De maatschappelijke kosten van brandveiligheid

ARTIKELEN

De maatschappelijke kosten van brandveiligheid Jan Sterk

In een recent rapport over brandveiligheid introduceert SEO het begrip MKBA (maatschappelijke kosten-batenanalyse). Zo’n analyse geeft een completer beeld van de werkelijke kosten die brandveiligheidsmaatregelen met zich meebrengen. En dat levert nuttige inzichten op in bijvoorbeeld de wenselijkheid van subsidiemaatregelen voor rookmelders of woningsprinklers. Een verslag.

Inleiding In 2009 verstrekte het Verbond van Verzekeraars een opdracht aan SEO Economisch Onderzoek, een bureau gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam, voor een onderzoek naar de inzet en de resultaten van het brandpreventiebeleid in Nederland. SEO publiceerde hierover een rapport d.d. 14 oktober 2009 onder de titel ‘Brandveiligheid: wie doet wat en waarom?’ Drie onderzoekers, Marcel van den Berg, Kieja Janssen en Bert Tieben, rapporteren hierin over verschillende aspecten, waaronder de maatschappelijke kosten en baten van brandpreventieve voorzieningen. Dat is in ons land nog een vrij nieuwe benadering en daarom wordt in dit artikel aandacht besteed aan hetgeen het SEO-rapport hierover heeft bericht. Voor de integrale tekst van het rapport en de vele literatuurverwijzingen daarin wordt verwezen naar www.seo.nl.

Wat zijn maatschappelijke kosten? Onder het begrip ‘maatschappelijke kosten’ wordt verstaan: het geheel aan kosten voor de maatschappij. Maatschappelijke kosten zijn dus de private kosten plus de verrekening van de externe effecten. In het SEO-rapport worden de contouren van een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) voor brandpreventie geschetst. Dat is internationaal een veelgebruikte methode, die in ons land – met name voor brandpreventie – nog betrekkelijk nieuw is. Om bijvoorbeeld een gebouw brandveilig te maken, moeten diverse kosten worden gemaakt. De regelgeving op het gebied van brandveiligheid is gericht op de veiligheid van mensen en op het 159

De maatschappelijke kosten van brandveiligheid

ARTIKELEN

beperken van de omvang van een eventuele brand. Wie een gebouw wil bouwen of gebruiken, is verplicht om bepaalde maatregelen te treffen die samen voornoemde doelen nastreven. En als die maatregelen zijn uitgevoerd, wordt het gebouw geacht ‘brandveilig’ te zijn. De getroffen maatregelen kosten meestal geld, maar dat wil niet zeggen dat daarmee alle kosten voor de brandveiligheid zijn afgedaan, want er zijn ook nog andere kosten. Denk bijvoorbeeld aan de kosten voor de Nederlandse brandweer of voor de openbare bluswatervoorziening. Dit soort kosten worden door de maatschappij betaald en behoren dus tot de maatschappelijke kosten voor de brandveiligheid. Een eigenaar of gebruiker van een gebouw zal bij de kosten voor brandveiligheid niet direct denken aan de maatschappelijke kosten. Deze worden immers door ons allen voldaan in de vorm van belastinggelden. Ze komen op die manier maar voor een zeer beperkt gedeelte terecht bij de gebouweigenaar of gebruiker. Deze laatste zal zich vooral druk maken over zijn eigen kosten voor brandpreventie. Vragen die dan spelen zijn o meer: Kan het niet goedkoper? Kan het niet zonder die maatregelen? Wat brengt het op? Maar niet: Met welke kosten zadelen wij de maatschappij op? We zijn het kortom in ons land nog niet gewend om ons te bekommeren om de maatschappelijke kosten van ons handelen, al begint daar op bepaalde terreinen verandering in te komen. Op het gebied van brandpreventie zijn de maatschappelijke kosten zo hoog opgelopen, dat van gebouwengebruikers wordt verwacht dat zij zich anders zullen gaan opstellen. Dit betreft de vele ongewenste meldingen van automatische brandmeldinstallaties.

