De Bolkesteinbubble. Het voorstel voor een Europese Dienstenrichtlijn: een omstreden erfenis

De Bolkesteinbubble Het voorstel voor een Europese Dienstenrichtlijn: een omstreden erfenis

Wilt u meer exemplaren van deze brochure ontvangen, stuur dan een e-mail naar [email protected] of bel 020 55 12 204. Wilt u meer informatie over de Nederlandse delegatie van de sociaal-democratische fractie in het Europees Parlement, kijk dan op onze website: www.pesdelegatie.nl. Voor meer informatie over de in deze brochure besproken thema's zie ook www.sociaaleuropa.nu

Ieke van den Burg Roeline Knottnerus Uitgave maart 2005

nederlandse delegatie van de sociaal-democratische fractie in het europees parlement / pvda-eurodelegatie

Inhoud

Voorwoord

5

1. De Dienstenrichtlijn: nut, noodzaak, nadelen

9

2. Juridisch onevenwichtig voorstel

21

3. Arbeidsrecht en arbeidsvoorwaarden

31

4. Diensten van algemeen belang

47

5. De Dienstenrichtlijn: een doorstart?

61

Referenties

71

3

Voorwoord

In het najaar van 2003 kwam ik erachter dat er binnen de Europese Commissie een voorstel circuleerde voor een richtlijn om de interne markt voor diensten een impuls te geven, waarvan de gevolgen zich ver zouden uitstrekken buiten het domein van het Directoraat generaal Interne Markt, waar Bolkestein de scepter zwaaide. De risico’s van dat voorstel werden nauwelijks onderkend, en het kwam begin 2004 ‘low profile’ zonder veel aandacht te trekken, op tafel. Nog veel verbaasder was ik dat er in de Concurrentieraad, de Raad van ministers die over interne markt zaken gaat, en zelfs in de bevoegde vakcommissie van het Europees Parlement, stemmen opgingen om dat voorstel er nog even snel vóór de verkiezingen van een nieuw Parlement in juni 2004, en de benoeming van een nieuwe Europese Commissie in dat najaar, doorheen te jassen. Dat hebben we gelukkig met een aantal mensen die wél van het voorstel op de hoogte waren, weten te voorkomen. Maar er was nog steeds weinig aandacht voor. Ik was dus blij dat ik in juni 2004 Roeline Knottnerus tegen het lijf liep. Zij organiseerde namens het GATS-platform, een samenwerkingsverband van organisaties die waarschuwen voor de risico’s van de liberalisering van diensten in internationaal verband, een debat over de dienstenrichtlijn en had mij daarvoor als spreker uitgenodigd. Wij ontmoetten elkaar daarna nog een paar keer bij zulke debatten, en constateerden dat het hard nodig was om verzet te mobiliseren tegen de manier waarop Bolkestein de interne markt voor diensten beoogde te liberaliseren en zich doof hield voor de sociale consequenties, de druk op de betaalbaarheid en toegankelijkheid van publieke diensten en de uitholling van arbeidsrechtelijke posities en arbeidsvoorwaarden. Uit die gedeelde kritiek op de richtlijn is het voorstel ontstaan om, puttend uit onze gezamenlijke expertise, een kritische brochure over de richtlijn samen te stellen. Inmiddels is de dienstenrichtlijn zo onge4

5

veer de meest besproken Europese richtlijn geworden, en Bolkestein behalve een bekende Nederlander nu ook de schrik van Frankrijk. Deze brochure is dus misschien niet meer nodig om mensen wakker te schudden, na de indrukwekkende vakbondsdemonstratie in Brussel afgelopen weekend, 19 maart, waar ook duizenden Nederlanders aan meededen. De Europese Commissie en de Europese nationale leiders putten zich uit in geruststellingen dat zij echt niet uit zijn op sociale dumping en aantasting van arbeidsvoorwaarden en bevoegdheden van overheden om het publieke belang te borgen. Maar: veel mensen weten nog steeds niet precies hoe een en ander in elkaar steekt. Er gaan meer verwijten en karikaturen over tafel, dan feiten en argumenten.

politici en vele anderen, om over de toekomst van gedachten te wisselen. Het signaal ‘Ho, niet zo’ (het logo van de Nederlandse organisaties die zich tegen het richtlijnvoorstel zoals Bolkestein dat heeft gepresenteerd, verzetten) is duidelijk. Nu is het tijd voor de vraag, ‘wat dan wel? ‘.

Ieke van den Burg, Aan de vooravond van de Europese Top van 22/23 maart 2005

Daarom kan deze brochure nog steeds een nuttige rol vervullen en verheldering bieden over het voorstel en de consequenties op sociaal vlak. Roeline heeft een groot deel van de research en het schrijfwerk gedaan. De eindverantwoordelijkheid voor de tekst en de politieke conclusies en aanbevelingen ligt bij mij. Met name hoofdstuk 5 vertolkt in grote lijnen de politieke lijn die de PES-fractie in het Europees Parlement ontwikkelt. De daar ingenomen standpunten worden dan ook niet noodzakelijkerwijs op alle punten door Roeline, als coördinator van het GATS-platform, noch door de bij het GATS-platform aangesloten organisaties gedeeld. Waar we het wel roerend over eens zijn, is dat we de druk op de ketel moeten houden. Het Europees Parlement zal een sleutelrol vervullen bij het amenderen en veranderen van de Dienstenrichtlijn. Door het GATS-platform en andere organisaties, waaronder ook de FNV en de PvdA, is afgesproken om vanuit de zorgen die in Nederland leven, het Europees Parlement te voeden en kritisch te volgen wat er in Brussel gaat gebeuren. Ook de Nederlandse regering zal stelling moeten nemen. De Tweede Kamer heeft Minister van Economische Zaken Brinkhorst afgeremd in zijn al te voortvarende enthousiasme en eerst de Sociaaal Economische Raad om advies gevraagd, met name over die sociale consequenties. Dat advies zal ook een dezer dagen uitkomen en – na raadpleging van de achterbannen van werkgevers- en werknemersorganisaties – in april worden vastgesteld. Op 7 april 2005 organiseert de PvdA Eurodelegatie in den Haag een debat met vele betrokkenen uit diverse sectoren, met beleidsmakers, 6

7

Hoofdstuk 1

De Dienstenrichtlijn: nut, noodzaak, nadelen Voorgeschiedenis De afgelopen jaren werd er binnen de Europese Commissie, met name binnen het directoraat-generaal van Frits Bolkestein, DG Interne Markt, gewerkt aan ambitieuze om niet te zeggen revolutionaire plannen om de interne markt voor diensten in Europa meer één geheel te maken. Na de interne markt voor goederen, kapitaal en personen zou nu het vrij verkeer van diensten geregeld moeten gaan worden. De constatering dat er in de Europese Unie nog nauwelijks over de grens diensten verleend worden, is terecht. De reden daarvoor is door het Centraal Plan Bureau (CPB) helder uiteengezet: ‘Diensten worden veel vaker met regulering geconfronteerd dan goederen. De reden hiervan is dat de kwaliteit van diensten vaak moeilijker vooraf is vast te stellen dan die van goederen. Om die kwaliteit te waarborgen hebben overheden veel regels voor de levering van diensten vastgesteld, zoals bijvoorbeeld beroepskwalificaties.’ 1 De veronderstelling dat het economische groei-impulsen kan opleveren als het eenvoudiger wordt om over grens diensten te kunnen leveren, is dan ook voor de hand liggend. De simplistische en rücksichtsloze manier waarop Bolkestein en zijn mensen dat wilden gaan aanpakken, deed evenwel her en der de wenkbrauwen fronsen. Lissabon-agenda Maart 2004 werd het voorstel voor een Richtlijn Diensten op de Interne Markt door de Europese Commissie gepubliceerd. 2 De richtlijn maakt integraal onderdeel uit van het programma van economische hervormingen 1

CPB persbericht 56, 21/12/2004, betrekking hebbend op het rapport ‘Services trade within Canada and the European Union: what do they have in common?, CPB, Den Haag, 2004.

2

Commissie van de Europese Gemeenschappen, ‘Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt’, COM(2004) 2 definitief/2, 25/02/2004, p.7

8

9

dat in maart 2000 door de Europese Raad van Lissabon werd overeengekomen en dat sindsdien bekend staat als de ‘Lissabon-agenda’. Deze heeft tot doel om van de Europese Unie tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken (met meer en betere banen en een grotere sociale samenhang, maar dat wordt vaak gemakshalve vergeten), en moet Europa in de startblokken zetten om de concurrentie aan te gaan met de VS en opkomende economische machten in Azië. Het vrij verkeer van diensten vormt een belangrijk element in de voltooiing van de Lissabon-agenda. In de Europese Unie zijn alle diensten bij elkaar goed voor circa 50 procent van alle economische activiteiten en bijna 70 procent van het bruto nationaal product en de werkgelegenheid. Diensten vormen momenteel wereldwijd de snelst groeiende economische sector. Maar in de EU lijkt met 20% van het totaal de handel in diensten achter te blijven bij het potentieel. Juridische en administratieve belemmeringen zouden zorgen voor een fragmentatie van de Europese dienstensector in afgeschermde nationale markten en de groeiprognoses afremmen door te hoge prijzen en een te lage productiviteit. Met name vanuit het midden- en kleinbedrijf wordt heftig geklaagd over excessieve en overbodige regelgeving.

EU voorzitterschap Om die reden hebben de Europese regeringsleiders de Commissie en de lidstaten verzocht om een strategie uit te werken voor het verwijderen van de belemmeringen voor diensten. De Richtlijn Diensten op de Interne Markt moet de belemmeringen op de dienstenmarkt te lijf gaan en ‘een rechtskader vaststellen dat de uitoefening van de vrijheid van vestiging door dienstverrichters in de lidstaten en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten bevordert’. Het Nederlands EU-voorzitterschap heeft in de tweede helft van 2004 grote voortvarend aan de dag gelegd met de behandeling van dit voorstel, dat – naar de architect ervan – inmiddels beter bekend is als de ‘richtlijn Bolkestein’. De voorzitters van 2005 – Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk – hebben al aangegeven aan de Lissabon-doelstellingen en de voltooiing van de interne markt eveneens een hoge prioriteit toe te kennen. Het Luxemburgs voorzitterschap heeft verdere behandeling van de richtlijn geagendeerd.

gebied van administratieve verplichtingen, juridische onzekerheden bij grensoverschrijdende activiteiten en het gebrek aan wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten. Met de dienstenrichtlijn wil de Commissie een algemeen wetgevend kader introduceren, dat enkele uitzonderingen daargelaten, op vrijwel alle economische dienstenactiviteiten van toepassing zou zijn. Coördinatie van nationaal beleid op EU-niveau zou de voltooiing van de interne markt voor diensten aanzienlijk kunnen versnellen. De richtlijn diensten wil vooral de juridische belemmeringen voor een goed functionerende interne markt voor diensten wegnemen en de rechtszekerheid voor ondernemers in grensoverschrijdende dienstverlening vergroten. In het voorstel staan vereenvoudiging en transparantie voor de dienstenleverancier daarom voorop. De richtlijn wil op de eerste plaats een éénloketmodel instellen waar de grensoverschrijdende dienstverrichter alle administratieve procedures, vereist voor het uitoefenen van zijn of haar activiteiten, in één keer kan afhandelen. Daarnaast moeten alle nationale regelgeving en vergunningenstelsels worden doorgelicht op belemmerende bepalingen die in strijd zijn met bestaande jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Bovendien moeten landen gaan beoordelen of de wettelijke eisen die zij stellen wel stroken met de in de richtlijn vastgelegde voorwaarden en moeten zij hun wetgeving screenen op noodzaak, evenredigheid en proportionaliteit. Ook moeten zij hun vergunningenstelsels vereenvoudigen. De kern van de richtlijn is evenwel de introductie van het zogenaamde oorsprongslandbeginsel. Dit beginsel houdt in ‘dat op een dienstverrichter alleen het recht van het land van vestiging van toepassing is en dat de lidstaten diensten die door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter worden verricht niet mogen beperken’. Dit moet een functionerende interne markt mogelijk maken zonder op elk terrein tot harmonisatie over te gaan. Ook de detachering van werknemers zou (deels) onderworpen moeten worden aan het oorsprongslandbeginsel en aan minder strenge regels gebonden moeten worden. Handhaving en toezicht op naleving van die regels zouden bovendien conform het oorsprongslandbeginsel verlegd moeten worden naar het land waar de dienstverrichter zijn hoofdvestiging heeft.

Instrumentarium De Europese Commissie concludeert dat tien jaar na de beoogde voltooiing van de interne markt nog talloze barrières bestaan, met name op het

Overspannen verwachtingen Het Centraal Planbureau (CPB) heeft onderzoek gedaan naar de te verwachten effecten van het voorstel. Volgens het CPB kunnen ‘de bilatera-

10

11

Economische effecten van de dienstenrichtlijn Zoals ook in het verleden gebeurd is met de interne markt voor goederen, worden er vele economische modelberekeningen losgelaten op de effecten die de dienstenrichtlijn zou hebben op de groei van de handel binnen de EU, op de economische groei en op de banengroei. Het Nederlandse bureau voor economische voorspellingen CPB had de eer een eerste rapport te mogen maken voor het Nederlands voorzitterschap. Het rapport ‘The Free movement of services’ verscheen in oktober 2004 als CPB rapport 69. Een notitie met berekeningen getiteld ‘A quantitative assessment of the EU proposals for the Internal Market for Services’ in september 2004. Ze voorspellen een toename van de handel over de grenzen van 15 á 30 % evenals een toename van investeringen over de grens van 20 á 35%. Deze getallen zijn vaak verkeerd uitgelegd. Het gaat hier voor een groot deel om verschuivingen van handelsstromen binnen één land naar over de grens. De economische groei die dat per saldo oplevert, gaven de auteurs van het rapport toe in de hoorzitting op 11 november op een vraag, kunnen zij niet voorspellen, maar schatten ze hooguit op 1%. Bovendien toont het onderzoek niet aan dat déze richtlijn met déze maatregelen tot die resultaten komt. Ook alternatieve routes kunnen tot zo’n grotere grensoverschrijdende activiteit leiden. Ook de Europese Commissie gaf opdracht tot een analyse. Deze is uitgevoerd door een Deens bureau, Copenhagen Economics. Zij wagen zich wel aan kwantitatieve voorspellingen over welvaartsgroei en banengroei. De totale welvaartsgroei voor de EU zou 0,6% zijn oftewel 37 miljard euro. De prijzen zouden dalen, de output en toegevoegde waarde stijgen en de netto werkgelegenheidsgroei zou 600.000 banen betekenen. Nederland zou relatief veel profijt hebben volgens deze studie. (‘Economic assessment of the Barriers to the Internal Market for Services’, januari 2005, Kopenhagen) Op 10 maart 2005 echter kwam het CPB op verzoek van de Tweede Kamer en de SER met een preciezer Memorandum over de effecten van de dienstenrichtlijn voor Nederland. Daaruit wordt juist geconcludeerd dat Nederland relatief weinig voordeel van de dienstenrichtlijn zou hebben, omdat er met de belangrijkste handelspartners Duitsland en België al een hoge mate van verwantschap is wat betreft de regulering van de dienstenmarkten. De ‘winst’ van de radicale maatregelen in de Dienstenrichtlijn zou dus maar een 7% bij de invoer en 8% bij de uitvoer van diensten zijn. Zie www.cpb.nl

le handel in commerciële diensten en de buitenlandse directe investeringen in diensten […] beide met 15 tot 35 procent toenemen als gevolg van nieuwe Europese voorstellen om de heterogeniteit in de nationale regels met betrekking tot zakelijke diensten te verminderen’. 3 Maar het is zeer de vraag of de liberalisering van de dienstenmarkt ook daadwerkelijk zulke grote voordelen zal opleveren. Het Europees Vakverbond (EVV) waarschuwt voor overspannen verwachtingen ten aanzien van het groeipotentieel en de effecten op de werkgelegenheid. Het EVV wijst erop dat de feitelijke uitkomsten van eerdere liberaliseringsoperaties steeds ernstig zijn achtergebleven bij de voordelen die ervan werden verwacht. Uit vakbondsonderzoek zou blijken dat die juist hebben geleid tot de vernietiging van bestaande banen en de erosie van de sociale cohesie.

Controverse De richtlijn is een zogenaamd ‘horizontaal instrument’ voor het vrij verkeer van diensten. Dat wil zeggen dat hij, op enkele uitzonderingen na, van toepassing is op alle economische dienstenactiviteiten. Het begrip ‘dienst’ wordt in het voorstel gebaseerd op rechtspraak van het Europees Hof van Justitie en ruim gedefinieerd als ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag, die bestaat in een dienstverrichting waarvoor een economische tegenprestatie wordt ontvangen’. Wat opvalt, is dat zelfs diensten van algemeen belang – waar zij zich op het snijvlak bevinden van publiek en privaat – niet zijn uitgezonderd van de werkingssfeer van de richtlijn. De Commissie verwacht met deze alomvattende aanpak op korte termijn de Europese dienstensector te kunnen ‘moderniseren’: ‘Indien alle lidstaten […] op basis van gemeenschappelijke beginselen en een gemeenschappelijk tijdschema hun wetgevingen aanpassen, kan dit op Europese 3

CPB persbericht 39, 23/09/2004, betrekking hebbend op de notitie ‘A quantitative assessment of the EU proposals for the Internal Market for Services’, CPB, Den Haag, 2004. N.B. Het rapport toont niet aan dat er 15% tot 35% procent economische groei te behalen valt door het wegnemen van handelsbarrières voor dienstverlening binnen de EU; het komt alleen tot een berekening van een mogelijke toename van intraEU-handel tot maximaal 35%. De bijbehorende economische groei wordt geschat op hooguit enkele procenten structurele productiviteitsgroei, vergelijkbaar met een ‘normaal’ jaar economische groei.

