De Europese Commissie: loopjongen of superregering?

De Europese Commissie: loopjongen of superregering? Ellen Mastenbroek en Semin Suvarierol

5

Er bestaan veel onduidelijkheden en tegenstrijdige beelden over de Europese Commissie. Terwijl veel burgers de Commissie zien als een logge, bureaucratische machine die hen lastigvalt met overbodig beleid, prijzen veel wetenschappers de Commissie om haar enorme slagvaardigheid. Een ander twistpunt betreft de verhouding tussen de Commissie en de lidstaten. Is ‘Brussel’ de loopjongen van ’Parijs’ en ‘Berlijn’, of is het de Commissie die de lidstaten dwingt allerlei gedetailleerde regels uit te voeren? Kortom, hoe kunnen wij de Europese Commissie het best kwalificeren: is het een Europese regering of niet? Hoe is zij georganiseerd en wat zijn haar belangrijkste taken? En hoe groot is haar macht ten opzichte van de lidstaten eigenlijk?

5.1 Organisatie De Commissie is een onafhankelijke instelling van de Europese Unie, die de belangen van de gehele Europese Unie vertegenwoordigt. De term Europese Commissie verwijst in feite zowel naar het College van Commissarissen als naar de gehele organisatie die hierachter schuilgaat. Om de Commissie nader te bestuderen is het zinvol een onderscheid te maken tussen de voorzitter, het College van Commissarissen en de directoratengeneraal (DG) waaraan de Commissarissen leiding geven. 5.1.1 Voorzitter van de Europese Commissie De voorzitter van de Europese Commissie heeft in principe een ambtstermijn van vijf jaar. Sinds het Verdrag van Maastricht loopt de ambtstermijn van de Commissie en haar voorzitter gelijk met die van het Europees Parlement. De regeringen van de lidstaten dragen kandidaten aan voor het voorzitterschap. Sinds het Verdrag van Nice (2003) mogen de regeringsleiders bij gekwalificeerde meerderheid de voorzitter aanwijzen. In de praktijk zoeken zij echter nog steeds naar consensus, omdat de keuze voor een Commissievoorzitter politiek erg gevoelig ligt. De voorzitter moet voor alle lidstaten aanvaardbaar zijn om goed te kunnen functioneren. De toestanden rond de benoeming van José Manuel Barroso in 2004 laten goed zien hoe politiek gevoelig de keuze is. Oorspronkelijk waren er twee kandidaten voor de positie: de Belgische minister-president Guy

Vleuten, totaal.indd 87

05-02-2007 16:38:09

88

Deel II – De Europese ‘regering’

Figuur 5.1 José Manuel Barroso, voorzitter van de Europese Commissie (2004–2009) © Europese Unie

taken van de voorzitter


Verhofstadt en de Engelsman Chris Patten, die toen Commissaris voor Buitenlandse betrekkingen was. Verhofstadt had de voorkeur van Frankrijk en Duitsland, maar werd afgewezen door andere lidstaten vanwege zijn federalistische denkwijze en zijn scepsis over de oorlog met Irak. Patten, aan de andere kant, had de steun van het Verenigd Koninkrijk en Italië, maar was niet acceptabel voor andere lidstaten omdat hij uit een land buiten de Euro- en Schengen-zone kwam. Bij de daarna volgende brainstorm viel onder andere de naam van Jan-Peter Balkenende, maar hij wilde zelf niet. Uiteindelijk bereikten de regeringsleiders overeenstemming over een compromiskandidaat, de Portugese regeringsleider José Manuel Barroso. Hij had niemands uitgesproken voorkeur, maar er was ook geen enkel land dat grote bezwaren tegen hem had. Zo werd Barroso met consensus gekozen tot voorzitter van de Commissie. Als de lidstaten overeenstemming hebben bereikt over een kandidaat, moet de benoeming vervolgens worden goedgekeurd door het Europees Parlement. Hier speelt vaak de politieke kleur van de kandidaat een rol. Dit kwam duidelijk naar voren tijdens het debat over de benoeming van de christendemocraat Barroso. De christendemocraten, die destijds de grootste fractie in het parlement vormden, stemden voor de kandidatuur, evenals de meeste liberalen. De groenen en de meeste sociaaldemocraten stemden tegen, omdat zij Barroso te rechts vonden. Tegelijkertijd stemden de sociaaldemocraten uit Groot-Brittannië, Spanje, Portugal en Polen voor Barroso, wat hem uiteindelijk een ruime meerderheid opleverde. Tot nu toe hebben alle Commissievoorzitters hetzelfde profiel: mannen van middelbare leeftijd die voordien belangrijke politieke posities bekleedden in hun land van herkomst. Zo was de huidige voorzitter Barroso hiervoor minister-president van Portugal. De voorzitter speelt een rol die vergelijkbaar is met die van de Nederlandse minister-president. Formeel zijn zij ‘primus inter pares’, eerste onder gelijken, wat betekent dat zij dezelfde rechten hebben maar een verhoogd aanzien genieten. De facto heeft de Commissievoorzitter relatief meer macht ten opzichte van zijn collega’s dan de minister-president ten opzichte van de ministers, al hangt het af van de persoon van de voorzitter. Jacques Santer was een terughoudende voorzitter, terwijl Jacques Delors en Barroso veel meer sturend zijn. De voorzitter is verantwoordelijk voor de grote beleidslijnen van de Commissie en voor belangrijke EU-initiatieven die meerdere beleidsterreinen aangaan. Hij of zij bemiddelt bij eventuele conflicten tussen Commissarissen. Verder vertegenwoordigt de voorzitter de Commissie in zittingen van de Europese Raad (zie hoofdstuk 8) en bij belangrijke internationale onderhandelingen, bijvoorbeeld in het kader van de G8 (de groep van de zeven meest geïndustrialiseerde landen plus Rusland; zie hoofdstuk 15). De voorzitter van de Commissie speelt een belangrijke beleids- en gezichtsbepalende rol. Commissies worden dan ook vaak beoordeeld

05-02-2007 16:38:09

5 – De Europese Commissie: loopjongen of superregering?