Maatschappelijke kosten van ongewenst alarm In maart 2010 organiseerde de brandweervereniging NVBR, samen met het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) en de Ministeries van BZK en VROM, een symposium over het probleem van de vele ongewenste meldingen van automatische brandmeldinstallaties. De kosten daarvan zijn in de loop der jaren hoog opgelopen en de bemanningen van brandweervoertuigen zijn heel veel tijd kwijt met het rijden naar en van locaties waar een automatisch brandalarm vandaan kwam, terwijl er geen brand bleek te zijn. Dat moet anders, vindt de brandweer. Het symposium vormde de aftrap van het project NUT (Nodeloze Uitrukken Terugdringen) dat concrete voorstellen voor oplossingen moet opleveren.

Tabel 1. Kosten van de brandweer Jaar 1995 2000 2005 2008

Kosten totaal (miljoen euro) 378 522 799 1006

per inwoner (euro) 25 33 49 61

per uitruk (euro) 3.255 3.913 5.759 6.623

totaal (× 1000) 116,3 133,3 138,7 151,9

Uitrukken per 1000 inwoners 7,5 8,4 8,5 9,3

Bron: CBS Brandweerstatistiek 2008

Uit de cijfers van het CBS blijkt dat de totale kosten van de brandweer ieder jaar sterk stijgen. Deze stijgingen worden voor een deel verklaard uit de toename van het aantal taken dat de brandweer uitoefent. Daarnaast is er een flinke groei van het aantal brandmeldingen dat binnenkomt. Dat heeft 160


ARTIKELEN

voor een deel te maken met de groei van het aantal inwoners van ons land en voor een ander deel door het toenemende aantal brandmeldinstallaties.

Tabel 2. Brandmeldingen via brandmeldinstallaties Totaal (× 1000) 28,5 36,0 50,8 58,9

1995 2000 2005 2008

Geen loos alarm (× 1000) 1,8 (6%) 2,0 (5,5%) 3,0 (6%) 3,3 (5,6%)

Loos alarm (× 1000) 26,7 (94%) 34,0 (94,5%) 47,8 (94%) 55,6 (94,4%)


Het aantal brandmeldingen dat brandmeldinstallaties genereren, is schrikbarend gegroeid. Ging het in 1995 nog om 28.500 meldingen, in 2008 bedroeg dat aantal 58.900. Dat is ruim een verdubbeling. Het aantal malen loos alarm in 1995 bedroeg 26.700, tegen 55.600 in 2008. Geen wonder dat de brandweer dat aantal wil halveren. Men wil dat bereiken door de verantwoordelijkheid van de gebruiker te vergroten, want de meeste ongewenste meldingen worden veroorzaakt door een verkeerd gebruik van de brandmeldinstallatie. Of dat zal lukken is nog de vraag, maar financieel gezien is het zeer de moeite waard. Kort door de bocht genomen, zou dat een besparing kunnen opleveren in de orde van grootte van: 50% van 55.600 ongewenste meldingen * € 6.623 per uitruk na een loze melding = € 184.119.000 Dat is dus bijna € 200 miljoen. Dat betekent dat bijna één vijfde deel van het gehele brandweerbudget van ruim € 1 miljard op gaat aan het zinloos uitrukken na loze meldingen. De gebruikers van brandmeldinstallaties zullen over het algemeen geen idee hebben dat hun brandmeldinstallatie zoveel kosten met zich meebrengt. Het is een hoge maatschappelijke schade, die wordt bekostigd uit belastinggelden.

