DE HOEDERS VAN DE WET DE ROL VAN INSTELLINGEN IN HET WETGEVINGSPROCES
VICTORIA VERLINDEN Onderzoeksmanager UA
2010
rw die Keure
INHOUD INHOUDSTAFEL
Woord vooraf Inhoudstafel Inleidend deel. Afbakening, opzet en inspiratie van het onderzoek
Hoofdstuk I. Afbakening van het onderzoeksdomein Afdeling 1. Drie onderzoeksvragen 1. Welke kwaliteitseisen worden er gesteld aan onze wetgeving? 2. Welke instellingen spelen een belangrijke rol in het federale en Vlaamse besluilvormingsprixes als bijdrage aan een goede kwaliteit van wetgeving? 3. Hoe kan de organisatie van het besluitvormingsproces beter aansluiten bij de vooropgestelde vereisten voor een goede kwaliteit van wetgeving? Afdeling 2. Afbakening van het onderzoeksveld 1. Institutionele aspecten van het wetgevingsbeleid: waarom? 2. Welke regelgevende niveaus? 3. Welke instellingen binnen deze niveaus?
Hoofdstuk 2. Opzet: methodologische verantwoording Afdeling 1. Kwalitatief empirisch onderzoek 1. Kwalitatief versus kwantitatief onderzoek 2. Caveat: beperkingen van kwalitatief onderzoek (in een juridische context) 3. Onderzoeksstrategie en opzet 3.1. Algemeen: werkwijze 3.2. De verkennende fase 3.3. De verdiepende fase 3.4. De verwerking van de resultaten Afdeling 2. Rechtsvergelijking
Hoofdstuk 3. Inspiratie: deliberative democracy en het kwaliteitsdenken binnen enkele niet-juridische benaderingen Afdeling 1. Deliberative democracy: een communicatieve invulling van democratie Afdeling 2. Enkele niet-juridische kwaliteitsconcepten 1. Kwaliteit: een complex begrip 2. Bestuurskundige theorieën: kwaliteit door kwaliteitsvolle processen 2.1. Evolutie in het kwaliteitsdenken 2.2. Een ideaaltypische opdeling in de visie op kwaliteit 2.2.1. Verband met democratische legitimiteit 2.2.2. De producent- en consumentgeoriënteerde visie
V VII I
4 4 4
4
5 5 5 6 7
9 9 10 11 13 13 14 15 16 17
20 21 23 24 26 27 28 29
VII
INHOUD versterken elkaar 2.3. Kwaliteit in het overheidsmanagement: New Public Management 2.3.1. NPM: Kenmerken en modellen 2.3.2. Methodologische problemen inzake NPM 2.4. Concrete aanbevelingen voor de organisatie van de besluitvormingsprocedure 3. De organisatie van het besluitvormingsproces: interne en externe controle 3.1. Corporate governance: deugdelijk bestuur 3.2. Enkele parallellen tussen "corporate governance" en goed overheidsbestuur 3.2.1. De grote lijnen: parallellen 3.2.2. Communicatie, controle en transparantie 3.2.3. De praktijk: grote verschillen 3.3. Inspiratie voor de wetgever: interne en externe controle 3.3.1. Het uitgangspunt: risicoanalyse 3.3.2. Externe controle 3.3.3. Interne controle 3.3.4. Informatie en controle 3.4. Toepassingen betreffende de organisatie van de besluitvormingsprocedure inzake wetgeving 4. De PDCA-cirkel van DEMING Afdeling 3. Lessen voor de kwaliteit van regelgeving en van het besluitvormingsproces inzake wetgeving
