De geringste aanwijzing

De geringste aanwijzing De signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel

Auteur Studentennummer

: A.J. Roeleven : 761048

De geringste aanwijzing De signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel

Auteur Studentennummer

: A.J. Roeleven : 761048

Onderdeel Studie Accent Universiteit

: Master thesis : Rechtsgeleerdheid : Strafrecht : Universiteit van Tilburg

Begeleider Tweede lezer

: dr. mr. C.R.J.J. Rijken : drs. E.J.A. de Volder MSc. LLM

Datum Plaats

: 7 januari 2013 : Tilburg

Voorwoord Voor u ligt mijn master thesis aan de Universiteit van Tilburg. Dit rapport betekent voor mij de afsluiting van de master Rechtsgeleerdheid aan deze Universiteit. Het onderwerp van mijn thesis heeft betrekking op de positie van het slachtoffer van mensenhandel in Nederland. De reden dat ik voor dit onderwerp heb gekozen ligt gedeeltelijk in mijn functie en de interesse in de positie die het slachtoffer van mensenhandel in Nederland heeft. Mensenhandel is naar mijn mening één van de meest verwerpelijke gedragingen die in de wereld voorkomt. Iedere dag zijn er in Nederland talloze mensen het slachtoffer van mensenhandel, vaak onder erbarmelijke omstandigheden. Een buitenstaander zal niet snel op hoogte raken van mensenhandel. Des te meer verdient dit onderwerp de aandacht. Ik wil mijn begeleidster Conny Rijken bedanken voor haar begeleiding, opbouwende kritiek en motivatie gedurende mijn onderzoek en totstandkoming van mijn thesis. Daarnaast wil ik mijn werkgever, leidinggevenden en collega’s bedanken voor de verkregen mogelijkheden, steun en interesse tijdens mijn studie en onderzoek. Tevens wil ik de geïnterviewde medewerkers bedanken voor hun input en interesse in mijn onderzoek. Ik wil als laatste Carine bedanken voor haar onvoorwaardelijke steun en hulp. Zonder haar zou ik niet zo ver zijn gekomen. “Learn from yesterday, live for today, hope for tomorrow. The important thing is not to stop questioning”. (Albert Einstein)

Bjorn Roeleven Weert, januari ’13

De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

Samenvatting Mensenhandel is één van de meest grove schendingen van de fundamentele rechten van de mens. In Nederland is mensenhandel strafbaar gesteld in art. 273f WvSr. Niet alleen binnen Nederland is het thema mensenhandel een prioriteit op de politieke agenda, ook binnen de EU is dit een belangrijk thema. In 2011 heeft de Raad van Ministers van de EU en het Europees Parlement een Richtlijn uitgevaardigd met als doel de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan. In art. 11 lid 2 van deze Richtlijn wordt gesteld dat de lidstaten maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten, die een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat iemand het slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel, deze betrokkene terstond bijstand en ondersteuning verlenen. Voor 6 april 2013 dient Nederland aan de bovengenoemde verplichting te voldoen. Uit diverse onderzoeken is naar voren gekomen dat in Nederland de signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel diverse problemen kent. Door de problemen die zich voordoen in Nederland is in dit rapport antwoord gegeven op de volgende onderzoeksvragen: Wanneer en op welke gronden wordt door de politie de geringste aanwijzing van mensenhandel vastgesteld en hoe verloopt de werkwijze van toegang tot bijstand en ondersteuning aan dit slachtoffer? Hoe verhoudt de toegang tot bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel zich met de in de Richtlijn opgenomen plicht om dit slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te verlenen? Dit rapport richt zich op de periode voorafgaande aan de aangifte ter zake mensenhandel. Het onderzoek is verricht door middel van een literatuuronderzoek en een empirisch onderzoek. Dit betrof een kwalitatief onderzoek door middel van interviews. In totaal zijn er tien interviews gehouden met gecertificeerde mensenhandel rechercheurs, werkzaam bij teams die zich bezig houden met de opsporing van mensenhandel. De geïnterviewde medewerkers zijn werkzaam bij de korpsen: Amsterdam-Amstelland, Haaglanden, Rotterdam-Rijnmond, Brabant Zuid-Oost en de Koninklijke Marechaussee, district Schiphol. Op het moment dat er signalen van mensenhandel zijn, wordt voorafgaande aan de aangifte door de mensenhandel rechercheur een informatief gesprek met het slachtoffer gevoerd. Deze signalen van mensenhandel kan de mensenhandel rechercheur verkrijgen uit controles die door de mensenhandel rechercheur zelf worden verricht en door meldingen afkomstig van derden. Voorbeelden van deze derden zijn collega politiemedewerkers, burgers, hulpverleners, advocatuur en andere opsporing- en toezichtinstanties. Voordat deze derde het slachtoffer van mensenhandel dan wel de mensenhandel situatie meldt, dient hij de persoon dan wel de situatie te onderkennen. Hiervoor zijn kennis en kunde omtrent mensenhandel van belang. Hoe meer deze derde weet over mensenhandel, des te eerder zal deze derde de situatie dan wel het slachtoffer van mensenhandel onderkennen. Hierbij is de onderkenning van een slachtoffer van mensenhandel pas de eerste stap in de keten om een slachtoffer uit de mensenhandel situatie te kunnen halen. Voorafgaande en tijdens de inbewaringstelling bestaan er problemen met het signaleren van een slachtoffer van mensenhandel. De kans op onderkenning kan tevens worden vergroot door de regelgeving inzake de vreemdelingenbewaring op een dusdanige manier in te richten dat signalen van mensenhandel zo snel mogelijk, idealiter voorafgaande aan de maatregel, worden vastgesteld. Zeker gezien de gevolgen die de vreemdelingenbewaring voor het slachtoffer van mensenhandel kan hebben. De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

Het uitgangspunt van de mensenhandel rechercheur is dat er zo snel mogelijk een informatief gesprek wordt gehouden. Echter door een gebrek aan capaciteit van beschikbare mensenhandel rechercheurs kan het voorkomen dat het informatief gesprek moet worden ingepland. Uit de interviews kwam naar voren dat voornamelijk bij meldingen vanuit derden, bijvoorbeeld vanuit de hulpverlening of advocatuur. Hierbij werd benadrukt dat in deze situatie het slachtoffer wel veilig moet zijn ondergebracht. Volgens de geïnterviewden wordt het informatief gesprek binnen maximaal twee weken ingepland. Tijdens het informatief gesprek worden de signalen van mensenhandel vastgesteld en wordt bekeken of deze signalen leiden tot de geringste aanwijzing van mensenhandel. De signalen kunnen ook voorafgaande aan het informatief gesprek worden verkregen en deze signalen kunnen ook leiden tot de geringste aanwijzing. Echter de bedenktijd en de B9 procedure worden aangeboden tijdens het informatief gesprek. De signalen van mensenhandel worden aan de hand van de omstandigheden gewogen. De geringste aanwijzing is te zien als een signaal mensenhandel, echter hier speelt de context een belangrijke rol. Een signaal in een bepaalde context kan al voldoende zijn voor de geringste aanwijzing, terwijl in een andere context hetzelfde signaal niet voldoende is voor de geringste aanwijzing. Volgens de geïnterviewde medewerkers is een signaal mensenhandel hetzelfde als één van de indicatoren zoals bedoeld in de Aanwijzing mensenhandel. Het ‘onderbuik gevoel’ speelt, volgens de medewerkers, bij het bepalen van de geringste aanwijzing ook een belangrijke rol. Op basis van dit gevoel kan al aan de geringste aanwijzing worden voldaan. Uiteindelijk is het de mensenhandel rechercheur die, eventueel na overleg met de coördinator van het team, vaststelt of er sprake is van de geringste aanwijzing. Op het moment dat de geringste aanwijzing is vastgesteld wordt het slachtoffer, mits hij hiervoor in aanmerking komt, de bedenktijd en de B9 procedure aangeboden. Voorafgaande aan de aangifte ter zake mensenhandel is de bedenktijd van toepassing. De bedenktijd betreft een periode van drie maanden, waarbij het slachtoffer rechtmatig in Nederland verblijft en kan overwegen of hij met de autoriteiten wil samenwerken bij de opsporing en vervolging van een verdachte ter zake mensenhandel. Het aanbieden van de bedenktijd mag alleen gebeuren door de gecertificeerde mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Vanaf het moment dat er aangifte is gedaan verkrijgt het slachtoffer een verblijfsvergunning op basis van de B9 procedure. Niet ieder slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure komt ook in aanmerking voor de bedenktijd. De B9 procedure heeft een nadere specificering aangebracht. Deze specificering heeft voornamelijk betrekking op de wijze waarop het slachtoffer is aangetroffen. Uit de interviews is niet gebleken dat door de mensenhandel rechercheurs rekening wordt gehouden met deze nadere specificering. Op het moment dat het slachtoffer de bedenktijd accepteert, verkrijgt hij, ingevolge de B9 procedure, rechtmatig verblijf in Nederland. Hij verkrijgt door het verblijfsrecht, op basis van de bedenktijd, recht op een aantal voorzieningen. Deze voorzieningen zijn het recht op inkomen, recht op huisvesting, recht op zorg en recht op juridische bijstand. De verantwoordelijke voor de zorg is de zorgcoördinator. Comensha is het aanspreekpunt voor het onderbrengen van een slachtoffer en het aanwijzen van een zorgcoördinator. Een belangrijk verschil in de voorzieningen is dat het slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure en de bedenktijd, kosteloze rechtsbijstand krijgt, terwijl het slachtoffer, die niet in aanmerking komt voor de B9 procedure, en reeds rechtmatig in Nederland verblijft een bijdrage moet betalen voor de rechtsbijstand.


Een ander verschil is dat het slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure en de bedenktijd, tijdens de bedenktijd gebruik kan maken van de pilot categorale opvang voor slachtoffers van mensenhandel, terwijl het slachtoffer, die niet in aanmerking komt voor de B9 procedure en de bedenktijd, in de periode voorafgaande aan de aangifte hier geen gebruik van kan maken. De mensenhandel rechercheur bekleedt tijdens het informatief gesprek met het slachtoffer een dubbelfunctie. Hij dient namelijk de signalen van mensenhandel vast te stellen, die kunnen leiden tot de opsporing en vervolging van het strafbare feit mensenhandel en hij dient rekening te houden met de toegangsfunctie die hij verleent voor de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer. Volgens de geïnterviewden verricht hij deze laatste functie door aan de hand van de signalen van mensenhandel de geringste aanwijzing vast te stellen en de B9 procedure en bedenktijd aan te bieden. Bij spanning tussen deze twee functies wordt er meer nadruk gelegd op de opsporingsfunctie dan op de toegangsfunctie voor de bijstand en ondersteuning. Dit heeft de volgende redenen: De eerste reden is dat de mensenhandel rechercheur werkzaam is als opsporingsambtenaar binnen een organisatie die mede als hoofdtaak heeft de opsporing van strafbare feiten. Hij is ook de enige die een aangifte ter zake mensenhandel mag opnemen en zich ook bezig houdt met de opsporing van mensenhandel. De tweede reden is de bewoording in zowel de B9 procedure als de Aanwijzing mensenhandel van het OM. In deze regelgeving wordt gesproken over ‘de geringste aanwijzing van mensenhandel’, respectievelijk ‘signalen van mensenhandel’. Beiden hebben betrekking op het delict mensenhandel en niet direct op de onderkenning van slachtoffers van mensenhandel. De derde reden is de koppeling van het verblijfsrecht, vanuit de bedenktijd, met de opsporing van het strafbare feit mensenhandel. De bedenktijd dient om het slachtoffer rust te geven, zodat hij kan overwegen of hij zijn medewerking wil verlenen aan de opsporing van mensenhandel. Zodra het slachtoffer aangeeft geen medewerking te verlenen, zal de bedenktijd vervallen en hierdoor ook het verblijfsrecht. Doordat de voorzieningen zijn gekoppeld aan het verblijfsrecht, zal dit, als er besloten wordt om geen medewerking te verlenen, inhouden dat er geen recht is op de voorzieningen. Op het moment dat er gebruik is gemaakt van de bedenktijd, is het vermoeden dat ook dan meer nadruk wordt gelegd op het opsporingsproces, dan op het welzijn van het slachtoffer. Uit de interviews kwam het voorbeeld naar voren dat in bepaalde situaties de aangifte zo snel mogelijk wordt ingepland na het ingaan van de bedenktijd. Volgens de geïnterviewden is het doel hiervan om de procedure in een kort tijdsbestek af te ronden, terwijl de hulpverlening wil dat er meer tijd wordt uitgetrokken voordat de aangifte wordt opgenomen. Er wordt vermoedt dat de nadruk tijdens de bedenktijd door de mensenhandel rechercheur op het opsporingsproces wordt gelegd, dit heeft meerdere redenen: De eerste reden is dat de mensenhandel rechercheur niet verantwoordelijk is voor de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer. Hij verschaft alleen toegang tot de B9 procedure en de bedenktijd. Hierdoor heeft hij minder zicht op de gesteldheid van het slachtoffer. Hier spelen ook de voornoemde eerste en derde reden vanuit de toegang tot de bedenktijd een rol. De tweede reden is dat, volgens de geïnterviewden, een politieambtenaar wordt opgeleid om zo snel mogelijk een persoon te horen over een strafbaar feit, omdat deze het zich dan beter kan herinneren. Naar aanleiding van voorgaande dient de mensenhandel rechercheur niet zelfstandig de aangifte in te plannen en hierdoor de bedenktijd te verkorten. Hij is immers niet verantwoordelijk voor de duur van de bedenktijd, alleen voor de toegang tot de bedenktijd. Tevens heeft hij minder zicht op de gesteldheid van het slachtoffer. Hierdoor dient de mening van de zorgcoördinator en het slachtoffer van doorslaggevend belang te zijn bij het inplannen van een aangifte. De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

De Nederlandse regelgeving hoeft naar aanleiding van de in art. 11 lid 2 van de Richtlijn opgenomen plicht, dat de persoon niet aangepast te worden. In principe hoeft de huidige regelgeving geen problemen op te leveren met de in dit artikel opgenomen plicht. De bevoegde autoriteit is in Nederland de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Hij is het die vaststelt of er sprake is van een geringste aanwijzing van mensenhandel. Op het moment dat de geringste aanwijzing is vastgesteld wordt de bedenktijd en B9 procedure aangeboden. Bij gebruikmaking van de bedenktijd ontstaat het recht op voorzieningen, die leiden tot de bijstand en ondersteuning zoals bedoeld in de Richtlijn. Op voornoemde procedure zijn wel enkele opmerkingen te maken. De eerste opmerking heeft betrekking op het feit dat, ingevolge de B9 procedure, er voor de bedenktijd een nadere specificering van slachtoffers geldt. Uit de interviews is niet gebleken dat een dergelijke specificering tijdens het informatief gesprek wordt gemaakt. Op het moment dat de mensenhandel rechercheurs deze regelgeving wel aanhouden is het slachtoffer genoodzaakt om direct aangifte van mensenhandel te doen. Op het moment dat hij dit niet doet bestaat zelfs de kans dat het slachtoffer in vreemdelingenbewaring wordt gesteld. Vanuit de Richtlijn wordt een dergelijke specificering niet gemaakt. Deze specificering kan, als deze in de praktijk wordt uitgevoerd, spanning opleveren met de doelstelling van de Richtlijn. Tevens levert deze specificering spanning op met de doelstelling van de B9 procedure en de overheid. De tweede opmerking is dat beide regelingen een ander uitgangspunt hebben, namelijk de Richtlijn heeft als uitgangspunt de onderkenning van slachtoffers van mensenhandel en de hulp hieraan, terwijl de B9 procedure de onderkenning van mensenhandel als uitgangspunt heeft. De B9 procedure verschaft een verblijfsrecht terwijl dit in de Richtlijn niet is opgenomen. De derde opmerking heeft te maken met het verlenen van terstond bijstand en ondersteuning. Uit de interviews is gebleken dat het informatief gesprek zo snel mogelijk plaatsvindt, echter door het gebrek aan capaciteit kan het voorkomen dat bij een melding het informatief gesprek wordt ingepland. In dit geval moet het slachtoffer wel veilig zijn ondergebracht. Het informatief gesprek wordt dan, blijkens de interviews, maximaal na twee weken gehouden. In deze periode heeft het slachtoffer mogelijk geen rechtmatig verblijf op basis van de B9 procedure en hierdoor ook geen recht op de voorzieningen hieruit. In deze omstandigheid bestaat de kans dat er wrijving ontstaat tussen de plicht om terstond bijstand en ondersteuning te verlenen en de beschikbare capaciteit. Deze kans wordt vergroot als de melding zoveel informatie bevat, dat is voldaan aan de eis van ‘op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen’, zoals genoemd in art. 11 lid 2 van de Richtlijn. De vierde opmerking heeft betrekking op de bevoegde autoriteit. Dit is in de Nederlandse situatie voor slachtoffers, die in aanmerking komen voor de B9 procedure, de gecertificeerde mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Zoals eerder vermeld wordt bij spanning tussen de opsporingsfunctie en hulpverleningsfunctie meer nadruk gelegd op de opsporingsfunctie. Hier speelt ook mee dat de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar de enige is die toegang kan verlenen tot de bijstand en ondersteuning, ongeacht de mening van een andere instantie. Door dit alleenrecht en de mogelijke nadruk op de opsporingsfunctie wordt de kans vergroot dat de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer minder aandacht krijgt. De vijfde opmerking heeft betrekking op het feit dat de bijstand en ondersteuning is gekoppeld aan de bedenktijd. Dit levert in eerste instantie geen strijd op met de Richtlijn 2011/36. Echter op het moment dat er is vastgesteld dat er sprake is van een slachtoffer en het slachtoffer wil geen bedenktijd omdat hij geen medewerking wil verlenen, ontstaat er geen recht op bijstand. Hoe zit dit als het slachtoffer wel de bijstand en ondersteuning wil? De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

Dit kan worden opgelost door het alsnog in werking stellen van de bedenktijd, echter dit gebeurt dan tegen de wil van het slachtoffer en gebeurt, volgens de geïnterviewden, niet altijd. Hierbij werd tevens opgemerkt dat dit slachtoffer zelfs in vreemdelingenbewaring kan worden gesteld. Dit levert, gezien de doelstelling van de Richtlijn, spanning op met de Richtlijn. Het is naar aanleiding van voorgaande niet langer vol te houden dat de mensenhandel rechercheurs van de politie en KMar de enige zijn die de bedenktijd en de B9 procedure mogen aanbieden. Dit gezien de beschikbare capaciteit, taakstelling van de instanties, rol van de mensenhandel rechercheur tijdens het informatief gesprek en de beslissingsbevoegdheid bij de toegang tot de bijstand en ondersteuning. Dit voorgaande leidt tot de volgende aanbevelingen: - Meerdere instanties of een andere instantie dient de bevoegdheid te krijgen voor het aanbieden van de B9 procedure en de bedenktijd. Bij het aanwijzen van de instantie(s) dient rekening te worden gehouden met de huidige spanning die er kan zijn tussen het opsporingsproces en het hulpverleningsproces. -

De tweede aanbeveling heeft betrekking op de verruiming van het aantal mensenhandel rechercheurs binnen de politie en KMar.

-

De mensenhandel rechercheur dient zich terughoudend op te stellen bij het eerder inplannen van een aangifte, waardoor de bedenktijd wordt verkort. Hij dient dit in overleg met het slachtoffer en de zorgcoördinator in te plannen, waarbij de wil van de zorgcoördinator en het slachtoffer van doorslaggevend belang zijn.

-

Het gelijkstellen van de rechten die het slachtoffer, die geen gebruik van de B9 procedure kan maken, en het slachtoffer, die gebruik maakt van de bedenktijd uit de B9 procedure. Hierbij kan gedacht worden om het recht op kosteloze rechtsbijstand gelijk te stellen. Een andere aanbeveling is om de slachtoffers die geen gebruik kunnen maken van de pilot categorale opvang slachtoffers van mensenhandel, hiervan gebruik te laten maken.

-

De B9 procedure dient aangepast te worden. Hierbij dient de nadere specificering voor de bedenktijd te worden aangepast. Dit wordt in de praktijk niet gebruikt en is niet meer houdbaar gezien de doelstelling van de overheid, B9 procedure en Richtlijn. Tevens dient verplicht te worden gesteld dat voorafgaande de inbewaringstelling wordt gekeken of bij de vreemdeling signalen van mensenhandel naar voren komen.

-

Het verrichten van een nader naar de kennis en kunde van medewerkers, die in aanraking kunnen komen met mensenhandel en slachtoffers van mensenhandel. Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen of er behoefte is aan extra opleidingen.


Afkortingen ABRvS ACM Art. A-G BLinN CCV CIE COA Comensha CPM EER EMM EU DT&V IND IOM KLPD KMar MMA NGO NRM OM OvJ OVSE PKN PMW Wet RO Rvb SHOP SIOD Stb. Stcrt. SZW Trb. UNODC Vb Vc V.N. VV VW WvSr WvSv WvW WWB

: : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : : :

Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State Amsterdams Coördinatiepunt Mensenhandel Artikel Advocaat-Generaal Bonded Labour in Nederland Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid Criminele Inlichtingen Eenheid Centraal Orgaan opvang Asielzoekers Coördinatiecentrum mensenhandel Controleteam Prostitutie en Mensenhandel Europese Economische Ruimte Expertisecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel Europese Unie Dienst Terugkeer en Vertrek Immigratie en Naturalisatie Dienst International Organisation for Migration Korps landelijke politiediensten Koninklijke Marechaussee Meld Misdaad Anoniem Non Gouvernementele Organisatie Nationaal Rapporteur Mensenhandel Openbaar Ministerie Officier van Justitie Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Politie Kennis Net (intranet Politie) Prostitutie Maatschappelijk Werk Wet op de Rechterlijke Organisatie Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen Stichting hulp en opvang Prostituees Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst Staatsblad Staatscourant Sociale Zaken en Werkgelegenheid Tractatenblad United Nations Office on Drugs and Crime Vreemdelingenbesluit 2000 Vreemdelingencirculaire 2000 Verenigde Naties Voorschrift Vreemdelingen 2000 Vreemdelingenwet 2000 Wetboek van Strafrecht Wetboek van Strafvordering Wegenverkeerswet 1994 Wet Werk en Bijstand


Inhoudsopgave Samenvatting Afkortingen Inhoudsopgave ......................................................................................................................... 1 1 Inleiding ........................................................................................................................... 2 2 De geringste aanwijzing en het informatief gesprek ....................................................... 6 2.1 De aangifte van mensenhandel ...................................................................................... 6 2.2 De geringste aanwijzing en het slachtoffer van mensenhandel ...................................... 7 2.2.1 Het slachtoffer mensenhandel ........................................................................................ 8 2.2.2 De onderkenning van de geringste aanwijzing ............................................................. 11 2.3 Informatief gesprek ....................................................................................................... 15 2.4 Werkwijze in de praktijk ................................................................................................ 17 2.4.1 Slachtoffer identificatie in de praktijk ............................................................................. 18 2.4.2 Het informatief gesprek in de praktijk ............................................................................ 21 3.1 De bedenktijd ................................................................................................................ 26 3.1.1 De bedenktijd voor slachtoffers in de B9 procedure ..................................................... 27 3.1.2 De bedenktijd voor slachtoffers buiten de B9 procedure .............................................. 30 3.2 De opvang en ondersteuning tijdens de bedenktijd ...................................................... 31 3.2.1 De opvang en ondersteuning ingevolge de B9 procedure ............................................ 31 3.2.2 De opvang en ondersteuning voor de overige slachtoffers ........................................... 33 3.3 De werkwijze in de praktijk ............................................................................................ 34 3.3.1 De werkwijze omtrent de bedenktijd ............................................................................. 34 3.3.2 De werkwijze omtrent de opvang en ondersteuning ..................................................... 36 4 De EU Richtlijn en het Nederlandse beleid ................................................................... 39 4.1 Het juridisch kader van de Europese Richtlijn .............................................................. 39 4.2 Slachtoffers van mensenhandel in de Europese regelgeving ....................................... 41 4.3 De Nederlandse praktijk en regelgeving vergeleken met de Europese Richtlijnen ...... 44 4.3.1 De bevoegde autoriteit .................................................................................................. 44 4.3.2 De op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen van een slachtoffer van mensenhandel .............................................................................................................. 45 4.3.3 Terstond bijstand en ondersteuning .............................................................................. 48 5 Conclusie en aanbevelingen ......................................................................................... 52 5.1 Conclusie ...................................................................................................................... 52 5.2 Aanbevelingen .............................................................................................................. 55 Literatuurlijst ........................................................................................................................... 57 Bijlagen: Bijlage I: Bijlage II: Bijlage III: Bijlage IV: Bijlage V: Bijlage VI: Bijlage VII:

Methodische verantwoording ............................................................................. I Schematisch overzicht strafrechtelijke procedure ............................................V Schematisch overzicht B9 procedure ..............................................................VI Indicatorenkaart mensenhandel EMM ............................................................VII gespreksmodel intake gesprek ......................................................................VIII Vragenlijst Interviews .......................................................................................IX Lijst van geïnterviewde korpsen ......................................................................XI


1

1

Inleiding

Mensenhandel is een ernstig delict. Het behelst één van de meest grove schendingen van de fundamentele rechten van de mens1. Mensenhandel wordt gezien als de slavernij van de 21e eeuw en is in Nederland strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht. Niet alleen in Nederland is het thema mensenhandel een prioriteit op de politieke agenda, ook binnen de Europese Unie is dit een belangrijk thema. Dit omdat mensenhandel veelal internationaal is georiënteerd en omdat mensenhandel een grove inbreuk maakt op de mensenrechten van slachtoffers. De Raad van Ministers van de Europese Unie (EU) en het Europees Parlement hebben op 5 april 2011 een nieuwe Richtlijn2 uitgevaardigd. Deze Richtlijn beoogt het volgende te bewerkstelligen: de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan. Deze Richtlijn is ter vervanging van het Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad van Ministers. De Richtlijn gaat in vergelijking met het Kaderbesluit meer in op de bescherming van slachtoffers van mensenhandel. In artikel 11 van de Richtlijn wordt aandacht besteed aan de bijstand en ondersteuning van slachtoffers. Hieronder vallen ook degene die op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen slachtoffer zou kunnen zijn van mensenhandel. Ingevolge artikel 11 van de Richtlijn heeft het slachtoffer gedurende een passende periode voor, tijdens en na de strafprocedure recht op bijstand en ondersteuning. Voor het slachtoffer geldt dat, nadat de bevoegde autoriteiten op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen hebben van een mogelijk slachtoffer, zij terstond bijstand en ondersteuning aan deze dienen te verlenen. In artikel 11 lid 5 van bovengenoemde Richtlijn wordt ingegaan op de wijze van bijstand en ondersteuning. Hierin staat: ”bedoelde bijstand en ondersteuning wordt op geïnformeerde wijze en in overleg verleend en behelst tenminste een levensstandaard die de slachtoffers in staat stelt in hun onderhoud te voorzien via maatregelen als een geschikte en veilige opvang en bijstand, alsmede de noodzakelijke medische behandelingen, waaronder psychologische bijstand, advies en informatie, en indien nodig vertaling en vertolking”. Het uitgangspunt is dat de verlening van ondersteuning en bijstand niet afhankelijk is van de bereidwilligheid tot het doen van aangifte dan wel het optreden als getuige in een strafprocedure3. Artikel 11 van de Richtlijn verplicht de overheid om slachtoffers terstond bovengenoemde bijstand en ondersteuning te verlenen. Een zogenoemde positieve verplichting, die zich uit in de bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel. Deze Richtlijn dient door de EU lidstaten, waaronder ook Nederland, voor 6 april 2013 te zijn omgezet in nationale wetgeving. Dit houdt in dat Nederland op 6 april 2013 moet voldoen aan de eis om slachtoffers terstond bijstand en ondersteuning te verlenen. Dit houdt eveneens in dat vanaf deze datum de slachtoffers aanspraak hebben op deze bijstand en ondersteuning en zij dit ook in rechte kunnen afdwingen4. Hierdoor heeft de Richtlijn direct effect.

1

Begrip mensenhandel, <www.bnrm.nl/over_bnrm/mensenhandel/>, geraadpleegd op 6 november 2011; 2 Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (PbEU L101/1); 3 Richtlijn 2011/36/EU, overwegingen vanaf 18 t/m 24 en artikel 11 lid 3 van de Richtlijn; 4 P.H. Kooijmans, Internationaal Publiekrecht in vogelvlucht, Deventer: Kluwer 2008, §14.3.2; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

2

In Nederland is de bijstand en ondersteuning uitgewerkt in de Aanwijzing mensenhandel5 van het Openbaar Ministerie en de B9 procedure uit de Vreemdelingencirculaire 20006. Met de B9 procedure wordt hoofdstuk 9, deel B van de Vreemdelingencirculaire 2000 bedoeld. De B9 procedure heeft onder andere betrekking op de verblijfsrechtelijke positie van slachtoffer-, getuige-aangevers en slachtoffers die op andere wijze medewerking verlenen aan het opsporings- en vervolgingsonderzoek naar mensenhandel en gedurende de bedenktijd voorafgaande aan de aangifte7. Tevens zijn in de B9 procedure aanwijzingen opgenomen ten aanzien van de bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel. De Aanwijzing mensenhandel van het Openbaar Ministerie heeft met name betrekking op de wijze van opsporing en vervolging van mensenhandel. De B9 procedure schrijft voor dat de politie bij de geringste aanwijzing van mensenhandel een bedenktijd van maximaal drie maanden moet aanbieden. De bedenktijd wordt aangeboden als het slachtoffer niet direct aangifte van mensenhandel wenst te doen en er sprake is van een dergelijke aanwijzing. Deze bedenktijd dient het slachtoffer een rust en/of reflectieperiode te bieden. In de periode van bedenktijd verblijft het slachtoffer rechtmatig in Nederland en heeft deze recht op bijstand en ondersteuning, zoals in de B9 procedure is geregeld. In bijlage 3 van dit rapport is de B9 procedure schematisch weergegeven. Voordat een slachtoffer aanspraak kan maken op de B9 procedure moet aan drie cumulatieve eisen zijn voldaan, namelijk de eisen dat er sprake moet zijn van een slachtoffer van mensenhandel, dit slachtoffer dient medewerking te verlenen aan het strafrechtelijk onderzoek en er moet een strafrechtelijk onderzoek lopen naar het vermeende strafbare feit. Voor de bedenktijd geldt dat alleen sprake hoeft te zijn van een geringste aanwijzing van mensenhandel. Voor de periode na de bedenktijd gelden wel de drie voornoemde eisen. Vanaf het moment dat door de politie aan het slachtoffer bedenktijd is aangeboden, ontstaat ingevolge de B9 procedure het recht op bijstand en ondersteuning. De bedenktijd mag alleen door de politie en Koninklijke Marechaussee op Schiphol worden aangeboden. Als het slachtoffer na het verloop van de aangeboden bedenktijd, vanuit de B9 procedure, niet meewerkt aan een opsporings-, vervolgingsonderzoek of berechting in feitelijke aanleg, dan kan deze geen aanspraak maken op het verblijfsrecht vanuit de B9 procedure en heeft hij geen recht op de bijstand en ondersteuning vanuit deze procedure. Als het slachtoffer wel meewerkt, dan dient na deze aangifte te allen tijde zijn voldaan aan de drie eerder genoemde eisen. Dus op het moment dat het strafrechtelijk onderzoek wordt beëindigd, eindigt ook de verblijfsrechtelijke positie op grond van de B9 procedure voor het slachtoffer. Dit geldt ook als er een art. 12 WvSv procedure wordt opgestart bij een eventueel sepot8. In bijlage 2 is de strafrechtelijke procedure schematisch weergegeven. Wanneer sprake is van “de geringste aanwijzing” is niet in regelgeving geregeld. Hierdoor bestaat er ruimte voor verschil in opvatting wanneer er nu een dergelijke aanwijzing is. Hierdoor bestaat de kans dat het slachtoffer niet direct de bedenktijd krijgt aangeboden en hierdoor niet de bijstand en ondersteuning krijgt die hij nodig heeft. Het is niet duidelijk wanneer en op welke gronden er sprake is van “de geringste aanwijzing”.

