De koopzondag. Shoppen tussen Rijk en gemeenten

De koopzondag Shoppen tussen Rijk en gemeenten

Emma Mulder, 29 Juni 2011

De koopzondag Shoppen tussen Rijk en gemeenten

Naam:

Emma Mulder

Begeleider:

A.W. Hins

Onderwijsinstelling: Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Master:

Staats- en Bestuursrecht

Datum:

29 juni 2011

2

Inhoudsopgave

Inleiding ..................................................................................................................................... 5

Hoofdstuk 1. De geschiedenis van de Winkeltijdenwet............................................................ 8 1.1 Inleiding .......................................................................................................................... 8 1.2 Situatie voor 1930 ........................................................................................................... 8 1.3 Winkelsluitingswet 1930............................................................................................... 10 1.4 Winkelsluitingswet 1951............................................................................................... 12 1.5 Winkelsluitingswet 1976............................................................................................... 13 1.6 Winkeltijdenwet 1996 ................................................................................................... 14 1.6.1 Wetswijziging 31 728............................................................................................. 16 1.7 Conclusie....................................................................................................................... 18 Hoofdstuk 2. Interbestuurlijke verhoudingen.......................................................................... 20 2.1 Inleiding ........................................................................................................................ 20 2.2 Decentralisatie............................................................................................................... 20 2.2.1 Autonomie en medebewind.................................................................................... 22 2.2.2 Spontane vernietiging............................................................................................. 23 2.3 Decentraal wat kan, centraal wat moet.......................................................................... 25 2.4 Conclusie....................................................................................................................... 27 Hoofdstuk 3. Jurisprudentie .................................................................................................... 29 3.1 Inleiding ........................................................................................................................ 29 3.2 Amsterdam Noord ......................................................................................................... 29 3.2.1 Voorzieningenrechter CBb - 28 oktober 2008 ....................................................... 29 3.2.2 Voorzieningenrechter CBb - 11 maart 2009 .......................................................... 31 3.2.3 Voorzieningenrechter Rechtbank Amsterdam - 6 augustus 2009.......................... 31 3.3 Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010 ................................................................ 32 3.3.1 Voorzieningenrechter Rechtbank Amsterdam - 1 april 2010................................. 33 3.4 Koninklijk Besluit - 22 maart 2010............................................................................... 34 3.4.1 ABRvS - 2 maart 2011 ........................................................................................... 36 3.5 Conclusie....................................................................................................................... 37 Hoofdstuk 4. De koopzondag in de uitverkoop?..................................................................... 39 4.1 Inleiding ........................................................................................................................ 39 4.2 Politieke knelpunten...................................................................................................... 39 4.2.1 ‘Shoppen is ook zondagsrust’ ................................................................................ 40 4.2.2 Het compromis ....................................................................................................... 40 4.3 Initiatiefwetsvoorstel 32 412......................................................................................... 41 4.3.1 De toekomst van dit wetsvoorstel .......................................................................... 42 4.4 Wat vindt Nederland?.................................................................................................... 43 4.5 Conclusie....................................................................................................................... 45 3

Slotbeschouwing ...................................................................................................................... 47 Literatuurlijst............................................................................................................................ 50 Register..................................................................................................................................... 52

4

Inleiding

Een religie die voorschrijft dat de arbeid moet worden onderbroken, dient daarbij meer rekening te houden met de behoeften van mensen dan met de grootheid van het wezen dat het voorwerp is van religieuze verering. […] Toen Constantijn de zondagsrust invoerde, vaardigde hij dit voorschrift uit voor de steden en niet voor de plattelandsbevolking; hij besefte dat er in de steden nuttige arbeid werd verricht, maar dat op het plattenland arbeid een noodzaak was. 1

Sinds 1930 is het in Nederland bij wet verboden voor winkeliers om hun winkel op zondag open te stellen voor publiek. Voor die tijd konden gemeenten de winkelsluiting zelf reguleren door middel van verordeningen. Door de komst van de Winkelsluitingswet werd een wekelijkse rustdag gecreëerd voor de winkelier en diens personeel. Omdat toentertijd de zondag voor velen met een religieuze overtuiging al een rustdag was, werd om praktische redenen gekozen voor de zondag. 2 De landelijke zondagsluiting was een feit. In de periode van 1930 tot 2011 heeft de wettelijke regeling op de winkelsluiting een behoorlijke ontwikkeling doorgemaakt, de wet is diverse malen gewijzigd met het oog op de veranderende behoeften van de samenleving. Een landelijk verbod op de zondagopenstelling is echter tot op de dag van vandaag de hoofdregel. Reeds vanaf de totstandkoming van de wet is gebleken dat niet iedereen zich kan vinden in de verplichte zondagsrust. Dit blijkt onder andere uit het feit dat winkeliers dit verbod regelmatig proberen te omzeilen door zich veelvuldig te beroepen op de uitzonderingsmogelijkheden die de wet biedt. Openstelling op zondag leidt immers tot meer klanten wat weer leidt tot een grotere omzet. Voor kleinere bedrijven is het vanuit financieel en sociaal oogpunt juist ongunstig om op zondag open te zijn. Als grotere winkelketens wel op zondag open zijn, leidt dit volgens hen tot oneerlijke concurrentie. Vandaar dat zij regelmatig naar de rechter stappen en een beroep doen op oneigenlijk gebruik van de Winkeltijdenwet. Tegelijkertijd komt er, zowel vanuit de politiek, de gemeenten als de bevolking, het signaal om de wet aan te passen. Op 14 juni 2010 is er een wetsvoorstel ingediend door Tweede Kamerleden Boris van der Ham (D66) en Ineke van Gent (GL) dat 1 2

Montesquieu (1748) 2006, p. 574 en 575. Kamerstukken II 1929/30, nr. 19, p. 2 (MvA).

5

voorstelt de gemeenten zelf over de koopzondagen te laten beslissen. 3 Ook de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) pleit hiervoor. 4 Door maatschappelijke veranderingen zijn de behoeften van mensen veranderd. Zo hebben de secularisering van de samenleving en de toegenomen pluriformiteit er bijvoorbeeld voor gezorgd dat het heiligen van de zondagsrust voor velen geen gegeven meer is. Uit een evaluatie van de Winkeltijdenwet uit 2006 is gebleken dat slechts 7% van de consumenten wegens religieuze redenen tegen winkelopenstelling op zondag is. 5 Een andere verandering die voor een toenemende behoefte aan koopzondagen heeft gezorgd, is het feit dat gezinssamenstellingen zijn gewijzigd. Eén van de gedachten achter een wekelijkse rustdag was dat de vrouw, die over het algemeen toch niet buitenshuis werkte, ook doordeweeks de noodzakelijke boodschappen voor het gezin kon doen. Tegenwoordig zijn er echter steeds meer tweeverdieners en eenoudergezinnen die hier alleen in de weekenden tijd voor hebben. Naast de huishoudelijke boodschappen is er ook behoefte ontstaan aan winkelen als vorm van ontspanning. Onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft aangetoond dat winkelen op zondag vooral bestaat uit recreatief winkelen, ook wel ‘funshopping’ genoemd. 6 Het voorgaande laat zien dat de koopzondag een hot item is geworden waar diverse belangen met elkaar in conflict raken. Het belang van de kleine winkelier op een wekelijkse vrije dag, het belang van de grotere winkelketens voor wie de openstelling op zondag economisch lonend is en tenslotte het recht op keuzevrijheid van de consument om de zondag naar eigen inzicht in te vullen. Dit roept vragen op over de toekomst van de koopzondag. Niet de vraag of een verruiming van het aantal koopzondagen wenselijk is (dit is een persoonlijke opvatting waar geen objectief antwoord op te geven is), maar de vraag of de besluitvorming op gemeentelijk niveau dient plaats te vinden in plaats van op landelijk niveau staat centraal. Dit heeft geleid tot de volgende probleemstelling: Is het wenselijk dat de formele wetgever middels de Winkeltijdenwet winkeliers verbiedt op zondag open te zijn of moet dit aan de gemeenten zelf worden overgelaten? Voor het voorspellen van de toekomst is het essentieel om eerst een blik op het verleden te werpen (immers: the best predictor of future behaviour, is past behaviour). Vandaar dat in dit verslag, naast de toekomst van de koopzondag, ook het verleden en heden centraal staan. Het eerste hoofdstuk duikt in de geschiedenis van de Winkeltijdenwet. Er 3

Kamerstukken II 2009/10, 32 412, nr. 2, p. 1. www.vng.nl < Brieven < Brieven aan Parlement < 13-10-2010 < VNG-reactie wetsvoorstel wijziging Winkeltijdenwet. 5 Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 38. 6 De meerkeuzemaatschappij 2003, p. 74, 76 en 79. 4

6

wordt een overzicht gegeven van de wetgeving van 1930 tot heden en er zal worden aangetoond dat de veranderingen die de wet heeft doorgemaakt, toegeschreven kunnen worden aan de politieke verhoudingen van dat moment. Hoofdstuk 2 geeft een uiteenzetting van de bestuurlijke verhoudingen in Nederland; met name de verhouding tussen de centrale overheid en de gemeenten komt aan bod. Tevens wordt er ingegaan op de voor- en nadelen van het overdragen van bevoegdheden aan lagere overheden. Het derde hoofdstuk gaat dieper in op verschillende rechterlijke uitspraken die betrekking hebben op de koopzondag. De nadruk zal in dit hoofdstuk komen te liggen op jurisprudentie uit de gemeente Amsterdam. De reden hiervoor is dat de hoeveelheid uitspraken over de Winkeltijdenwet zo groot was dat er een selectie moest worden gemaakt. Aangezien een groot deel van de zaken zich in Amsterdam afspeelt, vooral Amsterdam Noord (waar ik geboren en getogen ben) is ruim vertegenwoordigd, was dit voor mij een logische keuze. Hoofdstuk 4 concentreert zich op de politieke dilemma’s die met de Winkeltijdenwet zijn gemoeid. Zowel het wetsvoorstel van Van der Ham en Van Gent als de ommekeer van de VVD en de sleutelpositie van de SGP komen in dit hoofdstuk aan de orde. Ik eindig met een slotbeschouwing met daarin een samenvatting van mijn bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken, gevolgd door een conclusie waarin de probleemstelling wordt beantwoord en ik mijn visie op de toekomst van de koopzondag geef.

7

Hoofdstuk 1. De geschiedenis van de Winkeltijdenwet

Punten waarmee bij het opstellen van wetten rekening moet worden gehouden Een bondige stijl is gewenst. […] Wetten moeten in eenvoudige taal geschreven zijn […]Wanneer een wet het kan stellen zonder uitzonderingen, beperkingen of varianten, is het beter die er niet in op te nemen, want dergelijke details vragen weer om nieuwe detailleringen. 7

1.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een chronologisch overzicht gegeven van de wet- en regelgeving die vanaf begin 20ste eeuw betrekking heeft gehad op de winkeltijden. De aanleiding van de wet, de beoogde doelstellingen en de artikelen die betrekking hebben op de openingstijden, de zondagsluiting en de rol van de gemeenten worden achtereenvolgens met elkaar vergeleken. Het hoofdstuk sluit af met een korte conclusie, waarin een overzicht wordt gegeven van de ontwikkelingen die de wet- en regelgeving de afgelopen eeuw heeft doorgemaakt.

1.2 Situatie voor 1930 Enkele bezoeken aan het Stadsarchief Amsterdam in de Vijzelstraat hebben uitgewezen dat reeds aan het begin van de 20ste eeuw de lokale politiek van mening was dat de winkeltijden gereguleerd moesten worden. Op 15 november 1910 werd in de Gemeente Amsterdam een conceptverordening op de winkelsluiting ingediend. 8 Aanleiding was de uitkomst van een onderzoek uit 1902 naar de wenselijkheid van een verordening op de winkeltijden. De onderzoekscommissie kwam tot de conclusie dat wegens gebrek aan regulering winkeliers over onbeperkte vrijheid beschikten. Winkels waren gemiddeld veertien uur per dag geopend en de meeste winkeliers hadden geen enkele dag in de week vrij. Dit leidde tot een vorm van concurrentie die zowel voor de winkeliers als het personeel lichamelijk, geestelijk en sociaal zeer schadelijk werd gevonden. Tegelijkertijd boden de ruime openingstijden geen extra voordelen voor de consument. Een meerderheid van de winkeleigenaren en het personeel gaf bovendien aan behoefte te hebben aan een dergelijke regeling. 7 8

Montesquieu (1748) 2006, p. 729, 730 en 732. Gemeenteblad 1910, deel I.2, p. 2405 < Stadsarchief Amsterdam >.

8

Het eerste artikel van deze conceptverordening beperkt de openingstijden voor winkels op gewone werkdagen. Winkels mochten voortaan van zes uur ’s ochtends tot negen uur ’s avonds zijn geopend. Het derde artikel zag toe op de zondag; op deze dag werd het verboden winkels na twaalf uur ’s middags geopend te hebben, met uitzondering van de twee zondagen die voorafgaan aan Sinterklaas. Op grond van artikel 4 jo 5 kon het college van B&W een bewijs afgeven dat de winkelier het recht gaf op zaterdag gesloten te zijn in plaats van op zondag. De winkelier hoefde niet te verklaren dat hij wegens zijn godsdienstige overtuiging wilde rusten op zaterdag, dit staat expliciet vermeld in de toelichting bij het voorstel. 9 Het voorstel moest echter eerst nog voor advies naar de Commissie voor Strafverordeningen (de Commissie). De Commissie stelde in haar advies allereerst dat het, gezien de grote diversiteit tussen winkels, onmogelijk is om een verordening te ontwerpen die met alle verschillen rekening houdt, er zullen altijd winkels zijn die nadeel van de regeling ondervinden. De Commissie benadrukte het belang van de mogelijkheid om op zaterdag de winkel te sluiten in plaats van op zondag, ongeacht geloofsovertuiging. Was dit niet het geval dan zou de regeling tot gevolg hebben dat de Christelijke winkelier in een Joodse wijk ernstig wordt benadeeld. Hij zal dan op zondagmiddag zijn winkel moeten sluiten, terwijl zijn Joodse collega’s wel op zondag open mogen. Het blijft echter een feit dat de winkelier die geen gebruik maakt van de uitzondering concurrentie ondervindt van de winkelier die hier wel een beroep op doet. Daarnaast was de Commissie van mening dat de bepaling te weinig rekening hield met de Sabbat die al op vrijdag na zonsondergang begint. Bepaalde beroepsgroepen, zoals de banketbakkers, hadden bovendien aangegeven dat zij juist op zondagmiddag veel klanten trekken en dat een verbod op zondagopenstelling voor hen ernstige schade zal opleveren. De commissie kwam tot de conclusie dat een verbod op zondagopenstelling hoe dan ook tot problemen zal leiden. Zij adviseerde om artikel 3 (de zondagsluiting) te schrappen, aangezien ‘een aannemelijke regeling voor de sluiting op zondag […], naar onze mening, voor Amsterdam niet te treffen [is]. 10 Tijdens de behandeling van het voorstel (die twee middagen en één avond in beslag nam) werd besloten het advies van de commissie op te volgen. Artikel 1 van de gewijzigde verordening bepaalde dat het verboden is een winkel te hebben geopend voor zes uur ’s morgens en na elf uur ’s avonds op: a) zaterdag; b) de dagen voorafgaand aan Hemelvaartsdag en eerste kerstdag; c) van 29 november tot en met 5 december en op andere dagen voor zes 9

Gemeenteblad 1910, deel I.2, p. 2407 < Stadsarchief Amsterdam >. Gemeenteblad 1911, deel I.1, p. 694-696 < Stadsarchief Amsterdam >.

