De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoesproef

256

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoesproef Kanttekeningen vanuit constitutioneel perspectief bij de opheffing van de Nederlandse Antillen Deel 1 H.G. HOOGERS1

1 Mr. H.G. Hoogers is als universitair hoofddocent verbonden aan de vakgroep Staatsrecht en Internationaal Recht van de Rijksuniversiteit Groningen. Deze bijdrage zal in twee delen in het Tijdschrift voor Constitutioneel Recht worden opgenomen; in de volgende aflevering volgt deel 2. 2 Zie voor een redelijk vroeg overzicht over de juridische consequenties van deze keuze J.B.J.M. ten Berge, ‘Een warm welkom voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba’, in: H.R.B.M. Kummeling/J. Saleh (red.), Nieuwe verhoudingen in het Koninkrijk, Utrecht, 2007, p. 31-41. 3 Het referendum op St. Maarten vond plaats op 23 juni 2000: bijna 70% van de opgekomen kiezers koos voor de status van autonoom Land. Slechts 3,75% was voor het behoud van de Antillen-van-de-vijf. Op 10 september 2004 sprak 59,5% van de kiezers op Bonaire zich uit voor een directe band met Nederland: 16% van de kiezers wenste het behoud van de Antillen. Op 1 oktober 2004 sprak de Sabaanse bevolking zich uit: ruim 86% van de opgekomen kiezers sprak zich uit voor een directe band met Nederland, ruim 13% van de kiezers wenste het behoud van de Antillen. Curaçao hield op 8 april 2005 een referendum: 68% van de kiezers opteerde voor de status van autonoom Land, 3,75%

1

Inleiding

Zonder een spoor van twijfel is de opheffing van het Land der Nederlandse Antillen, op dit moment voorzien voor de 10e oktober 2010, de meest ingrijpende herstructurering die het Koninkrijk sinds de inwerkingtreding van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden op 29 december 1954 heeft doorgemaakt. Noch de onafhankelijkheid van Suriname op 25 november 1975, noch de uittreding van het Eilandgebied Aruba uit het Nederlands-Antilliaanse staatsverband per 1 januari 1986 heeft genoodzaakt tot een wetgevingsoperatie die in omvang en ingrijpendheid met de huidige te vergelijken valt. Dat hangt niet slechts samen met het feit dat de Nederlandse Antillen als Land geheel en al zullen verdwijnen, maar volgt ook uit het feit dat er in plaats van de Nederlandse Antillen twee geheel nieuwe Landen in het leven geroepen zullen worden, te weten Curaçao en St. Maarten, terwijl (voor het eerst in de geschiedenis van het Koninkrijk) buiten Europa gelegen territoria, de huidige Eilandgebieden Bonaire, St. Eustatius en Saba, integraal deel van Nederland zelf zullen worden, voorlopig als Openbare Lichamen op grond van art. 134 GW, later op grond van een nog nader vast te stellen definitieve regeling.2 Het ingezette wetgevingstraject is het gevolg van een aantal referenda in de verschillende Eilandgebieden van de Nederlandse Antillen, waarin de bevolking zich in sterk overwegende mate uitsprak voor de opheffing van het Nederlands-Antilliaanse staatsverband.3 Na aanvankelijke aarzelingen hieromtrent aan Nederlandse zijde is in 2005 een traject ingezet dat metterdaad de opheffing van de Nederlandse Antillen als doel heeft. In het kader daarvan zijn met de Nederlandse Antillen en de verschillende Eilandgebieden politieke akkoorden gesloten die de grondslag bieden voor de noodzakelijke wet- en regelgeving. 4 De beoogde einddatum is meerdere malen uitgesteld: medio 2004 werd er nog vanuit gegaan dat wellicht de 1e januari 2007 een haalbare optie zou kunnen zijn, inmiddels is het

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

duidelijk dat zelfs 10 oktober 2010 een uiterst ambitieuze datum is. Dat heeft alles te maken met het feit dat de ingezette operatie niet slechts ingrijpend en politiek gevoelig, maar ook juridisch buitengewoon complex is. Het Statuut voor het Koninkrijk wordt herzien, Curaçao en St. Maarten dienen veel nieuwe regelgeving in te voeren (waaronder eigen constituties), er is een grote hoeveelheid regelgeving nodig om de samenwerking tussen nieuwe en bestaande Landen binnen het Koninkrijk vorm te geven, er is veel overgangsrecht nodig en ook in Nederland dient een flinke hoeveelheid nieuwe regelgeving tot stand te komen en bestaande regelgeving aangepast te worden teneinde de invoeging van de drie kleine Antilliaanse eilanden in het Nederlandse staatsverband mogelijk te maken. In deze twee artikelen, die in feite één samenhangende beschouwing vormen, wil ik een poging wagen om een integrale analyse van deze grote en complexe wetgevingsoperatie te ondernemen. Met integraal bedoel ik niet dat ik alle denkbare aspecten die aan de herstructurering van het Koninkrijk in de Caraïben vastzitten de revue wil doen passeren, maar dat ik een poging wil ondernemen om de gehele wetgevingsoperatie in kort bestek te analyseren, teneinde een soort van ‘finale waardering’ uit te kunnen spreken van hetgeen in de afgelopen jaren is beslist en in gang gezet. En hoewel in de volgende paragrafen de verschillende voorliggende wetsontwerpen gedeeltelijk op hun eigen mérites beoordeeld zullen worden en op verschillende onderdelen ook kritisch tegen het licht gehouden zullen worden, is de belangrijkste verbindende vraag die ik stel toch telkens of de door Statuut en Grondwet gestelde grenzen aan de bevoegdheden van de verschillende regelstellers en de daaruit voortvloeiende normenhiërarchie in acht genomen zijn en er derhalve constitutioneel gezien deugdelijk recht tot stand gebracht is. De Staatsregelingen van Curaçao en St. Maarten bespreek ik in paragraaf drie overigens in een iets uitgebreider perspectief, omdat deze de grondwetten van de beide nieuwe Landen zullen zijn en ze (zeker in onderlinge vergelijking) in de literatuur tot op heden nog maar weinig aandacht hebben gekregen. In dit eerste artikel richt ik de blik op de herstructurering van het Koninkrijk voor zover het de oprichting van de nieuwe Landen Curaçao en St. Maarten betreft. Daartoe zal in de volgende paragraaf als eerste het fundament van het nieuwe bouwwerk behandeld worden: de Rijkswet tot herziening van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden. Vervolgens zal een blik geworpen worden op de ontwerp-Staatsregelingen voor de nieuwe Landen Curaçao en St. Maarten. In die paragraaf zal ook de problematiek van het overgangsrecht met betrekking tot deze twee Landen behandeld worden. De vierde paragraaf behandelt de wetgeving in verband met de verplichte en/of gewenste samenwerking tussen de

257

voor het behoud van de Antillen. Op dezelfde dag hield St. Eustatius zijn referendum: bijna 77% van de kiezers koos hier voor het behoud van de Antillen, vrijwel alle andere kiezers opteerden voor een vorm van directe band met Nederland. 4 Op 10 en 11 oktober 2006 bereikte Nederland met Bonaire, St. Eustatius en Saba een akkoord over de voorwaarden waaronder

artikelen

en de wijze waarop deze eilanden deel van Nederland zullen worden; op 2 november 2006 bereikte Nederland met Curaçao en St. Maarten een politieke akkoord over de voorwaarden waaronder en de wijze waarop deze eilanden de status van Land binnen het Koninkrijk kunnen bereiken en op welke wijze de onderlinge samenwerking tussen deze beide Landen, met de beide andere Landen en met het Koninkrijk zal worden vormgegeven. De uiteindelijke uitkomsten van de onderhandelingen tussen Nederland en Curaçao zijn op 15 mei 2009 opnieuw in een referendum aan het Curaçao’se electoraat voorgelegd en met 52% van de stemmen aanvaard.

258

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

Landen van het Koninkrijk, voor zover zulks nog niet bij de herziening van het Statuut aan de orde is gesteld. In deze eerste beschouwing gaat het vooral om de vraag in hoeverre het herziene Statuut, de beide nieuwe Staatsregelingen en de nieuwe samenwerkingsstructuur op het gebied van de rechterlijke organisatie vanuit de hierboven geschetste uitgangspunten constitutioneel deugdelijk zijn. Waar dit relevant lijkt zal daarnaast aandacht besteed worden aan de vraag of de nieuwe en/of herziene regelingen een goede basis bieden voor een Koninkrijk dat in samenstelling aanzienlijk gecompliceerder is geworden. De tweede beschouwing is te vinden in paragraaf vijf. Hierin gaat het om de voor Nederland zèlf meest ingrijpende herziening: de invoeging van de huidige Eilandgebieden Bonaire, St. Eustatius en Saba in de rechtsorde van het Land Nederland onder de werking van art. 134 GW. In dit tweede artikel gaat het vooral om de door de Grondwet gestelde grenzen ten aanzien van de Nederlandse rechtsorde waartoe Bonaire, St. Eustatius en Saba voor het eerst in hun geschiedenis gaan behoren. De problematiek rond het overgangsrecht en de staatsopvolging ten aanzien van deze drie specifieke eilanden zal ook hier aan de orde worden gesteld. In de laatste paragraaf zullen de conclusies worden gepresenteerd en zal een algehele waardering van het wetgevende proces worden gegeven.

2 De herziening van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden

5 Kamerstukken II, 2009/10, 32 213 (R 1903), nr. 2.

2.1 De Rijkswet tot herziening van het Statuut Op 11 november 2009 werd de ontwerp-Rijkswet wijziging Statuut in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal en bij de Staten van de Nederlandse Antillen en Aruba ingediend.5 De Rijkswet beoogt de wijzigingen in het Statuut aan te brengen die noodzakelijk zijn in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen, maar regelt daarmee samenhangend ook een aantal andere zaken waarvan het de moeite waard is die nader te bezien. Het Statuut wordt niet integraal herzien: de bestaande indeling in hoofdstukken en paragrafen en de thans bestaande artikelen blijven intact en ook in de volgorde die het Statuut hanteert voor de behandeling van onderwerpen vindt geen wijziging plaats. Art. I van de Rijkswet betreft geen inhoudelijke wijziging van het Statuut, maar is de constitutionele grondslag voor de wijzigingen in status waarvan de overige bepalingen de consequenties uitwerken. Het eerste lid van art. I stelt dat de Eilandgebieden Curaçao en St. Maarten de hoedanigheid van Land binnen het Koninkrijk hebben. In het tweede lid wordt

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

vastgelegd dat de Eilandgebieden Bonaire, St. Eustatius en Saba onderdeel van het staatsbestel van Nederland zijn; het derde lid heft het Land Nederlandse Antillen op. Het ligt voor de hand dat deze grondslag door de statuutwetgever in het leven wordt geroepen: als hoogste regelsteller binnen het Koninkrijk komt alleen aan hem de bevoegdheid toe te beslissen over de opheffing van een Land binnen het Koninkrijk of de instelling van nieuwe Landen. Ook de uitbreiding van het Land Nederland met de eilanden Bonaire, St. Eustatius en Saba zou niet door het Land Nederland zelfstandig kunnen geschieden: nu Nederland binnen het Koninkrijk de gelijke is van de Nederlandse Antillen kan Nederland immers niet eigenmachtig grondgebied van dit Land aan zijn eigen territoir toevoegen en onder zijn eigen rechtsmacht brengen. Ook de uittreding van Aruba uit het Landsverband van de Nederlandse Antillen en de verheffing van dit Eilandgebied tot Land binnen het Koninkrijk geschiedde in 1985 door de statuutwetgever zelf.6 Voor een belangrijk deel zijn de beoogde wijzigingen, die in de art. II en III van de Rijkswet te vinden zijn, overigens weinig verrassend: alle verwijzingen die thans in het Statuut staan naar de Nederlandse Antillen worden vervangen door Curaçao en St. Maarten of logisch uit de tekst van de bestaande bepalingen voortvloeiende varianten daarvan. Ook de preambule wordt aan de nieuwe situatie aangepast. Daarnaast zijn er min of meer logische veranderingen die het bestaande systeem niet wezenlijk wijzigen. Een voorbeeld daarvan is art. 13 van het Statuut, waarvan het tweede en derde lid voortaan regelen dat voor alle drie de Caraïbische Landen een Staatsraad benoemd kan worden en dat dezen deelnemen aan de werkzaamheden van de Raad van State van het Koninkrijk die hun Land(en) specifiek betreffen. Een interessante wijziging is te vinden in art. 12 van het Statuut. De procedure van geschilbeslechting in de Rijksministerraad bestaat thans uit drie fasen. De Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen of Aruba kan aangeven dat zijn Land niet gebonden behoort te worden aan een algemeen verbindend voorschrift van Rijkswege. Het rechtsgevolg daarvan is dat de regeling wel uitgevaardigd kan worden, maar niet het betreffende Land gaat binden, tenzij de verbondenheid van het Land binnen het Koninkrijk daar toch toe noodzaakt. Het oordeel daarover is in handen van de Rijksministerraad als geheel. Legt de Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen of Aruba zich niet neer bij dit oordeel, of is er enige andere aangelegenheid waarover de Rijksministerraad beslist en waarbij de Gevolmachtigde Minister zich niet kan verenigen met het oordeel van de Raad, dan vindt op zijn initiatief voortgezet overleg plaats tussen de Minister-President, twee (Nederlandse) ministers, de betreffende Gevolmachtigde Minister en een door de regering van zijn Land