Deel I. De kwaliteit van de wet Hoofdstuk 1. De kwaliteit van de wet: een juridisch referentiekader Afdeling 1. De beginselen van behoorlijke regelgeving in de rechtsleer Afdeling 2. Een dwingend kader: de beginselen van behoorlijke regelgeving in de rechtspraak 1. Het staatsrechtelijk kader voor beginselen van behoorlijke regelgeving 1.1. De staatsrechtelijke principes... 1.2. ... en hoe ze een kader vormen voor wetgeving 2. De beginselen van behoorlijke regelgeving in de rechtspraak 2.1. Het gelijkheidsbeginsel 2.2. Het evenredigheidsbeginsel 2.3. Het rechtszekerheidsbeginsel 2.4. Het wettigheids- of legaliteitsbeginsel 2.5. Het zorgvuldigheidsbeginsel 2.6. Het redelijkheidsbeginsel 2.7. Het motiveringsbeginsel. 3. Overzicht van de kwaliteitseisen uit de rechtspraak Hoofdstuk 2. Het operationaliseren van de beginselen van behoorlijke regelgeving: internationale maatstaven
VIII
30 31 32 34 36 38 39 42 42 44 45 47 47 48 49 51 53 55 57
59 63 64 66 66 66 67 69 71 73 74 75 77 79 80 82
85
INHOUD Afdeling 1. De OESO 1. De kwaliteit van regelgeving, economisch bekeken 2. De kenmerken van goede regelgeving volgens de OESO: een evolutie 3. Uitsplitsing van de kenmerken van goede regelgeving Afdeling 2. De Europese Unie 1. De Europese Unie en de kwaliteit van regelgeving 1.1. Algemeen: wetgevingskwaliteit volgens de Europese Unie 1.2. Evolutie in het Europese denken omtrent "Better Regulation" 2. De kwaliteitseisen van de EU: geen afgebakende set van kenmerken... 3. ... maar dat blijkt geen obstakel
Hoofdstuk 3. Het operationaliseren van de beginselen van behoorlijke regelgeving: nationale maatstaven Afdeling 1. De acht kenmerken van goede regelgeving volgens de Vlaamse regering 1. Waarom kenmerken van goede regelgeving? 2. De kenmerken volgens de Vlaamse regering 3. Uitsplitsen van de kenmerken van goede regelgeving Afdeling 2. De criteria volgens de federale Dienst voor de Administratieve Vereenvoudiging 1. Waarom kenmerken van goede regelgeving? 2. De kenmerken van goede regelgeving volgens de federale regering Hoofdstuk 4. Synthese: vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces Afdeling 1. Verfijning van de beginselen van behoorlijke regelgeving 1. Vergelijking van de kenmerken van goede regelgeving 2. Operationalisering van de kenmerken van goede regelgeving Afdeling 2. Een hanteerbaar toetsingskader, vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces 1. Multidisciplinariteit 1.1. Juridisch perspectief: juristen 1.2. Taalkundig perspectief: legistiek en vertalingen 1.3. Socio-economisch perspectief: evaluaties 2. Centrale aansturing: politieke steun 3. Consultatie 4. Transparantie 5. Opleiding en vorming Deel II. De organisatie van het besluitvormingsproces in theorie en praktijk Hoofdstuk I. Interne voorbereiding van regelgeving Afdeling 1. Situering van de instellingen in het regelgevingsproces
85 86 87 90 95 96 96 97 103 104
106
107 107 109 110 117 117 118 121 121 121 123 127 128 129 129 130 131 132 132 133 135 138 138
IX
INHOUD 1.