12

13

schaal als multipliereffect op de uit de modernisering voortvloeiende economische groei doorwerken, kunnen verstoringen van de concurrentie tussen lidstaten met uiteenlopend aanpassingstempo worden vermeden en kan een betere inzet, onder meer van nationale en communautaire administratieve middelen, voor dit doel worden bevorderd’.

Arbeidsbescherming Dat het verlenen van diensten bijna per definitie ook het verrichten van arbeid betekent, en dat daarvoor regels bestaan vanuit het publiek belang en de bescherming van de werknemers die bij die dienstverleners werken, was voor DG Markt van ondergeschikt belang. Na stevig aandringen is in de richtlijntekst weliswaar opgenomen dat deze rekening moet houden met de detacheringsrichtlijn (96/71) en de verordeningen rondom de coördinatie van sociale zekerheidsregelingen (1408/71) e.d. maar men gaat er volledig aan voorbij dat dit regels zijn voor situaties van tijdelijke aard, uitzonderingen op de hoofdregel die juist is dat werknemers gelijk behandeld worden volgens de regels van het werkland. Die uitzonderingssituatie van tijdelijke detachering, lijkt nu als norm voor structureel werk geïntroduceerd te worden en daarmee nationale tradities van arbeidsrecht en arbeidsverhoudingen flink door de war te schoppen. Bovendien is tijdens de hoorzittingen en discussies die het Europees Parlement met de ambtenaren van Bolkestein en zijn opvolger McCreevy had, gebleken dat er er van achter de Brusselse bureaus volstrekt geen zicht was op de complicaties van grensoverschrijdend werken, de risico’s van ontduiking van belasting, premiebetaling en beschermende arbeidswetgeving en vooral de moeilijkheden om daarop effectief en adequaat controle uit te oefenen. Geen wonder dat vakbonden, maar ook bijvoorbeeld de Europese bouwwerkgevers (FIEC) gealarmeerd raakten en zich stevig tegen het voorstel begonnen te verzetten. Diensten van algemeen belang Voor andere aspecten van publiek belang trekken ook steeds meer maatschappelijke organisaties aan de rem: wat zou het nieuwe richtlijnvoorstel betekenen voor de gezondheidszorg, voor onderwijs en andere diensten van algemeen belang, waarvan immers altijd gezegd is, ook bij de nieuwe Europese grondwet, dat deze primair door de lidstaten gereguleerd blijven. Zeker in Nederland wordt in deze sectoren steeds meer met private aanbieders gewerkt. Ook dienstverleners van buiten Nederland kunnen dan hun plek opeisen. Maar welke regels prevaleren dan in dat 14

geval: die van de nationale overheid die vanuit het algemeen belang kwaliteits- en toegankelijkheidsnormen stelt, of die van de Europese interne markt en mededinging, die vrij verkeer van diensten regelt en ondernemingen tegen inmenging en belemmeringen daarvoor door nationale overheden afschermt. Ook op dit punt is er veel kritiek en een meerderheid van lidstaten zal willen zorgen dat dergelijke kwetsbare sectoren worden uitgesloten. Maar daarmee is het probleem niet volledig opgelost: volledig publiek gefinancierde en georganiseerde sectoren worden dan afgeschermd. Maar in situaties waar er sprake is van marktwerking en waar binnen- of buitenlandse private aanbieders zich met een beroep op Europese mededingings- en interne marktregels op die markt willen begeven, kom je nog steeds in de problemen als niet helder is welke hiërarchie van regels er geldt. Dat moet in de huidige situatie steeds in laatste instantie aan de hand van concrete gevallen door het Europees Hof van Justitie beslecht worden. Het Europees Parlement dringt daarom al lange tijd aan op preciezere Europese regelgeving die dat verduidelijkt en die zorgt dat nationale of lokale en regionale overheden voldoende ruimte krijgen om het publiek belang te borgen, als er private marktpartijen in het geding zijn bij het verzorgen van diensten van algemeen belang. De Europese interne markt is een positieve ontwikkeling waar zeker Nederland met zijn open economie al veel profijt van heeft gehad. Het vrij verkeer van goederen, kapitaal en het beperktere vrij verkeer van diensten en mensen heeft groei, werkgelegenheid en welvaart gebracht en zal dat versterkt kunnen doen. Maar de filosofie van Jacques Delors, de toenmalige Commissievoorzitter, bij het lanceren van het ‘Europa 1992’ project, is altijd een evenwichtige geweest, die ook de sociale dimensie erbij betrok. De interne markt is geen doel op zich, maar tevens een middel voor sociale cohesie en groter welzijn. Dat evenwicht is des te belangrijker als het gaat om het vrij verkeer van diensten en mensen. Daarom moet het niet zo als Bolkestein het heeft bedacht. Daarom zeggen veel organisaties in Nederland nu: ‘Ho, niet zo!’

Vrij verkeer van goederen en kapitaal Het vrij verkeer van goederen is gepaard gegaan met een zorgvuldige screening, standaardisering en (minimum)harmonisatie. Honderden specifieke richtlijnen, verordeningen en technische normen zijn tot in detail uitgewerkt en horen nu tot de voorwaarden waar ook nieuwe toetreders tot de EU aan moeten voldoen om hun producten in de rest van de EU te kunnen slijten. Dat is dus beduidend meer dan alleen het oorsprongs15

landbeginsel invoeren. De wederzijdse erkenning van productstandaarden, die zorgen voor veiligheids- en kwaliteitswaarborgen, heeft heel wat meer voeten in aarde gehad. Ook voor het vrij verkeer van kapitaal is er de afgelopen jaren gewerkt aan een ambitieus Actieplan Financiële Diensten (FSAP). Ook dit actieplan was niet zomaar het proclameren van het land van oorsprong als garantie voor solvabiliteit, kredietwaardigheid, eerlijke concurrentievoorwaarden en consumentenbescherming. Het ging gepaard met een even zorgvuldige screening en harmonisatie, waarbij ook ditmaal een deel van de details gedelegeerd werd aan toezichthouders en specialisten. Voorafgaand daaraan zijn veel inspanningen geleverd om de toezichthouders op de financiële markten goed samen te laten werken en om uitgebreid en zorgvuldig met de beurzen, banken, verzekeringen, en pensioenfondsen te beraadslagen over de te treffen maatregelen. Maar zelfs hier is geconstateerd dat de consumentenbescherming en andere regelgeving in de 25 lidstaten nog zo verschillend zijn dat daar nog lang geen sprake is van een rechtstreeks aanbod van bijvoorbeeld verzekeringen of hypotheken over de grens. Niet voor niks zijn de financiële diensten dan ook uitgezonderd van de nieuwe dienstenrichtlijn.

Gelijk of juist ongelijk speelveld Vergeleken met de aanpak in de goederen- en kapitaalmarkten is het dus vreemd dat voor de diensten een zo grove, ongenuanceerde aanpak wordt voorgesteld als in het voorstel van Bolkestein. Immers ook voor dienstverlening, in welke sector dan ook, komen de regels die er in lidstaten zijn, niet zomaar uit de lucht vallen. Het is terecht dat die in het kader van het streven naar een meer open markt onder de loep genomen worden en dat er – net als bij het vrij verkeer van goederen en financiële diensten – gezocht wordt naar een gemene deler. Maar er is geen sprake geweest van zorgvuldige consultatie met de betrokken sectoren en toezichthouders. Het is ook terecht – en dat gebeurt nu ook al via het voorleggen van zaken aan het Europees Hof – dat ingegrepen wordt, als regels protectionistisch bedoeld zijn en doorgeprikt kunnen worden als alleen maar dienend om buitenlandse aanbieders buiten de deur te houden. Maar dan moet wel eerst helder zijn wat terecht is en wat onterecht en overbodig. Het land van oorsprongbeginsel dat in dit richtlijnvoorstel het omstreden uitgangspunt is waaraan de hele aanpak wordt opgehangen, creëert niet wat een ‘level playing field’ genoemd wordt: een gelijk speelveld voor dienstverleners om binnen één interne markt in de hele EU te opereren. 16

Het werkt juist een ongelijk speelveld en een concurrentie op grond van heel verschillende regels in de hand. Want de ene dienstverlener kan nu op grond van bijvoorbeeld Letse wetgeving opereren naast de Nederlandse of Franse die met andere nationale regels te maken hebben, op hetzelfde Nederlands grondgebied. Vakbonden en maatschappelijke organisaties, maar ook advocaten en notarissen, bouwbedrijven, geldtransporteurs, loterijen, woningbouwverenigingen, etc. maken zich daarom terecht zorgen of dat wel eerlijke concurrentie zal zijn. Liberalen en vrije markt aanhangers zullen dit soort concurrentie prima vinden. Was dit de geheime agenda van Bolkestein? De goedkoopste aanbieder uit het vestigingsland met de minste beschermende regels en laagste loonkosten, sociale premies en belastingen, die de trend zal gaan zetten. Aan de linkerkant van het politieke spectrum noemen we dat sociale dumping. En dat is juist wat Delors wilde voorkomen.

Onder curatele De richtlijn dwingt lidstaten niet alleen bestaande regelgeving te ontmantelen, maar dreigt hen tevens ernstig in te perken in hun bevoegdheden nieuwe beschermende regelgeving te introduceren als de situatie daarom vraagt. De richtlijntekst stelt namelijk in artikel 15 (lid 3 t/m 6) dat vanaf de datum van de inwerkingtreding van deze richtlijn de lidstaten alleen nieuwe eisen aan grensoverschrijdende dienstverleners mogen stellen als die niet-discriminerend zijn, noodzakelijk (objectief gerechtvaardigd om dwingende reden van algemeen belang), evenredig (de eisen zijn geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan nodig om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt)en voortvloeien uit nieuwe omstandigheden. De lidstaten moeten de Commissie in het ontwerpstadium in kennis stellen van zulke voorgenomen nieuwe regelgeving. De Commissie bepaalt vervolgens – op basis van het gemeenschapsrecht – of de betreffende lidstaat de geïntroduceerde nieuwe regels al dan niet mag handhaven. Vanuit juridische hoek wordt er dan ook op gewezen dat de voorliggende tekst strijdigheden vertoont met bestaande EU-verdragen en het subsidiariteitsbeginsel ernstig ondergraaft. Van diverse zijden – o.a. vanuit de commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het Europees Parlement – wordt er daarom op aangedrongen in elk geval een ex-ante ‘social assessment’ te laten uitvoeren om de mogelijke gevolgen van de richtlijn na te gaan ‘op de sociale en arbeidssituatie van de inwoners in elke lidstaat, op de sociale zekerheids17

MKB slechts gematigd positief De dienstenrichtlijn moet de interne markt voor diensten soepeler laten werken. MKB Nederland, de organisatie van ondernemers in het middenen kleinbedrijf, is daar voorstander van. Daarbij omarmt MKB Nederland het oorsprongslandbeginsel vanuit de praktische overweging dat volledige harmonisatie een te tijdrovend proces zou zijn. Dat betekent echter niet dat men rücksichtslos wil liberaliseren: per sector zou een inventarisatie moeten worden gemaakt om pijnpunten in kaart te brengen. Onwenselijke situaties zouden moeten worden voorkomen door in bepaalde sectoren en situaties wel degelijk over te gaan tot harmonisatie. Bovendien wil het MKB een preciezere herdefiniëring van het oorsprongsland, zodat dit samenvalt met het land waar het zwaartepunt van de economische activiteiten van een bedrijf liggen. Regelgeving met betrekking tot de arbeidsmarkt zou van het oorsprongslandbeginsel moeten worden uitgezonderd om oneerlijke concurrentie te voorkomen. Vanwege alle knelpunten zou het MKB bovendien het liefst zien dat landen pas onder het regime van de dienstenrichtlijn gaan vallen als ze in de praktijk hun zaken op orde hebben. Een gefaseerde invoering, dus. Dat zou de beste prikkel geven om de zaken goed aan te pakken en een race naar de bodem tegen te gaan. In een tien punten manifest dat MKB-Nederland samen met de Vlaamse zusterorganisatie op 18 maart publiceerde, zeggen de beide clubs dat er onvoldoende harmonisatie is van de diensten in Europa. ‘Zonder bijsturing van de richtlijn’ vrezen zij ‘dat het te vroeg dag is voor een algemene invoering van het zogenaamde oorsprongslandbeginsel (ook al zijn zij er in principe voorstander van). Er zijn bovendien te weinig garanties op het vlak van controle tussen de lidstaten. Dit leidt mogelijk tot constructies zoals schijnzelfstandigheid, en het uitvlaggen naar landen met de minste vereisten en handhaving.’ Ook de Europese organisaties van het Midden- en Kleinbedrijf zijn kritisch. Eurocommerce, de woordvoerder van detailhandels, groothandelsen internationale handelsorganisaties in Europa, vindt wel dat met het voorstel moet worden verdergegaan, maar dat er wel het nodige verbeterd moet worden. UEAPME, de echte koepelorganisatie van nationale en sectororganisaties, presenteerde al in november 2004 een gedetailleerd commentaar, dat eigenlijk geen spaan heel laat van het voorstel. Zie www.mkb.nl; www.eurocommerce.be en www.ueapme.org

stelsels in de lidstaten voornamelijk de gezondheidstelsels, maar ook voor sociale economie, op de bescherming van de consument, op de bescherming van het leefmilieu, op de kwaliteit van de dienstverlening en op de diensten van algemeen belang’. 4 In diverse lidstaten zwelt het maatschappelijk protest aan dat eist dat de discretionaire regelgevende bevoegdheden van nationale overheden en het subsidiariteitsbeginsel onverkort worden gerespecteerd; dat er harde waarborgen komen om liberalisering, commercialisering en/of verdergaande privatisering van de publieke en sociale dienstverlening te voorkomen; en dat het oorsprongslandbeginsel vanwege de te verwachten negatieve effecten op arbeidsvoorwaarden en het Europese sociaal stelsel uit de richtlijn wordt verwijderd.

Balans De kunst is nu om een combinatie te realiseren van de dynamiek en de voordelen van een meer open interne markt, met de verworvenheden en kwaliteitsgaranties van de regels die nu de markt voor diensten en arbeid reguleren. Een evenwicht tussen erkenning van zulke regels in andere lidstaten en de mogelijkheid om zelf als bestemmingsland en werkland eigen regels te kunnen voorschrijven. Een gulden middenweg tussen rücksichtsloze liberalisering en puur protectionisme. Een balans waarin het private belang van ondernemers in de dienstensector bij ruimte voor expansie, afgewogen wordt tegenover het publiek belang van adequate consumentenbescherming, tegenover borging van kwaliteits-, toegankelijkheids- en solidariteitsbelangen waar private partijen opereren, tegenover het tegengaan van zwart en illegaal werk en ondermijning van arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheidssystemen en tegenover het nationaal kunnen blijven opleggen van ethische, culturele of morele normen voor het wel of niet toelaten van een bepaalde dienst (zoals bijvoorbeeld kansspelen of abortusklinieken). Maatschappelijke druk Ongeacht of men positief dan wel sceptisch staat tegenover verdere liberalisering van de dienstenmarkt, kunnen de risico’s van de richtlijn diensten niet worden genegeerd. 4

Commissie werkgelegenheid en sociale zaken: Anne E.M. Van Lancker (rapporteur), Werkdocument betreffende het Voorstel van de Commissie voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt (COM (2004) 2 def), 25 maart 2004, p.6

18

19

De dienstenrichtlijn wordt gepresenteerd als een min of meer administratief kader. Maar vanwege de reikwijdte en de enorme sociale implicaties is het voorstel in essentie politiek. De richtlijn propageert - in het belang van het bedrijfsleven - een administratieve vereenvoudiging door de regelgeving te standaardiseren. Daarmee wordt evenwel het feit genegeerd dat verschillende regelgeving tot stand is gekomen om tegemoet te komen aan de (sociale) eisen van een specifieke nationale context. De naar verwachting zeer verstrekkende sociale effecten van de voorgestelde deregulering worden in het voorstel voor de dienstenrichtlijn nauwelijks erkend. Mede daardoor dringen zij ook nog onvoldoende door in de verschillende sectoren in de lidstaten die onder de reikwijdte van de richtlijn zullen vallen. Omdat initiatieven voor een ‘social assessment’ vanuit de Europese Commissie op zich laten wachten, is het van het hoogste belang dat vanuit de verschillende dienstensectoren in de lidstaten zelf een inventarisatie wordt gemaakt van de te verwachten voor- en nadelen van de richtlijn. Gerichte maatschappelijke druk zal in dit stadium van de nationale en Europese besluitvormingsprocessen moeten zorgen voor bijsturing om het noodzakelijke evenwicht tussen economische groei, sociale bescherming en maatschappelijk welzijn te garanderen dat in het voorstel voor de richtlijn diensten vooralsnog ontbreekt.