89

Periode

Naam

Land van oorsprong

Hoogste politieke functie

1958-1967

Walter Hallstein

Duitsland

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

1967-1970

Jean Rey

België

Minister van Economische Zaken

1970-1972

Franco Malfatti

Italië

Minister van Post en Telecom

1972-1973

Sicco Mansholt

Nederland

Minister van Landbouw

1973-1977

François-Xavier Ortoli

Frankrijk

Minister van Financiën

1977-1981

Roy Jenkins

Verenigd Koninkrijk

Minister van Financiën

1981-1985

Gaston Thorn

Luxemburg

Minister-President

1985-1995

Jacques Delors

Frankrijk

Minister van Financiën en Economische Zaken

1995-1999

Jacques Santer

Luxemburg

Minister-President

1999

Manuel Marín

Spanje

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken

1999-2004

Romano Prodi

Italië

Minister-President

2004-

José Manuel Barroso

Portugal

Minister-President

Figuur 5.2 Chronologisch overzicht van voorzitters van de Europese Commissie

op basis van het leiderschap door de voorzitter. Zo gaat de Commissie-Santer als zwak de geschiedenis in, terwijl de Commissie-Delors, die leiding gaf aan het baanbrekende project van de interne markt (zie hoofdstuk 3), als krachtig en visionair te boek staat.

Bron: xxx

5.1.2 College van Commissarissen Het tweede orgaan binnen de Europese Commissie is het College van Commissarissen. Dit is het belangrijkste orgaan binnen de Commissie. Tot 2004 vaardigden de grote lidstaten (Frankrijk, Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Italië en Spanje) ieder twee commissarissen af en de andere lidstaten ieder één. Sinds het verdrag van Nice uit 2004 vaardigt iedere lidstaat één commissaris af en bestaat het college tegenwoordig uit 27 leden. Alle commissarissen hebben hun eigen beleidsterrein (‘portefeuille’) en zij worden ondersteund door een (gedeelte van een) directoraat-generaal of specifieke diensten. Deze opzet kan worden vergeleken met die van de Nederlandse regering, waarbinnen ministers en staatssecretarissen verantwoordelijk zijn voor specifieke beleidsterreinen en zij ondersteund worden door een specifiek ministerie. De commissarissen worden benoemd door de voorzitter van de Commissie op voordracht door de lidstaten. Officieel wordt de verdeling van portefeuilles vastgesteld op basis van hun bekwaamheid. In de werkelijkheid spelen politieke overwegingen hier een grote rol. De top 5 van portefeuilles wordt gevormd door Mededinging, Interne Markt, Landbouw, Handel en Justitie. Het zijn meestal de grote landen of ‘grote kleine landen’ die deze posten bekleden. Nederland mag dan ook heel tevreden zijn met de portefeuille Mededinging die Neelie Kroes in de Commissie-Barroso toegewezen heeft gekregen.


05-02-2007 16:38:10

90


Naam

Portefeuille

Land

José Manuel Barroso

Voorzitter

Portugal

Margot Wallström

Vice-voorzitter Institutionele betrekkingen en communicatiestrategie

Zweden

Günter Verheugen

Vice-voorzitter Ondernemingen en industrie

Duitsland

Jacques Barrot

Vice-voorzitter Vervoer

Frankrijk

Siim Kallas

Vice-voorzitter Administratieve zaken, audit en fraudebestrijding

Estland

Franco Frattini

Vice-voorzitter

Italië

Justitie, vrijheid en veiligheid Viviane Reding

Informatiemaatschappij

Luxemburg

Stavros Dimas

Milieu

Griekenland

Joaquín Almunia

Economische en monetaire zaken

Spanje

Danuta Hübner

Regionaal beleid

Polen

Joe Borg

Visserij en maritieme zaken

Malta

Dalia Grybauskaité

Financiële programmering en begroting

Litouwen

Janez Potočnik

Wetenschap en onderzoek

Slovenië

Ján Figel’

Onderwijs, opleiding en cultuur

Slowakije

Markos Kyprianou

Gezondheid

Cyprus

Olli Rehn

Uitbreiding

Finland

Louis Michel

Ontwikkeling en humanitaire hulp

België

Lásló Kovácz

Belasting en douane-unie

Hongarije

Neelie Kroes

Mededinging

Nederland

Mariann Fischer Boel

Landbouw en plattelandsontwikkeling

Denemarken

Benita FerreroWaldner

Buitenlandse betrekkingen en Europees nabuurschapsbeleid

Oostenrijk

Charlie McCreevy

Interne markt en diensten

Ierland

Vladimír Špidla

Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen

Tsjechië

Peter Mandelson

Handel

Verenigd Koninkrijk

Andris Piebalgs

Energie

Letland

Leonard Orban

Meertaligheid

Roemenië

Meglena Kuneva

Consumentenbescherming

Bulgarije

Figuur 5.3 De verdeling van de portefeuilles in Commissie-Barroso (2004-2009) Bron: xxx


05-02-2007 16:38:10


bekrachtiging van de benoeming

Figuur 5.4 Neelie Kroes, Commissaris van Mededinging (2004–2009) en een blik op haar agenda

91

In tegenstelling tot de lidstaten hecht het Europees Parlement, dat de benoeming van het College moet bekrachtigen, wel een groot belang aan bekwaamheid. Voor de goedkeuring van het College organiseert het Parlement hoorzittingen met de kandidaten. Naar aanleiding van deze hoorzittingen verwierp het Parlement in 2004 de kandidatuur van de Italiaan Rocco Buttiglione, die was voorgedragen voor de zware portefeuille Justitie, vrijheid en veiligheid (zie verder hoofdstuk 6). Italië wees uiteindelijk een nieuwe kandidaat aan. Ook de benoeming van Neelie Kroes verliep niet zonder slag of stoot: het Europees Parlement maakte zich zorgen over belangenverstrengeling gezien Kroes’ nauwe banden met het bedrijfsleven. Zo had ze zitting in enkele bestuursraden van bedrijven waartegen de Commissie mededingingszaken had aangespannen. Het probleem werd uiteindelijk opgelost met de belofte van Kroes dat zij alle problematische zaken zou overdragen aan de Commissaris voor de Interne Markt.