Korte beschrijving van het regelgevingsproces 1.1. Decreten 1.1.1. Regeringsinitiatief 1.1.2. Parlementair initiatief 1.2. Besluiten van de Vlaamse regering 1.3. Wetten 1.3.1. Regeringsinitiatief 1.3.2. Parlementair initiatief 1.4. Koninklijke besluiten 2. Knelpunten op het eerste gezicht 2.1. Ministeriële kabinetten en interkabinettenwerkgroepen 2.2. Gebrek aan overzicht: nood aan een draaiboek 2.3. Gebrek aan overzicht: nood aan een regelgevingsagenda 2.4. Het risico op informele netwerken Afdeling 2. Vlaamse instellingen 1. Uitvoerende macht 1.1. De Cel Juridische Dienstverlening 1.2. De Dienst Taaiadvies 1.3. De Dienst Wetsmatiging 1.4. Inspectie van Financiën 1.5. De Vlaamse Ministerraad 1.6. RIA als kern van het wetgevingsbeleid 1.7. Cellen voor wetskwaliteit 1.7.1. Aanleiding 1.7.2. Concrete invulling 2. Vlaams Parlement 2.1. Decreetgevend secretariaat 2.1.1. Algemene taak 2.1.2. De Legistieke Cel 2.2. Taal- en communicatiedienst 2.3. Commissiesecretaris 2.4. Juridische dienst 2.5. HetviWTA Afdeling 3. Federale instellingen 1. Uitvoerende macht 1.1. Inspectie van Financiën 1.2. Kanselarij van de Eerste Minister 1.2.1. Cel algemene beleidscoördinatie 1.2.2. DeBeleidscel 1.2.3. De Directie Secretariaten en Overleg 1.2.4. Directie Coördinatie en Juridische Zaken 1.2.5. Stafdiensten 1.2.6. Samenvattend: controle door de Kanselarij 1.3. Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging 1.4. De Kafka-test: geïnstitutionaliseerd? 1.5. De DOEB-test: geïnstitutionaliseerd? 2. Kamer 2.1. Wetgevend secretariaat 2.2. Juridische dienst
X
138 139 139 143 146 147 147 148 148 148 148 153 154 157 159 159 161 162 163 166 168 172 177 177 179 182 182 182 183 183 184 184 184 187 187 187 187 188 189 189 190 191 192 193 198 199 201 202 202
INHOUD 2.3. Taaldienst 2.4. Commissiesecretaris 3. Senaat 3.1. Dienst Plenaire Vergadering 3.2. Dienst Wetsevaluatie 3.3. Taaldienst 3.4. Commissiesecretaris Afdeling 4. Samenvattend: conclusies uit de analyse en de interviews m.b.t. de interne voorbereiding van regelgeving 1. Toeval als instituut: de juiste persoon op de juiste plaats 2. De politieke ratio 3. Tijd als subjectief gegeven 4. Het belang van opleiding en ervaring 5. Verandering van "bedrijfscultuur": een moeilijke opgave 5.1. Bedrijfscultuur: een korte omschrijving 5.2. Cultuurverandering 5.3. Nood aan onderzoek 6. Toetsing van de interne voorbereiding van regelgeving aan de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces
Hoofdstuk 2. Externe controle op regelgeving Afdeling 1. Consultatie tijdens het besluitvormingsproces: de rol van adviesorganen 1. Consultatie en adviesorganen: onafscheidelijk? 1.1. Consultatie: wat en waarom? 1.1.1. Consultatie: een breed begrip 1.1.2. Waarom consulteren? 1.1.3. Consultatieplicht krachtens het zorgvuldigheidsbeginsel? 1.1.4. Consultatie in het licht van de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces 1.2. Geïnstitutionaliseerde en niet-geïnstirutionaliseerde consultatie 1.3. Functionele analyse van adviesraden: een overzicht 1.3.1. Adviesraden: algemeen 1.3.2. Functies van adviesraden 1.3.2.1. Empirische functie: deskundigenadvisering 1.3.2.2. Democratische functie: representatieadvisering 1.3.2.3. Samenvattend 1.3.3. Disfuncties en oneigenlijk gebruik van advisering 1.3.3.1. Regulatory capture 1.3.3.2. De verhouding tussen de taken van adviesraden en die van het parlement 1.3.4. Representativiteit en impact 1.3.5. Lessen voor dit onderzoek 1.4. "Best Practices" inzake consultatie 1.4.1. Algemeen: Best practices voor consultatie 1.4.1.1. Wie wordt geconsulteerd? 1.4.1.2. Wanneer wordt geconsulteerd?