259

6 Rijkswet van 11 juli 1985, Stb. 1985, 452.

260

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

7 In 1969 streefde de toenmalige Gevolmachtigde Minister van de Nederlandse Antillen, Jonckheer, die eerder vier maal minister-president geweest was, een benoeming tot Gouverneur van de Nederlandse Antillen na. Van Koninkrijkszijde bestonden na aanvankelijke instemming grote bezwaren tegen de benoeming van Jonckheer op deze post, nu hij zeer omstreden was geraakt als gevolg van de gebeurtenissen rond de 30e mei van dat jaar op Curaçao. In de Rijksministerraad kwam het tot voortgezet overleg, waarbij de Nederlandse Antillen niet een Landsminister met beslissende stem naar het overleg konden sturen, omdat de Gevolmachtigde Minister van Suriname aan het overleg deelnam. Deze schaarde zich achter het aanvankelijk oordeel van de Rijksministerraad omtrent de kwestie. Zie hierover nader Gert Oostindie/Inge Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben, deel II, p. 88 e.v.

aan te wijzen minister of bijzondere gemachtigde. Dit laatste is slechts anders indien de Gevolmachtigde Minister van het andere Land aan de beraadslagingen deel wenst te nemen: in dat geval neemt hij als het ware de plaats in de van de laatstgenoemde deelnemer aan het overleg. De Rijksministerraad oordeelt overeenkomstig de uitkomst van dit overleg. In de eerste fase van deze procedure vinden geen wijzigingen plaats. De opheffing van de Nederlandse Antillen leidt echter tot de situatie dat er voortaan geen twee, maar drie Gevolmachtigde Ministers zijn. Voortgezet overleg kan dan ook voortaan in drie varianten plaats vinden: het ‘gewone’ overleg (Minister-President, twee Nederlandse ministers, Gevolmachtigde Minister, door de regering van het betrokken Land aan te wijzen Minister), het ‘bijzondere’ voortgezet overleg dat er ook thans al is (Minister-President, twee Nederlandse Ministers, twee Gevolmachtigde Ministers) en een soort uitgebreid voortgezet overleg, waarbij alle drie de Gevolmachtigde Ministers aan het overleg deel wensen te nemen. Voor die situatie is art. 12, vierde lid, dienovereenkomstig aangepast. Het stelt nu: ‘Wensen meerdere Gevolmachtigde Ministers aan het voortgezette overleg deel te nemen, dan geschiedt dit overleg tussen deze Gevolmachtigde Ministers, een even groot aantal ministers en de minister-president. Het tweede lid van art. 10 is van overeenkomstige toepassing.’ Het voorgezet overleg bestaat derhalve dus nu ofwel uit vijf, ofwel uit zeven stemhebbende leden. Opvallend is dat er dus de mogelijkheid gecreëerd is om het aantal stemhebbende deelnemers aan het voortgezet overleg uit te breiden naar zeven personen, maar uitsluitend voor de situatie dat alle drie de Gevolmachtigde Ministers aan het voortgezet overleg deel willen nemen. Zeker in de nieuwe Rijksstructuur met zijn vier Landen was er wellicht aanleiding geweest om een andere variant mogelijk te maken: de situatie waarin namelijk naast de Gevolmachtigde Minister van het betrokken Land en de Gevolmachtigde Minister van één der beide andere Caraïbische Landen een door de regering van het eerstbetrokken Land aan te wijzen minister of bijzondere gedelegeerde deelneemt. Voor die situatie zou het aantal Nederlandse ministers dan ook op drie gebracht hebben kunnen worden en zou het totaal aantal deelnemers zeven bedragen. Een dergelijke variant zou tegemoet hebben kunnen komen aan een oud bezwaar tegen de huidige regeling. Deze lijkt er namelijk voetstoots vanuit te gaan dat de belangen en opvattingen van de Caraïbische Koninkrijksdelen in sterk overwegende mate parallel aan elkaar zullen lopen en dat er derhalve geen wezenlijk verschil bestaat tussen voortgezet overleg waarbij twee vertegenwoordigers van hetzelfde Land aanwezig zijn en voortgezet overleg waarbij twee vertegenwoordigers van twee verschillende Landen aanwezig zijn. Dit behoeft in de praktijk natuurlijk niet altijd zo te zijn (en is ook niet altijd zo geweest).7 Om

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

261

die reden was er wellicht aanleiding toe geweest om nu ook een regeling in te voeren die het mogelijk maakt dat ondanks de aanwezigheid van de Gevolmachtigde Minister van één der andere Landen een eigen Landsminister met stemrecht naar het voortgezet overleg gezonden wordt. De Memorie van Toelichting gaat op deze kwestie niet in.8 2.2 De nieuwe conflictenregeling in het Statuut Naast deze vooral technische aanpassingen aan het Statuut zijn er ook een aantal meer inhoudelijke wijzigingen die niet noodzakelijkerwijze voortvloeien uit de opheffing van de Nederlandse Antillen. Zo wordt een nieuw artikel 12a en een nieuw artikel 38a in het Statuut ingevoegd, waarin een constitutionele grondslag geboden wordt voor de invoering van een regeling met betrekking tot geschillen tussen respectievelijk Koninkrijk en Landen (art 12a) en twee of meer Landen onderling (art. 38a). Art. 12a komt te luiden: ‘Bij rijkswet worden voorzieningen getroffen voor de behandeling van bij rijkswet aangewezen geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.’ De MvT bij de bepaling stelt ondermeer: ‘Geschillen tussen de landen, of tussen het Koninkrijk en een of meer landen kunnen ontstaan door verschillen van inzicht of belangenconflicten en soms blijkt een oplossing met de bestaande middelen niet eenvoudig te bereiken. (…) Door de intensivering van de samenwerking zoals afgesproken in het kader van de staatkundige hervormingen binnen het Koninkrijk en de toename van het aantal landen in het Koninkrijk neemt daarnaast de kans op geschillen tussen de landen toe (…).’9 De toelichting bij art. 12a constateert dat er behoefte is aan een nieuwe regeling omtrent geschillen tussen Koninkrijk en Landen zonder expliciet in te gaan op de bestaande regeling, die in art. 12 is neergelegd. Slechts zeer omfloerst wordt aan deze regeling gerefereerd door er op te wijzen dat een oplossing met bestaande middelen niet altijd eenvoudig bereikt kan worden. Dit is uiteraard een understatement: de procedure van art. 12 wordt algemeen als onbevredigend ervaren en vrijwel nooit toegepast. Het is in dit verband eigenlijk verrassend te noemen dat er desondanks aan de procedure wordt vastgehouden en zelfs (zoals hierboven is uiteengezet) een nieuwe vorm van voortgezet overleg wordt geïntroduceerd in het herziene art. 12, vierde lid. Hoe de procedure van art. 12a (waarvoor het initiatief, evenals de algehele invulling, bij de Rijkswetgever ligt) zich zal gaan verhouden tot die van art. 12 zelf, in hoeverre zij als een specialis ten opzichte van die regeling gaat functioneren en of er geschillen zullen zijn waarvoor art. 12 wel, maar art 12a niet van toepassing zal zijn (of andersom) is thans nog niet te zeggen. Wel kan gesteld worden dat de regeling met betrekking tot geschillen tussen Rijk en Landen er in ieder geval niet duidelijker op wordt.

8 Kamerstukken II, 2009-10, 32213 (R 1903) nr. 3, p. 8. 9 Ibid.

262

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

De door art 38a bestreken materie is geheel nieuw. Weliswaar bood de Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba in de vorm van het voorziene maar nooit ingevoerde Constitutionele Hof al de grondslag voor een conflictenregeling tussen beide Landen, maar een grondslag voor een geschilbeslechtingsregeling tussen de Landen van het Koninkrijk in algemene zin ontbrak tot op heden. Mede gezien het feit dan het Land Nederland straks ook in het Caraïbisch gebied ligt, is het zeer wenselijk dat een dergelijke regeling tot stand gebracht wordt. Omdat de regeling omtrent de geschillen tussen de Landen onderling tot de eigen aangelegenheden van de Landen behoort, is het terecht dat art. 38a de mogelijkheid opent dat de Landen zulks bij onderlinge regeling doen. Art. 38, tweede lid, wordt van toepassing verklaard: dat betekent dat de Landen ervoor kunnen kiezen om deze onderlinge regeling de vorm van een consensus-Rijkswet of - Algemene Maatregel van Rijksbestuur te geven. Het lijkt voor de hand te liggen om in een dergelijke regeling (ongeacht of die nu als Rijksregeling tot stand gebracht wordt of niet) hetzelfde orgaan bevoegd te maken om deze geschillen te beslechten dat ook geschillen tussen Rijk en Landen beslecht. Niet zeer gewenst komt het mij voor om de gehele regeling ook in één en dezelfde Rijkswet neer te leggen: hoewel er inmiddels vaker een Rijkswet tot stand gebracht is die in zijn geheel en ten aanzien van dezelfde bepalingen zowel obligatoire als consensus-Rijkswet is (de Rijkswet Kustwacht Nederlandse Antillen en Aruba namelijk) blijft het onwenselijk om twee elkaar uitsluitende aanvaardings- en herzieningsprocedures op één en dezelfde regeling van toepassing te doen zijn.10

10 Op consensus-Rijkswetten zijn immers geheel andere procedures van toepassing dan op obligatoire Rijkswetten: en het is merkwaardig dat bij aanvaarding en wijziging van een Rijkswet ten aanzien van dezelfde bepalingen zowel zou gelden dat Curaçao niet gebonden kan worden aan een bepaling die het voor onwenselijk houdt alsook overstemd kan worden en tegen zijn zin aan de bepaling gebonden kan worden.

2.3 Enkele andere onderwerpen Artikel 27 van het Statuut wordt ingrijpend herzien. Thans regelt deze bepaling slechts dat de Nederlandse Antillen en Aruba worden betrokken bij de voorbereiding van verdragen welke hen ‘raken’ in de zin van art. 11 van het Statuut en dat ze evenzeer worden betrokken bij de uitvoering van verdragen die voor hen in werking zijn. Het gehele huidige art. 27 wordt, met een geringe redactionele wijziging, art. 27, eerste lid. Aan het artikel worden drie leden toegevoegd. Art. 27, tweede lid, van het Statuut draagt de vier Landen op een onderlinge regeling in de zin van art. 38 uit te vaardigen omtrent de wijze waarop zij zullen samenwerken bij het tot stand komen van regelgeving of andere maatregelen die noodzakelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van overeenkomsten met andere mogendheden. Het derde lid maakt het Koninkrijk bevoegd om (kort gezegd) over te gaan tot implementatie van een verdrag in één of meer Landen als deze zelf nalatig zijn bij het tot stand brengen van de noodzakelijke implementatiemaatregelen. Dergelijke regelingen worden bij AMvRB of indien nodig bij

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

263

Rijkswet gegeven: zij worden ingetrokken, zo stelt het vierde lid, indien het Land of de Landen zelf de noodzakelijke implementatiemaatregelen getroffen heeft of hebben. De nieuwe redactie van art. 27 kan om meerdere reden met instemming worden begroet. De bepaling geeft zich rekenschap van het toenemende belang van internationaal recht voor het Koninkrijk als geheel, maar ook voor de Landen afzonderlijk en gezamenlijk. Anderzijds beëindigt art. 27, tweede lid, een oude onduidelijkheid, namelijk of uit art. 3, eerste lid, onder b van het Statuut moet worden afgeleid dat het Koninkrijk zelfstandig de bevoegdheid zou genieten om volkenrechtelijke verplichtingen te implementeren, nu de behartiging van de buitenlandse betrekkingen tot haar bevoegdheden behoort. Art. 27, tweede lid, maakt volstrekt duidelijk dat het hier inderdaad om twee verschillende zaken gaat: het sluiten en bekrachtigen van verdragen is een aangelegenheid van het Koninkrijk, de tenuitvoerlegging daarvan is Landsaangelegenheid, indien het verdrag inhoudelijk een aangelegenheid betreft die tot de bevoegdheden van de Landen behoort. Zeer interessant is het nieuwe artikel 1 van het Statuut. Het eerste lid daarvan stelt: ‘Het Koninkrijk omvat de landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.’ De MvT stelt dat in 1954 is afgezien van een bepaling die het territoir van het Koninkrijk beschrijft, omdat in art. 1 van de Grondwet reeds een dergelijke bepaling was opgenomen. Deze is in 1983 geschrapt omdat het toenmalige tweede lid ervan (over de werkingssfeer van de Grondwet buiten Nederland) gedeeltelijk in strijd met het Statuut kwam en ook overigens het Statuut de plaats was waar een regeling omtrent deze materie opgenomen zou moeten worden. Daar is echter tot op heden altijd van afgezien: hooguit zou uit de preambule afgeleid kunnen worden welke de samenstellende delen van het Koninkrijk zijn en waren. Tussen 1983 en 2010 heeft het de constitutie van het Koninkrijk derhalve ontbroken aan een duidelijke norm omtrent de omvang en samenstelling van het Koninkrijk der Nederlanden. Het is goed dat daar thans weer in voorzien wordt in de regeling die daartoe ook geëigend is: het Statuut. Het is daarbij wel te hopen dat de opneming van art. 1, eerste lid, geen aanleiding gaat geven tot de hervatting van de doorzeurende discussies vóór de grondwetsherziening van 1983 over de vraag in hoeverre een dergelijke bepaling een uitsluitend geografische of ook een normatieve betekenis heeft en daarmee samenhangend in hoeverre zij een verbindend karakter heeft.11 Het tweede lid van art. 1 regelt de opname van Bonaire, St. Eustatius en Saba in het Nederlandse staatsbestel en creëert een bevoegdheid voor Nederlandse organen om ten aanzien van deze drie eilanden anders op te kunnen treden dan ten opzichte van het Europese deel van het Koninkrijk mogelijk is. In paragraaf vijf zal op deze bepaling,

11 Over het oude artikel 1 is vaak gesteld dat aan de omschrijving van het grondgebied van het Koninkrijk uitsluitend geografische en geen normatieve betekenis diende te worden toegekend. Dit standpunt werd onder meer verdedigd bij de regeling van de Surinaamse onaf hankelijkheid in 1975. Hoewel art. 1 van de Grondwet vermeldde dat Suriname deel uitmaakte van het Koninkrijk, werd de wijziging van het Statuut om Suriname onaf hankelijkheid te kunnen verlenen niet beschouwd als een afwijking van de Grondwet, nu art. 1 geen normatief karakter zou bezitten. Om die reden is bij de wijziging van het Statuut ook geen gebruik gemaakt van de procedure van art. 55 lid 3. Zie over deze kwestie nader N.S. Efthymiou, ‘Art. 1 voor 1983’, in: Wouter Hins, Aernout Nieuwenhuis, Jan Herman Reestman (red.) Recht en Reede. Opstellen aangeboden aan Mr. J.L. de Reede, Deventer, 2005, p. 45-51.