5

Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253; Vc B9; 7 Vc B9, inleiding; 8 Vc B9; 6


3

Uit een onderzoek uit 2009 van Rood, de jongerenafdeling van de SP, blijkt onder andere dat het signaleren en de opvang van slachtoffers van loverboys9 niet naar behoren gebeurt10. De slachtoffers voelen zich veelal niet door de politie serieus genomen of worden zelfs weggestuurd als zij aangifte wensen te doen. In het zevende rapport van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) uit 200911 wordt vermeld dat de signalerende functie nog niet zover is dat deze optimaal functioneert, zowel door opsporingsinstanties als door andere verschillende organisaties, zoals medici, IND, gemeenten en hulpverleners. Uit deze opmerking vloeit voort dat de organisaties die mogelijk in aanraking komen met slachtoffers van mensenhandel nog vaak de signalen van mensenhandel niet zien en dat hierdoor het mogelijke slachtoffer niet wordt herkend. Ieder slachtoffer van mensenhandel dient gemeld te worden aan het coördinatiecentrum mensenhandel; Comensha. De politie en KMar hebben een verplichting tot het melden van het slachtoffer aan Comensha, overige instanties hebben deze verplichting niet12. Comensha is de landelijke instantie voor de aanmelding, plaatsing en registratie van slachtoffers van mensenhandel13. Ook coördineert en organiseert zij de opvang14 van slachtoffers van mensenhandel. Uit een gezamenlijk onderzoek van het Verwey-Jonker instituut en adviesbureau Van Montfoort uit 200615 blijkt dat niet alle slachtoffers bij Comensha worden gemeld. Er bleken in 2006 tussen de 2775 en 3325 slachtoffers bekend te zijn, hiervan zijn er 580 bij Comensha gemeld. Hierdoor bestaat de kans dat het slachtoffer niet de hulp krijgt aangeboden welke hij nodig heeft en waar hij recht op heeft16. Naar aanleiding van voorgaande zal in dit rapport de volgende onderzoeksvragen worden beantwoord: Wanneer en op welke gronden wordt door de politie de geringste aanwijzing van mensenhandel vastgesteld en hoe verloopt de werkwijze van toegang tot bijstand en ondersteuning aan dit slachtoffer? Nadat antwoord is verkregen op de eerste vraag wordt de volgende vraag beantwoord: Hoe verhoudt de toegang tot bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel zich met de in de Richtlijn opgenomen plicht om dit slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te verlenen?

9

Definitie loverboy: Een jongen die een verhouding met een meisje begint om haar later tot prostitutie te dwingen, Van Dale, Online woordenboek, <www.vandale.nl/opzoeken>, (zoek op “loverboy”), geraadpleegd op 3 januari 2012; 10 Rood Utrecht, juni 2009, Slachtoffers van Loverboys, Een onderzoek naar ervaringen met politie en justitie van het proces van aangifte tot de veroordeling, geraadpleegd middels , geraadpleegd op 9 november 2011; 11 7e rapport NRM, , geraadpleegd op 6 november 2011; 12 Vc B9, onder 3.2.6; 13 Omschrijving Comensha, <www.comensha.nl>, geraadpleegd op 16 december 2011; 14 Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253; 15 Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort, Positie van slachtoffers van mensenhandel, eerste trendrapportage 2006, Utrecht: Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort 2006; 16 C.R.J.J. Rijken, Combating trafficking in Human Beings for labour exploitation, Nijmegen: Wolf legal Publishers 2011; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

4

In dit rapport wordt met name ingegaan op de periode voorafgaande aan de aangifte mensenhandel. Deze periode is vanaf de onderkenning van de geringste aanwijzing tot de beëindiging van de bedenktijd, uit de B9 procedure. Deze beëindiging kan meerdere oorzaken hebben, zoals de termijn van de bedenktijd is verlopen, het slachtoffer heeft aangifte gedaan, of het slachtoffer wenst geen aangifte te doen. De aangifte van mensenhandel is in Nederland een belangrijk keerpunt voor het slachtoffer van mensenhandel. De aangifte is tevens een verzoek tot afgifte van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd. Waardoor het slachtoffer recht heeft op een aantal zaken, zoals het recht om te werken en te studeren. Mede hierdoor is er gekozen om de aangifte als eindpunt voor dit rapport te kiezen. Dit rapport wordt vanuit het oogpunt van de politie en KMar geschreven. Dit omdat deze instanties als enige de bedenktijd uit de B9 procedure mogen aanbieden. Tevens omdat deze instanties als enige de verplichting hebben om een slachtoffer van mensenhandel te melden bij Comensha. Tijdens dit onderzoek hebben diverse interviews plaatsgevonden. Deze hebben voor het merendeel plaatsgevonden met gecertificeerde mensenhandel rechercheurs. Het doel van deze interviews was om een beeld te krijgen over de werkwijze met betrekking tot de signalering, bijstand en ondersteuning van een slachtoffer van mensenhandel. Aan het eind van het tweede en derde hoofdstuk wordt een beeld gegeven over de werkwijze met betrekking tot het onderwerp van dat hoofdstuk. Voor de methodische verantwoording wordt verwezen naar bijlage één. In het volgende hoofdstuk wordt de onderkenning van de geringste aanwijzing en het informatief gesprek zowel de juridische als de praktische invulling beschreven. Het derde hoofdstuk heeft betrekking op de bedenktijd en de opvang en ondersteuning. In dit derde hoofdstuk wordt zowel het juridisch gedeelte als de praktijk behandeld. In het vierde hoofdstuk wordt de nieuwe Europese Richtlijn beschreven, hierbij wordt meteen een koppeling gemaakt met de huidige Nederlandse procedure met betrekking tot de opvang en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel. In het laatste hoofdstuk komen de conclusies en aanbevelingen aan bod. In dit rapport is het slachtoffer van mensenhandel in de mannelijke vorm aangeduid. Deze aanduiding is uit het oogpunt van leesbaarheid gekozen en betreft een puur willekeurige keuze. Hierbij dient benadrukt te worden dat zowel mannen, vrouwen als kinderen het slachtoffer van mensenhandel kunnen zijn.


5

2

De geringste aanwijzing en het informatief gesprek

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de onderkenning van mensenhandel en het informatief gesprek. De procedure voorafgaande aan de aangifte wordt in dit rapport beschreven. Hierdoor is het zaak om te weten wat een aangifte inhoudt en wanneer een aangifte plaatsvindt. Dit zal als eerste worden beschreven. In de paragraaf daarna wordt de definitie van ‘het slachtoffer van mensenhandel’ beschreven, waarbij tevens een theoretisch kader wordt bepaald. Als dit is beschreven wordt ingegaan op de onderkenning van de geringste aanwijzing. Daarna wordt het juridische kader omtrent het informatief gesprek behandeld. Het theoretische gedeelte wordt hoofdzakelijk vanuit de nationale regelgeving benaderd. Zoals in de inleiding is vermeld zal het theoretisch kader hoofdzakelijk vanuit de Aanwijzing mensenhandel van het Openbaar Ministerie (OM)17 en de B9 procedure uit de Vreemdelingencirculaire 200018 uiteen worden gezet. Het is hierbij van belang om te benadrukken dat beide regelingen zijn aan te merken als recht in de zin van art. 79 Wet RO. Hierdoor kunnen het OM, respectievelijk IND, niet zonder nadere motivering van dit beleid afstappen, als dit de rechten van de verdachte, respectievelijk het slachtoffer, door deze afwijking van beleid, zou benadelen19. De reden hiervoor is vanuit het bestuursrecht gelegen in de beginselen van behoorlijk bestuur en vanuit het strafrecht de beginselen van een goede procesorde. Na het theoretische gedeelte zal vanuit de gehouden interviews een beeld van de praktijk over de signaleringsprocedure en het informatief gesprek worden geschetst.

2.1

De aangifte van mensenhandel

In deze paragraaf wordt de aangifte van mensenhandel beschreven. Er is gekozen om het eindpunt van dit rapport als eerste te bespreken, omdat dit als één handeling is aan te merken en een duidelijk ijkpunt is. Tevens kent de periode voorafgaande aan de aangifte vele modaliteiten en hierbij is het niet precies aan te duiden wanneer de periode voorafgaande aan de aangifte begint. Hierdoor is het van belang om te beschrijven waar het eindpunt van dit rapport is. De aangifte van mensenhandel is voor een slachtoffer een belangrijk ijkpunt in de rechten en plichten van hem in Nederland. De aangifte ter zake mensenhandel is tevens een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning, zoals bedoeld in art. 14 jo. 3.48 Vb 200020. Nadat deze aangifte is gedaan, verkrijgt het slachtoffer een verblijfsvergunning en hierdoor een aantal rechten in Nederland, zoals het recht om in Nederland te werken en te studeren. Met een aangifte wordt bedoeld: een verklaring ten overstaan van een bevoegde ambtenaar, dat degene die aangifte doet, kennis draagt van een strafbaar feit21. In dit rapport is dat het strafbare feit mensenhandel. Het delict mensenhandel valt niet onder de categorie delicten waarbij er een verplichting is tot het doen van aangifte, zoals bedoeld in art. 160 WvSv. De bevoegde ambtenaar die de aangifte mag opnemen is, ingevolge de Aanwijzing mensenhandel, de gecertificeerde opsporingsambtenaar mensenhandel22. 17

Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253; Vc B9; 19 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Wolters-Kluwer 2008, p.32; 20 Vc B9; 21 Art. 161 jo. 163 WvSv; 22 Aanwijzing mensenhandel, hoofdstuk 4 onder 3, 6 en 7; 18


6

Deze bevoegde ambtenaar heeft de plicht om een aangifte op te nemen, ingevolge art. 163 lid 6 WvSv. De nationale Ombudsman heeft in meerdere rapporten aangegeven dat er een plicht bestaat tot het opnemen van een aangifte ter zake mensenhandel23. Hierbij staat het doen van aangifte los van de vraag of aan de aangifte een vervolg wordt gegeven. Dit is anders als op voorhand, zonder enig onderzoek en zonder enige twijfel is vast te stellen dat de gedraging niet is te kwalificeren als een strafbaar feit24. De bevoegde ambtenaar zal de aangifte in een proces-verbaal opmaken, dit proces-verbaal geldt als een wettelijk bewijsmiddel in strafzaken, zoals genoemd in art. 344 lid 1 sub 2 WvSv. Het doen van een valse aangifte is strafbaar gesteld in art. 188 WvSr. Door het doen van aangifte draagt de overheid kennis van het strafbare feit. Hierbij moet worden opgemerkt dat mensenhandel geen klachtdelict betreft. Een klacht is een verzoek aan de overheid om tot vervolging over te gaan bij specifiek aangewezen delicten, art. 164 WvSv. Als er bij een klachtdelict geen klacht is gedaan, dan kan een vervolging voor dit delict niet leiden tot een veroordeling. Doordat mensenhandel geen klachtdelict is kan een ambtshalve vervolging, dus zonder aangifte of klacht, leiden tot een succesvolle veroordeling. Degene die aangifte kan doen, kan zowel het slachtoffer als een getuige-aangever betreffen25. Een getuige-aangever is bijvoorbeeld een collega prostituee die tijdens zijn werkzaamheden op de hoogte raakt van het strafbare feit mensenhandel, maar zelf geen slachtoffer is. In dit rapport wordt alleen ingegaan op het slachtoffer mensenhandel.

2.2

De geringste aanwijzing en het slachtoffer van mensenhandel

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is vermeld, wordt in deze paragraaf het slachtoffer van mensenhandel en de herkenning van de geringste aanwijzing van mensenhandel beschreven. In het eerste hoofdstuk is beschreven dat, ingevolge de B9 procedure, bij de geringste aanwijzing van mensenhandel de B9 procedure, alsmede de bedenktijd, aan het slachtoffer moet worden aangeboden. In de Aanwijzing mensenhandel van het OM wordt er gesproken over signalen van mensenhandel. In de Aanwijzing mensenhandel is vermeld dat het uitgangspunt is dat ieder signaal van mensenhandel wordt aangepakt, de relevante aanknopingspunten worden onderzocht en indien mogelijk leidt dit onderzoek tot vervolging26. De B9 procedure en de Aanwijzing mensenhandel gebruiken voor wat betreft de onderkenning van mensenhandel de beschrijving ‘de geringste aanwijzing van mensenhandel’ respectievelijk ‘signalen van mensenhandel’. In beide regelingen wordt ingegaan op de onderkenning van mensenhandel. Hier wordt de herkenning van het slachtoffer van mensenhandel niet beschreven. Doordat de onderkenning betrekking heeft op mensenhandel en niet op de slachtoffers van mensenhandel wordt de indruk gewekt dat deze beschrijving voornamelijk is geschreven vanuit het oogpunt van opsporing en vervolging van het delict mensenhandel. 23

Rapport nationale Ombudsman, rapport 2011/178, 17 juni 2011, <www.ombudsman.nl/rapporten/2011/178#>, geraadpleegd op 7 juni 2012; Nationale Ombudsman, 10 augustus 2006, JV 2006/391; 24 Rapport nationale Ombudsman, rapport 2011/178, 17 juni 2011, <www.ombudsman.nl/rapporten/2011/178#>, geraadpleegd op 7 juni 2012; 25 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Wolters-Kluwer 2008, p. 78; 26 Aanwijzing mensenhandel, p. 1; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

7

Nu is bij de overtreding van het delict mensenhandel altijd een slachtoffer betrokken. Dit wordt verder beschreven in paragraaf 2.2.1. Op het moment dat de geringste aanwijzing of signalen van mensenhandel door de signalerende autoriteit zijn onderkend, dient deze autoriteit rekening te houden met het slachtoffer dat bij het delict mensenhandel betrokken is. Uit het voorgaande volgt dat de onderkenning van mensenhandel impliceert dat er een slachtoffer betrokken is bij de overtreding van mensenhandel. Dit slachtoffer hoeft tijdens de onderkenning van mensenhandel nog niet bekend te zijn. Een voorbeeld hiervan is een melding van een burger aan Meld Misdaad Anoniem (MMA), inhoudende dat een verdachte zich bezig houdt met de uitbuiting van illegale minderjarige mensen in een woning op een specifiek adres. Deze melding zal dan door MMA aan de politie worden doorgegeven. Zodra sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel dient het slachtoffer van dit delict te worden gewezen op de mogelijkheden uit de B9 procedure. De onderkenning van mensenhandel heeft volgens het voorgaande een dubbele functie, namelijk: - Vanuit de signalerende instantie zal bij de onderkenning van signalen worden gekeken naar de opsporings- en vervolgingsmogelijkheden vanuit het strafrecht; - Vanuit de signalerende instantie zal, als er sprake is van de geringste aanwijzing, worden gekeken naar het, eventueel bekende, slachtoffer. Hij heeft dan recht op de B9 procedure, bedenktijd en de daaruit voortvloeiende rechten. Samengevat houdt dit in dat de signalerende autoriteit bij de onderkenning van mensenhandel rekening moet houden met twee facetten, namelijk: - De opsporing van het delict mensenhandel; - Het slachtofferbelang. Hij heeft namelijk recht op de B9 procedure en de bedenktijd als voldaan is aan de geringste aanwijzing. Hierbij maakt het niet uit op welke manier de signalerende autoriteit het strafbare feit mensenhandel heeft onderkend. Deze onderkenning kan ook zonder de hulp van een slachtoffer geschieden. Een voorbeeld hiervan is een proces-verbaal van de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE) van de politie waarin een verdachte wordt genoemd die zich bezig houdt met de uitbuiting van een met name genoemd slachtoffer. De voornoemde dubbelfunctie zal het meest tot uiting komen als het delict mensenhandel uit de verklaring of het gedrag van een slachtoffer wordt herkend. Hierbij zal door de signalerende instantie rekening gehouden moeten worden met het opsporingsbelang en het slachtofferbelang.

2.2.1 Het slachtoffer mensenhandel Mensenhandel, zoals strafbaar gesteld in art. 273f WvSr, ziet, kort gezegd, op de uitbuiting van personen. Ingevolge art. 273f lid 2 WvSr omvat uitbuiting: ten minste de uitbuiting van een ander in de prostitutie, andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij en met slavernij of dienstbaarheid te vergelijken praktijken. Ingevolge de Hoge Raad is de verdere specificering van het begrip uitbuiting niet algemeen te omschrijven, dit is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Dit arrest had betrekking op arbeidsuitbuiting27. Hier komt betekenis toe aan de aard en duur van de werkzaamheden, de beperkingen die dit voor het slachtoffer meebrengt en het economisch voordeel dat door de mensenhandelaar 27

HR, 27 oktober 2009, LJN BI 7099; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

8

wordt verkregen28. Bij de weging van deze en andere omstandigheden dienen de in de Nederlandse samenleving geldende maatstaven als referentiekader te worden gehanteerd29. Hierbij werd benadrukt dat het niet nodig is dat het slachtoffer daadwerkelijk wordt uitgebuit30. Volgens de conclusie van A-G Knigge, bij voornoemd arrest, moet bij de afweging of er sprake is van uitbuiting met drie aspecten rekening worden gehouden. Deze drie aspecten betreffen: - Het slavernijverbod van art. 4 EVRM is de kern van art. 273f WvSr, echter dit wil niet zeggen dat als art. 273f WvSr is overtreden er ook sprake is van schending van art. 4 EVRM. Het art. 273f WvSr heeft een ruimere werking dan art. 4 EVRM. Dit houdt in dat art. 273f WvSr in ieder geval slavernij, zoals bedoeld in art. 4 EVRM, omvat; - Er moet tevens gekeken worden naar het economisch voordeel wat de uitbuiter in de situatie geniet; - Het laatste punt houdt in dat uitbuiting altijd onvrijwillig is. Dit houdt in dat het slachtoffer in een situatie is gebracht of is gehouden, dat het slachtoffer redelijkerwijs geen andere keuze had dan zich te laten exploiteren31. In het kader van seksuele uitbuiting gaat het om misbruik maken van de afhankelijke positie van het slachtoffer die onder de gegeven omstandigheden geen andere keus heeft dan in een positie van uitbuiting te komen. Gedwongen prostitutie is altijd uitbuiting, ongeacht de arbeidsvoorwaarden. Er moet bij uitbuiting wel sprake zijn van een zekere onvrijwilligheid. Deze onvrijwilligheid kan ook op een later tijdstip intreden32. Hierbij kan ook aansluiting worden gezocht bij de overwegingen van de Hoge Raad en de A-G Knigge, voornoemd33. Een slachtoffer wordt in het Wetboek van Strafvordering omschreven als: “Hij die als rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit nadeel heeft ondervonden”, art. 51a WvSv. Het strafbare feit betreft in deze art. 273f WvSr. Met rechtstreeks gevolg van een strafbaar feit wordt bedoeld, dat er een zodanig verband is tussen het nadeel en het strafbare feit, dat het slachtoffer moet zijn getroffen in het belang, welke door de overtreden strafbepaling wordt beschermd34. Dit houdt in dat er sprake moet zijn van een causaal verband tussen het nadeel van het slachtoffer en het strafbare feit. Hierbij moet het nadeel dat is veroorzaakt door het strafbare feit worden beschermd. Een extreem tekstboek voorbeeld waarbij het nadeel niet wordt beschermd door het strafbare feit: Bij een verkeersongeval tussen twee personenauto’s, waarbij één van de bestuurders komt te overlijden, strafbaar gesteld in art. 6 jo. art. 175 WvW ’94, ziet een man, vanuit zijn appartement, het verkeersongeval en krijgt, door het zien van het verkeersongeval, een hartaanval en overlijdt. De strafbaarstelling van art. 6 WvW ’94, ziet op de bescherming van weggebruikers. De man in het appartement was op het moment van waarneming geen weggebruiker, hierdoor kan de man niet als slachtoffer worden aangemerkt bij de overtreding van art. 6 WvW ’94. De bestuurder van de personenauto, die komt te overlijden, is wel als slachtoffer aan te merken.

28

HR, 27 oktober 2009, LJN BI 7099, onder 2.6.1; H.M. van Maurik en P.P.J. Van der Meij, Strafrecht, tekst en commentaar, commentaar op art. 273f, Deventer: Kluwer 2011, onder 10; 30 Ibid; 31 HR 27 oktober 2009, LJN BI 7099, conclusie A-G Knigge; 32 A. Beijer, Mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting; de interpretatie van artikel 273f Sr, DD 2010, 60; 33 H.M. van Maurik en P.P.J. Van der Meij, Strafrecht, tekst en commentaar, commentaar op art. 273f, Deventer: Kluwer 2011, onder 10; 34 H.M. van Maurik, Strafvordering, tekst en commentaar, commentaar op art. 51f, Deventer: Kluwer 2011, onder 2; 29


9

Bij het strafbare feit mensenhandel is het beschermd belang: het voorkomen van uitbuiting van personen en bescherming bieden tegen de aantasting van de lichamelijke en geestelijke integriteit en persoonlijke vrijheid van individuele personen35. Met het nadeel wordt vermogensschade of ander nadeel bedoeld, art. 51a WvSv. Met vermogensschade wordt bedoeld de aantasting van het vermogen die in een geldwaarde is uit te drukken. Dit omvat, ingevolge art. 6:96 BW, zowel geleden verlies als gederfde winst. Bijvoorbeeld bij een winkeldiefstal is de vermogensschade de waarde van het gestolen goed. Met ander nadeel wordt materiële of immateriële schade bedoeld, hierbij is door de overheid aansluiting gezocht bij de omschrijving in art. 6:95 BW36. Materiële zaken, zijn stoffelijke zaken die niet in een waarde zijn uit te drukken. Mocht dat wel het geval zijn, dan zou deze schade onder de categorie vermogensschade vallen. Wat is immateriële schade? Hieronder valt tenminste dat, indien de aansprakelijke persoon, (lees hier: de mensenhandelaar) het oogmerk had zodanig nadeel toe te brengen, indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast of indien het nadeel gelegen is in aantasting van de nagedachtenis van een overledene37. Er is tot nu toe beschreven dat er sprake is van een slachtoffer, als degene die als direct gevolg van een strafbaar feit nadeel heeft ondervonden. Bij de overtreding van het artikel mensenhandel is altijd een slachtoffer betrokken, echter dit houdt niet in dat er ook altijd door dit slachtoffer aangifte wordt gedaan. Er kunnen meerdere redenen zijn waarom een slachtoffer geen aangifte wenst te doen, deze kunnen zijn gelegen in angst, schaamte, onbekendheid, enzovoorts38. In de omschrijving van het slachtoffer in art. 51a WvSv wordt geen melding gemaakt van een aangifte. Tevens is er zonder een aangifte een veroordeling van mensenhandel mogelijk. Hierdoor dient het slachtofferschap niet aan de hand van een aangifte te worden uitgelegd. In de gevallen dat er (nog) geen aangifte is gedaan, houdt dit niet in dat hij geen slachtoffer is. Hierdoor is er in dit rapport gekozen voor een neutrale beschrijving van het slachtofferschap, waarbij geen rekening is gehouden met een (eventuele) aangifte. In dit rapport is aangesloten bij de omschrijving van een slachtoffer zoals bedoeld in art. 51a WvSv. Het slachtoffer van mensenhandel is: “Ingevolge art. 51a WvSv, degene die als rechtstreeks gevolg van een situatie, zoals genoemd in art. 273f WvSr, vermogensschade of ander nadeel heeft ondervonden”. In art. 51a WvSv wordt als voorwaarde gesteld dat er een strafbaar feit heeft plaatsgevonden. Er is pas een strafbaar feit als door de bevoegde rechter onherroepelijk is vastgesteld dat een strafbaar feit heeft plaatsgevonden. Voorafgaande aan dit moment is er juridisch gezien nog geen strafbaar feit gepleegd, maar kan dit feit worden gezien als een mogelijk strafbaar feit. Hierdoor is er sprake van een slachtoffer als sprake is van een onherroepelijke vaststelling dat een strafbaar feit heeft plaatsgevonden en aan de overige voornoemde eisen is voldaan. Voorafgaande aan de vaststelling dat er een strafbaar feit heeft plaatsgevonden, kan deze persoon worden aangemerkt als een mogelijk slachtoffer van een strafbaar feit. Op het moment dat er in dit rapport wordt gesproken over een slachtoffer mensenhandel wordt in dit rapport bedoeld het mogelijke slachtoffer van mensenhandel. 35

H.M. van Maurik en P.P.J. Van der Meij, Strafrecht, tekst en commentaar, commentaar op art. 273f, Deventer: Kluwer 2011, onder 5; 36 H.M. van Maurik, Strafvordering, tekst en commentaar, commentaar op art. 51a, Deventer: Kluwer 2011, onder 2.c; 37 Art. 6:106 BW; 38 Humanitas Prostitutie Maatschappelijk Werk, Verkocht zorg na mensenhandel, Rotterdam: Stichting Humanitas 2003; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

10

2.2.2 De onderkenning van de geringste aanwijzing Veelal is mensenhandel een verborgen delict, in eerste instantie zal niet duidelijk zijn dat er sprake is van mensenhandel39. Om tot een strafrechtelijke veroordeling voor mensenhandel te kunnen komen moet veelal de uitbuitingssituatie worden bewezen. In het artikel mensenhandel zijn tevens enkele handelingen strafbaar gesteld, waarbij het bestanddeel uitbuiting niet tot de bestanddelen behoort. Een voorbeeld hiervan is de strafbaarstelling van art. 273f lid 1 onder 3 WvSr. In deze strafbaarstelling is het werven, medenemen of ontvoeren met het oogmerk het slachtoffer in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen tegen betaling, strafbaar gesteld. De uitbuitingssituatie is veelal minder zichtbaar voor personen die niet direct betrokken zijn bij het begaan of ondergaan van deze uitbuiting40. Omdat mensenhandel een zwaar misdrijf is en een enorme impact heeft op het slachtoffer, is het van belang dat het strafbare feit tijdig wordt onderkend en het slachtoffer de hulp wordt aangeboden welke hij op dat moment nodig heeft. De Nederlandse overheid heeft ten aanzien van het slachtoffer zelfs de plicht om te handelen bij de onderkenning van mensenhandel41. Er geldt voor het delict mensenhandel een absoluut doorlaatverbod, zoals genoemd in art. 126ff WvSv. Dit artikel ziet in eerste instantie alleen op goederen. Echter door een motie sprak de Tweede Kamer uit dat: “ het doorlaten van personen in de zin van het laten voortduren van bedoelde misdrijven niet aanvaardbaar is, ook niet met het oog op zwaarwegende opsporingsbelangen”42. Dit houdt in dat als er sprake is van mensenhandel, de opsporingsinstantie direct dient in te grijpen om het strafbare feit te stoppen. Hierop zijn geen uitzonderingen mogelijk43. Dit betekent, in het kader van mensenhandel, dat het slachtoffer direct uit de mensenhandel situatie wordt gehaald. Het belang van het slachtoffer prevaleert hier boven het belang van de opsporing, zelfs als dit zou inhouden dat een langdurig en grootschalig opsporingsonderzoek, door het ingrijpen, geen doorgang meer kan krijgen. Art. 126ff WvSv is van toepassing op het moment dat de opsporingsambtenaar weet heeft van een mogelijke mensenhandel situatie. Het maakt in deze niet uit of er sprake is van een opsporingsonderzoek dan wel een routinematige controle, zoals een verkeerscontrole44. De herkenning van mensenhandel is een belangrijk moment om het slachtoffer uit een mensenhandel situatie te kunnen halen. Bij de geringste aanwijzing van mensenhandel dient het slachtoffer van mensenhandel te worden gewezen op de B9 procedure en de bedenktijd45. Hiermee wil de overheid te kennen geven dat de onderkenning van mensenhandel een prioriteit is en dat bij de minste aanwijzing het slachtoffer een bedenktijd krijgt aangeboden46.

39

Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort, De positie van slachtoffers van mensenhandel, eerste trendrapportage 2006, Utrecht: Verwey-Jonker instituut en Adviesbureau van Montfoort 2007, p. 34; 40 Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, De mens beschermd en de handel bestreden een advies over een evenwichtig beschermingsregime voor slachtoffers van mensenhandel, ‘sGravenhage: ACVZ 2009; 41 EHRM 7 januari 2010, ECHR 25965/04 (Rantsev tegen Rusland en Cyprus); 42 Kamerstukken II 1998/99, 25 403, nr. 30 en 35; 43 Aanwijzing opsporingsbevoegdheden, Stcrt. 2011, 3240, hst. 4; 44 Kamerstukken II 1998/99, 25 403, nr. 30 en 35; 45 Vc B9, onder 3.1; 46 Vc B9; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

11

Er waren binnen het Parlement geluiden te horen om de minimale drempel van de “geringste aanwijzing” te verhogen47. Uiteindelijk is deze drempel niet verhoogd48. Echter is wel het voorstel naar voren gekomen om de bedenktijd niet meer aan te bieden aan slachtoffers van mensenhandel, die langer dan drie maanden zich niet meer in een mensenhandel situatie bevinden. Hierop is door de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) kritisch gereageerd49 en is de Minister in overleg gegaan met de NRM. In dit overleg is besloten dat er een nader onderzoek nodig is. In de tussentijd wordt het voorstel niet uitgevoerd50. Eerder is beschreven dat bij de geringste aanwijzing van mensenhandel het slachtoffer dient te worden gewezen op de B9 procedure en de mogelijkheid van bedenktijd. Het aanbieden van de B9 procedure en de bedenktijd mag alleen geschieden door de KMar op Schiphol of de politie51. Bij de KMar of politie ligt dan ook de beslissingsbevoegdheid voor het aanbieden van de B9 procedure en de bedenktijd. Een andere instantie kan wel vaststellen dat er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel, maar het is de politie of KMar die bij de geringste aanwijzing van mensenhandel het slachtoffer de B9 procedure en de bedenktijd mag aanbieden. Bijvoorbeeld de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW), voorheen SIOD, kan een strafrechtelijk onderzoek doen naar mensenhandel. Als zij tijdens dit onderzoek van mening is dat er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel, dan dient zij de hulp van de politie of de KMar in te roepen om de slachtoffers de B9 procedure en de bedenktijd aan te bieden. Wanneer er nu sprake is van deze geringste aanwijzing is verder niet beschreven. De B9 procedure vermeldt alleen dat er sprake is van de geringste aanwijzing als een minderjarige in een bordeel wordt aangetroffen. Tevens kan het een aanwijzing zijn dat er een prostituee zonder geldige verblijfsvergunning zich in een vergunde seksinrichting bevindt. In de B9 procedure wordt verder alleen aandacht besteedt aan de manieren waarop aanwijzingen kunnen worden verkregen. De aanwijzingen kunnen op de volgende wijze worden verkregen: - Een exploitant van een seksinrichting dient teneinde legaal een seksinrichting te mogen exploiteren te beschikken over een door de gemeente verstrekte vergunning. Voorwaarde voor een dergelijke vergunning is onder meer dat er geen vreemdelingen werkzaam mogen zijn, die niet beschikken over een geldige verblijfstitel waarmee het is toegestaan om in Nederland te werken; - Verder kunnen de politie en andere overheidsinstanties tijdens acties die gericht zijn op illegalen ook op mogelijke slachtoffers van mensenhandel stuiten; - Ook is het mogelijk dat een slachtoffer zelfstandig bij de politie aangifte van mensenhandel doet, of dat het slachtoffer zich zelfstandig bij de politie meldt om op andere wijze medewerking te verlenen aan het strafrechtelijk onderzoek inzake mensenhandel; - Als er tijdens de vreemdelingenbewaring, ingevolge art, 59 Vw 2000, aanwijzingen zijn dat een vreemdeling, slachtoffer zou kunnen zijn van mensenhandel, dient de politie te wijzen op de mogelijkheden van aangifte, hierbij is ook de bedenktijd mogelijk52.