203 203 203 207 210 213 213 217 217 218 222 226 227 228 230 233 234
236 237 238 239 240 243 246 248 249 254 255 257 259 260 264 264 267 272 274 278 279 279 280 282
XI
INHOUD 1.4.1.3. Hoe wordt geconsulteerd? 1.4.1.4. Wat gebeurt er met de resultaten van de consultatie? 1.4.1.5. De noodzaak van een consultatiebeleid 1.4.1.6. De tien best practices inzake consultatie 1.4.2. Enkele lessen voor de wetgever: tijd, methode en transparantie Geïnstitutionaliseerde consultatie: adviesorganen als belangrijkste institutionele component 2.1. Vlaanderen: op weg naar strategische adviesraden 2.1.1. "Beter bestuurlijk beleid": een hervorming van het adviesstelsel 2.1.1.1. Algemeen: dertien beleidsdomeinen... 2.1.1.2. met telkens één strategische adviesraad (of toch niet?) 2.1.1.3. Strategische adviesraden: opdracht en werking 2.1.1.4. Een vergelijking: BBB versus de "Woestijnwefin Nederland 2.1.2. "Beter bestuurlijk beleid": een kritische blik op de manier van hervormen 2.1.2.1. Vermindering van het aantal adviesraden? 2.1.2.2. Hoe strategisch zijn de strategische adviesraden? 2.1.2.3. (Deskundigen)advies versus overleg: de Vlaamse strategische adviesraden blazen warm en koud 2.1.3. Drie strategische adviesraden ontleed 2.1.3.1. De Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) 2.1.3.1.1. Algemeen: opdracht en samenstelling 2.1.3.1.2. Deskundigenadvies of representatieadvies? 2.1.3.1.3. Consultatiemethode 2.1.3.1.4. Tijd? 2.1.3.1.5. Impact 2.1.3.1.6. Bijdrage tot transparantie 2.1.3.1.7. Samenwerking met andere adviesraden 2.1.3.2. Milieu-en Natuurraad van Vlaanderen (Minaraad) 2.1.3.2.1. Algemeen: opdracht en samenstelling 2.1.3.2.2. Deskundigenadvies of representatieadvies? 2.1.3.2.3. Consultatiemethode 2.1.3.2.4. Tijd? 2.1.3.2.5. Impact 2.1.3.2.6. Bijdrage tot transparantie 2.1.3.2.7. Minaraad en SERV: geen gemakkelijke samenwerking 2.1.3.3. De Vlaamse Onderwijsraad (VLOR) 2.1.3.3.1. Algemeen: opdracht en samenstelling 2.1.3.3.2. Deskundigenadvies of representatieadvies? 2.1.3.3.3. Consultatiemethode 2.1.3.3.4. Tijd? 2.1.3.3.5. Impact 2.1.3.3.6. Bijdrage tot transparantie 2.1.3.3.7. Samenwerking met andere strategische adviesraden 2.1.4. Toetsing van de Vlaamse consultatiepraktijk aan de Best Practices 2.1.5. Een nieuwe vorm van institutionalisering: verplichte consultatie in het kader van RIA 2.1.6. Conclusie: strategische adviesraden en RIA hebben nog werk voor
XII
284 286 287 288 289 289 292 292 292 293 300 304 307 307 309 313 318 318 319 325 327 329 331 332 334 335 336 338 342 343 345 346 348 351 352 354 356 357 358 359 360 360 365
INHOUD de boeg 2.1.7. Pact 2020: veelbelovende doelstellingen 2.2. Federaal: onduidelijkheid troef 2.2.1. Algemeen: een onoverzichtelijk kluwen 2.2.2. Enkele federale adviesraden 2.2.2.1. Een federale sociaaleconomische adviesraad? 2.2.2.IA. Het ontstaan van de hybride structuur 2.2.2.1.2. Lessen voor de toekomst 2.2.2.2. De Nationale Arbeidsraad (NAR) 2.2.2.2.1. Algemeen: opdracht en samenstelling 2.2.2.2.2. Deskundigenadvies of representatieadvies? 