Andere maatschappelijke kosten Maatschappelijke kosten zijn er op allerlei gebieden, al zijn we het ons soms niet altijd bewust. Hierna volgen enkele voorbeelden. Zeer dure medicijnen Sommige zeer zeldzame ziekten vergen de inzet van zeer dure medicijnen. De ontwikkelingskosten van deze medicijnen zijn hoog en ze moeten gedragen worden door een beperkt aantal patiënten. De behandeling van bijvoorbeeld patiënten met de zelden voorkomende ziekte van Pompe, een dodelijke spieraandoening, kost per patiënt gemiddeld € 300.000 per jaar. De behandeling van sommige andere ziekten kost tot het dubbele van dat bedrag. In 2008 was voor de ‘dure geneesmiddelen’ een bedrag van € 135 miljoen beschikbaar. Dat bedrag kan gezien worden als de maatschappelijke kosten van dure medicijnen. De patiënten kunnen (en behoeven) die kosten niet (te) betalen, maar het ligt voor de hand dat partijen, zoals het College van Zorgverzekeringen (CVZ), de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de Raad voor de Volksgezondheid & Zorg, jaarlijks met elkaar overleggen over welke dure medicijnen worden vergoed en welk bedrag daarvoor beschikbaar moet zijn.

161


ARTIKELEN

Intensieve veehouderij Het wordt steeds duidelijker dat een grote concentratie van dieren in de veehouderij een bedreiging kan vormen voor de omgeving in de vorm van milieuverontreiniging of aantasting van de gezondheid van mensen. Soms leidt dat tot ruiming, wat een strop is voor de boer. Voor het overige zijn er de (maatschappelijke) kosten en problemen die niet direct bij de veehouder terechtkomen, zoals ziektekosten. Dit soort gevolgen wegen tegenwoordig mee in de beleidskeuzes voor of tegen intensieve veehouderij. Verkeersveiligheid Het SEO-rapport noemt verkeersveiligheid bij uitstek een terrein waar de wetenschappelijke onderbouwing van het beleid een voorbeeld kan zijn voor het brandveiligheidsbeleid. Zo is het in binnen- en buitenland al jaren gebruikelijk om de kosten van verkeersongevallen te berekenen. Dit gebeurt aan de hand van een vijftal kostensoorten: – – – – –

medische kosten; productieverlies; verlies aan kwaliteit van leven voor slachtoffers en hun naasten; materiële kosten; afhandelingskosten.

Brandbaarheid van stoffen en meubels Sinds 1988 worden in Engeland brandveiligheidseisen gesteld aan meubels en matrassen. Volgens de Britse overheid zou dit in de eerste tien jaar na de invoering hebben geleid tot de redding van 710 levens, het voorkomen van 5774 gewonden en £53 miljoen aan zaakschade. Ook in ons land zou de invoering van brandveilige meubels een goede zaak zijn. Dat is in ieder geval de mening van René Hagen, lector brandpreventie van het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV). Hij schat dat dit voor ons land jaarlijks zou leiden tot een reductie met 25% van het aantal dodelijke slachtoffers, een evenredig aantal gewonden en € 60 miljoen aan schade. In het SEO-rapport wordt een Nieuw-Zeelandse kosten-batenanalyse uit 2003 aangehaald als voorbeeld van een methode voor het beoordelen van de effecten van de invoering van brandveiligheidseisen voor meubels en stoffen in ons land. Meer daarover volgt hierna.

Het SEO-rapport Bij het verstrekken van de opdracht werd de onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: ‘Welke stakeholders leveren een bijdrage aan de brandveiligheid in Nederland, waarom doen ze dit en hoe kan de impact van preventiemaatregelen geoptimaliseerd worden – in termen van minimalisering van zaak- en persoonsschade?’