Hoofdstuk 2

Juridisch onevenwichtig voorstel Strijdigheid met Europees recht Het voorstel voor de dienstenrichtlijn moet een algemeen wetskader verschaffen dat van toepassing is op alle economische activiteiten met betrekking tot diensten. De bedoeling erachter is zowel de belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters als die voor het vrij verkeer van diensten over de grens binnen de EU op te heffen. Het vrij verkeer van diensten is één van de vier vrijheden in het Verdrag waarop de Europese interne markt is gebaseerd (goederen, kapitaal, diensten en arbeid). Tot nu toe is de integratie en liberalisering van de Europese interne markt gepaard gegaan met zorgvuldig per sector of produkt uitgewerkte processen, die tot in detail werden afgestemd met betrokkenen uit de sectoren. In vele specialistische comité’s van deskundigen en ambtenaren (comitologie) en in speciaal daartoe opgerichte normalisatie- en standaardisatie-instituten (zoals CEN-CENELEC) wordt tot in de kleinste technische details uitgewerkt aan welke normen goederen of bijvoorbeelde financiële diensten moeten voldoen om in alle lidstaten van de EU op de markt gebracht te mogen worden. Als ze voldoen aan de normen, krijgen ze een Europees paspoort. Wederzijdse erkenning van de normstelling en van de controle en het toezicht daarop door het land van oorsprong zijn gebaseerd op onderling vertrouwen door jarenlange intensieve samenwerking door inspectiediensten en toezichthouders in de lidstaten. Land van oorsprong bepalend Het revolutionaire van de dienstenrichtlijn die in januari 2004 werd voorgelegd, is nu dat deze al die stappen overslaat en begint waar die andere processen eindigen. Daarmee lijkt de Commissie zijn hand te overspelen. Het gaat niet meer om specifieke corrigerende ingrepen, maar om een overall aanpak. Centraal staat het oorsprongslandprincipe, dat overigens nergens in het Verdrag als zodanig bestaat, maar een beginsel is dat door het Europees Hof van Justitie wordt gebruikt in zijn afwegingen om te

20

21

bekijken of er onnodige belemmeringen aan het vrij verkeer van goederen of diensten worden opgelegd. 1 Het idee dat een produkt of dienst dat in één land erkend en goedgekeurd wordt, in andere landen niet onnodig opnieuw aan diezelfde toets hoeft te worden onderworpen, wordt verabsoluteerd en onvoorwaardelijk van toepassing verklaard. 2 Wederzijdse erkenning wordt van boven opgelegd zonder dat er sprake is van kennis van - laat staan vertrouwen in - elkaars regels, en zonder dat er nog maar een begin is gemaakt met stroomlijning van die regels en met samenwerking van de nationale regelgevers en toezichthouders. Als lidstaten nieuwe regels willen introduceren, wil de Commissie die vooraf ter goedkeuring voorgelegd krijgen. In plaats van een eventuele toetsing door het Europees Hof achteraf, dus een screening vooraf.

Juridische kritiek In juridische kringen is er veel kritiek. Het voorstel is onduidelijk en tegenstrijdig en er bestaat grote onduidelijkheid over de implicaties. Zo is het volstrekt niet helder in welke verhouding het voorstel staat tot het internationaal privaatrecht, en tot veel bestaande en in voorbereiding zijnde wetgeving in de Europese Unie. Juristen wijzen op de onvoldoende uitgewerkte en daardoor onheldere relatie met het EVO , het Verdrag van Rome uit 1980 over verbintenissen uit overeenkomsten, met name op het gebied van arbeidsrecht, aansprakelijkheid, aanbestedingen, veiligheid en beroepskwalificaties. We werken dat uit in hoofdstuk 3. Ook lijkt het subsidiariteitsbeginsel onvoldoende te worden gerespecteerd, vooral waar het gaat om de handhaving van nationale volksgezondheid- en sociale-zekerheidsstelsels en de regelgevende bevoegdheid van regionale autoriteiten. 3 Bovendien gaat de richtlijn volledig voorbij aan het regionale besluitvormingsniveau. Artikel 10, lid 4 van de richtlijn stelt namelijk dat een afgegeven vergunning een dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op uitoefening van zijn dienstenactiviteit moet geven. Dat beperkt regionale autoriteiten, die bijvoorbeeld in landen als Frankrijk en de bondsrepubliek Duitsland, vergaande wetgevende bevoegdheden hebben vergaand in hun speelruimte. Ook in Nederland zullen lokale en provinciale autoriteiten moeten vrezen voor een inperking van hun autonomie.

II van de Europese Grondwet vormt, heeft verschillende artikelen die de Europese Unie binden aan het respecteren van de overwegend nationaal gegarandeerde fundamentele rechten op toegang tot sociale zekerheid, gezondheidszorg en diensten van algemeen economisch belang. Het zou meer voor de hand liggen om dat ‘respect’ te operationaliseren in Europese wetgeving. 4 De dienstenrichtlijn redeneert andersom en beoogt alles wat in die sfeer als dienst op de markt geleverd wordt, zoveel mogelijk te vrijwaren van overheidsbemoeienis . Nu er steeds meer marktwerking wordt geïntroduceerd (al of niet door Europa gestimuleerd) in sectoren die vroeger exclusief of voornamelijk publiek van karakter waren, wordt de urgentie sterker om de bevoegdheden van decentrale overheden om publieke belangen te borgen af te schermen van de Europese regels voor interne markt en mededingingsbeleid. Maar in 2003 zei de vorige Europese Commissie nog dat zoiets ‘een (te) breed spectrum van uiteenlopende en sterk van elkaar afwijkende diensten omvat’ 5. Diezelfde Europese Commissie die het voorstel voor de dienstenrichtlijn goedkeurde, hield de boot af. Er kwam geen voorstel voor een kaderrichtlijn Diensten voor Algemeen Belang, maar nog eens opnieuw een Witboek.6 Een herhaling van zetten die tegen het licht van de ambitieuze dienstenrichtlijn op zijn minst curieus is. Hierover meer in hoofdstuk 4. 1

Voor het eerst werd dat geformuleerd in 1979 in de beroemde Cassis de Dijon zaak voor het vrij verkeer van goederen; later voor wat betreft het vrij verkeer van diensten o.a. in het Saeger-arrest van 1991. Daarbij hanteert het Hof steeds uitzonderingsgronden en de zogenaamde ‘rule of reason’.

2

Zie bijvoorbeeld de bijdragen van de Nederlandse juristen B.J. Drijber en O. Brouwer in de EP hoorzitting op 11 november 2004

3

Zie voor een uitgebreide analyse van deze en aanverwante kwesties: Wouter Gekiere, Towards a European Directive on Services in the Internal Market: Analysing the Legal Repercussions of the Draft Services Directive and its Impact on National Services Regulations, Instituut voor Europees Recht, Universiteit van Leuven, 2004

4

Het Europees Parlement heeft daar verschillende malen om gevraagd in de vorige mandaatsperiode (rapport Langen en rapport Herzog) en heeft dat recentelijk in de resolutie over de Lissabonstrategie van 9 maart 2005 nog eens bevestigd. Ook de Europese Top in Barcelona van maart 2002 vroeg de Commissie daarnaar.

Diensten van algemeen belang Deze bevoegdheden van nationale en decentrale overheden voor ‘diensten van algemeen belang’ zouden juist extra geaccentueerd moeten worden. Het EU Handvest Grondrechten van 2000, dat nu hoofdstuk 22

5

Groenboek Diensten van Algemeen belang COM(2003)270, in de inleiding en in hoofdstuk 2.2

6

Witboek Diensten van Algemeen belang COM(2004)374 van 12 mei 2004; het EP zal hier binnenkort opnieuw over adviseren.

23

In het belang van het bedrijfsleven? De invalshoek van de dienstenrichtlijn is toegespitst op het minimaliseren van ondernemersrisico’s voor het bedrijfsleven. De rechten en plichten van dienstverleners zijn in de richtlijn uitgebreid omschreven, terwijl sociaal-publieke belangen een ondergeschikte rol spelen. Toch is de aanpak waarvoor in de dienstenrichtlijn is gekozen - administratieve vereenvoudiging, aanpassing en terugdringing van nationale wet- en regelgeving en de introductie van een oorsprongslandbeginsel - niet per definitie gunstig voor de dienstverleners. Door vele (juridische) hiaten en onhelderheden, zal het voor hen in veel gevallen geenszins bij voorbaat duidelijk zijn aan welke regelgeving zij zich nu wel en niet dienen te houden. En ze zullen geconfronteerd worden met concurrenten, die zich deels niet aan die regels hoeven te houden als zij vanuit een ander EU oorsprongsland op dezelfde markt opereren. Screening van bestaande regels De lidstaten worden verplicht in een screeningsproces hun wet- en regelgeving door te lichten op ‘verboden belemmeringen’, conform de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie. Op zich is dat een zinvolle exercitie. Dat screeningsproces moet dan uitwijzen of nationale bepalingen gehandhaafd mogen worden. Het Directoraat Generaal Interne Markt heeft zichzelf echter (wellicht met een schuin oog op de vergaande bevoegdheden van hun collega’s bij DG Mededinging?) de rol van scheidsrechter daarover toebedeeld. De regeringen en parlementen van de lidstaten, noch het Europees Parlement hebben daarbij een rol, zoals bij specifieke wetgeving over bepaalde diensten wél het geval is. En daarbij wil de Commissie vrij absoluut en generiek te werk gaan. Het kenmerk van uitspraken van een rechter is, dat deze zijn gebaseerd op specifieke cases, die ieder in hun eigen context worden beoordeeld. Bij volgende gevallen nemen rechters dat weer als voorbeeld, maar ze zullen dan ook weer opnieuw een afweging in de nieuwe context maken. Die beoordeling wil de Commissie nu zelf maken, zonder dat er een maatschappelijk en politiek debat aan vooraf is gegaan over welke regels gerechtvaardigd zijn en welke regels protectionistisch en oneigenlijk zijn. Want over de vraag wat marktbarrières zijn bestaan tussen de lidstaten duidelijk grote verschillen van inzicht. Omkering bewijslast Juristen wijzen erop dat de Europese Commissie bij dat voorgestelde screeningsproces uitgaat van een wel erg ruime en algemene interpreta24

Positieve of negatieve lijst De tekst van het voorstel somt een trits aan activiteiten op om de reikwijdte van de richtlijn te onderstrepen: ‘beheersadviezen, certificatie en testen, onderhoud, de reiniging en beveiliging van kantoren, reclamediensten, arbeidsbemiddeling, inclusief uitzendbureaus, handelsagenten (tussenpersonen), juridische of belastingadviezen, diensten in verband met onroerend goed, zoals vastgoedmakelaars, diensten in verband met de bouw, architecten, handel, de organisatie van beurzen, autoverhuur, beveiligingsdiensten, toeristische diensten, inclusief reisbureaus en gidsen, audiovisuele diensten, sportcentra en pretparken, diensten in verband met recreatie, gezondheidszorg, thuiszorg, bijvoorbeeld bij ouderen’. Deze lijst vormt slechts een indicatie, en is zeker niet uitputtend. Het systeem van de richtlijn is dat in principe alle diensten onder de richtlijn vallen, tenzij ze expliciet op een negatieve lijst worden uitgezonderd. Veel critici pleiten voor het omkeren van die systematiek, en het opstellen van een positieve lijst. Het Economsich en Sociaal Comité bijvoorbeeld, de Europese SER, waarin behalve werkgevers en werknemers ook een geleding van zeer diverse maatschappelijke organisaties aanwezig is met boeren, ambachten, vrije beroepen, pleit voor een preciezere sectorgewijze aanpak, waarin geleidelijk naar de mate waarin harmonisatie en wederzijdse erkenning zijn doorgevoerd, het land van oorsprongbeginsel geïntroduceerd kan gaan worden. www.esc.eu.int, rapport Metzler en Ehnmark, 16/02/2005, CES 137-2005

tie van de jurisprudentie van het Hof. 7 Nu moet de Commissie (of een gedupeerde) voor de Europese hoogste rechter aantonen dat een juridische of administratieve bepaling ongerechtvaardigd is, voordat het Hof een lidstaat zal verplichten deze op te heffen. De dienstenrichtlijn keert de zaak volledig om: met het oorsprongslandbeginsel worden lidstaten verplicht om hun eigen regels onvoorwaardelijk opzij te schuiven ten behoeve van de voorwaarden van het land van oorsprong, ongeacht of er een dieperliggende rechtvaardiging voor hun eigen regelgeving bestaat. 8 Alleen voor specifieke gevallen waarvoor in de dienstenrichtlijn uitzonderingen zijn opgenomen, is handhaving van beperkende regelgeving nog toegestaan. Zo mogen lidstaten volgens de dienstenrichtlijn straks feite7

Zie de bijdragen van juristen aan de hearing van het EP.

8

Drijber, bijdrage EP.

25

lijk alleen nog voor het waarborgen van de openbare orde, de volksgezondheid en de veiligheid een beroep doen op de uitzonderingen die in het Verdrag en de jurisprudentie zijn toegestaan. Het is de vraag wat er dan overblijft van de rule of reason uitzonderingen die het Hof nu soms toestaat, bijvoorbeeld om de solidariteit van sociale zekerheids-, pensioen- of CAO regelingen te waarborgen. 9

Nauwelijks ruimte voor nieuwe regels Niet alleen worden de lidstaten verplicht hun regelgeving te ‘screenen’ op verboden beperkingen, straks mogen zij bovendien alleen nieuwe juridische of administratieve maatregelen introduceren als die voortvloeien uit nieuwe omstandigheden. Bovendien moeten zij daarvoor dan toestemming vragen aan de Europese Commissie. Artikel 15, lid 6 bepaalt: ‘De lidstaten stellen de Commissie in het ontwerpstadium in kennis van nieuwe wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen [...] Binnen drie maanden na de kennisgeving onderzoek de Commissie over deze nieuwe bepalingen verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht en besluit zij eventueel de betrokken lidstaat te verzoeken van vaststelling af te zien of de bepalingen in te trekken. Ongelijk speelveld De regels voor de interne markt zijn tot nu toe altijd gericht geweest op het creëren van een gelijk speelveld, een level playing field voor dienstverleners. Normaliter gebeurt dat door gemeenschappelijke regels en gelijke maatstaven te introduceren door (minimum) harmonisatie, gekoppeld aan wederzijdse erkenning. Europese richtlijnen geven dan de doelstellingen en het (meer of minder flexibele) raamwerk aan waarbinnen de lidstaten daaraan kunnen voldoen. In die fase is het proces rondom de interne markt voor diensten echter nog lang niet. De regels zijn erg divers en vloeien vaak voort uit van zaken waar Europa helemaal niet over gaat en waar de bevoegdheden primair nationaal liggen. De richtlijn creëert daarom juist een ongelijk speelveld, waarbij elke dienstverlener in een gastland opereert volgens zijn eigen nationale wetgeving. Zo’n lappendeken aan regels komt zo in strijd met het non-discriminatiebeginsel dat bepaalt dat buitenlandse dienstverleners net zo behandeld moeten worden als binnenlandse dienstverleners. Het zal concurrentieverstorend werken en voor veel juridische onduidelijkheid zorgen bij de consument. Op deze manier zet de richtlijn de deur wagenwijd open voor beleidsconcurrentie richting laagste gemene deler. Er ontstaat een situatie waarin 26

binnenlandse aanbieders zich wel zullen moeten houden aan nationale regels en hun buitenlandse concurrenten niet. Binnenlandse aanbieders zullen dan druk uitoefenen op de overheid om die ‘belemmeringen’ op te heffen. Zo’n ‘race to the bottom’ kan en mag niet de beoogde manier zijn om tot een level playing field te komen!