© Europese Unie

Agenda van Neelie Kroes Datum

Kalender van 01.11 to 20.12.2006

22.11.2006

Vergadering Commissie

23-24.11.2006

Bezoek aan Turkije (World Economic Forum)

28.11.2006

Vergadering Europees Economisch en Sociaal Comité Bespreking met Giovanni Bisignani, Directeur Generaal van IATA (International Air Transport Association)

29.11.2006

Vergadering Commissie

30.11.2006

09:00: Speech op de ‘Clearing and Settlement in Europe’ Conferentie, Brussel, georganiseerd door City & Financial Deelname aan het Congres ‘20ème anniversaire de l’interconnection d’électricité France/Angleterre’, Calais, Frankrijk

politisering


Een opvallende ontwikkeling die de laatste jaren kan worden waargenomen is de toenemende politisering van de Europese Commissie. Door de toenemende macht en zichtbaarheid van de EU ten opzicht van lidstaten is ook de status van de Commissie vergroot. De post van commissaris is hierdoor aantrekkelijker geworden. Zaten er vroeger veel onbekende carrière-ambtenaren in de Commissie, tegenwoordig wordt deze in toenemende mate gevormd door gerenommeerde politici uit de lidstaten. Zo zijn momenteel 23 van de 27 commissarissen oudminister, tegen 6 van de 14 in de periode 1958–1967. De commissarissen moeten beloven onafhankelijk van de lidstaten te opereren. In de praktijk levert dit geen grote problemen op. De nationaliteit van een commissaris heeft indirect wellicht invloed op beleidsvorming, omdat commissarissen nu eenmaal het best bekend zijn met hun land van herkomst en het beleid dat daar wordt gevoerd. Veel

05-02-2007 16:38:11

92


verantwoording

taken van de commissarissen

mondelinge procedure

schriftelijke procedure


ideeën voor nieuw beleid zijn dus vaak gebaseerd op kennis van het eigen nationale systeem. Tegelijkertijd rust er binnen de Commissie een taboe op het (te) openlijk behartigen van nationale belangen of bevoordelen van het land van herkomst. De Commissie is verantwoording schuldig aan het Europees Parlement. Het Parlement mag geen individuele commissarissen naar huis sturen, maar het heeft wel de bevoegdheid om met twee derde meerderheid de Commissie als geheel te ontslaan. Het heeft nog nooit gebruikgemaakt van deze bevoegdheid, maar er wel al mee gedreigd. Ook alleen dreigen kan effectief zijn: de Commissie-Santer stapte in 1999 zelf op, toen duidelijk werd dat het Europees Parlement een motie van wantrouwen zou goedkeuren, omdat onregelmatigheden waren gebleken in het declaratiegedrag van enkele commissarissen, onder wie de Franse commissaris Edith Cresson. Cresson bleek onder meer haar tandarts lucratieve contracten te hebben gegund. Op grond van het Verdrag van Nice kan de voorzitter van de Commissie wel individuele commissarissen naar huis sturen. De taken van de commissarissen zijn heel divers. Ten eerste geven zij leiding aan hun directoraat-generaal. Ten tweede vertegenwoordigen zij de Commissie op hun beleidsterrein in vergaderingen van de Raad van Ministers, in vergaderingen van het Europees Parlement en in de contacten met de regeringen van lidstaten. Zij worden in hun werk bijgestaan door een persoonlijk kabinet, een kenmerk dat stamt uit het Franse ambtelijke systeem. Terwijl de medewerkers in deze kabinetten vroeger meestal dezelfde nationaliteit als de commissaris hadden, is het tegenwoordig verplicht dat hierin ten minste drie nationaliteiten vertegenwoordigd zijn. Het doel van deze regel is het beeld van de kabinetten als loopjongen van nationale regeringen bij te stellen en ervoor te zorgen dat een grotere diversiteit van meningen vertegenwoordigd is binnen de kabinetten. Het streven naar grotere diversiteit is terug te zien in het kabinet van Neelie Kroes, dat bestaat uit zes verschillende nationaliteiten. Het College van Commissarissen komt iedere woensdag bij elkaar. De Commissarissen nemen dan besluiten over lopende dossiers. Daarbij gelden verschillende procedures, afhankelijk van het politieke gewicht van het dossier in kwestie. De mondelinge procedure is bedoeld voor politiek gevoelige dossiers waarover de betrokken directoratengeneraal geen overeenstemming konden bereiken. Deze dossiers belanden op de agenda van de wekelijkse bijeenkomst. Voor de niet-politieke dossiers bestaan drie andere besluitvormingsprocedures. De schriftelijke procedure is bestemd voor onderwerpen die niet al te gevoelig zijn. Hiervoor is van tevoren overeenstemming bereikt tussen de betrokken directoraten-generaal en de Juridische Dienst van de Commissie. Ze worden niet nader besproken in de wekelijkse

05-02-2007 16:38:11


machtigingsprocedure

delegatieprocedure

principe van collegialiteit

93

bijeenkomsten, tenzij een commissaris aangeeft niet met het besluit in te kunnen stemmen. De machtigingsprocedure is bestemd voor minder politiek of financieel gevoelige onderwerpen die te maken hebben met management en organisatie. Deze worden gedelegeerd naar individuele commissarissen. De delegatieprocedure, tot slot, wordt gebruikt voor technische zaken zonder politieke relevantie. Deze worden gedelegeerd naar directeuren-generaal. Los van de gevolgde procedure geldt uiteindelijk altijd het principe van collegialiteit, dat wil zeggen dat als eenmaal een besluit is genomen de commissarissen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het beleid van de Commissie.