In antwoord op de onderzoeksvraag gaat het rapport eerst na wie de betrokken partijen zijn en wordt gekeken naar de positie van overheid en brandweer. Daarna worden de cijfers over brand en brandschade onder de loep genomen. Vervolgens draait het om de effectiviteit van preventiemaatregelen, waartoe een enquête over brandpreventie werd georganiseerd onder bedrijven en 162


ARTIKELEN

huishoudens. En ten slotte gaat het – aan de hand van enkele voorbeelden – over de vraag: Wat kost preventie en wat brengt het op? Het rapport besluit met een aantal conclusies. Hierna wordt kort ingegaan op de hoofdstukken in het rapport als inleiding op een meer uitgebreide behandeling van de paragrafen die handelen over de kosten en baten van preventie. Brandpreventie: de stakeholders Gesignaleerd wordt dat er veel partijen betrokken zijn bij brandpreventie. Er kunnen drie hoofdcategorieën worden onderscheiden: overheden, verzekeraars en verzekerden, en het kennis- en adviesveld. Het rapport gaat na welke partijen zich waarmee bezighouden en tracht ten slotte enig inzicht te geven in de geldstromen van brandveiligheid. De gegevens op dit punt zijn echter niet compleet te achterhalen. Brand en brandschade in cijfers Allereerst wordt een beschrijving gegeven van de premiestromen, verzekerde sommen en schadebedragen met betrekking tot schadeverzekeringen. Daarna volgt een schets van de brandweer en cijfers van de CBS Brandweerstatistiek, die inzicht geven in hoe vaak en waar er brand is en wat de belangrijkste oorzaken zijn. Aansluitend gaat het over schade in de zin van slachtoffers en materiële schade.

Tabel 3. Branden in gebouwen 2008 Soort gebouwen

Aantal branden

wonen industrie kantoor onderwijs gezondheidszorg bijeenkomst (w.o. winkels) overige/onbekend Totaal

6.700 1.500 300 300 900 800 3.900 14.400

(× 1 mlj. euro) 138 405 150 26 18 124 46 907

Schadebedrag gemiddeld (euro) 28.200 380.700 950.400 86.700 49.200 153.500


Tabel 4. Oorzaken van branden in gebouwen Soort gebouwen

Brandoorzaken (in %) defect/verkeerd brandstichting gebruik apparaat wonen 30,6 8,9 industrie 18,5 3,4 kantoor 33,5 7,2 onderwijs 15,5 28,9 gezondheidszorg 23,5 10,8 bijeenkomst (w.o. winkels) 26,2 10,4 Totaal 22,9 10,7

brandgevaarlijke werkzaamheden 3,4 7,9 4,6 6,7 1,3 3,6 3,4

roken 2,8 0,5 2,6 1,1 14,4 2,2 2,8

overig – onbekend 54,3 69,7 52,1 47,8 50,0 57,6 60,2

Bron: CBS Brandweerstatistiek 2008 163


ARTIKELEN

Tabel 5. Slachtoffers van branden in gebouwen Doden

in woningen in overige Totaal

1995 42 40 82

Gewonden

in woningen in overige Totaal

583 437 1.020

2000 38 24 62

2005 25 42 67

2008 46 51 97

799 428 1.227

632 381 1.013

622 252 874


Effectiviteit van preventiemaatregelen Dit hoofdstuk geeft eerst inzicht in het uitgevoerde onderzoek. Dit gebeurde aan de hand van een enquête die bestond uit vier onderdelen: 1. 2. 3. 4.

Wat weet men over brandpreventie? Wat doet men aan brandpreventie? Hoe beoordeelt men een aantal beleidsacties ter verbetering van brandpreventie? Wie is de ondervraagde?

Uit de antwoorden blijkt dat bijna iedereen verzekerd is, iets weet over preventie en er ook iets aan doet. Zowel bedrijven als particulieren vinden preventie belangrijk, maar ongeveer een derde van de ondervraagden beoordeelt de eigen kennis over preventie als onvoldoende. Naast de enquête is uit internationale literatuur nog aanvullende informatie verkregen over met name sprinklerinstallaties, alarminstallaties en producteigenschappen. Dit laatste heeft met name betrekking op de Engelse eisen aan meubilair en matrassen en een Nieuw-Zeelandse kosten-batenanalyse.