2.2.2.2.3. Consultatiemethode 2.2.2.2.4. Tijd? 2.2.2.2.5. Impact 2.2.2.2.6. Bijdrage tot transparantie 2.2.2.2.7. Samenwerking met andere adviesorganen 2.2.2.2.8. Samenvattend 2.2.2.3. De Centrale Raad voor het Bedrijfsleven (CRB) 2.2.2.3.1. Algemeen: opdracht en samenstelling 2.2.2.3.2. Deskundigenadvies of representatieadvies? 2.2.2.3.3. Consultatiemethode 2.2.2.3.4. Tijd? 2.2.2.3.5. Impact 2.2.2.3.6. Bijdrage tot transparantie 2.2.2.3.7. Samenwerking met andere adviesorganen 2.2.2.3.8. Samenvattend 2.2.2.4. Federale economische besluitvorming: nog tal van andere adviesorganen 2.2.2.5. FOD Economie: vereenvoudiging in het vooruitzicht? 2.2.2.6. De Federale Raad voor Duurzame Ontwikkeling (FRDO) 2.2.2.6.1. Algemeen: opdracht en samensteling 2.2.2.6.2. Deskundigenadvies of representatieadvies? 2.2.2.6.3. Consultatiemethode 2.2.2.6.4. Tijd? 2.2.2.6.5. Impact 2.2.2.6.6. Bijdrage tot transparantie 2.2.2.6.7. Samenwerking met andere adviesorganen 2.2.2.6.8. Samenvattend 2.2.4. Toetsing van de federale consultatiepraktijk aan de Best Practices 2.2.5. Conclusie: transparantie kan beter op federaal niveau 2.3. De rol van geïnstitutionaliseerde consultaties in het besluitvormingsproces 3. Niet-geïnstitutionaliseerde consultaties: in de kinderschoenen? 3.1. Ook bij niet-geïnstitutionaliseerde consultatie nood aan methodologie 3.2. Enkele voorbeelden uit de praktijk 3.3. Samenvattend 4. Samenvattend: dringend nood aan een consultatiebeleid Afdeling 2. De Raad van State 1. Algemeen
368 371 372 372 373 373 375 379 380 383 385 387 387 388 390 392 393 394 394 395 396 396 396 397 397 398 398 399 402 402 403 404 404 404 405 406 406 406 410 411 414 414 416 418 419 421 421
XIII
INHOUD 2.
De adviesbevoegdheid van (de afdeling wetgeving van) de Raad van State 2.1. Algemeen: wat doet de Raad van State? 2.2. De invloed van inrichting en statuut op het gezag van de Raad 2.2.1. De opbouw van deskundigheid 2.2.1.1. Permanente samenstelling van de afdeling wetgeving 2.2.1.2. Assessoren 2.2.1.3. Ondersteuning: het auditoraat en het coördinatie-bureau 2.2.1.4. Informatiebronnen 2.2.2. Onafhankelijkheid van de staatsraden 2.2.3. De eenheid van de adviezen 2.2.3.1. Een interne hiërarchie binnen de adviezen 2.2.3.2. Rotatie van beleidsdomeinen 2.2.3.3. Eenheid in de formulering 2.2.3.4. Tijdsdruk fnuikt overleg 2.3. Voorwerp van de adviesbevoegdheid 2.3.1. Waarover adviseert de Raad? 2.3.1.1. Voorontwerpen, ontwerpen en voorstellen van wet 2.3.1.2. Ontwerpen van reglementaire besluiten 2.3.2. Lacunes in de wetgevingsadvisering 2.3.2.1. Wetsvoorstellen en amendementen 2.3.2.2. Wetsontwerpen: schijnvoorstellen, amendementen en spoedadviezen 2.3.2.3. Reglementaire besluiten: hoogdringendheid 2.3.2.4. Europees recht en internationale verdragen 2.3.2.5. Grondwetswijzigingen 2.4. De inhoud van de adviezen 2.4.1. De juridische toets (wettigheidstoets) 2.4.1.1. Controle van de vormvoorschriften 2.4.1.2. Onderzoek van bevoegdheid en rechtsgrond 2.4.2. De wetgevingstechnische (of legistieke) toets 2.4.3. Een beleidsanalytische toets? 