264

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

haar verhouding tot de Grondwet en haar reikwijdte uitgebreid worden ingegaan. Art. III van de Rijkswet tot herziening van het Statuut regelt de noodzakelijke overgangsregelingen: in de volgende paragraaf zal aan deze regelingen aandacht worden gewijd. Art. IV regelt de inwerkingtreding van de Statuutsherziening: zij treedt in werking op de dag volgend op de publicatie van het Staatsblad waarin zij is geplaatst. Dit geldt echter niet voor artikel I (de grondslag voor de nieuwe statussen) en art. II (de wijzigingen in het Statuut zelf). Deze beide artikelen van de Rijkswet treden in werking op een bij Koninklijk Besluit te bepalen tijdstip dat niet ligt voor de inwerkingtreding van de overige regelgeving op Rijksniveau met betrekking tot de nieuwe structuur. In de volgende paragraaf zal hierop nader worden ingegaan. Dit alles overziende kan gesteld worden dat het Statuut in zijn herziene vorm een goede grondslag biedt voor het geherstructureerde Koninkrijk. Aan de zelfstandigheid van de nieuwe Landen Curaçao en St. Maarten wordt op adequate wijze recht gedaan, terwijl anderzijds een aantal vernieuwingen in het Statuut wordt doorgevoerd die tegemoet komen aan de toegenomen complexiteit van het Koninkrijk. Met name de nieuwe bevoegdheid van de Rijkswetgever met betrekking tot een conflictenregeling tussen Koninkrijk en Landen en tussen Landen onderling en het geheel vernieuwde artikel 27 van het Statuut, waardoor de implementatie van volkenrechtelijke verplichtingen sterk vereenvoudigd wordt, zijn in dat licht duidelijke verbeteringen.

12 Kamerstukken II, 2009/10, 32 186, nr. 2. 13 Amfibische Rijkswetten zijn Rijkswetten die een gemengd karakter hebben: ze bevatten zowel normen ten aanzien van Koninkrijksaangelegenheden als normen ten aanzien van Landsaangelegenheden. De grondslag voor die laatste bepalingen is art. 38 lid 2, hetgeen met zich brengt dat de ‘gewone’ herzieningsprocedure van de artt. 15-20 Statuut daarop maar beperkt van toepassing is.

2.4 De Rijkswet herziening Rijkswetten Gekoppeld aan de herziening van het Statuut in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen zal ook een groot aantal Rijkswetten meer of minder inhoudelijke aanpassingen (moeten) ondergaan. Deze wijzigingen worden geregeld in een Rijksreparatiewet, de Rijkswet aanpassing Rijkswetten aan de oprichting van de nieuwe Landen.12 Hoewel deze Rijkswet grotendeels technische aanpassingen bevat in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen, zijn er toch een aantal aspecten aan deze wet die constitutioneel gezien interessant zijn. Zo wijzigt hij met name obligatoire Rijkswetten, maar wordt ook een aantal amfibieRijkswetten13 en een aantal consensus-Rijkswetten door deze wet herzien. De procedure die daarvoor gevolgd wordt lijkt echter ten aanzien van alle onderdelen ervan dezelfde te zijn, die van een obligatoire Rijkswet. Nu deze Rijkswet zelf uiteraard een amfibisch karakter heeft, is een dergelijke wijzigingsprocedure ten aanzien van de gehele Rijkswet inconstitutioneel: een consensus-Rijkswet, dan wel een bepaling met consensus-karakter in een Rijkswet van gemengd karakter kan niet herzien worden

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

door de Rijkswetgever volgens de procedures die gelden voor obligatoire Rijkswetten. De obligatoire Rijkswetgever geniet immers uitsluitend regelgevende bevoegdheden ten aanzien van aangelegenheden van het Koninkrijk, zo volgt uit art. 4, tweede lid, Statuut. Regering, Raad van State van het Koninkrijk, Tweede Kamer en Staten van de Nederlandse Antillen en Aruba lijken zich niet bewust te zijn van dit constitutionele probleem, gaan er in ieder geval geen van allen ook maar met een woord op in.14 Dat maakt de kwestie echter niet minder problematisch: dat de Rijkswet grotendeels technische aanpassingen regelt en het volgen van twee verschillende totstandkomingsprocedures ten aanzien van verschillende bepalingen ervan zeer onhandig is en ook vermoedelijk vertragend werkt is juist, maar dit alles kan er niet toe leiden dat de ‘gewone’ Rijkswetgever bevoegd zou zijn ten aanzien van aangelegenheden van Nederland, de Nederlandse Antillen en Aruba. Regelingen die hun grondslag vinden in art. 38, tweede lid, Statuut zullen ook herzien moeten worden met inachtneming van art. 38, tweede lid, Statuut. Art. 8.1 van de Rijkswet maakt bovendien de minister van BZK bevoegd bij ministeriële regeling nog wijzigingen in deze Rijkswet aan te brengen met betrekking tot de eventuele invoering van een nieuwe munteenheid in Curaçao en St. Maarten en met betrekking tot de wijziging van bepalingen waarin naar Landswetgeving wordt verwezen die nog voor de inwerkingtreding van de Rijkswet gewijzigd of ingevoerd is. Ook deze keuze is vanuit wetstechnisch oogpunt goed te begrijpen: maar zij is uiteraard in strijd met de artt. 4 en 15-20 Statuut jo. 81 GW en aldus zeer waarschijnlijk onverbindend te achten.

3

De Landen Curaçao en Sint Maarten

3.1 De grondslag voor de nieuwe Staatsregelingen Zoals in de vorige paragraaf reeds bleek, zullen Curaçao en St. Maarten naast Nederland en Aruba Land binnen het Koninkrijk zijn. Op hun eigen grondgebied en ten aanzien van hun eigen rechtsorde zijn zij ook rechtsopvolger van de Nederlandse Antillen. Beide Landen zullen dientengevolge ook een eigen grondwet invoeren, die de grondslag voor de eigen overheidsorganen biedt en hun bevoegdheden regelt en daarnaast de eigen catalogus van fundamentele rechten en vrijheden bevat. De ontwerp-Staatsregeling wordt in beide Landen niet door een daartoe specifiek aangewezen Constituante uitgevaardigd, maar wordt door de Eilandsraden van beide Eilandgebieden in de vorm van een Eilandsverordening vastgesteld. De Eilandsraden van Curaçao en St. Maarten kunnen de bevoegdheid tot het opstellen en uitvaardigen van

265

14 Dit is te meer merkwaardig, nu de regering op een aantal andere punten grote constitutionele zorgvuldigheid betracht. Zo is op 4 februari 2010 een tweede nota van wijziging bij de Tweede Kamer ingediend tot aanpassing van de ontwerp-Rijkswet (Kamerstukken II, 2009/10, 32 186, nr. 10), waarin een bepaling tot wijziging van de wet overlevering inzake oorlogsmisdrijven in de Rijkswet wordt opgenomen. In de bijbehorende toelichting constateert de regering dat deze bepaling aanvankelijk ten onrechte opgenomen was in de ABES, maar daarin niet thuishoort, nu zij een aangelegenheid van het Koninkrijk betreft en aldus niet door de Nederlandse, maar uitsluitend door de Rijkswetgever herzien kan worden. Dit is juist: maar het maakt het des te onbegrijpelijker dat de regering er blijkbaar wel vanuit gaat dat de Rijkswetgever volgens precies dezelfde procedure zowel Rijkswetten ex art. 4 lid 2 als Rijkswetten ex art. 38 lid 2 Statuut kan herzien.

266

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

15 Omdat het om het aantal uitgebrachte stemmen, niet om het aantal zitting hebbende leden gaat, kan de Staatsregeling van Curaçao worden aanvaard door een minimum van zeven leden van de Eilandsraad en die van St. Maarten door een minimum van vier leden van de Eilandsraad. De Eilandsraad van Curaçao telt eenentwintig leden; die van St. Maarten elf leden.

een dergelijke regeling uiteraard niet aan de huidige Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA) ontlenen: men kan bezwaarlijk volhouden dat het tot de huishouding van een Eilandgebied van de Nederlandse Antillen behoort om een Staatsregeling voor een Land te ontwerpen. De Staatsregeling van de Nederlandse Antillen reserveert de bevoegdheid tot herziening van de Staatsregeling immers voor de wetgever van de Nederlandse Antillen volgens de procedure van art. 149 Str.NA. Die grondslag wordt daarom geboden door het nieuwe art. 60a Statuut, waaraan in de vorige paragraaf reeds even gerefereerd werd. In deze bepaling is opgenomen dat de Eilandsraden van Curaçao en St. Maarten de bevoegdheid genieten om bij Eilandsverordening een ontwerp-Staatsregeling op te stellen. Deze Eilandsverordening verkrijgt op het tijdstip van de inwerkingtreding van de artt. I en II van de Rijkswet wijziging Statuut in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen (op de dag van opheffing, derhalve) de staat van Staatsregeling van Curaçao, onderscheidenlijk St. Maarten indien aan een aantal in de bepaling opgesomde voorwaarden is voldaan. Zo moet de ontwerp-Staatsregeling vooraleer zij aan de Eilandsraad wordt aangeboden, respectievelijk door haar in onderzoek wordt genomen, aan de regering van het Koninkrijk worden voorgelegd teneinde het gevoelen van de Rijksregering omtrent dit ontwerp in te winnen. Vervolgens moet de betreffende verordening met een meerderheid van tenminste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen door de Eilandsraad van het betreffende Eilandgebied aanvaard worden15 en dient het gehele ontwerp, zoals het na behandeling en aanvaarding door de Eilandsraad is komen te luiden, door de Koninkrijksregering te zijn goedgekeurd. Bereikt het ontwerp van Staatsregeling in de eigen Eilandsraad geen meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen, dan schrijft art. 60a, tweede lid, Statuut voor dat de Eilandsraad ontbonden dient te worden. De na verkiezingen nieuw gekozen Eilandsraad kan de ontwerp-Staatsregeling vervolgens bij volstrekte meerderheid van stemmen aanvaarden. Art. 60a, derde lid, legt de Gezaghebber van Curaçao, onderscheidenlijk St. Maarten de plicht op de Eilandsraad te ontbinden indien er geen tweederde meerderheid voor een ontwerp-Staatsregeling is bereikt en de Eilandsraad desondanks niet ontbonden wordt. Verkiezingen voor de Eilandsraad dienen binnen twee manden na ontbinding gehouden te worden: de nieuwe Eilandsraad dient binnen drie maanden na ontbinding samen te komen. Ook in dat geval is een aanvaarding bij volstrekte meerderheid voldoende om de betreffende Eilandsverordening de staat van Staatsregeling te doen verkrijgen. Art. 60b Statuut regelt de inwerkingtreding van bij Eilandsverordening vastgestelde ontwerp-Landsverordeningen en bij Eilandsbesluit vastgestelde ontwerp-Landsbesluiten. Ook deze verkrijgen de staat van

