorzieningenniveau zijn ook bij vergaande maatregelen in de kostenstructuur (schrappen van banen en van de meest onrendabele voorzieningen) en in de opbrengstenstructuur (verhogen (spits)tarieven) niet bedrijfseconomisch te exploiteren. Mede om die reden worden niet 'blind' alle voorwaarden voor de 'contestable' markt tot stand gebracht. Zolang het flankerende overheidsbeleid niet echt van de grond komt, is de toekomst niet alleen voor een spoorwegbedrijf ongewis, maar dreigt tevens een verlies aan maatschappelijke functies waardoor ook politiek ongewenste ontwikkelingen in gang worden gezet. NS wil graag verder met het verzelfstandigingsproces. Het overheidsbeleid bepaalt welk deel van het product in een 'contestable' markt vorm kan krijgen en welk deel via openbare aanbesteding zal moeten verlopen. Blijft de rol van het openbaar aanbesteden groot dan is betrekkelijk weinig vooruitgang ten opzichte van het verleden geboekt.

Een proefballon Zoals hiervoor aangegeven begint zich in de uitwerking van de aanbevelingen van de commissie Wijffels steeds duidelijker af te tekenen dat het succes van de operatie afhankelijk is van de oplossing van twee complexe vraagstukken. In de eerste plaats moeten niet-discriminerendetoedelingsregels voor het ge-

17

bruik van spoorwegcapaciteit worden vastgesteld. Gezien de schaarste aan infrastructuur in Nederland lijkt een rechtvaardige toedeling alleen mogelijk bij toepassing van het prijsmechanisme, bijvoorbeeld via een systeem van gebruikersbijdragen. In de tweede plaats zal het flankerend overheidsbeleid in belangrijke mate gaan bepalen welk aandeel een 'commercieel' spoorwegsysteem in het totale verkeer en vervoer gaat hebben en welk deel eventueel via een contractsector vorm moet krijgen. Er is evenwel nog geen mechanisme afgesproken waarmee de samenhang tussen flankerend beleid en contractsector kan worden gekwantificeerd. Een gecombineerd heffingssysteem zou voor beide problemen de oplossing kunnen bieden. Dit heffingssysteem dient een brug te slaan tussen twee markten. Op de eerste markt is de overheid aanbieder van infrastructuur en zijn exploitatiebedrijven de vragers. Hier wordt het prijsmechanisme ingezet bij de verdeling van schaarste. Op de tweede markt zijn de exploitatiebedrijven de aanbieders en zijn verladers en vervoerconsumenten de vragers. Hier dient het systeem de ongelijke marktomstandigheden tussen verschillende vervoerwijzen weg te nemen, zodat een eerlijke prijsconcurrentie ontstaat bij de onderhandelingen over de verdeling van de schaarse infrastructuur. Gebruikersheffingen Op de eerstgenoemde markt kunnen de integrale kosten van de spoorweginfrastructuur met verdeelsleutels bij potentiële exploitanten in rekening worden gebracht. De integrale infrakosten kunnen op 900 miljoen gulden per jaar worden gesteld. Er worden aan potentiële gebruikers twee basisprijzen in rekening gebracht: een vastrecht waarmee een bijdrage wordt verlangd in de vaste, verkeersonafhankelijk kosten en een basisprijs die varieert met het aantal treinkilometers. Voor de bepaling van het vastrecht is in het voorbeeld uitgegaan van 60% vaste kosten en een dekkingsbijdrage van 25% Deze dekkingsbijdrage is grotendeels politiek bepaald. De basisprijs, die varieert met het aantal treinkilometers wordt bepaald door de niet-vaste kosten te delen door de potentiële capaciteit van de beschikbare infrastructuur. Hiermee

18

wordt voorkomen dat hij een geringe vraag het gemiddeld basistarief relatief hoog en hij een grote vraag het basistarief relatief laag wordt. Deze werkwijze is vooral van belang bij desegregatie naar het niveau van bepaalde lijnen: op landelijk niveau middelen deze verschillen zich uit. Tabel1: Berekening basisprijs Infrakosten (mln. gld.) waarvan vast (%) potentiële capaciteit (mln. treinkm) aantal gebruikers" bijdrage in vastrecht (%)

900 60 110

6 25 23 3,27

basisprijs A (mln. gld./gebruiker) basisprijs B (gld./treinkm)

a Gebruikers zijn hier personenvervoer Intercity en

Agglo-regio, goederenvervoer zwaar (bulk) en licht (container), het dienstvervoer van de Infraorganisatie en een derde gebruiker.