47

Brief Regering, Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 68; Brief Regering, Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 78; 49 Brief aan Minister van NRM: Herinrichting en aanpassing van de bedenktijd, 29 mei 2012, geraadpleegd middels < http://www.bnrm.nl/over_bnrm/nieuws/archief/nieuws-b9regeling.aspx?cp=63&cs=16790>, geraadpleegd op 15 juni 2012; 50 Brief van Minister, Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 89; 51 Vc B9, onder 3.1; 52 Ibid; 48


12

Het Openbaar Ministerie heeft in de Aanwijzing mensenhandel een indicatorenlijst opgenomen53. Deze lijst bevat diverse indicatoren, dan wel signalen, die van toepassing kunnen zijn op het strafbare feit mensenhandel. De indicatoren zijn opgedeeld in vijf hoofdcategorieën, namelijk: - Meervoudige afhankelijkheid: Bijvoorbeeld de mensenhandelaar regelt het verblijf, transport, kleding of het slachtoffer heeft schulden - Sterke inperking van de basisvrijheden van het slachtoffer: Bijvoorbeeld geen contact met buitenwereld, geen bezit van eigen identiteitspapieren of geen beschikking over verdiensten; - Het werken onder zeer slechte omstandigheden: Bijvoorbeeld ongebruikelijk laag loon, gevaarlijke omstandigheden, lange werkdagen of intimidatie; - Aantasting lichamelijke integriteit: Bijvoorbeeld onvrijwillig in prostitutie of geweld; - De uitbuiting is niet incidenteel, maar sprake van een patroon of georganiseerd verband: Bijvoorbeeld afwisselend op verschillende plaatsen werken54. Bij een dergelijke lijst dient opgemerkt te worden dat dit slechts indicatoren zijn welke nietlimitatief zijn opgesomd. De redenen hiervoor zijn dat mensenhandel in een veelvoud aan vormen voorkomt, het delict mensenhandel een zeer ruime werking heeft en aan veel verandering onderhevig is. Bij de herkenning van mensenhandel dient de indicatorenlijst niet als uitgangspunt te worden genomen. De indicatoren kunnen namelijk per geval verschillen55. Door de indicatoren op een verkeerde manier te gebruiken kan er mogelijk sprake zijn van stereotypering56. Dit houdt in dat de signalerende instantie alleen een bepaald type mensenhandel herkent, waardoor er in feite een tunnelvisie ontstaat en andere vormen van mensenhandel minder snel worden herkend. Hierdoor dient de indicatorenlijst als een flexibel hulpmiddel te worden gezien, welke per zaak op andere wijze moet worden benaderd57. Doordat de indicatorenlijst alleen een hulpmiddel is, is het van belang dat iedere medewerker, die mogelijk in aanraking kan komen met slachtoffers en daders van mensenhandel, is opgeleid in het onderkennen van signalen van mensenhandel en dat de indicatoren hierbij als een richtlijn kunnen functioneren58. Hierbij is niet alleen de opleiding van de medewerker van belang maar ook de benadering van het fenomeen mensenhandel. De medewerker dient er zich van bewust te zijn dat mensenhandel vele verschijningsvormen kent en dat er meerdere werkmethoden kunnen zijn voor de onderkenning van mensenhandel. De medewerker dient een open blik te houden en te vertrouwen op zijn aangeleerde kennis en vaardigheden. Hoe meer de onderkennende medewerker weet over de verschijningsvormen van mensenhandel en de reikwijdte van art. 273f WvSr, hoe eerder deze medewerker de signalen van mensenhandel onderkent.

53

Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008,253, bijlage 3; C.R.J.J. Rijken, Combating trafficking in Human Beings for labour exploitation, Nijmegen: Wolf legal Publishers 2011; 55 UNODC, Anti-human trafficking manual for criminal justice practitioners; module 2, Wenen: Verenigde Naties 2009; 56 John Winterdyk, Benjamin Perrin, Philip Reichel, Human trafficking exploring the international nature, concerns and complexities, Boca Raton: CRC press 2011, p. 274; 57 IOM, The IOM handbook on direct assistance for victims of trafficking, Geneve: IOM 2007, p. 26; 58 OVSE, Trafficking in Human Beings: Identification of potential and presumed victims A community Policing Approach, Wenen: OVSE 2011, p. 27; 54


13

De onderkenning van signalen mensenhandel is de eerste stap om het slachtoffer de kans te geven om uit de mensenhandel situatie te komen. Hierdoor is voorlichting en educatie aan deze medewerker voor het slachtoffer letterlijk van levensbelang. Op het moment dat signalen van mensenhandel niet worden onderkend mist het slachtoffer de kans om uit de uitbuitingssituatie te komen. Binnen de opsporingsinstanties wordt er met name door het Expertisecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel (EMM), van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD), veel gedaan aan de voorlichting van medewerkers, van onder andere politieorganisaties, die mogelijk in aanraking kunnen komen met mensenhandel. Het EMM is voor de opsporing- en handhavingsinstanties het aanspreekpunt op het gebied van mensenhandel en mensensmokkel. Het EMM geeft veelal informatie over de laatste trends en uiterlijke verschijningsvormen van het delict. Deze informatie heeft als doel de ambtenaar handvatten te geven bij de herkenning van mensenhandel signalen. Een voorbeeld is de flyer die is ontwikkeld voor luchtvaartpersoneel op de luchthaven Schiphol59. Tevens heeft het EMM een indicatorenkaart ontwikkeld en verspreidt onder het politiepersoneel, die mogelijk in aanraking met mensenhandel kunnen komen60. Deze indicatorenkaart is als bijlage 4 in dit rapport opgenomen. Deze indicatorenkaart is een hulpmiddel, die op zakformaat is uitgegeven, zodat de medewerker deze tijdens zijn werkzaamheden bij zich kan dragen. Op deze indicatorenkaart staan de indicatoren, zoals genoemd in de Aanwijzing mensenhandel. Tevens wordt er gewezen op het telefoonnummer van het EMM, zodat de desbetreffende politiemedewerker bij vragen contact met het EMM kan opnemen. Bij een slachtoffer die zelf aangeeft slachtoffer te zijn, zal de geringste aanwijzing sneller vastgesteld worden. Dit omdat hij de signalen veelal zelf aangeeft. Bij een slachtoffer die niet aangeeft slachtoffer te zijn, zal de signalering veelal meer moeite kosten, omdat dan de signalen, zonder de medewerking van het slachtoffer, gezocht en herkend moeten worden. Echter dit wil niet zeggen dat zonder de hulp het slachtoffer niet aan de geringste aanwijzing van mensenhandel kan worden gekomen. De signalerende instantie kan ook op andere wijze aan signalen mensenhandel komen, die eventueel kunnen leiden tot de opsporing en vervolging van het delict mensenhandel. Als er een minderjarige in een bordeel wordt aangetroffen is voldaan aan de minimum eis van de geringste aanwijzing. Tevens kan aan deze voorwaarde zijn voldaan als een niet rechtmatig verblijvende prostituee in een seksinrichting aanwezig is. Voor de gevallen waarin de aanwijzingen minder duidelijk zijn, bestaat er een indicatorenlijst. Deze lijst dient als hulpmiddel te worden gezien. Er moet worden opgemerkt dat het mogelijk is dat ook buiten deze indicatoren sprake kan zijn van de geringste aanwijzing. Hierdoor ligt de onderkenning van mensenhandel veelal bij de signalerende medewerker. Hier spelen de factoren kennis en bewustwording een zeer belangrijke rol. In Nederland wordt daar op meerdere manieren invulling aan gegeven. Het is van belang dat de beschikbare informatie veelvuldig op verscheidene manieren wordt gedeeld, zodat de bewustwording en kennis er komt, is en blijft bij deze medewerker. De signalering van mensenhandel is en blijft een zaak van levensbelang.

59

Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV), Informatie ten behoeve van luchtvaartpersoneel, , geraadpleegd op 15 maart 2012; 60 Indicatorenkaart mensenhandel, bereikbaar middels PolitieKennisNet, alleen voor abonnees toegankelijk, geraadpleegd op 22 maart 2012, deze indicatorenkaart is als bijlage 5 bij dit rapport gevoegd; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

14

2.3

Informatief gesprek

In deze paragraaf wordt het informatief gesprek beschreven. Dit gesprek wordt in de praktijk ook veelal de intake genoemd61. Over het informatief gesprek is verder weinig beschreven. In de Aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik van het Openbaar Ministerie62 wordt ook gesproken over een informatief gesprek. Hiermee wordt niet hetzelfde informatief gesprek bedoeld. De rechtbank Amsterdam heeft hier impliciet een verschil in beide gesprekken aangegeven63. De raadsman van de verdachte had in deze zaak betoogd dat de regels tijdens het informatief gesprek, zoals bedoeld in de Aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik, niet waren nageleefd. De raadsman had betoogd dat het informatief gesprek niet auditief was opgenomen, hetgeen in de Aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik is voorgeschreven. De rechtbank Amsterdam ging echter uit van de Aanwijzing mensenhandel en kwam tot de conclusie dat de regels met betrekking tot het informatief gesprek wel waren nageleefd. De Aanwijzing mensenhandel verplicht niet dat het informatief gesprek in het kader van mensenhandel auditief wordt opgenomen. Door het verschil in beide Aanwijzingen kan worden vastgesteld dat bij een informatief gesprek in het kader van de Aanwijzing mensenhandel niet hoeft te worden voldaan aan de voorwaarden die gesteld zijn in de Aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik64. Dit kan anders zijn als het delict zowel mensenhandel als seksueel misbruik omvat. In dat geval gelden beide richtlijnen en moet het informatief gesprek aan beide richtlijnen voldoen. Voordat een aangifte van mensenhandel wordt gedaan, dient een informatief gesprek plaats te vinden. Dit informatief gesprek vindt plaats tussen de opsporingsambtenaar en het slachtoffer. Wanneer dit gesprek plaatsvindt staat niet beschreven. In dit gesprek worden in ieder geval de volgende punten behandeld: - Het slachtoffer heeft de mogelijkheid om te vertellen wat hem is overkomen; - De strafrechtelijke procedure wordt aan het slachtoffer uitgelegd; - Het slachtoffer wordt gewezen op de hulpverleningsmogelijkheden en hierbij zo nodig geholpen; - Als het slachtoffer geen verblijfsrechtelijke positie in Nederland heeft wordt hij gewezen op de mogelijkheden van de B9 procedure, hierbij wordt ook de bedenktijd medegedeeld; - De mogelijkheid om aangifte te doen of om op andere wijze medewerking te verlenen aan opsporings- of vervolgingsonderzoek van mensenhandel, hierbij wordt het slachtoffer ook gewezen op de consequenties van de aangifte of andere medewerking65. Volgens de rechtbank Amsterdam kan een informatief gesprek onder omstandigheden ook tot doel hebben het slachtoffer bewust te maken van en inzicht te geven in hetgeen hem is overkomen66. Dit kan bijvoorbeeld bij het slachtoffer, welke zich geen slachtoffer voelt, terwijl uit onderzoek is gebleken dat hij wordt uitgebuit. Het informatief gesprek kan samenvallen met de aangifte. Mocht door het slachtoffer aangifte worden gedaan dan wordt deze aangifte in principe in dezelfde politieregio opgenomen waar ook het informatief gesprek met het slachtoffer heeft plaatsgevonden67. 61

Zie ook benaming in bijlage 5; Aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik, Stcrt. 2010, 19123; 63 Rb. Amsterdam, LJN BC8626, 21 februari 2008; 64 Ibid; 65 Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253, onder 6; 66 Rb. Amsterdam, LJN BC8626, 21 februari 2008, onder 4; 67 Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253, onder 6; 62


15

Door de politieacademie is een standaard formulier voor het informatief gesprek samengesteld, dit formulier is een hulpmiddel voor de mensenhandel rechercheur68. Hierin staan de voornoemde punten, die deze medewerker tijdens een informatief gesprek moet behandelen. Dit formulier is een geheugensteuntje om zodoende tijdens het informatief gesprek niets te vergeten. Dit formulier is als bijlage 5 in dit rapport opgenomen. In de voornoemde punten wordt gesproken over het wijzen op de B9 procedure en bedenktijd. Deze procedure mag alleen door de politie en Koninklijke Marechaussee te Schiphol worden aangeboden69. Aangezien tijdens het informatief gesprek het slachtoffer wordt gewezen op de mogelijkheden uit de B9 procedure en dit alleen mag worden aangeboden door de politie of KMar, volgt hieruit dat het informatief gesprek, zoals bedoeld in de Aanwijzing mensenhandel alleen mag worden verricht door opsporingsambtenaren van de politie of KMar. De Aanwijzing mensenhandel van het OM stelt dat de opsporingsambtenaren die met slachtoffers van mensenhandel praten of horen competent en geschoold moeten zijn in het horen van slachtoffers van mensenhandel. Dit omdat het kan gaan om schrijnende en ernstige situaties, waarbij rekening moet worden gehouden met de mogelijke psychische gevolgen. Daarom stelt de Aanwijzing mensenhandel dat certificering voor het verhoren van slachtoffers mensenhandel zeer gewenst is70. Door de terminologie ‘zeer gewenst’, moet er zo veel mogelijk worden voldaan aan de eis dat het slachtoffer wordt gehoord door een gecertificeerde opsporingsambtenaar. Als van deze certificering wordt afgeweken, zal deze afwijking gemotiveerd moeten worden. Dit omdat de Aanwijzing is aan te merken als recht in de zin van art. 79 Wet RO. Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is vermeld mag van de Aanwijzing niet zonder goede reden worden afgeweken. Binnen de politieacademie worden de volgende cursussen aangeboden met betrekking tot het spreken met en/of horen van slachtoffers van mensenhandel: - Aanpakken van mensenhandel seksuele uitbuiting en uitvoeren prostitutiecontrole; - Aanpakken van mensenhandel overige vormen van uitbuiting71. Na het volgen van één van deze cursussen stelt de politieacademie dat de medewerker gecertificeerd is voor het houden van een informatief gesprek en het opnemen van een aangifte ter zake mensenhandel72. Hierbij stelt de politieacademie zwaardere eisen dan de aanwijzing daadwerkelijk doet. De politieacademie stelt dat de medewerker gecertificeerd dient te zijn voor het horen van en praten met een slachtoffer van mensenhandel, terwijl de Aanwijzing dit als zeer gewenst acht bij het horen van slachtoffers van mensenhandel. Het informatief gesprek wordt schriftelijk vastgelegd. Dit heeft te maken met het mogelijke tijdsverschil tussen het informatief gesprek en de aangifte. In dit verslag wordt in ieder geval aangegeven wie er bij dit gesprek aanwezig waren73. Verder wordt dit schriftelijk verslag niet beschreven.

68

Deze lijst wordt verstrekt tijdens de cursus “aanpakken van mensenhandel seksuele uitbuiting en uitvoeren prostitutiecontrole”, welke door de Politieacademie wordt aangeboden. Deze lijst is als bijlage 5 opgenomen. 69 Vc B9, onder 3.1; 70 Aanwijzing Mensenhandel, Stcrt. 2008, 253, onder 3; 71 Overzicht cursussen mensenhandel Politieacademie , geraadpleegd op 27 september 2012; 72 Overzicht cursus aanpakken van mensenhandel overige vormen van uitbuiting, , geraadpleegd op 27 september 2012; 73 Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253, onder 6; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

16

Zoals eerder is beschreven mag de politie en KMar alleen een informatief gesprek houden. Hierbij stelt de politieacademie dat hiervoor een certificering verplicht is. Hierdoor mag alleen een gecertificeerde mensenhandel rechercheur dit informatief gesprek voeren. Hierop zijn wel uitzonderingen mogelijk, alleen dient de reden van de uitzondering gemotiveerd te worden. Het informatief gesprek vindt in ieder geval plaats voordat aangifte ter zake mensenhandel wordt gedaan en kan eventueel samenvallen met de aangifte. In dit gesprek worden een aantal onderwerpen behandeld, zoals informatie verschaffing en het verhaal van het slachtoffer. Het is verder niet bekend wanneer en op welke gronden dit gesprek plaatsvindt. De Aanwijzing mensenhandel beschrijft alleen dat dit gesprek voorafgaande aan of gelijktijdig met de aangifte dient te geschieden.

2.4

Werkwijze in de praktijk

In deze paragraaf en in het volgende hoofdstuk in paragraaf 3.3 wordt de werkwijze in de praktijk omtrent de onderkenning van mensenhandel en de bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel beschreven. Deze werkwijze is door middel van interviews in kaart gebracht. In totaal zijn er tien interviews gehouden. Deze interviews zijn gehouden met medewerkers van het team mensenhandel van de politie Amsterdam-Amstelland, het team mensenhandel van de politie Brabant Zuid-Oost, het sluisteam van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol, het controleteam prostitutie en mensenhandel van de politie Rotterdam-Rijnmond en commerciële zeden van de politie Haaglanden. Bij ieder team zijn twee medewerkers geïnterviewd. Bijna alle geïnterviewde medewerkers zijn gecertificeerd mensenhandel rechercheur. Binnen de regio Haaglanden is één medewerker geïnterviewd welke in opleiding is voor recherchekundige en werkzaam is binnen het team commerciële zeden. De interviews zijn gehouden aan de hand van een vooropgestelde vragenlijst, waarbij vier hoofdthema’s zijn behandeld. Deze thema’s betreffen slachtoffer identificatie, het informatief gesprek, de bedenktijd en de opvang en ondersteuning. Voor de methodologische verantwoording wordt verwezen naar bijlage één van dit rapport. Hieronder volgt een beschrijving van de uit de interviews verkregen informatie over de eerste twee thema’s namelijk de slachtoffer identificatie en het informatief gesprek. Eerst worden de organisatorische verschillen en overeenkomsten tussen de geïnterviewde korpsen beschreven. Vanuit de interviews is een beeld omtrent de slachtoffer identificatie en de onderkenning van mensenhandel ontstaan. Hierbij dient in ogenschouw te worden genomen dat binnen de politiekorpsen, de teams, die zich bezig houden met mensenhandel, op verschillende manieren worden ingezet. Bijvoorbeeld binnen het politiekorps Amsterdam-Amstelland valt het team mensenhandel onder de afdeling zeden, terwijl in Haaglanden, het team commerciële zeden valt onder het Bureau recherche expertise en ondersteuning. Ieder geïnterviewd korps heeft een team wat zich bezig houdt met mensenhandel. Deze teams hebben over de verschillende korpsen, verschillende benamingen en verschillende invulling van de werkzaamheden. Sommige teams verrichten wel zelfstandig opsporingsonderzoeken. Bij andere korpsen wordt een mensenhandel rechercheur aan een onderzoeksteam toegevoegd. Tevens verrichten het team Mensenhandel van Amsterdam-Amstelland, Commerciële zeden van Haaglanden en het Controleteam Prostitutie en Mensenhandel van Rotterdam-Rijnmond zelfstandig controles op de vergunde en niet-vergunde seksinrichtingen. Het sluisteam van de Koninklijke Marechaussee op Schiphol verricht controles op de passagiersstromen op Schiphol. Het team Mensenhandel van Brabant ZuidOost verricht geen zelfstandige controles. In deze regio wordt dit verricht door het Prostitutie Controleteam.


17

Bij ieder geïnterviewde regio komen de signalen dan wel meldingen van mensenhandel bij deze teams binnen en acteren zij op deze meldingen. Volgens een medewerker van Brabant Zuid-Oost zijn deze organisatorische verschillen verdwenen op het moment dat er één nationale politie is. Dan worden alle mensenhandel teams onder de vreemdelingenpolitie geplaatst en worden hen dezelfde werkzaamheden toebedeeld. Hieronder volgt een beschrijving van de slachtoffer identificatie in de praktijk, waarna de praktijk omtrent het informatief gesprek wordt behandeld. Er wordt gesproken over slachtoffer identificatie omdat de bedenktijd en ondersteuning pas aan het slachtoffer kan worden aangeboden zodra sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel. Aangezien dit rapport mede ingaat op de bijstand en ondersteuning van een slachtoffer van mensenhandel zal dit slachtoffer door middel van de geringste aanwijzing van mensenhandel worden geïdentificeerd.

2.4.1 Slachtoffer identificatie in de praktijk De literatuur beschrijft niet duidelijk wanneer er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel. Tevens wordt er in de literatuur, beleid en regelgeving niet ingegaan op de slachtoffer identificatie. Volgens iedere geïnterviewde is er sprake van een slachtoffer van mensenhandel als deze persoon wordt uitgebuit. Binnen de KMar op Schiphol maken ze bij slachtoffers de onderverdeling tussen een slachtoffer en een potentieel slachtoffer. Volgens de medewerkers op Schiphol is een potentieel slachtoffer, een slachtoffer welke nog niet is uitgebuit, maar waarbij de medewerker het idee heeft dat dit wel kan gaan gebeuren. Deze onderverdeling heeft te maken met de toegangs- en signaleringsfunctie die de KMar op Schiphol heeft. De medewerkers aldaar treffen (onder andere) slachtoffers aan op het moment dat ze nog niet uitgebuit zijn, maar mogelijk wel gaan worden. Om de uitbuiting te kunnen bepalen spelen volgens een medewerker van RotterdamRijnmond signalen van mensenhandel een belangrijke rol. Volgens de interviews komen de signalen bij de medewerkers op de volgende wijze binnen: - Eigen waarnemingen, tijdens controles door de teams zelf, bijvoorbeeld in het kader van prostitutiecontroles; - Het slachtoffer geeft zelf aan slachtoffer te zijn; - Door derden, zoals meldingen van collega’s, hulpverleningsinstanties, overige toezichtinstanties. Volgens iedere medewerker zal op het moment dat het slachtoffer zichzelf meldt bij de politie als eerste een balie medewerker van de politie te spreken krijgen. Deze zal aan de hand van het verhaal van het slachtoffer de betreffende mensenhandel rechercheur in kennis stellen. Als de signalen die door politiemedewerkers, die niet behoren tot de geïnterviewde teams, niet worden herkend, maar wel worden verwerkt in hun bedrijfsprocessen systeem, zullen in veel gevallen niet de mensenhandel teams bereiken. Met deze politiemedewerkers worden bijvoorbeeld de medewerkers bedoeld die surveillance in uniform verrichten. Bijna alle geïnterviewden geven aan dat deze medewerker de door hem waargenomen situatie, dusdanig interessant moet vinden dat hij deze situatie muteert in het bedrijfsprocessen systeem. Daarbij komt dat hij uit deze situatie de signalen van mensenhandel nog moet herkennen. Hierbij bestaat de mogelijkheid dat de informatie van deze collega het team wat zich bezig houdt met mensenhandel niet bereikt. Volgens iedere geïnterviewde medewerker is er een belang voor het muteren van gegevens uit een dergelijke situatie.


18

Volgens geïnterviewde medewerkers van Rotterdam en Haaglanden, werkt hun team met een zoeksysteem die de mutaties filtert op woorden zoals loverboy, prostitutie, seks enzovoorts. Dit zoeksysteem maakt iedere dag een selectie van de gestelde mutaties en deze selectie wordt naar het team doorgestuurd. Op deze wijze krijgen zij de signalen die misschien door de politiemedewerker op straat niet herkend zijn toch binnen. Hierbij moeten deze situaties door de politiemedewerker wel worden verwerkt. In Amsterdam heeft het team mensenhandel twee analisten die de gestelde mutaties analyseren en zodoende selecteren. Volgens de medewerkers van Amsterdam-Amstelland zijn ze binnen hun team bezig met de implementatie van een dergelijk systeem als in Rotterdam. Op Schiphol zou een medewerker deze mutaties moeten analyseren, maar de medewerker geeft aan dat hij denkt dat deze analyse bijna niet gebeurt, omdat hij zelden op deze wijze informatie heeft verkregen. In Brabant Zuid-Oost worden de gestelde mutaties besproken met de operationeel chef, coördinator mensenhandel en management ondersteuning, dit om zaken te verdelen en te bekijken of er sprake is van een mensenhandel signaal. Volgens iedere geïnterviewde wordt aan de hand van het informatief gesprek de signalen van mensenhandel vastgesteld, zodoende ook of er sprake is van een slachtoffer van mensenhandel. De medewerkers gebruiken hier de terminologie ‘het vaststellen van het slachtofferschap’. Het informatief gesprek wordt in de volgende paragraaf behandeld. Volgens de medewerkers van Amsterdam, Haaglanden, Schiphol en Rotterdam heb je voor het vaststellen van slachtofferschap indicaties nodig. Volgens deze medewerkers zijn indicaties hetzelfde als signalen. De signalen worden aan de hand van alle omstandigheden gewogen. Hierbij is nooit sprake van één signaal, maar vaak meerdere, waarbij de context een belangrijke rol speelt. Volgens een medewerker van Haaglanden voelt bijvoorbeeld een klein signaal bij een prostituee aan als een groot signaal. Dit omdat deze medewerker er vanuit gaat dat bijna alle prostituees ooit gedwongen zijn om in de prostitutie te werken. De medewerker van Haaglanden stelde hierbij dat een gemiddeld 17-jarig meisje niet de ambitie heeft om in de prostitutie te gaan werken. Volgens een medewerker van Rotterdam is hier het gevoel wat de medewerker krijgt als hij de signalen verkrijgt heel erg belangrijk. Dit gevoel is volgens de medewerker te omschrijven dat de medewerker aan de hand van de signalen vermoedt dat deze situatie niet in orde is. Dit gevoel wordt door deze medewerker aangemerkt als een ‘onderbuik gevoel’. Dit ‘gevoel’ van de medewerker is dan vaak in combinatie met blauwe plekken, tatoeages en dergelijke. Een medewerker van Haaglanden gaf aan dat de tijd is geweest, dat de pooier bij het slachtoffer het geld aan de deur komt innen. Als voorbeeld gaf de medewerker van Amsterdam aan dat zij tijdens escort controles, vrouwen controleren die geen Engels en Nederlands spreken, maar wel in het bezit zijn van een sofinummer, woning en een inschrijving bij de Kamer van Koophandel. De medewerker gaf aan dat dit een dergelijk ‘onderbuik gevoel’ oproept. Als de persoon dan ook nog emotioneel is, constant gebeld wordt, dan vond de medewerker dit aanleiding om in ieder geval een informatief gesprek te gaan houden en te gaan kijken hoe deze situatie in elkaar zit. Volgens iedere geïnterviewde medewerker worden de signalen van mensenhandel onder andere tijdens het informatief gesprek vastgesteld. Hierbij speelt de informatie, die is verkregen voorafgaande aan het gesprek een rol. Dit speelt met name bij de informatie die wordt verkregen uit eigen waarnemingen of als er een melding binnen komt vanuit een derde instantie. Volgens de geïnterviewde medewerkers kan al voldaan zijn aan de geringste aanwijzing nog voordat het informatief gesprek heeft plaatsgevonden. Echter dit is afhankelijk van de beschikbare informatie.


19

Voor het kunnen bepalen van signalen zijn volgens alle medewerkers kennis en kunde belangrijk. Volgens de medewerkers probeer je tijdens een informatief gesprek de signalen uit het verhaal en de waarnemingen te halen. Volgens de medewerkers van Haaglanden en Amsterdam dient hier wel een onderscheid te worden gemaakt met slachtoffers die zichzelf melden op het politiebureau en aangeven slachtoffer te zijn en slachtoffers die tijdens controles worden aangetroffen. Bij de tweede categorie speelt het onderbuik gevoel een belangrijk rol. Dit slachtoffer geeft niet aan slachtoffer te zijn. Bij de eerste categorie worden de signalen aangereikt door het slachtoffer zelf. Een medewerker van Rotterdam vertelde dat doordat je bent opgeleid als mensenhandel rechercheur je geacht wordt om de signalen te herkennen en kenbaar te krijgen. Volgens een medewerker van Haaglanden is ervaring met betrekking tot de herkenning van signalen van mensenhandel belangrijk. Iedereen voelt wel aan dat er iets niet klopt, maar door de ervaring, kennis en kunde kan dit gevoel onder woorden worden gebracht. Hierbij speelde volgens diverse medewerkers het vermogen om zich te kunnen inleven in de situatie van een slachtoffer een belangrijke rol. Een medewerker van Amsterdam verklaarde dat hij vond dat je opgeleid moest zijn voor het praten met slachtoffer, want dit gaat op een andere manier dan bijvoorbeeld bij een getuige bij moordonderzoek. Bij een slachtoffer mensenhandel wordt er meer ingegaan op het gevoel. Alle medewerkers verklaarden dat als er sprake is van de geringste aanwijzing de bedenktijd en de B9 procedure worden aangeboden. Dit aanbieden gebeurt na het informatief gesprek. Volgens een medewerker van Rotterdam is deze geringste aanwijzing snel vastgesteld, omdat het artikel mensenhandel een ruime werking heeft. Dit zou al kunnen als het slachtoffer onder valse voorwendselen naar Nederland is gekomen. Er kan volgens een medewerker van Rotterdam al sprake zijn van de geringste aanwijzing op basis van een onderbuik gevoel. Volgens een medewerker van Amsterdam staat de geringste aanwijzing bijna gelijk aan een signaal mensenhandel, zoals genoemd in de Aanwijzing mensenhandel. Hier speelt de combinatie van signalen en context een belangrijke rol. Door de context kan het zijn dat één signaal al leidt tot de geringste aanwijzing, terwijl in een andere context één signaal niet leidt tot de geringste aanwijzing. Deze medewerker heeft nog nooit meegemaakt dat er sprake was van één signaal mensenhandel. Er zijn altijd meerdere signalen. Volgens een medewerker van Haaglanden is het al voldoende als een vrouw zegt dat zij gedwongen in de prostitutie heeft moeten werken. Bij de slachtoffers die verklaren geen slachtoffer van mensenhandel te zijn, kan er ook al snel sprake zijn van de geringste aanwijzing. In deze situatie is het lastig dat deze slachtoffers vaak de B9 procedure en de bedenktijd niet accepteren. De medewerkers die het informatief gesprek met het slachtoffer hebben gevoerd bepalen na dit gesprek of er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel. Alle medewerkers gaven aan dat, indien de situatie dit noodzakelijk acht, de situatie wordt besproken met een leidinggevende. Bij signalen vanuit andere instanties, dan wordt er binnen Brabant Zuid-Oost gescreend of het een mogelijk mensenhandel incident betreft en dan wordt er hierna onderzoek gedaan en een informatief gesprek met het slachtoffer gehouden. In Rotterdam hangt het af van de melding, de mogelijkheid bestaat dat ze eerst met de melder gaan praten en dan pas het mogelijke slachtoffer benaderen. Echter het kan ook zijn, al naar gelang de melding, dat ze direct een informatief gesprek gaan houden. Op Schiphol wordt er met de meldingen waarbij het slachtoffer aanwezig is een informatief gesprek gehouden. Als er signalen vanuit een andere instantie komen is bij ieder korps het uitgangspunt dat er een informatief gesprek met het slachtoffer wordt gehouden. Wanneer dit gebeurt hangt af van de melding. Er wordt eerst besproken hoe de zaak wordt benaderd.