10

9

uur ’s ochtends en na negen uur ’s avonds. Op 29 juni 1911 werd de verordening aangenomen met 22 stemmen tegen 14. 11

1.3 Winkelsluitingswet 1930 In 1930 kwam er onder het kabinet Ruijs de Beerenbrouck III 12 een einde aan de gemeentelijke verordeningen door de inwerkingtreding van de eerste Winkelsluitingswet. Met de invoering van deze wet werd vooral beoogd uniformiteit te creëren zodat voortaan in het hele land dezelfde openingstijden golden. 13 In de memorie van antwoord van de Minister van Arbeid, Handel en Nijverheid betreffende het wetsontwerp is te lezen dat ook hier de verstoorde concurrentieverhoudingen en morele schade voor de winkelier en diens gezin aanleiding vormden om de winkeltijden te beperken. Het grootste deel van de winkeliers had volgens de minister behoefte aan een dergelijke bepaling, aangezien het de vrijheid van de winkelier vergroot. 14 Dit klinkt tegenstrijdig; de winkeltijden beperken om de vrijheid te vergroten. De idee erachter is dat zonder regulering van de winkeltijden door de overheid, ondernemers de concurrentie met elkaar aangaan en zo gedwongen worden tot lange werkdagen. Met de komst van een wettelijke regeling waar iedereen zich aan dient te houden, worden de verhoudingen gelijk getrokken. Naast bepalingen omtrent de winkeltijden, moest er ook een wekelijkse rustdag komen. Het verbod op zondagopenstelling heeft volgens de minister twee voordelen: in de eerste plaats hebben winkeliers recht op een algemene rustdag en in de tweede plaats heeft de zondag voor velen met een religieuze achtergrond een bijzondere betekenis. De minister benadrukte echter dat de zondagsheiliging buiten dit wetsontwerp staat. 15 Toentertijd gold de Zondagswet 1815. Het eerste artikel verbood ‘op de Zon- en Feestdagen eenigen arbeid in de Steden, Vlekken, Dorpen, gragten, op de straaten, openbare plaatsen, of op het veld te verrigten, met uitzondering, wanneer de dringende noodzakelijkheid zulks vereisschen mogt’. 16 Het bestaan van deze bepaling en de bepaling in de nieuwe Winkelsluitingswet die een wekelijkse rustdag op zondag regelde, riep bij enkele kamerleden de vraag op hoe deze 11

Gemeenteblad 1911, deel II, p. 856-952 < Stadsarchief Amsterdam >. Bestaande uit de Rooms-Katholieke Staatspartij (RKSP), de Anti-Revolutionaire Partij (ARP, later opgegaan in het CDA) en de Christelijk-Historische Unie (CHU), zie ook www.parlement.com < Regering < Geschiedenis < Interbellum 1918-1939 < Kabinet-Ruijs de Beerenbrouck III (1929-1933). 13 Kamerstukken II 1929/30, nr. 19, p. 3 en 4 (MvA). 14 Kamerstukken II 1929/30, nr. 19, p. 1 en 2 (MvA). 15 Kamerstukken II 1929/30, nr. 19, p. 2 en 4 (MvA). 16 Douma 1954, p. 11. 12

10

twee wetten zich tot elkaar verhouden. De minister antwoordde hierop dat beide wetten een verschillend doel beogen; het doel van de Zondagswet is het in stand houden van de zondagsrust (religieus doel), het doel van de Winkelsluitingswet is ervoor te zorgen dat de winkelier een wekelijkse rustdag krijgt (sociaal doel). Beide wetten komen volgens de minister niet met elkaar in conflict en kunnen naast elkaar bestaan. 17 Bovendien werd de Zondagswet uit 1815 in de praktijk nauwelijks nageleefd. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen: de wet was verouderd, moeilijk uitvoerbaar, het tijdsbeeld veranderde (men was van mening dat de overheid zich neutraal diende op te stellen ten aanzien van geloofszaken) en de wet was niet goed verenigbaar met andere wetten en de Grondwet. 18 De Zondagswet 1815 was met andere woorden een ‘alleen in naam bestaande, doch feitelijk bijna algemeen veroordeeld en buiten toepassing gelaten’ wet geworden. 19 De Winkelsluitingswet van 1930 regelde in het tweede artikel dat het verboden was een winkel voor publiek te hebben geopend op: a) de hele zondag, en b) tussen acht uur ’s avonds en vijf uur ’s ochtends. Hierop waren echter wel enkele uitzonderingen mogelijk: artikel 3 bepaalde dat onder andere Rijkskantoren, apotheken en koffiehuizen niet onder de werking van deze wet vielen. In artikel 4 eerste lid stond in welke specifieke gevallen winkels wel op zondag open mochten. Het ging voornamelijk om winkels waar etenswaren werden verkocht en bloemenwinkels op bepaalde (feest)dagen. Het vijfde artikel betrof een bepaling die gelijkenis vertoonde met artikel 4 jo 5 van de conceptverordening uit Amsterdam. In tegenstelling tot de verordening moest de winkelier volgens de wet echter wel verklaren dat hij wegens zijn religieuze overtuiging op een andere dag wilde rusten. Indien de winkelier tot een kerkgenootschap behoorde dat de wekelijkse rustdag niet op zondag maar op een andere dag vierde (zoals de viering van de Sabbat op zaterdag), kon hij aanspraak maken op een vergunning die werd verleend door het college van B&W. In dat geval mocht de winkel op zondag van vijf uur ’s ochtends tot twee uur ’s middags zijn geopend in plaats van op zaterdag. In bijzondere omstandigheden mochten gemeenten op grond van artikel 9 eerste lid afwijken van de bepalingen uit deze wet, dit moest echter wel eerst door de regering worden goedgekeurd. Bijzondere omstandigheden konden zijn: een drukke jaarmarkt, een volledig Joodse wijk of ‘de toestanden in het badseizoen of grensgemeenten’. 20 De gemeenteraad was bovendien bevoegd om maximaal 21 dagen per jaar aan te wijzen waarop de verboden niet golden. Het college van B&W kon daarnaast een ontheffing verlenen wegens plots 17

Kamerstukken II 1929/30, nr. 104, p. 4 (MvA). Douma 1954, p. 15 en 16. 19 Douma 1954, p. 19. 20 G.G. Pekelharing, Winkelsluitingswet 1930, W.E.J. Tjeenk Willink: Zwolle 1931, p. 17. 18

11

opkomende bijzondere omstandigheden of evenementen van tijdelijke aard (artikel 9 lid 3 en 5).

1.4 Winkelsluitingswet 1951 In 1951 vond het kabinet Drees II 21 dat de wet uit 1930 toe was aan vervanging. De memorie van toelichting geeft hiervoor twee redenen. Ten eerste zijn er tijdens de oorlog diverse regelingen toegevoegd aan de wet van 1930, zoals het Winkelsluitingsbesluit 1941 22 en het Koninklijk Besluit van 10 oktober 1945. Dit heeft geleid tot een onoverzichtelijke situatie. Ten tweede kwam men tot de conclusie dat de wet uit 1930 op bepaalde punten niet meer aansloot bij de behoeften van ondernemers, werknemers en consumenten. Bij de totstandkoming van deze wet is daarom geluisterd naar de adviezen van de betrokken partijen. 23 De wetgever wilde af van de uitzonderingen op de zondagsluiting die de wet van 1930 toestond, aangezien dit de eenvormigheid van het recht in de weg stond. Voortaan gold er een algehele sluiting van winkels op zondag. Dit zou voor de consument geen probleem moeten zijn, aangezien het publiek de sluiting op zondag had ‘leren aanvaarden’. 24 Artikel 2 van de Winkelsluitingswet 1951 verbood winkels open te hebben op: a) zondag, b) werkdagen voor vijf uur ‘s ochtends en c) werkdagen na zes uur ‘s avonds. De gemeenteraad kon volgens artikel 4 een wekelijkse halve vrije dag instellen: afhankelijk van het soort winkel mochten winkels op maandag pas open na één uur, op dinsdag tot één uur of op zaterdag tot één uur. Ook nieuw was de vakantieregeling uit artikel 5; deze bepaling gaf de gemeenteraad het recht maximaal twaalf dagen per jaar aan te wijzen waarop een bepaalde groep winkels diende te zijn gesloten, mits niet allemaal in dezelfde periode. 25 In het wetsontwerp stond dat de uitzondering voor winkeliers die wegens religieuze redenen de rustdag niet op zondag, maar op zaterdag wilden vieren zou komen te vervallen. Ter compensatie konden zij er voor kiezen om van een halve werkdag een hele te maken of om vijf uur in de week ’s avonds na zes uur open te zijn. Het gevolg was dat de Joodse winkelier op zaterdag niet open mocht vanwege zijn geloof en op zondag niet volgens de wet. Deze

21

Bestaande uit de PvdA, Katholieke Volkspartij (KVP, later opgegaan in het CDA), de CHU en de VVD, zie ook www.parlement.com < Regering < Geschiedenis < Rooms-rood 1945-1958 < Kabinet-Drees II (1951-1952). 22 Het Winkelsluitingsbesluit vormde onderdeel van het bezettingsrecht, nog een goede reden voor vervanging volgens de wetgever. 23 Kamerstukken II 1950/51, 1665, nr. 3, p. 3 (MvT). 24 Kamerstukken II 1950/51, 1665, nr. 3, p. 3 (MvT). 25 Dit is een facultatieve bepaling, de gemeenteraad is niet verplicht vakantiedagen aan te wijzen.

12

bepaling heeft de wet begrijpelijkerwijs uiteindelijk niet gehaald. De wetgever uit 1951 heeft er in artikel 6 toch voor gekozen om de betreffende winkeliers de mogelijkheid te geven een ontheffing aan te vragen voor: hetzij het verbod van artikel 2 onder a (zondagsluiting), hetzij het verbod van artikel 4 (halve vrije dag). Ook ongewijzigd is de bepaling die de gemeenteraad de bevoegdheid gaf maximaal 21 dagen per jaar af te wijken van de verboden uit het tweede artikel. Het college van B&W kon daarnaast op grond van artikel 11 een ontheffing verlenen wegens: a) plotseling opkomende bijzondere omstandigheden, b) tentoonstellingen of liefdadigheidsfeesten of c) veilingen.

1.5 Winkelsluitingswet 1976 Bij het regelen van de winkeltijden spelen verschillende economische en sociale belangen een rol. Aangezien deze belangen in de loop der tijd zijn verschoven, besloot het kabinet Den Uyl 26 de wet in 1976 weer te vervangen.27 Doel van deze nieuwste versie was het beschermen van de kleine zelfstandige ondernemer tegen ‘onredelijk lange arbeidstijden’ waardoor zij ‘in onvoldoende mate aan het maatschappelijk leven kunnen deelnemen’. 28 Tot zover niets nieuws. Wel nieuw was dat andere belangen die meespeelden bij deze kwestie (zoals het grootwinkelbedrijf en het grotere middenbedrijf die minder behoefte hadden aan bescherming tegen onredelijk lange arbeidstijden) meer erkenning kregen. Ook het belang van de consument, die over voldoende gelegenheid moest kunnen beschikken om aankopen te doen, wordt in de memorie van antwoord genoemd. 29 De wetgever trachtte hieraan tegemoet te komen door een wekelijkse koopavond mogelijk te maken. De gemeenteraad mocht bepalen of deze koopavond op donderdag of op vrijdag zal plaatsvinden. Artikel 3 lid 2 bepaalde dat een winkel niet mag zijn geopend voor publiek op: a) zondag; b) op werkdagen voor vijf uur ’s ochtends; c) zaterdag na vijf uur ’s middags; d) op andere werkdagen na zes uur ’s middags; e) gedurende meer dan 52 uur per week. Op grond van artikel 4 lid 2 konden winkeliers het college van B&W nog steeds verzoeken de zondag te ruilen voor een andere rustdag. De winkelier moest, net als in de voorgaande wetten, ‘behoren tot een kerkgenootschap dat de wekelijkse rustdag op een andere dag dan de zondag houdt, of te goeder trouw verklaren een godsdienstige overtuiging te bezitten, welke vordert, dat de 26

Bestaande uit de PvdA, Politieke Partij Radikalen (PPR, later opgegaan in Groen Links), D66, de KVP en de ARP, zie ook www.parlement.com < Regering < Geschiedenis < Polarisatie 1966-1982 < Kabinet-Den Uyl (1973-1977). 27 J. Nicaise, Winkelsluitingswet 1976, W.E.J. Tjeenk Willink: Zwolle 1978, p. VI. 28 Kamerstukken II 1975/76, 13 247, nr. 6, p. 1 (MvA). 29 Kamerstukken II 1975/76, 13 247, nr. 6, p. 2.

13

wekelijkse rustdag op een andere dag dan de zondag wordt gehouden’. De bevoegdheid van de gemeenteraad tot het verlenen van vrijstellingen werd in artikel 9 ingekort tot maximaal tien dagen per jaar. Ingevolge lid 2 mocht de gemeenteraad ook vrijstelling van de verboden verlenen in geval van plaatselijke omstandigheden. De memorie van toelichting noemt: 1) de verkoop van bloemen bij begrafenissen en ziekenhuizen, 2) kermissen en buurtfeesten en 3) toerisme. 30 Artikel 10 stelde dat B&W in geval van plotseling opkomende bijzondere omstandigheden ook vrijstelling mocht verlenen. Plotseling opkomende bijzondere omstandigheden waren volgens het tweede lid: feestelijkheden, veilingen en modeshows. De Zondagswet uit 1815 (zie paragraaf 1.3) werd in 1953 vervangen en is officieel nog steeds van kracht. Het uitgangspunt van de nieuwe Zondagswet is niet veranderd; de wet houdt zich bezig met de religieuze kant van de zondagsrust en bemoeit zich niet met de sociale kant. 31 Art. 6 van de Zondagswet 1953 stelt dat het verboden is op zondag zonder genoegzame reden de openbare rust door arbeid in beroep of bedrijf te verstoren. Een verschil met de vorige wet is dat het verrichten van arbeid op zondag slechts verboden is, indien de openbare rust erdoor verstoort raakt en men hier geen genoegzame reden voor heeft. 32 De wetten kunnen echter, ondanks de ruimere bepaling van artikel 6 Zondagswet, nog steeds met elkaar

in

conflict

raken.

Bijvoorbeeld

indien

zondagopenstelling

volgens

de

Winkelsluitingswet is toegestaan, maar zonder genoegzame reden de openbare rust verstoort en dus op grond van de Zondagswet verboden is. Douma biedt in zijn boek over de Zondagswet een mogelijke oplossing voor dit probleem: wanneer op zondag een winkel is geopend overeenkomstig de bepalingen van de Winkelsluitingswet, wordt de arbeid geacht de openbare rust niet te verstoren. 33 Deze constructie roept wel vragen op over de relevantie van artikel 6 Zondagswet.