Kosten en opbrengsten van enkele preventieve maatregelen Het belangrijkste onderdeel van het hiervoor genoemde hoofdstuk gaat over de MKBA. MKBA is een instrument dat in oorsprong is ontwikkeld voor de beoordeling van infrastructurele investeringen. Het wordt nu ook toegepast voor het beoordelen van onder meer overheidsinvesteringen en de verkeersveiligheid. En ook voor de brandveiligheid zou de MKBA een geschikte methode vormen. Daarvoor wordt eerst gekeken naar de lessen die uit het verkeersveiligheidsbeleid zijn te trekken. Tegenwoordig is het gebruikelijk om voor de kosten van verkeersongevallen een zestal hoofdcategorieën te hanteren. Het zijn de hiervoor onder het kopje ‘Verkeersveiligheid’ genoemde kosten, aangevuld met filekosten. Gesteld wordt dat de kennis op het gebied van de verkeersveiligheid een goed voorbeeld vormt voor de brandveiligheid, al dient er op dat gebied nog het nodige ontwikkeld te worden.

164


ARTIKELEN

Om te laten zien wat er met MKBA gedaan kan worden, besteedt het rapport aandacht aan een tweetal voorbeelden: subsidie voor rookmelders en eventuele wettelijke eisen aan de brandveiligheid van stoffen en meubels. Subsidiemaatregel voor de installatie van rookmelders Rookmelders zijn een effectief middel om het verlies van mensenlevens en schade te voorkomen. Toch heeft nog steeds niet iedereen een (goed werkende) rookmelder. De vraag is dan ook hoe dit valt te bereiken. Met subsidie? En wegen de kosten dan op tegen de baten? Als voorbeeld wordt een experiment in de gemeente Hoogeveen genoemd. In 2006 voerde deze gemeente een stimuleringsregeling in, waarbij de gemeente de helft van de kosten van een rookmelder vergoedde. Bijna 5000 huishoudens maakten van de regeling gebruik. De kosten bedroegen € 17 per huishouden. Aan de hand van deze gegevens schetst het rapport de contouren van een landelijke actie. De kosten daarvan worden becijferd op een bedrag van € 30,6 miljoen. Een MKBA begint met het vastleggen van de situatie: eerst als er ‘niets’ wordt gedaan (geen subsidieregeling) en daarnaast het projectalternatief. Van belang is dan vooral om te bepalen welke effecten de subsidieregeling zou kunnen hebben. Dat vergt de beantwoording van vragen als: Hoeveel minder slachtoffers? Tegen welke besparingen in letselschade? Hoeveel productieverlies? Minder arbeidsongeschiktheid? Welk verlies aan kwaliteit van leven? Wat is de waarde van een mensenleven? Om het verlies van kwaliteit van leven te berekenen, bepaalt men de waarde van een statistisch mensenleven ofwel de VSL (value of a statistical life). Volgens een promotieonderzoek uit 2003 is de VSL voor Nederland gesteld op € 2 miljoen. In 2007 werd voor verkeersongevallen een bedrag van € 2,5 miljoen genoemd en in internationaal onderzoek een bedrag van € 3,4 miljoen. In onderstaande voorbeeldberekening wordt € 2 miljoen gehanteerd. Bij het bepalen van de ‘vermeden kosten’ (in feite de voordelen) van het hanteren van een subsidieregeling voor rookmelders, gaat het om de vraag welke kosten per hoofdcategorie vermeden worden. Het SEO-rapport komt tot een overzicht dat hier beknopt wordt weergegeven.