3. Procedures en termijnen 3.1. Procedurele elementen 3.2. Dwingende termijnregeling 4. Impact van de adviezen 4.1. Opvolging en "slikbaarheid" van de adviezen 4.1.1. In welke mate worden de adviezen van Raad gevolgd? 4.1.2. Factoren die de opvolging beïnvloeden 4.1.3. Belang van de opvolging 4.2. Openbaarmaking van de adviezen 4.3. Verbetering van de doorwerking van de adviezen? Een blik op het buitenland 5. Knelpunten Afdeling 3. Het Rekenhof 1. Het Rekenhof: een federale instelling? 2. Opdracht 2.1. Algemeen: kerntaken 2.2. Het individuele inzage- en informatierecht van parlementsleden 2.3. Een steeds breder takenpakket: het Rekenhof kijkt vooruit
XIV
423 423 425 426 426 428 429 430 432 435 436 438 440 440 440 441 441 442 443 443 443 445 446 447 448 448 449 450 452 455 460 461 461 466 466 467 470 473 474 477 480 482 483 486 486 488 490
INHOUD 3.
Werking en criteria 3.1. De gehanteerde criteria 3.2. De impact van het Rekenhof op de regelgeving: een voor beeld 3.3. De doorwerking van het Rekenhof op de regelgevings procedure Afdeling 4. Toetsing van de externe controle op regelgeving aan de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces
Hoofdstuk 3. Evaluatie ex post Afdeling 1. Algemeen 1. Begripsomschrijving 2. Risico's van evaluatie ex post 3. Nood aan institutionalisering Afdeling 2. Ex post evaluatie in de praktijk 1. Federaal: focus op het parlement 1.1. Kamer en Senaat: een Parlementair Comité belast met de wetsevaluatie 1.1.1. Situering en werking 1.1.2. Samenstelling en input: kritiek en bedenkingen 1.1.3. Methodologie en uitvoering: kritiek en bedenkingen 1.1.4. Conclusie 1.2. De Dienst Wetsevaluatie 1.3. De federale Ombudsman 1.4. Actieplan van de Dienst voor Administratieve Vereenvoudiging 2. Vlaanderen 2.1. Het Vlaams Parlement 2.2. De Vlaamse Ombudsdienst 2.2.1. Opdracht 2.2.2. Invloed op de besluitvormingsprocedure: aanbevelingen maken de cirkel rond 2.2.3. Doorwerking van de aanbevelingen 2.2.4. Nood aan ruimere ex post evaluatie 2.3. De Vlaamse regering: actieplan reguleringsmanagement Afdeling 3. De juridische evaluatie van bestaande regelgeving Afdeling 4. Toetsing van de evaluatie ex post van regelgeving aan de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces
Hoofdstuk 4. De knelpunten in het Vlaamse en federale besluitvormingsproces aan de hand van de vijf kernvoorwaarden voor een rationeel besluitvormingsproces Afdeling Afdeling Afdeling Afdeling Afdeling
1. Multidisciplinariteit 2. Centrale aansturing: politieke steun 3. Consultatie 4. Transparantie 5. Opleiding en vorming
492 492 494 496 497
499 499 499 501 502 503 504 506 506 508 512 515 517 517 519 520 520 520 521 522 524 527 528 528 530
532 532 533 536 537 539
XV