1.6 Winkeltijdenwet 1996 In 1994 trad het kabinet Kok I 34 aan, dit betekende dat er voor het eerst sinds 1918 geen confessionele partij in de regering zat. Dit gegeven heeft grote invloed op de wetgeving gehad. Het kabinet Kok I nam de Winkelsluitingswet op de schop en verving deze in 1996 door een nieuwe wet, namelijk de Winkeltijdenwet. Deze nieuwe wet is gestoeld op het 30

J. Nicaise, Winkelsluitingswet 1976, W.E.J. Tjeenk Willink: Zwolle 1978, p. 24. Douma 1954, p. 31. 32 Het is aan de rechter om te bepalen wanneer en sprake is van een ‘genoegzame reden’ (Douma 1954, p. 131). 33 Douma 1954, p. 135. 34 Bestaande uit de PvdA, VVD en D66, zie ook www.parlement.com < Regering < Geschiedenis < Paars 19942002 < Kabinet-Kok I (1994-1998). 31

14

uitgangspunt dat het niet de taak van de overheid is om de winkeltijden te reguleren; ‘winkels zijn er om open te zijn’. 35 Bovendien wilde de wetgever de burger meer keuzevrijheid geven. De oorspronkelijke winkelsluitingswet had twee doelstellingen: het tegengaan van oneerlijke concurrentie en het bewerkstelligen van redelijke arbeidstijden voor de zelfstandige ondernemer. De eerste doelstelling kan volgens de memorie van toelichting beter worden bereikt met andere wetten, zoals de Wet economische mededinging, en de tweede doelstelling heeft in de huidige maatschappij aan waarde verloren. 36 Het doel van de nieuwe Winkeltijdenwet is juist om door deregulering de marktwerking te vergroten. 37 Artikel 2 lid 1 sub c laat zien dat dit doel wordt bereikt door winkeliers voortaan meer vrijheid te geven. Volgens deze bepaling zijn zij voortaan in staat de winkeltijden flexibeler in te vullen; het is slechts verboden winkels voor zes uur ’s ochtends en na tien uur ’s avonds open te hebben. Sub a verbiedt daarentegen nog steeds om een winkel op zondag geopend te hebben. Het argument dat de wetgever hiervoor geeft, is dat de zondag voor velen toch nog een speciale (al dan niet religieuze) betekenis heeft. 38 De gemeenteraad kan op grond van artikel 3 lid 1 voor maximaal twaalf dagen vrijstelling verlenen van deze verboden. Het derde lid geeft de gemeenteraad daarnaast de bevoegdheid om bij verordening vrijstelling te verlenen voor: a) op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme, mits de aantrekkingskracht voor dat toerisme geheel of nagenoeg geheel is gelegen buiten de verkoopactiviteiten die door de vrijstelling mogelijk worden gemaakt (deze eis wordt ook wel aangeduid als ‘autonoom toerisme’, dit wil zeggen dat de komst van toeristen los dient te staan van de winkeltijden in de gemeente) en b) grensoverschrijdend verkeer, mits de vrijstelling of ontheffing slechts betrekking heeft op handelingen die plaatsvinden in de nabijheid van grensovergangen langs daarop aansluitende doorgaande wegen. Daarnaast kunnen B&W, als de verordening van de gemeenteraad daarin voorziet, ontheffing verlenen ten behoeve van ‘bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard’ (artikel 4 lid 2). Net als de voorgaande wetten is ook in de Winkeltijdenwet een bepaling opgenomen die de winkelier die wegens godsdienstige redenen de rustdag niet op zondag, maar op een andere dag viert, het recht geeft B&W om ontheffing van het verbod op zondagopenstelling te verzoeken. Die andere dag moet de winkel gesloten zijn (artikel 6 lid 1 en 2). Vervolgens geeft artikel 7 de gemeenteraad het recht om bij verordening vrijstelling te verlenen van de verboden, met uitzondering van het verbod op zondagopenstelling. 35

J. Nicaise, Winkeltijdenwet 1996, W.E.J. Tjeenk Willink: Deventer 1996, p. V. Kamerstukken II 1994/95, 24 226, nr. 3, p. 9 en 10. 37 Kamerstukken II 1994/95, 24 226, nr. 3, p. 16. 38 Kamerstukken II 1994/95, 24 226, nr. 3, p. 16. 36

15

Samenvattend kan worden gesteld dat de nieuwe wet heeft gezorgd voor ruimere openingstijden; de winkelier kan voortaan zelf bepalen of hij daar gebruik van maakt. Ook wat betreft de zondag zijn er een paar wijzigingen: de gemeenteraad mag voortaan voor twaalf dagen per jaar vrijstelling verlenen. Daarnaast heeft de gemeenteraad de bevoegdheid gekregen om vrijstelling te verlenen voor het verbod van artikel 2 ten behoeve van toerisme of grensoverschrijdend verkeer, mits de betreffend gemeente aan de in de wet gestelde eisen voldoet.

1.6.1 Wetswijziging 31 728 In oktober 2008 diende de toenmalige Minister van Economische Zaken Van der Hoeven (CDA) 39 het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Winkeltijdenwet met het oog op inkadering van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen in verband met de toeristische aantrekkingskracht van de gemeente’ in. Het voorstel werd op 24 november 2009 goedgekeurd door de Tweede Kamer en bijna een jaar later, op 23 november 2010, door de Eerste Kamer. De wijziging is per 1 januari 2011 in werking getreden. Met het voorstel wordt beoogd oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling uit artikel 3 lid 3 onder a van de Winkeltijdenwet tegen te gaan. De indruk bestaat namelijk dat gemeenten steeds meer gebruik maken van deze uitzonderingsmogelijkheid en deze ook steeds ruimer uitleggen. Een evaluatie van de Winkeltijdenwet in 2006 signaleerde inderdaad een toename: in de periode 2000 tot 2004 is het aantal gemeenten dat een beroep heeft gedaan op de toerismebepaling gestegen met 25%. 40 De toename van het aantal koopzondagen gaat volgens de minster ten koste van de zondagsrust, de leefbaarheid en de veiligheid. De hoofdregel dat winkels op zondag gesloten dienen te zijn, wordt op deze manier uitgehold. Dit maakt inkadering noodzakelijk. Met het wetsvoorstel wordt tevens tegemoetgekomen aan het verzoek van gemeenten om meer duidelijkheid. 41 Hieronder volgt een overzicht van de drie belangrijkste veranderingen: -

Aan artikel 3 lid 3 onder a wordt toegevoegd: toerisme met een substantiële omvang. Enig toerisme is vanaf 1 januari 2011 niet meer voldoende. Of hier sprake van is, moet worden beoordeeld door de gemeenteraad. De eis dat het toerisme autonoom moet zijn, blijft bestaan.

39

Het kabinet Balkenende IV bestaat uit het CDA, de PvdA en de ChristenUnie, zie ook www.parlement.com < Regering < Geschiedenis < Christelijk Sociaal 2007-2010 < Kabinet-Balkenende IV (2007-2010). 40 Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 20. 41 Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 3, p. 1-3 (MvT).

16

-

Aan artikel 3 wordt een nieuw lid toegevoegd, namelijk lid 6 dat drie belangen opsomt die de gemeenteraad in ieder geval bij de beoordeling moet betrekken. Deze belangen zijn: a) werkgelegenheid en economische bedrijvigheid; b) de zondagsrust en c) de leefbaarheid, veiligheid en openbare orde. Hierdoor wordt getracht te voorkomen dat gemeenten alleen economische belangen betrekken bij de besluitvorming. De rechter mag de belangenafweging van de gemeenteraad slechts marginaal toetsen. 42

-

Aan lid 3 wordt ook een zevende lid toegevoegd dat bepaalt dat het besluit moet worden vergezeld van een toelichting. In deze toelichting moet de gemeenteraad motiveren waarom hij vindt dat het besluit voldoet aan de eisen die de toerismebepaling stelt, daarnaast moet de belangenafweging die tot de beslissing heeft geleid naar voren komen.

De memorie van toelichting benadrukt dat ‘de decentrale uitvoering van de wet wordt gehandhaafd’. 43 De bevoegdheid van de gemeenten wordt door de wijziging ook niet verminderd; het is nog steeds aan de gemeenteraad om vrijstelling of ontheffing van het verbod op zondagopenstelling te verlenen. Het kader waarbinnen de gemeente invulling geeft aan deze bevoegdheid wordt wel begrensd door de extra eis dat het toerisme substantieel moet zijn. Volgens Boertjens en Minderhoud zal er door deze toevoeging in de praktijk weinig veranderen, het criterium kan volgens hen worden beschouwd als een codificatie van de in jurisprudentie ontwikkelde uitleg van het begrip toerisme (hierover meer in het derde hoofdstuk). 44 De Raad van State (de Raad) heeft in 2008 geadviseerd de wijziging te heroverwegen. De Raad is het in de eerste plaats niet eens met de aanleiding die werd gegeven voor het wetsvoorstel. De stelling dat er een toename is van het gebruik van de toerismebepaling en dat deze steeds ruimer wordt uitgelegd, wordt niet onderbouwd door de cijfers die aan het voorstel zijn toegevoegd. En ook al zou er wel sprake van een toename zijn, dan nog vindt de Raad dit niet direct een reden om de wet te wijzigen. Bovendien is tijdens een evaluatie van de Winkeltijdenwet in 2006 gebleken dat slechts 7% van de consumenten wegens religieuze redenen tegen de koopzondag is. Ook het argument dat gemeenten meer duidelijkheid wensen, overtuigt de Raad niet. Aan deze wens kan ook worden tegemoetgekomen door het mogelijk maken van een ruimere zondagopenstelling. Het is ook maar de vraag of de toerismebepaling door de wijziging echt duidelijker wordt. Ten aanzien van het zesde en

42

Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 3, p. 6 (MvT). Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 3, p. 4. 44 Boertjens & Minderhoud 2010, p. 1978. 43

17

zevende lid vindt de Raad dat er wel wat meer vertrouwen in de gemeenteraad gesteld mag worden. Ook zonder specifieke opdracht daartoe zal de gemeenteraad de belangenafweging maken en het besluit motiveren. 45 Niet alleen de Raad van State heeft twijfels over het voorstel, ook de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft aangegeven geen voorstander van inkadering van de wet te zijn. De VNG stelt dat de wetswijziging in strijd is met het doel van de Winkeltijdenwet; het uitgangspunt was immers dat de overheid zich minder zou bemoeien met de winkeltijden en meer aan de winkeliers zelf zou overlaten. Door invoering van de wijzigingen wordt de keuzevrijheid van de winkeliers weer ingeperkt, gemeenten zonder toerisme van substantiële aard kunnen daardoor geen beroep meer doen op deze uitzondering. 46

1.7 Conclusie Na bestudering van de verschillende wettelijke regelingen die zich de afgelopen eeuw met de winkeltijden hebben bezig gehouden, is duidelijk geworden dat de politieke kleur van het kabinet in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de ontwikkeling die de wet heeft doorgemaakt. In de periode vanaf 1930 tot begin jaren ’90 heeft er steeds een confessionele partij zitting in het kabinet gehad, wat resulteerde in weinig keuzevrijheid voor zowel de gemeenten, de winkeliers als de consumenten. Wat betreft de winkeltijden zijn we van volledige vrijheid naar een landelijke regulering gegaan om zo kleine zelfstandigen te beschermen tegen onnodig lange werktijden. Het aantal toegestane openingsuren per week werd steeds minder. Uiteindelijk werd er een wekelijkse koopavond ingevoerd om aan de behoeften van consumenten tegemoet te komen. In 1996 vond er een grote ommekeer plaats: het kabinet Kok I was van mening dat de overheid zich juist minder moest bemoeien met de winkeltijden; deregulering werd het nieuwe uitgangspunt. Dit heeft geleid tot ruimere openingstijden op werkdagen en meer keuzevrijheid voor de winkeliers. Ten aanzien van de zondag is er ook het een en ander gewijzigd. De Amsterdamse verordening achtte een algehele zondagsluiting in 1911 nog onwenselijk, maar in 1930 werd deze regel toch landelijk ingevoerd. Niet het heiligen van de zondagsrust, maar een wekelijkse rustdag voor kleine zelfstandigen was het voornaamste doel. Opmerkelijk is daarom dat 45

Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 4, p. 1-3. www.vng.nl < Brieven < Brieven aan Parlement < 19-01-2010 < Wijziging Winkeltijdenwet inzake zondagopenstelling.

46

18

winkeliers die liever op een andere dag willen rusten tot op de dag van vandaag moeten aantonen dat dit is omdat hun geloof het voorschrijft. Dit terwijl in de memorie van antwoord uit 1930 staat dat met de wet slechts een sociaal doel en niet een religieus doel wordt gediend. In 2009 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het College) uitspraak gedaan in een zaak waar door een winkelier uit Harderwijk een beroep werd gedaan op deze bepaling. De winkelier wilde namelijk meer zondagen open, maar zijn winkel lag niet in een toeristisch gebied. Hij deed vervolgens een beroep op artikel 6 van de Winkeltijdenwet en stelde dat zijn religieuze overtuiging hem voorschreef om op dinsdag en woensdag tot half twee ‘s middags te rusten in plaats van op zondag. Het College verklaarde het beroep ongegrond; voor een beroep op deze bepaling moet het namelijk gaan om een ‘dwingende, godsdienstige overtuiging’ en er is niet gebleken dat hiervan sprake was. 47 In 1996 zien we dat, ondanks de terugtred van de overheid, zondagsluiting de hoofdregel blijft. Vanaf 2011 zijn gemeenten verplicht de zondagsrust, leefbaarheid, veiligheid en openbare orde mee te wegen in hun besluit om koopzondagen toe te staan. Deze belangen sluiten naar mijn mening echter beter aan bij de Zondagswet dan bij de Winkeltijdenwet. Aan de volledige beslissingsvrijheid van de gemeenten kwam in 1930 een einde door de komst van de Winkelsluitingswet. Vanaf dat moment geeft de wet de gemeenteraad de bevoegdheid om jaarlijks enkele vrijstellingen (van 21 naar tien en van tien naar twaalf) te verlenen, zonder opgaaf van reden. In 1996 kregen gemeenten door de komst van de toerismebepaling de bevoegdheid om vrijstelling van het verbod van zondagopenstelling te verlenen als er in hun gemeente sprake is van autonoom toerisme. Zo vernieuwend was dit echter niet; toerisme en grensoverschrijdend verkeer werden in memorie van toelichting bij de wet uit 1930 ook al als voorbeelden van bijzondere omstandigheden genoemd waarbij afwijking van de wet mogelijk was. Toentertijd had de gemeenteraad echter wel toestemming van de regering nodig. In 2011 wordt de toerismebepaling onder het kabinet Balkenende IV deels ingekaderd door de extra eis die stelt dat het toerisme, naast autonoom, ook substantieel van aard moet zijn. Over de vraag wanneer men kan spreken van substantieel toerisme zal de rechter zich naar alle waarschijnlijkheid binnenkort buigen.

47

CBb (vzr.), 23 juli 2009, LJN BJ7140.

19

Hoofdstuk 2. Interbestuurlijke verhoudingen

De gebundelde kracht kan in handen van één persoon worden gelegd, dan wel in handen van meerdere personen. […] De politieke macht impliceert noodzakelijkerwijs een samengaan van meerdere families. 48

2.1 Inleiding Dit stuk gaat over de vraag of de beslissing over zondagopenstelling van winkels in de toekomst weer bij de gemeenten moet komen te liggen in plaats van bij de centrale overheid, zoals dat voor 1930 het geval was. Voor de beantwoording van deze vraag is het van belang om inzicht te hebben in de interbestuurlijke verhoudingen tussen deze twee bestuurslagen. Het hoofdstuk begint in paragraaf 2.2 met een korte uitleg over de begrippen centralisatie en decentralisatie en geeft de huidige verhoudingen weer. De volgende paragraaf is gewijd aan de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (de Code). In deze Code staan algemene uitgangspunten over de verdeling van bevoegdheden tussen het Rijk, de provincies en de gemeenten. De provincie wordt buiten beschouwing gelaten. Het hoofdstuk sluit af met een conclusie waarin de voor- en nadelen van decentralisatie met betrekking tot de zondagsluiting tegen elkaar worden afgewogen.