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

Landsverordening, respectievelijk Landsbesluit op het tijdstip dat de artt. I en II van de Rijkswet tot herziening van het Statuut in werking treden. Art. 60c ten slotte, verleent de Bestuurscolleges van Curaçao en St. Maarten de bevoegdheid om met elkaar of met de regeringen van één of meer Landen ontwerp-regelingen te treffen, die onderlinge regelingen in de zin van art. 38, eerste lid, worden op het moment van de inwerkingtreding van de nieuwe statussen. De statuutwetgever heeft bij de regeling omtrent de grondslag voor de eigen rechtsordes van Curaçao en St. Maarten een gelukkige keuze gedaan. Bij de uittreding van Aruba uit de Nederlandse Antillen heeft de Rijkswetgever de daartoe noodzakelijke bevoegdheidsgrondslag in het leven geroepen door middel van de Rijkswet houdende enige overgangsbepalingen in verband met het verkrijgen van de hoedanigheid van land in het Koninkrijk door Aruba.16 Inhoudelijk regelde deze Rijkswet vrijwel hetzelfde als de thans in de artt. 60a, b en c Statuut vastgelegde regeling, met één opvallend verschil: zij schreef in art. 1 voor dat de herziening van het Statuut om Aruba de hoedanigheid van Land te verlenen mede door de Eilandsraad van Aruba goedgekeurd moest worden, en wel bij tweederde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen. Om twee redenen was deze Rijkswet problematisch. In de eerste plaats is het onduidelijk op grond waarvan de Rijkswetgever bevoegd zou zijn om over deze materie een wettelijke regeling tot stand te brengen. De Rijkswetgever ontleent zijn bevoegdheden immers aan het Statuut en is uitsluitend bevoegd voor zover het Statuut hem bevoegd maakt.17 Er is of was nergens in het Statuut een bepaling te vinden die de Rijkswetgever de bevoegdheid verschaft om een dergelijke regeling ten aanzien van Aruba uit te vaardigen. De Rijkswet week bovendien af van het Statuut, nu dit nergens de figuur kent dat een Eilandsraad van één der Eilandgebieden een herziening van het Statuut goed moet keuren, vooraleer deze in werking kan treden. Men kan dan ook op zijn minst gerede twijfels hebben bij de constitutionaliteit van de Rijkswet van 20 juni 1985. Het is dan ook zeer te prijzen dat de statuutwetgever nu zèlf de betreffende bevoegdhedengrondslag ten behoeve van Curaçao en St. Maarten in het leven roept: hij is, als hoogste normsteller binnen het Koninkrijk, daartoe vanzelfsprekend bevoegd. 3.2 De beide Staatsregelingen vergeleken De aldus door art. 60a Statuut in het leven geroepen bevoegdheid voor de Eilandsraden van Curaçao en St. Maarten om een eigen Staatsregeling in het leven te roepen is door beide Landen in die zin reeds benut, dat een tweetal Staatsregelingen in ontwerp voorligt. De ontwerp-Staatsregeling van Curaçao telt naast de preambule 123 artikelen en drie additionele artikelen.18 De indeling van de hoofdstukken is grotendeels identiek aan die

267

16 Rijkswet van 20 juni 1985, Stb. 1985, 370. 17 Kamerstukken II, 1999/00, 27033, nr. 5, p. 8; Kamerstukken I, 2000-2001, 27033, nr. 263a, p. 9. ‘De systematiek van het Statuut dwingt tot de conclusie dat de keuze voor de rijkswet enkel kan worden gemaakt in de gevallen waarin het Statuut daartoe dwingt of daartoe verlof geeft. Er is geen open systeem, zoals wel is verdedigd; het staat de (rijks)wetgever niet vrij, naar eigen inzichten de vorm van de rijkswet te kiezen als het Statuut daartoe geen grondslag biedt’, M. Nap, Wetgeving van het Koninkrijk der Nederlanden, Zutphen, 2003, p. 26. Zie ook H.G. Hoogers, De normenhiërarchie van het Koninkrijk der Nederlanden, Nijmegen, 2009, p. 71-72. 18 Zie voor een algemene bespreking van de Staatsregeling ook P.P.T. Bovend’Eert, ‘De concept-Staatsregeling van Curaçao. Een moderne Grondwet voor een zelfstandig Land van het Koninkrijk’, in: TAR-Justicia jaargang 2006, Willemstad, 2006, p. 101-109.

268

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

19 HR 7 november 2003, LJN AIO355. In deze uitspraak constateert de Hoge Raad dat omdat de Uitleveringswet uitsluitend voor Nederland is ingevoerd de wet haar grondslag in art. 2 lid 3 GW kan vinden, nu zij te beschouwen valt als een uitwerking van art. 14 lid 3 Statuut. Art. 2 GW is omdat zij een aangelegenheid van het Koninkrijk betreft zelf bij Rijkswet vastgesteld. Aldus kan ’s Hogen Raads interpretatie van art. 2 lid 3 GW zo worden uitgelegd, dat de Rijks(grond)wetgever in deze bepaling de Nederlandse wetgever machtigt om uitsluitend voor Nederland een regeling bij wet uit te vaardigen. Uiteraard ontbreekt een dergelijke machtiging aan de wetgever van Curaçao: art. 2 lid 2 Str.C is daarom vermoedelijk in strijd met art. 3 lid 1 onder h Statuut en derhalve onverbindend. 20 Dit aantal kan bij Landsverordening worden aangepast, zo blijkt uit art. 31 lid 2 Str.C. Deze mogelijkheid ontbreekt in Aruba.

van de Grondwet sinds 1983. Hoofdstuk 1, onder de titel Grondrechten, vertoont ook inhoudelijk grote overeenkomsten met het gelijknamige hoofdstuk in de Grondwet en de Arubaanse Staatsregeling. Dat heeft op sommige punten tot opmerkelijke keuzes geleid. Zo stelt art. 2 Str.C in het tweede lid: ‘Uitlevering kan slechts geschieden krachtens verdrag. Verdere voorschriften omtrent uitlevering worden bij Landsverordening geregeld.’ Deze bepaling, die een vrijwel letterlijke kopie is van art. 2, tweede lid, GW is merkwaardig, nu hij de Curaçao’se wetgever bevoegd maakt tot regelingen omtrent uitlevering. Op grond van art. 3, eerste lid, onder h van het Statuut is de uitlevering een aangelegenheid van het Koninkrijk. Art. 2 van de Grondwet is in verband daarmee ook bij Rijkswet vastgesteld: en alleen op grond daarvan kan ook worden volgehouden dat de (Nederlandse) wetgever bevoegd is (geweest) tot uitvaardiging van de Uitleveringswet, zoals ook de Hoge Raad heeft geconcludeerd in zijn arrest van 7 november 2003.19 Opvallende verschillen met de Grondwet zijn er eigenlijk alleen aan het eind van het hoofdstuk: de artt. 24 en 25 dragen de Curaçao’se overheid op zorg te dragen voor het gezinsleven en het jeugdbeleid. Het tweede lid van art. 24 (‘man en vrouw zijn voor de wet gelijk’) komt overbodig voor naast het algemene gelijkheidsbeginsel van art. 1, maar vindt zijn pendant in de Staatsregeling van St. Maarten en in het Handvest voor de grondrechten van de EU. Opvallend onderscheid met de Staatsregeling van Aruba is dat het aantal klassieke grondrechten in die laatste regeling aanzienlijk uitgebreider is en deze daarmee ook veel meer afwijkt van de Grondwet, dat er evenals in Nederland sociale grondrechten in het eerste hoofdstuk zijn geformuleerd (zelfs twee meer dan in de Grondwet), terwijl de Arubaanse Staatsregeling deze overheidsopdrachten als staatsdoelen in hoofdstuk V heeft opgenomen (hetgeen gelukkiger is te noemen) en dat de regeling met betrekking tot de toetsing van Landsverordeningen aan de grondrechten niet in hoofdstuk 1 is opgenomen. Hoofdstuk 2 van de Staatsregeling regelt de regering, welke bestaat uit de Koning en ten hoogste zeven ministers.20 De Koning wordt vertegenwoordigd door de Gouverneur, die het recht heeft deel te nemen aan vergaderingen van de Raad van Ministers. Evenals in Aruba treedt hij dan op als voorzitter en heeft een raadgevende stem. Ministeries staan onder leiding van een minister: ministers zonder portefeuille zijn evenmin als in Aruba mogelijk. Opvallend verschil met de Arubaanse Staatsregeling is dat in Curaçao ministeries bij Landsbesluit en niet bij Landsverordening worden ingesteld. De Arubaanse rechtspraktijk heeft sinds 1986 uitgewezen dat de keuze voor de Landsverordening een veel te zware regeling is voor de besluitvorming omtrent de instelling en opheffing van ministeries. Bovendien komt het vanuit de zelfstandige positie van de regering ten opzichte van

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

de Staten onjuist voor om de Staten een beslissende stem te verschaffen ten aanzien van de vraag naar de portefeuilleverdeling tussen bewindslieden. De keuze van de Curaçao’se grondwetgever moet op dit punt dan ook worden onderschreven. In art. 27, tweede lid, Str.C is de vertrouwensregel gecodificeerd: de bepaling is identiek aan art. II.2, tweede lid, Str.A. Hoofdstuk 3 van de Staatsregeling regelt de inrichting en bevoegdheden van de Staten: dit college, dat het gehele volk van Curaçao vertegenwoordigt (art. 37), telt 21 leden (art. 38). Evenals in de andere Landen van het Koninkrijk vinden ook in Curaçao de verkiezingen voor de Staten plaats op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging (art. 40, eerste lid). De Staten beschikken over de gebruikelijke parlementaire bevoegdheden jegens de regering en hun leden stemmen zonder last (art. 54, derde lid). De Raad van Advies, welke in hoofdstuk 4 van de Staatsregeling wordt geconstitueerd, heeft dezelfde bevoegdheden als de Arubaanse en telt evenals deze vijf leden.21 Opvallend verschil met de Arubaanse Raad van Advies, maar een voortzetting van de regeling in de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, is dat de Gouverneur voorzitter is van de Raad van Advies. Hij heeft het recht deel te nemen aan de vergaderingen van de Raad van Advies en heeft alsdan een raadgevende stem (art. 62, vijfde lid, Str.C). Voorts regelt hoofdstuk 4 de Algemene Rekenkamer van Curaçao en de Ombudsman, een hoog college van Staat dat Aruba niet kent. Aanstellingswijze en bevoegdheden van de Ombudsman zijn sterk op die van de Nationale Ombudsman geënt. Hoofdstuk 5 is getiteld wetgeving en bestuur. Opvallend daarin is dat de heffing van belastingen, die in Aruba ‘uit kracht van een landsverordening’ plaatsvindt, in de Staatsregeling van Curaçao ‘bij landsverordening’ wordt geregeld. Waar derhalve in Aruba delegatie op ondergeschikte punten mogelijk is, is dit in Curaçao verboden. Daar staat tegenover dat in Aruba op grond van art. V.11, tweede lid, Str.A een dergelijke Landsverordening alleen aangenomen kan worden bij meerderheid van stemmen van het aantal zitting hebbende leden van de Staten, terwijl een dergelijke eis in art. 80, eerste lid, Str.C ontbreekt. Art. 91 van de Staatsregeling maakt het mogelijk om een bij Landsverordening in te stellen uitzonderingstoestand af te kondigen en regelt de rechtsgevolgen daarvan. Art. 91 zegt dat een dergelijke uitzonderingstoestand mogelijk is ‘ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid’. De bepaling is op dit punt identiek aan art. V.29 van de Staatsregeling van Aruba. Beide normen roepen vragen op: dat de Landsorganen van Curaçao (en van Aruba) bevoegdheden genieten ter handhaving van de inwendige veiligheid van het Land is onomstreden, maar er kunnen vraagtekens gesteld worden bij de vraag of de Landswetgever van Curaçao en Aruba bevoegdheden geniet ten aanzien van de uitwendige veiligheid van Curaçao, respectievelijk Aruba. Gelet op art. 3, eerste lid, onder a en art. 34 van het

269

21 De Raad wordt gehoord over alle ontwerpen van Landsverordening en van Landsbesluiten houdende algemene maatregelen, over alle voorstellen tot goedkeuring van verdragen welke Curaçao raken en alle voorstellen van Rijkswet en van Algemene Maatregelen van Rijksbestuur.