In het voorbeeld leidt dit lot een vastrecht van 23 miljoen gulden per gebruiker per jaar en tot een gemiddeld tarief per treinkilometer van 3,27 gulden (zie label 1). Basisprijs B is een gemiddeld tarief en houdt geen rekening met bijzondere gebruikerswensen. Dit tarief dient daarom te worden gecorrigeerd. Voor twee gebruikers, te weten personenTabel 2: Correctie van basisprijs tot marktprijs Personenvervoera Treinkm Snelheid Aslast Aansluitingen Marktprijs Bijdrage a b

95 1,1 0.9 1.2 3.88 392

Goederen- Totaal vervoerb 10 0.9 1.1 0.8 2.59 49

105

441

Alle personenvervoer Alle goederenvervoer

vervoer en goederenvervoer wordt deze correctie hier als voorbeeld uitgevoerd. De correctiefactoren betreffen de wensen ten aan-


zien van rijsnelheden, aslasten en aansluitingen. Correctie van basisprijs B met deze factoren leidt tot een marktprijs uit het oogpunt van de kosten van infrastructuur. Vermenigvuldiging met het aantal gevraagde treinkilometers resulteert in de afdracht van de gebruikers. In het voorbeeld komt op die manier 441 miljoen gulden (inclusief het vastrecht) binnen: de overheid compenseert hierbij dus (900-441 = 459 miljoen gulden. Op deze basisvariant kan naar believen worden

De precieze becijfering van het concurrentienadeel is natuurlijk een lastige aangelegenheid en zal altijd leiden tot discussies. De in tabel 3 bepaalde waarden zijn arbitrair, maar niet ongefundeerd. Een voorbeeld moge dit verduidelijken. In het personenvervoer veroorzaakt elke autokilometer circa 8 cent externe kosten: bij een verbruik van 15 kilometer per liter zou de brandstofprijs dan met ongeveer ƒ1,20 verhoogd moeten worden!5 De gemiddelde bezetting bedraagt ongeveer 1.2. zodat de 'subsidie' per personenkilometer ongeveer

Tabel 3: Correctie van marktprijs tot verrekenprijs Marktprijs (gld./treinkm) Personenvervoer Goederenvervoer

Concurrentienadeel (gld./treinkm)

3,8 8 2,59

Gebruikersbijdragen totaal

gevarieerd. Zo zou een concessie van personenvervoer op het aspect aansluitingen (factorverlaging van 1.2 naar 1.1) tot een reductie van de bijdrage met 31 miljoen gulden leiden. Op deze wijze zijn marktvolkomen prijzen tot stand gebracht. Aanbieder op de markt is het Capaciteitsmanagement (uit naam van de overheid), vragers zijn de exploitatiebedrijven. Via onderhandelingen tussen het Capaciteitsmanagement en de potentiële exploitanten ('conferences') met de gebruikerswensen als inzet dient tot definitieve toewijzingen te worden gekomen. Vereveningsbijdragen Er is nog een tweede markt. Hier zijn de exploitatiebedrijven aanbieders en zijn verladers en vervoerconsumenten vragers. Op die markt zijn de prijzen allerminst 'volkomen': het wordt inmiddels vrij algemeen aanvaard dat in het vervoer oneerlijke prijsconcurrentie optreedt omdat niet alle veroorzaakte kosten in de prijzen tot uitdrukking komen. Idealiter volgt wel doorberekening in de prijzen (het uitgangspunt van Wijffels). Lukt dit niet dan is subsidiëring van een substituut met een concurrentienadeel de op één na beste oplossing.