2.2 Decentralisatie In Nederland hebben we een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit wil zeggen dat de macht niet alleen in handen van de centrale overheid is, maar dat de macht is verdeeld over verschillende bestuurslagen. De centrale overheid kan bestuurlijke en wetgevende bevoegdheden overdragen aan lagere overheden (decentralisatie), maar ook weer inperken of zelfs helemaal wegnemen (centralisatie). 49 Vertrouwen is een belangrijk uitgangspunt bij decentralisatie; de centrale overheid moet erop kunnen vertrouwen dat de decentrale overheid de verantwoordelijkheid aan kan. 50 De centrale overheid staat als bestuursorgaan niet boven

48

Montesquieu (1748) 2006, p. 46. Van Deth & Vis 2006, p. 94 en 95. 50 Elzinga & Hagelstein 1998, p. 108. 49

20

de decentrale overheid, zij staan eerder naast elkaar als medeoverheden. Dit brengt met zich mee dat er geen hiërarchie van bestuurslagen is. 51 Er zijn twee soorten decentralisatie: bij de eerste soort wordt gekeken naar het grondgebied waarbinnen de bevoegdheden moeten worden uitgeoefend (territoriale decentralisatie) en bij de tweede soort naar de taak die moet worden vervuld (functionele decentralisatie). 52 Het overdragen van bevoegdheden aan lagere overheden zoals provincies en gemeenten heeft betrekking op het grondgebied van deze lagere overheden. Deze bevoegdheidsoverdracht wordt dan ook aangeduid met de term territoriale decentralisatie. De functionele decentralisatie wordt in dit stuk verder niet behandeld. Maar wat zijn nu de voordelen van het decentraliseren van bevoegdheden aan lagere overheden? Mintzberg noemt er drie: ten eerste kan één persoon in één centrum onmogelijk alle beslissingen overzien. De gemeenten besturen een kleiner gebied, waardoor de afstand tussen het lokale bestuur en de inwoners veel kleiner is. Gemeenten zijn daarom beter in staat om de behoeften van hun inwoners te integreren in de besluitvorming. Het tweede argument hangt hiermee samen en houdt in dat er op decentraal niveau sneller kan worden gereageerd op ter plekke ontstane omstandigheden. Een gemeentelijke verordening komt bijvoorbeeld sneller tot stand dan een formele wet en kan daarom sneller inspelen op veranderingen. Tenslotte heeft decentralisatie tot gevolg dat gemeenten meer vrijheid krijgen (en daarmee een blijk van vertrouwen); hier gaat een motiverende werking van uit. 53 Denters en Veldheer betogen dat sinds de opkomst van de verzorgingsstaat de centralisering is toegenomen. In het kader van uniformering heeft de centrale overheid steeds meer taken naar zich toegetrokken, terwijl de taak van de lagere overheden is teruggebracht van zelf beleid maken tot uitvoeren van het rijksbeleid. In de periode 1982-1996 neemt dit proces enigszins af en komt er weer meer aandacht voor decentralisatie.54 In het vorige hoofdstuk hebben we gelezen dat de ontwikkeling die de Winkeltijdenwet heeft doorgemaakt precies in dit plaatje past. Voor 1930 was het regelen van de winkeltijden een autonome taak van de gemeenten. Door de totstandkoming van de Winkelsluitingswet trok de centrale overheid deze bevoegdheid naar zich toe, met als doel het creëren van uniformiteit. Met de komst van de Winkeltijdenwet in 1996 werd juist beoogd de rol van de centrale overheid weer terug te dringen.

51

Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen 2006, p. 14. Van Deth & Vis 2006, p. 95 en 96. 53 Mintzberg (1983) 1992, p. 102 en 103. 54 Denters & Veldheer 1998, p. 71 en 73. 52

21

In de Gemeentewet vindt men het begrip decentralisatie terug in artikel 117 lid 1 waar staat: ‘Onze minister bevordert de decentralisatie ten behoeve van de gemeenten.’ In theorie houdt dit decentraliteitsbeginsel in dat ministers, bij wetsvoorstellen die de vrijheid van de gemeente inperken, zich af zullen moeten vragen of deze inperking wel noodzakelijk is. Zij moeten hun keuze vervolgens verantwoorden. In de praktijk stelt deze verantwoordingsplicht volgens Versteden echter weinig voor; de formele wetgever weet altijd wel een manier te vinden om te onderbouwen waarom de inperking noodzakelijk is. 55

2.2.1 Autonomie en medebewind Het overdragen van bevoegdheden aan lagere overheden, kan op twee manieren plaatsvinden: op basis van autonomie of op basis van medebewind. Autonomie houdt in dat de gemeente bevoegd is ‘tot regeling en bestuur inzake hun huishouding’ (artikel 124 lid 1 Grondwet en artikel 108 lid 1 Gemeentewet). Als het gaat om zaken die de huishouding van de gemeente betreffen, kunnen gemeenten zelfstandig optreden. De vraag is echter wat men verstaat onder het begrip ‘huishouding’. Het is de formele wetgever die invulling geeft aan dit begrip; door de komst van de Winkelsluitingswet bijvoorbeeld, behoorden de winkeltijden ineens niet meer tot de huishouding van de gemeenten. 56 Daarnaast kan de wetgever gemeenten ook bepaalde verplichtingen opleggen; indien deze verplichtingen voortvloeien uit de Gemeentewet is er sprake van autonomie. Het tweede lid van artikel 124 Grondwet (Gw) en het tweede lid van artikel 108 Gemeentewet (Gemw) stellen dat gemeenten kunnen worden verplicht hun medewerking te verlenen bij de uitvoering van bijzondere wetten. 57 Dit wordt ook wel aangeduid met de term medebewind. Ook dit begrip is te verduidelijken met het voorbeeld van de Winkelsluitingswet: na invoering van deze wet in 1930 mochten gemeenten niet meer zelfstandig de winkeltijden in hun gemeente regelen. Vanaf dat moment zijn de gemeenten gebonden aan de wet en beschikken zij slechts over de bevoegdheden die de wet hen geeft, zoals het verlenen van vrijstellingen en ontheffingen. Toonen en Hendriks signaleren dat sinds het midden van de 19de eeuw de verhouding tussen autonomie en medebewind is omgekeerd. 58 Versteden wijst deze machtsverschuiving toe aan het feit dat men tegenwoordig minder is gebonden aan de eigen streek. Door de 55

Versteden 2007. Belinfante & de Reede 2009, p. 233. 57 Andere wetten dan de Provinciewet of de Gemeentewet. 58 Toonen & Hendriks 1998, p. 123. 56

22

toegenomen mobiliteit van mensen is de behoefte ontstaan aan uniformiteit. Om dit te kunnen bewerkstelligen is samenwerking van alle overheden en sturing door de centrale overheid noodzakelijk. 59 Voordat de begrippen autonomie en medebewind hun intrede deden, kende men de driekringenleer van Thorbecke (onder wiens politieke leiding onder andere de Provinciewet en de Gemeentewet tot stand kwamen). 60 Deze leer hield in dat elk niveau (Rijk, provincie en gemeente; de drie kringen) competent was op een bepaald terrein, zonder inmenging van de andere niveaus. In een uitspraak uit 1912 bepaalde de Hoge Raad dat de Amsterdamse verordening op de winkelsluiting viel binnen de huishouding van de gemeente, aangezien het gemeentelijk belang erdoor werd gediend. 61 Thorbecke was volgens Toonen een voorstander van gemeentelijke autonomie, de gemeenten waren volgens hem namelijk het beste in staat om in te spelen op de lokale belangen van hun inwoners en moesten dan ook vrij zijn hun eigen huishouding te regelen. In de huidige samenleving voldoet de driekringenleer niet meer. Door de hierboven geschetste toegenomen behoefte aan interbestuurlijke samenwerking is een strikte scheiding tussen de verschillende bestuurslagen niet meer te maken. 62

2.2.2 Spontane vernietiging Waar verschillende bestuurslagen met elkaar samenwerken, is behoefte aan centraal toezicht. Op deze manier wordt het stelsel van ‘checks and balances’ in evenwicht gehouden. De centrale overheid heeft verschillende manieren om te controleren of decentrale overheden hun bevoegdheden niet overschrijden. Eén daarvan is het spontane vernietigingsrecht, een vorm van toezicht die achteraf plaatsvindt. Men spreekt van ‘spontane’ vernietiging omdat de regering besluiten uit eigen beweging kan vernietigen. 63 De regering kan op grond van artikel 273 Gemw ook door de burgemeester worden geattendeerd op een besluit dat voor vernietiging in aanmerking komt. Een besluit (of niet schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg) kan worden vernietigd wegens strijd met het recht of het algemeen belang (artikel 132 lid 4 Gw). Artikel 281a Gemw bepaalt dat de gemeente tegen dit besluit beroep in kan stellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).

59

Versteden 2007. Van Deth & Vis 2006, p. 96. 61 HR 25 maart 1912, W. 9322. 62 Van Deth & Vis 2006, p. 96. 63 Belinfante & de Reede 2009, p. 237. 60

23

Wanneer is er sprake van strijd met het recht of het algemeen belang? Het Beleidskader spontane vernietiging (het Beleidskader) geeft antwoord op deze vraag. 64 Het geeft een opsomming van de gevallen wanneer er sprake is van strijd met het recht en strijd met het algemeen belang. Men spreekt van strijd met het recht indien: a) een bestuursorgaan van een decentrale overheid een bevoegdheid uitoefent die expliciet aan een hoger orgaan is toevertrouwd; b) een bestuursorgaan van een decentrale overheid een bevoegdheid uitoefent die de wetgever heeft toevertrouwd aan een ander orgaan binnen hetzelfde overheidsverband; c) een bestuursorgaan van een decentrale overheid een bevoegdheid uitoefent in strijd met de grond- en mensenrechten. 65 Vervolgens toetst men of het besluit in strijd is met het algemeen belang. Hiervan is sprake indien: a) het decentrale bestuursorgaan een bevoegdheid claimt die impliciet aan een hoger orgaan is toevertrouwd; b) een bestuursorgaan van een decentrale overheid een bevoegdheid heeft, maar deze uitoefent op een zodanige manier, dat een aan een hoger orgaan toevertrouwd belang wordt doorkruist; c) de bevoegdheid door een bestuursorgaan van een decentrale overheid wordt uitgeoefend op een wijze die indruist tegen het belang van de burger (grondrechten). 66 De categorie ‘algemeen belang’ is wat vager geformuleerd dan ‘strijd met het recht’ waardoor de regering over meer beoordelingsruime beschikt en alle omstandigheden van het geval bij de beoordeling kan betrekken. Uitgangspunt is wel dat indien er alleen sprake is van strijd met het algemeen belang en geen strijd met het recht, de regering terughoudend zal optreden. 67 Het spontane vernietigingsrecht is een zwaar middel dat diep ingrijpt in de interbestuurlijke verhoudingen, het moet dan ook worden beschouwd als ultimum remedium. 68 Dit houdt in dat er door de regering relatief weinig gebruik van wordt gemaakt: in de periode van 1993-2004 zijn slechts negentien besluiten vernietigd. 69 Daartegenover

64

Het Beleidskader is vastgesteld door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en is aan te merken als een beleidsregel. Volgens artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het bestuursorgaan in beginsel gebonden aan de beleidsregel, afwijken van de beleidsregel mag slechts in bijzondere omstandigheden. 65 Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75, p. 8 en 9. 66 Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75, p. 9 en 10. 67 Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75, p. 9. 68 Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75, p. 6. 69 De Greef 2006.

24

staan er, volgens Konijnenbelt, vele honderdduizenden besluiten die (in theorie) bloot stonden aan vernietiging. 70

2.3 Decentraal wat kan, centraal wat moet In paragraaf 2.2 kwam al even naar voren dat, hoewel de Gemeentewet in artikel 117 wel wat zegt over interbestuurlijke verhoudingen, hier in de praktijk veel onduidelijkheden over bestaan. Daarom is in november 2004 de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (de Code) opgesteld. In deze Code staan afspraken tussen het kabinet, de provincies en de gemeenten met betrekking tot de verdeling van taken en bevoegdheden. De Code hanteert drie algemene uitgangspunten: probleemgericht werken, een scherpe verdeling van verantwoordelijkheden en taken (wat enigszins doet denken aan de driekringenleer van Thorbecke) en beleidsvrijheid voor decentrale overheden. 71 Om deze uitgangspunten te realiseren zijn de betrokken partijen een zestal omgangsregels met elkaar overeengekomen. De eerste twee punten zijn voor dit stuk relevant. Punt één beoogt onder andere een verruiming van de decentrale beleidsvrijheid, vermindering van centrale regels en een vermindering van gedetailleerd medebewind. Vervolgens stelt punt twee dat, indien dit de effectiviteit van de uitvoering van beleid ten goede komt, er gekozen kan worden voor maatwerk op decentraal niveau. Het lokale bestuur staat immers dichterbij de burger en is daardoor beter in staat in te spelen op de lokale behoeften. De rode draad in deze Code is het principe ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. 72 De Code legt duidelijk de nadruk op decentralisatie in plaats van centralisatie; het lijkt alsof het tij is gekeerd en de gemeenten weer meer zeggenschap krijgen binnen hun eigen grondgebied. Volgens de Raad van State is het in de praktijk echter nog niet zover. Op 20 oktober 2006 verscheen de eerste beschouwing van de Code genaamd ‘Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen’. De Raad merkt op dat de Code de nadruk legt op het oplossen van problemen in de samenwerking tussen de verschillende bestuurslagen, maar niet ingaat op de oorzaken van deze problemen. 73 De Raad doet dit wel en noemt bijvoorbeeld de toename van het aantal medebewindstaken als een ‘potentiële bron van interbestuurlijke spanningen en conflicten’. Deze spanningen vloeien voort uit het feit dat het voor gemeenten niet altijd duidelijk is wat de bedoeling van de wet is en hoe ver hun beslissingsvrijheid bij de 70

Konijnenbelt 1998, p. 62. Code Interbestuurlijke Verhoudingen 2005, p. 6. 72 Code Interbestuurlijke Verhoudingen 2005, p. 17 en 18. 73 Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen 2006, p. 6. 71