De mondelinge procedure: een voorbeeld Een voorbeeld van een controversieel onderwerp dat in een mondelinge procedure werd behandeld betreft de lijst met ‘veilige landen van herkomst’ waarnaar EU-lidstaten asielzoekers kunnen terugsturen. Op basis van een richtlijn uit 2005 (Richtlijn 2005/85/EC betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus) tracht de Commissie al enige tijd een gemeenschappelijke lijst van veilige landen op te stellen. Het onderwerp ligt echter politiek gevoelig. In mei 2006 diende Commissaris van Justitie Franco Frattini een ontwerpvoorstel in. Deze lijst bevatte zeven landen, namelijk Benin, Botswana, Ghana, de Kaapverdische Eilanden, Mali, Mauritanië en Senegal. Dit plan was in lijn met de wensen van Spanje, dat hoopte op deze manier de stroom bootvluchtelingen naar de Canarische Eilanden te kunnen indammen. Echter, het voorstel van Frattini werd scherp bekritiseerd door andere Europese commissarissen. Zij hadden veel kritiek op het feit dat alleen Afrikaanse landen op de lijst stonden. Ook protesteerde commissaris Kroes dat het onaanvaardbaar was om Mali en Botswana als veilig te beschouwen, omdat daar grove schendingen van de mensenrechten plaatsvinden, zoals bepaalde vormen van vrouwenbesnijdenis. Toen bleek dat er geen overeenstemming kon worden bereikt, zag commissaris Frattini zich genoodzaakt het voorstel in te trekken en zich te beraden op een betere lijst.

directoraat-generaal


5.1.3 Het ambtelijk apparaat Het ambtelijk apparaat van de Commissie bestaat uit 23 directoratengeneraal (DG’s) en 13 diensten, zoals de Juridische Dienst, de statistische informatiedienst Eurostat, de Vertaaldienst en de dienst Personeelszaken. De DG’s zijn vergelijkbaar met ministeries, in de zin dat zij verantwoordelijk zijn voor specifieke beleidsterreinen. Zij staan in nauw contact met de betreffende commissaris en zijn of haar kabinet, maar ook met directoraten-generaal op aangrenzende beleidsterreinen. De basiseenheid binnen het DG is het directoraat, dat geleid wordt door een directeur. Ieder directoraat is weer verder opgedeeld in afdelingen, zoals in het organigram in figuur 5.6 is weergegeven.

05-02-2007 16:38:12

94


Politiek Belastingen en douane-unie Economische en financiële zaken Gemeenschappelijk centrum voor onderzoek Gezondheid en consumentenbescherming Informatiemaatschappij en media Interne markt en diensten Justitie, vrijheid en veiligheid Landbouw en plattelandsontwikkeling Mededinging Milieu Ondernemingen en industrie Onderwijs en cultuur Onderzoek Regionaal beleid Visserij en maritieme zaken Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen

Algemene diensten Communicatie Europees bureau voor fraudebestrijding Eurostat Publicatiebureau Secretariaat-generaal Interne diensten: Begroting Dienst interne audit Bureau van Europese beleidsadviseurs Informatica Infrastructuur en logistiek Juridische dienst Personeelszaken en Administratie Tolken Vertaling

Buitenlandse betrekkingen Buitenlandse betrekkingen EuropeAid – Dinest voor samenwerking Handel Humanitaire hulp Ontwikkeling Uitbreiding Figuur 5.5 Overzicht van de

Voorzitter

directoraten-generaal en diensten van de Commissie Bron: xxx

Commissaris

Commissaris

Commissaris

Commissaris

Directoraat-generaal

Directoraat

Directoraat

Afdeling

Figuur 5.6

Afdeling

Organigram van de Europese Commissie Bron: xxx


Afdeling

05-02-2007 16:38:12


selectie van ambtenaren

Figuur 5.7 Voorbeeldvragen uit

95

De ambtenaren binnen de DG’s kunnen worden verdeeld in een tijdelijke en een vaste staf. De tijdelijke werknemers zijn bijvoorbeeld nationale deskundigen die gedetacheerd zijn vanuit hun lidstaat, uitzendkrachten en stagiaires. De vaste werknemers kunnen worden onderverdeeld in beleidsmedewerkers en assistenten. Beleidsmedewerkers doen het inhoudelijke werk. Zij zijn verantwoordelijk voor specifieke beleidsdossiers. Assistenten bekleden functies op ondersteunende afdelingen, zoals het secretariaat, de administratie en personeelszaken. De selectie van deze ambtenaren verloopt op bijzondere wijze, na melijk op basis van een zogenaamd concours. Dit is een regelmatig terugkerende selectieronde, op grond waarvan de beste kandidaten worden geselecteerd. De gebruikte toelatingscriteria zijn streng: kandidaten moeten voldoende kwalificaties en werkervaring hebben. Daarnaast moeten zij grondige kennis hebben van een EU-taal en een andere EU-taal voldoende beheersen. Ze moeten eerst slagen voor twee reeksen schriftelijke examens die hun kennis en vaardigheden toetsen. Jaarlijks nemen hieraan 50.000 kandidaten deel. Als zij deze zware rondes hebben doorstaan, moeten ze een mondeling examen afleggen. De 120–150 kandidaten die ook deze laatste horde met succes hebben genomen, zijn nog niet zeker van een baan. Zij worden op een reservelijst gezet en worden uitgenodigd voor een nader sollicitatiegesprek als er een vacature is.

het concours © Europese Unie

Question 1 ‘The task of this organisation in the field of finance is to contribute towards the integration, balanced development and economic and social cohesion of the Member Countries of the European Union.’ What is this organisation? A

The European Bank for Reconstruction & Development

B

The European Investment Bank

C

The European Central Bank

D

The System of European Banks

Question 2 Some member states pay more into the EU budget than they receive from it (net contributors). Others receive more than they actually pay (net beneficiaries). Which of the following countries is a net beneficiary? A