Bovenop bestaande regels stapelen De dienstenrichtlijn zal een inperking dan wel aanscherping betekenen van veel bestaande en toekomstige EU-wetgeving, die in een zorgvuldig afwegingsproces tot stand gekomen is. De tekst van het voorstel stelt: ‘Wanneer een dienstenactiviteit al door een of meer communautaire besluiten wordt bestreken, zijn zowel deze richtlijn als die besluiten van toepassing en komen de eisen van deze richtlijn boven op de eisen in die andere besluiten.’ 10 De dienstenrichtlijn heeft dus een cumulatief effect en kan daarmee alsnog binnenhalen wat bij eerdere politieke besluitvorming over interne-marktwetgeving, bijvoorbeeld over transport of telecom, niet gelukt is. Bovendien bestaat ook hier het risico van aperte strijdigheden en nieuwe juridische onhelderheid. Oorsprongsland verantwoordelijk voor toezicht De richtlijn verschuift met het hanteren van het oorsprongslandbeginsel ook de verantwoordelijkheid voor toezicht, controle en handhaving van de regels naar het land van oorsprong. Van achter de tekentafel is dat misschien een logische gedachte: immers daar achter de bureaus in het land van oorsprong kent men zijn eigen regels het beste. Maar voor effectief toezicht en inspectie is het natuurlijk veel belangrijker dat men de situatie ter plekke het beste kent en goed kan overzien. Bovendien is het maar helemaal de vraag of er wel enige prikkel bestaat om elders in andere EU lidstaten stevige controle uit te oefenen. Toezichthouders zijn vaak of helemaal of heel dicht gebonden aan nationale overheden. En als die overheden wel brood zien in expansie van hun eigen dienstverleners naar de rest van de EU, dan zullen ze de inspectiediensten opdragen ze daarbij niet teveel te hinderen. Sterker nog: ze kunnen zelfs proberen de vestiging van dienstenbedrijven aan te trekken door ze zoveel mogelijk van dat soort inspectie te vrijwaren. Tegelijkertijd worden de mogelijkheden van de inspectiediensten in de bestemmingslanden voor effectieve controle en handhaving op de plekken waar de diensten verleend worden, ernstig ingeperkt, bijvoorbeeld 10 RD, overweging 13, p. 34

27

Consumentenbescherming De zegeningen van de interne markt moeten vooral ‘de consument’ ten goede komen. Daar wordt ook de dienstenrichtlijn mee gemotiveerd. Een meer geïntegreerde markt voor diensten moet direct of indirect in meer keuze, lagere prijzen of een hogere kwaliteit bij de consumenten in die interne markt terechtkomen. In de richtlijn wordt specifiek ingegaan op consumentenbescherming in de artikelen 20 -23 waar hij gaat over de rechten van afnemers, en in artikel 26 – 33 waar het gaat over de kwaliteit van de diensten. In de artikelen waarin het land van oorsprongbeginsel wordt neergezet, wordt een expliciete uitzondering gemaakt voor de wettelijke regeling van consumentenovereenkomsten voor zover daar geen geharmoniseerde Europese bepalingen voor gelden. Er bestaat namelijk al het een en ander aan Europese regelgeving, en er is nog wel wat in de maak. Bijvoorbeeld een richtlijn over oneerlijke handelspraktijken. Daarin worden heel concreet praktijken opgesomd die verboden zijn. In de dienstenrichtlijn wordt nu weer deels hetzelfde gebied bestreken, wat de regelgeving er niet helderder op maakt. Alles wat er gebeurt vóór er een contract tot stand komt (reclame en promotie, voorlichting, aanbestedingsregels) zou wél onder de regels van het land van vestiging van de dienstverlener vallen. Zo kunnen er bijvoorbeeld verschillende regels bestaan voor wat luchtvaartmaatschappijen in hun zwaanzinnige aanbiedingen wel en niet in de ‘vanaf’ prijs moeten opnemen. En dat kan nogal verschil maken als je hun prijzen wilt vergelijken. Hetzelfde geldt voor wat er ná het contract gebeurt. De Europese koepel van consumentenorganisaties BEUC is redelijk positief over de richtlijn, maar heeft al een hele lijst suggesties voor amendementen opgesteld. Daar gaat het vooral om het bieden van meer rechtzekerheid voor consumenten en om het veiligstellen van kwaliteitsborging. Ze waarschuwen met name voor het al te overijverig verwijderen van ‘belemmeringen’ die eigenlijk bescherming bieden voor consumenten. Ze willen dat de consumentenorganisaties meer betrokken worden bij het evalueren van zulke belemmeringen vanuit hun invalshoek van het effect op het consumentenwelzijn. Zie www.beuc.org voorlopige positiebepaling 9 november 2004, en suggesties voor amendementen, 2 maart 2005.

door geen vergunningen of verplichte registratie toe te staan, waar die al in het land van oorsprong plaatsvindt. Lidstaten mogen wel zelf de bedrijven controleren die op hun grondgebied actief zijn, maar dan moeten ze daar rekening houden met de wetgeving van het land van oorsprong. Achter de tekentafel hebben de Commissieambtenaren bedacht dat ze vervolgens alle vertalingen van die wetten op een website zullen zetten. Tienduizenden pagina’s, die men wel kan lezen in een andere taal, maar volstrekt niet kan interpreteren, los van de context van een rechtsstelsel en van typisch nationale tradities. In hoofdstuk 3 komen we daar op terug.

Aantasting autonomie: de internationale context De richtlijn dreigt zware repercussies te hebben voor de onderlinge verhoudingen in de EU. Maar de gevolgen kunnen zich ook buiten het EUgrondgebied doen gelden. De werkingssfeer van de dienstenrichtlijn kan namelijk gemakkelijk worden uitgebreid naar dienstverleners uit bijvoorbeeld de VS. Artikel 49 van het EU-verdrag biedt de Raad van Ministers de mogelijkheid om de bepalingen van de dienstenrichtlijn met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen ook van toepassing te verklaren op dienstverleners van buiten het EU-grondgebied. 11 De dienstenrichtlijn zal bovendien de onderhandelingspositie van de Europese Commissie in de WTO-onderhandelingen versterken. Binnen de WTO wordt onderhandeld over het zogenaamde GATS-verdrag dat wereldwijd de liberalisering van de handel in diensten moet regelen. Binnen dit General Agreement on Trade in Services wordt een spel van vraag en aanbod gespeeld, waarbij landen elkaar vragen bepaalde dienstensectoren open te stellen voor het internationale bedrijfsleven. Met de inwerkingtreding van de dienstenrichtlijn zou de bevoegdheid voor het uitbrengen van GATS-biedingen verschuiven van de lidstaten naar de Commissie, die dan niet langer de wensen van de verschillende lidstaten op elkaar zal hoeven af te stemmen. De Commissie kan dan in één keer openstelling van de EU-markt in bepaalde sectoren aanbieden om zo van andere WTOlanden concessies af te dwingen in andere delen van de dienstenmarkt. 12 Als sectoren binnen de WTO eenmaal officieel zijn opengesteld voor marktwerking, is dat proces nauwelijks nog terug te draaien.

11

http://dapse.org/articles/IntMarket_Submissions.html

12

EU-ambtenaar Margot Froehlinger, sprekend op een Forfás consultation meeting, 25-05-2004 (bron: www.dapse.org)

28

29

Hoofdstuk 3

Arbeidsrecht en arbeidsvoorwaarden Waterdichte garantie In de afgelopen weken heeft Europees Commissaris McCreevy zich uitgeput om te verzekeren dat de dienstenrichtlijn geen inbreuk zal maken op de rechtspositie en arbeidsvoorwaarden van werknemers. In het Europees Parlement verklaarde hij op 8 maart 2005 dat de tekst op dat punt waterdicht moet worden, en dat er geen verandering ten opzichte van de bestaande situatie beoogd wordt. Als de tekst niet duidelijk genoeg is op dat punt, is hij, naar hij verzekerde, bereid veranderingen te accepteren. 1 Zoals het voorstel er nu ligt, zal de richtlijn wél grote gevolgen hebben voor de positie van werknemers. Of de ambtenaren van Bolkestein en nu McCreevy werkelijk zo naïef waren dat ze de consequenties voor arbeidsrecht en arbeidsverhoudingen onderschat hebben of dat ze een bewuste poging ondernomen hebben om de tradities van arbeidsbescherming en collectieve arbeidsvoorwaardenvorming eens flink onder druk te zetten, kan het beste in het midden gelaten worden. Het zal in elk geval de nodige moeite kosten om via amendering de waterdichte garantie van McCreevy waar te maken.

Concurrentie in regelgeving Ook op het terrein van de arbeidsvoorwaarden zal het oorsprongslandbeginsel, dat door de Commissie wordt voorgesteld als substituut voor het inderdaad omslachtiger, maar wel zorgvuldiger, proces van harmonisatie, zorgen voor een aantasting van het Europese sociale model. Dat zorgt er immers voor dat er in theorie 28 verschillende wetskaders tegelijk van toepassing kunnen zijn in ieder EU land en zelfs in IJsland, Noorwegen en Zwitserland. 2 Daarmee treedt de wet- en regelgeving van verschillende lidstaten direct

30

1

Plenaire debat EP Straatsburg 8 maart 2005

2

De werkingssfeer van de dienstenrichtlijn strekt zich ook uit tot de EFTA-landen.

31

De beloftes van Bolkesteins opvolger Europees Commissaris Charlie McCreevy verklaarde op 3 maart 2005 in de vergadering van voorzitters van het Europees Parlement niet doof te zijn voor de kritiek op het voorstel dat door zijn voorganger Bolkestein is ingediend, en bereid om de tekortkomingen te herstellen. Hij richtte zich op drie punten en beloofde meteen met het verbeteren van de tekst aan de slag te gaan. ‘We moeten’, zei hij: • ‘de tekst amenderen om duidelijk te maken dat voorwaarden en standaarden voor werknemers op geen enkele manier zullen worden aangetast. Ik ga niet voor een Richtlijn die sociale dumping toestaat. De tekst moet op dat punt waterdicht zijn’. • ‘sectoren zoals de gezondheidszorg en publiek gefinancierde diensten van algemeen belang uitzonderen van de reikwijdte van de Richtlijn. Om voor de hand liggende redenen beschouwen mensen deze sectoren als buitengewoon delicaat. • Tegemoetkomen aan zorgen over de werking van het land van oorsprongbeginsel: meer vertrouwen en zekerheid bieden voor bedrijven en consumenten over welke wetgeving van toepassing is op transacties over de grens; vertrouwen tussen lidstaten opbouwen om dat land van oorsprongbeginsel effectief te laten werken en ervoor zorgen dat het op geen enkele manier tot een verlaging van de normen gaat leiden.’ (eigen vertaling uit het Engels)

met elkaar in competitie. Dit kan leiden tot allerlei praktijken van sociale dumping. Voor dienstverleners wordt het erg aantrekkelijk om hun kantoor formeel te verhuizen naar de lidstaten met de laagste belastingtarieven en sociale afdrachten en de minst restrictieve regels op het gebied van veiligheid en milieu. De landen die hogere tarieven en strengere voorschriften hanteren worden zodoende onder druk gezet om hun tarieven te verlagen en hun regelgeving af te zwakken, met alle gevolgen van dien voor de niveaus van sociale bescherming in de eigen lidstaat. Slimme bedrijven zullen zeker niet nalaten om de speelruimte die de dienstenrichtlijn hen biedt, te benutten om branches op te zetten in verschillende EU-lidstaten en telkens te opereren vanuit die lidstaat waar de regelgeving voor bepaalde bedrijfsactiviteiten het gunstigst is.3 Zo zal binnen de kortste keren een race naar het laagste niveau worden ingezet.

Werklandbeginsel Als Bolkesteins opvolger McCreevy inderdaad doet wat hij belooft, dan moet de richtlijn stevig bijgesteld worden om te zorgen dat het werklandbeginsel dat altijd heeft gegolden inzake arbeidsvoorwaarden en sociale zekerheidscoördinatie, uitgangspunt blijft om werknemers op dezelfde werkplek gelijk te behandelen. Op dit moment is het zo dat het EVO, een verdrag uit 1980 over verbintenissen uit overeenkomsten, 4 van kracht is. Dit Verdrag geeft een zorgvuldige afweging vanuit de belangen van de zwakste partij in een arbeidsovereenkomst, de werknemer, over de vraag welk recht moet gelden als er meerdere landen bij de arbeidsovereenkomst betrokken zijn. De hoofdregel, dat de contractspartijen mogen bepalen welk recht van toepassing is, wordt in de dienstenrichtlijn ongemoeid gelaten. Maar het voorstel respecteert niet de overige artikelen van het EVO (met name artikel 6) waarin die bescherming voor de zwakste partij is geregeld. Kort gezegd prevaleert de wetgeving van het land waar een werknemer normaliter werkt. Over het algemeen is dat dus het werklandbeginsel. Detacheringsrichtlijn In het geval van kortere, tijdelijke detacheringen in een ander land, kan het werkland waar normaliter gewerkt wordt, de norm blijven. Als een bedrijf bijvoorbeeld voor een paar weken een monteur meestuurt met een machine die ergens bij een buitenlandse klant geïnstalleerd en in gebruik genomen moet worden, dan zou het erg lastig zijn, als deze voor zulke korte periodes onder het recht van dat andere land moet gaan vallen. Echter, om te voorkomen dat deze mogelijkheid voor korte detacheringen misbruikt gaat worden door opdrachtgevers en werkgevers om onder duurdere arbeidsvoorwaarden in het werkland uit te komen, zijn speciale Europese regels gemaakt. Vooral als reactie op misstanden in de bouwsector werd in 1996 de detacheringsrichtlijn afgesproken. 5 Deze bepaalt dat in het geval een werknemer bij tijdelijke detachering onder de regels van het oorsprongsland blijft vallen, er hoe dan ook 3

Zie Thomas Fritz, Transforming Europe into a Special Economic Zone: The EU’s Services Directive, Berlin Worling Group on Environment and Development -BLUE 21, juli 2004

4

Dit wordt in Nederland afgekort als EVO, in het Engels is het het meest bekend als Rome Convention of Rome I; een aanvulling/herziening, Rome II, is in voorbereiding

5

richtlijn 96/71/EC, in Nederland bekend als detacheringsrichtlijn, in het Engels Posting Directive

32

33

tevens aan een aantal minimumvoorwaarden van het werkland moet worden voldaan, zoals minimumloon, arbeidstijden- en arbeidsomstandighedenwetgeving, gelijke behandelingsbepalingen en algemeen verbindend verklaarde CAO bepalingen (in ieder geval in de bouwsector).

Charlie McCreevy over de richtlijn die niet wil vliegen De opvolger van Bolkestein, Charlie McCreevy, is een Ier met gevoel voor humor. Op 8 maart 2005 sprak hij ten overstaan van de plenaire vergadering van het Europees Parlement in Straatsburg de volgende gevleugelde woorden over de richtlijn die ‘niet wil vliegen’: ‘De Dienstenrichtlijn zoals die door de vorige Commissie is voorgesteld, was een nobele en erg innovatieve poging om iets dramatisch te doen op dit vitale terrein. Ik zou er een volstrekt onwankelbare houding tegenover aan kunnen nemen, zoals sommige commissieambtenaren graag zouden willen en in mijn kantoor op de negende verdieping van het Berlaymont kunnen gaan staan, het raam openen, een trompet pakken en rondtoeteren hoe fantastisch dit voorstel is! Ik zou voor eeuwig op de barricaden kunnen gaan om dit voorstel van de vorige Commissie te verdedigen! Het is absoluut briljant en ik kan het verdedigen vanaf dit moment tot aan mijn laatste snik - en zelfs nog daarna! Maar…., ik realiseer me donders goed dat de dienstenrichtlijn zoals die voorgesteld is, geen schijn van kans heeft om door de Raad van Ministers en door het Europees Parlement geaccepteerd te worden. Ik zou op mijn strepen kunnen blijven staan en er geweldige preken over kunnen afsteken, maar niks erdoor krijgen, in het geheel geen dienstenrichtlijn overhouden en al met al geen flikker doen om de problemen op te lossen waar we overal in Europa tegenaan lopen. Nee, ik heb een pragmatische houding gekozen. Ik heb geluisterd naar wat de parlementariërs zeggen. Ik ben hier veel geweest. Ik heb mensen individueel gesproken en gezamenlijk en in commissieverband en ze hebben me veel goede suggesties gegeven over wat te doen. Sommigen blijven er sterk op hameren door te gaan zoals we begonnen zijn, maar dat zal niet tot succes leiden. Daarom heb ik alle opvattingen op me in laten werken en gezegd dat de Commissie bereid is te luisteren en veranderingen te accepteren, om in ieder geval te zorgen dat er straks een dienstenrichtlijn uit komt, die wat positiefs doet voor de Europese economie. Dat is waar ik op uit ben.’ (eigen vertaling uit het Engels)

Alle arbeidsregels uitzonderen Wat doet nu het richtlijnvoorstel? Dat stelt als hoofdregel in artikel 16 dat de richtlijn over alle contracten gaat en sluit in artikel 17 alleen de zaken uit die door de detacheringsrichtlijn worden bestreken (‘matters covered by Directive 96/71/EC’). In verschillende overwegingen die aan de artikelen voorafgaan, en ook in uitlatingen van de Commissie echter wordt gesuggereerd alsof er niks verandert ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden. In de hoorzitting van het Europees Parlement op 11 november 2004 werd terecht door vakbondsdeskundigen gewezen op deze tegenstrijdigheden en onduidelijkheden. 6 En eindelijk gaven de ambtenaren van de Europese Commissie, die tot dan toe de vakbondsprotesten alleen als spookverhalen en onterechte stemmingmakerij hadden afgedaan, toe dat hun eigen verhaal inderdaad niet klopte. De enige afdoende oplossing om de beloftes van McCreevy waar te maken, is dat alles wat met arbeidsrecht en arbeidscontracten (individueel en collectief) te maken heeft, wordt uitgesloten van het land van oorsprongbeginsel, zoals ook voor consumentencontracten is bepaald. Of natuurlijk, dat het hele land van oorsprongbeginsel geschrapt wordt. 7 Status quo niet genoeg Maar ook als de status quo die er nu is, gehandhaafd blijft, schort er nog het nodige aan de duidelijkheid en rechtszekerheid voor werknemers én dienstverleners. Ook de huidige regels kennen veel mazen en zwakke plekken. Ze zijn erg ingewikkeld en moeilijk te toetsen en handhaven. Dat merken we in Nederland ieder jaar weer als het aspergeseizoen begint. De dienstenrichtlijn zal uitnodigen tot het verkennen van de marges en het zoeken naar mogelijkheden om - net nog legaal of illegaal het doel van de wetgeving, het beschermen van de zwakste partij in de arbeidsrelatie, - te ontduiken. En dat is tegen het belang van werknemers in de oude én nieuwe lidstaten. ‘De vakbeweging is voorstander van vrij verkeer van werknemers. Mensen moeten de vrijheid hebben om te werken waar ze willen. Maar die vrijheid mag niet worden misbruikt om de CAO en de sociale zekerheid uit te kleden’ zei Lodewijk de Waal in de oproep voor de grote vakbondsdemonstratie op 19 maart 2005. In plaats van het op termijn stellen van het vrij verkeer van werknemers bij de toetreding van nieuwe lidstaten op 1 mei 6

o.a. bijdrage Catelene Passchier, hoorzitting 11 november 2004 Europees Parlement

7

Zie ook Niklas Bruun’s ‘Employment issues, memorandum’, t.b.v. de hearing over de dienstenrichtlijn in het Europees Parlement, d.d. 11-11-2004

34

35

2004, hadden de condities voor dat vrij verkeer verbeterd moeten worden. De nieuwe ‘Sociale Agenda’ 8 die onlangs werd gepresenteerd door commissaris Werkgelegenheid en Sociale Zaken Spidla, oud-premier van Tsjechië, biedt aanknopingspunten om verbeteringen door te voeren. Een groep deskundigen gaat zich buigen over de problematiek van de arbeidsmobiliteit en de overgangstermijnen en ook de ontwikkelingen met betrekking tot het arbeidsrecht staan op die agenda. Wat zijn die problemen in relatie tot de dienstenrichtlijn?