25

uitvoering van de wet reikt. Ook het toezicht van de centrale overheid op de uitvoering door de decentrale overheid (zoals bijvoorbeeld de spontane vernietiging) kan tot spanningen leiden. Een andere oorzaak van het ontstaan van spanningen is dat, ondanks het feit dat er geen hiërarchie bestaat tussen bestuurslagen, dat in de praktijk niet altijd zo wordt ervaren. Er bestaat namelijk wél hiërarchie van wetgeving; hogere wetgeving gaat voor lagere wetgeving. Als gevolg hiervan voelen decentrale overheden zich soms gepasseerd. Ook het feit dat de centrale overheid toezicht houdt op de decentrale overheid (de Raad noemt dit ‘hiërarchische sturing’), werkt het gevoel van ondergeschiktheid in de hand. De derde oorzaak die wordt genoemd is dat het in de Code ontbreekt aan een duidelijke visie op het gebied van uniformiteit en differentiatie. De Code gaat teveel uit van uniformiteit. Soms is uniformiteit wenselijk, maar er mag niet zomaar voorbij worden gegaan aan de verschillen in het land; de ene gemeente is de andere niet. Het principe ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ biedt hier geen oplossing voor, want hoe bepaal je of iets decentraal kan of centraal moet? 74 Er bestaan volgens de Raad nog te veel onduidelijkheden over de verdeling van bevoegdheden, de Raad doet daarom de volgende aanbevelingen: 1) de betrokken partijen moeten ervoor zorgen dat zij beter op de hoogte zijn van de spelregels van het openbaar bestuur; 2) er moet een gemeenschappelijke agenda voor de korte en lange termijn komen waarin afspraken staan omtrent het centraal en decentraal beleid; 3) de Code moet meer rekening houden met verschillen tussen de decentrale overheden, de bekendheid van de Code moet worden vergroot (opvallend feit: de Code is bij de meeste functionarissen van het openbaar bestuur niet bekend) en tenslotte moet de Minister van Binnenlandse Zaken zich sterker profileren als verantwoordelijke voor de naleving van de spelregels. 75 Recentelijk is er een nieuw document tot stand gekomen waarin de afspraken uit de Code verder worden uitgewerkt. In het Bestuursakkoord 2011-2015 staan negen afspraken met betrekking tot de samenwerking tussen de gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk. De afspraken uit het Bestuursakkoord vervangen de afspraken uit de Code. ‘Decentraal wat kan, centraal wat moet’ is ook in het Bestuursakkoord het centrale uitgangspunt. 76 Op het moment van schrijven (juni 2011) heeft de VNG met een groot gedeelte van het Bestuursakkoord ingestemd, met uitzondering van de paragraaf over de sociale werkplaatsen. De toekomst van het akkoord is op dit moment nog onzeker; hoewel minister Donner van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties eerder aangaf dat het kabinet niet bereid is tot 74

Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen 2006, p. 14-21. Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen 2006, p. 35-39. 76 Bestuursakkoord 2011-2015 2011, p. 6 (www.rijksoverheid.nl < documenten en publicaties < convenanten < Bestuursakkoord 2011-2015). 75

26

nieuwe onderhandelingen (‘niet helemaal is hetzelfde als helemaal niet’), heeft ministerpresident Rutte aangegeven dat de partijen opnieuw met elkaar in gesprek zullen gaan. 77

2.4 Conclusie In dit hoofdstuk hebben we gezien dat de centrale overheid in de loop der jaren steeds meer taken naar zich toe heeft getrokken. Het belangrijkste doel hierbij was de gelijkschakeling van wet- en regelgeving in het land. Voorheen woonde en werkte men vooral in dezelfde gemeente; het feit dat verschillende gemeenten verschillende regels hadden, viel niet erg op. Door de toegenomen mobiliteit is hier verandering in gekomen, de overheid trok steeds meer taken naar zich toe om uniformiteit te creëren. De Winkeltijdenwet is hier een uitstekend voorbeeld van. Door de komst van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen en het nieuwe Bestuursakkoord lijkt er een einde te zijn gekomen aan deze ontwikkeling. Tegenwoordig luidt het motto: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. De Raad van State heeft echter twijfels over het in de praktijk brengen van dit uitgangspunt. De Raad geeft hiervoor de volgende redenen: de meeste decentrale bevoegdheden zijn bevoegdheden in medebewind en daar bestaan nog te veel onduidelijkheden over, de gemeenten voelen zich ondergeschikt aan de centrale overheid door onder andere het hiërarchisch toezicht en tenslotte wordt er in de Code nog te sterk de nadruk gelegd op uniformiteit in plaats van differentiatie. Het meest gehoorde argument tegen gemeentelijke autonomie is dat het leidt tot verschillen en dat deze verschillen kunnen leiden tot verwarring bij de burger. Met dit argument wordt echter voorbij gegaan aan het feit dat, zoals de Raad van State terecht opmerkte, er al grote verschillen bestaan tussen de gemeenten. De behoeften van inwoners uit Staphorst verschillen nu eenmaal van die van inwoners uit Amsterdam. De meeste mensen zullen ook rekening houden met het gegeven dat in de ene gemeente de winkels niet open zijn op zondag en in de andere wel. Bovendien bevat de huidige Winkeltijdenwet diverse uitzonderingsmogelijkheden waardoor je van uniformiteit niet meer kunt spreken. Het voordeel van gemeentelijke autonomie is dan ook dat gemeenten, beter dan de centrale overheid, weten wat er speelt binnen hun grondgebied. Zij kunnen dit bij de besluitvorming betrekken. Dit gegeven komt ook terug in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen en het Bestuursakkoord. Bovendien sluit het aan bij het uitgangspunt dat de bemoeienis van de centrale overheid moet worden teruggedrongen (decentraal wat kan, centraal wat moet), wat 77

NRC Handelsblad ‘Kabinet: praten over bestuursakkoord, maar gemeenten aan zet’, 10 juni 2011.

27

ook het uitgangspunt van de Winkeltijdenwet in 1996 was. Wat decentraal kan en wat centraal moet wordt echter bepaald door de centrale overheid. Dit heeft tot gevolg dat het antwoord op deze vraag neerkomt op een politieke keuze; hierover meer in het vierde hoofdstuk waarin de politieke aspecten van de koopzondag aan bod komen.

28

Hoofdstuk 3. Jurisprudentie

Maar de rechters van een land zijn, zoals we al hebben gesteld, niet meer dan de mond die de woorden van de wet spreekt; willoze wezens die aan de kracht en strengheid van de wet geen afbreuk kunnen doen. 78

3.1 Inleiding De laatste jaren is er een grote hoeveelheid jurisprudentie ontstaan over de koopzondag, vooral uitspraken die betrekking hebben op de toerismebepaling zijn ruim vertegenwoordigd. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de manier waarop gemeenten omgaan met de bevoegdheden die de Winkeltijdenwet hen geeft en hoe de rechtspraak en de overheid daarop reageren. Ik begin met een analyse van enkele zaken die zich hebben afgespeeld tussen winkeliers en het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam Noord. De volgende paragraaf gaat over de Amsterdamse verordening uit 2010 die de hele gemeente tot toeristisch gebied heeft verklaard. Ook over deze verordening heeft de rechtbank zich gebogen. De derde en laatste paragraaf behandelt het Koninklijk Besluit dat in maart 2010 een besluit van de gemeente Westland om de hele gemeente onder de toerismebepaling te laten vallen vernietigde. In maart 2011 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uitspraak gedaan over deze spontane vernietiging door de Kroon.

3.2 Amsterdam Noord Het wordt ook wel de soap van Amsterdam Noord genoemd; de juridische strijd tussen enkele grote winkelketens die graag op zondag open willen, het stadsdeel dat Noord aantrekkelijk wil maken voor toeristen en de kleinere winkeliers die bang zijn voor oneerlijke concurrentie.

3.2.1 Voorzieningenrechter CBb - 28 oktober 2008 De C1000 op het winkelcentrum Boven ’t Y in Amsterdam Noord heeft in 2008 het stadsdeel verzocht om ontheffing van het verbod op zondagopenstelling wegens ‘bijzondere gelegenheden van tijdelijke aard’ (artikel 4 lid 2 Winkeltijdenwet). Deze bijzondere 78

Montesquieu (1748) 2006, p. 227.

29

gelegenheden zijn onder andere: het prijzencircus van de V&D die tegenover de C1000 gelegen is, een specialiteiten kaasbeurs, Allerzielen en de Internationale dag der verdraagzaamheid. Al eerder verzocht de C1000 met succes om ontheffing wegens de Amerikaanse ‘Doe vriendelijk dag’, de Chinese dag van het kind en de Braziliaanse onafhankelijkheidsdag. De

ontheffing

wordt

verleend

en

als

reactie

daarop

dienen

enkele

winkeliersverenigingen van winkelcentra uit de omgeving een verzoek in om een voorlopige voorziening bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). 79 Zij zijn namelijk van mening dat het stadsdeel door de ontheffing te verlenen, oneigenlijk gebruik heeft gemaakt van de ontheffingsbevoegdheid die de Winkeltijdenwet biedt. Zij stellen dat dit besluit leidt tot oneerlijke concurrentie en dat zij daar schade van ondervinden. Het stadsdeel geeft aan dat de ontheffing is verleend omdat Amsterdam Noord streeft naar een algehele zondagopenstelling van winkels. Het stadsdeel geeft hiervoor de volgende redenen: de inwoners hebben er behoefte aan, het stimuleert de economie en het draagt bij aan de ontwikkeling van een 24/7-economie. De hoofdvraag in deze zaak is of er sprake is van een juiste uitleg van het begrip ‘bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard’. De voorzieningenrechter denkt van niet, hij benadrukt daarbij dat het verbod op zondagopenstelling de hoofdregel vormt en de verlening van een ontheffing de uitzondering. Als richtsnoer bij de uitleg van dit begrip geldt dat er een verband moet kunnen worden aangewezen tussen de gebeurtenis en de betekenis die men daaraan geeft. Pas wanneer een groot deel van de bevolking een feestelijke en gedenkwaardige betekenis hecht aan de gebeurtenis, kan men spreken van een bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard. Vervolgens toetst de voorzieningenrechter alle ‘feestdagen’ waarvoor de C1000 een ontheffing verkreeg aan het hierboven geschetste kader. Het zal niet tot verbazing leiden dat geen enkele dag voldoet aan het begrip bijzondere gelegenheid van tijdelijke aard, zelfs een dappere poging van het stadsdeel (die stelde dat de Internationale dag der verdraagzaamheid gelet op de bevolkingssamenstelling van Amsterdam Noord, toch wel erg belangrijk was) mocht niet baten. De voorzieningenrechter is niet te spreken over het stadsdeel dat door de genereuze verlening van ontheffingen uitzondering tot hoofdregel heeft verheven. Ondanks dit oordeel wordt het verzoek om de voorlopige voorziening afgewezen; er resten nog vijf koopzondagen en het kan niet van de C1000 worden gevraagd deze terug te draaien.

79

CBb (vzr.) 28 oktober 2008, LJN BG2147.

30

3.2.2 Voorzieningenrechter CBb - 11 maart 2009 Op 17 december 2008, niet lang na de vorige uitspraak, stelt het stadsdeel van Amsterdam Noord bij wijze van proef een toeristisch regime in voor het hele stadsdeel. Enkele kleine winkeliers uit Amsterdam Noord kunnen zich niet vinden in dit besluit en verzoeken de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening. 80 Op grond van artikel 3 lid 3 van de Winkeltijdenwet mag de gemeente vrijstelling verlenen ten behoeve van gericht toerisme, mits de toeristische aantrekkingskracht autonoom is. Dat wil zeggen, losstaat van de verkoopactiviteiten. De rechtsvraag die hier speelt is of het stadsdeel heel Amsterdam Noord tot toeristisch gebied in de zin van de Winkeltijdenwet mocht verklaren. De voorzieningenrechter van het CBb gaat allereerst dieper in op het begrip ‘toerisme’. Hij noemt daarbij twee uitgangspunten: a) er moet in de gemeente sprake zijn van toeristische aantrekkingskracht (bijvoorbeeld natuur- of stedenschoon, recreatiecentra of evenementen) en b) de behoefte aan winkel- of andere koopfaciliteiten in die gemeente is daarvan een gevolg en niet de oorzaak. Vervolgens toetst de voorzieningenrechter of Amsterdam Noord wel aan deze twee uitgangspunten voldoet. Hij herhaalt wat in de vorige uitspraak ook al aan bod kwam, namelijk dat het verbod de hoofdregel is en de ontheffing de uitzondering. Dit gegeven brengt met zich mee dat het begrip toerisme strikt dient te worden geïnterpreteerd; gebeurt dit niet dan zal het verbod uit artikel 2 feitelijk illusoir worden. Na bestudering van verschillende stukken, komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat Amsterdam Noord wel graag een toeristisch gebied wíl zijn, maar dit in feite nog niet is. Er komen nog te weinig toeristen naar het stadsdeel, derhalve kan er niet worden gesproken van op Amsterdam Noord gericht toerisme. Het toerisme speelde ook eigenlijk helemaal geen rol bij het besluit van het stadsdeel, met de zondagopenstelling werden voornamelijk economische belangen gediend. De voorzieningenrechter wijst de voorlopige voorziening toe en schorst het besluit van het stadsdeel.

3.2.3 Voorzieningenrechter Rechtbank Amsterdam - 6 augustus 2009 Deze civiele procedure is een vervolg op de vorige uitspraak. 81 Ondanks dat de voorzieningenrechter het besluit om van heel Amsterdam Noord een toeristisch gebied te maken heeft geschorst, blijven drie grote winkelketens op winkelcentrum Boven ‘t Y toch gewoon open op zondag. Namelijk de Mediamarkt, de V&D en de C1000. Kleinere 80 81

CBb (vzr.), 11 maart 2009, LJN BH5474. Rb. Amsterdam (vzr.), 6 augustus 2009, LJN BJ4725.

31

winkeliers uit het nabijgelegen winkelcentrum De Banne vorderen in kort geding deze winkelketens te verbieden op zondag geopend te zijn op straffe van een dwangsom van €100.000. Zij stellen kort gezegd dat zij substantiële omzetschade ondervinden van het onrechtmatig handelen van de gedaagden. De Mediamarkt en de V&D stellen daarentegen dat zij niet gebonden zijn aan de uitspraak van de voorzieningenrechter, aangezien zij geen partij waren bij deze procedure. Een uitspraak in kort geding bindt immers alleen de betrokken partijen. Voorts stellen zij dat er geen sprake is van oneerlijke concurrentie: de winkels bevinden zich op verschillende winkelcentra en liggen op 2.7 km afstand van elkaar. Bovendien is sprake van een verschil in assortiment en clientèle. Daar komt bij dat de omzetschade niet wordt veroorzaakt door de gedaagden, maar door de sloop- en bouwwerkzaamheden die plaatsvinden in de omgeving van winkelcentrum De Banne. De voorzieningenrechter oordeelt dat het belang van de eisers onvoldoende vast is komen te staan en er voor een verbod op zondagopenstelling geen plaats is. Hiervoor worden vier redenen gegeven: ten eerste heeft de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter geen rechtsgevolgen voor de gedaagden, ten tweede wordt er niet voldaan aan de criteria voor een onrechtmatige daad, ten derde hebben de eisers onvoldoende weerlegd dat de Winkeltijdenwet niet is bedoeld om hen in hun (concurrentie)belangen te beschermen 82 en last but not least hebben de eisers onvoldoende aannemelijk gemaakt waaruit hun schade precies bestaat en hoe deze schade in verband staat met de zondagopenstelling door de gedaagden. De vordering wordt niet toegewezen en ondanks de uitspraak van 11 maart 2009 blijven de winkels in Amsterdam Noord op zondag gewoon open.