Finland

B

Italy

C

Denmark

D

Luxembourg


05-02-2007 16:38:12

96


parachutage

budget van de Europese Commissie

ambtenaren van de Europese Commissie


De uiteindelijke verdeling van het aantal posten per lidstaat hangt niet alleen af van het aantal succesvolle deelnemers aan het concours; er worden informeel ook geografische quota gehanteerd. De geografische balans is heel belangrijk voor de hogere posities, met name die van directeur-generaal, plaatsvervangend directeur-generaal en directeur. Ten gevolge van de recente uitbreidingsronde zijn de nieuwe lidstaten momenteel bezig met een inhaalslag, waardoor het voor kandidaten uit de oudere lidstaten zoals Nederland relatief lastig is om geselecteerd te worden. Het aanstellen van nieuwe medewerkers gebeurt af en toe ook na zogenaamde parachutage: een externe kandidaat wordt door een lidstaat naar voren geschoven voor een hoge positie. Dit gebeurt met name tijdens uitbreidingsrondes en als er geen interne kandidaat is gevonden. De laatste jaren komt parachutage minder voor, omdat goed personeelsbeleid en het tegengaan van vriendjespolitiek sinds de val van de Commissie-Santer hoog op de agenda staan. Daarbij komt dat het vaak botst met het streven naar meer vrouwelijke topambtenaren, wier aandeel zeer laag is. Zo waren er in 2006 slechts er twee vrouwen onder de 36 directeuren-generaal. Wel wordt de post van secretaris-generaal momenteel bekleed door een vrouw, te weten Catherine Day. 5.1.4 Een gigantische bureaucratische machine? Niet iedereen wordt dus zomaar ‘ambtenaar in Brussel’. Maar hoe groot is de omvang van het ambtelijk apparaat van de Europese Commissie eigenlijk? Het is een populaire mythe dat de Europese Commissie een grote, logge bureaucratische machine is. Niets is echter minder waar. Als wij naar de cijfers voor budget en personeel kijken, blijkt dat de Commissie een relatief kleine organisatie is. Het budget van de Europese Commissie, het supranationale ambtelijke apparaat voor 27 lidstaten met 487 miljoen inwoners, bedroeg in 2006 zo’n 7 miljard euro, hetgeen vergelijkbaar is met het budget van het Nederlandse ministerie van Defensie. Er werken een kleine 23.000 ambtenaren, wat in het niet valt bij de 120.000 ambtenaren die bij de Nederlandse rijksoverheid werken. Terwijl nationale bureaucratieën zo’n 23 tot 28 procent van de nationale begrotingen kosten, gebruiken de Europese instituties slechts 5.5 procent van het budget en de Commissie alleen slechts 3.4 procent. Onder de 23.000 ‘Brusselse’ ambtenaren vallen bovendien de 3000 onderzoekers van verschillende Europese onderzoeksinstituten en 2770 vertalers en tolken die ervoor zorg dragen dat alle mondelinge debatten en officiële schriftelijke teksten in alle officiële talen van de EU verstaan en gelezen kunnen worden. Want hoewel de Commissie voor haar dagelijks werk slechts drie werktalen kent (Engels, Frans en Duits), moeten alle eindversies van wetsteksten en belangrijke documenten in alle talen van de lidstaten vertaald worden, hetgeen de enorme vraag naar vertalers en tolken verklaart.

05-02-2007 16:38:12


97

Kortom, het feitelijke aantal ambtenaren past niet goed in het beeld van een gigantisch bureaucratisch apparaat. Wel zetten de hoge salarissen en riante pensioenregelingen kwaad bloed en kampte het ambtelijk apparaat in de jaren negentig in toenemende mate met structurele problemen als het ging om kwaliteit, zoals verkokering, wanordelijk financieel beheer en bevordering op basis van nationaliteit in plaats van merites. Onder Santer werden in 1996 hervormingen begonnen, die onder Prodi en Barroso een vervolg kregen. De omvorming van een bescheiden ambtenarenapparaat, ooit opgebouwd naar Frans model om de samenwerking van zes landen op enkele beleidsterreinen te coördineren, naar een twintigtalig kwalitatief hoogstaand apparaat dat 27 commissarissen op evenzovele beleidsterreinen weet te bedienen verloopt moeizaam. De bron van de problemen lag en ligt bij de lidstaten, die hoog opgeven van het belang van Brusselse hervormingen, maar ondertussen natuurlijk graag de controle behouden over de gang van zaken in Brussel via gerichte benoemingen in de DG’s en via de kabinetten van ‘hun’ commissarissen.

5.2 Taken De Europese Unie heeft een andere arbeidsdeling dan zoals we die kennen in Nederland, waar de regering de uitvoerende macht is, de regering en de Staten-Generaal (het parlement) samen de wetgevende macht vormen en de Staten-Generaal de regering controleert. De Europese Commissie is geen Europese regering die besluiten neemt, maar ook geen parlement dat de regering controleert en medewetgever is. Het is een hybride instelling met taken op het gebied van beleidsvorming (wetgeving), bestuur (uitvoering) en controle. Wat houden de taken op deze drie terreinen precies in?

groenboek


5.2.1 Beleidsvormende taken De belangrijkste rol van de Commissie is die van beleidsvorming. Zij stippelt de grote beleidslijnen uit door middel van jaarlijkse wetgevingsprogramma’s. Ook publiceert zij regelmatig beleidsvoornemens voor specifieke beleidsterreinen in groenboeken (green paper) en witboeken (white paper). De groenboeken en witboeken worden over het algemeen ingezet op controversiële terreinen; er verschijnen zo’n tien per jaar. Een zogenaamd groenboek bevat ideeën van de Commissie, die vervolgens worden gebruik om een discussie op gang te krijgen met lidstaten, belanghebbenden en het publiek. Een recent voorbeeld is het groenboek over efficiënt energiegebruik, getiteld Doing More with Less. Het DG Energie en Transport verzamelt reacties van energieproducenten, milieuorganisaties, consumenten en andere belangstellenden op dit beleidsstuk, onder andere met een enquête op haar website.