270

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

Statuut lijkt dit een bevoegdheid te zijn die voorbehouden is aan de Rijkswetgever. Op dit punt zijn beide Staatsregelingen vermoedelijk in strijd met het Statuut. In hoofdstuk 6 worden de rechterlijke macht en de rechtspraak geregeld. Dit hoofdstuk is grotendeels overbodig, nu de rechterlijke organisatie en de rechtspraak hun grondslag vinden in de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Op onderdelen wijkt hoofdstuk 6 ook van deze Rijkswet af: zo rept de Staatsregeling op verschillende punten van de Ministeriële Samenwerkingsraad, die uit kracht van de oude Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba bevoegdheden ten aanzien van de rechterlijke organisatie genoot, maar die in de nieuwe Rijkswet niet meer bestaat. Gezien het feit dat de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie als regeling op Rijksniveau hoger is dan de Staatsregeling verdient het dringend aanbeveling om de regeling van hoofdstuk 6 op dit punt tenminste conform het bepaalde in de betreffende Rijkswet te regelen, zo niet eenvoudigweg niet vast te stellen. Het hoofdstuk over de rechterlijke organisatie zou dan kunnen volstaan met een verwijzing naar de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie en voor het overige slechts bepalingen dienen te bevatten die daarin logischerwijze geen regeling vinden, zoals art. 95 (het verbod op de doodstraf) en art. 96 (de grondslag voor de toetsing van Landsverordeningen door de rechter aan de artt. 1 tot en met 19 van de Staatsregeling). Een in het oog springend gebrek aan deze bepaling is overigens dat zij wel stelt dat de rechter Landsverordeningen mag ‘toetsen’ aan de artt. 1 tot en met 19 van de Staatsregeling, maar niet aangeeft wat de rechtsgevolgen zijn van een dergelijke toetsing. Het verdient aanbeveling dit alsnog in de Staatsregeling op te nemen. Hoofdstuk 7 van de Staatsregeling ontbreekt in Aruba: het biedt de grondslag voor het in het leven roepen van openbare lichamen (in Aruba geregeld in art. V.10) en zelfstandige bestuursorganen, waarvoor in Aruba (maar ook in Nederland) een constitutionele grondslag ontbreekt. Hoofdstuk 8 regelt de herziening van de Staatsregeling en geeft daarvoor een regeling die identiek is aan de Arubaanse: de Staatsregeling wordt gewijzigd door middel van een Landsverordening die de verlangde wijziging nadrukkelijk aangeeft. Deze kan alleen worden bekrachtigd als zij door de Staten is aanvaard met de stemmen van tenminste twee derden van het aantal zitting hebbende leden. In vergelijking met het aantal additionele artikelen bij de afkondiging van de Arubaanse Staatsregeling (12) telt de Staatsregeling van Curaçao een bescheiden aantal additionele artikelen. Additioneel artikel I geeft een grondslag voor de Curaçao’se wetgever om bij Landsverordening voorschriften te geven omtrent de verdere gelding in Curaçao van Nederlands-Antilliaanse regelingen en van bestaande Curaçao’se Eilandsregelingen. Additioneel artikel II stelt dat art. 84, tweede lid,

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

Str.C, dat de wetgever opdraagt algemene regels van bestuursrecht bij Landsverordening vast te leggen, pas vijf jaar na de inwerkingtreding van de Staatsregeling in werking treedt en art. III regelt dat de Eilandsraad van Curaçao met ingang van de datum van inwerkingtreding van de Staatsregeling de hoedanigheid van Staten van Curaçao verkrijgt. De leden ervan treden uiterlijk vier jaar nadat zij als lid van de Eilandsraad daarin zitting genomen hebben af, behoudens eerdere ontbinding van de Staten. De Staatsregeling van St. Maarten telt 126 artikelen en een drietal additionele artikelen. Haar hoofdstukindeling wijkt aanzienlijk sterker af van die van de Grondwet. Zij opent met een eerste hoofdstuk (Grondgebied en Eenheid), waarin het grondgebied van het Land Sint Maarten, de officiële talen en de regeling met betrekking tot vlag, wapen en volkslied zijn opgenomen. Hoofdstuk 2, Grondrechten, telt vijf paragrafen: vrijheden, gelijkheid, solidariteit, burgerschap en rechtspleging. Het eerste grondrecht is niet, zoals in alle andere Landen van het Koninkrijk, de gelijkheid, maar het recht op leven, dat als zodanig in geen der andere Landen van het Koninkrijk grondwettelijk wordt beschermd. Het verbod op de doodstraf vindt zijn grondslag in art. 2, tweede lid, Str.St.M. Interessante bepalingen zijn ook art. 3, dat foltering verbiedt en art. 4, dat de slavernij, dwangarbeid en mensenhandel verbiedt. Art. 15 van de Staatsregeling beschermt in positieve zin het recht op eigendom, evenals art. I.19 van de Arubaanse Staatsregeling, maar in afwijking van de Grondwet en de Staatsregeling van Curaçao. De tweede paragraaf, gelijkheid, regelt niet slechts het recht op gelijkheid als zodanig (art. 16), maar ook de gelijkheid voor de wet van man en vrouw (art. 18) en de gelijke benoembaarheid van Nederlanders in openbare dienst (art. 17). Art. 19 regelt dezelfde zorgplicht als art 25 Str.C. Paragraaf drie, solidariteit, regelt de ‘klassieke’ sociale grondrechten die we uit hoofdstuk 1 van de Grondwet kennen: de zorgplicht van de overheid met betrekking tot bestaanszekerheid, werkgelegenheid, volksgezondheid en leefmilieu en de daaraan gekoppelde klassieke grondrechten, zoals het recht op vrije arbeidskeuze. De vierde paragraaf, burgerschap, regelt het kiesrecht (art. 24), het recht van petitie (art. 25) en de toelating en uitzetting van vreemdelingen (art. 26). Paragraaf 5, rechtspleging, regelt het recht op toegang tot een onafhankelijke rechter, het recht op vrijheid (art. 28) en het nulla poena-beginsel, maar ook de aanspraak op waardige behandeling tijdens detentie, alsmede een plicht voor de overheid om verdachten niet tezamen met veroordeelden en jeugdigen niet samen met volwassenen gedetineerd te houden (art. 31). Hoofdstuk 3 van de Staatsregeling, getiteld Regering en Gevolmachtigde Minister, vertoont sterke overeenkomsten met hoofdstuk 2 van de Staatsregelingen van Aruba en Curaçao. Opvallend is art. 35 Str.St.M, dat stelt dat een minister

271

272

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

die bij onherroepelijke rechterlijke beslissing is veroordeeld wegens een bij Landsverordening aan te wijzen misdrijf van rechtswege is ontheven van zijn ambt. Art. 37 regelt (ongelukkigerwijze!) in navolging van de Staatsregeling van Aruba dat ministeries bij Landsverordening worden ingesteld. De regering van St. Maarten telt maximaal zeven ministers: een bepaling analoog aan art. 31, tweede lid, Str.C ontbreekt in de Staatsregeling van St. Maarten. Hoofdstuk 4, getiteld De Staten regelt werkwijze en bevoegdheden van het parlement van St. Maarten. Art. 43 stelt dat de Staten het gehele volk van Sint Maarten vertegenwoordigen: art. 44 stelt het aantal leden op vijftien. Ook in St. Maarten vinden verkiezingen plaats op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging, zo stelt art. 46, eerste lid. Art. 49 regelt ten aanzien van het lidmaatschap van de Staten een regeling analoog aan die van art. 35 met betrekking tot ministers. Voor het overige zijn de bevoegdheden van de St. Maartense Staten goed te vergelijken met die van de andere parlementen in het Koninkrijk: hetzelfde geldt voor hun werkwijze. De Raad van Advies van St. Maarten, die wordt geconstitueerd in hoofdstuk 5, telt vijf leden. Evenals in Curaçao (maar anders dan in Aruba) is de Gouverneur voorzitter van de Raad van Advies en kan hij met raadgevende stem deelnemen aan de vergaderingen van dit college, zoals hij (evenals in Aruba en Curaçao) ook deel kan nemen aan vergaderingen van de Raad van Ministers. Evenals in de Arubaanse en de Curaçao’se Staatsregeling wordt in dit hoofdstuk ook de constitutionele grondslag voor de Algemene Rekenkamer gegeven. Ook de St. Maartense Staatsregeling biedt een constitutionele grondslag voor de instelling van een Ombudsman, in art. 76. In de artt. 89 en verder van de Staatsregeling is een regeling opgenomen omtrent het houden van een raadplegend referendum. Een dergelijk referendum kan gehouden worden over alle ontwerpen van Landsverordening die al door de Staten zijn aangenomen, maar nog niet bekrachtigd, behoudens de uitgezonderde onderwerpen van art. 91 Str.St.M. Een referendum vindt plaats op initiatief van de Staten en de Landsverordening dient de rechtsgevolgen te regelen: deze kunnen, zo stelt art. 92, erin bestaan dat de ontwerp-Landsverordening van rechtswege vervalt. Art. 94 regelt de instelling van openbare lichamen (maar niet die van zelfstandige bestuursorganen) en art. 95 bevat een regeling met betrekking tot belastingen die identiek is aan die van art. V.11 Str.A. De regeling met betrekking tot de rechterlijke organisatie is in hoofdstuk 7 gegeven. Art. 110 stelt in het tweede lid dat de rechterlijke organisatie zijn grondslag kan vinden in een onderlinge regeling en dat een dergelijke onderlinge regeling bij Rijkswet in de zin van art. 38, tweede lid, Statuut gegeven dient te worden. Deze onderlinge regeling, zo stelt de laatste volzin van art. 110, tweede lid, dient de bepalingen van de

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

273

Staatsregeling in acht te nemen. Gezien het feit dat een Rijkswet, ook indien hij uit kracht van art. 38 wordt vastgesteld, ten opzichte van het Landsrecht, de Staatsregelingen daaronder begrepen, de hogere regeling is, is deze laatste volzin problematisch te noemen. Zeer te prijzen is daarentegen art. 111, tweede lid, Str.St.M, dat stelt dat de rechtsmacht van de Hoge Raad ten aanzien van St. Maarten bij Rijkswet geregeld wordt. Deze bepaling onderstreept dat de bevoegdheden van de Hoge Raad ten aanzien van de Caraïbische Rijksdelen niet als de uitoefening van een Rijkstaak, maar als een Landsbevoegdheid dienen te worden beschouwd. Voor het overige is het te prijzen dat de Staatsregeling van St. Maarten geen uitgebreide regeling met betrekking tot de aanstelling en werkwijze van de rechterlijke macht bevat, nu deze regeling immers in beginsel wordt uitgevaardigd door de Rijkswetgever ex art. 38, tweede lid, Statuut. Bijzonder is ook art. 116 Str.St.M. De rechter (elke ten aanzien van St. Maarten bevoegde rechter derhalve: Gerecht in Eerste Aanleg, Hof van Justitie en Hoge Raad der Nederlanden) is op grond van deze bepaling bevoegd te treden in de verenigbaarheid van wettelijke voorschriften met de Staatsregeling. De hier bedoelde wettelijke voorschriften zijn Landsverordeningen, Landsbesluiten houdende algemene maatregelen, ministeriële regelingen en de verordeningen van eventuele openbare lichamen. Een dergelijke regeling kan door de rechter buiten toepassing worden gelaten, waarbij hij kan besluiten dat de (rechts)gevolgen van een dergelijke regeling geheel of gedeeltelijk in stand blijven. Artikel 117, eerste lid, legt vervolgens een bijzondere bevoegdheid in handen van de Ombudsman: deze kan binnen drie maanden na de vaststelling van een van de hierboven vermelde wettelijke voorschriften, in het algemeen belang aan het Hof van Justitie verzoeken om de verenigbaarheid hiervan met de Staatsregeling te toetsen. Het derde lid stelt dat de Landsverordening nadere regels omtrent de werkwijze van het Hof vaststelt. De tweede en derde paragraaf van hoofdstuk zeven regelen de inrichting van het OM van St. Maarten en van het politiekorps en geven grotendeels aanvullingen op de consensus-Rijkswetten met betrekking tot dezelfde onderwerpen. Hoofdstuk acht is getiteld slotbepalingen en telt drie artikelen. Art. 124 Str. St.M bepaalt dat een Landsverordening met betrekking tot een aantal van de in de Staatsregeling opgenomen fundamentele rechten en vrijheden alleen aanvaard kan worden met een volstrekte meerderheid van het aantal zitting hebbende leden van de Staten.22 Het tweede lid van art. 130 voegt hier aan toe dat een dergelijke Landsverordening bovendien noodzakelijk en proportioneel dient te zijn en voldoende specifiek omschreven; tevens dient zij het kernrecht van het grondrecht te respecteren. De bepaling vertoont inhoudelijk sterke overeenkomsten met art. I.21 Str.A,

22 Het gaat om de grondrechten van de artt. 5 lid 1 (persoonlijke levenssfeer), 6 (onaantastbaarheid van het lichaam), 7 (huisrecht), 8 (briefgeheim), 9 (godsdienstvrijheid) 10 lid 1, 2, 3 en 5 (vrijheid van meningsuiting) 11 (vrijheid van onderwijs), 12 (vrijheid van vereniging), 13 (vergadering en betoging) 14 lid 1 (bewegingsvrijheid), 15 lid 1 (recht op eigendom), 21 lid 3 (vrije arbeidskeuze) en 24 (kiesrecht) van de Staatsregeling. Een dergelijke Landsverordening heeft voor aanvaarding of wijziging derhalve altijd de instemming van tenminste acht Statenleden nodig. Andere Landsverordeningen kunnen worden aanvaard met de instemming van tenminste vijf Statenleden, als de Staten besluiten met het minimumaantal van acht leden.