Tabel 6. Vermeden kosten van een stimuleringsregeling Kostencategorie Medische kosten Productieverlies Immateriële schade Materiële kosten Afhandelingskosten Totale baten

Totale vermeden kosten Voor 328 gewonden per jaar: contante waarde € 1,4 miljoen Voor 328 gewonden en 5,2 doden per jaar: contante waarde € 10,4 miljoen Op basis van 5,2 dodelijke slachtoffers en een VSL van € 2 miljoen: contante waarde € 19,8 miljoen Contante waarde € 19,1 miljoen (onbekend: buiten beschouwing gelaten) € 50,7 miljoen

De conclusie luidt dat een subsidieregeling die € 30,6 miljoen kost, een bedrag van € 50,7 miljoen zou kunnen opbrengen. De ‘winst’ bedraagt dus € 20,1 miljoen. Het rapport wijst erop dat deze positieve uitkomst nog moet worden getoetst op robuustheid. Dat wil zeggen: of bepaalde veronderstellingen niet te optimistisch zijn geweest. Die uitwerking wordt echter niet vermeld, omdat in het voorbeeld gewerkt is met tamelijk conservatieve veronderstellingen. 165


ARTIKELEN

Wettelijke eisen aan de brandbaarheid van stoffen en meubels Net als in Engeland zou het voor ons land geen gek idee zijn om brandveiligheidseisen te stellen aan meubels en matrassen. Gedacht kan worden aan de volgende opties: – – – –

een vrijwillig systeem met duidelijke informatielabels op de producten; wettelijke eisen voor zowel de buiten- als de binnenzijde; alleen wettelijke eisen voor de binnenzijde, zoals het schuim; wettelijke verplichting voor het testen van de brandeigenschappen van het gehele product (dit is de meest effectieve, maar ook de meest kostbare methode).

Bij deze opties is het de vraag op grond van welke overwegingen de beste keus kan worden gemaakt. Daarvoor kan gebruikgemaakt worden van een onderzoek dat in 2003 werd uitgevoerd in NieuwZeeland (zie ook hiervoor). Daarbij werd ook nog de optie van een aanvullende wettelijke verplichting voor rookmelders meegenomen en dat maakt de afweging tamelijk complex, hetgeen het analysekader van de MKBA zo geschikt maakt. Het SEO-rapport stelt dat het wenselijk is om de verschillende scenario’s door te rekenen voor de Nederlandse situatie. Daarvoor is het nog wel nodig om onderzoek te doen naar de kosten en baten van meer specifieke brandpreventiemaatregelen in ons land.

Conclusies Naar aanleiding van de paragrafen over de maatschappelijke kosten van brandveiligheid, concludeert het SEO-rapport dat vooral de lacunes in de wetenschappelijke kennis over de effecten van brandpreventie in Nederland opvallen. Daarnaar zou meer onderzoek gedaan moeten worden. Er zijn dan betere afwegingen te maken, zoals in het voorbeeld van de MKBA voor een stimuleringsregeling voor rookmelders, die welvaartsverhogend blijkt te zijn. Het afsluitende hoofdstuk van het rapport heeft als subtitel de vraag: Wat kan er beter? Voor het antwoord wordt vooral gekeken naar de rol van verzekeraars en van de overheid. De verzekeringsbranche zou, binnen de Europese regels, meer kunnen samenwerken op het gebied van brandpreventie, waarbij enkele concrete actiepunten worden genoemd. De overheid heeft te maken met een aantal knelpunten. Ze hebben betrekking op: – de complexiteit van beleid en regelgeving op het gebied van de brandveiligheid met vele actoren als gevolg; dit kan leiden tot hogere kosten en een lager brandveiligheidsniveau met daarnaast een belemmering van een efficiënte handhaving; – het sturen op resultaat geschiedt nog onvoldoende; – de kennisvergaring schiet nog te kort. Aansluitend geeft het rapport concrete aanbevelingen voor de mogelijke routes naar een effectiever brandpreventiebeleid. Een MKBA is daarbij een geschikt instrument.

166

De maatschappelijke kosten van brandveiligheid

Recommend Documents