3.3 Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010 De uitspraken uit de vorige paragraaf laten zien dat het stadsdeelbestuur van Amsterdam Noord een groot voorstander was van meer koopzondagen, maar dit gold niet voor elk stadsdeel. Het resultaat was dat er een hoop onduidelijkheden bestonden voor zowel de stadsdelen, de winkeliers als de consument. Begin 2010 besloot de gemeenteraad dan ook dat er een verordening op de winkeltijden moest komen voor heel Amsterdam. De verordening is gebaseerd op een initiatiefvoorstel van de PvdA fractie uit 2009 waarin gepleit wordt voor het 82

De gedaagden hebben gesteld dat de eisers zich volgens het relativiteitsbeginsel tegenover hen niet op de Winkeltijdenwet kunnen beroepen. Het relativiteitsbeginsel staat vermeld in artikel 6:163 BW en luidt als volgt: ‘Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden’. Toegepast op deze casus komt het erop neer dat de Winkeltijdenwet niet bedoeld is om winkeliers te beschermen tegen inkomensverlies, maar als doel heeft onnodig lange werktijden tegen te gaan.

32

vrij geven van de winkeltijden op zondag in de hele stad. De voornaamste argumenten die het voorstel noemt, zijn de behoefte aan helderheid en het herstellen van het level playing field. Maar ook het wetsvoorstel van minister Van der Hoeven speelt een rol. De PvdA wil dat Amsterdam optreedt ‘tegen de druk uit Den Haag’. 83 Op 26 februari 2010 treedt de nieuwe verordening in werking. Artikel 3 bepaalt dat voortaan in de hele gemeente een toeristisch regime geldt, er wordt vrijstelling verleend van de verboden uit artikel 2 van de Winkeltijdenwet voor zon- en feestdagen tussen zes uur ’s ochtends en tien uur ’s avonds. 84

3.3.1 Voorzieningenrechter Rechtbank Amsterdam - 1 april 2010 Diverse winkeliers uit Amsterdam (waaronder vereniging winkelcentrum in De Banne uit Amsterdam Noord) vorderen dat artikel 3 van de verordening buiten werking wordt gesteld wegens strijd met de Winkeltijdenwet. 85 Zij stellen dat de gemeente ten onrechte de hele stad tot toeristisch gebied heeft verklaard. De wet vereist substantieel en autonoom toerisme en hoewel bepaalde delen van Amsterdam aan dit criterium voldoen, geldt dit voor het grootste gedeelte van de stad niet. De gemeente verheft de uitzonderingsmogelijkheid die de wet biedt tot hoofdregel. Bovendien stellen zij schade te zullen lijden door de concurrentie die deze bepaling ten gevolge heeft; als zij dichtgaan om van hun zondagsrust te genieten zullen zij inkomen verliezen aan de winkels die wel opengaan, maar als zij er wel voor kiezen om open te blijven betekent dit dat zij of zeven dagen per week moeten werken of duur personeel moeten inhuren. De verordening is tevens in strijd met de wet omdat de gemeenteraad economische motieven nastreefde en de Winkeltijdenwet hiervoor niet is bedoeld. De gemeente verweert zich door te stellen dat zij blijkens de wetsgeschiedenis niet in strijd met de Winkeltijdenwet heeft gehandeld. Uit de kamerstukken blijkt dat de wetgever niet de bedoeling heeft gehad de zondagopenstelling te beperken tot de gebieden waar het toerisme ook daadwerkelijk plaatsvindt. De rechtsvraag luidt als volgt: heeft de gemeente in strijd met de Winkeltijdenwet gehandeld door heel Amsterdam aan te wijzen als toeristisch gebied? De voorzieningenrechter wijst op de enige eis die de wet stelt aan de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 3 lid 3 Winkeltijdenwet (de wetswijziging van Van der Hoeven is op het moment van de uitspraak 83

Initiatiefvoorstel Amsterdam open op zondag 2009, p. 3 < www.pvdaamsterdam.nl >. Verordening Winkeltijden Amsterdam 2010 (www.regelgeving.amsterdam.nl < Zoeken: ‘verordening winkeltijden Amsterdam 2010’ < Economische Zaken). 85 Rb. Amsterdam (vzr.), 1 april 2010, LJN BL9857. 84

33

nog niet in werking getreden): op de verboden kan een uitzondering worden gemaakt ten behoeve van op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme. Door de winkeliers is niet weersproken dat een deel van de gemeente inderdaad toeristische aantrekkingskracht heeft, de voorzieningenrechter komt dan ook tot de conclusie dat de verordening van de gemeente niet in strijd is met de Winkeltijdenwet. Dat economische motieven eventueel een rol hebben gespeeld doet hier niet aan af. De vordering van de winkeliers wordt afgewezen.

3.4 Koninklijk Besluit - 22 maart 2010 Bij besluit van 27 oktober 2009 heeft de gemeenteraad van de gemeente Westland de bestaande Verordening Winkeltijden Westland 2005 zo aangepast dat de hele gemeente voortaan onder de toerismebepaling van de Winkeltijdenwet valt. De burgemeester is echter van mening dat dit besluit in strijd is met de wet. Hij verzoekt de Minister van Binnenlandse Zaken per brief gebruik te maken van het spontane vernietigingsrecht en het besluit te vernietigen. Hij onderbouwt zijn standpunt door te stellen dat de gemeenteraad zich heeft laten leiden door economische motieven en hier is de wet niet voor bedoeld. Tevens is hij van mening dat zijn gemeente geen relevante toeristische aantrekkingskracht heeft, er wordt dus helemaal niet voldaan aan de eisen die de toerismebepaling stelt. De Minister van Binnenlandse Zaken en de Minister van Economische Zaken laten de gemeenteraad op 11 december 2009 weten dat zij voornemens zijn het besluit voor vernietiging voor te dragen en bieden de gemeenteraad de gelegenheid tot overleg. In dat overleg wordt de gemeenteraad de kans gegeven te onderbouwen waarom er in Westland wel degelijk sprake is van een autonome toeristische aantrekkingskracht. De regering herhaalt het standpunt van de voorzieningenrechter van 11 maart 2009 (paragraaf 3.2.2) dat het begrip toerisme strikt dient te worden geïnterpreteerd. In deze uitspraak is bepaald dat het moet gaan om ‘toeristische trekpleisters die, los van de gelegenheid tot winkelen, zelf in een in aanmerking te nemen mate toeristen naar de desbetreffende gemeente of delen van de gemeente trekken’. 86 Ondanks de strikte interpretatie van het begrip toerisme heeft de gemeente toch een zekere mate van beoordelingsvrijheid. Deze beoordelingsvrijheid is echter niet onbeperkt. De regering is van mening dat uit de stukken die zijn overlegd door de gemeenteraad is gebleken dat Westland weliswaar de ambitie heeft meer toeristen naar de

86

CBb (vzr.) 11 maart 2009, LJN BH5474, r.o. 8.7.

34

gemeente te trekken, maar dat er onvoldoende sprake is van autonoom toerisme in de zin van de Winkeltijdenwet. De gemeenteraad geeft vier argumenten waarom het besluit in stand zou moeten blijven: in de eerste plaats past volgens de raad vernietiging niet binnen het Beleidskader spontane vernietiging 87 , in de tweede plaats maakt de gemeente al sinds 2005 gebruik van de toerismebepaling voor een deel van de gemeente, ten derde zijn er andere gemeenten die ten onrechte gebruik maken van de toerismebepaling en die niet worden aangepakt, dit leidt tot rechtsongelijkheid en tenslotte is de Winkeltijdenwet in strijd met het Europees recht. De regering gaat op alle vier de argumenten afzonderlijk in en komt tot de volgende conclusies: -

Ten aanzien van het eerste argument wordt gesteld dat vernietiging wel degelijk binnen het beleidskader spontane vernietiging valt, het beleidskader geeft de regering de bevoegdheid besluiten van decentrale overheden te vernietigen wegens strijd met het recht en het algemeen belang. Het onderhavige besluit is in strijd met de Winkeltijdenwet; er is geen sprake van een autonome toeristische aantrekkingskracht, de gemeenteraad heeft zijn bevoegdheid overschreden. In zijn noot bij dit Koninklijk Besluit stelt Adriaanse echter dat de regering wel degelijk afwijkt van het beleidskader. Het beleidskader noemt drie categorieën die aangeven wanneer er sprake is van ‘strijd met het recht’, deze situatie valt volgens hem onder geen enkele categorie. 88 Dit zou betekenen dat de regering het besluit ten onrechte heeft vernietigd wegens strijd met het recht.

-

Ten aanzien van het tweede argument stelt de regering dat het enkele feit dat de gemeente al sinds 2005 gebruik maakt van de toerismebepaling, nog niet wil zeggen dat de gemeente ook daadwerkelijk voldoet aan de eis van autonome toeristische aantrekkingskracht. De vernietiging richt zich op het besluit dat de gehele gemeente tot toeristisch gebied verklaard, niet op het eerdere besluit dat slechts enkele delen van de gemeente onder het toeristisch regime plaatste.

-

Ten aanzien van het derde argument komt de regering tot het oordeel dat er geen sprake is van rechtsongelijkheid aangezien er in alle gevallen op dezelfde manier wordt getoetst. Dat de andere gemeenten niet worden aangepakt, betekent alleen dat niemand daarom heeft verzocht krachtens de Gemeentewet. De regering toetst niet ambtshalve.

87 88

Zie paragraaf 2.2.2 voor meer informatie over het Beleidskader. W.P. Adriaanse (De Gemeentestem 2010, 7336).

35

-

Als weerwoord op het vierde en laatste argument refereert de regering aan de brief van de Minister van Economische Zaken aan de Eerste Kamer op 28 december 2009, waarin wordt gesteld dat de Winkeltijdenwet niet in strijd is met het Europees recht.

De argumenten van de gemeenteraad mochten niet baten, op 22 maart 2010 vernietigde de regering het besluit van de gemeente Westland. 89 De gemeenteraad laat zich hier echter niet door uit het veld slaan en komt met een nieuw besluit dat de bestaande ontheffing die voor delen van de gemeente toeristisch regime instelde, van toepassing verklaart op de hele gemeente (andere constructie, zelfde resultaat). 90

3.4.1 ABRvS - 2 maart 2011 De gemeenteraad stelt tevens beroep in tegen het Koninklijk Besluit bij de ABRvS. De Afdeling buigt zich vervolgens over de vier argumenten die de gemeenteraad eerder heeft aangevoerd tegen de vernietiging van het besluit (zie paragraaf 3.4). 91 Het eerste argument ging over de vraag of de regering is afgeweken van het Beleidskader. Hierin staan de drie categorieën wanneer sprake is van ‘strijd met het recht’ opgesomd, deze zijn aan bod gekomen in het vorige hoofdstuk. De Afdeling is van mening, in tegenstelling tot Adriaanse, dat het besluit van de gemeenteraad valt onder de eerste categorie (indien een bestuursorgaan van een decentrale overheid een bevoegdheid uitoefent die expliciet aan een hoger orgaan is toevertrouwd). In de toelichting bij deze categorie staat dat hierbij te denken valt aan de situatie wanneer de decentrale overheid bevoegdheden uitoefent die door de Grondwet aan de centrale overheid zijn toegekend. 92 De Afdeling interpreteert deze categorie zo dat het ook betrekking heeft op gevallen waarin het decentrale bestuursorgaan buiten de grenzen van de formele wet treedt. Dit lijkt mij een wel erg ruime interpretatie, het instellen van een toeristisch regime voor de gemeente is in de Winkeltijdenwet expliciet aan de gemeenteraad toevertrouwd. Dat de regering het niet eens is met de invulling die de gemeenteraad geeft aan deze bevoegdheid, levert mijns inziens geen strijd met het recht op in de zin van het Beleidskader. In deze situatie is eerder sprake van strijd met het algemeen belang. In categorie B wordt beschreven dat daar sprake van is indien de decentrale overheid de bevoegdheid wel heeft, maar door de uitvoering een belang van de

89

Stb. 2010, 138. Adriaanse 2010. 91 ABRvS 2 maart 2011, zaaknummer: 201003855/1/H2. 92 Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75, p. 8. 90

36

centrale overheid doorkruist. 93 In paragraaf 2.2.2 hebben we echter kunnen lezen dat, indien er slechts sprake is van strijd met het algemeen belang, de regering zich terughoudend dient op te stellen. Bij de behandeling van het tweede en derde argument, die beide betrekking hebben op het begrip autonome toeristische aantrekkingskracht, sluit de Afdeling aan bij de geldende rechtspraak: het verbod op zondagopenstelling is de hoofdregel en de toerismebepaling van artikel 3 lid 3 Winkeltijdenwet is de uitzondering. Het begrip ‘toerisme’ moet dan ook strikt worden uitgelegd. Natuur- en stedenschoon of evenementen die zich niet in betekenende mate onderscheiden van andere gemeenten kunnen niet als toeristische aantrekkingskracht worden gezien. De regering heeft, volgens de Afdeling, terecht aan dit criterium getoetst. De Afdeling gaat vervolgens, in tegenstelling tot de regering, uitgebreid in op het vierde argument en toetst of het Koninklijk Besluit in strijd is met de bepalingen omtrent het vrij verkeer van goederen (art. 34 VWEU), het vrij verkeer van diensten (art. 56 VWEU) en de vrijheid van vestiging (art. 49 VWEU). Na bestudering van verschillende uitspraken van het Hof van Justitie (het Hof), komt de Afdeling tot de conclusie dat het verbod van de zondagopenstelling van winkels niet valt binnen de werkingsfeer van het vrij verkeer van goederen en diensten. Rest de vrijheid van vestiging; in eerdere uitspraken heeft het Hof bepaald dat het lidstaten vrij staat de winkeltijden bij wet te regelen. Hoe de lidstaten deze wet invullen is afhankelijk van de sociaal-culturele achtergrond van de lidstaat. De doelstellingen van de Winkeltijdenwet (zondagsrust, belangen kleine ondernemers, veiligheid en openbare orde) maken dat de wet is gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Het verbod op zondagopenstelling vormt geen belemmering voor de vrijheid van vestiging. De Afdeling komt tot de conclusie dat de Winkeltijdenwet niet in strijd is met Europees recht en acht het beroep op alle punten ongegrond.

3.5 Conclusie De voorgaande paragrafen hebben laten zien dat er veel onduidelijkheden bestaan over de uitzonderingsmogelijkheden die de Winkeltijdenwet biedt. Vooral de uitleg van de toerismebepaling uit artikel 3 lid 3 van de Winkeltijdenwet, die de gemeente enige beoordelingsruimte geeft, heeft tot veel jurisprudentie geleid. In veel gemeenten bestaat de behoefte aan meer koopzondagen: van de uitzonderingsmogelijkheden die de Winkeltijdenwet biedt, wordt dan ook ruimhartig gebruik gemaakt. Volgens sommige rechters zo ruimhartig 93

Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75, p. 10.

37

dat

de

uitzondering

tot

hoofdregel

wordt

verheven,

waardoor

het

verbod

op

zondagopenstelling feitelijk illusoir wordt. Om dit tegen te gaan heeft de regering gebruik gemaakt van haar spontane vernietigingsrecht, iets dat niet vaak voorkomt. De wetswijziging van 1 januari 2011 is hier ook een gevolg van. De wetgever is van mening dat de gemeenten misbruik maken van hun bevoegdheid en dit heeft tot gevolg dat de wet strikter wordt en de beoordelingsruimte van de gemeenten kleiner.

38

Hoofdstuk 4. De koopzondag in de uitverkoop?