274

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

23 Dit betekent merkwaardigerwijze dat in St. Maarten onder omstandigheden een wijziging van de Staatsregeling met een geringer aantal stemmen tot stand kan worden gebracht dan een herziening van een Landsverordening ter beperking van één der in art. 124 Str.St.M aangewezen grondrechten. De Staatsregeling van St. Maarten kan worden herzien door minimaal zes leden; een Landsverordening als bedoeld in art. 124 door minimaal acht leden.

waarin ten aanzien van de grondrechten uit hoofdstuk I van de Arubaanse Staatsregeling zakelijk dezelfde regeling gegeven wordt. In de Staatsregeling van Curaçao ontbreekt zoals gezegd een dergelijke bepaling. Art. 125 Str.St.M bevat de regeling met betrekking tot de wijziging van de Staatsregeling. Zij kan worden herzien door een Landsverordening die de voorgestelde wijziging nadrukkelijk aanwijst. Zij kan alleen worden goedgekeurd met een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. Dit is in opvallend contrast met Curaçao en Aruba, waar de Staatsregeling uitsluitend herzien kan worden door een Landsverordening die wordt aanvaard met een meerderheid van stemmen van twee derden van het aantal zitting hebbende leden.23 De Staatsregeling kent, evenals die van Curaçao, drie additionele artikelen. Artikel I regelt de grondslag voor de Landsverordening met betrekking tot de verdere gelding van bestaand recht. Artikel II is interessant. Het regelt de status van de volksvertegenwoordiging van St. Maarten. Anders dan in het geval van Aruba in 1986 en Curaçao thans, bestaat de Eilandsraad van het Eilandgebied St. Maarten uit een geringer aantal leden dan het door de Staatsregeling voorgeschreven aantal leden van de Staten van het Land St. Maarten. De leden van de Eilandsraad worden met ingang van de datum van de Staatsregeling Statenlid. Add. art. II, tweede lid, schrijft vervolgens nieuwe verkiezingen voor de uit vijftien leden bestaande Staten voor binnen één maand na de inwerkingtreding van de Staatsregeling; deze leden dienen binnen twee maanden na die inwerkingtreding beëdigd te worden. In de periode die tussen de inwerkingtreding van de Staatsregeling en deze beëdiging ligt, kunnen geen ontwerp-Landsverordeningen ex art. 124 of art. 125 Str.St.M worden goedgekeurd door de Staten, zo blijkt uit add. art. II, derde lid. Add. art. III, ten slotte, stelt vast dat het bepaalde in het tweede en derde lid van art. 5 Str.St.M pas vijf jaar na de inwerkingtreding van de Staatsregeling in werking treden. Het betreft hier de constitutionele opdracht tot het uitvaardigen van voorschriften omtrent de vastlegging van persoonsgegevens. Hoewel de Staatsregelingen van Aruba, Curaçao en St. Maarten aldus op veel terreinen inhoudelijk grote overeenstemming ten opzichte van elkaar bezitten, kan uit het bovenstaande toch worden geconcludeerd dat de nieuwe Staatsregeling van Curaçao op een aantal terreinen een wat minder doordachte indruk maakt. De regeling met betrekking tot de grondrechten, de toetsing daaraan en vooral de regeling met betrekking tot de rechterlijke organisatie laat vooralsnog te wensen over. Ook lijkt er soms wat al te slaafs uit de tekst van de Grondwet gekopieerd te zijn, hetgeen in het geval van art. 2, tweede lid, Str.C tot een vermoedelijk onverbindende bepaling geleid heeft. De Staatsregeling van St. Maarten is op deze punten beter doordacht en doet ook meer recht aan de eigen aard

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

van de St. Maartense rechtsorde. Met name de mogelijkheid voor de Ombudsman om ambtshalve Landsverordeningen ter toetsing aan de rechter voor te leggen kan in een kleine samenleving als die van St. Maarten een nuttige rol spelen bij het bewaken van de constitutionaliteit van regelgeving. De regeling met betrekking tot de rechterlijke organisatie sluit bovendien vanuit constitutioneel oogpunt aanzienlijk beter aan bij de op stapel staande herstructurering dan die van Curaçao. De Staatsregeling van Sint Maarten legt ook sterker dan die van Curaçao duidelijke ‘Caraïbische’ accenten. Gewezen werd al op het zeer uitgebreide constitutionele toetsingsrecht en de bijzondere rol van de Ombudsman daarin. Maar ook de prominente plaats die het verbod op foltering, slavernij en mensenhandel in de grondrechtencatalogus inneemt valt vanuit het door slavernij getekende verleden van het eiland goed te verklaren en te verdedigen. Daarnaast is een opvallend verschil met de Grondwet gelegen in de regeling van de artt. 35 en 49. In deze bepalingen (die overigens in Curaçao hun pendant krijgen in een organieke Landsverordening) ligt de erkenning besloten dat bij het falen van politieke controlemiddelen (een probleem dat zich in de Caraïbische Koninkrijksdelen met grote regelmaat voordoet) een rol voor het strafrecht weggelegd kan zijn. Anderzijds verbaast het enigszins dat uitgerekend in St. Maarten, het Land met het kleinste parlement van het Koninkrijk, de herziening van de Staatsregeling niet gekoppeld is aan een tweederde meerderheid van het aantal zitting hebbende leden van de Staten, maar ‘slechts’ aan een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen. 3.3 De huidige Staatsregeling van de Nederlandse Antillen Voor zover mij bekend zijn er nog geen duidelijke gedachten ontvouwd omtrent de intrekking van de huidige Staatsregeling van de Nederlandse Antillen. Gezien het feit dat Curaçao en St. Maarten op hun eigen grondgebied, maar ook Nederland voor de eilanden Bonaire, St. Eustatius en Saba rechtsopvolger van de Nederlandse Antillen zijn, is het niet overbodig om daarover na te denken. Men kan betogen dat de opheffing van de Nederlandse Antillen automatisch de intrekking van de Staatsregeling met zich brengt, maar zeker lijkt dit niet: het overige Antilliaanse recht vervalt immers ook niet bij de opheffing van het Land dat het heeft voortgebracht. Uiteraard is het zo dat de verdere gelding van NederlandsAntilliaans recht in Curaçao en St. Maarten voortaan gebaseerd is op de eigen Staatsregelingen van die Landen, meer specifiek op de eerste additionele artikelen daarvan. Maar het feit dat de op grond van die bepalingen in het leven te roepen Landsverordeningen de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen geen verdere gelding zullen verlenen, leidt niet automatisch tot soelaas. Een Curaçao’se of St. Maartense Landsverordening

275

276

24 De invoeringslijst bij de IBES (de Invoeringswet BES-eilanden, waarover meer in §5) bevat de Antilliaanse Staatsregeling natuurlijk niet: het is niet de bedoeling dat zij wordt ingevoerd. Men zou daaruit kunnen afleiden dat zij derhalve zonder meer niet meer zal gelden voor de BESeilanden, nu het uitgangspunt van de IBES is dat uitsluitend wetgeving die bij de lijst is opgenomen blijft gelden. Men zou er dan echter wel van uit gaan dat de Nederlandse wetgever bevoegd is om ten aanzien van het grondgebied van Bonaire, St. Eustatius en Saba de werking van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, de Antilliaanse Grondwet derhalve, te beëindigen. In verband met de binnen het Koninkrijk gelden normenhiërarchie lijkt dit op zijn minst twijfelachtig. 25 Kamerstukken II, 2008-2009, 32 041 (R 1890), nr. 2.

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

is immers lager in rang dan de Nederlands-Antilliaanse Staatsregeling en kan om die reden niet uit eigen kracht de verdere gelding daarvan ongedaan maken; de grondslag in de Staatsregeling voor die Landsverordening is een grondslag in een regeling van gelijke rang als de NederlandsAntilliaanse Staatsregeling en kan derhalve ook niet zonder meer de werking daarvan beëindigen. Voor Curaçao en St. Maarten zou men nog wel kunnen betogen dat (indien ervan wordt uitgegaan dat de Antilliaanse Staatsregeling niet van rechtswege ophoudt te gelden op de datum van opheffing van het Land), de eigen Staatsregeling als lex specialis en lex posterior kan gelden en aldus op die gronden tot de algehele buiten toepassinglating van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen op permanente basis zou kunnen leiden. Voor Bonaire, St. Eustatius en Saba is zelfs dat twijfelachtig. De Grondwet is in ieder geval ten opzichte van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen geen lex posterior; en een lex specialis lijkt zij al evenmin te zijn, nu zij gedeeltelijk zelfs voor het gehele Koninkrijk in werking is.24 En nu in de Nederlandse Grondwet een aparte grondslag voor een wettelijke regeling met betrekking tot de verdere gelding van Nederlands-Antilliaans recht ontbreekt, is het helemaal zeer twijfelachtig of de (gewone) Nederlandse wetgever de bevoegdheid geniet om de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, een regeling van constitutionele rang, eenvoudigweg verdere gelding te ontzeggen. Het verdient dan ook sterk de aanbeveling dat de wetgever van de Nederlandse Antillen, zolang deze er nog is, een Landsverordening tot intrekking van de Staatsregeling tot stand brengt, waarin geregeld wordt dat de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen met ingang van de datum van opheffing van het Land zijn gelding verliest. Een dergelijke Landsverordening zou met dezelfde meerderheid als die voor herzieningen van de Staatsregeling is voorgeschreven, moeten worden aanvaard. 3.4 De grenzen tussen de Landen Een laatste kwestie die aan de orde is bij de instelling van de nieuwe Landen in het Koninkrijk is die van de onderlinge grenzen. Evenals in 1986 het geval was tussen de Nederlandse Antillen en Aruba zal nu een zeegrens tussen de Landen Curaçao en Nederland (wegens Bonaire) en de Landen St. Maarten en Nederland (wegens Saba) in het leven geroepen worden. Evenals toen zal die grens bij Rijkswet worden vastgesteld: de betreffende regeling is de Rijkswet inzake de vaststelling van een zeegrens tussen Curaçao en Bonaire en tussen St. Maarten en Saba, die thans bij de Staten-Generaal in behandeling is.25 Het is merkwaardig dat de Rijkswetgever deze bevoegdheid uitoefent: weliswaar is hij in beginsel gerechtigd om regelingen tot stand te brengen die slechts betrekking hebben op de Caraïbische territoria van het Koninkrijk, maar alleen in die

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

gevallen waarin het Statuut hem ook die bevoegdheid verleent, zoals hierboven reeds werd betoogd. Er is geen statutaire grondslag te vinden voor de bevoegdheid van de Rijkswetgever om een dergelijke regeling tot stand te brengen. Veeleer is de vaststelling van de onderlinge zeegrenzen tussen de Landen een aangelegenheid van die Landen zelf. Vaststelling hiervan bij onderlinge regeling ex art. 38, eerste lid, Statuut óf vaststelling bij consensus-Rijkswet ex art. 38, tweede lid, ligt dan ook veel meer voor de hand. Hoewel in de Memorie van Toelichting bij de ontwerp-Rijkswet vermeld wordt dat over de inhoud van de wet overeenstemming is bereikt in de politieke stuurgroep is het volstrekt onhelder of de regeling mitsdien ook een consensus-Rijkswet is: de in die gevallen gebruikelijke verwijzing naar art. 38, tweede lid, Statuut ontbreekt in ieder geval in de considerans. Daarmee blijft onduidelijk wat de grondslag is voor de uitvaardiging van deze Rijkswet. Het is te betreuren, dat de statuutwetgever in de nieuwe overgangsartikelen 60a en volgende niet een grondslag voor de Rijkswetgever in het leven heeft geroepen om de regeling met betrekking tot de onderlinge zeegrenzen vast te stellen, teneinde elke twijfel over de bevoegdheidsgrondslag van deze specifieke wettelijke regeling weg te nemen.

4 De samenwerking tussen de Landen op autonoom terrein De opheffing van de Nederlandse Antillen noopt tot een nauwere samenwerking tussen Curaçao en St. Maarten, tussen Curaçao en St. Maarten enerzijds en Nederland anderzijds (in verband met Bonaire, St. Eustatius en Saba) en tussen alle vier de Landen. Die samenwerking strekt zich in beginsel uit over bevoegdheidsterreinen die tot de eigen aangelegenheden van de Landen zelf behoren. Voor een deel vindt zij thans haar grondslag in de Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba (voornamelijk voor wat betreft de rechterlijke organisatie), voor een deel heeft zij betrekking op de uitoefening van bevoegdheden die thans door de Nederlandse Antillen zelf behartigd worden (voornamelijk voor wat betreft de politie) en voor een deel vloeit zij voort uit de verplichting die Curaçao en St. Maarten op zich genomen hebben om grote delen van hun wetgeving uniform te blijven regelen. Zowel ten aanzien van de regeling van de rechterlijke organisatie als met betrekking tot het openbaar ministerie en de politie is er niet voor gekozen om onderlinge regelingen in de zin van art. 38, eerste lid, Statuut tot stand te brengen, maar consensusRijkswetten uit kracht van art. 38, tweede lid. Consensus-Rijkswetten zijn Rijkswetten met betrekking tot een onderwerp dat tot de eigen huishouding van de Landen behoort. De Rijkswetgever is tot de uitvaardiging

277

278

26 Zie over consensus-Rijkswetten uitgebreid: T.C. Borman, ‘Consensusrijksetgeving: van voetnoot tot Aanwijzing?; in: P.P.T. Bovend’Eert/J.L.W. Broeksteeg/D.E. Bunschoten/ M.A.D.W. de Jong (red.), De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann, Deventer, 2009, p. 409-445; N. Qoubbane, ‘Over de totstandkoming van consensusrijkswetten: overeenstemming tussen wie en waarover?’, in: TvCR 2010, p. 146-164. 27 Dit is natuurlijk een opvallende constitutionele omissie. Zeker nu het aantal consensus-Rijkswetten en daarmee het belang van dit type regeling groter wordt, wordt de noodzaak klemmender dat de statuutwetgever ertoe over gaat om ten minste de hoofdlijnen van de totstandkomingsprocedure van consensusRijkswetten in art. 38 van het Statuut vast te leggen. 28 Kamerstukken II, 2009/10, 32017 (R 1884), nr. 2. 29 Kamerstukken II, 2009/10, 32018 (R 1885), nr. 2. 30 Kamerstukken II, 2009/10, 32020 (R 1887), nr. 2. 31 Kamerstukken II, 2009/10, 32019 (R 1886), nr. 2.