20

Iedere geïnterviewde verklaarde dat de medewerker die het informatief gesprek heeft gehouden uiteindelijk bepaalt of er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel. De geringste aanwijzing van mensenhandel wordt niet vastgesteld door een andere instantie. Ook al bestaat bij deze instantie de overtuiging dat er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel. Volgens een medewerker van Haaglanden zouden de hulpverleningsinstanties, die veelvuldig met slachtoffers van mensenhandel werken en zich hebben verdiept in het fenomeen mensenhandel, het vaststellen van de geringste aanwijzing ook prima kunnen verrichten. Wat volgens een medewerker van Haaglanden wel vaker voorkomt is dat de hulpverlening het slachtoffer graag de B9 procedure en de bedenktijd in wil hebben, terwijl er geen sprake is van mensenhandel, maar van bijvoorbeeld verkrachting. Voor dit feit wordt de B9 procedure en de bedenktijd niet aangeboden, dit is wel één keer gelukt in Rotterdam, maar verder nog niet eerder. Volgens een medewerker van Amsterdam-Amstelland kan het zijn dat een melding vanuit de hulpverlening bij hun team komt. Hierna gaan ze een informatief gesprek aan met het slachtoffer. In dit gesprek geeft het slachtoffer aan dat hij geen slachtoffer van mensenhandel is. Dan houdt het voor de medewerker in principe op. Volgens deze medewerker zegt hun leidinggevende: Er zijn er genoeg die wel willen, dus laten we daar op investeren. Een medewerker van Rotterdam gaf aan dat als er een melding van mensenhandel vanuit een andere instantie bij hen binnenkomt, zij een informatief gesprek aan gaan, als uit dit gesprek geen signalen van mensenhandel naar voren komen, dan houdt het vanuit de politie op. Mocht het slachtoffer niet rechtmatig in Nederland verblijven, dan bestaat de kans dat hij wordt overgedragen aan de vreemdelingenpolitie en mogelijk als niet rechtmatige vreemdeling het vreemdelingentraject in gaat.

2.4.2 Het informatief gesprek in de praktijk In de vorige paragraaf is ingegaan op de werkwijze met betrekking tot slachtoffer identificatie door middel van de geringste aanwijzing van mensenhandel vanuit de praktijk. In deze paragraaf wordt het informatief gesprek in de praktijk beschreven. Zoals ook al in de vorige subparagraaf is vermeld wordt, volgens iedere medewerker, tijdens het informatief gesprek de signalen van mensenhandel vastgesteld. Uit deze signalen wordt dan vastgesteld of er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel en zal het slachtoffer de B9 procedure en de bedenktijd worden aangeboden. Dit wordt volgens de medewerkers ook ‘het vaststellen van het slachtofferschap’ genoemd. In het informatief gesprek dienen de signalen naar voren te komen. Dit is echter afhankelijk van de wijze waarop men in contact is gekomen met het slachtoffer. Als vanuit een eigen waarneming een informatief gesprek wordt gehouden, spelen de signalen afkomstig uit de eigen waarneming ook een rol bij het vaststellen van deze signalen. Hierdoor zijn er tussen het informatief gesprek en slachtoffer identificatie, aan de hand van de geringste aanwijzing, veel raakvlakken en zijn deze niet zonder meer apart te behandelen. Hierdoor is het van belang wanneer er een informatief gesprek wordt gehouden. Volgens de interviews draait niet ieder team een 24 uur piket regeling. De korpsen die geen piketregeling hebben zijn Amsterdam-Amstelland, Brabant Zuid-Oost. Bij deze korpsen is de afspraak dat, als er niemand van het team aanwezig is, de afdeling zeden in kennis wordt gesteld bij het aantreffen van een slachtoffer van mensenhandel. Volgens de geïnterviewden is op dat moment het belangrijkste wat geregeld moet worden de opvang, zodat het slachtoffer veilig zit. Er wordt dan de volgende ochtend een informatief gesprek met het slachtoffer gehouden.


21

In de vorige paragraaf is aangegeven op welke wijze de geïnterviewden in contact worden gebracht met een slachtoffer mensenhandel. Deze waren: a) Eigen waarneming, uit controles, zoals prostitutiecontroles; b) Het slachtoffer meldt zich zelf en geeft aan slachtoffer te zijn; c) Vanuit derden, zoals politie medewerkers tijdens surveillance, hulpverleningsinstanties en toezichtinstanties. Dit verschil is van belang omdat uit de interviews blijkt dat de wijze van aanbrengen ook bepaalt hoe en wanneer er met het slachtoffer een informatief gesprek plaatsvindt. Ieder van de punten wordt hieronder behandeld. ad a: Het uitgangspunt bij eigen waarnemingen is dat zo snel mogelijk een informatief gesprek wordt gehouden. Volgens een medewerker uit Rotterdam-Rijnmond kan het informatief gesprek op de locatie van de controle, mits deze geschikt is, worden gehouden. Het kan volgens een medewerker van Amsterdam zijn dat tijdens de controle in feite al een informatief gesprek wordt gehouden. Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond kan het ook zijn dat er een afspraak wordt gemaakt al naar gelang de situatie. Iedere medewerker gaf aan dat als de waarnemingen zelf zijn gedaan dat diegene ook zelf bepaalt of er een informatief gesprek plaatsvindt. De uitkomst van het gehouden gesprek wordt dan binnen het team besproken. ad b: Alle medewerkers gaven aan dat als een slachtoffer het politiebureau binnen stapt en hij verklaart slachtoffer te zijn, zij direct een informatief gesprek gaan houden. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat het slachtoffer in eerste instantie zal worden opgevangen door een receptie medewerker, deze medewerker dient de mensenhandel rechercheur in kennis te stellen. Er wordt volgens iedere medewerker niemand weggestuurd als zij een melding ontvangen dat er een slachtoffer op het politiebureau staat. Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond heb je niet langer dan een dag om te wachten met een informatief gesprek. Degene die de melding als eerste ontvangt gaat het gesprek aan met het slachtoffer. ad c: Op het moment dat er een melding komt van een hulpverleningsinstantie of rechtsbijstand dan blijft het uitgangspunt dat zo snel mogelijk een informatief gesprek wordt gehouden. Er wordt, volgens iedere medewerker, in de praktijk een afspraak met het slachtoffer gemaakt. Volgens een medewerker van Amsterdam hangt de duur tot dit gesprek af van het feit of het een urgente zaak betreft. Volgens medewerkers van Haaglanden is hierbij van belang dat het slachtoffer veilig zit. Volgens een medewerker van Brabant Zuid-Oost, kan het gesprek door een volgeplande agenda en capaciteitsgebrek, binnen maximaal 1 à 2 weken plaatsvinden. Volgens een medewerker van Haaglanden wordt een afspraak 2 à 3 dagen later gemaakt, echter dan moet het slachtoffer wel veilig zitten en alles in orde met het slachtoffer zijn. Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond wordt er altijd geprobeerd om een afspraak te maken voor de volgende dag, omdat zij weleens zien dat het slachtoffer dan niet komt opdagen en dat de medewerkers achter het slachtoffer aan moeten gaan en dat het dan op een later tijdstip alsnog plaatsvindt. Volgens de Marechaussee op Schiphol komen deze meldingen voornamelijk vanuit de IND bij asielverzoeken, dan wordt veelal een afspraak gemaakt met het slachtoffer en de IND dat het informatief op de vijfde dag van de asielprocedure plaatsvindt. Bij alle geïnterviewde korpsen is het de coördinator van het team die bepaalt of er een informatief gesprek plaatsvindt en wanneer.


22

Nadat de werkwijze is besproken bij de binnenkomst van signalen. Volgt hierna het informatief gesprek. Tijdens het informatief gesprek gaven alle geïnterviewden aan dat zij dit gesprek houden als kennismaking met het slachtoffer. Hierbij wordt in grove lijnen besproken wat het slachtoffer is overkomen. Dit gebeurt volgens een medewerker van Haaglanden in hoofdlijnen, want er dient uit dit gesprek wel vast te worden gesteld dat er sprake is van mensenhandel. Hierbij geeft een medewerker van Brabant Zuid-Oost aan dat zij veel aandacht besteden aan het opbouwen van een vertrouwensband. Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond verloopt dit informatief gesprek altijd anders. Er wordt meestal gestart met het uitleggen van de rol van de medewerkers en hun werkzaamheden. Hierna zijn er volgens de medewerker van Rotterdam-Rijnmond twee opties: of er gaat een lichtje branden of het slachtoffer gaat met de hielen in het zand. Hierop wordt geprobeerd het gesprek op gang te houden en vertrouwen te winnen zodat ze meer gaan vertellen. Volgens deze medewerker gaat dit veelal op gevoel, want bij sommige slachtoffers kun je dit direct op de man af vragen terwijl dit bij andere slachtoffers averechts werkt. Uit dit verhaal proberen alle medewerkers de signalen van mensenhandel op te vangen. Een medewerker van Amsterdam-Amstelland gaf aan dat het hier en nu van het slachtoffer belangrijk is. Hierbij gaf de medewerker aan dat het onderkennen van signalen het belangrijkste is. Deze medewerker gaf aan dat op het eind van het gesprek de conclusie van de medewerker aan het slachtoffer wordt medegedeeld. Hierna wordt er door deze medewerker ingegaan op de mogelijkheden. Volgens iedere medewerker wordt tijdens het informatief gesprek aanvullende informatie gegeven over het opsporingsonderzoek, de B9 procedure, het doen van valse aangifte en de hulpverleningsmogelijkheden. Deze informatie wordt volgens de medewerkers gegeven om het slachtoffer zo goed mogelijk voor te bereiden op de afweging tot het wel of niet doen van een aangifte. Volgens een medewerker van Haaglanden wordt deze informatie ook weleens over twee gesprekken verdeeld, dit is omdat de hoeveelheid informatie op een gegeven moment niet meer door een slachtoffer wordt opgenomen en begrepen. Op het moment dat uit het informatief gesprek blijkt dat er zeer weinig tot geen opsporingsindicaties zijn, geeft een medewerker van Brabant Zuid-Oost aan dat hulpverlening en veiligheid voor hen het belangrijkste zijn. Een medewerker van Brabant Zuid-Oost gaf aan dat het informatief gesprek niet zo diep op het verhaal in gaat dat de medewerker kan zeggen dat er geen opsporingsindicaties zijn. Een medewerker van Rotterdam-Rijnmond zegt dat ze in ieder geval de aangifte op moeten nemen. Op Schiphol gaven ze aan dat er bij hen altijd opsporingsindicaties zijn, dit omdat er altijd passagiersgegevens, vluchtlijsten en videobeelden aanwezig zijn op de luchthaven. Een medewerker van Amsterdam-Amstelland gaf aan dat er altijd wel wat opsporingsindicaties zijn en zodra er signalen zijn wordt de B9 procedure en de bedenktijd aangeboden. Het slachtoffer wordt tevens medegedeeld dat er in deze situatie weinig opsporingsindicaties zijn. Op het moment dat uit het informatief gesprek wel de signalen naar voren komen maar het slachtoffer voelt zich om welke reden dan ook geen slachtoffer, dan probeert iedere medewerker uit te leggen waarom zij denken dat het een slachtoffer van mensenhandel betreft. Hierbij gaf een medewerker van Rotterdam-Rijnmond aan dat zij veelal een berekening maken van wat het slachtoffer heeft verdiend en wat de normale gang van zaken in Nederland is. De medewerkers van Rotterdam-Rijnmond gaven aan dat de wil van het slachtoffer van doorslaggevend belang is, maar dat zij wel, buiten het slachtoffer om, verder gaan rechercheren om de mensenhandel situatie in een later stadium te kunnen stoppen. De medewerkers van Schiphol gaven aan dat zij dan veelal informatie verschaffen en de mogelijkheden uitleggen van wat er mogelijk is als het slachtoffer toch in de problemen komt.


23

De medewerkers van Amsterdam-Amstelland proberen in gesprek te blijven en informatie te verschaffen aan het slachtoffer, echter op een gegeven moment houdt dit ook op. Alle medewerkers gaven aan te kijken of zij ambtshalve iets met de informatie kunnen doen om zodoende op een andere wijze het slachtoffer uit de uitbuitingssituatie te kunnen halen. De medewerkers gaven ook aan de hulpverlening in te schakelen, zodat zij contact met het slachtoffer kunnen houden. De wijze waarop een informatief gesprek wordt vastgelegd verschilt per regio. In de regio Brabant Zuid-Oost gaven de medewerkers aan het informatief gesprek wel vast te leggen, maar dat dit verslag geen deel uitmaakt van het strafdossier. Dit wordt puur schriftelijk vastgelegd om de zaak, bij onvoorziene omstandigheden, te kunnen overgeven aan een andere medewerker. De medewerkers van Brabant Zuid-Oost gaven aan dat er in het informatief gesprek niet gesproken wordt over strafbare feiten, mocht dit wel het geval zijn dan wordt het informatief gesprek gestopt en wordt er overgegaan op een gesprek welke in een proces-verbaal van bevindingen wordt vastgelegd. Dit wordt volgens de medewerkers ook aan het slachtoffer medegedeeld. Dit speelt bij strafbare feiten die het slachtoffer zijn overkomen en bij strafbare feiten die het slachtoffer heeft gepleegd. Het komt ook voor dat een slachtoffer dan wordt doorverwezen naar de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE)74. In de regio Rotterdam-Rijnmond gaven de medewerkers aan dat het informatief gesprek in een proces-verbaal van bevindingen wordt gezet, maar dat dit vooralsnog niet bij het strafdossier komt. Door het vastleggen van het informatief gesprek komt naar voren of hier wel of geen indicatie is van mensenhandel. Als er strafbare feiten naar voren komen die niet met mensenhandel te maken hebben dan wordt dit doorgespeeld naar een ander politieteam. Als het slachtoffer verklaart over strafbare feiten die hem zijn overkomen en hij wil geen aangifte doen, dan leggen zij deze informatie ook vast. In deze situatie moet rekening worden gehouden met het feit dat het slachtoffer niet wil meewerken aan de opsporing van het strafbare feit, hierdoor moet er worden medegedeeld dat het gesprek wordt vastgelegd. Binnen de Koninklijke Marechaussee op Schiphol gaven de medewerkers aan dat de informatieve gesprekken worden verwerkt in het bedrijfsprocessensysteem als een mutatie. Deze mutaties zijn in Blue View75 raadpleegbaar. Als er strafbare feiten naar voren komen wordt het gesprek in een proces-verbaal van bevindingen vastgelegd. Dit wordt ook aan het slachtoffer medegedeeld. In de regio Amsterdam-Amstelland gaven de medewerkers aan dat er van ieder gesprek een proces-verbaal van bevindingen wordt opgemaakt. Deze verwerking is puur voor de vaststelling van signalen. Van te voren wordt aan het slachtoffer medegedeeld dat als het slachtoffer zaken vertelt die zodanig ernstig zijn, dat zij als politie dit ook, zonder verdere medewerking van het slachtoffer, kunnen oppakken. Als er wordt verklaard over strafbare feiten, dan kan dit eventueel worden doorgezet naar een ander team. Mochten het zaken zijn die het slachtoffer zijn overkomen, dan wordt er zo snel mogelijk bewijs veilig gesteld. Als er daarna geen aangifte komt kan er mogelijk toch een opsporingsonderzoek plaatsvinden.

74

Criminele Inlichtingen Eenheid, zoals bedoeld in de regeling criminele inlichtingen eenheden, Stcrt. 2009, 18; 75 Blue View is een zoekmachine die bij opsporingsinstanties in Nederland wordt gebruikt, waarbij alle politie mutaties, aan de hand van een zoekslag, naar voren komen, zie ook: , geraadpleegd 23 november 2012; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

24

In de regio Haaglanden gaven de medewerkers aan dat het gesprek auditief en in procesverbaal van bevindingen wordt vastgelegd. Als het slachtoffer heeft verklaard over strafbare feiten die hij heeft moeten plegen en hij is door de medewerker aangemerkt als slachtoffer van mensenhandel, dan wordt er nog geen contact met justitie over dit strafbare feit opgenomen. Als het slachtoffer verklaart over strafbare feiten die hem zijn overkomen en hij wil geen aangifte doen, dan wordt er gekeken of er ambtshalve iets mogelijk is. Dit gebeurt niet vaak, dit is omdat een dergelijke zaak bewijstechnisch moeilijk rond is te krijgen. Hier speelt opsporingscapaciteit een rol. Hierdoor stelt de medewerker dat je meer verplicht bent jegens de slachtoffers die wel aangifte hebben gedaan. Dit kan anders zijn als het slachtoffer geen aangifte durft te doen. Zoals hiervoor is vermeld is er geen scheidslijn tussen het informatief gesprek en de slachtoffer identificatie. De slachtoffer identificatie vindt plaats tijdens het informatief gesprek. In de voornoemde werkwijze werd al ingegaan op de werkwijze als er geen opsporingsindicaties naar voren komen of als het slachtoffer zich geen slachtoffer voelt. Dit zal in het volgende hoofdstuk onder de werkwijze bij de bedenktijd verder worden behandeld.


25

3

De bedenktijd en de opvang en ondersteuning

Nadat het informatief gesprek heeft plaatsgevonden kunnen er vier mogelijkheden zijn, namelijk: het slachtoffer voelt zich geen slachtoffer en wenst geen bedenktijd te krijgen en geen aangifte te doen, het slachtoffer doet aansluitend aangifte, het slachtoffer krijgt indien mogelijk bedenktijd of er is geen sprake van een slachtoffer van mensenhandel. Dit hoofdstuk zal met name ingaan op de bedenktijd. Deze bedenktijd is de periode tussen het informatief gesprek en de aangifte. De bedenktijd is bedoeld om het slachtoffer rust te geven. De meeste slachtoffers van mensenhandel kunnen pas na een wat langere tijd hun ervaringen uiten76. Tijdens deze bedenktijd kan het slachtoffer afwegen of hij aangifte wil doen of op andere wijze medewerking wil verlenen aan de opsporing, vervolging en berechting van de verdachte77. De B9 procedure wordt aangeboden aan de volgende categorie slachtoffers: - Het slachtoffer, welke niet rechtmatig in Nederland verblijft; - Het slachtoffer, die wel rechtmatig in Nederland verblijft, in afwachting op een beslissing op een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel bepaalde tijd; - Het slachtoffer welke EU en/of EER of Zwitsers onderdaan is, voor zover zij geen rechten kunnen ontlenen aan het gemeenschapsrecht, zoals bedoeld in hoofdstuk 10 van de Vreemdelingencirculaire78. Mocht een slachtoffer niet aan één van bovenstaande categorieën voldoen, dan kan dit slachtoffer niet in aanmerking komen voor de B9 procedure. De nadruk in dit hoofdstuk zal worden gelegd op de bedenktijd uit de B9 procedure, omdat deze bedenktijd is geregeld in regelgeving en hieruit rechten en verplichtingen voor het slachtoffer voortvloeien. De bedenktijd voor de slachtoffers, die niet gebruik kunnen maken van de B9 procedure, zal in paragraaf 3.2 worden behandeld. Deze categorie wordt in dit hoofdstuk overige slachtoffers van mensenhandel genoemd. Als de bedenktijd is behandeld wordt er ingegaan op de opvang en ondersteuning na het informatief gesprek. Hier wordt ook het verschil gemaakt tussen het slachtoffer, welke in aanmerking komt voor de B9 procedure, en de slachtoffers, die geen aanspraak maken op de B9 procedure. Hier wordt ook ingegaan op de verschillen als er geen gebruik wordt gemaakt van de bedenktijd. Na dit te hebben behandeld zal voor beide onderwerpen de werkwijze in de praktijk worden behandeld.

3.1

De bedenktijd

De B9 procedure en de bedenktijd staan niet voor iedereen open. Voor de slachtoffers, die in aanmerking kunnen komen voor de B9 procedure, kan het inhouden dat zij niet rechtmatig in Nederland verblijven, zij niet in Nederland mogen werken enzovoorts. Voor deze slachtoffers is mede hierom een uitgebreide regeling gecreëerd. Deze regeling is beschreven in de B9 procedure. Als eerste wordt ingegaan op de bedenktijd voor de slachtoffers, welke in aanmerking komen voor de B9 procedure, waarna de bedenktijd voor de overige slachtoffers wordt besproken.

76

Vc B9, onder 3.2; Ibid; 78 Vc B9, onder 1; 77


26

3.1.1 De bedenktijd voor slachtoffers in de B9 procedure De slachtoffers, die mogelijk in aanmerking komen voor de B9 procedure, betreffen niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen, vreemdelingen die in afwachting zijn op een beslissing op de aanvraag van een verblijfsvergunning asiel bepaalde tijd en voor zover zij nog geen aanspraken maken op rechten die voortvloeien uit het gemeenschapsrecht, de onderdanen van EU en/of EER of Zwitserse onderdanen. De bedenktijd voor deze slachtoffers is geregeld in de B9 procedure. Deze bedenktijd staat niet open voor ieder slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure. Deze is beperkt tot een aantal categorieën vreemdelingen, namelijk: - Vreemdelingen die worden aangetroffen bij een controle verband houdende met mensenhandel; - Vreemdelingen die in Nederland in een situatie als bedoeld in artikel 273f WvSr als mensenhandel strafbaar gesteld werkzaam zijn geweest, die niet over een geldige verblijfstitel beschikken en die zelf contact opnemen met de politie; - Vreemdelingen die nog niet in Nederland werkzaam zijn geweest in een situatie als strafbaar gesteld in artikel 273f WvSr, die niet over een geldige verblijfstitel beschikken en in Nederland zijn aangetroffen, maar wel mogelijk slachtoffer zijn van mensenhandel; - Vreemdelingen die nog geen toegang tot Nederland hebben gehad, maar wel mogelijk slachtoffer zijn van mensenhandel waarbij de KMar, zo nodig na overleg met het OM, bepaalt of er voldoende signalen van mensenhandel zijn om de bedenktijd aan te bieden79. Er wordt in het bovenstaande gesproken over vreemdelingen, hiermee wordt bedoeld de categorie slachtoffers welke in aanmerking komen voor de B9 procedure80. Voor de vreemdeling die geen rechtmatige verblijfstitel voor Nederland heeft is de bedenktijd gecreëerd om in rust te kunnen overwegen of hij aangifte ter zake mensenhandel wenst te doen. Dit slachtoffer verblijft over deze periode rechtmatig in Nederland, op basis van art. 8 onder k Vw 2000. Tevens wordt de verwijdering tijdens de bedenktijd opgeschort. Zoals hierboven is weergegeven krijgt niet ieder slachtoffer, welke mogelijk in aanmerking komt voor de B9 procedure, de bedenktijd aangeboden. De voornoemde groep is specifiek aangewezen en alleen zij hebben recht op de bedenktijd. Als een slachtoffer, zonder geldige verblijfstitel, niet op één van de voornoemde wijze wordt aangetroffen, dan heeft dit slachtoffer in principe geen recht op deze bedenktijd. Hierdoor bestaat de mogelijkheid dat een slachtoffer, die niet op één van de voornoemde wijze wordt aangetroffen, in beginsel, ter uitzetting in vreemdelingenbewaring wordt gesteld, op grond van art. 59 Vw 2000. Dit volgt uit een uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 22 februari 2011. Hierin was de Minister niet gehouden de inbewaringstelling achterwege te laten omdat de vreemdeling niet behoort tot bovengenoemde categorie en er hierdoor geen bedenktijd voor hem open staat. De vreemdeling was niet aangetroffen bij een controle verband houdende met mensenhandel en hem is evenmin de toegang geweigerd aan de grens. In casu had de vreemdeling verklaard in Nederland werkzaam te zijn geweest, maar had hij zich niet gemeld bij de politie. De vreemdeling was aangehouden voor winkeldiefstal81.

79

Vc B9, onder 3.2; Vc B9, onder 1; 81 ABRvS 22 februari 2011, LJN BP5933, onder 2.1.4; 80


27

Als tijdens de uitvoering van de maatregel ter inbewaringstelling aanwijzingen naar voren komen dat de vreemdeling een mogelijk slachtoffer van mensenhandel is, dan dient er een informatief gesprek plaats te vinden en heeft hij eventueel recht op de bedenktijdfase82. Voordat de bedenktijdfase ingaat moet het OM en de politie nog wel akkoord gaan met deze bedenktijd. Door deze werkwijze bestaat de kans dat slachtoffers van mensenhandel een geruime tijd in vreemdelingenbewaring verblijven, alvorens een informatief gesprek wordt gehouden. Uit het onderzoek van BLinN uit 2009 ‘Uitgebuit en in de Bak!’ komt naar voren dat de signalering van mensenhandel bij personen die in vreemdelingenbewaring zitten problemen kent en dat hierdoor slachtoffers van mensenhandel een lange tijd in vreemdelingenbewaring zitten voordat de mensenhandel situatie aan het licht komt83. In het laatste rapport van BLinN uit 2012 wordt gesteld dat de signalering van slachtoffers is verbeterd, echter verdient dit onderwerp nog wel de aandacht84. Uit het rapport uit 2009 kwam tevens naar voren de maatregel van inbewaringstelling een negatief effect heeft op het welzijn van het slachtoffer en het vertrouwen van dit slachtoffer in de autoriteiten85. Als de bedenktijd wordt aangeboden ontvalt de grond voor inbewaringstelling. Het slachtoffer verblijft dan namelijk rechtmatig in Nederland. Als het slachtoffer direct aangifte doet, is deze aangifte direct een ambtshalve aanvraag voor een verblijfsvergunning en hierdoor verkrijgt het slachtoffer ook een rechtmatig verblijf in Nederland. Hierdoor ontvalt ook de grond voor inbewaringstelling. In de literatuur wordt gepleit om vóór de maatregel van inbewaringstelling vast te stellen of er aanwijzingen van mensenhandel aanwezig zijn86. Mocht dit het geval zijn dan dient er alsnog voorafgaande aan de inbewaringstelling een informatief gesprek plaats te vinden. Na dit informatief gesprek kan eventueel de B9 procedure en bedenktijd worden aangeboden. Door op deze wijze te werken wordt de kans verkleind dat een slachtoffer van mensenhandel in vreemdelingenbewaring wordt gesteld ook wordt de kans vergroot dat een slachtoffer van mensenhandel wordt onderkend. Omdat de politie en KMar een exclusieve rol hebben bij het aanbieden van de bedenktijd en tevens een exclusieve rol hebben bij het in bewaring stellen van een vreemdeling,87 is het slachtoffer afhankelijk van de invulling die zij hieraan geven. Het is daarna de vraag of het OM en de politie/KMar na het informatief gesprek tijdens de maatregel van inbewaringstelling over zullen gaan tot het verlenen van toestemming voor de bedenktijd bij een slachtoffer die al in vreemdelingenbewaring zit. Deze vraag vindt niet plaats op het moment dat het slachtoffer aangifte doet van mensenhandel. Deze vraag zal ook niet plaatsvinden op het moment als er voor wordt gekozen om het informatief gesprek voor de inbewaringstelling te houden. Gelet op de doelstelling van de overheid, die de bestrijding van mensenhandel een topprioriteit noemt88 en de term ‘de geringste aanwijzing’, waarbij tot uitdrukking wordt gebracht dat bij de minste aanwijzing gewezen moet worden op de B9 procedure en de bedenktijd, is de specificering van slachtoffers die in aanmerking komen voor de bedenktijd uit de B9 procedure opvallend. 82

Vc B9, onder 3.1; B. Boermans, Uitgebuit en in de bak!, Amsterdam: Bonded Labour in Nederland 2009; 84 B. Boermans, Slachtoffers achter de tralies, signalering van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie en knelpunten bij aangifte en verlening van de B9-status, Amsterdam: Fairwork 2012; 85 B. Boermans, Uitgebuit en in de bak!, Amsterdam: Bonded Labour in Nederland 2009, p. 23; 86 ABRvS 30 juni 2006, JV 2006, 325, met noot A. van Kalmthout; A. Koopsen, Aanspraken slachtoffers mensenhandel en de B9 regeling, migrantenrecht 2005, vol. 20, nr. 1; B. Boermans, Uitgebuit en in de bak!, Amsterdam: BLinN 2009; 87 Art. 5.3 VV 2000 jo. Art. 47 lid 1 onder a en b Vw 2000; 88 Vc B9, inleiding; 83


28

Tevens is het gelet op de doelstelling van de overheid en de B9 procedure opvallend dat voorafgaande aan de inbewaringstelling het niet verplicht is om vast te stellen of er signalen van mensenhandel zijn. Dit mede gezien de problemen die er zijn bij de onderkenning van mensenhandel en de gevolgen die er zijn voor het slachtoffer tijdens de vreemdelingenbewaring. Hierdoor spreken de nadere specificering en het niet verplicht vaststellen van signalen van mensenhandel voorafgaande aan de inbewaringstelling de doelstelling van zowel de overheid als de B9 procedure elkaar tegen. Het uitgangspunt blijft dat bij de geringste aanwijzing het slachtoffer moet worden gewezen op de rechten die hij verkrijgt vanuit de B9 procedure en dat er een mogelijkheid bestaat tot het doen van aangifte89. De bedenktijd wordt éénmalig aangeboden aan het slachtoffer en verschaft het slachtoffer een bedenktijd van drie maanden90. De bedenktijd uit de B9 procedure is van belang voor het slachtoffer omdat deze een aantal rechten en verplichtingen inroept voor deze slachtoffers. Deze rechten en plichten worden in de volgende paragraaf besproken. Het meest belangrijke recht is dat de vreemdeling voor de duur van de bedenktijd rechtmatig verblijf heeft en de verwijdering is opgeschort. Als het slachtoffer gebruik wenst te maken van de bedenktijd dient de politie direct na het informatief gesprek de contactpersoon mensenhandel van de IND, door middel van het modelformulier M55 in kennis te stellen91. Dit modelformulier heeft als titel: ‘Kennisgeving bedenktijd/aangifte/verlenen medewerking aan strafproces mensenhandel en beroep op regeling B9 Vreemdelingencirculaire 2000’. Dit formulier wordt door een medewerker van de politie of KMar opgemaakt namens de Korpschef van de politie. Voor het aanbieden en in werking stellen van de bedenktijd is er geen toestemming van de IND nodig. Tevens dient bij gebruikmaking van de bedenktijd de politie dit te melden aan DT&V van het Ministerie van Veiligheid & Justitie en dient het slachtoffer te worden aangemeld bij Comensha ter registratie en eventueel voor het organiseren van opvang92. De bijstand en opvang wordt in de volgende paragraaf beschreven. Er is reeds vermeld dat de bedenktijd voor maximaal drie maanden geldt, deze termijn is éénmalig en wordt niet verlengd. Deze periode kan voortijdig worden beëindigd als sprake is van de volgende omstandigheid: - Indien het vermoedelijke slachtoffer tijdens de bedenktijdfase met onbekende bestemming is vertrokken; - Indien het vermoedelijke slachtoffer gedurende de bedenktijdfase aangeeft af te zien van het doen van aangifte of het op andere wijze verlenen van medewerking aan een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte; - Indien het vermoedelijke slachtoffer aangifte van mensenhandel heeft gedaan en het proces-verbaal heeft ondertekend, of op andere wijze medewerking heeft verleend aan een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte; - Indien de vreemdeling een aanvraag om een verblijfsvergunning (anders dan op grond van de B9 procedure) indient of heeft ingediend93. Als het slachtoffer tijdens of na de bedenktijd, op grond van de B9 procedure, met onbekende bestemming is vertrokken of besluit geen aangifte of anderszins medewerking te verlenen, dan wordt de opschorting van het vertrek opgeheven. 89

Vc B9, onder 3.1; Vc B9, onder 3.2; 91 Vc B9, onder 3.2.1; Vc A, bijlage Model M55; 92 Vc B9, onder 3.2.1; 93 Vc B9, onder 3.3; 90


29

Anders gezegd door dit besluit heeft het slachtoffer geen rechtmatig verblijf meer op basis van art. 8 onder k Vw 2000. Hierdoor heeft hij geen rechtmatig verblijf meer in Nederland op basis van de B9 procedure. De gevolgen voor de opvang en ondersteuning worden in de volgende paragraaf beschreven. Van dit besluit wordt DT&V door de politie/KMar ingelicht. Er worden geen aantekeningen omtrent de verwijdering in het reis of identiteitsdocument geplaatst. Het slachtoffer dient in principe Nederland uit eigen beweging te verlaten94. Als het slachtoffer geen aangifte doet, bestaat de mogelijkheid om een verblijfvergunning te verkrijgen op basis van art. 3.4 lid 3 Vb. Om in aanmerking te komen voor een dergelijke verblijfsvergunning dient de reden om geen aangifte te doen, te zijn gelegen in de volgende omstandigheden: - Een ernstige bedreiging jegens het slachtoffer, en/of; - Medische of psychische beperking van het slachtoffer95. Bovenstaande dient te worden aangetoond door een verklaring van de politie, waaruit blijkt dat er sprake is van een slachtoffer mensenhandel, en indien van toepassing een verklaring van de politie waaruit blijkt dat van het slachtoffer niet verwacht kan worden medewerking te verlenen. Dit in verband met ernstige bedreigingen door de mensenhandelaar in Nederland. Indien van toepassing dient tevens de medische informatie worden overlegd, waaruit blijkt dat de fysieke of psychische aandoening aan de medewerking in de weg staat96. Zoals hierboven omschreven zijn dit eisen die gelden voor een slachtoffer welke redenen heeft om geen aangifte te doen. Mocht hieraan voldaan zijn dan krijgt het slachtoffer een verblijfsvergunning voor de duur van 1 jaar97. Deze vergunning wordt niet verlengd. Hierna kan het slachtoffer mogelijk in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning onder de beperking ‘voortgezet verblijf’, zoals bedoeld in artikel 3.52 Vb98.