05-02-2007 16:38:13

98


witboek

consultatie


Een stapje verder gaan de witboeken: documenten die concrete beleidsvoornemens op een bepaald terrein op een rij zetten. Het bekendste voorbeeld is wellicht het Witboek Interne Markt uit 1985, dat de grondslag legde voor de interne markt. Het bevatte 300 maatregelen die de Raad moest nemen zodat het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal eindelijk verwezenlijkt zou zijn. De belangrijkste beleidsvormende taak is het ontwikkelen en indienen van voorstellen tot regelgeving. De Commissie heeft het exclusieve recht van initiatief in de eerste pijler. De Raad van Ministers en het Europees Parlement hebben het recht om de Commissie te vragen een bepaald voorstel in te dienen, maar ze mogen dit niet zelf doen. Op het terrein van buitenlandse zaken, justitie en politie (tweede en derde pijler) deelt de Commissie het initiatiefrecht met de Raad. Dit mag geen verbazing wekken, omdat dit intergouvernementele beleidsterreinen zijn, waarop de lidstaten de belangrijkste spelers zijn. Door haar formele initiatiefrecht wordt de Commissie vaak gezien als de motor achter de Europese integratie. In de praktijk is de situatie echter complexer. Zoals we hebben gezien, heeft de Commissie beperkte capaciteit, waardoor zij in grote mate afhankelijk is van andere actoren voor het ontwikkelen van beleid. Veel voorstellen worden in werkelijkheid bedacht door de Raad van Ministers of specifieke lidstaten, belangengroepen, het bedrijfsleven of experts op een bepaald beleidsterrein. Ook als de Commissie zelf met een plan voor een nieuw voorstel komt, consulteert zij gewoonlijk belanghebbenden voordat zij het plan verder uitwerkt. De Commissie maakt voor beleidsvoorbereiding gebruik van interne en externe consultatie. Interne consultatie, ook wel inter-service consultation genoemd, verwijst naar het raadplegen van andere DG’s als het gaat om dossiers die meerdere beleidsterreinen bestrijken. Externe consultatie betreft de consultatie van externe belanghebbenden. Daarvoor gebruikt de Commissie zogenaamde expertcomités, gevormd door specialisten (meestal ambtenaren) uit de lidstaten en raadplegende comités, samengesteld uit vertegenwoordigers van belangengroepen, beroepsorganisaties en het bedrijfsleven. Beide typen comités hebben de taak om reeds in een vroeg stadium te adviseren over ontwerpvoorstellen voor nieuwe regelgeving. Er zijn ongeveer 300–400 tijdelijke expertcomités en 150 permanente raadplegende comités. Het grote voordeel van externe consultatie is dat de Commissie haar slagvaardigheid vergroot en de broodnodige expertise in huis haalt om gedegen voorstellen te ontwikkelen. Zo kan zij, ondanks haar geringe omvang, toch een rol van betekenis spelen op het Europese toneel. Ook vergroot zij het draagvlak voor Europees beleid onder de lidstaten. Echter, er kleeft ook een groot nadeel aan deze gang van zaken: op deze wijze vergroot de Commissie haar afhankelijkheid van de expertise en belangen van andere, veelal nationale actoren. Daarnaast hebben

05-02-2007 16:38:13


99

veel non-profitorganisaties kritiek op de disproportionele rol die het bedrijfsleven speelt in het voorbereidingsproces. Via de groenboeken probeert de Commissie daarom ook andere belangen toegang te geven tot de beleidsvoorbereiding.

dagelijks bestuur van de Europese Unie

implementatie van EU-beleid

comitologie

mededinging


5.2.2 Bestuurlijke taken Naast beleidsvormende taken heeft de Europese Commissie ook belangrijke bestuurlijke taken. Zij is verantwoordelijk voor het dagelijks bestuur van de Europese Unie. Meer specifiek vervult zij de volgende taken. Ten eerste is de Commissie verantwoordelijk voor het beheer van de financiën. Ze ziet bijvoorbeeld toe op de uitgaven in het kader van het landbouwbeleid en het regionaal beleid. Ten tweede is ze de aangewezen instantie om allerhande programma’s en projecten van de EU te managen, zoals op het gebied van onderzoek en uitwisseling van studenten. Ten derde is de Commissie verantwoordelijk voor het onderhouden van de externe betrekkingen van de EU. De Commissie vertegenwoordigt de EU in internationale handelsaangelegenheden, zoals in de Doha-ronde van de Wereldhandelsorganisatie (zie hoofdstuk 15). Ten vierde draagt de Commissie verantwoordelijkheid voor de implementatie, de uitvoering, van EU-beleid. Bij de implementatie moet onderscheid worden gemaakt tussen twee aspecten: delegatie en daadwerkelijke implementatie. Om te beginnen heeft de Raad van Ministers op veel terreinen regelstellende bevoegdheid gedelegeerd aan de Commissie. Dat wil zeggen dat de Commissie regelgeving die de Raad heeft vastgesteld nader moet concretiseren in lagere, meer gedetailleerde regelgeving. De Commissie heeft hierin echter niet de vrije hand; er bestaat namelijk een ingewikkeld systeem van ‘implementatiecomités’, comitologie genaamd. Deze comités van nationale experts assisteren en controleren de Commissie. Je moet ze niet verwarren met de eerdergenoemde expertcomités en raadplegende comités die een rol spelen bij de beleidsvoorbereiding! De lidstaten houden dus ook hier weer een vinger in de pap. Een tweede taak op het gebied van implementatie is de daadwerkelijke uitvoering van het Europese beleid. Opmerkelijk genoeg is de Europese Commissie hier wel formeel verantwoordelijk voor, maar heeft ze op de meeste terreinen weinig directe bevoegdheden voor uitvoering. De Commissie heeft geen personeel op de luchthavens, geen veterinaire inspecteurs, geen immigratiedienst. Op alle terreinen moet ze een beroep doen op nationale ambtenaren en diensten. Zij zijn ervoor verantwoordelijk dat het Europese beleid binnen hun landsgrenzen uitvoering krijgt. Een uitzondering is het terrein van mededinging, waar de Commissie vergaande uitvoerende bevoegdheden heeft. Dat is logisch, want eerlijke concurrentie is de basis van een interne markt met vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal. Daarom is Mededinging ook zo’n zware en gewilde portefeuille. De Com-