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

hiervan dan ook (anders dan bij obligatoire Rijkswetten) niet uit eigen hoofde bevoegd. De term consensus slaat op het feit dat over de inhoud en de uitvaardiging ervan overeenstemming tussen de Landen die aan de regeling gebonden (willen) worden dient te bestaan. Omdat het om autonome Landsaangelegenheden gaat, wordt er over het algemeen van uit gegaan dat een Land de gelding van een consensus-Rijkswet ook kan beeindigen, al dan niet volgens een in de betreffende Rijkswet vastgelegde procedure.26 Buiten het zeer summiere dat in de leden 2, 3 en 4 van art. 38 Statuut zelf is vastgelegd, ontbreekt overigens iedere formele regeling omtrent de totstandkoming van consensus-Rijkswetten: de hierboven geschetste uitgangspunten zijn dan ook grotendeels in de rechtspraktijk zelf ontstaan.27 In het kader van de herziening van de Koninkrijksstructuur worden een aantal van dergelijke consensus-Rijkswetten tot stand gebracht. Het gaat respectievelijk om de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie,28 de Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba,29 de Rijkswet Raad voor de Rechtshandhaving30 en de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.31 Overige onderlinge samenwerking zal op een andere wijze gestalte (moeten) krijgen, waarover later in deze paragraaf nog het een en nader opgemerkt zal worden. 4.1 De grondslag voor de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie Hoewel ook de andere consensus-Rijkswetten zonder meer interessante elementen bevatten, zal ik in deze paragraaf inhoudelijk slechts de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie aan een nadere analyse onderwerpen. Dat is een gevolg van het uitgangspunt van deze beschouwing: het is met name deze Rijkswet die vanuit constitutioneel perspectief vragen oproept. Deze Rijkswet geeft, op basis van art. 38, tweede lid, Statuut, de grondslag voor de inrichting en de taken en bevoegdheden van de rechterlijke organisatie van de Landen Aruba, Curaçao en St. Maarten en van het Land Nederland met betrekking tot de Openbare Lichamen Bonaire, St. Eustatius en Saba. Aanvankelijk baseerde de Rijkswet zich ten aanzien van Nederland, Curaçao en St. Maarten op art. 38, tweede lid en ten aanzien van Aruba op art. 43, tweede lid, Statuut. De reden voor deze onderscheiden rechtsgrondslag was gelegen in het feit dat tussen Aruba en de andere Landen lange tijd geen overeenstemming kon worden bereikt over de plaats van vestiging van het Hof. Aruba weigerde lange tijd in te stemmen met Curaçao als zetel van het Hof. Omdat dit punt de totstandkoming van de regeling tegenhield besloot de Rijksregering om ten aanzien van Aruba art. 43, tweede lid, Statuut als rechtsgrondslag te gebruiken, op grond van de redenering dat het

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

ontbreken van een adequate rechterlijke organisatie ten aanzien van Aruba een dermate grote aantasting van de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur met zich zou brengen, dat ingrijpen van Rijkswege gerechtvaardigd was. Van verschillende zijden is tijdens de schriftelijke behandeling van het wetsontwerp kritiek op deze dubbele rechtsgrondslag geleverd. Dit is terecht: het gebruik van art. 43, tweede lid, Statuut is zonder meer oneigenlijk te noemen. Niet volgehouden kan worden dat het enkele feit dat Aruba weigerde in te stemmen met de vestiging van het Hof op Curaçao tot een zodanig onhoudbare situatie met betrekking tot de rechterlijke organisatie in Aruba leidde dat ingrijpen van Rijkswege onverwijld noodzakelijk was. Integendeel: op geen enkel moment is er op Aruba feitelijk sprake geweest van een disfunctionerende rechterlijke organisatie. Evenzeer is nooit omstreden geweest dat Aruba instemde met een goede rechterlijke organisatie in samenwerking met de andere Landen van het Koninkrijk. Bovendien leidt een dubbele rechtsgrondslag tot de merkwaardige situatie dat een bepaling die voor alle vier de Landen inhoudelijk en tekstueel identiek is, ten aanzien van drie van hen slechts met hun instemming herzien kan worden, doch ten aanzien van Aruba als obligatoire Rijkswet geldt en derhalve ook tegen de zin van het Land gewijzigd kan worden, terwijl onomstreden is dat rechtspraak en rechterlijke organisatie ook in Aruba eigen Landsaangelegenheden zijn. De kwestie is echter naar tevredenheid beslecht doordat tussen Aruba en de andere Landen in de herfst van 2009 alsnog overeenstemming is bereikt over de inhoud van het wetsvoorstel en over de zetel van het Hof. Op 18 januari 2010 heeft de regering van het Koninkrijk derhalve een nota van wijziging naar de Tweede Kamer gestuurd waarin de grondslag voor de Rijkswet ten aanzien van alle vier de Landen in art. 38, tweede lid, gezocht wordt. 4.2 De organisatie van het Hof Door deze Rijkswet worden ingesteld een Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en St. Maarten en van Bonaire, St. Eustatius en Saba (art. 15) en daarnaast een viertal Gerechten in eerste aanleg: één van Aruba, één van Curaçao, één van St. Maarten en één van Bonaire, St. Eustatius en Saba (art. 10). Het Gemeenschappelijk Hof is gevestigd en houdt zitting in alle drie de Landen: het kan daarnaast ook zitting houden in de Openbare Lichamen (art. 15, derde lid). De Gerechten in eerste aanleg van de drie Landen zijn ook daar gevestigd; het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, St. Eustatius en Saba houdt zitting op alle drie de eilanden (art. 10, tweede lid). De rechters van de Gerechten in eerste aanleg zijn als rechter of rechter-plaatsvervanger verbonden aan het Gemeenschappelijk Hof van Justitie en zijn als zodanig bevoegd in alle

279

280

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

32 Dit blijkt uit de begripsomschrijving van art. 1 onder j van de wet: ‘Onze Ministers: Onze Minister van Justitie van Aruba, Onze Minister van Justitie van Curaçao, Onze Minister van Justitie van Sint Maarten en Onze Minister van Justitie van Nederland.’

vier die Gerechten. De Gerechten in eerste aanleg zijn bevoegd kennis te nemen van geschillen in eerste aanleg, tenzij de wet of de Landsverordening deze kennisneming opdraagt aan het Gemeenschappelijk Hof (art. 11); het Gemeenschappelijk Hof is de hoger beroepsrechter, tenzij wet of Landsverordening anders bepalen. Het Gemeenschappelijk Hof bezit rechtspersoonlijkheid; de Gerechten in eerste aanleg behoren tot deze rechtspersoon (art. 15, tweede lid). Aan de Gerechten in eerste aanleg en het Gemeenschappelijk Hof is blijkens art. 4 van de Rijkswet opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke zaken en van straf bare feiten. Daarnaast is aan hen opgedragen de berechting van geschillen over bestuursrechtelijke zaken, tenzij bij Landsverordening of wet de kennisneming daarover is opgedragen aan andere rechterlijke colleges. Daarin moeten één of meer leden van het Hof zitting hebben. De leden van het Hof worden bij Koninklijk Besluit voor het leven benoemd op voordracht van de ministers van Justitie van de vier Landen gezamenlijk (art. 23, eerste lid). Deze voordracht wordt door de vier ministers opgemaakt op grond van een door het Hof opgestelde schriftelijke aanbeveling (tweede lid); de vier ministers nemen deze aanbeveling zoveel mogelijk in acht (derde lid) en motiveren een afwijking daarvan aan de Kroon, nadat zij daaromtrent het oordeel van het Hof hebben ingewonnen (vierde lid). Ontslag van een rechter of rechter-plaatsvervanger geschiedt anders dan op eigen verzoek of wegens ziekte dan wel blijvende ongeschiktheid uitsluitend door de Hoge Raad der Nederlanden op grond van de procedure van art. 32-34 van de Rijkswet. De procedure in de nieuwe Rijkswet van benoeming en ontslag lijkt sterk op de bestaande procedure zoals die is vastgelegd in art. 49 e.v. van de Samenwerkingsregeling. Het feit dat nu ook het Land Nederland betrokken is bij het Hof leidt echter tot een onbedoelde moeilijkheid, waarop in de Memorie van Toelichting niet wordt in gegaan. De voordracht tot benoeming van een lid of plaatsvervangend lid geschiedt door de vier ministers van Justitie van de Landen.32 Het zijn deze ministers die op grond van art. 23 vierde lid, moeten motiveren waarom zij wensen af te wijken van de aanbeveling van het Hof zelf. Aan wie zij dit dienen te motiveren wordt in de bepaling niet vermeld, maar voor de hand ligt dat dit aan de Koning is: deze benoemt immers het lid van het Hof. Het Koninklijk Besluit tot benoeming van een lid van het Hof zal mede ondertekend worden door één of meer ministers die, aangezien het hier een Koninklijk Rijksbesluit betreft, contrasigneren in hun hoedanigheid van Minister van het Koninkrijk. Benoemingen van rechters in Nederland worden gecontrasigneerd door de Minister van Justitie: deze zal dan ook waarschijnlijk medeondertekenaar zijn van het besluit tot benoeming van een lid van het Hof, maar dan als Minister van Justitie van het Koninkrijk. Met andere

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

281

woorden: de verantwoordelijke minister voor het besluit tot benoeming van een rechter in het Hof is de Minister van Justitie van het Koninkrijk, terwijl de Minister van Justitie van Nederland onder omstandigheden (mede) degene is die aan de Kroon heeft moeten motiveren waarom van een aanbeveling van het Hof is afgeweken – en de Minister van Justitie van Nederland is dezelfde persoon als de Minister van Justitie van het Koninkrijk. Tot op heden kon zich deze situatie niet voordoen: de voordracht tot benoeming van een lid van het huidige Gemeenschappelijk Hof van Justitie geschiedt immers door de Ministeriële Samenwerkingsraad, waarin geen ministers van het Land Nederland zitting hebben. De Raad van State van het Koninkrijk is op de kwestie in zijn advies niet ingegaan: ook de fracties in de drie parlementen hebben zich over de kwestie niet uitgelaten.33 Daarnaast is de situatie denkbaar dat er noch consensus bestaat tussen de vier ministers om de aanbeveling van het Hof te volgen, noch consensus om dat niet te doen, maar verdeeldheid: de situatie bijvoorbeeld dat de Ministers van Justitie van Aruba, Curaçao en Nederland voornemens zijn om de aanbeveling van het Hof te volgen, maar de Minister van Justitie van St. Maarten de mening is toegedaan dat hiervan gemotiveerd afgeweken zou moeten worden. Wat is dan rechtens? Kunnen de andere ministers hun St. Maartense collega overstemmen en een voordracht aan de Kroon doen conform de aanbeveling van het Hof?34 Of is er dan geen voordracht gedaan en kan de Kroon geheel zelfstandig beslissen? Of kan de Kroon dan in het geheel niet beslissen? Het ligt voor de hand dat een dergelijk probleem in de Rijksministerraad behandeld zal moeten worden. Zal de Gevolmachtigde Minister van St. Maarten in zo’n geval overstemd kunnen worden of heeft een dergelijke benoeming te gelden als een consensus-besluit en zal de instemming van deze minister namens zijn Landsregering derhalve constitutief zijn? En wat als het dwarsliggende Land Nederland zèlf is? De consensus-Rijkswetgever lijkt zich tot op heden de complexiteit van dergelijke problemen niet gerealiseerd te hebben. Het Hof, dat op grond van art. 15, derde lid, van de Rijkswet rechtspersoonlijkheid naar publiekrecht in alle vier de Landen geniet, krijgt een eigen bestuur, bestaande uit de president van het Hof, een drietal vicepresidenten (woonachtig en werkzaam in respectievelijk Aruba, Curaçao en St. Maarten) en een directeur bedrijfsvoering, die geen rechterlijk ambtenaar is, zo blijkt uit art. 40. Zij worden voor vijf jaar tot lid van het bestuur van het Hof benoemd. Art. 45 regelt de bevoegdheden van het Hof bestuur, die kort gezegd neerkomen op de dagelijkse leiding en bedrijfsvoering van het Gemeenschappelijke Hof. Naast het bestuur van het Hof staat een tweede orgaan, de Beheerraad. Deze bestaat op grond van art. 50 uit vier leden, die geen rechter of

33 Uiteraard zal het in de praktijk waarschijnlijk zeer weinig voorkomen dat de vier ministers van Justitie wensen af te wijken van een aanbeveling van het Hof. De bevoegdheid daartoe bestaat echter – en daarmee het hierboven geschetste probleem. Het ware te wensen dat aan deze kwestie enige aandacht gewijd wordt tijdens de parlementaire behandeling van de Rijkswet. 34 In de huidige Samenwerkingsregeling geldt dat besluiten van de Ministeriële Samenwerkingsraad alleen bij consensus genomen kunnen worden. Dit ligt ook voor de hand: de Ministeriële Samenwerkingsraad beslist immers uitsluitend over zaken die tot de autonome aangelegenheden van de beide Landen zelf behoren. Daaruit volgt echter dat de weigering van één der beide Ministers van Justitie om akkoord te gaan met de aanbeveling van het Hof zelf ertoe leidt dat er geen besluit tot voordracht tot stand komt. Vanuit deze achtergrond is het niet erg voor de hand liggend om aan te nemen dat onder de nieuwe Rijkswet een Land in dit geval door de andere Landen overstemd kan worden.