3.1.2 De bedenktijd voor slachtoffers buiten de B9 procedure De slachtoffers die niet in aanmerking komen voor de B9 procedure, en hierdoor ook niet voor de bedenktijd, zijn de Nederlandse slachtoffers en de slachtoffers die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd. Voor deze slachtoffers is er geen formele regeling omtrent de bedenktijd. Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven is er geen verplichting tot het doen van aangifte ter zake mensenhandel. Hierdoor is deze bedenktijd in principe niet noodzakelijk. Het slachtoffer verblijft al rechtmatig in Nederland en is niet afhankelijk van de B9 procedure voor een verblijfsrecht. De bedenktijd kan dan in overleg tussen het slachtoffer en de mensenhandel rechercheur worden vastgesteld. Het slachtoffer kan in deze afgesproken tijd altijd afzien van de aangifte. Dit heeft in feite geen consequenties voor hem. Hier speelt de wil van het slachtoffer een duidelijke rol. Het slachtoffer is degene die bepaalt of en wanneer er aangifte wordt gedaan. Echter moet er voor worden gewaakt dat de opsporingsambtenaar hier te veel druk op het slachtoffer uitoefent. Uiteindelijk blijft het de keuze van het slachtoffer om aangifte te doen. Mocht er bij het slachtoffer ook sprake zijn van seksueel misbruik, dan geldt de aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik. In deze aanwijzing wordt aan ieder slachtoffer in principe de bedenktijd aangeboden99. 94

Vc B9, onder 3.4; Vc B9, onder 13; 96 Ibid; 97 Ibid; 98 Ibid; 99 Aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik, Stcrt. 2010, 19123, onder 2.1; 95


30

In de Aanwijzing mensenhandel is deze bedenktijd voor slachtoffers, die niet in aanmerking komen voor de B9 procedure, meer vrijblijvend. De mensenhandel rechercheur hoeft hem niet aan te bieden. Echter het slachtoffer bepaalt of en wanneer er aangifte wordt gedaan. Ingevolge de Aanwijzing mensenhandel kan zelfs de aangifte gelijktijdig met het informatief gesprek plaatsvinden.

3.2

De opvang en ondersteuning tijdens de bedenktijd

In de vorige paragraaf is de bedenktijd beschreven. In deze paragraaf wordt ingegaan op de opvang en ondersteuning tijdens deze bedenktijd. Net zoals in de vorige paragraaf wordt in deze paragraaf het onderscheid gemaakt tussen de slachtoffers, die aanspraak maken op de B9 procedure en de overige slachtoffers van mensenhandel. Het slachtoffer, die in aanmerking komt de B9 procedure, krijgt pas recht op opvang en ondersteuning als er gebruik van de bedenktijd wordt gemaakt. Dit blijkt uit de bewoordingen van de B9 procedure. Hierdoor is de opvang en ondersteuning voor deze slachtoffers gekoppeld aan de B9 procedure, in dit geval de bedenktijd. Als het slachtoffer geen gebruik maakt van de B9 procedure, in dit geval de bedenktijd, staat hij eigenlijk met lege handen. Dit is alleen juridisch gezien. Zij hebben wettelijk geen recht op opvang en ondersteuning. Zij zijn dan afhankelijk van vrijwilligers. Zij kunnen nog wel gebruik maken van zorgvoorzieningen, als het slachtoffer medisch noodzakelijke zorg nodig heeft100. Als eerste wordt de opvang en ondersteuning van slachtoffers, die gebruik maken van de B9 procedure, besproken. Waarbij de verschillende rechten opgesomd en behandeld worden. Daarna wordt de opvang en ondersteuning van de overige slachtoffers behandeld.

3.2.1 De opvang en ondersteuning ingevolge de B9 procedure Hieronder volgt een beschrijving van de rechten en plichten tijdens de bedenktijd vanuit de B9 procedure. Er is eerder beschreven dat er pas recht op opvang en ondersteuning is nadat er gebruik is gemaakt van de bedenktijd. Als het slachtoffer heeft besloten om gebruik te maken van de bedenktijd, dan meldt de politie dit aan Comensha. In deze melding geeft de politie door dat het slachtoffer de bedenktijd wil gebruiken en indien van toepassing een opvangadres nodig heeft. Hierna schakelt Comensha een zorgcoördinator in. Deze zorgcoördinator is verantwoordelijk voor de opvang van het slachtoffer. Op het moment dat een zorgcoördinator is aangewezen is er pas recht op medische bijstand en rechtsbijstand101. Zoals eerder vermeld mag de bedenktijd alleen worden aangeboden door de politie en KMar. Zij bepalen in feite of het slachtoffer recht heeft op de bedenktijd uit de B9 procedure. Als dit een stap verder wordt gezet, dan bepalen zij, door het wel of niet aanbieden van de bedenktijd, of het slachtoffer recht heeft op de opvang en ondersteuning uit de B9 procedure. Vanuit de B9 procedure komen een aantal rechten naar voren op het moment dat het slachtoffer gebruik maakt van de bedenktijd. Er is voor het slachtoffer één plicht, namelijk dat hij zich tijdens deze bedenktijd maandelijks meldt bij het politiekorps, die de bedenktijd heeft aangeboden102.

100

Art. 10 Vw 2000 jo. art. 122a Zorgverzekeringswet; Vc B9, onder 3.2.7; 102 Vc B9, onder 3.2.5; 101


31

Hieronder volgt een opsomming van deze rechten, waarna deze rechten per punt worden besproken: a) Rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 onder k Vw 2000; b) Recht op inkomen; c) Recht op zorg, zowel psychisch als fysiek; d) Recht op huisvesting; e) Recht op juridische bijstand. ad a: In de vorige paragraaf is besproken dat het slachtoffer tijdens de bedenktijd rechtmatig in Nederland verblijft. De politie verstrekt aan het slachtoffer, welke in het bezit is van een geldig reisdocument, in dit reisdocument een verblijfsaantekening algemeen, bijlage 7g VV. Als het slachtoffer niet in het bezit is van een reisdocument, dan dient er onverwijld een geldig reisdocument te worden aangevraagd. De politie kan bij het aanvragen van het reisdocument indien nodig assisteren103. In de vorige paragraaf is al besproken wanneer deze bedenktijd vervalt. Hierdoor hoeft dit in deze paragraaf geen verdere bespreking. ad b: Ingevolge de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) heeft het slachtoffer, die gebruik maakt van de bedenktijd, recht op een toelage. Deze toelage wordt door het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) aan de vreemdeling overgemaakt en geldt vanaf het moment dat er een schriftelijke verklaring door de Korpschef of IND aan het COA is afgegeven, inhoudende dat het slachtoffer de bedenktijd heeft gekregen104. Het slachtoffer heeft in beginsel recht op € 791,02 per maand105. De toelage dient in principe zelf door het slachtoffer te worden aangevraagd bij het COA. De reden van deze toelage is gelegen in het feit dat het slachtoffer tijdens de bedenktijd op basis van de B9 procedure niet in Nederland mag werken106. ad c: In Nederland is iedereen verplicht om een zorgverzekering te hebben. De vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijft heeft geen ziektekostenverzekering. Het slachtoffer, welke gebruik maakt van de bedenktijd uit de B9 procedure heeft op basis van art. 3 lid 1 onder b Rvb een zorgverzekering. Deze verzekering wordt door het COA geregeld. Door deze ziektekostenverzekering is het voor het slachtoffer mogelijk om naar de dokter te gaan en eventueel psychologische hulp te krijgen. ad d: Veelal kan een slachtoffer die gebruik maakt van de bedenktijd niet terug naar de locatie waar hij eerder heeft verbleven. Hierdoor dienen er opvangmogelijkheden te zijn tijdens de bedenktijd. Deze opvangmogelijkheden zijn er om het slachtoffer uit de greep van de mensenhandelaren te houden en het slachtoffer op een andere locatie rust te gunnen. De politie dient het slachtoffer aan te melden bij Comensha, deze schakelt een zorgcoördinator vrouwenopvang in. Deze zorgcoördinator is dan verantwoordelijk voor de dagelijkse begeleiding van het slachtoffer. Als er in de desbetreffende regio nog geen zorgcoördinator is, dan blijft Comensha verantwoordelijk. Bij de plaatsing van een slachtoffer geldt het belang van de opsporing, zodat voor opvang binnen de desbetreffende politieregio wordt gezocht.

103

Vc B9, onder 3.2.4; Art. 2 lid 1 onder a jo. lid 2 Rvb; 105 Berekend op basis van art. 2 lid 1 onder a jo. Art. 4 onder a jo. Art. 6 lid 1 en lid 2 onder a Rvb i.v.m. Artikel 21 lid 1 onder c WWB. (1130,03/100*70). Dit bedrag gold voor het jaar 2012; 106 Vc B9, onder 3.2.4; 104


32

Buiten kantooruren dient voor de opvang contact te worden gezocht met de regionale meldpunten vrouwenopvang, mocht dit tot een plaatsing leiden dan dient dit eveneens met spoed aan Comensha te worden doorgegeven107. Tevens is er voor de eerste opvang de pilot ‘Categorale opvang slachtoffers van mensenhandel’. In deze pilot zijn voor de eerste opvang speciale plekken ingericht die zich richten op de begeleiding van slachtoffers van mensenhandel. In 2010 zijn er 50 plaatsen door de Regering ter beschikking gesteld inmiddels is er gekozen om de pilot structureel voort te zetten en het aantal plaatsen naar 70 plaatsen te verhogen108. ad e: Tijdens de bedenktijd kan voor het slachtoffer rechtsbijstand worden geregeld. Dit geschiedt door de zorgcoördinator. De zorgcoördinator zorgt er in eerste instantie zelf voor dat het slachtoffer over de juridische consequenties van het doen van aangifte wordt geïnformeerd. Indien noodzakelijk kan een rechtshulpverlener worden ingeschakeld. De Raad voor de Rechtsbijstand heeft inzake slachtoffers mensenhandel het volgende beleid: De slachtoffers die rechtsbijstand willen wordt een toevoeging verleend; Tijdens de bedenktijd wordt geen eigen bijdrage opgelegd en wordt dus volledig vergoed. Hiertoe is wel een verklaring van het COA nodig waaruit blijkt dat het slachtoffer een Rvb uitkering ontvangt109. Verder is afgesproken dat rechtsbijstand in een zo vroeg mogelijk stadium moet worden aangeboden. Tevens dienen slachtoffers zo goed mogelijk over hun positie en de beschikbare hulp te worden geïnformeerd. Dit dient bij het eerste contact met politie te geschieden. In deze subparagraaf is voornamelijk ingegaan op de rechten die een slachtoffer heeft tijdens de bedenktijd, ingevolge de B9 procedure. Van belang is dat deze bedenktijd wordt aangeboden, anders komt het slachtoffer niet in aanmerking voor deze basis voorzieningen. Deze voorzieningen zijn samengevat: recht op verblijf, recht op inkomen, recht op huisvesting, recht op zorg en het recht op juridische bijstand.

3.2.2 De opvang en ondersteuning voor de overige slachtoffers In deze subparagraaf wordt ingegaan op de slachtoffers die door hun verblijfsrechtelijke positie niet in aanmerking komen voor de B9 procedure. Deze slachtoffers verblijven rechtmatig in Nederland. Doordat zij rechtmatig in Nederland verblijven hebben zij recht op de nationale bijstand- en opvangvoorzieningen. Deze slachtoffers hoeven niet naar de politie toe om deze voorzieningen te krijgen, dit kan door tussenkomst van een hulpverleningsinstantie eventueel bij Comensha worden geregeld. De opvangvoorzieningen voor deze categorie slachtoffers vindt zijn basis in de Wet maatschappelijke ondersteuning en de Wet op de jeugdzorg110. De slachtoffers die geen gebruik kunnen maken van de B9 procedure maken geen aanspraak op de pilot categorale opvang slachtoffers van mensenhandel. Dit blijkt uit de brief van de Minister van 1 februari 2012, waarin een duidelijke scheiding wordt gemaakt tussen de Nederlandse slachtoffers van mensenhandel en de buitenlandse slachtoffers111.

107

Vc B9, onder 3.2.7; Brief van de Minister, Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 72; 109 Raad voor de Rechtsbijstand, Nieuwsbrief in feiten, nr. 1, 2005, geraadpleegd middels , geraadpleegd op 28 maart 2012; 110 Brief van de Minister, Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 72; 111 Ibid; 108


33

De slachtoffers hebben (in principe) een zorgverzekering, en hierdoor kunnen ze voor fysieke klachten langs een dokter. Voor psychische klachten kunnen zij doorverwezen worden naar specialistische hulp. Tevens heeft het slachtoffer eventueel aanspraak op de vergoedingen uit de Wet Werk en Bijstand (WWB). Het slachtoffer heeft recht op algemene bijstand vanuit de Wet Werk en Bijstand als zijn inkomen lager is dan de bijstandsnorm, zoals genoemd in art. 21 WWB, en hij verder geen vermogen heeft112. Omdat het slachtoffer mogelijk recht heeft op bijstand kan hij aanspraak maken op gesubsidieerde rechtsbijstand. Hierbij zal hij wel een eigen bijdrage moeten betalen. Dit is anders bij een slachtoffer, die gebruik maakt van de bedenktijd uit de B9 procedure. Dit slachtoffer krijgt tijdens de bedenktijd kosteloze rechtsbijstand. Voor wat betreft de huisvesting geldt hetzelfde als bij een slachtoffer, die gebruik maakt van de B9 procedure. Echter doordat het overige slachtoffer al rechtmatig in Nederland woonachtig is, komt hij in aanmerking voor het reeds bestaande opvangstelsel in Nederland, bijvoorbeeld de bestaande vrouwenopvang. Het slachtoffer, welke niet in aanmerking komt voor de B9 procedure, wordt ook aangemeld bij Comensha. Zij schakelt hierop een zorgcoördinator in en deze zorgt voor benodigde opvang113. Deze zorgcoördinator kan helpen bij praktische zaken. Als bijvoorbeeld blijkt dat het slachtoffer niet verzekerd is dan kan de coördinator helpen met het afsluiten van een verzekering. Zoals hiervoor beschreven is de opvang en ondersteuning voor de categorie overige slachtoffers in Nederland minder uitgebreid geregeld. Deze slachtoffers hebben recht op de bestaande hulpverlening. Er wordt hierbij geen verschil gemaakt met andere ingezetene. Het enige verschil is dat deze slachtoffers worden begeleid door een zorgcoördinator, die door Comensha is aangewezen.

3.3

De werkwijze in de praktijk

In de vorige paragrafen is er ingegaan op de regelgeving omtrent de bedenktijd en de opvang en ondersteuning. In deze paragraaf wordt er ingegaan op de praktijk voor wat betreft de bedenktijd en de opvang en ondersteuning. Omdat de interviews zijn gehouden met mensenhandel rechercheurs van diverse politie regio’s zal de bedenktijd en de opvang en ondersteuning vanuit het oogpunt van de politie worden beschreven. Als eerste wordt de werkwijze omtrent de bedenktijd behandeld waarna de opvang en ondersteuning aan bod komen.

3.3.1 De werkwijze omtrent de bedenktijd Binnen ieder korps wordt de bedenktijd aangeboden als er een signaal van mensenhandel is. Hierbij gaf een medewerker van Amsterdam-Amstelland aan dat het belangrijk is dat het slachtoffer zijn verhaal vertelt en dat hierbij tevens wordt gevraagd wat het slachtoffer zelf wil. Deze medewerker gaf aan dat hij er in feite voor het slachtoffer is. Volgens een medewerker van Brabant Zuid-Oost komt aan de hand van het informatief gesprek naar voren of het wel of geen slachtoffer betreft. Tijdens dit informatief gesprek komen signalen naar voren, op het moment dat deze signalen naar voren komen wordt de bedenktijd en B9 procedure aangeboden.

112

Art. 19 WWB; Opvang mensenhandel Comensha, , geraadpleegd op 4 oktober 2012; 113


34

Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond moet de bedenktijd en B9 procedure aangeboden worden zodra er sprake is van een signaal mensenhandel. Volgens deze medewerker dien je, zodra er signalen zijn van mensenhandel of het slachtoffer geeft aan slachtoffer te zijn, de bedenktijd en de B9 procedure aan te bieden. Hierbij gaf een medewerker van Haaglanden aan dat er twee categorieën zijn, namelijk de geloofwaardige verhalen en de ongeloofwaardige verhalen, echter de persoonlijke mening van de medewerker doet hier niet ter zake, want de bedenktijd moet worden aangeboden. Iedere medewerker gaf aan dat de bedenktijd tijdens of kort na het informatief gesprek wordt aangeboden. Hierbij gaf een medewerker van Amsterdam-Amstelland aan dat dit gebeurt als er genoeg indicaties van mensenhandel zijn. Volgens deze medewerker kan dit bij het ene slachtoffer al na vijf minuten zijn en bij een ander na een gesprek van een uur. Een medewerker van Rotterdam-Rijnmond gaf aan dat zij eerst het verhaal van het slachtoffer aanhoren en nadat zij hebben uitgelegd wat de mogelijkheden zijn, dan wordt direct na het informatief gesprek de bedenktijd aangeboden. Degene die uiteindelijk beslist over het wel of niet aanbieden van de bedenktijd is verschillend bij de geïnterviewde korpsen. In de regio’s Amsterdam-Amstelland, Haaglanden en het Sluisteam zijn dit de medewerkers die het informatief gesprek met het slachtoffer hebben gehouden. In de regio’s Brabant Zuid-Oost en Rotterdam-Rijnmond wordt voordat de bedenktijd wordt aangeboden kortstondig overleg gevoerd met de coördinatoren van de afdeling. Als tijdens het informatief gesprek geen opsporingsindicaties naar voren komen, maar wel signalen die leiden tot de geringste aanwijzing van mensenhandel, dan wordt volgens iedere geïnterviewde medewerker de bedenktijd en B9 procedure aangeboden. Volgens een medewerker van Brabant Zuid-Oost wordt de bedenktijd mede aangeboden, omdat deze medewerker tijdens het informatief gesprek nog niet alles weet om te kunnen bepalen of er opsporingsindicaties zijn. Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond wordt de bedenktijd ook aangeboden, zodat het slachtoffer langer kan nadenken over hetgeen hem is overkomen. Volgens deze medewerker kan het slachtoffer tijdens het informatief gesprek zo getraumatiseerd zijn, dat hij tijd nodig heeft om dit te verwerken. Volgens deze medewerker wordt in deze situatie het slachtoffer voorafgaande aan de aangifte nog een keer uitgenodigd voor een gesprek. Volgens een andere medewerker van Rotterdam-Rijnmond wordt de bedenktijd aangeboden, echter de aangifte zal, bij een gebrek aan opsporingsindicaties, zo snel mogelijk worden ingepland. Volgens een medewerker van Amsterdam-Amstelland wordt er in het geval van weinig opsporingsindicaties geprobeerd om zo snel mogelijk een aangifte in te plannen. Hierbij is een termijn van vier weken erg snel, omdat zij een volle agenda hebben. Als tijdens het informatief gesprek naar voren komt dat het verhaal van het slachtoffer aantoonbaar niet geloofwaardig is, dan wordt volgens iedere geïnterviewde medewerker het slachtoffer daarmee geconfronteerd. Een medewerker van Rotterdam-Rijnmond gaf aan het teleurstellend te vinden dat zij de bedenktijd in een dergelijke situatie moeten aanbieden. Dit omdat het slachtoffer met een indicatie van mensenhandel komt, terwijl het verhaal niet geloofwaardig is. Volgens de medewerker wordt het slachtoffer geattendeerd op het feit dat het doen van valse aangifte strafbaar is. Volgens de medewerker van Rotterdam-Rijnmond wordt de bedenktijd en B9 procedure aangeboden bij signalen, echter als er daarna aangifte is gedaan, dan wordt er eigenlijk direct een sepot ingediend bij de Officier van Justitie. Hierbij komt het voor dat de zaak weer terugkomt omdat het slachtoffer een ander verhaal gaat vertellen dan wordt een vervolgaangifte opgenomen en zal dit als één zaak worden behandeld.


35

Volgens een andere medewerker van Rotterdam-Rijnmond komt het ook voor dat slachtoffers het verhaal aandikken, omdat de situatie waar het slachtoffer in zit gewoon zijn gaan vinden. Dit wordt dan door deze medewerker ook aan het slachtoffer meegegeven. Volgens deze medewerkers wordt, als het slachtoffer bij het ongeloofwaardige verhaal blijft, de B9 procedure en de bedenktijd aangeboden, echter wordt er wel geprobeerd om zo snel mogelijk een aangifte op te nemen. De medewerkers stellen dat zij met deze aangifte op een andere manier te werk gaan. Normaal is de aangifte het startpunt van een onderzoek en zal dit strafbare feit aan de hand van de aangifte worden onderzocht. Bij de andere manier van werken, gaat de opsporingsinstantie het verhaal van het slachtoffer onderzoeken. Het verhaal is dan hoofdzakelijk het onderzoeksobject, die wordt getoetst. Volgens een medewerker van Amsterdam-Amstelland staat nog niet in de B9 procedure dat het verplicht is om mede te delen dat het doen van valse aangifte strafbaar is, maar veelal wordt dit toch medegedeeld. Volgens deze medewerker mag de medewerker aan het slachtoffer ook kritische vragen stellen. Volgens een medewerker van Haaglanden wordt in een dergelijk geval de aangifte kort op het informatief gesprek gepland. Dit levert volgens deze medewerker weleens wrijving op met de hulpverlening omdat zij vinden dat de hele bedenktijd gebruikt dient te worden. Zodat het slachtoffer zich de zaken beter kan herinneren. Volgens deze medewerker is hier sprake van een wrijving, omdat de politie wordt opgeleid om iemand direct te horen, met als reden dat iemand het zich beter kan herinneren. Volgens een medewerker van Haaglanden is de bedenktijd eens aangeboden bij een slachtoffer die geen aangifte wenste te doen. Dit slachtoffer had alleen de wens om naar huis te gaan. Dan wordt de International Organisation for Migration (IOM) in kennis gesteld. In deze situatie wordt de bedenktijd gebruikt om het slachtoffer op te vangen en tijdelijk uit de situatie te halen. Uit de gehouden interviews is niet gebleken dat er een onderscheid wordt gemaakt in de wijze waarop een slachtoffer is aangetroffen. Terwijl dit onderscheid in de regelgeving wel wordt gemaakt. Op het moment dat een informatief gesprek wordt gehouden, wordt alleen gekeken of er signalen van mensenhandel naar voren zijn gekomen die leiden tot de geringste aanwijzing. Op het moment dat sprake is van de geringste aanwijzing wordt volgens de interviews de bedenktijd en de B9 procedure aangeboden.

3.3.2 De werkwijze omtrent de opvang en ondersteuning Voor wat betreft de opvang en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel gaven alle geïnterviewde medewerkers aan dat ieder slachtoffer wordt gemeld bij Comensha. Dit gebeurt voor het registreren van het slachtoffer en eventueel voor het regelen van opvang. Iedere medewerker gaf aan dat Comensha verantwoordelijk is voor de opvang van slachtoffers. Volgens medewerkers van Brabant Zuid-Oost, wordt de opvang van slachtoffers geregeld door Comensha en bij extreme en uitzonderlijke situaties bestaat binnen Brabant Zuid-Oost de mogelijkheid van een geheime opvang locatie en een noodbed van de politie. Verder wordt er gebruik gemaakt van de hulpverleningsorganisaties Humanitas, GGD, Maatschappelijk werk en jeugdzorg. Volgens de medewerkers van Rotterdam-Rijnmond hebben zij een noodbed tot hun beschikking. Tevens hebben ze goede contacten met de crisisdienst van de GGZ. Voor psychische hulp kan Prostitutie Maatschappelijk Werk (PMW)114 van Humanitas worden ingeschakeld. Bij gedragsproblemen maken zij gebruik van de Stichting Mozaik115. Volgens de medewerkers van het Sluisteam wordt er voor de opvang van een slachtoffer mensenhandel contact opgenomen met opvanghuis Roggeveen van het Amsterdams Coördinatiepunt Mensenhandel (ACM)116. 114

Voor meer informatie: http://www.humanitaspmw.org/; Voor meer informatie: www.stichtingmozaik.nl; 116 Voor meer informatie: http://www.hvoquerido.nl/zorgcoordinatie.html; 115


36

Als hier geen plaats is dan wordt de opvang met tussenkomst van Comensha geregeld. Vanuit het opvanghuis wordt dan een begeleider aangewezen en deze regelt bijvoorbeeld psychische hulp. Verder hebben zij bij minderjarige slachtoffers contact met NIDOS117. Volgens de medewerkers van Amsterdam-Amstelland hebben zij een aantal bedden tot hun beschikking bij het ACM. Volgens een medewerker van Amsterdam-Amstelland, mag een slachtoffer niet verslaafd en niet psychisch gestoord zijn. Hierbij geldt ook nog een ander criterium namelijk, dat als het slachtoffer ergens anders veilig kan verblijven dit de voorkeur geniet. Als aan één van deze uitzonderingen wordt voldaan, dan wordt het slachtoffer niet opgenomen in het ACM. Dan zal de opvang via Comensha moeten worden geregeld. Volgens een medewerker van Amsterdam-Amstelland is dat echt een probleem, want er zijn niet veel geschikte opvangplaatsen voor bijvoorbeeld verslaafde slachtoffers. Op het moment dat er geen opvangmogelijkheden zijn, dan bestaat er de mogelijkheid om voor een nacht naar het leger des heils te gaan. Echter dit geniet volgens de medewerkers van Amsterdam-Amstelland niet de voorkeur. De ondersteuning wordt verder op het opvang adres geregeld. Bij acute nood kan de afdeling Vangnet en Advies van de GGD door de medewerkers worden ingeschakeld. Volgens medewerkers van Haaglanden hebben zij sinds zes jaar een protocol mensenhandel. Hierin zijn alle betrokken instanties aangesloten, zoals hulpverlening, politie, gemeente en advocatuur. In dit protocol zijn afspraken gemaakt wie waarvoor verantwoordelijk is. Verder wordt er binnen Haaglanden gebruik gemaakt van Comensha, Stichting Hulp en Opvang Prostituees (SHOP)118, Stichting Wende119 en eventueel Bij Betty, dit betreft een daklozen opvang. Deze daklozenopvang is volgens medewerkers van Haaglanden de laatste optie, maar het komt wel voor dat een slachtoffer van mensenhandel hier voor een nacht wordt geplaatst, bij gebrek aan een andere opvanglocatie. Op het moment dat er sprake is van een slachtoffer, wordt de ondersteuning volgens iedere medewerker overgedragen aan de opvanglocatie, welke eventueel door Comensha is geregeld. Verder wordt volgens een medewerker van Amsterdam-Amstelland de advocatuur bij ieder informatief gesprek en iedere aangifte in kennis gesteld. Hierbij geeft de medewerker van Amsterdam-Amstelland aan dat een Nederlands slachtoffer een slechtere positie heeft dan een buitenlands slachtoffer van mensenhandel. Een Nederlands slachtoffer krijgt niet zonder meer een advocaat, want Comensha geeft aan dat het slachtoffer dit zelf moet regelen. Terwijl bij een buitenlands slachtoffer de advocaat bij een informatief gesprek al in kennis wordt gesteld. De medewerker dient voor een advocaat dan Comensha te gaan benaderen, terwijl dit bij een buitenlands slachtoffer niet hoeft. Volgens een medewerker van Brabant Zuid-Oost is de spil in de ondersteuning de zorgcoördinator. Deze schakelt diverse hulpverleners in. Volgens een medewerker van Haaglanden wordt de hulpverlening ook ingeschakeld als het slachtoffer niets wil. De hulpverlening wordt volgens iedere geïnterviewde medewerker zo snel mogelijk ingeschakeld. Dit gebeurt volgens iedere medewerker door de hulpverleners van de opvanglocatie. Volgens iedere medewerker kan het ook zijn dat vanaf het informatief gesprek de hulpverlening wordt ingeschakeld. Dit hangt af van de omstandigheid of het slachtoffer direct hulpverlening nodig heeft. Voor wat betreft het onderscheidt tussen slachtoffers, die gebruik maken van de B9 procedure, en de overige slachtoffers is er voor het regelen van opvang en ondersteuning geen verschil. Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond dient een slachtoffer, die gebruik maakt van de bedenktijd wel beschikbaar te blijven voor de politie. Volgens de medewerkers bepalen de slachtoffers zelf welke hulpverlening zij willen, veelal wordt dit geregeld vanuit de opvanglocatie. 117

Voor meer informatie: www.nidos.nl; Voor meer informatie http://www.shop-denhaag.nl/ 119 Voor meer informatie http://www.stichtingwende.nl/ 118


37

Op het moment dat er door het slachtoffer geen gebruik wordt gemaakt van de bedenktijd, hij geen aangifte doet, maar de persoon toch een slachtoffer is, dan blijft er volgens een medewerker van Brabant Zuid-Oost alleen over dat het slachtoffer mogelijkerwijs illegaal in Nederland verblijft. Volgens de medewerkers uit Rotterdam-Rijnmond kan er vanuit de politie niets geregeld worden als het slachtoffer geen bedenktijd wil en ook geen aangifte wil doen. Hierbij wordt er door hen gebruik gemaakt van PMW. Volgens een medewerker van Rotterdam-Rijnmond kan het zijn dat als het slachtoffer niet rechtmatig in Nederland verblijft, geen bedenktijd wil, geen aangifte wil doen, dat het slachtoffer wordt overgedragen aan de vreemdelingenpolitie. De medewerkers van het Sluisteam kunnen niet aangeven wat er zou gebeuren als het slachtoffer wel opvang wil, maar geen bedenktijd en geen aangifte wil doen. De medewerkers vermoeden dat de bedenktijd dan alsnog wordt toegekend. De medewerkers van Amsterdam-Amstelland gaven aan dat er geen opvang en ondersteuning plaatsvindt op het moment dat het slachtoffer geen bedenktijd wil en geen aangifte wil doen. Volgens een medewerker van Amsterdam-Amstelland bestaat dan de mogelijkheid dat het slachtoffer naar de vreemdelingenpolitie gaat. Een andere medewerker van Amsterdam-Amstelland gaf aan dat je niemand op een opvanglocatie kan plaatsen als hij dit niet wil. Als het slachtoffer wel opvang wil, dan krijgt hij waarschijnlijk toch de bedenktijd. Zodat het slachtoffer op een veilige plaats rustig na kan denken. Hierbij is volgens de medewerker wel een verschil tussen een ad-hoc situatie of een persoon die al jaren in Nederland verblijft en een eigen netwerk, buiten het mensenhandel netwerk, heeft. Volgens de medewerkers van Haaglanden wordt het slachtoffer als hij opvang wil maar geen aangifte wil doen of bedenktijd wil, toch de bedenktijd toegekend. Anders krijgt het slachtoffer van de hulpverleningsinstanties geen opvang. Bij de situatie dat een slachtoffer wel eventuele opvang wil, maar geen bedenktijd of aangifte wil doen, wordt volgens alle medewerkers overlegd met de hulpverlening. Als het slachtoffer aan het einde van de drie maanden nog steeds geen aangifte wil doen, dan houdt de opvang vanuit de B9 procedure op. Uit de interviews is gebleken dat de mensenhandel rechercheurs niet verantwoordelijk zijn voor de opvang en ondersteuning. Zij verschaffen door het aanbieden van de bedenktijd uit de B9 procedure alleen toegang tot deze voorzieningen.