Het grote voordeel van vertegenwoordigers is dat ze een gesprek kunnen voeren over politieke aangelegenheden. Het volk is voor zoiets volstrekt ongeschikt, en hierin ligt een van de grote nadelen van de democratie. 94

4.1 Inleiding In hoofdstuk 2 kwam al even aan de orde dat de Raad van State vraagtekens zet bij het uitgangspunt ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Want wanneer kan iets decentraal of moet het juist centraal? Wie bepaalt dat? Voor een antwoord op deze vraag zijn geen objectieve criteria te geven, het is een politieke keuze. In dit hoofdstuk wordt daarom aandacht besteed aan de relatie tussen de koopzondag en de politiek. Vragen die beantwoord zullen worden zijn onder andere: welke politieke partijen zijn voor en tegen en waarom, wat is de stand van zaken met betrekking tot het nieuwe wetsvoorstel dat de verantwoordelijkheid volledig bij de gemeenten wil leggen en hoe staan de winkeliers en consumenten eigenlijk tegenover de koopzondag?

4.2 Politieke knelpunten De verkiezingen van juni 2010 hebben geleid tot een bijzondere uitkomst, na lang onderhandelen werd er voor het eerst sinds de Tweede Wereldoorlog een minderheidskabinet gevormd tussen de VVD en het CDA die samen beschikken over 52 zetels. Aangezien zij hiermee geen meerderheid in de Tweede Kamer hebben, kunnen zij rekenen op gedoogsteun van de PVV (24 zetels). Tevens hebben zij een ‘gentlemens agreement’ gesloten met de SGP (2 zetels). 95 In totaal beschikken de vier partijen dus over 78 van de 150 zetels. Voor de toekomst van de koopzondag is het belangrijk om te kijken wat de standpunten van de vier grote politieke spelers zijn ten aanzien van de koopzondag. In paragraaf 4.2.1 komen eerst de standpunten vóór de verkiezingen aan bod en in paragraaf 4.2.2 zien we wat er na de verkiezingen van deze standpunten is overgebleven.

94 95

Montesquieu (1748) 2006, p. 222. Van Os & Stokmans 2011.

39

4.2.1 ‘Shoppen is ook zondagsrust’ De VVD is als liberale partij van oudsher een voorstander van de koopzondag. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel dat de toerismebepaling in de Winkeltijdenwet inkadert, zei Elias namens de VVD dat voor zijn partij principieel geldt dat de winkeliers zelf moeten kunnen uitmaken of zij zijn geopend op zondag of niet. Daaraan voegde hij toe dat het verplaatsen van de bevoegdheid naar gemeentelijk niveau voor zijn partij op de tweede plaats komt. 96 Elias heeft in maart 2009 zelfs een amendement ingediend dat voorstelt het verbod op zondagopenstelling helemaal uit de Winkeltijdenwet te schrappen.97 Voor de VVD was de koopzondag ook een belangrijk speerpunt tijdens de verkiezingscampagne waar flyers en tassen werden uitgedeeld met daarop de leus: ‘Shoppen is ook zondagsrust’. 98 Het CDA hecht er belang aan dat de verschillende belangen die een rol spelen bij de winkeltijden (zondagsrust, toerisme en openstelling van winkels) met elkaar in balans zijn. Daarom stelt de partij in het verkiezingsprogramma van 2010 dat ‘de beslissing over de Winkeltijdenwet en de handhaving hiervan op gemeentelijk niveau [dient] plaats te vinden’. 99 Het CDA gaat er vanuit dat de belangenafweging op lokaal niveau beter tot zijn recht komt. Gedoogpartij PVV is voorstander van de koopzondag. Zij wil (net als de VVD) de keuzevrijheid bij de winkeliers leggen, want zoals de heer Graus opmerkte tijdens een spoeddebat over de koopzondag: ‘welwillende, hardwerkende mensen mogen zelf beslissen op welke dag ze werken’. 100 In het verkiezingsprogramma pleit de partij daarom voor een onbeperkt aantal koopzondagen. 101

4.2.2 Het compromis Gezien de standpunten van de twee regeringspartijen en de gedoogpartij lijkt het erop dat niets een verruiming van de koopzondagen in de weg staat. Toen na de verkiezingen echter bleek dat het minderheidskabinet VVD en CDA met gedoogpartner PVV samen slechts 76 zetels vertegenwoordigden (de kleinst mogelijke meerderheid) werd duidelijk dat de steun van een tweede partij noodzakelijk was om de positie in de Kamer te versterken. Gekozen werd voor de SGP. Met de gereformeerde partij werden mondelinge afspraken gemaakt (een ‘gentlemens agreement’) waarin werd afgesproken dat de SGP de belangrijkste 96

Handelingen II 2008/09, nr. 44, p. 14 en 15. Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 10. 98 www.nos.nl < zoeken: koopzondag < 14 februari 2010: VVD voert actie voor koopzondagen. 99 Verkiezingsprogramma CDA 2010-2015, Slagvaardig en samen, p. 33. 100 Handelingen II 2008/09, nr. 44, p. 14. 101 Verkiezingsprogramma PVV 2010-2015 De agenda van hoop en optimisme, p. 37. 97

40

bezuinigingsmaatregelen van het kabinet zou steunen. In ruil hiervoor heeft het kabinet beloofd voorlopig geen stappen te ondernemen op medisch-ethisch gebied (abortus en euthanasie) én op het gebied van de koopzondag. 102 Vandaar dat het regeerakkoord bepaalt dat de huidige situatie met betrekking tot de koopzondag gehandhaafd blijft.103 En zo kan het voorkomen dat één van de kleinste partijen uit de Kamer ineens beschikt over een sleutelpositie en het geloof een prominente rol in de politieke besluitvorming krijgt.

4.3 Initiatiefwetsvoorstel 32 412 Op 14 juni 2010 hebben Tweede Kamerleden Boris van der Ham (D66) en Ineke van Gent (GroenLinks) het ‘voorstel tot wijziging van de Winkeltijdenwet in verband met het verruimen van de bevoegdheid van gemeenten om vrijstelling te verlenen van de verboden met betrekking tot de zondag en een aantal feestdagen’ ingediend. Zij willen hiermee de gedachten achter de Winkeltijdenwet 1996 (veranderende maatschappelijke ontwikkelingen en terugtred van de overheid) voortzetten. Bovendien vinden zij de huidige regeling van artikel 3 te onduidelijk, gemeenten weten vaak niet wat er precies onder het begrip ‘toerisme’ valt. 104 Het wetsvoorstel beoogt meer duidelijkheid te creëren door de verantwoordelijkheid over de koopzondag verplaatsen van centraal naar lokaal niveau. Hiervoor geven zij drie argumenten: 1) de gemeenten zijn beter in staat aan te sluiten bij de belangen van hun inwoners; 2) daarnaast kunnen zij ook een betere inschatting maken van de lokale economische belangen; 3) en er kan beter worden aangesloten bij de diversiteit van de gemeenten in Nederland. 105 Het wetsvoorstel beoogt artikel 3 van de Winkeltijdenwet zo te vereenvoudigen dat het slechts bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening vrijstelling kan verlenen van de verboden uit artikel 2. De uitzonderingsmogelijkheden komen te vervallen. Gemeenten kunnen dan zelf bepalen of de winkels in hun gemeente open zijn op zondag, ongeacht of er sprake is van substantieel en autonoom toerisme. Let wel: dit hoeft niet; het wetsvoorstel kan dus leiden tot een toename van het aantal koopzondagen, maar het aantal koopzondagen kan ook gelijk blijven of zelfs afnemen. 106 Artikel 4 (vrijstelling wegens plotseling opkomende bijzondere

102

Van Os & Stokmans 2011. Regeerakkoord VVD-CDA Vrijheid en verantwoordelijkheid 2010, p. 12. 104 Kamerstukken II 2009/10, 32 412, nr. 3, p. 1, 2 en 4 (MvT). 105 Kamerstukken II 2009/10, 32 412, nr. 3, p. 7-10 (MvT). 106 Kamerstukken II 2009/10, 32 412, nr. 3, p. 10 (MvT). 103

41

omstandigheden), artikel 5 (vrijstelling bij AMvB) en artikel 7 (vrijstelling voor werkdagen) komen volgens het voorstel te vervallen. Uiteraard heeft de Raad van State zich ook over dit initiatiefwetsvoorstel gebogen. Op 28 juli 2010 komt de Raad met een ‘advies conform’. Dit wil zeggen dat het advies ‘zonder meer instemmend luidt, dan wel uitsluitend opmerkingen van redactionele aard bevat’. 107

4.3.1 De toekomst van dit wetsvoorstel In februari 2011 schreef Adriaanse nog in een artikel over de Winkeltijdenwet dat hij het niet onwaarschijnlijk achtte dat het wetsvoorstel de eindstreep zou halen; het zag er volgens hem niet naar uit dat de fracties die principieel tegen een verruiming van het aantal koopzondagen zijn een meerderheid zouden vormen. 108 Door de huidige politieke situatie lijkt het er echter op dat het initiatiefwetsvoorstel van Van der Ham en Van Gent toch niet op een meerderheid in de Tweede Kamer kan rekenen. In onderstaande tabel is uiteengezet welke politieke partijen het wetsvoorstel steunen en welke niet. Partij CDA

Zetels 21

Standpunt Tegen

ChristenUnie

5

Tegen

D66 GroenLinks Partij voor de Dieren PvdA

10 10 2

Voor Voor Onduidelijk

30

Voor

Toelichting Het CDA geeft vijf redenen om het voorstel niet te steunen: 1) te kort op vorige wijziging 2) tegen 24 uurseconomie 3) kleine ondernemers zijn tegen verruiming 4) werknemers ook 5) CDA is gebonden aan regeerakkoord. 109 De CU wil het aantal koopzondagen juist terugdringen en zo de zondag als collectieve rustdag in ere herstellen. 110 Indieners wetsvoorstel. Indieners wetsvoorstel.

De PvdA fractie steunt het wetsvoorstel, maar wil wel dat de gemeenten bij hun beslissing rekening houden met het draagvlak onder lokale ondernemers en de bevolking. 111

107

Advies Raad van State 28 juli 2010, zaaknummer: W10.10.0236/III. Adriaanse 2011. 109 Handelingen II 2010/11, nr. 77, p. 27 en 28. 110 www.ChristenUnie.nl < Standpunten < Economie < Ondernemerschap. 111 www.pvda.nl < Standpunten < Werk en Economie < ‘koopzondag moet zaak gemeente zijn’. 108

42

PVV

24

Tegen

SGP

2

Tegen

SP

15

Tegen

VVD

31

Tegen

Totaal voor: Totaal tegen:

50 zetels 98 zetels

De PVV pleit in het verkiezingsprogramma nog voor een onbeperkt aantal koopzondagen. De partij is niet gebonden aan het regeerakkoord, maar steunt het wetsvoorstel niet wegens de toekomstige samenwerking met de SGP. 112 De SGP is principieel tegen de openstelling van winkels op zondag, de zondag moet een dag van bezinning en collectieve rust zijn. 113 De SP wil het aantal koopzondagen beperkt houden, aangezien uitbreiding van het aantal koopzondagen ten koste gaat van het MKB. 114 Na de verkiezingen is er in het regeerakkoord afgesproken dat de koopzondag niet wordt gewijzigd, de VVD is gebonden aan het regeerakkoord. 115

Tabel 4.1

4.4 Wat vindt Nederland? Het is duidelijk dat een wijziging van de Winkeltijdenwet op dit moment niet op een kamermeerderheid kan rekenen. Maar hoe zit het eigenlijk met de partijen die in de praktijk het meest te maken hebben met deze wet; namelijk de gemeenten, de winkeliers, de werknemers en de consumenten? In de loop der jaren zijn er diverse onderzoeken geweest die hebben gepeild hoe deze verschillende partijen denken over de koopzondag. In deze paragraaf komen alle betrokken partijen achtereenvolgens aan bod. De evaluatie van de Winkeltijdenwet in 2006 heeft uitgewezen dat 53% van de gemeenten het eens is met de stelling: ‘Gemeenten zouden geheel vrij moeten zijn in het vaststellen van het aantal koopzondagen’. 116 De Vereniging Nederlandse Gemeenten heeft aangegeven achter het wetsvoorstel van Van der Ham en Van Gent te staan. 117 Dat gemeenten in staat zijn niet alleen economische belangen bij hun besluitvorming te betrekken, maar ook luisteren naar de wensen van de inwoners, laat de gemeente Utrecht zien. In juni 2005 mochten de Utrechtenaren zich via een referendum uitspreken over een verruiming van het

112

Handelingen II 2010/11, nr. 77, p. 20. www.sgp.nl < Standpunten ‘Z’ < Zondag. 114 www.sp.nl < Standpunten ‘K’ < Koopzondagen. 115 Regeerakkoord VVD-CDA Vrijheid en verantwoordelijkheid 2010, p. 12. 116 Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 24. 117 www.vng.nl < Nieuwsarchief < 2010 < 10-08-2010 VNG steunt wetsvoorstel verruiming koopzondagen. 113

43

aantal koopzondagen. Toen 65.3% van de inwoners tegen het voorstel stemde, zette de gemeente het plan niet door. 118 Brancheorganisaties CBW-Mitex (vertegenwoordigt ondernemers op het gebied van wonen, mode, schoenen en sport) en MKB-Nederland zijn beide voorstander van meer keuzevrijheid voor gemeenten. Onderzocht is hoe ondernemers denken over de koopzondag. Uit dit onderzoek is gebleken dat 90% van de MKB-ers het aantal koopzondagen in hun gemeente voldoende vinden, slechts 14% daarvan zal kiezen voor meer koopzondagen als de wet dit toelaat. Van de grootwinkelbedrijven geeft tweederde aan meer zondagen geopen te willen zijn. Geconcludeerd wordt dat de meningen ver uiteen liggen en dat daarom een uniforme landelijke afspraak niet wenselijk is. De organisaties zijn voor het wetsvoorstel, aangezien zij vinden dat de beslissing over wel of niet open op zondag een lokale zaak is. De gemeenten zijn beter in staat om naar de wensen van de ondernemers te luisteren en kunnen het beleid hierop aanpassen. 119 De evaluatie van de wet uit 2006 wijst uit dat 90% van de winkeliers betrokken wil worden bij het beleid van de gemeente. 120 De vakbonden zijn geen voorstander van een verruiming van het aantal koopzondagen. FNV en CNV zijn van mening dat de gemeenten onder de huidige wet al over te veel beleidsvrijheid beschikken, waardoor er te veel koopzondagen zijn. De vakbonden hebben een drietal bezwaren tegen een verruiming van het aantal koopzondagen: 1) een principieel bezwaar (de zondagsrust); 2) een sociaal bezwaar (weekend vrij) en 3) veel werknemers werken op zondag niet vrijwillig. 121

Werknemers zijn op grond van artikel 5:6

Arbeidstijdenwet echter niet verplicht om op zondag te werken. Uit de evaluatie van de Winkeltijdenwet blijkt dat 32% van de werknemers het geen probleem vindt om op zondag te werken, vooral niet als daar een toeslag tegenover staat. 122 Het CNV heeft onderzocht dat slechts 15% van de mensen wil werken op zondag zonder daar extra voor betaalt te worden. 123 De evaluatie van de Winkeltijdenwet wijst uit dat 55.4% van de bevolking, tegenover 40% in 1998, wel eens gebruik maakt van de koopzondag. 124 Uit hetzelfde onderzoek blijkt dat de meningen over de koopzondag verdeeld zijn: 57% van de bevolking vindt dat winkels