282

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

directeur bedrijfsvoering bij het Hof mogen zijn. De Beheerraad is op grond van art. 53 van de Rijkswet belast met het opstellen van door de vier ministers goed te keuren ontwerp-begroting van het Hof en het toezicht op de uitvoering van het jaarplan van het Hof en de bedrijfsvoering. Daarnaast stelt de Beheerraad de gerechtsambtenaren aan en ontslaat deze. De financiering van het Hof wordt door de vier Landen gezamenlijk gedragen, op grond van een bij AMvRB op te stellen verdeelsleutel.

35 Met uitzondering van de Hoge Raad, natuurlijk: deze is uit kracht van art. 23 Statuut de gemeenschappelijke cassatierechter van alle vier de Landen en zijn rechtsmacht wordt in de Cassatieregeling geregeld, die merkwaardig genoeg geen consensus-Rijkswet maar een obligatoire Rijkswet is. Gezien de inhoud van de regeling is dat eigenlijk een moeilijk verdedigbare keuze. 36 Althans, dit is de opvatting van de Rijks(!)regering in de nota naar aanleiding van het verslag bij de behandeling van de Rijkswet tot herziening van het Statuut. Hier stelt de regering van het Koninkrijk het volgende: ‘De staatsinrichting van de landen vindt voor Nederland plaats in de Grondwet en voor de Caribische landen in de Staatsregelingen. (…) De Grondwet zal integraal gelden op de BES-eilanden nadat zij tot het Nederlandse staatsbestel zijn toegetreden’, Kamerstukken II, 2009/10, 32 213 (R 1903), nr. 6, p. 4. Dat de regering van het Koninkrijk tot dit oordeel komt is uiteraard opmerkelijk: zij geniet ten aanzien van de vraag welke delen van de Nederlandse Landsconstitutie wel en welke geen gelding in Bonaire, St. Eustatius en Saba zullen hebben in het geheel geen bevoegdheid. Het zijn regering en parlement van het Land Nederland die hier bevoegd zijn.

4.3 De Rijkswet Gemeenschappelijk Hof in relatie tot andere regelingen Het wetsontwerp zelf en de gedachtewisseling die door de drie parlementen hieromtrent tot op heden met de regering gevoerd is, gaan niet of nauwelijks in op de vraag hoe deze regeling zich verhoudt tot andere normen met betrekking tot de rechterlijke organisatie, met name die in de vier Landsconstituties. Alle vier de grondwetten bevatten immers meer of minder uitgebreide regelingen met betrekking tot de rechterlijke macht. Ten aanzien van Aruba, Curaçao en St. Maarten geldt dat de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie een regeling biedt ten aanzien van hun gehele rechterlijke organisatie.35 Eigen constitutionele normen met betrekking tot de rechterlijke organisatie dienen dan ook in overeenstemming met de regeling in de Rijkswet te zijn. Voor Nederland geldt een andere situatie: de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie bevat geen normen met betrekking tot de inrichting van de rechterlijke organisatie die voor geheel Nederland gelden. Deze Rijkswet gaat immers alleen normen ten aanzien van de Openbare Lichamen Bonaire, St. Eustatius en Saba bevatten. Ten aanzien van Curaçao zagen we reeds dat de ontwerpStaatsregeling thans een groot aantal normen bevat met betrekking tot de rechterlijke macht die niet in overeenstemming zijn met de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof. Voor St. Maarten is dat anders, maar de Staatsregeling van dat Land stelt wel in art. 110 dat de regeling met betrekking tot de rechterlijke organisatie in een Rijkswet ex art. 38, tweede lid, Statuut niet van de Staatsregeling mag afwijken. Nederland, ten slotte, stelt zich op het standpunt dat de gehele Grondwet (dus ook hoofdstuk 6 ervan) voor Bonaire, St. Eustatius en Saba in werking zal treden.36 Als ervan wordt uitgegaan dat hoofdstuk 6 van de Grondwet van toepassing is op de BES-eilanden, dan ligt het voor de hand (hoewel de regering hierover tot op heden gezwegen heeft) dat onderlinge onverenigbaarheid van Grondwet en consensus-Rijkswet vermeden dient te worden: wellicht zou zelfs gesteld kunnen worden dat ook Nederland ervan uit lijkt te gaan dat de consensus-Rijkswet geen normen bevat of mag bevatten die afwijken van het bepaalde in hoofdstuk 6 van de Grondwet.

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

283

Hoe verhoudt deze consensus-Rijkswet zich nu tot de constitutionele normen van de Landen? Een consensus-Rijkswet is, het werd hierboven al opgemerkt, een Rijkswet. Naar zijn inhoud regelt hij aangelegenheden die door de Landen ook zelf, bij wet of Landsverordening, geregeld zouden kunnen worden: maar hij is een norm die door de Rijkswetgever is uitgevaardigd en hij heeft aldus dezelfde rang als andere, obligatoire Rijkswetten. Als Rijkswet is hij hoger dan normen van Landsrecht, de eigen Landsconstituties daaronder begrepen. Dit is ook meerdere malen bij de parlementaire behandeling van eerdere (consensus)Rijkswetten bevestigd, terwijl ook de rechtspraak deze opvatting toegedaan is.37 Het bepaalde in de Staatsregeling van St. Maarten is derhalve hoogstwaarschijnlijk onverbindend: de lagere regeling kan van de hogere niet voorschrijven aan welke inhoudelijke normen deze dient te beantwoorden. In dat opzicht lijkt de Memorie van Toelichting bij de Staatsregeling van St. Maarten overigens op twee gedachten te hinken. In de toelichting bij hoofdstuk 7 wordt het volgende vastgesteld: ‘in deze ontwerp-Staatsregeling zijn de constitutionele uitgangspunten voor de rechtspraak, het openbaar ministerie en de politie neergelegd die dienen te worden in acht genomen bij de tot stand te brengen consensus rijkswetgeving.’38 Deze gedachte impliceert derhalve dat de Staatsregeling grenzen kan stellen aan de consensus-Rijkswet betreffende de rechterlijke organisatie en dus de hogere regeling zou zijn. Maar anderzijds wordt ten aanzien van de huidige Samenwerkingsregeling op dezelfde bladzijde betoogd dat deze van hogere rang is dan de Staatsregeling van Aruba. Dit is juist: maar als de Samenwerkingsregeling, die uit kracht van art. 38, eerste lid, Statuut als onderlinge regeling door de Landen zelf tot stand gebracht is, al van hogere orde is dan de Staatsregelingen van de Nederlandse Antillen en Aruba, dan kan niet worden volgehouden dat een Rijkswet uit kracht van art. 38, tweede lid, Statuut (die niet door de Landen zelf, maar door de Rijkswetgever tot stand gebracht is) gebonden zou zijn aan de Staatsregelingen. Ook deze is van hogere orde dan de Staatsregeling van Aruba – en dus ook dan die van St. Maarten. Ook ten aanzien van het bepaalde in hoofdstuk 6 van de Grondwet geldt derhalve dat de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie de hogere regeling is. Met uitzondering van art. 118 GW zijn de artikelen van hoofdstuk 6 immers niet bij Rijkswet vastgesteld: zij vormen deel van de Landsgrondwet van Nederland, niet van de Rijksconstitutie. De Landsconstituties vormen ten opzichte van Rijkswetten de lagere regelingen. Zou er derhalve strijdigheid zijn tussen het bepaalde in hoofdstuk 6 GW en de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie, dan zou de Grondwet dienen te wijken. Van een dergelijke strijdigheid is echter geen sprake: voor zover Grondwet en Rijkswet dezelfde materie regelen,

37 Zie hiervoor nader H.G. Hoogers, De normenhiërarchie van het Koninkrijk der Nederlanden. Een bijdrage aan het constitutioneel Koninkrijksrecht, Nijmegen, 2009, p. 76-79 en 99-100; zie ook K.E.M. Bongenaar, ‘Punt van orde, meneer de redacteur!’, in: TARJusticia jaargang 1995, Willemstad, 1995, p. 159. 38 Memorie van Toelichting bij de Staatsregeling voor Sint Maarten, p. 66.

284

ARTIKELEN

JULI 2010 TV CR

39 ‘Ten behoeve van de rechtsprekende taak van het Gemeenschappelijk Hof en de Hoge Raad dient eenvormigheid te bestaan in het procesrecht van de Landen Curaçao en Sint Maarten, evenals voor wat betreft het strafrecht en voor het burgerlijk recht inclusief het faillisementsrecht’, punt I. A onder 12 van de Slotverklaring van het bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van Curaçao en Sint Maarten van 2 november 2006.

regelen zij deze inhoudelijk identiek. Dat er geen sprake is van strijd tussen Grondwet en Rijkswet betekent intussen niet dat er bij de invoering van de Rijkswet geen sprake is van afwijking van de Grondwet: de Rijkswet biedt ten aanzien van de BES-eilanden een uitputtende regeling met betrekking tot de rechterlijke organisatie. Hoofdstuk 6 van de Grondwet vindt ten aanzien van de BES-eilanden dan ook als lagere regeling eenvoudigweg geen toepassing. In die zin is hetgeen door de Rijksregering in haar nota naar aanleiding van het verslag gesteld wordt dan ook niet slechts afkomstig van het verkeerde orgaan, maar bovenal onjuist. Met uitzondering van art. 118 GW vindt hoofdstuk 6 van de Grondwet voor het overige als zodanig geen toepassing in Bonaire, St. Eustatius en Saba. Dat Statuut en Grondwet voorlopig geen grondslag voor een dergelijke afwijking van de Grondwet bieden is op dit punt overigens geen probleem: de lagere norm behoeft immers geen grondslag te bevatten om toepassing van de hogere norm in zijn plaats mogelijk te maken. Een laatste kwestie betreft de voortzetting van de overige samenwerking tussen de Landen, met name tussen Curaçao en St. Maarten. Deze hebben immers op grond van de overeengekomen politieke afspraken omtrent de opheffing van de Antillen ermee ingestemd om grote delen van hun recht op uniforme wijze te blijven regelen: het betreft bijvoorbeeld het gehele burgerlijk en strafrecht.39 Teneinde dit mogelijk te maken zal tussen beide Landen een nieuwe Samenwerkingsregeling tot stand gebracht (moeten) worden, die haar grondslag waarschijnlijk in art. 38, eerste lid, Statuut zal vinden. De bestaande Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba kan daarbij wellicht gedeeltelijk als voorbeeld dienen, maar zal als zodanig niet kunnen blijven gelden, nu zij voor een belangrijk deel de rechterlijke organisatie regelt, die haar grondslag voortaan in de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie zal vinden. Voor de huidige Samenwerkingsregeling geldt, evenals voor de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen, dat deze niet zonder meer haar gelding zal verliezen als de Nederlandse Antillen ophouden te bestaan, nu Curaçao, St. Maarten en Nederland ieder voor hun eigen territoir rechtsopvolger onder algemene titel van de Nederlandse Antillen zijn. Zij zal echter in Aruba, Curaçao en St. Maarten en in Bonaire, St. Eustatius en Saba geen verdere toepassing meer kunnen vinden, nu de Rijkswet Gemeenschappelijk hof (zowel als lex superior als in zijn hoedanigheid van lex posterior) noopt tot haar algehele buiten toepassing-lating. Fraai is dit alles uiteraard niet: het verdient dan ook sterk de voorkeur dat de beide huidige Landen (de Nederlandse Antillen en Aruba) de Samenwerkingsregeling bij Landsverordening intrekken met ingang van de datum van opheffing van de Nederlandse Antillen.

TV CR JULI 2010

ARTIKELEN

Alles overziende kan ook ten aanzien van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof gesteld worden dat deze overwegend een afgewogen indruk maakt. Het is een gelukkige keuze om het Hof tot een zelfstandige rechtspersoon naar publiekrecht te maken: nu het Hof een rechtsprekende functie krijgt ten aanzien van alle vier de Landen (in plaats van slechts twee Landen, zoals thans het geval is) zou het tot tal van complexe problemen hebben kunnen leiden als het Hof ook een orgaan van alle vier de Landen zou zijn geweest. Nu het Hof bovendien juist ook ten aanzien van Nederland zelf een rechtsprekende functie krijgt is het bovendien te prijzen dat voor wat betreft organisatie en beheer aansluiting is gezocht bij de thans in Nederland vigerende organisatie- en beheersstructuur van de gerechten. En hoewel de aanstellingswijze van de leden van het Hof ten opzichte van de huidige regeling complexer is geworden, is dit in zekere zin een onvermijdelijk gevolg van de toegenomen complexiteit van het Koninkrijk als geheel. Wel verdient het aanbeveling als de Landen zich nog eens grondig zouden bezinnen op de onderlinge hiërarchische verhouding tussen de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof en hun eigen constitutionele regelingen met betrekking tot de rechterlijke organisatie: het besef dat deze Rijkswet weliswaar naar zijn inhoud een Landsaangelegenheid betreft, maar als regeling op Rijksniveau desondanks hoger is dan de eigen Landsconstituties lijkt niet overal aanwezig, getuige de respectievelijke Memories van Toelichting bij de Rijkswet herziening Statuut en bij de Staatsregeling van St. Maarten. (Deel 2 volgt in afl. 4)

285