05-02-2007 16:38:13

100


missie kan namelijk rechtstreeks, dus zonder inmenging van nationale overheden of het Hof van Justitie, kartels openbreken of fusies tussen bedrijven verbieden. Ook controleert ze of lidstaten geen staatssteun verlenen. Omvangrijke staatssteun aan bedrijven is niet toegestaan op grond van het EG-Verdrag, omdat het een bron van oneerlijke concurrentie zou zijn ten opzichte van andere bedrijven die zichzelf moeten zien te redden. De Commissie ziet er eveneens op toe of bedrijven geen prijsafspraken maken of misbruik maken van een dominante marktpositie. De geruchtmakendste zaak is ongetwijfeld de langdurige strijd tegen Microsoft. In 2004 oordeelde de Commissie dat Microsoft zich schuldig maakte aan concurrentievervalsend gedrag. Het eiste dat Microsoft het softwarepakket Windows ook zonder de Windows Media Player op de Europese markt zou brengen en legde een boete op van 497 miljoen euro.

handhaving van de Europese regels


5.2.3 Controlerende taken Een van de belangrijkste taken van de Commissie is haar rol als ‘hoedster van de verdragen’. Samen met het Europese Hof van Justitie is de Commissie verantwoordelijk voor de handhaving van de Europese regels. Dit is een zeer belangrijke taak gezien de dominante rol van lidstaten in het implementatieproces. Met het oog op de vorming van een echte gemeenschappelijke markt is het immers cruciaal dat Europees beleid in alle landen op vergelijkbare wijze wordt uitgevoerd. In de praktijk gebeurt dit echter niet altijd; lidstaten hebben soms belangen die strijdig zijn met richtlijnen. Doordat veel richtlijnen bij gekwalificeerde meerderheid worden goedgekeurd, bestaat vooral het risico dat een lidstaat die het niet eens was met de strekking van de richtlijn deze niet met overtuiging zal implementeren. Om ervoor te zorgen dat het Europese beleid toch effectief en uniform wordt uitgevoerd, beschikt de Commissie over verschillende instrumenten. Om te beginnen publiceert zij regelmatig overzichten van de stand van omzetting van Europese richtlijnen. De lidstaten blijken redelijk gevoelig voor een slechte positie op deze ‘scoreborden’ (zie onder ‘Websites’ aan het eind van dit hoofdstuk). In 2005 had Denemarken de beste score: het had slechts 0,5 procent van de richtlijnen niet omgezet in nationale wetgeving. Griekenland, Italië en Luxemburg hadden de slechtste score met 3,8 procent. Nederland scoorde gemiddeld met 1,5 procent – de doelstelling die lidstaten in 2001 op de top van Stockholm waren overeengekomen. Ook verleent de Commissie in toenemende mate assistentie aan lidstaten die problemen hebben met implementatie. Dit geldt met name de Centraal- en Oost-Europese landen die in 2004 toetraden en zich voor de taak gesteld zagen duizenden Europese regels op te nemen in hun nationale wetgeving, terwijl ze nog maar nauwelijks de overgang naar een kapitalistisch en democratisch systeem achter de rug hadden.

05-02-2007 16:38:13


inbreukprocedure

101

Door informatie te verschaffen over lastige dossiers, antwoord te geven op vragen van nationale overheden en lidstaten bij elkaar te brengen om ervaringen en problemen uit te wisselen hoopt de Commissie dat de implementatie verbetert. Het krachtigste instrument van de Commissie om te zorgen voor een uniforme uitvoering van Europees recht is echter de inbreukprocedure. Op grond van deze bevoegdheid, gebaseerd op artikel 226 van het EG-Verdrag, kan de Commissie een juridische procedure starten tegen lidstaten die Europese regelgeving niet tijdig of juist implementeren. De inbreukprocedure bestaat uit twee fasen: een vertrouwelijke administratieve fase en een openbare rechtelijke fase. De administratieve fase wordt afgehandeld door de Europese Commissie, de rechtelijke fase door het Europese Hof van Justitie. Het proces begint met een ingebrekestelling, een schrijven aan de lidstaat waarin de Commissie uiteenzet op welke manier de betreffende lidstaat tekort is geschoten. De lidstaat moet hier vervolgens op reageren en uitleggen waarom de regel nog niet of niet correct geïmplementeerd is. Als de Commissie geen genoegen neemt met dit antwoord, kan zij een met redenen omkleed advies naar de lidstaat sturen, waarin deze wordt opgedragen binnen een gestelde termijn een einde aan de situatie te maken. Als dit niet gebeurt, zal de Commissie de zaak verwijzen naar het Europese Hof en gaat de rechtelijke fase in. Deze wordt in hoofdstuk 9 behandeld. De meeste zaken worden in de eerste fase al opgelost, ofwel doordat de lidstaat alsnog zorgt voor correcte implementatie, of

Nederland worstelt met een implementatieprobleem Een voorbeeld van problematische implementatie door Nederland betreft de zogenaamde Octrooirichtlijn (Richtlijn 1998/44/EC) over de rechtsbescherming van biotechnologische uitvindingen zoals genetisch gemanipuleerde groenten of dieren. De richtlijn wil voorkomen dat dergelijke uitvindingen commercieel gebruikt worden zonder toestemming te vragen. Deze richtlijn uit 1998 moest in 2000 zijn omgezet in nationale wetgeving. Nederland weigerde echter lange tijd de richtlijn om te zetten, omdat een Kamermeerderheid zich verzette tegen het patenteren van uitvindingen op dieren en planten. Toen duidelijk was dat Nederland de deadline niet had gehaald, spande de Europese Commissie een procedure aan bij het Hof van Justitie. Het ministerie van Economische Zaken vreesde dat het Hof Nederland een hoge boete zou gaan opleggen, maar was afhankelijk van de Tweede Kamer. Er ontstond echter een uitweg, toen de Tweede Kamer het wetsvoorstel van Economische Zaken alsnog aannam. De ergste dreiging uit ‘Brussel’ was voorbij. De Tweede Kamer had het wetsvoorstel echter zodanig geamendeerd, dat de implementatie niet langer in lijn met de richtlijn was: het patenteren van dieren en planten bleef verboden. Het ministerie vreesde daarom voor een nieuwe inbreukprocedure inzake incorrecte implementatie. Gelukkig kon dit worden afgewend toen de Eerste Kamer op de valreep besloot het controversiële wetsvoorstel terug te sturen naar de Tweede Kamer, die dit alsnog in lijn bracht met de richtlijn. Uiteindelijk is het dus ook in Nederland mogelijk geworden om uitvindingen op planten en dieren te patenteren.