INHOUD Deel III. Knelpunten in het besluitvormingsproces: een rechtsvergelijkende analyse Hoofdstuk 1. Multidisciplinariteit Afdeling 1. Regelgeving als (multidisciplinair) teamwork 1. Het Canadese voorbeeld: projectteams 1.1. Het belang van projectteams en multidisciplinariteit 1.2. Het belang van planning 1.3. Concreet: wie doet wat? 1.4. Enkele nuances: Canada is België niet 2. Nederland en Zweden: gelijkaardige taakverdeling en projectwerk 3. Lessen voor België Afdeling 2. Taalkundig perspectief: simultaan "draften" 1. Niet iedere jurist is een wetgevingsjurist! 1.1. Nederland 1.1.1. Wetgevingsjuristen: taak en opleiding 1.1.2. De Aanwijzingen voor de regelgeving: een ondersteunend kader 1.2. Canada 1.2.1. Drafters of légistes: de Canadese wetgevingsjuristen 1.2.2. Jurilinguists en legal revisors ondersteunen de Canadese wetgevingsjuristen 1.2.3. Terminologische hulpmiddelen 2. Het Canadese voorbeeld: simultaan opstellen van regelgeving 3. Lessen voor België Afdeling 3. Socio-economische perspectief: ex ante evaluatie geënt op impact assessments 1. Algemeen: de opkomst van ex ante evaluatie 2. Een goed voorbeeld: de integrale aanpak door de Europese Unie 3. Hoe het niet moet: versnippering. Ervaringen uit Nederland 4. Het belang van verankering in een wetgevingsbeleid: Zweden en Duitsland 5. Het succes van RIA komt met vallen en opstaan: de U-curve 6. Lessen voor België' 6.1. RIA als integrale effectbeoordeling 6.2. Dataverzameling 6.3. Openbaarheid 6.4. Opleiding 6.5. Monitoring Afdeling 4. Socio-economische perspectief: ex post evaluatie door middel van Law Commissions 1. Het Angelsaksische voorbeeld: Law Commissions 2. Lessen voor België Hoofdstuk 2. Centrale aansturing: politieke steun Afdeling 1. Nederland: wetgevingsjuristen en de rol van het Ministerie van Justitie Afdeling 2. Canada: draftsmen en teamwork Afdeling 3. Lessen voor België
XVI
541 544 544 545 546 547 549 551 552 554 557 558 560 560 562 564 565 566 567 569 572 574 574 576 578 580 582 582 583 585 585 586 587 588 588 595 598
598 600 601
INHOUD Hoofdstuk 3. Consultatie Afdeling I. Nederland: consultatie als automatisme Afdeling 2. Canada: publieke consultaties Afdeling 3. Lessen voor België: RIA heeft potentieel als kader voor consultatie
Hoofdstuk 4. Transparantie Afdeling 1. Nederland en Luxemburg: over de openheid en bevoegdheid van de Raad van State 1. Nederland 2. Luxemburg Afdeling 2. Ministeriële kabinetten in rechtsvergelijkend perspectief 1. Kabinetten: de enige manier om politiek en administratie te verbinden? 2. Impact van kabinetten op de wetgevingskwaliteit? 3. Wat met de kabinetten in het licht van een wetgevingsbeleid? Afdeling 3. Nederland en Canada: draaiboek voor de regelgeving Afdeling 4. Angelsaksische landen: de regelgevingsagenda Afdeling 5. Lessen voor België
Hoofdstuk 5. Opleiding en vorming Afdeling 1. Nederland: de Academie voor Wetgeving 1. Traineeopleiding Wetgevingsjurist: opleiding van beginnende wetgevingsjuristen 2. Programma voor wetgevingsjuristen 3. De Academie heeft een impact op alle aspecten van het regelgevingsproces Afdeling 2. Canada: universitaire opleidingen Afdeling 3. Lessen voor België 1. Nood aan een opleidinginstituut 2. Een Raad voor de Wetgeving 3. Universitaire opleidingen