38

4

De EU Richtlijn en het Nederlandse beleid

Nadat in de vorige hoofdstukken het Nederlandse beleid en de werkwijze omtrent de onderkenning van mensenhandel en de opvang en ondersteuning van slachtoffer van mensenhandel is beschreven, volgt in dit hoofdstuk een vergelijking tussen de relevante Europese Richtlijn en het Nederlandse beleid en de werkwijze inzake de signalering, opvang en ondersteuning bij slachtoffers van mensenhandel. De Richtlijn, die in dit hoofdstuk wordt behandeld, betreft de Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011, inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad120. Waar in dit hoofdstuk wordt gesproken over de Richtlijn, wordt hier bovengenoemde Richtlijn bedoeld. In de eerste paragraaf wordt ingegaan op de juridische aspecten van de Richtlijn. In de tweede paragraaf wordt de bestaande Europese regelgeving beschreven, die van belang is om een goede vergelijking te kunnen maken. In de derde paragraaf wordt het Nederlandse beleid en werkwijze vergeleken met de Richtlijn.

4.1

Het juridisch kader van de Europese Richtlijn

Zoals in de inleiding van dit rapport en in de inleiding van dit hoofdstuk is vermeld is de Richtlijn op 5 april 2011 door het Europese Parlement en de Raad van de Europese Unie vastgesteld. De Richtlijn is op basis van art. 82 lid 2 en art. 83 lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgesteld. De Richtlijn is ter vervanging van het Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad inzake de bestrijding van mensenhandel uit 2002121. Niet alleen vanuit de EU is men bezig om mensenhandel te bestrijden, maar ook op andere internationale vlakken is de bestrijding van mensenhandel een belangrijk thema. Binnen de Raad van Europa is het Verdrag van Warschau inzake de bestrijding van mensenhandel in 2005122 vastgesteld en vanuit de Verenigde Naties (VN) is het protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, in 2000 vastgesteld123. Dit verdrag is een aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad (ook wel het Palermo protocol genoemd)124. Bij het Palermo protocol is de Europese Unie ook als verdragsluitende partij aangesloten125. Tevens is er sinds het Verdrag van Lissabon tot wijziging van het verdrag betreffende de Europese Unie en het verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap126, met name op het gebied van mensenhandel, een nauwere samenwerking ontstaan tussen de Raad van Europa en de Europese Unie127. De Richtlijn 2011 wordt dan ook door de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement gezien als de volgende stap in de strijd tegen mensenhandel128.

120

Richtlijn 2011/36, PbEU L101/1; Kaderbesluit 2002/629/JBZ, PBEU L203, 2002; 122 Trb. 2006, 99; 123 Trb. 2001, 69; 124 Ibid; 125 2006/618/EG, PbEU L262, 2006; 2006/619/EG, PbEU L262, 2006; 126 PbEU C306/1, 2007; 127 Rol Europese Unie binnen Raad van Europa, , geraadpleegd op 1 oktober 2012; 128 Richtlijn 2011/36, PbEU L101/1, overweging 9; 121


39

Vanuit de Europese Unie is er inzake de identificatie, opvang en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel nog een Richtlijn in 2004 vastgesteld. Deze Richtlijn betreft 2004/81/EG van de Raad betreffende verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie129. Deze Richtlijn wordt nader Richtlijn 2004 genoemd. De Richtlijn heeft geen gevolgen voor de Richtlijn 2004, deze richtlijnen blijven naast elkaar bestaan, waarbij ze elkaar niet aantasten130. Tevens is er voor slachtoffers van strafbare feiten op 25 oktober 2012 de Richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, ondersteuning en bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ, vastgesteld131. De Richtlijn uit 2012 beschrijft onder andere de beschermingsmaatregelen voor slachtoffers van strafbare feiten. De Richtlijn 2011 wordt dan ook gezien als een invulling van deze beschermingsmaatregelen voor speciale slachtoffers, zoals de slachtoffers van mensenhandel132. De Richtlijn 2012 wordt in dit rapport verder niet behandeld. Een Richtlijn is ingevolge art. 288 Werkingsverdrag EU gericht aan de lidstaten. Deze lidstaten bepalen dan ook op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan deze Richtlijn. Echter, de Richtlijn is voor wat betreft de inhoud van deze Richtlijn verbindend. Bij het omzetten van een Richtlijn in nationale regelgeving moet aan een aantal randvoorwaarden zijn voldaan. De lidstaat moet een volledige toepassing van de Richtlijn, in feite en in rechte, op een voldoende duidelijke en precieze wijze zijn verzekerd133. Tevens moeten de justitiabelen, als de Richtlijn rechten voor deze beoogt te creëren, in staat zijn kennis te nemen van al hun rechten, om deze geldend te kunnen maken voor nationale rechterlijke instanties134. De lidstaten dienen ingevolge art. 22 van de Richtlijn 2011 uiterlijk op 6 april 2013 aan deze Richtlijn te voldoen. Vanaf dat moment dient Nederland aan de inhoud van de Richtlijn te voldoen. Welke mogelijkheden zijn er voor het slachtoffer van mensenhandel in Nederland op het moment dat aan de Richtlijn niet of niet volledig is voldaan? Omdat een Richtlijn gericht is aan de lidstaten wil dit nog niet zeggen dat deze Richtlijnen niet rechtstreeks door het slachtoffer kan worden ingeroepen. Voordat een slachtoffer hier een beroep op doet, dient de omzettingstermijn van de Richtlijn te zijn verstreken en dient deze Richtlijn niet tijdig of niet volledig in het nationale recht te zijn omgezet. Hierbij moeten de rechten voor het slachtoffer onvoorwaardelijk en nauwkeurig zijn en rechten creëren voor het slachtoffer die deze tegenover de staat kan inroepen135. Hierbij dient benadrukt te worden dat het slachtoffer de rechten uit de Richtlijn alleen jegens de Staat kan aanspreken. Het slachtoffer kan geen andere persoon op de rechten uit de Richtlijn aanspreken136. De hierboven beschreven procedure wordt ook wel de rechtstreekse werking genoemd137.

129

Richtlijn 2004/81, PBEU L261; Richtlijn 2011/36, PbEU L101/1, overweging 17; 131 Richtlijn 2012/29, PbEU L315/57; 132 Richtlijn 2012/29, PbEU L315/57, overweging 7; 133 P.H. Kooijmans, Internationaal Publiekrecht in vogelvlucht, Deventer: Kluwer 2008, §14.3.2; 134 Ibid; 135 P.H. Kooijmans, Internationaal Publiekrecht in vogelvlucht, Deventer: Kluwer 2008, §14.6.2; 136 Ibid; 137 C.R.J.J. Rijken, Doorwerking van Richtlijnen in national Strafrecht, Strafblad 2012, nr. 3, p.207-215; 130


40

Op het moment dat een beroep op de rechtstreekse werking van de Richtlijn niet mogelijk is, bestaat er voor het individu nog eventueel de mogelijkheid om zich te beroepen op de conforme interpretatie van Richtlijnen138. Door de conforme interpretatie wordt de rechter bij een conflict tussen nationale regelgeving en EU regelgeving, verplicht om het nationale recht conform de EU regelgeving, in dit geval de Richtlijn, uit te leggen139. Hierbij is de gedachte dat de Lidstaat niet profiteert van haar eigen nalatigheid. Door de conforme interpretatie kan de Richtlijn toch effect krijgen in een individueel geval, zelfs tussen individuen onderling140. Op het moment dat is voldaan aan de bepalingen vanuit de Richtlijn, houdt dit in dat de inhoud van de Richtlijn is omgezet in nationale regelgeving. Vanuit dit oogpunt kan het slachtoffer, die meent recht te hebben op voorzieningen voortvloeiend uit de Richtlijn, zich beroepen op de nationale regelgeving en zich hiertoe richten tot de nationale instanties. Op het moment dat de nationale regelgeving strijd oplevert met de Richtlijn is de conforme interpretatie van toepassing.

4.2

Slachtoffers van mensenhandel in de Europese regelgeving

Dit rapport gaat in op de procedure voorafgaande aan de aangifte ter zake mensenhandel, in het bijzonder de onderkenning van mensenhandel en de bijstand en ondersteuning die deze slachtoffers voorafgaande aan de aangifte krijgen. Door deze keuze wordt in deze paragraaf alleen de rechten die slachtoffers hebben in de periode voorafgaande aan de aangifte ter zake mensenhandel beschreven. Verder wordt er ingegaan op de rechten van slachtoffers tijdens deze periode die voortvloeien uit de Europese regelgeving. In deze paragraaf wordt de Richtlijn 2011141 en de Richtlijn 2004142 behandeld. In art. 11 van de Richtlijn 2011 wordt de bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel beschreven. Het eerste lid geeft aan dat een passende periode voor de strafprocedure het slachtoffer de bijstand en ondersteuning krijgt, dit dient om er voor te zorgen dat het slachtoffer zijn rechten als slachtoffer kan uitvoeren. Het tweede lid geeft aan dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten die een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat iemand slachtoffer zou kunnen zijn geworden van een van de in art. 2 en 3 bedoelde strafbare feiten, de betrokkene terstond bijstand en ondersteuning verlenen. Met de hiervoor omschreven strafbare feiten worden, ingevolge art. 2 en 3 van de Richtlijn 2011, de volgende opzettelijke handelingen bedoeld: werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten of opnemen van personen, door dwang, ontvoering, bedrog, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie, ten behoeve van uitbuiting, bedoeld. Hierbij dient het uitlokken van, de hulp bij en de aanzetting tot of de poging tot ook tot de categorie strafbare feiten. In art. 11 lid 5 van de Richtlijn 2011 wordt vervolgens de bijstand en ondersteuning nader uitgelegd. Deze wordt op geïnformeerde wijze en in overleg verleend. Deze bijstand en ondersteuning bevat ten minste een levensstandaard die het slachtoffer in staat stelt om in zijn levensonderhoud te voorzien. Dit kan bereikt worden via maatregelen als een geschikte en veilige opvang, materiële opvang en noodzakelijke medische behandelingen, waaronder psychologische bijstand, advies en informatie en indien nodig vertaling en vertolking.

138

C.R.J.J. Rijken, Doorwerking van Richtlijnen in national Strafrecht, Strafblad 2012, nr. 3, p. 207215; 139 Ibid; 140 Ibid; 141 Richtlijn 2011/36, PbEU L101/1; 142 Richtlijn 2004/81, PBEU L261; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

41

In de Richtlijn 2011 wordt verder niet gesproken over het verblijfsrecht van een slachtoffer mensenhandel. In de Richtlijn 2004 wordt aan het slachtoffer, welke onderdaan is van een derde land143 en slachtoffer is of is geweest van mensenhandel een bedenktijd gegeven, ingevolge art. 6 van de Richtlijn 2004. Deze bedenktijd dient het slachtoffer de kans te geven zich te onttrekken aan de invloed van de daders en om zich te herstellen, zodat hij met kennis van zaken kan beslissen of hij bereid is om met de bevoegde autoriteit samen te werken. Tijdens deze bedenktijd mag het slachtoffer het land niet worden uitgezet144. Tijdens deze bedenktijd heeft het slachtoffer, ingevolge art. 7 van de Richtlijn 2004, recht op bijstand en ondersteuning. Deze bijstand en ondersteuning omvat, dat het slachtoffer, die niet over voldoende middelen beschikt, een levensstandaard krijgt, die hem in staat stelt in zijn onderhoud te voorzien, toegang tot spoedeisende medische behandelingen en indien noodzakelijk psychologische bijstand te krijgen. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de veiligheid en bescherming van het slachtoffer. De lidstaat dient te zorgen voor kosteloze rechtshulp en vertalingsmogelijkheden145. Naar aanleiding van voorgaande moet benadrukt worden dat de Richtlijn 2004 en de Richtlijn 2011 in het verlengde van elkaar liggen. Beide Richtlijnen hebben een andere benadering. De Richtlijn 2004 heeft betrekking op het verblijfsrecht van slachtoffers van mensenhandel uit derde landen, die medewerking verlenen aan de opsporing van het strafbare feit mensenhandel, terwijl de Richtlijn 2011 niet op dit verblijfsrecht en deze medewerking in gaat. In art. 12 lid 6 van de Richtlijn 2011 wordt gesteld dat de hulp aan het slachtoffer niet afhankelijk mag worden gemaakt aan de bereidheid van het slachtoffer om als getuige op te treden146. Het verschil tussen de Richtlijn 2011 en de Richtlijn 2004 is dat de bijstand en ondersteuning in de Richtlijn 2011 niet gekoppeld mag worden aan de medewerking van het slachtoffer aan het strafproces, terwijl in de Richtlijn 2004 het verblijfsrecht is gekoppeld aan de medewerking van het slachtoffer aan het strafproces147. Uit het voorgaande blijkt dat in de Richtlijn 2011 een scheiding wordt gemaakt tussen de bijstand en ondersteuning en het verblijfsrecht van slachtoffers van mensenhandel148. In de fase van de bedenktijd uit de Richtlijn 2004 heeft deze periode als doel het slachtoffer met kennis van zaken te laten beslissen of hij medewerking wil verlenen aan de autoriteiten. Hierdoor geschiedt deze medewerking volgens de Richtlijn 2004 meer op vrijwillige basis en is deze derhalve doeltreffender149. De bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer tijdens de bedenktijd is gericht op herstel en het uit de greep blijven van de mensenhandelaar150. In de Richtlijn 2011 wordt niet ingegaan op deze bedenktijd, hier staat alleen beschreven dat de autoriteiten die op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen hebben dat iemand het slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel terstond bijstand en ondersteuning verkrijgt. Als beide Richtlijnen naast elkaar worden gelegd dient de bevoegde autoriteit, bij op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen dat, een persoon slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel, dit slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te verlenen.

143

Met een onderdaan van een derde land wordt een persoon bedoeld die niet de nationaliteit heeft van een lidstaat van de Europese Unie, art. 2 onder a Richtlijn 2004/81; 144 Art. 6 Richtlijn 2004/81; 145 Art. 7 jo. art. 6 lid 2 Richtlijn 2004/81; 146 C.R.J.J. Rijken, Versterkte bescherming voor slachtoffers van mensenhandel, Journaal Vreemdelingenrecht 2012, nr. 1, p. 91; 147 Ibid; 148 Ibid; 149 Richtlijn 2004/81, overweging 11; 150 Richtlijn 2004/81, overweging 12; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

42

Op het moment dat dit slachtoffer een derdelander betreft, dient ingevolge de Richtlijn 2004, het slachtoffer de bedenktijd te krijgen om te overwegen of het slachtoffer wil samenwerken met de autoriteiten. Het slachtoffer verkrijgt in deze situatie uit beide Richtlijnen het recht op bijstand en ondersteuning. Op het moment dat het slachtoffer tijdens de bedenktijd besluit dat hij niet wil samenwerken met de autoriteiten, kan het slachtoffer na deze bedenktijd geen gebruik maken van de Richtlijn 2004. Hierdoor krijgt het slachtoffer niet de bijstand en ondersteuning uit de Richtlijn 2004. Het slachtoffer heeft immers besloten om geen samenwerking met de autoriteiten aan te gaan. De derdelander heeft hierop ook geen recht op verblijf ingevolge de Richtlijn 2004. Hierdoor is de bijstand en ondersteuning in de Richtlijn 2004 gekoppeld aan de wil van het slachtoffer om met de autoriteiten te samenwerken. Terwijl de andere Richtlijn omschrijft dat de hulp aan het slachtoffer niet afhankelijk mag worden gesteld aan de bereidheid van het slachtoffer om samen te werken met de autoriteiten. De Europese Commissie wil de Richtlijn 2004 aanpassen, waarbij niet de bereidheid van het slachtoffer tot samenwerking als voorwaarde wordt gesteld, maar zover is het nog niet gekomen151. De voornoemde ogenschijnlijke tegenstrijdigheid wordt volgens Rijken verder gecompliceerd doordat het adagium lex posterior derogat legi priori niet opgaat152. Dit omdat in art. 11 lid 3 van de Richtlijn 2011 staat dat de verlening van bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer niet mag afhangen van zijn bereidheid om mee te werken met de autoriteiten, onverminderd de Richtlijn 2004153. Een verschil in benadering is dat in art. 11 lid 2 van de Richtlijn 2011 wordt gesproken van een slachtoffer als de bevoegde autoriteit een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing heeft dat iemand slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel, terwijl de Richtlijn 2004 vermeld dat, ingevolge art. 5 Richtlijn 2004, er sprake is van een slachtoffer van mensenhandel als de Richtlijn 2004 van toepassing ‘zou kunnen zijn’. Mocht dat het geval zijn dan dient de bevoegde autoriteit deze persoon op de hoogte te stellen van de mogelijkheden uit de Richtlijn 2004. Deze persoon dient wel een derdelander te zijn. De zinsnede ‘zou kunnen zijn’ is in de Richtlijn 2004 niet verder gespecificeerd, anders dan dat de persoon een slachtoffer is of kan zijn van mensenhandel. In de Richtlijn is er sprake van een slachtoffer als de bevoegde autoriteit een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat de persoon een slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel. Hierdoor is de omschrijving van ‘een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing’ uit de Richtlijn 2011 te zien als een nadere omschrijving van het slachtoffer van mensenhandel, zoals bedoeld in de Richtlijn 2004. In beide Richtlijnen is het de bevoegde autoriteit die handelingen moet verrichten bij het onderkennen van een slachtoffer van mensenhandel. Vanuit de Richtlijn 2004 komt naar voren dat als een slachtoffer, mits hij voldoet aan de criteria vanuit de Richtlijn 2004, door de bevoegde autoriteiten op de hoogte moet worden gesteld van de mogelijkheden uit de Richtlijn 2004. Vanuit de Richtlijn 2011 dient het slachtoffer door de bevoegde autoriteiten terstond bijstand en ondersteuning te krijgen. Zoals eerder vermeld dient de Richtlijn op 6 april 2013 te zijn omgezet. Vanuit de regering is men bezig om de Richtlijn te implementeren en is hiervoor het Wetsvoorstel ingediend154. Voor wat betreft de bijstand en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel worden geen aanpassingen in de regelgeving voorgesteld155. 151

C.R.J.J. Rijken, Versterkte bescherming voor slachtoffers van mensenhandel, Journaal Vreemdelingenrecht 2012, nr. 1, p. 91; 152 Ibid; 153 Ibid; 154 Koninklijke Boodschap, Kamerstukken II 2011/12, 33 309, nr. 1; 155 Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2011/12, 33 309, nr. 3, onder 3; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

43

4.3

De Nederlandse praktijk en regelgeving vergeleken met de Europese Richtlijnen

In deze paragraaf wordt ingegaan op de vergelijking tussen de Nederlandse situatie en de Europese regelgeving, in het bijzonder de Richtlijn 2011. De Richtlijn 2011 wordt in de rest van dit hoofdstuk verder beschreven als de Richtlijn. In deze paragraaf worden de onderkenning van mensenhandel en de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer van mensenhandel niet apart behandeld. De reden hiervoor is dat in artikel 11 lid 2 van de Richtlijn deze onderwerpen aan elkaar zijn gekoppeld. De vergelijking zal worden benaderd vanuit de Richtlijn, dit omdat door Nederland aan deze Richtlijn moet worden voldaan. In deze paragraaf wordt een vergelijking gemaakt met art. 11 lid 2 van de Richtlijn, deze luidt: ’De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten die een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat iemand het slachtoffer zou kunnen zijn geworden van de in artikel 2 en 3 bedoelde strafbare feiten, de betrokkene terstond bijstand en ondersteuning verlenen’156. Dit artikel houdt in dat de lidstaten moeten zorgen, dat het mogelijke slachtoffer van mensenhandel terstond bijstand en ondersteuning verkrijgt. Er is sprake van een mogelijk slachtoffer van mensenhandel als de bevoegde autoriteiten een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat een persoon het slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel. Aangezien dat in deze fase nog niet is vastgesteld dat er sprake is van mensenhandel, wordt hier gesproken over het mogelijke slachtoffer. Omdat dit rapport betrekking heeft op de periode voorafgaande aan een aangifte en in deze periode niet zeker is dat er sprake is van mensenhandel, wordt voor de leesbaarheid gebruik gemaakt van de term ‘slachtoffer’ in plaats van de term ‘mogelijk slachtoffer’. De Richtlijn beschrijft de rol van de bevoegde autoriteiten. Ingevolge art. 11 lid 2 van de Richtlijn is deze rol het vaststellen of een persoon slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel en heeft de autoriteit tevens de rol om dit mogelijk slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te verlenen. De bespreking van de bevoegde autoriteit wordt in de volgende subparagraaf besproken. Uit de bewoordingen in de Richtlijn blijkt dat de bevoegde autoriteit een aanwijzing moet hebben dat er sprake zou kunnen zijn van een slachtoffer van mensenhandel. Deze aanwijzing moet op redelijke gronden gebaseerd zijn. De bespreking van het slachtoffer van mensenhandel, ingevolge de Richtlijn, wordt in subparagraaf 4.3.2 beschreven. Op het moment dat er sprake is van een slachtoffer van mensenhandel, zoals bedoeld in art. 11 lid 2 Richtlijn, dan dient dit slachtoffer van de bevoegde autoriteit terstond bijstand en ondersteuning te verkrijgen. Deze bijstand en ondersteuning die terstond dient te geschieden wordt in subparagraaf 4.3.3 besproken.

4.3.1 De bevoegde autoriteit Ingevolge de Richtlijn dienen er bevoegde autoriteiten te zijn aangewezen, die bij een op redelijke vermoeden gebaseerde aanwijzing dat een persoon slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel, het slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning verlenen. Er is tijdens het vaststellen van de Richtlijn gekozen om niet nader te omschrijven wie deze bevoegde autoriteiten zijn157. Dit om lidstaten de mogelijkheid te geven om bij de implementatie zoveel mogelijk aan te sluiten bij de huidige nationale regelgeving158. 156

Art. 11 lid 2 Richtlijn 2011/36; C.R.J.J. Rijken, Versterkte bescherming voor slachtoffers van mensenhandel, Journaal Vreemdelingenrecht 2012, nr. 1, p. 95; 158 Ibid; 157


44

Zoals in hoofdstuk twee is beschreven mag de politie of KMar op Schiphol alleen de B9 procedure en de bedenktijd aan een slachtoffer van mensenhandel aanbieden159. Dit gebeurt als er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel. Dit kan alleen bij de categorie slachtoffers, die in aanmerking komen voor de B9 procedure en bedenktijd. Samengevat zijn dit de niet rechtmatige vreemdelingen, vreemdelingen in afwachting op hun aanvraag tot een vergunning asiel bepaalde tijd, onderdanen van de EU/EER en Zwitserse onderdanen. De laatste twee categorieën komen in aanmerking voor de B9 procedure als zij geen gebruik kunnen maken van het gemeenschapsrecht160. De overige slachtoffers van mensenhandel kunnen zich beroepen op de in Nederland bestaande hulpverlening. Zij kunnen de opvang en ondersteuning dan ook verkrijgen vanuit de hulpverlening en zijn niet afhankelijk van de politie of KMar161. Het spreken met en horen van een slachtoffer van mensenhandel mag, in principe, alleen geschieden door een gecertificeerde mensenhandel rechercheur162. Uit de gevoerde interviews is tevens gebleken dat zij de enige zijn die vaststellen of er sprake is van de geringste aanwijzing. Als hier sprake van is wordt de bedenktijd en B9 procedure aangeboden. Uit de interviews is tevens naar voren gekomen dat dit aanbieden alleen mag geschieden door de mensenhandel rechercheurs163. De bevoegde autoriteit inzake de categorie vreemdelingen, die in aanmerking komen voor de B9 procedure, betreft de politie of KMar. In de praktijk wordt dit uitgevoerd door de gecertificeerde mensenhandel rechercheur van deze instantie. Voor de categorie slachtoffers, die niet in aanmerking komen voor de B9 procedure, is er in principe geen bevoegde autoriteit aangewezen. Deze slachtoffers zijn niet afhankelijk van de politie of KMar voor het verkrijgen van bijstand en ondersteuning. Wel kan voor de hulpverlening aan het slachtoffer Comensha in kennis worden gesteld. Deze kan dan als tussenpersoon fungeren in het organiseren van bijstand en ondersteuning.