118

Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 75. www.cbwmitex.nl < Zoeken: koopzondag < Artikel Koopzondag: een lokale zaak. 120 Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 76. 121 www.cnvdienstenbond.nl < Vraagbaak < Dossier koopzondag. 122 Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 43. 123 Zondagsbeleving 2009, p. 24. 124 Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 27. 119

44

niet elke zondag open moeten zijn, 20% vindt juist van wel. 125 Het onderzoek van het CNV laat zien dat mensen in het noorden en het oosten van Nederland de koopzondag minder belangrijk vinden, mensen uit de Randstad daarentegen hechten minder waarde aan religieuze activiteiten op zondag. 126 Dat er nog veel onduidelijkheden bestaan met betrekking tot de koopzondag blijkt uit het feit dat 54% van de bevolking in de evaluatie heeft aangegeven niet te weten welke zondag in de eigen gemeente een koopzondag is. 127 De consumentenbond gaf in 2009 al aan dat de centrale overheid zich niet bezig moet houden met de koopzondagen, maar dat dit veel beter op lokaal niveau kan plaatsvinden. De bond verwijst naar een onderzoek van marktonderzoekbureau GfK uit maart 2008. Uit dit onderzoek is gebleken dat driekwart van de bevolking vindt dat gemeenten over de koopzondag moeten beslissen en niet de centrale overheid. 128

4.5 Conclusie Het initiatiefwetsvoorstel van Van der Ham en Van Gent stelt voor de beslissing over de koopzondag weer volledig bij de gemeenten neer te leggen. Een meerderheid van de Kamer steunt het voorstel niet, ondanks dat de Raad van State, de gemeenten, de winkeliers en de consumenten hebben aangegeven achter het voorstel te staan. Is de democratisch gekozen volksvertegenwoordiging niet verplicht om naar deze signalen uit de samenleving te luisteren? Het antwoord is nee: de bevolking oefent invloed uit op het bestuur door een stem uit te brengen op een partij, maar de bevolking heeft weinig te zeggen over wat er vervolgens met die stem gebeurt. Luyendijk beschrijft in zijn boek ‘Je hebt het niet van mij, maar…’ dat er in Den Haag vier grote spelers zijn: politici, journalisten, voorlichters en lobbyisten. De spelers in deze vierhoek staan niet tegenover elkaar, maar zijn juist met elkaar verstrengeld. Het is echter bijna onmogelijk om erachter te komen wat deze verstrengeling precies inhoudt en in hoeverre de vierhoek elkaar beïnvloedt. Luyendijk constateert dat de Nederlandse politieke cultuur daar te ondoorzichtig voor is; de spelers bevinden zich onder een beslagen Haagse kaasstolp en buitenstaanders kunnen daar niet doorheen kijken. 129 Politieke besluitvorming is, zoals in dit hoofdstuk duidelijk naar voren komt, vaak het resultaat van dealtjes en compromissen die worden gesloten tussen partijen. Tot de sluiting van het 125

Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 30. Zondagsbeleving 2009, p. 5. 127 Evaluatie Winkeltijdenwet 2006, p. 31. 128 www.gfk.com/ps_benelux < Publicaties < GfK in het nieuws < Artikelen en krantenberichten < 2008 < 0103-2008 ‘Helft consumenten wil koopzondag’. 129 Luyendijk 2010, p. 19, 22 en 26. 126

45

‘gentlemens agreement’ met de SGP kon het voorstel van Van der Ham en Van Gent nog rekenen op een meerderheid in de Tweede Kamer, in ruil voor steun van de grote bezuinigingsplannen van het kabinet waren de standpunten met betrekking tot de koopzondag echter snel verdwenen en ontstond er een totaal andere situatie. Dit maakt des te meer duidelijk dat het antwoord op de vraag ‘wat decentraal kan en wat centraal moet’ afhankelijk is van het politieke klimaat van het moment.

46

Slotbeschouwing

Opvattingen over uniformiteit Soms huist in grote geesten een zekere drang naar uniformiteit; ook Karel de Grote was er enigszins gevoelig voor. Kleine geesten kunnen zich zelfs in het geheel niet aan die drang onttrekken. In de uniformiteit vinden ze een soort volmaaktheid die ze als zodanig herkennen, omdat ze die volmaaktheid onmogelijk niet kunnen zien: […] dezelfde wetten in een staat, dezelfde godsdienst in het hele land. Maar is dat altijd zonder uitzondering de beste oplossing? […] Wanneer burgers zich aan de wetten houden, wat doet het er dan toe of het allemaal dezelfde wetten zijn? 130

In dit stuk is uitgebreid ingegaan op verschillende aspecten die betrekking hebben op de koopzondag. Zowel de juridische, de bestuurlijke, de politieke als de maatschappelijke kant van de koopzondag is in de voorgaande hoofdstukken belicht. Het belangrijkste doel van het reguleren van winkeltijden is altijd geweest het beschermen van kleine winkeliers tegen te lange werkdagen en oneerlijke concurrentie. De belangrijkste reden voor de totstandkoming van de Winkelsluitingswet in 1930 was het creëren van uniformiteit. Door de toenemende mobiliteit van mensen werden lokale verschillen als ongewenst gezien. In 1996 veranderde de visie op de overheid: niet centralisatie, maar decentralisatie werd het uitgangspunt. In de praktijk hield deze wijziging in dat de openingstijden op werkdagen werden verruimd en de winkelier daardoor meer vrijheid kreeg. Het verbod op zondagopenstelling bleef echter gehandhaafd en de gemeenten die meer dan de toegestane twaalf koopzondagen per jaar willen toestaan, moesten voortaan, via de enigszins onduidelijke bepaling van artikel 3, aantonen dat hun gemeente beschikt

over autonoom (en sinds 1 januari 2011 ook

substantieel) toerisme. De onduidelijkheid van de bepaling en de creativiteit van de gemeenten (en winkeliers, denk aan de C1000 uit Amsterdam Noord) hebben tot veel jurisprudentie geleid, waar de rechter vaak tot de volgende conclusie kwam: de uitzondering mag niet tot hoofdregel verheven worden. De politiek heeft er moeite mee het verbod op zondagopenstelling los te zien van de zondagsrust. De koopzondag bleek toch minder waard te zijn dan politieke steun van de SGP bij de bezuinigingsplannen van de regering, met als gevolg dat het wetsvoorstel van Van der 130

Montesquieu 2006, p. 736.

47

Ham en Van Gent niet op een meerderheid in de Tweede Kamer kan rekenen. Het lijkt meer te gaan over de vraag of een verruiming van het aantal koopzondagen gewenst is, dan de vraag of dit een beslissing is die beter aan de gemeenten over gelaten kan worden. Hierbij zijn twee kanttekeningen te plaatsen: ten eerste gaat men er van uit dat het wetsvoorstel automatisch zal leiden tot een verruiming van het aantal koopzondagen. Dit hoeft natuurlijk niet zo te zijn; het voorstel is slechts gericht op het overdragen van bevoegdheden van centraal naar decentraal niveau. En indien het toch leidt tot een verruiming van het aantal koopzondagen, dan is dat zo omdat daar in de betreffende gemeente nu eenmaal behoefte aan is. Ten tweede wordt de zondagsrust betrokken bij de Winkeltijdenwet, terwijl dit niet het oorspronkelijke doel van de wet was. De wet dient een sociaal doel en is met name bedoeld om kleine winkeliers te beschermen tegen lange werktijden. Zoals de memorie van toelichting bij de Winkeltijdenwet aangeeft, kan deze bescherming tegenwoordig beter via andere kanalen, zoals de Wet economische mededinging, worden gerealiseerd en zijn bovendien de meeste ondernemers best in staat om een eigen afweging te maken met betrekking tot het aantal arbeidsuren. De probleemstelling die in dit stuk centraal stond, sluit aan bij het wetsvoorstel van Van der Ham en Van Gent en luidt als volgt: Is het wenselijk dat de formele wetgever middels de Winkeltijdenwet winkeliers verbiedt op zondag open te zijn of moet dit aan de gemeenten zelf worden overgelaten? Over het antwoord op deze vraag kan ik kort zijn: nee, dit is niet wenselijk en ja, dit kan beter aan de gemeenten worden overgelaten. Het overdragen van bevoegdheden past in de richting die de formele wetgever in 1996 op wilde gaan met de Winkeltijdenwet (minder overheidsbemoeienis) en sluit aan bij het uitgangspunt ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Het argument dat het hebben van verschillende regelingen ongewenst is en verwarrend voor de burger voldoet niet meer. Er wordt voorbij gegaan aan het feit dat er al grote verschillen bestaan tussen gemeenten. Bovendien zorgen de uitzonderingsmogelijkheden van de huidige wet ook voor verschillen; uit de evaluatie van de wet in 2006 kwam naar voren dat een groot deel van de bevolking niet weet wanneer de winkels in zijn of haar gemeente op zondag open zijn. Om deze verwarring tegen te gaan is er eigenlijk maar één oplossing en dat is de zondagopenstelling in het hele land verbieden of toe te staan, zonder uitzonderingen. Deze vorm van paternalisme werd zelfs in 1930 niet wenselijk geacht. Ik stel voor dat de formele wetgever de trend van 1996 doorzet en zijn greep op de koopzondag loslaat. De geschiedenis van de Winkeltijdenwet heeft immers uitgewezen dat het een wet is die zich aanpast aan de veranderende omstandigheden en de behoeften van de 48

samenleving. Het sociale doel van de zondagssluiting is in het huidige politieke klimaat uit het oog verloren; de regeringspartijen VVD en CDA zien het als een politiek ruilmiddel, terwijl de SGP er een religieus doel aan verbindt. Het gevolg is dat verandering wordt tegengehouden om de verkeerde redenen. Het uitgangspunt behoort te zijn: ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ en we hebben in de voorgaande hoofdstukken gezien dat de koopzondag er uitermate geschikt voor is om op gemeentelijk niveau over te beslissen, aangezien de gemeenten er het beste toe in staat zijn om de verschillende wensen en behoeften van zowel winkeliers als consumenten bij de besluitvorming te betrekken. De gemeenten willen het decentraal, de winkeliers willen het decentraal, de consumenten willen het decentraal en het kán decentraal. Waar wacht de wetgever nog op?

49

Literatuurlijst

Adriaanse 2011 W.P. Adriaanse, ‘Toerismebepaling Winkeltijdenwet gewijzigd’, De Gemeentestem 2011, 7348. Belinfante & de Reede 2009 A.D. Belinfante & J.L. de Reede, Beginselen van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Kluwer 2009. Boertjens & Minderhoud 2010 J. Boertjens & E. Minderhoud, ‘Zondagopenstelling en de toerismebepaling in de Winkeltijdenwet. Laveren tussen Bijbel, wet en Lonely Planet’, NJB 10 september 2010, 1595. Code Interbestuurlijke Verhoudingen 2005 Code Interbestuurlijke Verhoudingen, Den Haag: Hega Drukkerij 2005. Denters & Veldheer 1998 S.A.H. Denters & V. Veldheer, ‘Gemeentelijke taken’, in: Korsten & Tops 1998, p. 66-76. Van Deth & Vis 2006 J.W. van Deth & J.C.P.M. Vis, Regeren in Nederland. Het politieke en bestuurlijke bestel in vergelijkend perspectief, Assen: Koninklijke Van Gorcum 2006. Douma 1954 H.H. Douma, De Zondagswet, IJmuiden: Vermande Zonen uitgevers 1954. Elzinga & Hagelsetein 1998 D.J. Elzinga & G.H. Hagelstein, ‘Centralisatie en decentralisatie’, in: Korsten & Tops 1998, p. 107-121. Evaluatie Winkeltijdenwet 2006 Evaluatie Winkeltijdenwet. Regels, ruimte en rendement, Den Haag: B&A groep in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, 2006. De Greef 2006 R.J.M.H. de Greef, ‘Inventarisatie spontane vernietigingsbesluiten van de Kroon 1993-2004’, De Gemeentestem 2006, 7249. Konijnenbelt 1998 W. Konijnenbelt, ‘Rechtsregels voor het gemeentebestuur’, in: Korsten & Tops 1998, p. 4765. Korsten & Tops 1998 A.F.A. Korsten & P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland. Inleiding in de gemeentekunde, Alphen aan de Rijn: Samsom Uitgeverij 1998.

50

Luyendijk 2010 J. Luyendijk, Je hebt het niet van mij, maar… Een maand aan het Binnenhof, Amsterdam: Uitgeverij Podium 2010. De meerkeuzemaatschappij 2003 De meerkeuzemaatschappij. Facetten van de temporele organisatie van verplichtingen en voorzieningen, Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau 2003. Mintzberg (1983) 1992 H. Mintzberg, Organisatie structuren, Schoonhoven: Academic Service Economie en Bedrijfskunde 1992. Montesquieu (1748) 2006 Montesquieu, Over de geest van de wetten, vertaalt door: J. Holierhoek, Amsterdam: Uitgeverij Boom 2006. Van Os & Stokmans 2011 P. Van Os & D. Stokmans, ‘Geen bezuiniging. Omdat de SGP dat wil’, NRC Next 15 april 2011. Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen 2006 Spelregels voor interbestuurlijke verhoudingen. Eerste periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, Onverplicht advies Raad van State aan Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2006. Toonen & Hendriks 1998 Th. A.J. Toonen & F. Hendriks, ‘Gemeenten en hogere overheden’, in: Korsten & Tops 1998, p. 122-134. Versteden 2007 C.J.N. Versteden, ‘De verhouding tussen rijk, provincies en gemeenten’, De Gemeentestem 2007, 7270. Zondagsbeleving 2009 Zondagsbeleving, online onderzoek CNV naar zondagsbeleving Nederlandse bevolking, 2009.

51

Register

Jurisprudentie

Vindplaats

HR 25 maart 1912, W. 9322

p. 23

Rb. Amsterdam (vzr.) 6 augustus 2009, LJN BJ4725

p. 31

Rb. Amsterdam (vzr.) 1 april 2010, LJN BL9857

p. 33

ABRvS 2 maart 2011, zaaknummer: 201003855/1/H2

p. 36

CBb (vzr.) 28 oktober 2008, LJN BG2147

p. 29

CBb (vzr.) 11 maart 2009, LJN BH5474

p. 31, 34

CBb (vzr.) 23 juli 2009, LJN BJ7140

p. 19

Annotatie

Vindplaats

W.P. Adriaanse, ‘Annotatie KB 22 maart 2010’, De Gemeentestem 2010, 7336.

p. 35

Stukken Tweede Kamer

Vindplaats

Kamerstukken II 1929/30, nr. 19

p. 5

Kamerstukken II 1929/30, nr. 19

p. 10, 11

Kamerstukken II 1950/51, 1665, nr. 3

p. 12

Kamerstukken II 1975/76, 13 247, nr. 6

p. 13

Kamerstukken II 1994/95, 24 226, nr. 3

p. 15

Kamerstukken II 2005/06, 30 300 VII, nr. 75

p. 24, 36

Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 3

p. 16, 17

Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 4

p. 18

Kamerstukken II 2008/09, 31 728, nr. 10

p. 40

Kamerstukken II 2009/10, 32 412, nr. 2

p. 6

Kamerstukken II 2009/10, 32 412, nr. 3

p. 41

Handelingen Tweede Kamer

Vindplaats

Handelingen II 2008/09, nr. 44

p. 40

Handelingen II 2010/11, nr. 77

p. 42, 43

52