Tijdelijk of structureel? Ten eerste is ook nu niet goed duidelijk waar de grens ligt tussen tijdelijke detachering en structureel werk. Zelfs het Europees Hof van Justitie zegt dat het Verdrag geen uitsluitsel biedt om abstract het omslagpunt te kunnen bepalen bij welke duur of frequentie detachering niet meer tijdelijk is maar structureel. 9 Ontduiking van regels door tijdelijke detachering voor te wenden, ligt dus op de loer. Op basis van overige regelgeving - bijvoorbeeld verordening 1408/71 die de sociale zekerheid regelt bij grensover-

Tandenloze tijger In de bouwsector - de enige sector waarin de detacheringsrichtlijn verplichtend voorschrijft dat de CAO-bepalingen ook voor buitenlandse werknemers onverkort van kracht zijn - is men verre van gelukkig met de voorgestelde dienstenrichtlijn. Tijdens een conferentie over de detacheringsrichtlijn in Scheveningen in oktober 2004 was zowel bij de werkgevers- als bij de werknemersvertegenwoordigers de kritiek niet van de lucht.12 Want hoewel de dienstenrichtlijn de werking van de detacheringsrichtlijn overeind houdt, worden de instrumenten waarmee deze in de praktijk gecontroleerd moet worden, door de richtlijn ontmanteld. Vestigingsvergunningen, registratieverplichtingen en voorschriften over documenten die op de werkplek aanwezig moeten zijn, worden immers bestempeld tot onnodige obstakels voor het vrij verkeer van diensten over de grens, terwijl de arbeidsinspectie van het land van oorsprong moet gaan controleren of ‘hun’ dienstverleners zich wel aan de regels houden in de lidstaten waar ze opereren. De woordvoerders van de Europese bouwwerkgeversclub FIEC merkten op dat daarmee de sector de tanden worden uitgetrokken waarmee ze moet bijten om de detacheringsrichtlijn effectief te maken.

36

schrijdende arbeid, en bilaterale belastingverdragen waarin wel een termijn wordt genoemd - zijn op zijn minst uiterste bovengrenzen aan te geven. Bij overschrijding van een periode van 12-24 maanden kan in ieder geval niet langer van tijdelijke detachering worden gesproken. Maar wat vooral van belang is, is het uitwerken van kwalitatieve criteria om te beoordelen of er geen sprake is van het opzettelijk misbruik maken van de mogelijkheid van tijdelijke detachering vanuit een andere lidstaat om structurele werkzaamheden elders uit te voeren onder voordeliger voorwaarden. VNO-NCW pleitte er in de hoorzitting in de Tweede kamer op 11 november 2005 10 voor zo’n onderscheid te maken. Ook zij willen voor meer structureel werk door buitenlandse dienstverleners meer dan alleen de minimumbepalingen van de detacheringsrichtlijn laten gelden (zie hierna). De Europese koepel van werkgeversorganisaties UNICE 11 pleit voor een preciezere definitie van het begrip vestiging in de richtlijn, om postbusfirma’s te voorkomen. Op dit punt is er duidelijk behoefte aan een aanscherping en toespitsing van de detacheringsrichtlijn en/of dienstenrichtlijn.

Welke voorschriften van sociale politiek van toepassing? Het kwam al aan de orde: de regel om bepalingen van het werkland te laten gelden heeft in de detacheringsrichtlijn alleen betrekking op een beperkt aantal wettelijke minimumregels. Niet alle arbeidsrechtelijke zaken worden door de detacheringsrichtlijn geregeld. Wat te denken van medezeggenschap, ontslagrecht, reïntegratie-inspanningen, aanvullende sociale zekerheid en pensioenen, etcetera. Als op grote schaal tijdelijk gedetacheerd gaat worden vanuit andere EU landen zonder dat dergelijke wettelijke regels van kracht zijn, dreigen de minimumbepalingen van de detacheringsrichtlijn maximumbepalingen te worden. 13 Ook de Nederlandse regering is gevoelig voor dit punt. De brief van minister Brinkhorst aan de Tweede Kamer suggereert om zulke ‘dwingendrechtelijke voorschriften uit hoofde van sociale politiek’, zoals ze zo 8

COM(2005)33 , 9 feb 2005

9

de Europese Commissie verwijst in zijn explanatory note van 5 juli 2004 over dienstenrichtlijn en detacheringsrichtlijn naar het arrest Schnitzer; zie ook Mijke Houwerzijl in haar proefschrift over de detacheringsrichtlijn, Deventer 2005

10 VNO-NCW brief aan Vaste Commissie EZ Tweede Kamer, 22 oktober 2004 11

UNICE commentaar op de richtlijn, 5 october 2004

12

Zie website www.efbh.be en www.iekevandenburg.pvda.nl

13

o.a. bijdrage Niklas Bruun, hoorzitting EO 11 november 2004, Employment issues

37

fraai worden genoemd, in het algemeen uit te zonderen van het land van oorsprongsbeginsel. 14 Nederland vindt dat bij detachering ‘de algemeen geldende nationale voorschriften van kracht moeten kunnen blijven, voor zover die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van sociale politiek (voorkomen illegale arbeid en misbruik) en geen disproportionele belemmering opleveren voor het dienstenverkeer.’ Ook op dit punt zou het gat tussen detacheringsrichtlijn en dienstenrichtlijn moeten worden gedicht.

Collectieve arbeidsovereenkomsten Vervolgens is er het punt van de collectieve arbeidsovereenkomsten. In Nederland, maar nog sterker is dat het geval in de Scandinavische landen, worden veel arbeidsvoorwaarden niet via de wet, maar via CAO’s geregeld. De detacheringsrichtlijn biedt landen weliswaar de mogelijkheid om ook algemeen verbindend verklaarde CAO-bepalingen op gedetacheerde werknemers van toepassing te laten zijn, maar stelt dat in een annex bij de richtlijn alleen verplicht voor een aantal functies in de bouwsector. Na veel druk vorig jaar in het kader van de discussie over het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe EU-landen, heeft minister De Geus nu voorgesteld de werkingssfeer van de detacheringsrichtlijn ook in Nederland te verruimen door de Wet arbeidsinschakeling gedetacheerde arbeiders (WAGA) naar alle algemeen verbindend verklaarde CAO’s uit te breiden 15. Die CAO-bepalingen hoeven alleen te gelden voor gedetacheerde werknemers als ze door het ministerie van Sociale Zaken algemeen verbindend zijn verklaard. Waar geen algemeen verbindend verklaarde CAO geldt, zijn slechts de minimumvoorwaarden van toepassing. Over het punt van het algemeen verbindend verklaren laait echter met enige regelmaat de politieke discussie op. Bij het direcoraat-generaal Interne Markt heeft men ook niet zo veel op met CAO’s. In de eerste rapportage over de staat van de interne markt (2002) suggereerde de Commissie immers al dat CAO-onderhandelingen een obstakel vormen voor de ontwikkeling van de interne markt voor diensten. 16 De vrijheid van collectief onderhandelen hoort tot de kern van grondrechten van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) en tot de grondrechten die in hoofdstuk twee van de concept Europese Grondwet zijn opgenomen. De effectiviteit en het sociale belang van CAO’s werden tot nu toe altijd door het Europees Hof gerespecteerd in zaken waar klagers een beroep meenden te kunnen doen op de Verdragsbepalingen over het vrij 38

verkeer van diensten. Voorkomen moet worden dat dit via de dienstenrichtlijn en de uitbreiding van mogelijkheden voor vrij verkeer van diensten onderuit gehaald wordt. Vooral in de Scandinavische landen maakt men zich hierover zorgen. Het afdwingen van collectieve afspraken bij grensoverschrijdend opererende dienstverleners kan ernstig belemmerd worden doordat volgens de richtlijn lidstaten niet meer mogen eisen dat er een wettelijk vertegenwoordiger van de dienstverlener in het gastland aanspreekbaar moet zijn om bijvoorbeeld een CAO mee af te sluiten. Hoe moeten werknemers anders hun vrijheid van vereniging en hun stakingsrecht (eveneens onderdeel van hoofdstuk twee van de concept Grondwet) uitoefenen?

Schijnzelfstandigen Een specifieke witte of grijze vlek vormt het verschijnsel van ‘schijn’ of ‘pseudo’-zelfstandigen, dat zich in steeds meer sectoren voordoet. De ‘zzp-ers’(zelfstandigen zonder personeel) in de bouw, de ‘eigen rijders’ in het wegtransport en vele variaties op dit thema door alle sectoren heen. Niet zelden is er sprake van een bewuste truc om de verplichtingen van een arbeidsovereenkomst (ontslagrecht, sociale premies, etc) te omzeilen; er is altijd een grijs gebied tussen echte freelancers, die niet van één opdrachtgever afhankelijk willen zijn en zelf hun werk willen bepalen en ‘economisch afhankelijken’ die in alles vergelijkbaar zijn met loonafhankelijken. 17 Helaas is er geen Europese definitie voor het werknemersbegrip en de definities voor zelfstandigen zijn in sommige lidstaten erg ruim. Volgens de detacheringsrichtlijn bepaalt het werkland waar de gedetacheerden werken, of er sprake is van een werknemersstatus of niet. Dit zal in de dienstenrichtlijn ook nog eens ondubbelzinnig moeten worden aangegeven om te voorkomen dat hier onduidelijkheid over komt te bestaan en dat toch het oorsprongslandbeginsel zou gaan prevaleren. Want dan zou de deur ook op dit punt wagenwijd opengezet worden om op zoek te gaan naar een oorsprongsland dat werkenden vogelvrij verklaart en als zelfstandige definieert om zo prettige condities te creëren voor naar de rest van de EU uit te zenden dienstverlenende zelfstandigen. 14 brief van minister Brinkhorst van EZ aan de Tweede Kamer, d.d. 20-09-2004 15

wetsvoorstel TK 29983

16

De toekomst van de interne markt voor diensten COM(2001)441

17

De Commissie EMPL van het Europees Parlement organiseerde hierover in juni 2003 een hoorzitting, en in de nieuwe Sociale Agenda COM(2005)33 van de Europese Commissie wordt nu een verdere uitwerking aangekondigd.

39

Detachering van derdelanders Het voorstel voor de dienstenrichtlijn heeft ook weinig consideratie met de nog steeds bij nationale overheden liggende bevoegdheid om te bepalen welke niet- EU burgers ze binnen hun grenzen willen toelaten. Via de dienstenrichtlijn zullen lidstaten verplicht worden door andere lidstaten op grond van eigen criteria toegelaten derdelanders te accepteren. Als dergelijke derdelanders op hun grondgebied gedetacheerd worden, mogen de ontvangende lidstaten niet meer hun eigen criteria en regels op hen toepassen. Dat strijkt in tegen de soevereiniteit die landen op dat punt claimen en kan de deur open zetten voor constructies om restricties te omzeilen. Overigens worden op dit punt de marges ook nu al ingeperkt via zaken bij het Europees Hof. Dit heeft Luxemburg al eens op de vingers getikt voor het stellen van aanvullende eisen. 18 Nederland bereidt zich ook voor op wijziging van de bestaande regels in de Wet Arbeid

Chaos Het Europees Vakverbond geeft in haar bijdrage aan de hearing van het Europees Parlement van 11 november 2004 voorbeelden van de chaos die het huidige richtlijnvoorstel creëert, als dat niet grondig wordt aangepast en alleen de uitzondering kent t.a.v. de zaken die door de detacheringsrichtlijn worden geregeld: Als een Brits bedrijf werknemers voor een periode van langer dan 12 maanden naar Frankrijk stuurt, kan dit niet langer worden aangemerkt als detachering. Dan kan kennelijk voor de arbeidsovereenkomst van deze mensen het oorsprongslandbeginsel ten volle gelden, tenzij beide partijen anders zijn overeengekomen. Het Britse bedrijf heeft dan voor zijn werknemers niet te maken met de Franse arbeidstijdenwet. Datzelfde zou dan gelden als zo’n Brits bedrijf Franse arbeiders inhuurt om in Frankrijk aan het werk te gaan, ongeacht de duur van hun contract. Ook dan gaat het niet om detachering, omdat de werknemer immers niet wordt uitgezonden naar een ander land dan waar hij normaal gesproken arbeid verricht. Het oorsprongslandbeginsel zou ook van toepassing zijn op een Belgisch bedrijf dat via een brievenbusconstructie in Polen Oekraïense arbeiders naar België haalt. Tenzij wederom de contractpartijen hebben gekozen voor een ander wetskader. Dan zou zelfs de Oekraïense wet van toepassing kunnen zijn.

Vreemdelingen 19 en zal een stuk van zijn autonomie moeten opgeven om zelf te sturen en te bepalen welke werknemers wel of niet binnen mogen komen. Dat bepaalt het land van oorsprong van de dienstverlener. Je zou dus zeggen dat er alle belang bij is om dit in Europees verband te coördineren, maar daar is nog weinig animo voor. Ook hier staat of valt de ruimte voor creativiteit met de mate van succesvol afgrenzen van echt tijdelijke detachering en structurele inzet van arbeidskrachten via een constructie die bedoeld is om beperkende regels (in dit geval vanuit de arbeidsmarktbehoefte in het werkland) te omzeilen. In de werkgroep van de Raad die met het voorstel bezig geweest is, is al aan de orde geweest hoe het werkland daarop meer controle kan uitoefenen. 20 Ook deze derdelandersproblematiek onderstreept dus de noodzaak van scherpere criteria voor wat onder detachering mag worden verstaan.

Uitzendwerk Een steeds populairdere tak van dienstverlening is het leveren van personeel op uitzendbasis, geleased, gedetacheerd, of hoe het dan ook genoemd wordt. ‘Handjes’ voor simpel inpakwerk tot en met de volledige verzorging van kantoor en management. Ook hier leveren definities en scheidslijnen grote problemen op. Wat in ieder geval duidelijk moet zijn en blijven, is dat onder de minimumbepalingen van de detacheringsrichtlijn ook hoort wat er ten aanzien van uitzendwerk in het werkland is geregeld. De dienstenrichtlijn moet dat minimum echter niet uitkleden. Dat zou het doorzetten betekenen van liberalisering van het uitzendwerk zonder de sociale voorwaarden waar een eerder richtlijnvoorstel op doelde. Dat voorstel voor een uitzendrichtlijn 21 was wél evenwichtig. Enerzijds beoogde het uitzendbureaus geaccepteerd te krijgen in alle lidstaten; anderzijds regelde het dat uitzendwerknemers als ze ergens tewerkgesteld worden, gelijk behandeld moeten worden. Ze moeten minimaal loon en arbeidsvoorwaarden van de inlener krijgen, of op zijn minst een degelijke rechtspositie en degelijke arbeidsvoorwaarden bij het uitzendbureau genieten. Dat voorstel is door het Europees Parlement met een aantal wijzigingen en verbeteringen in grote meerderheid aanvaard in november 2002. Sindsdien is er echter in de Europese Raad van ministers van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een impasse ontstaan 18

21 oktober 2004

19

brief van minister De Geus aan de Tweede Kamer 25 januari 2005

20 Raadsdocument 5161/05 10 janurai 2005 21

40

COM(2002)149

41

omdat een kleine minderheid van lidstaten het compromisvoorstel van de Europese Commissie blokkeert. Sommigen in de uitzendbranche, die steeds stevig voor die uitzendrichtlijn gelobbyd hebben, zien nu met de dienstenrichtlijn hun kans schoon om zonder de beschermende voorwaarden voor de uitzendwerknemers, en zonder het zorgvuldige overleg met sociale partners dat voor het opheffen van de nationale belemmeringen voor uitzendwerk was voorzien, de liberalisering van het uitzendwerk in de hele EU te forceren. De pressie om de in veel landen rechteloze en uitzichtloze situatie van uitzendwerknemers te verbeteren en de voordelen van flexibiliteit op de arbeidsmarkt met het tegengaan van tweedeling en bieden van meer zekerheid voor flexibele arbeidskrachten gepaard te laten gaan, wordt zo via de openingen die de dienstenrichtlijn biedt, weggenomen. De bonden in de uitzendsector vinden het aannemen van de uitzendrichtlijn dan ook een absolute voorwaarde voor het accepteren van de dienstenrichtlijn. Zij hameren bovendien op de kwetsbaarheid van de sector voor malafide praktijken en de noodzaak om daarvoor juist wel gerichte vestigings-eisen en financiële borgen te stellen. UNI-Europa, de vakbondskoepel in de sector, bepleit om die redenen de uitzendsector van de dienstenrichtlijn uit te zonderen en voortbouwend op de uitzendrichtlijn samen met Euro-CIETT, de werkgeversorganisatie, een specifieke sectorrichtlijn te maken. 22