4.3.2 De op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen van een slachtoffer van mensenhandel In deze subparagraaf wordt de zinsnede: ‘een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing hebben dat iemand het slachtoffer zou kunnen zijn geworden van mensenhandel’, besproken. De bevoegde autoriteit dient bij de verkrijging van deze aanwijzing van mensenhandel rekening te houden met het feit dat er een slachtoffer bij betrokken is. Hieruit volgt dan ook dat de aanwijzing die wordt verkregen betrekking heeft op mensenhandel en dat door deze aanwijzing bij de bevoegde autoriteit het vermoeden moet zijn dat een persoon slachtoffer van mensenhandel zou kunnen zijn. De verkregen aanwijzing moet, ingevolge de Richtlijn, op redelijke gronden gebaseerd zijn. Deze redelijke gronden zijn niet verder gespecificeerd. Zoals in hoofdstuk twee is vermeld komt mensenhandel in een veelvoud aan vormen voor. Hierdoor is niet te zeggen wanneer sprake is van een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing. Dit zal, gezien de veelvoud aan vormen, vanuit de feiten en omstandigheden van het geval door de bevoegde autoriteit worden beoordeeld. Hierdoor kan de term ‘gronden’ worden gelezen als feiten en omstandigheden. De term ‘gronden’ kan in dit zinsverband worden gezien als een objectief element, die door een ieder kan worden onderkend. Hierdoor kan naderhand worden vastgesteld op basis van welke feiten en omstandigheden, lees hier: ‘gronden’, de bevoegde autoriteit is gekomen tot de aanwijzing. De ‘redelijkheid’ impliceert dat er ruimte is voor een verschil in mening. 159

Zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.2.2; Zie hoofdstuk 3, inleiding; 161 Zie hoofdstuk 3, paragraaf 3.2.2; 162 Zie hoofdstuk 2, paragraaf 2.3; 163 Ibid; 160


45

Hiermee wordt bedoeld dat hetgeen de één redelijk vindt, de ander dit nog niet redelijk hoeft te vinden. Hierdoor kan deze term worden gezien als een subjectief element van de zinsnede, waarbij er impliciet ruimte is gelaten aan de bevoegde autoriteit. Achteraf kan worden getoetst of het geheel aan feiten en omstandigheden, lees hier ‘gronden’, als redelijk moeten worden bestempeld, zodat sprake is van een aanwijzing. De reden dat wordt verwezen naar een toetsingsmoment is dat het slachtoffer door de bevoegde autoriteit onderkend moet worden om aanspraak te kunnen maken op bijstand en ondersteuning. Op het moment dat de bevoegde autoriteit het slachtoffer op basis van de beschikbare feiten en omstandigheden had moeten onderkennen en zij dit niet heeft gedaan, dan bestaat de kans dat het slachtoffer de bijstand en ondersteuning alsnog in rechte kan afdwingen. Door de aanwijzing, ingevolge de Richtlijn, wordt een persoon als een slachtoffer van mensenhandel aangemerkt. De term ‘slachtoffer van mensenhandel’ is hier tweeledig. Er dient namelijk een aanwijzing te zijn van mensenhandel en deze aanwijzing dient een persoon aan te merken als een slachtoffer. De voornoemde zin noemt hierin een persoon als slachtoffer van mensenhandel. Dit kan worden gezien dat deze zinsnede betrekking heeft op de identificatie van een slachtoffer van mensenhandel. Tevens speelt de term ‘zou kunnen zijn’ uit de Richtlijn een rol. Hierdoor hoeft (nog) niet vast te staan dat er sprake is van mensenhandel en hoeft (nog) niet vast te staan dat de persoon een slachtoffer van mensenhandel is. De Nederlandse B9 procedure gebruikt de term: ‘bij de geringste aanwijzing van mensenhandel’. Zodra sprake is van deze aanwijzing dient de persoon te worden gewezen op de B9 procedure en de bedenktijd. Hier wordt gezocht naar een aanwijzing van mensenhandel. In de B9 procedure wordt bij de onderkenning van de geringste aanwijzing geen onderscheid gemaakt tussen slachtoffers van mensenhandel en getuigen van dit delict. In de Nederlandse regelgeving wordt niet direct ingegaan op de onderkenning van het slachtoffer van mensenhandel. Vanuit de Nederlandse regelgeving wordt hierdoor de nadruk gelegd op de onderkenning van mensenhandel. Dit blijkt onder andere uit de bewoordingen vanuit de Aanwijzing mensenhandel van het OM; ‘signalen van mensenhandel’ en de bewoordingen uit de B9 procedure; ‘de geringste aanwijzing van mensenhandel’. Artikel 11 lid 2 van de Richtlijn heeft betrekking op de bijstand en ondersteuning van een slachtoffer van mensenhandel, terwijl de B9 procedure in eerste instantie voorziet in een verblijfsrecht voor het slachtoffer van mensenhandel. Zodra het slachtoffer dit verblijfsrecht heeft, dan verkrijgt hij recht op de voorzieningen uit de B9 procedure. In de Aanwijzing mensenhandel van het OM wordt niet ingegaan op de bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel. In de Richtlijn wordt de term ‘op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing’ gebruikt, waaruit blijkt dat een persoon een slachtoffer van mensenhandel zou kunnen zijn. In de Nederlandse regelgeving wordt in de B9 procedure gebruik gemaakt van de term ‘de geringste aanwijzing van mensenhandel’. Op het eerste gezicht lijkt de term vanuit de B9 procedure een lagere toegangsnorm te zijn, dan de norm uit de Richtlijn. Deze mening is de Minister van Immigratie, Integratie en Asiel164 toegedaan165. Alhoewel beide zinsneden de term ‘aanwijzing’ gebruiken, heeft de term ‘aanwijzing’ in de Richtlijn betrekking op de onderkenning van mensenhandel en de onderkenning van een persoon die slachtoffer van dit delict zou kunnen zijn. In de B9 procedure heeft de term aanwijzing alleen betrekking op de onderkenning van het delict mensenhandel. Hier wordt niet direct ingegaan op de onderkenning van het slachtoffer. 164 165

Deze Ministerspost bestaat niet meer onder het Kabinet Rutte II. Kamerstukken II 2011/12, 28638, nr. 78; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

46

Op het moment dat een geringste aanwijzing wordt verkregen en bij deze verkrijging is een persoon, in de rol van getuige of slachtoffer, aanwezig, dan zal deze persoon de bedenktijd en de B9 procedure aangeboden krijgen. Op het moment dat deze persoon de bedenktijd of de B9 procedure heeft gekregen dan ontstaat het recht op de voorzieningen uit de B9 procedure. Dit is anders geregeld in de Richtlijn, deze stelt dat als voldaan is aan de op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing, het slachtoffer terstond recht heeft op bijstand en ondersteuning. Een volgend punt is dat de term ‘geringste’ niet te vergelijken is met de term ‘op redelijke gronden’. De term ‘geringste’ duidt een hoeveelheid aan, terwijl de term ‘op redelijke gronden’ ingaat op een onderbouwing van de aanwijzing. Vanuit de Richtlijn dient door de bevoegde autoriteit, die een slachtoffer van mensenhandel heeft onderkend, aan dit slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te worden verleend. Deze onderkenning geschiedt, ingevolge de Richtlijn, op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing. Zoals in de vorige subparagraaf is aangegeven is de politie of KMar de bevoegde autoriteit voor het onderkennen van slachtoffers, die in aanmerking komen voor de B9 procedure. Uit de gehouden interviews kwam naar voren dat dit gebeurt door de gecertificeerde mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Deze medewerkers komen, blijkens de interviews, alleen als eerste met een slachtoffer in contact op het moment dat zij zelf een controle uitvoeren. In iedere andere situatie zal deze medewerker met het slachtoffer in contact komen nadat een melding is ontvangen van bijvoorbeeld een receptiemedewerker, hulpverleningsinstantie, overige handhavings- en opsporingsinstanties en dergelijke. Hierdoor is het van belang dat de medewerker die als eerste contact heeft met een slachtoffer van mensenhandel, getraind is in de onderkenning van mensenhandel en de slachtoffers daarvan. Hierbij kwam uit de interviews naar voren dat voor het herkennen van mensenhandel, kennis en kunde omtrent mensenhandel erg belangrijk is. Als de medewerker het slachtoffer dan wel de mensenhandel situatie niet herkent dan bestaat de kans dat het slachtoffer niet in contact komt met de gecertificeerde mensenhandel rechercheur. Dit houdt in dat het slachtoffer niet wordt onderkend en daardoor niet in aanmerking komt voor de bijstand en ondersteuning. Ingevolge de Richtlijn dienen de functionarissen die mogelijk in contact komen met slachtoffers van mensenhandel een passende opleiding moeten krijgen om de slachtoffers te herkennen en mee om te gaan166. De Richtlijn raadt hierbij aan om de volgende categorieën medewerkers hiertoe op te leiden: politiefunctionarissen, grenswachten, immigratiefunctionarissen, Officieren van Justitie, advocaten, leden van de Rechterlijke Macht, arbeidsinspecteurs, sociale, kinderen gezondheidswerkers en consulair personeel167. Het is in dit rapport niet onderzocht in hoeverre in Nederland dergelijke opleidingen worden gegeven. Vanuit de Richtlijn is de norm opgenomen dat de bevoegde autoriteit een op redelijke gronden gebaseerde aanwijzing moet hebben om een persoon bijstand en ondersteuning te verlenen. Deze gronden zijn te vergelijken met signalen van mensenhandel, die in een eerder hoofdstuk zijn beschreven. Uit de gehouden interviews kwam naar voren dat bij de verkrijging van signalen van mensenhandel de context een belangrijke rol speelt. De context kan immers mede bepalen of het verkregen signaal leidt tot een aanwijzing van mensenhandel. Met andere woorden de context vult in of het verkregen signaal van mensenhandel te zien is als een redelijke grond. Tijdens de interviews is aangegeven dat als er sprake is van één signaal van mensenhandel er altijd meerdere worden onderkend. Hierdoor zullen er meerdere gronden zijn die leiden tot een aanwijzing, zoals bedoeld in de Richtlijn.

166 167

Richtlijn 2011/36, onder 25; Ibid; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

47

4.3.3 Terstond bijstand en ondersteuning Op het moment dat door de bevoegde autoriteit een aanwijzing is verkregen dat een persoon het slachtoffer van mensenhandel zou kunnen zijn, dan dient, ingevolge de Richtlijn, deze bevoegde autoriteit het slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning te verlenen. De voornoemde beschrijving is voornamelijk een toegangsbepaling voor de bijstand en ondersteuning. Hier wordt niet ingegaan op de duur van deze bijstand en ondersteuning. De vraag is of deze bijstand en ondersteuning terstond wordt verleend bij een onderkend slachtoffer van mensenhandel. De bijstand en ondersteuning dient, ingevolge art. 11 lid 4 van de Richtlijn, op geïnformeerde wijze en in overleg te worden verleend. Deze bijstand en ondersteuning omvat in gevolge art. 11 lid 4 van de Richtlijn, in ieder geval een levensstandaard die het slachtoffer in staat stelt om in zijn onderhoud te voorzien, door middel van maatregelen als een geschikte en veilige opvang en materiële bijstand, noodzakelijke medische behandelingen, advies en informatie en vertaling en vertolking. Voor de slachtoffers die niet in aanmerking komen voor het verblijfsrecht vanuit de B9 procedure wordt de bijstand en ondersteuning, via de huidige Nederlandse opvang- en hulpverleningsvoorzieningen geregeld. Hierin is Comensha de spil in het organiseren van deze bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer mensenhandel. Vanuit de B9 procedure heeft het slachtoffer, die in aanmerking komt voor de regeling, onder andere recht op de volgende voorzieningen: rechtmatig verblijf, recht op inkomen, recht op zorg, recht op huisvesting en recht op juridische bijstand168. Het slachtoffer heeft ook recht op deze voorzieningen als hij gebruik maakt van de bedenktijd. Deze voorzieningen stellen het slachtoffer in staat om de bijstand en ondersteuning te krijgen, zoals bedoeld in art. 11 lid 4 van de Richtlijn. Ingevolge de Nederlandse regelgeving en praktijk wordt bij de geringste aanwijzing van mensenhandel het slachtoffer gewezen op de B9 procedure en de bedenktijd. Dit vindt alleen plaats als het slachtoffer in aanmerking komt voor de B9 procedure. Op het moment dat gebruik wordt gemaakt van de bedenktijd dan wel de B9 procedure, verkrijgt het slachtoffer vanuit deze B9 procedure de voornoemde voorzieningen. Zoals eerder is beschreven wordt tijdens een informatief gesprek met het slachtoffer vastgesteld dat er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel. Dit vaststellen van de geringste aanwijzing tijdens een informatief gesprek kan worden gezien als het vaststellen dat er op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen zijn dat een persoon het slachtoffer zou kunnen zijn van mensenhandel, zoals bedoeld in art. 11 lid 2 van de Richtlijn. Hierbij moet worden opgemerkt dat de geringste aanwijzing ook zonder een slachtoffer kan worden vastgesteld en dat de B9 procedure mede van toepassing is op een getuige van mensenhandel. In de Nederlandse procedure wordt bij slachtoffers, welke gebruik kan maken van de bedenktijd en B9 procedure, een tussenstap gemaakt. Er dient namelijk eerst vastgesteld te worden dat er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel, hierna wordt het slachtoffer of getuige de bedenktijd en B9 procedure aangeboden. Op het moment dat de bedenktijd wordt geaccepteerd, ontstaan de voorzieningen vanuit de B9 procedure. In de Richtlijn wordt beschreven dat het slachtoffer terstond recht heeft op bijstand en ondersteuning. Terstond houdt in dat er onmiddellijk bijstand en ondersteuning wordt verleend aan het slachtoffer. 168

Zie paragraaf 3.2; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

48

De eis van terstond hoeft niet te conflicteren met de aanbieding van de bedenktijd en de B9 procedure. Op het moment dat een slachtoffer als zodanig is onderkend en direct de B9 procedure of bedenktijd wordt aangeboden en het slachtoffer direct aangifte doet, respectievelijk de bedenktijd accepteert ontstaat het recht op deze bijstand en ondersteuning. Volgens de gehouden interviews wordt bij de onderkenning van de geringste aanwijzing tijdens een informatief gesprek altijd direct de B9 procedure en de bedenktijd aangeboden. De uitvoering van de bijstand en ondersteuning wordt, volgens de interviews, niet verricht door de mensenhandel rechercheurs die de bedenktijd en B9 procedure hebben aangeboden. Het slachtoffer wordt na het accepteren van de bedenktijd ondergebracht op een opvanglocatie en vanuit deze opvanglocatie wordt de bijstand en ondersteuning verder geregeld. De medewerker van de politie of KMar heeft hier verder geen bemoeienis mee en zijn ook niet verantwoordelijk voor de bijstand en ondersteuning. Op het moment dat het slachtoffer tijdens de bedenktijd aangeeft geen aangifte te willen doen dan houdt de bedenktijd op en hierdoor ook het recht op bijstand en ondersteuning. Zoals omschreven zijn het alleen de mensenhandel rechercheurs van de politie of KMar die de bedenktijd en B9 procedure kunnen aanbieden aan het slachtoffer. De bijstand en ondersteuning is gekoppeld aan het verblijfsrecht ingevolge de bedenktijd en B9 procedure. Dit houdt in dat als de bedenktijd of B9 niet wordt aangeboden of geaccepteerd er geen recht ontstaat op de bijstand en ondersteuning. Hierdoor is de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar een belangrijke factor in het verkrijgen van de bijstand en ondersteuning. Voor wat betreft de bedenktijd uit de B9 procedure lijkt er geen aanpassing nodig te zijn van de huidige regelgeving, gezien de verplichting uit art. 11 lid 2 van de Richtlijn. Volgens de geïnterviewden wordt op het moment dat de mensenhandel rechercheur heeft vastgesteld dat er sprake is van de geringste aanwijzing van mensenhandel, het slachtoffer de bedenktijd en B9 procedure aangeboden. Bij het gebruik maken van de bedenktijd geeft dit het slachtoffer recht op de bijstand en ondersteuning. De bedenktijd heeft tot doel dat het slachtoffer in rust kan nadenken of hij met de autoriteiten wil samenwerken aan de opsporing, vervolging en berechting van een verdachte van mensenhandel. Door het aanbieden van de bedenktijd, en dus ook de bijstand en ondersteuning, wordt er terstond bijstand en ondersteuning verleend. Bij bovenstaande procedure zijn wel enkele kanttekeningen te plaatsen. De eerste kanttekening heeft betrekking op het feit dat, ingevolge de B9 procedure, een slachtoffer die in aanmerking komt voor de B9 procedure niet automatisch ook in aanmerking komt voor de bedenktijd. In de B9 procedure is een nadere specificering aangebracht voor de slachtoffers die in aanmerking komen voor de bedenktijd. In deze specificering is de wijze van aantreffen van belang. Het slachtoffer kan op het moment dat hij niet in aanmerking komt voor de bedenktijd, alleen nog maar aangifte doen van mensenhandel om aanspraak te maken op de rechten uit de B9 procedure. Vanuit de Richtlijn wordt deze nadere specificering niet gemaakt, het is ingevolge de Richtlijn niet van belang op welke wijze het slachtoffer wordt aangetroffen. Uit de interviews is niet gebleken dat een dergelijke specificering tijdens het informatief gesprek wordt gemaakt. Echter door de ruimte in de regelgeving bestaat de kans dat het slachtoffer wordt ‘gedwongen’ om aangifte te doen van mensenhandel om in aanmerking te komen voor de bijstand en ondersteuning op het moment dat hij dit niet doet bestaat zelfs de kans dat het slachtoffer in vreemdelingenbewaring wordt gesteld, met alle gevolgen van dien. De tweede kanttekening heeft betrekking op de omstandigheid als het slachtoffer geen gebruik van de bedenktijd wenst te maken, omdat hij geen aangifte wenst te doen. De bedenktijd dient om het slachtoffer in rust te laten overwegen of hij wel of geen medewerking wil verlenen aan de autoriteiten.


49

Op het moment dat het slachtoffer op voorhand al aangeeft geen aangifte te willen doen, en daarom ook geen bedenktijd wil, dan verkrijgt het slachtoffer geen bijstand en ondersteuning op basis van de B9 procedure. Op basis van de interviews komt naar voren dat er hierna twee opties zijn, namelijk het slachtoffer verkrijgt alsnog de bedenktijd of het slachtoffer krijgt geen bedenktijd. In het geval dat het slachtoffer geen bedenktijd krijgt, kan het zelfs voorkomen dat het slachtoffer wordt overgedragen aan de vreemdelingenpolitie. Door deze werkwijze is het slachtoffer min of meer genoodzaakt om zijn keuze om geen medewerking te verlenen nogmaals in overweging te nemen. Op het moment dat het slachtoffer besluit om de medewerking te overwegen ontstaat het recht op bijstand en ondersteuning. De derde kanttekening heeft betrekking op het tijdsverloop tussen een melding en een informatief gesprek. Als de mensenhandel rechercheur een melding krijgt van een andere instantie, bijvoorbeeld de advocatuur of hulpverlening, is het uitgangspunt dat zo snel mogelijk een informatief gesprek plaatsvindt. Echter door de beperkte capaciteit wordt veelal een afspraak gemaakt voor het informatief gesprek. De duur tussen de melding en het informatief gesprek is, volgens de geïnterviewden, maximaal twee weken. Deze periode hangt mede af van de positie waarin het slachtoffer zich bevindt. Hier werd door de geïnterviewden aangegeven dat het van belang is dat het slachtoffer veilig is. In de periode tussen de melding en het informatief gesprek krijgt het slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure geen bijstand en ondersteuning op basis van de B9 procedure. Als het slachtoffer tevens geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft, verkrijgt dit slachtoffer geen verblijfsrecht in deze periode. Gezien het feit dat het onderkende slachtoffer terstond recht heeft op bijstand en ondersteuning, verdient deze werkwijze de aandacht. Vanuit de politie of KMar is het in verband met de beperkte capaciteit begrijpelijk dat zij een planning hebben. Deze planning kan wel voor spanning met de in de Richtlijn opgenomen plicht zorgen. De vierde kanttekening heeft betrekking op de rol van de mensenhandel rechercheur in de procedure. Zoals vermeld komt de mensenhandel rechercheur in aanraking met een slachtoffer mensenhandel als deze zelf een controle uitvoert of naar aanleiding van een melding. Voordat deze melding bij de mensenhandel rechercheur terecht komt moet de instantie die als eerste met het slachtoffer in aanraking komt de mensenhandel situatie en het slachtoffer onderkennen. Op het moment dat een andere instantie de overtuiging heeft dat een persoon een slachtoffer van mensenhandel is, dan dient zij de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar in kennis te stellen. Het is dan deze mensenhandel rechercheur die uiteindelijk vaststelt dat de persoon een slachtoffer van mensenhandel is. Zoals het op dit moment is geregeld zou dat inhouden dat de mensenhandel rechercheur vaststelt dat de persoon een slachtoffer is van mensenhandel en hierdoor de plicht ontstaat dat het slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning wordt verleend. Hoe zit dit op het moment dat een andere overheidsinstantie, zoals de inspectie SZW, de overtuiging heeft dat een persoon slachtoffer is van mensenhandel? In principe geldt dan de voornoemde beschrijving. De inspectie SZW mag namelijk de bedenktijd en de B9 procedure niet aanbieden. De inspectie SZW is dan afhankelijk van de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Naar aanleiding van de voornoemde kanttekeningen dient er een opmerking te worden geplaatst bij de huidige inrichting van de B9 procedure. De mensenhandel rechercheur van de politie of KMar heeft een cruciale rol bij de toekenning van de bedenktijd en B9 procedure. Echter door gebrek aan capaciteit kan deze rol onder druk komen te staan met de in de Richtlijn opgenomen eis van terstond bijstand en ondersteuning.


50

Deze druk op de rol van de mensenhandel rechercheur wordt versterkt doordat zij opsporingsambtenaar zijn binnen instanties die mede als hoofdtaak de opsporing van strafbare feiten hebben. Deze rechercheurs zijn zowel bezig met de opsporing van het strafbare feit mensenhandel als met de onderkenning van een slachtoffer van mensenhandel. Zoals in een eerder hoofdstuk is vermeld bestaat de mogelijkheid dat deze taken met elkaar conflicteren. Hier speelt tevens een rol dat er een verblijfsrecht, ingevolge de bedenktijd en B9 procedure, wordt verstrekt. De overheidsinstantie die in Nederland belast is met de verstrekking van verblijfsrecht voor vreemdelingen is de IND169. Het is niet duidelijk waarom het verblijfsrecht in het kader van de bedenktijd bij de politie of KMar is neergelegd. Naar aanleiding van voorgaande behoeft de in art. 11 lid 2 van de Richtlijn opgenomen plicht geen aanpassing in de huidige regelgeving. Echter gezien de voornoemde kanttekeningen is het niet langer vol te houden dat de mensenhandel rechercheurs van de politie en KMar de enige zijn die de bedenktijd en de B9 procedure mogen aanbieden. Dit gezien de capaciteit, taakstelling van beide instanties en rol van de mensenhandel rechercheurs.

169

C.R.J.J. Rijken, Versterkte bescherming voor slachtoffers van mensenhandel, Journaal Vreemdelingenrecht 2012, nr. 1, p. 98; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

51

5

Conclusie en aanbevelingen

In dit rapport is antwoord gegeven op de twee onderzoeksvragen die in hoofdstuk één zijn weergegeven. Deze onderzoeksvragen betreffen: 1. Wanneer en op welke gronden wordt door de politie de geringste aanwijzing van mensenhandel vastgesteld en hoe verloopt de werkwijze van toegang tot bijstand en ondersteuning aan dit slachtoffer? 2. Hoe verhoudt de toegang tot bijstand en ondersteuning aan mogelijke slachtoffers van mensenhandel zich met de in de Richtlijn opgenomen plicht om dit slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning aan te bieden? Vanuit de beantwoording van deze onderzoeksvragen, kunnen een aantal conclusies worden getrokken. Deze worden als eerste beschreven. Daarna worden de aanbevelingen en een voorstel voor nader onderzoek worden beschreven.

5.1

Conclusie

De mensenhandel rechercheur is voor het in contact komen met een slachtoffer van mensenhandel in veel gevallen afhankelijk van derden. Deze derde moet het slachtoffer van mensenhandel of de mensenhandel situatie wel herkennen. Op het moment dat deze derde de mensenhandel situatie of het slachtoffer van mensenhandel niet herkent bestaat de kans dat de mensenhandel rechercheur niet in kennis wordt gesteld en er hierdoor ook geen informatief gesprek met het slachtoffer plaatsvindt. Hier speelt ook mee dat mensenhandel voor buitenstaanders veelal moeilijk te herkennen is. Hierdoor dient de derde, die mogelijk in aanraking kan komen met een mensenhandel situatie of een slachtoffer van mensenhandel, geschoold te worden in de reikwijdte van mensenhandel en de vele verschijningsvormen die er zijn. Dit om zodoende de kans op onderkenning te vergroten. Hierbij is de onderkenning van een slachtoffer van mensenhandel pas de eerste stap in de keten om een slachtoffer uit de mensenhandel situatie te kunnen halen. Deze kans op onderkenning kan ook vergroot worden door de regelgeving inzake de vreemdelingenbewaring op een dusdanige manier in te richten dat signalen van mensenhandel zo snel mogelijk, zelfs voorafgaande aan de inbewaringstelling, vast te stellen. Zeker gezien de gevolgen die de vreemdelingenbewaring voor het slachtoffer van mensenhandel kan hebben. Het informatief gesprek is voor het verkrijgen van bijstand en ondersteuning een belangrijk moment voor het slachtoffer, die in aanmerking komt voor de B9 procedure. De mensenhandel rechercheur die het informatief gesprek voert, heeft tijdens dit gesprek een dubbelfunctie. Hij dient namelijk de signalen van mensenhandel vast te stellen die kunnen leiden tot de opsporing en vervolging van mensenhandel, ingevolge de Aanwijzing mensenhandel, en hij dient aan de hand van deze signalen de geringste aanwijzing vast te stellen om het slachtoffer toegang te kunnen verlenen tot de bedenktijd, ingevolge de B9 procedure. Bij spanning tussen de twee functies zal de nadruk door de mensenhandel rechercheur worden gelegd op de opsporingsfunctie. Dit heeft meerdere redenen: De eerste reden is dat de mensenhandel rechercheur werkzaam is als opsporingsambtenaar binnen een organisatie die mede als hoofdtaak heeft de opsporing van strafbare feiten. Hij is ook de enige die een aangifte ter zake mensenhandel mag opnemen en zich ook bezig houdt met de opsporing van mensenhandel.


52

De tweede reden is de bewoording in zowel de B9 procedure als de Aanwijzing mensenhandel van het OM. In deze regelgeving wordt gesproken over ‘de geringste aanwijzing van mensenhandel’, respectievelijk ‘signalen van mensenhandel’. Beiden hebben betrekking op het delict mensenhandel en niet direct op de onderkenning van slachtoffers van mensenhandel. De derde reden is de koppeling van het verblijfsrecht, vanuit de bedenktijd, met de opsporing van het strafbare feit mensenhandel. De bedenktijd dient om het slachtoffer rust te geven, zodat hij kan overwegen of hij zijn medewerking wil verlenen aan de opsporing van mensenhandel. Zodra het slachtoffer aangeeft geen medewerking te verlenen, zal de bedenktijd vervallen en hierdoor ook het verblijfsrecht. Doordat de voorzieningen zijn gekoppeld aan het verblijfsrecht, zal, als er besloten wordt om geen medewerking te verlenen, inhouden dat er geen recht is op de voorzieningen. Op het moment dat er gebruik is gemaakt van de bedenktijd, wordt vermoed dat ook dan meer nadruk wordt gelegd op het opsporingsproces, dan op het welzijn van het slachtoffer. Uit de interviews kwam het voorbeeld naar voren dat in bepaalde situaties de aangifte zo snel mogelijk wordt ingepland na het ingaan van de bedenktijd. Volgens de geïnterviewden is het doel hiervan om de procedure in een kort tijdsbestek af te ronden, terwijl de hulpverlening wil dat er meer tijd wordt uitgetrokken voordat de aangifte wordt opgenomen. Zoals vermeld, wordt vermoed dat de nadruk tijdens de bedenktijd door de mensenhandel rechercheur op het opsporingsproces wordt gelegd, dit heeft meerdere redenen: De eerste reden is dat de mensenhandel rechercheur niet verantwoordelijk is voor de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer. Hij verschaft alleen toegang tot de B9 procedure en de bedenktijd. Hierdoor heeft hij minder zicht op de gesteldheid van het slachtoffer. Hier spelen ook de voornoemde eerste en derde reden vanuit de toegang tot de bedenktijd een rol. De tweede reden is dat, volgens de interviews, een politieambtenaar wordt opgeleid om zo snel mogelijk een persoon te horen over een strafbaar feit, omdat deze het zich dan beter kan herinneren. Naar aanleiding van voorgaande dient de mensenhandel rechercheur niet zelfstandig de bedenktijd te verkorten. De mensenhandel rechercheur heeft immers geen zeggenschap en verantwoordelijkheid over de duur van de bedenktijd. Tevens heeft hij minder zicht op de gesteldheid van het slachtoffer. Hierdoor dient de mening van de zorgcoördinator en het slachtoffer van doorslaggevend belang te zijn bij het inplannen van een aangifte. Het slachtoffer dat geen gebruik van de B9 procedure kan maken kan zich beroepen op de in Nederland beschikbare bijstand en ondersteuningsfaciliteiten. Een verschil in de bijstand en ondersteuning tussen het slachtoffer, die niet in aanmerking komt voor de B9 procedure en het slachtoffers, die wel in aanmerking komt voor deze procedure, is de bijstand door een raadsman. Een slachtoffer die gebruik maakt van de bedenktijd heeft tijdens deze bedenktijd het recht op een gratis toevoeging van een raadsman terwijl een slachtoffer die niet in aanmerking komt voor de B9 procedure een bijdrage voor een raadsman moet betalen. Een ander verschil is dat het slachtoffer, die niet in aanmerking komt voor de B9 procedure, geen gebruik kan maken van de pilot categorale opvang slachtoffers van mensenhandel. Vanuit het oogpunt van het slachtoffer is er geen duidelijke reden te vinden voor dit onderscheid.


53

Naar aanleiding van de vergelijking tussen art. 11 lid 2 van de Richtlijn 2011/34 met de Nederlandse regelgeving kan worden gesteld dat de huidige Nederlandse regelgeving niet aangepast hoeft te worden om te voldoen aan deze verplichting. Naar aanleiding van de vergelijking zijn een aantal opmerkingen te maken. De eerste opmerking heeft betrekking op het feit dat, ingevolge de B9 procedure, een slachtoffer die in aanmerking komt voor de B9 procedure niet automatisch in aanmerking komt voor de bedenktijd. De B9 procedure heeft een nadere specificering aangebracht voor slachtoffers, die in aanmerking komen voor de bedenktijd. Als het slachtoffer geen recht heeft op de bedenktijd maar wel op de B9 procedure, dan kan hij, om aanspraak te maken op de bijstand en ondersteuning uit de B9 procedure, alleen nog maar aangifte van mensenhandel doen. Uit de interviews is niet gebleken dat de voornoemde specificering wordt uitgevoerd. Op het moment dat de mensenhandel rechercheurs deze regelgeving wel aanhouden is het slachtoffer genoodzaakt om direct aangifte van mensenhandel te doen. Op het moment dat hij dit niet doet bestaat zelfs de kans dat het slachtoffer in vreemdelingenbewaring wordt gesteld. Vanuit de Richtlijn wordt een dergelijke specificering niet gemaakt. Deze specificering kan als deze in de praktijk wordt uitgevoerd spanning opleveren met de doelstelling van de Richtlijn. Tevens levert deze specificering spanning op met de doelstelling van de B9 procedure en de overheid. De tweede opmerking is dat beide regelingen een ander uitgangspunt hebben, namelijk de Richtlijn heeft als uitgangspunt de onderkenning van slachtoffers van mensenhandel en de hulp hieraan, terwijl de B9 procedure de onderkenning van mensenhandel als uitgangspunt heeft. De B9 procedure verschaft een verblijfsrecht terwijl dit in de Richtlijn niet is opgenomen. De derde opmerking heeft te maken met het terstond verlenen van bijstand en ondersteuning. Uit de interviews is gebleken dat het informatieve gesprek zo snel mogelijk plaatsvindt, echter door een gebrek aan capaciteit kan het voorkomen dat bij een melding het informatieve gesprek wordt ingepland. In dit geval moet het slachtoffer wel veilig zijn ondergebracht. Het informatieve gesprek wordt dan, blijkens de interviews, maximaal na twee weken gehouden. In deze periode heeft het slachtoffer mogelijk geen rechtmatig verblijf op basis van de B9 procedure en hierdoor ook geen recht op de voorzieningen hieruit. In deze omstandigheid bestaat de kans dat er wrijving ontstaat tussen de plicht om terstond bijstand en ondersteuning te verlenen en de beschikbare capaciteit. Deze kans wordt vergroot als de melding zoveel informatie bevat, dat is voldaan aan de eis van ‘op redelijke gronden gebaseerde aanwijzingen’ uit de Richtlijn. De vierde opmerking heeft betrekking op de bevoegde autoriteit. Dit is in de Nederlandse situatie voor slachtoffers, die in aanmerking komen voor de B9 procedure, de gecertificeerde mensenhandel rechercheur van de politie of KMar. Zoals eerder vermeld wordt bij spanning tussen de opsporingsfunctie en hulpverleningsfunctie meer nadruk gelegd op de opsporingsfunctie. Hier speelt ook mee dat de mensenhandel rechercheur van de politie of KMar de enige is die toegang kan verlenen tot de bijstand en ondersteuning, ongeacht de mening van een andere instantie. Door dit alleenrecht en de mogelijke nadruk op de opsporingsfunctie wordt de kans vergroot dat de bijstand en ondersteuning aan het slachtoffer minder aandacht krijgt. De vijfde opmerking heeft betrekking op het feit dat de bijstand en ondersteuning is gekoppeld aan de bedenktijd. Dit levert in eerste instantie geen strijd op met de Richtlijn 2011/36. Echter op het moment dat er is vastgesteld dat er sprake is van een slachtoffer en het slachtoffer wil geen bedenktijd omdat hij geen medewerking wil verlenen, ontstaat er geen recht op bijstand.


54

Hoe zit dit als het slachtoffer wel bijstand en ondersteuning wil? Nu kan dit opgelost worden door het alsnog in werking stellen van de bedenktijd, echter dit gebeurt dan tegen de wil van het slachtoffer en gebeurt, volgens de geïnterviewden, niet altijd. Hierbij werd tevens opgemerkt dat dit slachtoffer zelfs in vreemdelingenbewaring kan worden gesteld. Dit levert, gezien de doelstelling van de Richtlijn, spanning op met de Richtlijn. Naar aanleiding van de in deze paragraaf opgesomde kanttekeningen en opmerkingen is het niet langer vol te houden dat de mensenhandel rechercheurs van de politie en KMar de enige zijn die de bedenktijd en de B9 procedure mogen aanbieden. Dit gezien de capaciteit, taakstelling van de instanties, rol van de mensenhandel rechercheur tijdens het informatief gesprek, verantwoordelijkheid voor wat betreft de toegang tot de bijstand en ondersteuning.