05-02-2007 16:38:14

102


doordat de lidstaat de Commissie ervan overtuigt dat er een misverstand in het spel is.

5.3 Conclusie Er leven veel mythen over de Europese Commissie. Ten eerste zien veel burgers de Commissie als een Europese regering, die vanuit Brussel allerlei regels op de lidstaten afvuurt. Dit beeld moet op twee punten worden bijgesteld. We hebben gezien dat de Europese Commissie geen regering is met wetgevende bevoegdheden, maar een hybride instelling die taken heeft op het gebied van beleidsvorming, bestuur en controle. Om haar ideeën gerealiseerd te krijgen, moet zij samenwerken met andere instellingen (Raad, Parlement, Hof) en andere belanghebbenden. Bovendien, als we ‘Brussel’ de schuld geven van onwelkom beleid, vergeten we vaak dat onze eigen ministers en hun ambtenaren van de eerste tot de laatste fase zelf bij de totstandkoming van die regelgeving betrokken zijn geweest. Een tweede mythe is die van de Europese Commissie als logge, bureaucratische machine. Wanneer wij naar de omvang van de organisatie kijken, valt juist op hoe klein zij is. Wat betreft personeelsomvang en budget valt de Europese Commissie in het niet bij bijvoorbeeld de Nederlandse overheid. In plaats van een logge bureaucratie is de Commissie een relatief slanke en slagvaardige organisatie, die het klaarspeelt om met zeer geringe capaciteit een cruciale rol te spelen in het proces van Europese integratie. Dat Europese besluitvorming vaak traag en moeizaam verloopt, ligt niet aan de Commissie op zich maar aan het complexe samenspel tussen de supranationale instellingen (Commissie en Parlement) en de 27 lidstaten (zie hoofdstuk 4). De Europese Commissie is mede zo slagvaardig, omdat zij handig gebruikmaakt van de expertise die in de lidstaten aanwezig is. Nationale experts spelen een belangrijke rol in de voorbereiding van Europese regelgeving, onder andere door detachering van nationale ambtenaren en externe consultatie. Ook maakt de Commissie gebruik van groenboeken en witboeken om al in een vroeg stadium de meningen en expertise van belanghebbenden in te winnen. Tegelijkertijd werpt deze innige band met de lidstaten een vraag op: hoe onafhankelijk is de Commissie eigenlijk van de lidstaten en van machtige belangengroepen? Bij het uitoefenen van haar taken bevindt de Commissie zich in een fascinerend spanningsveld met de nationale lidstaten. Hoewel de ambtenaren in ‘Brussel’ formeel onafhankelijk zijn van de lidstaten, proberen veel nationale overheden toch invloed op de Commissie uit te oefenen. Dit komt sterk naar voren bij de benoeming van commissarissen en Europese topambtenaren, waar de lidstaten een grote vinger in de pap hebben. Ook op het vlak van implementatie is de Commissie grotendeels af-


05-02-2007 16:38:14


103

hankelijk van de medewerking van de lidstaten, die Europese regelgeving soms met voeten treden. Tegelijkertijd beschikt de Commissie over een krachtig instrument voor handhaving, namelijk de inbreukprocedure. Zoals blijkt uit het voorbeeld van de biotechrichtlijn gaat er een grote dreiging uit van inbreukprocedures, waardoor veel lidstaten uiteindelijk in de Europese Commissie hun meerdere erkennen.

Begrippen Comitologie het systeem van comités van nationale experts die de Commissie adviseren over het nader uitwerken van Europese regelgeving. Commissaris lid van de Europese Commissie, verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein (vergelijkbaar met een minister op het nationale niveau). Directoraat-generaal (DG) afdeling van het ambtelijke apparaat van de Commissie, verantwoordelijk voor een eigen beleidsterrein en geleid door een Commissaris (vergelijkbaar met een ministerie op het nationale niveau). Europese Commissie (EC) dagelijks bestuur van de Europese Unie, dat de belangen van de gehele Europese Unie vertegenwoordigt (term verwijst zowel naar het College van Commissarissen als naar de gehele organisatie hierachter). Kabinet persoonlijke staf van een commissaris.

Vragen 1 Wat zijn de verschillende kerntaken van de Commissie? 2 Wat zijn de voor- en nadelen van externe consultatie voor Europese beleidsvorming? 3 In hoeverre is de Europese Commissie een logge bureaucratische machine? 4 Hoe ziet de machtsbalans tussen de lidstaten en de Commissie eruit?


05-02-2007 16:38:14

104


Om verder te lezen ■

■

■

■

Bolkestein, F. (2005) Grensverkenningen: dagboek van een Eurocommissaris. Amsterdam: Bert Bakker. De mémoires van de Nederlandse commissaris Frits Bolkestein, met veel bespiegelingen en glazen wijn. Nugent, N. (2001) The European Commission. Basingstoke: �� Palgrave. Een degelijke introductie in de historie, belangrijkste structuren, samenstelling en rol van de Europese Commissie. Page, E.C. (1997) People who run Europe. Oxford: �� Clarendon Press. Gaat in op het ambtelijk apparaat van de Europese Commissie, met uitgebreide aandacht voor de achtergronden en carrières van Europese ambtenaren. Spence, D. (ed.) (2006) The European Commission. London: �� John Harper. Een gedetailleerde bespreking van de werkwijze van de Europese Commissie en haar relaties met andere Europese instituties.

Websites ■ ■ ■


Europese Commissie, ec.europa.eu/index_nl.htm: de officiële website van de Europese Commissie. Europese Commissie, ec.europa.eu/netherlands/: de webpagina van de vertegenwoordiging van de Europese Commissie in Nederland. Europese Commissie, ec.europa.eu/comm/secretariat_general/sgb/ droit_com/index_en.htm: overzichten van implementatiescores van de lidstaten.

05-02-2007 16:38:14

De Europese Commissie: loopjongen of superregering?

Recommend Documents