Toezicht en controle De hele hierboven beschreven ingewikkelde systematiek van de regels die op de arbeidsmarkt gelden vanuit het respect voor de nationale tradities staat of valt met de mogelijkheden voor toezicht, controle en handhaving. Eén van de grote problemen, die bijvoorbeeld uit de jarenlange ervaringen in de bouwsector met de detacheringsrichtlijn naar voren is gekomen, is dat het lastig is om dat toezicht effectief genoeg te maken.23 Hoe meer verschillende bedrijven, nationaliteiten, contractvormen en instanties betrokken zijn bij het verlenen van diensten, hoe groter de mazen in het net zijn om creatief met de regels om te gaan tot en met regelrechte fraude en illegale of zelfs criminele praktijken. De ambtenaren die de dienstenrichtlijn achter hun tekentafel in Brussel hebben ontworpen, hebben duidelijk nog nooit in de dagelijkse praktijk van bouwplaatsen of tuinbouwkassen rondgekeken. De richtlijn is vanuit een volstrekt theoretische invalshoek - en vanuit het eenzijdige perspectief van die arme dienstverrichter die op zoveel regels stuit, opgezet. Hier wreekt zich het ontbreken van consultatie met betrokken sectoren en instanties 42

zoals de sociale partners in de bouw. De ‘impact assessment’ van regels die in Brussel bedacht worden, waar het bedrijfsleven bij voorstellen voor sociale of milieu- wetgeving zo hard om schreeuwt, ontbreekt. De richtlijn is op geen enkele manier kwalitatief getoetst aan de weerbarstige praktijk. Ook hier kan beter in het midden gelaten worden of er sprake is van naïviteit of van bewuste provocatie. De voorstellen in de dienstenrichtlijn staan in ieder geval haaks op de aanbevelingen voor de zo noodzakelijke verbetering van dat toezicht die in de afgelopen tijd gedaan zijn. 24

Controle verlegd naar land van oorsprong Volgens de dienstenrichtlijn is het de lidstaat van oorsprong die primair belast is met de controle van de dienstverrichter en de door hem verrichte diensten, ook wanneer hij die diensten in een andere lidstaat verricht (art. 16, lid 2) Men kan er met recht aan twijfelen of de landen van oorsprong de hiervoor benodigde middelen kunnen of willen vrijmaken. Het is evenzeer de vraag in hoeverre lidstaten er belang bij hebben om de effecten van de grensoverschrijdende activiteiten van hun dienstenbedrijven elders te controleren. Zelf hebben ze daar geen last van en die expansie brengt geld in het laatje, dus waarom zou je ze hinderen? De ambtenaren van de Europese Commissie stellen hier alleen een ongelooflijk zonnige geloof in de wil en mogelijkheden tot samenwerking tussen nationale instanties en inspecties tegenover. Ze zouden toch moeten weten hoe stroef en moeizaam die samenwerking verloopt als het gaat om de detacheringsrichtlijn. De informatie-uitwisseling en onderlinge bijstand die zowel voor de instanties zelf, als voor de betrokken werkgevers en werknemers van zo cruciaal belang is, komt nog maar nauwelijks van de grond. Als je dan de instanties van het land van oorsprong van de dienstverleners aan de knoppen zet, dan kun je wel nagaan wie er dan uiteindelijk aan het kortste eind trekt.

22 Bernadette Ségol, UNI-EUropa, ‘Temporary Employment Agencies and the Services Directive’, paper t.b.v. de hearing over de dienstenrichtlijn van het Europees Parlement, d.d. 11-11-2004 23 In opdracht van de Europese werkgevers- en werknemersorganisaties in de bouwsector is onlangs een studie gedaan naar de ervaringen: Jan Cremers, Peter Donders (editors) The free movement of workers in the EU, CLR studies 4, 2004 24 Bijvoorbeeld in de gezamenlijke verklaring van FIEC en EFBH, weergegeven in de hierbovengenoemde studie

43

‘Werkland’ gemuilkorfd Het richtlijnvoorstel bepaalt dat lidstaten van een dienstverlener niet meer mogen eisen dat hij een vestiging of zelfs maar een kantoor heeft op het grondgebied van de lidstaat waar hij zijn diensten aanbiedt. Ook mag zo’n dienstverlener niet worden verplicht om een adres of vertegenwoordiger te hebben. Een verplichting om zich te registreren of een vergunning aan te vragen is eveneens uitgesloten. In feite betekent dit dat een grensoverschrijdende dienstverlener zo goed als ongecontroleerd zijn gang kan gaan. Dat geldt ook als het gaat om arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Want ook bij het uitzenden van werknemers mag straks niet meer om papieren worden gevraagd. Dan gaat het dus om cruciale zaken zoals de informatie over het arbeidscontract, het aantal arbeidsuren en de bewijzen dat sociale premies en belastingen worden afgedragen. Wie ooit wel eens zelfs maar oppervlakkig kennisgenomen heeft van de moeilijkheden bij het bestrijden van illegale tewerkstelling kan zich voorstellen dat mensen die daarmee bezig geweest zijn, hier werkelijk met hun oren staan te klapperen. In de Nederlandse uitzendbranche, waar tien jaar geleden het vergunningenbeleid werd afgeschaft, wordt nu weer volop gewerkt aan alternatieve methodes om toch weer grip te krijgen op de vele malafide praktijken. In de in 1997 geactualiseerde afspraken binnen de ILO over uitzendbureaus 25 hebben Nederland en andere EU landen zich juist verplicht om zulk beleid te optimaliseren. Volgens de detacheringsrichtlijn moeten ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden van uitzendwerknemers de regels van het werkland gelden. Maar hoe moet dat ooit gecontroleerd en uitgevoerd worden als je geen informatie kunt afdwingen? Wederzijds wantrouwen De richtlijn legt een aantal verplichtingen op aan de landen van oorsprong om controles uit te oefenen op de dienstverleners die in hun land gevestigd zijn. Tegelijkertijd echter zijn dat soort controles voor het bestemmingsland verboden. In de aanvullende explanatory note 26 wordt dat allemaal enigszins genuanceerd zonder dat de tekst echter gewijzigd wordt. Lidstaten van oorsprong mogen desgewenst de controlerende instanties van de lidstaat van dienstverrichting vragen ter plaatse inspecties uit te voeren ‘om de doeltreffendheid van de controle in de lidstaat van oorsprong waarborgen’ 27. De instanties in het bestemmingsland mogen desgewenst ook op eigen initiatief controles uitvoeren. Maar dan mogen ze alleen de feiten vaststellen. Ze kunnen geen rechtstreekse maatregelen treffen tegen een bedrijf dat de regels overtreedt. Dat is aan de instanties in het land van oorsprong. 44

Als je dit vergelijkt met de uitgebreide maatregelen die er zijn getroffen bijvoorbeeld om belastinginspecties te laten samenwerken op het gebied van de inning van BTW of accijnzen, of met de structuur en regelgeving die is opgebouwd om de financiële toezichthouders toezicht te laten uitoefenen op het vrij verkeer van financiële diensten, dan is de simpele verplichting tot samenwerking tussen inspecties in de dienstenrichtlijn echt een wassen neus. Wederzijds vertrouwen en het delegeren van toezicht aan collega toezichthouders moet gebaseerd zijn op een gezamenlijk belang bij een goed functionerend vrij verkeer. Zolang er - terecht of onterecht - meer wantrouwen heerst omdat lidstaten vooral uit zijn op de eigen voordelen en de eigen concurrentiepositie, dan is er veel meer nodig om zo’n vergaande mate van delegatie van bevoegdheden verantwoord en effectief te laten functioneren.

Informatieverstrekking en rechtsbescherming In alle presentaties tot nu toe geeft de Commissie hoog op van de technologische mogelijkheden om informatie over de regels in de 25 (of 28) verschillende landen op een Europese website te zetten in de vele talen van de Europese Unie. Alsof dat het ei van Columbus is en alsof daarmee de kous af is. Ga er maar aanstaan: hoeveel duizenden pagina’s zijn dat wel niet? Maar: wat heb je aan die informatie? Alleen de detacheringsrichtlijn zelf al is voor een leek volstrekt onleesbaar en ondoorzichtig. Laat staan dat je iets zou snappen van een serie vertaalde Franse wetsteksten of Scandinavische CAO-bepalingen (als die er al op zouden komen, want hoeveel duizenden CAO’s zijn er wel niet – zelfs in Nederland staan die niet eens zomaar op een website). Een sympathiek streven om informatie-uitwisseling te bevorderen op arbeidsvoorwaardenterrein, maar absoluut geen afdoende compensatie voor de complicaties van het zogenaamd simpele oorsprongslandbeginsel. Niet voor de dienstverlener, maar zeker niet voor werknemers. Maar de Commissie vindt dat het bij grensoverschrijdende detachering in principe aan de gedetacheerde werknemers zelf is om zich op de hoogte te stellen van de arbeidsvoorwaarden die op hen in het gastland van toepassing zijn en om zich bij het niet naleven daarvan tot de rechter te wenden om hun gelijk te halen. Daarmee wordt de rechtsbescherming van werknemers kennelijk afdoende geregeld geacht!

25 ILO Verdrag 181 en bijbehorende Aanbeveling van 1997 26 raadsdocument 11153/04 over artikel 24 27 Artikel 36 van het voorstel voor de kaderrichtlijn voor diensten op de interne markt.

45

Hoofdstuk 4

Diensten van algemeen belang

Inleiding Door de brede definitie van het begrip ‘dienst’, ligt het probleem van de onduidelijke afgrenzing naar publieke diensten en diensten van algemeen (economisch) belang in volle omvang op tafel. Het voorstel is van toepassing op ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst […] die bestaat in een dienstverrichting waarvoor een economische tegenprestatie wordt ontvangen.1 Uit deze brede definitie volgt dat veel publieke en sociaal-maatschappelijke dienstverlening ook zonder meer onder de werking van de richtlijn valt. Voor de naschoolse opvang moet immers gewoon betaald worden, net als voor de bibliotheek, het volwassenenonderwijs, de publieke omroep, het openbaar vervoer, geneeskundige hulp en ga zo maar door. Bovendien worden steeds meer van deze diensten door commerciële private bedrijven ‘op de markt’ uitgevoerd. Nederland loopt hiermee vergeleken bij andere Europese landen voorop als het gaat om privatisering in sociale zekerheid, arbeidsbemiddeling, gezondheidszorg. Daarom is alleen het uitzonderen van diensten die in overheidshanden zijn, of een aantal als zodanig benoemde sectoren zoals gezondheidszorg en onderwijs, geen afdoende oplossing. Er zal ook wat gedaan moeten worden aan het helder vastleggen van de mogelijkheden voor overheidsinvloed op private diensverleners vanwege redenen van algemeen belang. Te brede definitie In het voorstel wordt alleen een uitzondering gemaakt voor belastingen, diensten in verband met de uitoefening van het openbaar gezag en voor wat er ten aanzien van financiële diensten, elektronische communicatiediensten en vervoersdiensten in specifieke sectorrichtlijnen is geregeld. Verder zijn alleen volstrekt niet-economische activiteiten uitgesloten en 1

Commissie van de Europese Gemeenschappen, ‘Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt’, COM(2004) 2 definitief/2, 25/02/2004, art. 4, [cursivering IvdB/RK]

46

47

activiteiten waarbij het kenmerk van vergoeding ontbreekt. Dat zijn bijvoorbeeld activiteiten ‘die de staat zonder economische tegenprestatie verricht in het kader van zijn taken op sociaal, cultureel, gerechtelijk of onderwijsgebied’2. Dat betekent niet dat daarmee deze terreinen vanzelf in hun geheel zijn uitgezonderd van de werking van de dienstenrichtlijn. De definitie van het begrip ‘dienst’ in het voorstel is gebaseerd op de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Het Hof stelt dat ‘een dienst elke niet in loondienst verrichte economische activiteit is die gewoonlijk tegen vergoeding wordt verricht zonder dat wordt verlangd dat de dienst wordt betaald door degene te wiens behoeve hij wordt verricht’. 3 Dat kan dus ook gebeuren via een (zorg)verzekeraar, een sociaal fonds, of door middel van een rechtstreekse overheidsbijdrage of mengvormen daarvan. Bovendien kunnen deze financiers zelf ook weer als dienstverleners beschouwd worden, of ze nu non-profit zijn of commercieel. Alleen als die economische tegenprestatie ontbreekt, is duidelijk dat de betreffende dienst buiten de reikwijdte van de dienstenrichtlijn valt. Een definitie die weinig uitzonderingen oplevert.

Subsidiariteit Als er ergens grote eensgezindheid over bestaat, dan is het wel dat binnen de Europese Unie de bevoegdheid om te bepalen wat publiek en privaat is en wat een dienst van algemeen belang is, bij de nationale regeringen ligt. En dat de nationale of decentrale overheid gaat over het formuleren van de condities die in het algemeen belang geacht worden te zijn. De tradities en gevoeligheden zijn verschillend, maar er zijn ook grote overeenkomsten. Het gaat erom toegankelijkheid, universaliteit, kwaliteit, betaalbaarheid en dergelijke te garanderen en beschermen. Artikel 16 van het EG Verdrag draagt in algemene termen de EU en de lidstaten op dat te doen en het nieuwe artikel III-6 van de nieuwe Europese Grondwet creëert een rechtsbasis, een uitdrukkelijke bevoegdheid voor de Europese Unie om daar Europese wetgeving over te maken. Dat betekent niet dat de Europese Unie de verantwoordelijkheid van lidstaten om diensten van algemeen belang te garanderen en financieren, gaat overnemen. Wel moet EU-wetgeving mogelijkheden voor nationale en decentrale overheden om hun burgers deze diensten te verstrekken en daarbij het publieke belang te borgen, veiligstellen. De dienstenrichtlijn dreigt juist het omgekeerde te doen. In plaats van veiligstellen, zou die publieke borging door de brede reikwijdte en het absolute karakter van de bepalingen in die richtlijn juist onder druk kunnen komen te staan. 4 48

Publiek, privaat en het grijze gebied daartussen Lidstaten bepalen ieder voor zich hoe zij het begrip ‘publiek belang’ invullen en dat wordt marginaal getoetst door het Europees Hof, als er sprake is van klachten. Iedere lidstaat bepaalt ook hoe en door wie de diensten die hij van belang vindt voor zijn burgers worden uitgevoerd, door overheidsdiensten in eigen huis, door sociale corporaties of andere rechtsvormen zonder winstoogmerk, of door private commerciële ondernemingen op de markt. Maar iedere lidstaat heeft daarbij te maken met de Europese mededingingsregels en de regels voor de interne markt. Waar er sprake is van marktwerking en van private marktpartijen, horen volgens de Europese regels ook aanbieders vanuit andere lidstaten mee te kunnen dingen naar de uitvoering van die diensten van algemeen belang. En daar zit dus de onduidelijkheid in de dienstenrichtlijn. Wat mag een overheid nog aan publieke borging regelen als dienstverleners vanuit andere EU landen zich kunnen beroepen op de dienstenrichtlijn? Wat blijft er nog over van de mooie uitgangspunten in het Verdrag als dienstverlening zonder vestigingsvereisten onder de regels van het oorsprongsland moet worden toegestaan en eigen regels in het land van bestemming verboden of op z’n minst streng aan banden gelegd worden? Hoe moet in het licht van deze dienstenrichtlijn het plan van de regering Balkenende om de nieuwe basisverzekering voor ziektekosten volledig door private verzekeraars te laten uitvoeren worden beoordeeld? 5 Uitzonderen van sectoren De discussie bij de Europese regeringen en parlementen richt zich nu veelal op het per sector uitzonderen van diensten van algemeen belang. In de Raad zijn al vele gewenste uitzonderingen opgesomd: medische diensten, sociale zekerheid, de zuivering van afvalwater. Ook in het Europees Parlement bestaat de tendens om in iedere vakcommissie specifieke sectoren te benoemen. Echter, noch een algemene formule, noch het benoe2

Voorstel voor een richtlijn van het Europese Parlement en de Raad betreffende diensten op de interne markt, p.23

3

cursivering IvdB/RK]

4

Ook hierover zijn in de hoorzitting van het Europees Parlement op 11 november 2004 zeer behartenswaardige dingen gezegd, o.a. door Rita Baeten m.b.t. de gezondheidszorg

5

Zelfs zonder de dienstenrichtlijn is dit al een riskant experiment. Zie de brochure Over de grenzen van de Nederlandse gezondheidszorg, die de PvdA-Eurodelegatie in November 2003 uitbracht

49

Sociale Diensten van Algemeen Belang In het Witboek Diensten van Algemeen Belang, (COM(2004)374), dat de Europese Commissie op12 mei 2004 uitbracht, wordt een specifieke Mededeling - een soort beleidsnota - aangekondigd die specifiek op sociale diensten in zal gaan. Onder sociale diensten wordt verstaan: gezondheids- en andere zorg, arbeidsvoorziening, kinderopvang, (re)ïntegratiediensten, pensioenfondsen, sociale zekerheidsregelingen, onderwijs, volkshuisvesting en dergelijke. Terwijl het hoofdverantwoordelijke Directoraat Generaal voor het Witboek DG Mededinging is, tegenwoordig geleid door Europees Commissaris Neelie Kroes, wordt deze beleidsnota voorbereid door het Directoraat Generaal Werkgelegenheid en Sociale Zaken van Wladimir Spidla. Een Directoraat Generaal kan men vergelijken met een ministerie. De bedoeling van deze Mededeling is om de impact na te gaan van Europese regels op het functioneren en met name ook op het moderniseren van de sociale diensten. Immers steeds vaker is sprake van marktwerking op deze terreinen en van mengvormen van publieke en private uitvoering. In de zomer van 2004 heeft een grote conferentie plaatsgevonden, georganiseerd door de Europese Commissie samen met het Duitse Ministerie, het Platform van Europese sociale NGO’s en het Observatory for the Development of Social Services in Europe. Op basis van de daar gehouden discussies tussen ambtenaren van de ministeries in de 25 lidstaten, wetenschappelijke experts, regionale en locale vertegenwoordigers en nationale en Europese NGO-vertegenwoordigers en op basis van een vragenlijst die in de lidstaten is uitgezet, wordt deze Mededeling nu voorbereid. Eén van de hoge ambtenarencomités van de Sociale Raad, het Sociale Beschermingscomité, zal binnenkort de reacties op die vragenlijst publiceren. In april zal er dan weer een bijeenkomst zijn met NGO’s, sociale partners en ministeries. De Sociale Raad zal er in zijn vergadering van 7 april denkelijk ook aandacht aan besteden. DG Werkgelegenheid en Sociale Zaken zal daarna de Mededeling voorbereiden en door de Europese Commissie laten uitbrengen. Voor de discussie over de Dienstenrichtlijn en het Witboek Diensten van Algemeen Belang kan dit belangrijke ammunitie aanleveren om de noodzaak van helderder Europese regelgeving te beargumenteren voor diensten van algemeen belang in het algemeen en sociale diensten in het bijzonder.

men van een lijstje uit te zonderen sectoren zal het probleem van de bevoegdheden voor publieke borging afdoende kunnen oplossen. Er zullen altijd grijze zones zijn en de verschillen tussen lidstaten in wat ze publiek of privaat regelen zullen blijven leiden tot fricties, als het land van oorsprong de norm moet stellen. Hier wreekt zich de ambitieuze aanpak van de richtlijn: er wordt niet een positieve lijst gemaakt van diensten, waarvoor het vrij verkeer moet worden geregeld, maar alle diensten vallen eronder, tenzij ze specifiek worden uitgezonderd.