Deel IV. Conclusies, stellingen en aanbevelingen Hoofdstuk 1. Algemene conclusies Conclusie 1 - Er is institutioneel potentieel op Vlaams en federaal niveau... Conclusie 2 - ... maar er wordt onvoldoende rendement uitgehaald 1. Regering: interne voorbereiding van ontwerpregelgeving 2. Parlement: voorbereiding van wetsvoorstellen 3. Parlement: behandeling van wetsvoorstellen of wetsontwerpen 4. Adviesraden: too little too late 5. De Raad van State: wordt niet ten volle benut 6. Het Grondwettelijk Hof: wordt niet opgevolgd
603 603 604 606
607
607 607 611 611 611 614 617 618 620 621
624 624 626 627 628 629 630 630 633 635
637 641 641 642 643 645 646 647 649 650
XVII
INHOUD 7. Wetsevaluatie: komt niet van de grond 8. Samenvattend: vele kleintjes maken groot Conclusie 3 - Institutionele wijzigingen zijn dringend en noodzakelijk Conclusie 4 - Institutionele wijzigingen zijn ook mogelijk... Conclusie 5 - ... als de politiek zijn verantwoordelijkheid opneemt
Hoofdstuk 2. Stellingen Stelling 1 - Transparantie is de sleutel tot democratie Stelling 2 - Consulteren is meer dan adviesraden alleen Stelling 3 - Langetermijndenken kan en moet institutioneel verankerd worden Stelling 4 - Het parlement maakt zichzelf zwak; het kan zichzelf ook weer sterker opstellen... Stelling 5 - ... maar in ieder geval moet de regering verantwoordelijk gesteld worden voor de kwaliteit van de regelgeving Stelling 6 - Ex ante evaluatie door middel van impactanalyses is onont-beerlijk, zowel op Vlaams als op federaal niveau Stelling 1 -Ex post evaluatie maakt de cirkel rond
Hoofdstuk 3. Concrete aanbevelingen Aanbeveling 1 — Ban het toeval; bouw een wetgevingsbeleid uit 1. Begin met een schone lei: durf bestaande concepten in vraag stellen 2. Een wetgevingsbeleid: wat en hoe? 3. Mogelijke obstakels 4. Stel iemand verantwoordelijk Aanbeveling 2 - Stel een "Draaiboek voor de regelgeving" op Aanbeveling 3 - Maak werk van een toegankelijke en uniforme regelgevingsagenda Aanbeveling 4 — Laat de afdeling wetgeving van de Raad van State beter renderen Aanbeveling 5 - Verzamel meer gegevens en stel ze ter beschikking Aanbeveling 6 - Overschat de jurist niet; introduceer wetgevingsjuristen en projectwerk Aanbeveling 7 - Verkies simultaan schrijven boven vertalen Aanbeveling 8 - Maak het opstellen van regelgeving uitdagend en aantrekkelijk Aanbeveling 9 - Durf de positie van ministeriële kabinetten in vraag te stellen Aanbeveling 10 - Richt een onafhankelijke Wetgevingscommissie ("Law Commission") op
Afsluitende beschouwing
Bijlage 1 - Tabellen Tabel 1: Link kwaliteitseisen OESO -juridische kwaliteitseisen Tabel 2: Europese Unie - Beginselen Witboek en Mandelkemrapport Tabel 3: Link Vlaamse kwaliteitseisen -juridische kwaliteitseisen Tabel 4: Link federale kwaliteitseisen -juridische kwaliteitseisen
XVIII
650 651 652 653 653
655 655 656 659 661 663 664 666
669 669 670 672 675 675 676 678 679 681 682 684 685 686 687
689
690 690 691 692 693
INHOUD Tabel 5: IX' drie ad\ iiven bij de Vlaamse" administratie
(>94
Tabel 6: Best Praclices voor facultatieve consultatie
<>9S
Bijlage 2 - Bibliografie Bijdragen in boeken en monografieën
fi'"> d'Ki
Bijdragen in tijdschriften
725
Rapporten en verslagen
741
OESO
741
F.uropese Unie
743
Federaal
745
Vlaanderen
746
Nederland
747
Guidelines - buitenland
74X
Krantenartikels
748
XIX