6,50 2,00

Verrekenprijs (gld./treinkm) -2,62 +0,59

Heffing (mln. gld.) -226 +29 - 197

6,5 cent bedraagt. Bij 100 reizigers per trein zou een spoorwegexploitant dan 6.50 gulden per treinkilometer gecompenseerd dienen te krijgen. Correctie van de marktprijs voor het concurrentienadeel geeft de verrekenprijs. Deze is dus in sommige gevallen negatief. Ook nu kunnen de totale heffingen (soms bijdragen) worden berekend en resulteert een som geld voor bekostiging voor infrastructuur en exploitatie door de overheid. In het voorbeeld krijgt het personenvervoer 226 miljoen gulden en betaalt het goederenvervoer 29 miljoen gulden. Voor praktische toepasbaarheid dienen deze berekeningen te worden gedifferentieerd naar deelmarkt op het niveau van een baanvak. Als de gevraagde hoeveelheid infrastructuur groter is dan de capaciteit van het baanvak, kan met schaarsteheffingen bovenop de vastgestelde verrekenprijzen tot toewijzing aan de hoogste bieder worden gekomen. Het biedproces verloopt in dit geval zuiver. In het voorbeeld is de overheid ruim 1 miljard gulden per jaar aan 'BIER' (bekostiging infrastructuur en exploitatie rail) kwijt. Een variant hierop zou kunnen zijn dat door flankerend beleid (de benzineprijs stijgt met 20

19

cent per liter ) de verrekenprijs voor personenvervoer met één gulden per treinkilometer daalt. Deze operatie is voor de exploitanten neutraal als er door de maalregel een tariefruimte ontstaat om de gemiddelde opbrengst met één cent per personenkilometer te laten stijgen zonder vervoerverlies. De veronderstelling is dat als alle externe kosten bij de auto in rekening worden gebracht, de compenserende bijdrage naar nul kan gaan. Wellicht ten overvloede, maar het risico dat een exploitatiebedrijf treinen gaat rijden om subsidie op te strijken is klein: de marktopbrengsten zullen hard nodig zijn om tezamen met een negatieve subsidie voor infragebruik de exploitatiekosten goed te maken.

economie van de spoorwegen. in ESB, 1993. nr. 3930, blz. 884-888. H.P.C. van Ooststroom en H.A. van der Donk De produktie- en kostenstructuur van de N.V. Nederlandse Spoorwegen. in Tijdschrift voor Vervoerswetenschap. 1989. nr. 2. MuConsult. De Nederlandse Spoorwegen: partij op de mobiliteitsmarkt. studie in opdracht van NS. Utrecht, 1993 B. Nooteboom. De hypothese van de betwistbare markt, in ESB. 1993. nr. 3934. blz. 990-992. H.L. van der Kolk. Auto in balans. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven/VUGA Uitgeverij B.V.. Den Haag. 1988.

Conclusie Het proces van verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen is een moeilijke weg omdat niet alleen aan de aanbodzijde problemen bestaan (kostenefficiëntie bij een monopolist) maar er ook aan de vraagzijde van de markt moeilijkheden optreden (ongelijke prijsconcurrentie). Alleen door de problemen in samenhang te bezien en op te lossen kan een situatie worden bereikt waarin alle relevante actoren er beter op worden. De overheid omdat ze afstand kan houden van een bedrijfstak die toch een wezenlijke bijdrage aan haar vervoerbeleid levert, de spoorwegbedrijven omdat zij zich kunnen losmaken van het bureaucratische imago en zich kunnen ontwikkelen tot een 'normale' vorm van bedrijvigheid. en ten slotte de klanten omdat ze een beter product krijgen voor een redelijke prijs. Wat redelijk is, is afhankelijk van de mate waarin de maatschappelijke effecten van mobiliteit in de prijzen tot uitdrukking worden gebracht. Lukt dit maar voor een deel dan dienen spoorwegbedrijven compenserende subsidies te ontvangen. Verrekening met de gebruikersheffingen in een controleerbaar en eenvoudig administratief systeem biedt daarvoor een mogelijkheid. Noten Voor de visie van de auteur op de economische achtergrond van de positie van NS wordt verwezen naar H.P.C. van Ooststroom en G. Renes, De

20


De Nederlandse Spoorwegen op glad ijs

Recommend Documents