5.2

Aanbevelingen

Vanuit de voornoemde conclusies kunnen een aantal aanbevelingen worden gedaan. Deze hebben voornamelijk betrekking op de aanpassing van huidige procedures en regelgeving, waarbij er tevens een voorstel wordt gedaan voor nader onderzoek. De eerste aanbeveling heeft betrekking op de sleutelpositie van de politie en KMar bij de toegang tot bijstand en ondersteuning. Een voorstel is om meerdere instanties of een andere instantie de bevoegdheid te geven voor het aanbieden van de B9 procedure en de bedenktijd. Door het weggeven of verspreiden van de bevoegdheid wordt er minder beslag gelegd op de capaciteit van de politie en KMar en is er eventueel geen extra tussenstap nodig bij het aanbieden van de bedenktijd. Bij het aanwijzen van de instantie(s) dient rekening te worden gehouden met de huidige spanning die er kan zijn tussen het opsporingsproces en het hulpverleningsproces. De tweede aanbeveling heeft betrekking op de verruiming van het aantal mensenhandel rechercheurs binnen de politie en KMar. Uit het onderzoek is gebleken dat door capaciteitsgebrek bij meldingen vanuit derde instanties, mits het slachtoffer veilig is, de politie of KMar genoodzaakt is een afspraak met het slachtoffer van mensenhandel te maken voor het voeren van een informatief gesprek. De termijn kan lopen tot twee weken. In deze tijd heeft het slachtoffer geen recht op bijstand en ondersteuning. De derde aanbeveling heeft betrekking op de rol van de mensenhandel rechercheur tijdens de bedenktijd. Betrek bij het inplannen van de aangifte de zorgcoördinator bij het proces. Deze heeft namelijk een beter zicht op de gesteldheid van het slachtoffer. De vierde aanbeveling is om de B9 procedure aan te passen. Hierbij dient de nadere specificering voor de bedenktijd te worden verwijderd. Dit wordt in de praktijk niet gehandhaafd en is niet meer houdbaar gezien de doelstelling van de overheid, B9 procedure en Richtlijn. Tevens dient verplicht te worden dat voorafgaande aan de inbewaringstelling bekeken wordt of bij de vreemdeling signalen van mensenhandel naar voren komen.


55

De vijfde aanbeveling heeft betrekking op het gelijkstellen van de rechten die het slachtoffer, die geen gebruik van de B9 procedure kan maken, en het slachtoffer, die gebruik maakt van de bedenktijd uit de B9 procedure. Hierbij kan gedacht worden om het recht op kosteloze rechtsbijstand gelijk te stellen. Dit is, volgens de geïnterviewden, een scheve situatie, mede omdat dit Nederlandse slachtoffer van mensenhandel, vaak geen geld heeft en vaak veel schulden heeft. Een andere aanbeveling is om de slachtoffers die geen gebruik kunnen maken van de pilot categorale opvang slachtoffers van mensenhandel, hiervan gebruik te laten maken. In deze categorale opvang is specifieke hulp aanwezig voor slachtoffers van mensenhandel. De zesde aanbeveling is om nader onderzoek te verrichten naar de kennis en kunde van medewerkers, die in aanraking kunnen komen met mensenhandel en slachtoffers van mensenhandel. Dit onderzoek dient te geschieden bij verschillende instanties. Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen of er behoefte is aan extra opleidingen.


56

Literatuurlijst Literatuur Baarda, De Goede en Teunissen 2005 B. Baarda, M. De Goede en J. Teunissen, Basisboek kwalitatief onderzoek, Groningen: Wolters-Noordhoff 2005; Beijer 2010 A. Beijer, Mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting; de interpretatie van artikel 273f Sr, Delikt en Delinkwent 2010, 60; Boermans 2009 B. Boermans, Uitgebuit en in de bak!, Amsterdam: Bonded Labour in Nederland 2009; Boermans 2012 B. Boermans, Slachtoffers achter de tralies, signalering van slachtoffers van mensenhandel in vreemdelingendetentie en knelpunten bij aangifte en verlening van de B9-status, Amsterdam: Fairwork 2012; Corstens 2008 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Kluwer 2008; Humanitas Prostitutie Maatschappelijk Werk 2003 Humanitas Prostitutie Maatschappelijk Werk, Verkocht zorg na mensenhandel, Rotterdam: Stichting Humanitas 2003; IJzermans 2007 M.G. IJzermans en G.A.F.M Van Schaaijk, Oefening baart kunst, ’s-Gravenhage: Boom Juridische uitgevers 2007; International Organisation for Migration 2007 IOM, The IOM handbook on direct assistance for victims of trafficking, Genève: IOM 2007; Kooijmans 2008 P.H. Kooijmans, Internationaal publiekrecht in vogelvlucht, Deventer: Kluwer 2008; Koopsen 2005 A. Koopsen, Aanspraken slachtoffers mensenhandel en de B9-regeling, Migrantenrecht 2005, vol. 20, nr. 1; Kuijer 2005 A. Kuijer en H. Steenbergen, Nederlands vreemdelingenrecht, ’s-Gravenhage: Boom Juridische uitgevers 2006; Van Maurik 2011 H.M. Van Maurik, Strafvordering, tekst en commentaar, Deventer: Kluwer 2011, geraadpleegd middels Kluwer navigator, alleen voor abonnees toegankelijk; Van Maurik en Van der Meij H.M. van Maurik en P.P.J. Van der Meij, Strafrecht, tekst en commentaar, Deventer: Kluwer 2011, geraadpleegd middels Kluwer navigator, alleen voor abonnees toegankelijk;


57

Openbaar Ministerie 2009 Openbaar Ministerie, Landelijk Parket, Team Noord en Oost Nederland, Handboek aanpak mensenhandel, Openbaar Ministerie 2009, digitale versie, geraadpleegd op 12 maart 2012 middels Politie Kennis Net, alleen voor abonnees toegankelijk. Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa 2011 Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, Trafficking in Human Beings: Identification of potential and presumed victims A community Policing Approach, Wenen: OVSE 2011; Rijken 2011 C.R.J.J. Rijken, Combating trafficking in Human Beings for labour exploitation, Nijmegen: Wolf legal Publishers 2011; Rijken 2012 C.R.J.J. Rijken, Versterkte bescherming voor slachtoffers van mensenhandel, Journaal Vreemdelingenrecht 2012, nr. 1; Rijken 2012 C.R.J.J. Rijken, Doorwerking van Richtlijnen in nationale Strafrecht, Strafblad 2012, nr. 3, p. 207-215; United Nations Office on Drugs and Crime 2009 UNODC, Anti-human trafficking manual for criminal justice practitioners; module 2, Wenen: Verenigde Naties 2009; Winterdyk 2011 J. Winterdyk, B. Perrin, P. Reichel, Human trafficking exploring the international nature, concerns, and complexities, Boca Raton: CRC Press 2011; Rapporten Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken 2009 Adviescommissie voor vreemdelingenzaken, De mens beschermd en de handel bestreden een advies over een evenwichtig beschermingsregime voor slachtoffers van mensenhandel, ’s-Gravenhage: Adviescommissie voor vreemdelingenzaken 2009; Nationale Ombudsman Nationale Ombudsman, Rapport 2011/178, 17 juni 2011, <www.ombudsman.nl//rapporten/2011/178#>, geraadpleegd op 7 juni 2012; Rapport Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2009 Nationaal rapporteur mensenhandel, zevende rapport Nationaal Rapporteur Mensenhandel, 2009 , geraadpleegd op 6 november 2011; Rapport Rood Utrecht 2009 Rood Utrecht, Slachtoffers van Loverboys, Een onderzoek naar ervaringen met politie en justitie van het proces van aangifte tot de veroordeling, 2009, , geraadpleegd op 9 november 2011;


58

Verwey-Jonker Instituut en adviesbureau Van Montfoort R. van Vianen, G. Maaskant, M. Wijers en S. ter Woerds, Positie van slachtoffers van mensenhandel; 1e trendrapportage, 2006, < http://wodc.nl/onderzoeksdatabase/trendrapportage-positie-slachtoffersmensenhandel.aspx>, geraadpleegd op 19 december 2011; Regelgeving en Parlementaire stukken Aanwijzing opsporingsbevoegdheden, Stcrt. 2011, 3240; Aanwijzing opsporing en vervolging inzake seksueel misbruik, Stcrt. 2010, 19123; Aanwijzing mensenhandel, Stcrt. 2008, 253; Agenda 2011-2012, Kamerstukken II, week 25, geraadpleegd op 15-06-2012; Kamerstukken II 1998/99, 25 403, nr. 30; Kamerstukken II 1998/99, 25 403, nr. 35; Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 68; Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 72; Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 78; Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 79; Kamerstukken II 2011/12, 28 638, nr. 82; Kamerstukken II 2011/12, 33 309, nr. 1; Kamerstukken II 2011/12, 33 309, nr. 3; Regeling criminele inlichtingen eenheden, Stcrt. 2009, 18; Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen, Stb. 2010, 886; Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie (PbEU L261); Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (PbEU L101/1); Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ (PbEU L315/57); Vreemdelingencirculaire 2000 (B), hoofdstuk 9, met als titel mensenhandel; Vreemdelingencirculaire 2000 (B), hoofdstuk 16, met als titel Voortgezet verblijf;


59

Jurisprudentie EHRM 7 januari 2010, ECHR 25965/04 (Rantsev tegen Rusland en Cyprus); HR 27 oktober 2009, LJN BI 7099; ABRvS 20 Juni 2006, JV 2006, 325; ABRvS 22 februari 2011, LJN BP 5933; Rb. Amsterdam 21 februari 2008, LJN BC 8626; Nationale Ombudsman, 10 augustus 2006, JV 2006/391; Internet Nationaal Rapporteur Mensenhandel, <www.bnrm.nl/over_bnrm/mensenhandel/>, geraadpleegd op 6 november 2011 Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV), Informatie ten behoeve van luchtvaartpersoneel, CCV, , geraadpleegd op 15 maart 2012; Raad van Europa, Rol Europese Unie binnen Raad van Europa, , geraadpleegd op 1 oktober 2012; Maandrapportage Comensha juli 2012, , geraadpleegd op 23 november 2012; Opvang mensenhandel Comensha, , geraadpleegd op 4 oktober 2012; Hoe nu verder, , geraadpleegd op 1 oktober 2012; Raad voor de Rechtsbijstand, Nieuwsbrief in feiten, nr. 1, 2005, geraadpleegd middels , geraadpleegd op 28 maart 2012; Overzicht cursussen mensenhandel Politieacademie , geraadpleegd op 27 september 2012; Overzicht cursus aanpakken van mensenhandel overige vormen van uitbuiting, , geraadpleegd op 27 september 2012; Blue View, , geraadpleegd 23 november 2012.


60

Bijlage I:

Methodische verantwoording

In dit rapport is onderzoek gedaan naar de Nederlandse regelgeving en praktijk omtrent de onderkenning van mensenhandel en de toegang tot bijstand en ondersteuning aan slachtoffers van mensenhandel vergeleken met een nog te implementeren Richtlijn van de Europese Unie. In deze bijlage wordt een uiteenzetting gegeven van de stappen die zijn ondernomen voor het verrichten van dit onderzoek. Hier wordt tevens de motivatie van de gemaakte keuzes beschreven. Als eerste wordt ingegaan op het doel van dit onderzoek, waarna het theoretisch kader van waaruit dit onderzoek is beschreven. Hierna worden de deelvragen beschreven, die voortvloeien uit de in hoofdstuk 1 beschreven onderzoeksvragen. Hierna wordt de methodiek uitgelegd en verantwoord. Onderzoeksdoel: Naar aanleiding van de in hoofdstuk één beschreven probleemomschrijving en onderzoeksvragen is in het onderzoek het doel gesteld om te beschrijven wanneer en op welke gronden er voor de politie sprake is van een slachtoffer van mensenhandel. Zodra is vastgesteld wanneer iemand een slachtoffer is dient hem de bedenktijd te worden aangeboden. Met het accepteren van deze bedenktijd heeft het mogelijke slachtoffer aanspraak op de bijstand en ondersteuning vanuit de B9 procedure. Nadat de signaleringprocedure van slachtoffers is beschreven, zal de werkwijze omtrent de toegang tot bijstand en ondersteuning van deze mogelijke slachtoffers worden beschreven. Nadat deze procedure is beschreven heeft een beoordeling plaatsgevonden tussen de verplichting uit de Richtlijn om terstond bijstand en ondersteuning te verlenen en de procedure tot toegang en bijstand van slachtoffers in Nederland. Dit om te beoordelen of de Nederlandse overheid voldoet aan de voornoemde verplichting. Theoretisch kader: Mensenhandel is een zeer ernstig delict en heeft veelal ernstige gevolgen voor de slachtoffers. Uit de Richtlijn ontstaat een positieve verplichting, namelijk dat het gesignaleerde slachtoffer terstond recht heeft op bijstand en ondersteuning. Dit betreft een positieve verplichting van de overheid. Het EHRM onderschrijft dit ook in het arrest Rantsev tegen Rusland en Cyprus. Mede omdat de tweede onderzoeksvraag een beoordeling inhoudt van de Nederlandse werkwijze tegenover de bovengenoemde Richtlijn, zullen de onderzoeksvragen worden benaderd vanuit de positieve verplichting om slachtoffers terstond bijstand en ondersteuning te verlenen. Omdat de Richtlijn na de uiterlijke omzettingstermijn van 6 april 2013 rechten geeft aan deze slachtoffers, kunnen zij hierna tegen een mogelijke schending van de positieve verplichting opkomen. Uit het bovenstaande volgt het criterium dat ieder onderkent slachtoffer terstond bijstand en ondersteuning van de overheid dient te krijgen. Waarbij als uitgangspunt geldt dat de bijstand en ondersteuning niet afhankelijk mag zijn van de hulp die het slachtoffer geeft bij een eventueel strafproces. De belangen van het slachtoffer gaan voor de strafprocedure. Het slachtoffer dient beschermd te worden, nadat hij als slachtoffer is aangemerkt.


I

Deelvragen Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende deelvragen beantwoord: 1. Op welke gronden wordt door de politie de geringste aanwijzing vastgesteld? 2. Hoe verloopt de procedure met betrekking tot het vaststellen van de geringste aanwijzing? 3. Hoe verloopt de procedure vanaf de onderkenning van het slachtoffer tot en met de toegang tot bijstand en ondersteuning? 4. Hoe wordt in de praktijk omgegaan met de onderkenning van slachtoffers van mensenhandel en de toegang tot bijstand en ondersteuning? 5. Welke reikwijdte heeft de plicht vanuit de Richtlijn tot terstond bijstand en ondersteuning? 6. Hoe verhoudt zich de Nederlandse procedure met betrekking tot de toegang tot bijstand en ondersteuning zich met de plicht op terstond bijstand en ondersteuning te verlenen? Methodiek: Zoals hiervoor ook al uit de deelvragen blijkt zijn de onderzoeksvragen opgedeeld in drie hoofdonderdelen, namelijk de signalering, de toegang tot bijstand en ondersteuning en de vergelijking van de Nederlandse procedure met de Richtlijn. De signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning zijn op dezelfde wijze benaderd. Beiden zijn benaderd vanuit een literatuurstudie en een empirisch onderzoek. Als eerste is gestart met een literatuurstudie om zodoende de huidige regelgeving omtrent de signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning in kaart te brengen. Deze literatuurstudie liet enkele vragen open, die door middel van het praktijkgedeelte zijn ingevuld. Omdat mensenhandel in een veelvoud aan vormen voorkomt en ieder slachtoffer een andere soort bijstand en ondersteuning nodig heeft, is er hierdoor mede voor gekozen om een empirisch onderzoek uit te voeren. Een andere reden voor het uitvoeren van het empirisch onderzoek is dat naar aanleiding van de literatuurstudie, vragen bleven bestaan, die konden worden beantwoord door in kaart te brengen hoe de praktijk met deze vragen omgaat. Het empirisch onderzoek is bedoeld om een beeld te krijgen van de verschillen tussen regelgeving en praktijk. Tevens is dit onderzoek bedoeld om de ruimte, die in de regelgeving wordt gelaten, op te vullen. Dit wordt ingevuld door een beeld te geven van de huidige praktijk. De literatuurstudie en het empirisch onderzoek hadden tot doel de beoordeling tussen de toegang tot bijstand en ondersteuning en de plicht om terstond bijstand en ondersteuning te verlenen een meer volledig beeld te geven en waar nodig te nuanceren. Literatuurstudie: De literatuur die is gebruikt bij het literatuuronderzoek heeft betrekking op de geldende regelgeving, totstandkomingprocedures, vakliteratuur en informatie vanuit de overheid. Met informatie van de overheid wordt met name de informatie van de politieacademie en het Expertisecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel (EMM) van het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) bedoeld. Het EMM is voor de opsporing- en handhavingsinstanties het aanspreekpunt op het gebied van mensenhandel en mensensmokkel. De politieacademie is verantwoordelijk voor de opleiding en certificering van mensenhandel rechercheurs. Deze mensenhandel rechercheurs hebben vaak het eerste inhoudelijke contact met het slachtoffer, zij mogen de bedenktijd aanbieden en alleen zij mogen een aangifte ter zake mensenhandel opnemen. De gebruikte vakliteratuur had betrekking op onderzoeken die zijn verricht met als onderwerp de regelgeving en praktijk omtrent de signalering van mensenhandel, de bestrijding van mensenhandel en de opvang aan slachtoffers van mensenhandel. Hierbij is ook gebruik gemaakt van literatuur die algemene (juridische) leerstukken nader verklaren.


II

Empirisch onderzoek: Het empirisch onderzoek is uitgevoerd nadat de literatuurstudie is verricht. Deze studie had betrekking op de in Nederland geldende weten regelgeving. De informatie, die vanuit de literatuurstudie is verkregen, heeft geleid tot het theoretisch kader van het empirisch onderzoek. De informatie uit het literatuuronderzoek is gebruikt als uitgangspunt voor het empirisch onderzoek. Er is gekozen voor een kwalitatief onderzoek, welke is uitgevoerd door middel van interviews. Hiervoor is gekozen omdat vanuit de deelvragen een beschrijving van de huidige werkwijze werd gevraagd. Tevens is gekozen voor de interviews, omdat vanuit de regelgeving ruimte is gelaten, deze ruimte kan alleen worden ingevuld door een beeld van de praktijk te verkrijgen. Het doel van de interviews was niet om een volledig beeld te verkrijgen van de onderkenning van mensenhandel en de toegang tot bijstand en ondersteuning, maar eerder om de regelgeving in een genuanceerder kader te plaatsen. Er is gekozen om de interviews in een semigestructureerde vorm te houden. De reden hiervoor is om de geïnterviewde persoon de vrijheid te geven om uitgebreid te antwoorden. Hierbij zijn de onderwerpen in een vraag vooropgesteld, zodat de onderwerpen die van belang waren voor dit onderzoek aan bod kwamen. Hierbij is getracht om zoveel mogelijk open vragen te stellen en hierin de geïnterviewde zo min mogelijk naar een antwoord te sturen. Er is gekozen om de interviews te houden met gecertificeerde mensenhandel rechercheurs van verschillende politiekorpsen. De reden hiervoor is dat zij als enige met een slachtoffer van mensenhandel mogen praten en zij vanuit de Politie of KMar de enige zijn die de B9 procedure of bedenktijd mogen aanbieden. Er is gekozen om vijf verschillende politiekorpsen te interviewen. De reden dat niet alle 26 korpsen en de KMar zijn geïnterviewd is dat de deelvragen ingaan op de werkwijze in de praktijk, waarbij niet als doel is gesteld om een totaalbeeld te verkrijgen van deze werkwijze. Een andere reden is dat deze interviews dermate arbeidsintensief zijn, dat dit de reikwijdte van dit rapport te buiten gaat. Bij de selectie van de vijf korpsen is rekening gehouden met de hoeveelheid aan onderkende slachtoffers van mensenhandel. De selectie van de korpsen heeft plaatsgevonden op basis van de maandrapportage van Comensha van juli 2012170. In deze rapportage waren de politiekorpsen die vanaf januari 2012 tot en met 31 juli 2012 de meeste slachtoffers hebben aangemeld bij Comensha: Amsterdam-Amstelland, Haaglanden, Rotterdam-Rijnmond, Brabant Zuid-Oost. Als vijfde korps is gekozen voor de Koninklijke Marechaussee op Schiphol, met als reden dat Schiphol een toegangsfunctie voor Nederland heeft. Bij ieder korps is er voor gekozen om twee personen te interviewen. Dit heeft als reden om persoonlijke meningen te kunnen destilleren uit de interviews. Het doel van de interviews is dan ook een beeld van de praktijk te verkrijgen en eventuele ruimte in de regelgeving op te vullen. Door de twee interviews wordt een beter beeld verkregen over de werkwijze binnen het korps met betrekking tot de signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning van mensenhandel. Bij ieder van de voornoemde korpsen zijn twee personen geïnterviewd. De interviews zijn in persoon met de mensenhandel rechercheur gehouden, om zodoende op antwoorden te kunnen inspelen. Er is niet gekozen om slachtoffers van mensenhandel te interviewen, omdat zij veelal getraumatiseerd zijn, veelal niet aan dergelijk onderzoek mee willen werken, zich niet als een slachtoffer zien en veelal niet de Nederlandse taal beheersen.

170

Maandrapportage Comensha juli 2012, , geraadpleegd op 23-11-2012; De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

III

Voorafgaande aan de interviews is een vragenlijst samengesteld, die tijdens het interview als leidraad diende. Deze vragenlijst had betrekking op vier hoofdonderdelen, namelijk: Slachtoffer identificatie; Het informatief gesprek; De bedenktijd; Opvang en ondersteuning. De vragen zijn gecodeerd om de antwoorden tijdens de analyse van de verkregen data te kunnen koppelen aan een vraag. Bij ieder gehouden interview is dezelfde vragenlijst als uitgangspunt van het interview gebruikt. Voorafgaande aan de interviews is contact gezocht met de leidinggevende van de afdeling, waar de mensenhandel rechercheurs organisatorisch zijn ondergebracht. Tijdens dit contact is het doel van het interview medegedeeld. Met ieder geïnterviewd korps is de afspraak gemaakt dat de geïnterviewde anoniem in het rapport komt. De interviews zijn auditief opgenomen en woordelijk uitgewerkt. De uitwerking van de interviews is hierop doorgenomen en zijn de niet relevante passages verwijderd. Hierna is een analyse ten aanzien van de verkregen data uitgevoerd, om zodoende een beeld te krijgen van de huidige praktijk van signalering en toegang tot bijstand en opvang van slachtoffers van mensenhandel. Dit is gedaan door middel van samenvattingen te maken welke per codering/vraag naast elkaar zijn vergeleken. Vanuit deze vergelijking zijn de overeenkomsten en verschillen per codering naar voren gekomen. Vanuit deze samenvattingen is in de hoofdstukken een beschrijving gegeven van de werkwijze tussen de verschillende politiekorpsen. Hierbij zijn voornoemde verschillen en overeenkomsten aangegeven. Vergelijking Na de beschrijving van de huidige Nederlandse praktijk omtrent de signalering en toegang tot bijstand en ondersteuning is aan de hand van een literatuurstudie de reikwijdte van de Richtlijn met betrekking tot de bijstand en ondersteuning beschreven. Dit om een duidelijk toetsingskader te creëren voor de beoordelingsfase. De literatuurstudie is verricht met geldende regelgeving, totstandkomingprocedures, jurisprudentie en vakliteratuur. Nadat de reikwijdte van de richtlijn is beschreven heeft een beoordeling van de toegang tot bijstand en ondersteuning plaatsgevonden met de in de Richtlijn opgenomen plicht om terstond bijstand en ondersteuning te verlenen. Maatschappelijke relevantie Zoals eerder in dit rapport vermeld is mensenhandel een politiek speerpunt. Met name de opvang van slachtoffers van mensenhandel. De signalering en toegang tot de opvang en bijstand van slachtoffers kent, zoals in hoofdstuk één beschreven, aandachtspunten. In de Richtlijn is beschreven dat slachtoffers terstond recht op bijstand en ondersteuning hebben. In dit onderzoek is onderzocht hoe de huidige signaleringsprocedure wordt ingevuld, hoe de huidige procedure tot toegang op bijstand en ondersteuning wordt ingevuld en of deze voldoet aan de in de Richtlijn opgenomen plicht om terstond bijstand en ondersteuning te verlenen aan mogelijke slachtoffers. Wetenschappelijke relevantie Het onderzoek had voor wat betreft de signalering van slachtoffers betrekking op een leemte in de huidige regelgeving. Hierbij is interessant wanneer en op welke gronden sprake is van een slachtoffer. Het empirische gedeelte, welke betrekking heeft op de signalering van slachtoffers, heeft een beeld gegeven over de invulling die de praktijk geeft aan deze leemte in regelgeving. Er was nog geen onderzoek verricht welke beoordeelt of de Nederlandse werkwijze van toegang tot bijstand en ondersteuning aan de Richtlijn voldoet. Hierbij zal met name het empirisch onderzoek relevant zijn, omdat dit een blik geeft op de huidige praktijk. Dit onderzoek tracht geen volledig beeld te geven, slechts een indruk van hoe de praktijk met deze slachtoffers omgaat. De conclusies uit het empirisch onderzoek geven een beschrijving over de werkwijze van deze rechercheurs en de afwegingen die zij hierbij maken. Tevens nuanceert dit de huidige Nederlandse regelgeving en hierdoor ook de beoordeling met de Richtlijn.


IV

Bijlage II:

Schematisch overzicht strafrechtelijke procedure

Bron: Website hoe nu verder, , geraadpleegd op 1 oktober 2012


V

Bijlage III:

Schematisch overzicht B9 procedure

Hieronder volgt een overzicht van de B9 procedure voor slachtoffers van mensenhandel. In dit overzicht zijn geen voorwaarden opgenomen, zodat alleen de mogelijkheden hieronder vermeld staan.


VI

Bijlage IV:

Indicatorenkaart mensenhandel EMM


VII

Bijlage V:

gespreksmodel intake gesprek


VIII

Bijlage VI:

Vragenlijst Interviews

Algemeen deel:

Politiekorps Functie Dienstjaren in huidige functie Datum opleiding intake & prostitutiecontrole Gemiddeld aantal intakes per jaar

: : :

Datum Plaats Opnamenummer

: : :

: :

Specifiek deel:

SA1

Slachtoffer identificatie Wanneer is er volgens u sprake van een slachtoffer van mensenhandel? Kunt u hier voorbeelden bij noemen?

SA2

Op welke gronden wordt er binnen uw Korps een persoon aangemerkt als een mogelijk slachtoffer van mensenhandel? Welke protocollen gelden hierbij?

SA3

Aan welke criteria moet binnen uw korps zijn voldaan om aan de geringste aanwijzing zoals genoemd in de B9 procedure te komen? Kunt u hier voorbeelden bij noemen?

SA4

Welke factoren spelen bij het bepalen van de geringste aanwijzing een rol?

SA5

Wie bepaalt of er sprake is van de geringste aanwijzing?

SA6

Wat is de werkwijze met betrekking tot signalen vanuit andere opsporingsinstanties, toezichtinstanties en/of hulpverleningsinstanties? Wie bepaalt in deze situatie of er sprake is van de geringste aanwijzing?

SB1

Informatief gesprek Aan welke voorwaarden moet er binnen uw Korps zijn voldaan, voordat er een informatief gesprek met het mogelijke slachtoffer plaatsvindt?

SB2

Welke regeling is er binnen uw Korps met betrekking tot de bereikbaarheid van een mensenhandel rechercheur?

SB3

Binnen welke gemiddelde termijn wordt er, na het signaleren van een mogelijk slachtoffer, een informatief gesprek met dit mogelijke slachtoffer gehouden?

SB4

Wie bepaalt of er een informatief gesprek plaatsvindt?

SB5

Wat wordt tijdens het informatief gesprek besproken? De geringste aanwijzing De signalering en opvang van slachtoffers van mensenhandel

IX

SB6

Welke werkwijze is er als tijdens het informatief gesprek blijkt dat er zeer weinig tot geen opsporingsindicaties zijn?

SB7

Tijdens het informatief gesprek voelt het mogelijke slachtoffer zich, om welke reden dan ook, geen slachtoffer. U heeft toch de overtuiging dat het een slachtoffer betreft. Welke werkwijze wordt dan aangehouden?

SC1

Bedenktijd Op welke gronden wordt er binnen uw Korps de bedenktijd uit de B9 procedure aangeboden?

SC2

Welke factoren spelen bij het aanbieden van deze bedenktijd een rol?

SC3

Wanneer, vanaf welk moment, wordt gemiddeld de bedenktijd aangeboden?

SC4

Wie beslist over het aanbieden van de bedenktijd?

SC5

Ik heb voor u twee scenario’s: Tijdens het informatief gesprek komen uit het verhaal van het (mogelijke) slachtoffer geen opsporingsindicaties naar voren. Hoe wordt er op een dergelijke situatie binnen uw Korps gereageerd? Wat is in deze situatie binnen uw Korps de werkwijze met betrekking tot de bedenktijd?

SC6

Scenario twee: Tijdens het informatief gesprek komt naar voren, dat het verhaal van het (mogelijke) slachtoffer niet geloofwaardig is. Dit blijkt uit aantoonbare onwaarheden. Hoe wordt er op een dergelijke situatie binnen uw Korps gereageerd? Wat is in deze situatie binnen uw Korps de werkwijze met betrekking tot de bedenktijd?

SD1

Opvang en ondersteuning Welke afspraken zijn er binnen uw korps gemaakt met betrekking tot de opvang en ondersteuning van slachtoffers van mensenhandel?

SD2

Van welke hulpverleningsinstanties worden er binnen uw korps gebruik gemaakt?

SD3

Op welke wijze worden hulpverleners betrokken om slachtoffers bij te kunnen staan? Kunt u hier voorbeelden noemen?

SD4

Vanaf welk moment worden diverse hulpverleningsinstanties betrokken bij de hulp aan het slachtoffer?

SD5

Welke werkwijze is er binnen uw Korps voor de hulp aan slachtoffers als er gebruik wordt gemaakt van de bedenktijd?

SD6

Wie bepaalt welke maatregelen worden getroffen voor de opvang en ondersteuning van het slachtoffer, indien er gebruik wordt gemaakt van de bedenktijd?


X

SD7

Wie voert deze maatregelen uit? En vanaf welke moment?

SD8

Welke werkwijze is er binnen uw Korps als er geen gebruik van de bedenktijd wordt gemaakt en er toch sprake is van een slachtoffer van mensenhandel?

SD9

Wie bepaalt welke maatregelen er worden getroffen voor de opvang en ondersteuning van het slachtoffer, indien er geen gebruik is gemaakt van de bedenktijd?

SD10

Wie voert deze maatregelen uit? En vanaf welk moment?

Bijlage VII:

Lijst van geïnterviewde korpsen

- Regiopolitie Brabant Zuid-Oost, team mensenhandel - Mensenhandel rechercheur - Coördinator team mensenhandel - Regiopolitie Rotterdam-Rijnmond, Controleteam prostitutie en Mensenhandel - Medewerker Handhaving - Medewerker Recherche - Koninklijke Marechaussee, District Schiphol, Sluisteam - Medewerker recherche - medewerker recherche - Regiopolitie Amsterdam-Amstelland, afdeling Zeden, team mensenhandel - Medewerker recherche - Medewerker recherche - Regiopolitie Haaglanden, afdeling Commerciële zeden - Stagiaire recherchekundige - Recherchekundige


XI

De geringste aanwijzing

Recommend Documents