Kaderrichtlijn Diensten Algemeen Belang Om het probleem wel afdoende op te lossen is het nodig dat er Europese wetgeving komt waarin de bevoegdheden van nationale en decentrale overheden om het publiek belang te borgen, helder worden vastgelegd. De PES-fractie in het Europees Parlement benadrukt dit dan ook sterk in zijn uitgangspuntennotitie6. Als er zo’n brede horizontale dienstenrichtlijn komt, moet er ook een breed wetgevend kader voor de diensten van algemeen belang komen. Ook een onlangs verschenen proefschrift van een mededingingsjurist 7 die de spanningen met Europese interne markt en mededingingswetgeving in de zorg-, sociale zekerheids- en pensioensector in Nederland onderzocht, komt tot die aanbeveling. ‘Een kaderrichtlijn kan lidstaten meer rechtszekerheid bieden indien zij vorm willen geven aan eigen nationaal beleid door daartoe bepaalde diensten te kwalificeren als diensten van algemeen belang’, zegt Sluijs. Nu moeten we maar afwachten, wat het Europees Hof in laatste instantie beschikt. In zo’n kaderrichtlijn Diensten Algemeen Belang kunnen we als wetgever op grond van een politieke standpuntbepaling vastleggen wat beginselen en voorwaarden zijn voor diensten vanuit het algemeen belang: continuïteit, toegankelijkheid, beschikbaarheid, kwaliteit, betaalbaarheid. 8 Bij alle verscheidenheid aan keuzes en invullingen, is er voldoende samenhang in de doelstellingen en criteria om zo’n raamwerk te kunnen maken. Ook de jurisprudentie van het Europees Hof kan daarin verwerkt worden. Dat biedt dan het raamwerk waarbinnen nationale en decentrale overhe6

PES fractie Services Directive, maintaining quality services and protecting the European social model, aangenomen 2 maart 2005. Zie kader in hoofdstuk 5.

7

J.J.M. Sluijs, Gereguleerde marktwerking van sociale zekerheidsbelangen, Kluwer 2004

8

PES fractie Proposals for the structure and possible substance of a European Directive on Services of General Interest, aangenomen op 11 december 2003

50

51

den hun eigen keuzes kunnen maken, geheel en al volgens het subsidiariteitsbeginsel dat de lidstaten hier het primaat geeft, zonder dat ze daarbij onverwacht op hun vingers getikt kunnen worden door een

Patiëntenmobiliteit Een vreemde eend in de bijt van de horizontale richtlijn is het specifieke artikel 23. Dit artikel codificeert een aantal uitspraken ( Kohll, Decker, Smits en Peerbooms, Vanbrakel en Müller-Fauré/Van Riet), die de afgelopen jaren gedaan zijn door het Europees Hof over intra- en extramurale zorg, en het al of niet vooraf toestemming moeten hebben voor behandelingen in het buitenland. Deze bepaling hoort echter veel meer thuis bij Verordening 1408/71 die de coördinatie van sociale zekerheidsregelingen regelt. Daar is dit thema bij de behandeling in het Europees parlement ook al uitvoerig aan de orde geweest. De Raad wil echter nog niet tot verdere stappen overgaan en moet over de Verordening met unanimiteit beslissen. Sommigen vinden het daarom interessant dat via de Dienstenrichtlijn op de rechtsgrond van wetgeving voor de interne markt nu die unanimiteitsbarrière omzeild kan worden. Het is echter wel merkwaardig om dit onderwerp uitsluitend te behandelen als een zaak tussen consument/afnemer van de zorg en zorgaanbieder, terwijl bij de financiering van die zorg een belangrijke derde partij in het geding is: een publieke of private zorgverzekeraar. Dit gaat ook voorbij aan het proces van meer onderlinge uitwisseling en informatie met betrekking tot (grensoverschrijdende) gezondheidszorg, dat de Ministers van Volksgezondheid en van Sociale Zaken een paar jaar geleden startten. Hier is juist geprobeerd om grensoverschrijdende samenwerking met betrekking tot bijvoorbeeld capaciteitsproblemen en specialisaties een betere basis te geven. Patiëntenorganisaties hopen dat door het opnemen van het voorstel in de dienstenrichtlijn verdere druk ontstaat om patiënten te helpen om in het buitenland op zoek te gaan naar behandelingen die in eigen land niet (tijdig) voor handen zijn. Maar deskundigen op het terrein van de financiering van de zorg (o.a. Rita Baeten van het Observatoire Social Européen, in haar bijdrage aan de hoorzitting op 11 november 2004) waarschuwen dat als verzekeraars behandelingen in het buitenland op grote schaal moeten gaan vergoeden, dit grote gevolgen kan hebben voor een solide en solidaire financiering van de gezondheidszorg in de lidstaten.

nationale of Europese rechter omdat ze de Europese interne markt en mededingingsregels schenden.

Sectorregelingen Ook zijn specifieke sectorregelingen denkbaar en wenselijk, zoals bijvoorbeeld door een rapport van het wetenschappelijk instituut van het CDA werd voorgesteld voor de zorgverzekeringen. 9 Daarin kan dan preciezer worden vastgelegd hoe voorschriften van een lidstaat met betrekking tot bijvoorbeeld acceptatieplicht, of het meedoen aan vereveningssystemen, aan particuliere verzekeraars vanuit de hele EU kunnen worden opgelegd zonder in conflict met de Europese regelgeving ten aanzien van verzekeringsmaatschappijen te komen. Dat schrijft de lidstaten niet voor om hun ziektekostenstelsel te privatiseren, maar geeft wel garanties om dat op hun eigen voorwaarden te kunnen doen. Zo kan aan de ene kant voorkomen worden dat lidstaten hun markt afgrenzen door disproportionele of protectionistische voorwaarden en aan de andere kant veel meer zekerheid en manoeuvreerruimte aan lidstaten geboden worden om naar eigen inzicht hun verantwoordelijkheid voor het publiek belang in te vullen. Evenwicht van belangen Deze randvoorwaarden voor diensten van algemeen belang richten zich uiteraard wel tot overheden die de gebruikers van die diensten van algemeen belang in hun territorium willen beschermen en kwaliteit willen garanderen. Ook hier wringt dus het oorsprongslandprincipe. Immers als zo duidelijk de zeggenschap over gezondheidszorg, volkshuisvesting, sociale zekerheid, pensioenen en andere diensten van algemeen belang primair bij de lidstaten ligt, ook als ze die sectoren voor marktwerking openen, dan moeten zij toch de mogelijkheid en bevoegdheid hebben om hun eisen te stellen aan alle dienstverleners die zich binnen die domeinen op hun ‘markt’ begeven. Dan kan die bevoegdheid toch niet overruled worden doordat de nieuwe dienstenrichtlijn bepaalt dat zij zich neer moeten leggen bij wat ándere EU lidstaten dan wel of niet hebben geregeld met betrekking tot eventuele gegadigden in die markt die in een andere lidstaat gevestigd zijn? Ze moeten op zijn minst kunnen eisen dat die dienstverleners zich in hun land vestigen en zich aan hun regels houden. In de toelichtende notities maakt de Commissie zich daar makkelijk vanaf door te stellen dat meestal voor dergelijke diensten een vaste locatie 9

52

J.W. van de Gronden, Zorg tussen lidstaat en interne markt, 2003

53

nodig is in het bestemmingsland. De commotie over de internetdokters laat al zien, dat dit niet zo evident is. Bovendien moet de reikwijdte van die regels niet alleen vanuit het perspectief van de dienstverleners worden bekeken, maar vanuit een evenwicht van algemeen belang, gebruikersbelang en aanbiedersbelang worden bepaald.

Zorg en niet-medische sociale voorzieningen Commercialisering Medische zorg beslaat ongeveer tien procent van het Europese BNP en het particuliere bedrijfsleven ziet deze sector als een belangrijke groeimarkt, waarin veel winst te behalen valt. Maar tot nu toe konden publiek gefinancierde zorgstelsels van de markt worden afgeschermd met nationale wet- en regelgeving. De dienstenrichtlijn dreigt aan die beschermde positie nu een einde te maken. Onder de bepalingen van de dienstenrichtlijn worden de diensten die artsen leveren aan patiënten niet langer beschouwd als een publiek goed dat voor iedereen toegankelijk en bereikbaar moet zijn, maar als gewone economische activiteit, die op de vrije markt moet kunnen worden aangeboden. Maatregelen om de betaalbaarheid, toegankelijkheid en een universele dekkingsgraad te garanderen lopen het risico om te worden aangemerkt als ongeoorloofde marktbarrières, die opgeruimd moeten worden.

Vrije markttoegang Buitenlandse zorgverleners moeten vrije markttoegang krijgen op basis van de wet- en regelgeving zoals die geldt in hun land van oorsprong. Opleidingseisen en kwaliteitsnormen ten aanzien van (para)medische dienstverlening, zoals bijvoorbeeld de thuis- en ouderenzorg, zijn echter zeer verschillend. Bovendien kunnen volgens de richtlijn ook eisen rond bijvoorbeeld het aantal ‘handen aan het bed’ als een ongeoorloofde beperking van de vrije markt gezien worden. De richtlijn kent namelijk een verbod op het stellen van minimum personeelseisen. Ook is het de vraag of buitenlandse aanbieders aan alle veiligheidseisen van het werkland hoeven te voldoen. Dat kan grote risico’s opleveren, bijvoorbeeld met betrekking tot het gebruik van radioactieve materialen in de gezondheidszorg. Daarnaast dreigt de richtlijn paal en perk te stellen aan spreidingsinstrumenten voor het garanderen van een evenwichtige geografische dekkingsgraad in zorg, aan het hanteren van prijsplafonds om de zorg betaalbaar te houden en aan het stellen van eisen aan de rechtspersoon van zorgaanbieders, zoals bijvoorbeeld de eis dat zorg wordt aangeboden door een non-profitorganisatie. 54

Door het cumulatieve effect van deze en andere in de richtlijn opgenomen bepalingen komen kwaliteit en toegankelijkheid van de zorg op onaanvaardbare wijze onder druk te staan. 10

Gezondheidsrisico’s blijven De European Health Alliance waarschuwt in een briefing note van juli 2004, dat met uitsluiting van gezondheidsdiensten niet alle risico’s zijn afgedicht. Andere dienstensectoren die van invloed zijn op de volksgezondheid zullen dan immers wel onder de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn blijven vallen. De EPHA zegt daarover: ‘In belangrijke volksgezondheidskwesties zoals de consumptie van alcohol en tabak en overgewicht/dieet bestaat er een duidelijk verband tussen de negatieve invloed op de volksgezondheid van reclame- en marketingactiviteiten van de betreffende industrieën. Economische kerndiensten als detailhandel en distributie kunnen bepalend zijn voor de beschikbaarheid van voedsel, medicijnen, krediet. Schadelijke producten zoals chemicaliën, wapens en drugs houden direct verband met de algemene gezondheidsituatie en ook aan distributieprocessen kunnen door luchtvervuiling en geluidsoverlast gezondheidsrisico’s kleven. Kansspelen en pornografie behoren tot het terrein van andere economische diensten die het openbaar welzijn en de maatschappelijke gezondheidssituatie ondermijnen. Vanuit het oogpunt van de volksgezondheid moet het heersende dogma dat economische ontwikkeling iedereen automatisch tot voordeel zal strekken ernstig in twijfel worden getrokken.

Uitzonderen? De druk vanuit de lidstaten en de zorgsectoren om de gezondheidszorg uit te zonderen van de werking van de dienstenrichtlijn is groot. Het conceptrapport van de Commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken van het Europees Parlement pleit ervoor om gezondheidsdiensten, samen met andere niet-medische sociaal-maatschappelijke dienstverlening, volledig buiten beschouwing te laten. Gezondheidszorg behoort, net als veel andere sociaal-maatschappelijke 10 Voor een uitgebreide risicoanalyse, zie Rita Baeten, ‘The proposal for a Directive on Services in the Internal Market applied to Healthcare Services’, paper presented for the public hearing in the European Parliament, 11 November 2004, Observatoire Social Européen, 2004.

55

dienstverlening, bij uitstek tot de sectoren die niet zomaar kunnen worden overgelaten aan de markt. Al was het maar omdat patiënten vaak niet beschikken over de kennis en informatie om een afgewogen besluit te nemen over de zorg die zij nodig hebben en de kwaliteit en de effectiviteit van de verzorging die ze krijgen. Regulering is en blijft van het hoogste belang voor het garanderen van kwalitatief goede, betaalbare en universeel beschikbare zorg. In Europa wordt het waarborgen van het fundamentele recht op zorg traditioneel gerekend tot de kerntaken van de overheid. Uit oogpunt van het algemeen belang zal alles in het werk moeten worden gesteld om te voorkomen dat de dienstenrichtlijn hen in de uitvoering van die taken belemmert.

Sociale huisvesting De dienstenrichtlijn zal ook repercussies hebben voor diensten van algemeen economisch belang, zoals de volkshuisvesting. Dat betekent ook in deze sector deregulering en verdere ‘vermarkting’. Het oorsprongslandbeginsel brengt concrete risico’s met zich mee dat dienstverleners uit andere EU-landen zich op de Nederlandse markt kunnen begeven zonder te hoeven voldoen aan de Nederlandse wettelijke voorschriften. De activiteiten van woningcorporaties zullen volgens de brief aan de Tweede kamer van minister Brinkhorst onder de werkingssfeer van de dienstenrichtlijn vallen.

Sociale huursector onder vuur Woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven bieden door middel van subsidiëring en huurmaximering goedkopere huisvesting aan bepaalde groepen consumenten. Daarmee treden zij in concurrentie met andere aanbieders op de huizenmarkt. Daarom kunnen hun activiteiten worden aangemerkt als een ‘economische activiteit’ onder de dienstenrichtlijn. Het is zeer de vraag wat dat zal betekenen voor de (on)mogelijkheid een sociaal volkshuisvestingsbeleid overeind te houden. De Woonbond geeft aan dat ‘vermarkten’ in de zeer krappe Nederlandse woningmarkt onvermijdelijk zal leiden tot stijgende prijzen en vreest misbruik door commerciële verhuurders.

Onderwijs De werkingssfeer van de dienstenrichtlijn zal zich ook uitstrekken tot de sector onderwijs. Met name in het hoger onderwijs, dat in Nederland in een mengvorm van publiek en privaat wordt uitgevoerd, zullen de effec56

ten voelbaar zijn. In het hoger onderwijs staat men niet per definitie afwijzend tegenover een liberalisering van de markt. Zo ziet de HBO-raad bijvoorbeeld kansen om het gezamenlijk opzetten van onderwijsprogramma’s met instellingen elders in de EU te vergemakkelijken. Nu verlopen dat soort initiatieven vaak moeizaam, omdat alle landen hechten aan kwaliteitsbewaking en een goede besteding van overheidsgelden volgens hun eigen nationale normen. Uiteraard is een goede kwaliteit van belang maar dubbele regelgeving werkt vaak verstikkend voor elk initiatief. Een interne markt voor onderwijsdiensten zou hier dan ook als een positieve impuls verwelkomd worden. Tegelijkertijd vreest men wel voor de generieke aanpak van de richtlijn, die op geen enkele wijze tegemoet komt aan de specifieke criteria van de sectoren waarop hij van toepassing is. Zeker in een gevoelige sector als het hoger onderwijs is de grotere zorgvuldigheid van een sectorale aanpak een vereiste.

Cherry-picking Wanneer commerciële instellingen zonder meer tot de markt worden toegelaten, vreest de sector voor een grote versnippering van het onderwijsaanbod. In een dergelijke situatie zal het moeilijk worden om de diversiteit van het onderwijs te blijven garanderen. Cherry-picking dreigt, waarbij commerciële instellingen zich zullen storten op de ‘makkelijke’ onderwijsprogramma’s waarmee snel geld verdiend kan worden, terwijl studierichtingen die (inhoudelijk) veel investeringen vragen en een lager rendement opleveren bij de publieke sector zullen achterblijven

Loterijen Voorlopig zijn de kansspelen en loterijen uitgezonderd van de richtlijn. De monopolies die in verschillende lidstaten bestaan (staatsloterijen) worden niet opengebroken. Een discussie over de aard van de loterijen is er echter ook niet. De goede-doelenloterijen zouden graag zien dat de markt voor kansspelen in Europa wordt geharmoniseerd in plaats van hem zomaar volledig open te stellen. Daarbij zouden loterijen die gericht zijn op de financiering van goede-doelenorganisaties in heel Europa een beschermde status moeten krijgen. De goede-doelenloterijen in Nederland zijn bang dat de financiering van goede doelen door de dienstenrichtlijn onder druk kan komen te staan. Zij vrezen dat het in een geliberaliseerde markt moeilijk kan worden om het 57

afdragen van een zo groot deel van de inleg (tot 50%) aan goede doelen overeind te houden. Immers, concurrenten met minder nobele doelstellingen vanuit het buitenland, kunnen dan met interessantere prijzen de consumenten weglokken. Sluipend gebeurt dat al via het internet.

Goede doelen Zonder de goede-doelenloterijen zou het werk van non-profitorganisaties als het Wereldnatuurfonds, Warchild, het Aidsfonds, Milieudefensie en Vluchtelingenwerk Nederland - om maar een paar van de organisaties te noemen die door de goede-doelenloterijen worden ondersteund - in Nederland ernstig bemoeilijkt worden. Deze en andere maatschappelijke organisaties steunen voor een niet onaanzienlijk deel van hun begroting op de afdrachten van de goede-doelenloterijen. De loterijen geven hun bijdrage zonder zich te bemoeien met de manier waarop het geld besteed wordt. Dat geeft de goede doelen de ruimte om eigen beleid te voeren. Subsidies die van de overheid worden ontvangen, moeten vaak besteed worden in het verlengde van de door de overheid gestelde beleidsdoelen.

Audiovisuele diensten De dienstenrichtlijn dreigt ook grote gevolgen te hebben voor de regulering van audiovisuele diensten in de lidstaten. De European Broadcasting Union (EBU) waarschuwde tijdens de hoorzitting in het Europees Parlement op 11 november 2004 over de verplichtingen rond content, regels ten aanzien van media-eigendom, zendvergunningen en mustcarry-regels. De EBU pleit - in navolging van veel andere sectoren - voor een meer gecoördineerde aanpak om oplossingen op maat te genereren en de doelstellingen van de interne markt in overeenstemming te brengen met culturele doelstellingen en het mediabeleid. Het Nederlandse Commissariaat voor de Media acht het algemeen mededingingsrecht onvoldoende om de pluriformiteit en diversiteit van de media te garanderen en vindt dat er eerder meer dan minder regelgeving nodig is om concentratie van de media tegen te gaan. Ook de Nederlandse Publieke Omroep onderschrijft de bezwaren van de EBU volmondig. Bij de Publieke Omroep voorziet men grote problemen met de dienstenrichtlijn, vooral vanwege het horizontale karakter ervan. Te meer omdat het protocol over de publieke omroepen uit het Verdrag van Amsterdam, dat ook is opgenomen in het voorstel voor de nieuwe Europese grondwet, de bevoegdheid over de financiering en inhoud van 58

het publieke omroepbestel expliciet in handen legt van de lidstaten. De dienstenrichtlijn doorkruist dit volkomen. De Nederlandse Publieke Omroep vindt dat de bewaking van de culturele en taalkundige diversiteit gewaarborgd moet blijven en pleit daarom voor uitzondering van de audiovisuele diensten (radio en tv) van de dienstenrichtlijn.

Oorsprongslandbeginsel in omroepland Problemen met het oorsprongslandbeginsel zie je nu al bij RTL4 en RTL5, die formeel in Luxemburg gevestigd zijn. De zenders zijn daardoor amper aan te pakken als ze de Nederlandse regels voor televisiereclame overtreden. En in de praktijk blijkt dat Luxemburg er geen enkel belang bij heeft om hen aan banden te leggen, zegt een woordvoerder van het Commissariaat voor de Media. Daarvoor wil men het moederbedrijf RTL veel te graag binnen de landsgrenzen houden. Het Commissariaat voor de Media pleit daarom voor wettelijke verankering van het principe dat voor omroepen de regels gelden van de landen waarop ze zich met hun uitzendingen richten.

Milieu Ook op het gebied van milieu dreigen straks de interne-marktregels te prevaleren. De rapporteur voor de commissie Milieu van het Europees Parlement waarschuwt dat de mogelijkheden om maatregelen te nemen ter bescherming van het milieu in de dienstenrichtlijn onvoldoende gewaarborgd zijn. Volgens artikel 19 van de dienstenrichtlijn mag een lidstaat in uitzonderlijke gevallen maatregelen nemen tegen een in een andere lidstaat gevestigde dienstverlener op grond van veiligheid, volksgezondheid en bescherming van de openbare orde. Om de mogelijkheden voor (het handhaven van) een goed milieubeleid onder de bepalingen van de dienstenrichtlijn te verbreden, zou aan dit artikel ook milieubeleid moeten worden toegevoegd. Want er is een groot risico dat veel van de dereguleringsmaatregelen uit de richtlijn een negatief effect op de kwaliteit van ons leefmilieu zullen hebben.

59

Hoofdstuk 5 Markt boven milieu De dienstenrichtlijn kan het erg ingewikkeld maken om kwetsbare natuurgebieden te beschermen tegen overexploitatie. De regel dat er geen maximum gesteld mag worden aan het aantal aanbieders van een dienst in een geografische regio kan bijvoorbeeld betekenen dat het lastig wordt om paal en perk te stellen aan het aantal campinghouders dat men in een gebied wil toelaten. Afvalverwerkers gevestigd in het buitenland kunnen mogelijk straks volgens het oorsprongslandbeginsel afval gaan verwerken volgens de in hun eigen land geldende normen. Dat kan betekenen dat zij zich dan niet hoeven te houden aan strengere regelgeving omtrent recycling en afvalverbranding in de lidstaten waar zij hun diensten aanbieden. Verder dreigt toename van milieuvervuiling in het goederenvervoer. Voor vrachtverkeer boven de 350 ton geldt de transportrichtlijn, met bijvoorbeeld strenge regulering ten aanzien van rusttijden. Maar vrachtwagens onder de 350 ton vallen straks onder het veel soepeler regime van de dienstenrichtlijn. Dan gaat het lonen om met meer kleine vrachtwagens te gaan rijden, waardoor de milieubelasting toeneemt.

De dienstenrichtlijn: een doorstart? Welvaart en welzijn De dienstensector kan gezien zijn omvang, diversiteit en innovatief potentieel zonder meer een belangrijke bijdrage leveren aan de toekomstige welvaart van de EU. Ongetwijfeld zijn er talloze barrières die het optimaal functioneren van de dienstenmarkt onnodig belemmeren. Maar wil het welvaartspotentieel ook het welzijn in Europa ten goede komen, dan zal het optimaliseren van de markt voor diensten moeten geschieden binnen strikte sociale randvoorwaarden. Liberalisering van de dienstenmarkt mag onder geen beding een neerwaartse spiraal in gang zetten waar het gaat om (collectieve) arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden, het bewaken van het algemeen belang en de kwaliteit van samenleving en milieu en het garanderen van fundamentele rechten. De interne markt mag nooit verworden tot een doel op zich. Het is een instrument om de sociale doelstellingen van het EU-verdrag te realiseren: een hoog niveau van werkgelegenheid, betere arbeids- en leefomstandigheden, gelijke kansen. In de Lissabon-agenda staat de liberalisering van markten niet als een doel op zich. Economische, arbeidsmarkt- en sociale hervormingen worden nadrukkelijk gekoppeld aan duurzame economische groei, hoogwaardige werkgelegenheid en sociale samenhang. De sociale dimensie van de Lissabon-strategie mag niet onder tafel geveegd worden omwille van louter economische afwegingen. Elk voorstel om de interne markt voor diensten te completeren, zal daarvan doordrongen moeten zijn. Het voorstel zoals dat nu voorligt, voldoet daaraan niet.

Een doorstart? Inmiddels heeft de opvolger van Frits Bolkestein, de Ierse Eurocommissaris Charlie McCreevy al duidelijk laten merken met het dienstenrichtlijndossier in zijn maag te zitten. Eindelijk beginnen zijn ambtenaren ook te onderkennen dat ze wel degelijk een aantal zaken over het hoofd gezien hebben. De hoorzitting in het Europees Parlement van 11 60

61

november en vele discussies en interventies daarna, hebben de Commissie het vuur na aan de schenen gelegd. Ook de vertegenwoordigers van de nationale regeringen in een werkgroep van de Concurrentieraad hebben, eerst onder leiding van het Nederlands Voorzitterschap en nu onder leiding van Luxemburg, de tekst al uitvoerig doorgeëxerceerd. Het Luxemburgs voorzitterschap schroomde niet om daar ook openlijk mee voor de dag te treden en publiceerde op 10 januari een zogenaamde ‘geconsolideerde versie’, waarin de verduidelijkingen uit eerdere notities en werkdocumenten van Raad en Commissie zijn verwerkt. 1 Hoewel hierin inderdaad de vinger op de diverse zere plekken wordt gelegd, is het de vraag of deze ‘doorstart’ afdoende is om aan de kritiek tegemoet te komen. In de ‘harde’ richtlijnartikelen wordt weinig veranderd, er zijn vooral veel zogenaamde ‘overwegingen’ toegevoegd, die proberen de intenties te verduidelijken. De status van overwegingen is echter altijd zwakker dan die van de echte wetsartikelen. Inhoudelijk is het laatste woord dus zeker nog niet gesproken.

Of politieke escalatie? Politiek en maatschappelijk zijn de gemoederen echter stevig verhit. De Bolkesteinrichtlijn is een ‘hype’ geworden die straks wellicht een ‘bubble’ blijkt te zijn. Van de kant van voorstanders en tegenstanders worden de vreselijkste dingen geroepen, waarbij de gemeenschappelijke factor is dat alle nuances verloren gaan en dat vrijwel geen enkele van de prominenten die zich in het debat mengen echt weet hoe het in elkaar zit. Daarom overheersen de karikaturen in de beeldvorming. En dat leidt er vervolgens ook weer toe dat er populistische politiek mee bedreven wordt. Tegenstellingen tussen oude en nieuwe lidstaten worden aangewakkerd en (het verzet tegen) de dienstenrichtlijn wordt inzet gemaakt van de discussie voor of tegen de Europese Grondwet, die de komende tijd in referenda aan de orde is. McCreevy stelt zich uiterst pragmatisch op en is bereid om mee te gaan met de kritiek, als hij maar wat overhoudt en zijn voorstel niet van tafel hoeft te halen. Hoe hard de toezeggingen zijn die hij nu doet 2, moeten we echter nog maar afwachten. Immers het Europees Parlement zal die wijzigingen eerst moeten doorvoeren in zijn eerste standpuntbepaling. Commissievoorzitter Barroso zwalkt nog meer in zijn opstelling en lijkt afhankelijk van welk publiek hij voor zich heeft - zijn positie aan te passen. Dat levert het risico op dat de leiders van de grootste landen, met name Duitsland en Frankrijk, vooral de toon zullen zetten en op grond van binnenlands politieke electorale en opportunistische overwegingen hun 62

machtswoord naar believen zullen gebruiken om het lot van deze dienstenrichtlijn te bezegelen. Maar of daarmee de reëel bestaande problemen van het vrij verkeer van diensten en arbeid dichter bij een oplossing komen, is maar zeer de vraag.

Besluitvormingsprocedure dienstenrichtlijn De dienstenrichtlijn is een voorstel dat onder de codecisieprocedure valt. Dat wil zeggen dat over het voorstel van de Europese Commissie met gekwalificeerde meerderheid moet worden besloten door de twee wetgevende instanties: de Europese Concurrentieraad (de ministers van Economische Zaken) en het Europees Parlement. Die behandeling geschiedt normaal gesproken in twee lezingen: een eerste waarin het Parlement en de Raad hun wijzigingsvoorstellen vaststellen (Plenaire vergadering EP juni of later). De Raad stemt ook met gekwalificeerde meerderheid, waarbij de grootte van de lidstaten meetelt. De Commissie weegt dan de standpunten en komt, als die sterk van elkaar afwijken terug met een voorstel voor tweede lezing. Als het Parlement daarin zijn eerdere amendementen in onvoldoende mate terugvindt, en die opnieuw wil indienen, moet daarvoor per amendement de helft plus één stem van de 732 stemmen behaald worden. Dat is al gauw, afhankelijk van het aantal aanwezige stemmers zo’n tweederde van de stemmen. Met een krappe links-rechts stemming redt geen van de kampen dat. Voor echte veranderingen moeten er compromissen gesloten worden die een brede meerderheid vinden. Die tweede lezing zal op zijn vroegst in het najaar van 2005 plaatsvinden. Als er daarna nog geen overeenstemming is met de Raad, begint de zogenaamde conciliatiefase: een onderhandeling tussen de drie instellingen. Voor het resultaat daarvan moet dan opnieuw een meerderheid in Raad en Parlement gevonden worden. Dan zitten we inmiddels in 2006.

Sleutelrol Europees Parlement Als de dynamiek van de massale vakbondsdemonstratie op 19 maart en de steeds negatiever wordende stemming onder de bevolking over Europa 1

Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on services in the internal market, Interinstitutional File 2004/2001 (COD) 5161/05, Brussel, 10 januari 2005

2

zie de citaten uit zijn interventies voor het Europees Parlement van 3 en 8 maart

63

De zes uitgangspunten van de PES-fractie voor de dienstenrichtlijn 3 1. Garanderen sociale samenhang binnen de Europese Unie De vervolmaking van de interne markt voor diensten moet bijdragen aan de sociale doelstellingen van de Unie. Voor elke betrokken sector moeten de effecten op werkgelegenheid, kwaliteit, sociale samenhang en consumentenbescherming getoetst worden.

moet leidraad zijn voor een interne markt van diensten. Zolang dat nog niet bereikt is, is toepassing van het land van oorsprongbeginsel over de hele linie onaanvaardbaar. Het geeft aanleiding tot veel rechtsonzekerheid voor dienstverleners, economische actoren en consumenten.

2. Behoud van kwaliteit diensten van algemeen belang De richtlijn moet niet afdoen aan de bevoegdheden van iedere lidstaat om op eigen wijze diensten van algemeen belang te organiseren en bevorderen. Zij moeten voorwaarden kunnen opleggen aan alle diensten. Tegelijkertijd is een wetgevend raamwerk voor Diensten van Algemeen Belang nodig.

5. Coherentie van Europese wetgeving en respect voor internationale verplichtingen Geen beperking van bestaande en onder behandeling zijnde Europese wetgeving, in het bijzonder met betrekking tot detachering, sociale bescherming van migrerende werknemers, uitzendwerk en wederzijdse erkenning van diploma’s. Geen ondermijning van arbeidsvoorwaarden en fundamentele werknemersrechten in nationale wetgeving en CAO’s.

3. Verduidelijken van het toepassingsgebied van de richtlijn Vooral die diensten van algemeen belang moeten worden uitgezonderd, waar de grens tussen economische en niet-economische en sociale diensten niet duidelijk is. Sectoren die al door sectorrichtlijnen afgedekt worden, moeten eveneens worden uitgezonderd.

6. Meer effectieve controle van dienstverlening De richtlijn moet een hoog niveau van diensten garanderen voor Europese consumenten. Informatie- en controlerechten zo dicht mogelijk bij de consument. Controle door het land van bestemming. Lidstaten moeten de mogelijkheid behouden om dienstverlening binnen hun grondgebied te reguleren en controleren, vanuit redenen van algemeen belang en in overeenstemming met het Verdrag.

4. Het land van oorsprongbeginsel niet het basisbeginsel van de interne markt voor diensten Harmonisatie en wederzijdse erkenning op een hoog kwaliteitsniveau

die vooral Chirac en Schröder treft, niet leidt tot een machtswoord tegen de dienstenrichtlijn op de Voorjaarstop van 22 en 23 maart, dan gaat het feitelijke werk aan de tekst van de richtlijn van start. Alle ogen zullen dan gericht zijn op wat er in het Europees Parlement uit de ‘eerste lezing’ van het voorstel zal komen, waarover in de zomer in een plenaire vergadering gestemd zal worden. Het voortouw bij de parlementaire voorbereiding ligt bij de vakcommissie Interne Markt en Consumentenzaken (afgekort IMCO). Deze commissie is ‘leidend’. Een groot aantal andere vakcommissies zal een ‘opinie’ leveren vanuit het eigen vakgebied. Vooral de opinie van de Commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken (EMPL) is daarbij van groot gewicht voor het beoordelen van de sociale dimensie, omdat daar zowel de arbeidsrechtelijke consequenties, als die voor sectoren van algemeen 64

belang zoals sociale zekerheid, zorg, pensioenen en dergelijke aan de orde zijn. In deze beide commissies is de rapporteur4 van sociaal-democratischen huize. Evelyne Gebhardt van de SPD in Duitsland zal begin april haar amendementen voorleggen aan de Commissie IMCO; De Vlaamse SP.A collega Anne Van Lancker rond diezelfde tijd aan de EMPL commissie. 3

Onofficiële vertaling van de PES uitgangspuntennotitie, aangenomen in de fractie op 2 maart 2005.

4

dat is degene die werkdocumenten en een eerste set amendementen opstelt en vervolgens met ‘schaduwrapporteurs’ uit de andere politieke fracties tot overeenstemming probeert te komen over een rapport dat dan voor stemming aan de plenaire vergadering wordt voorgelegd en daarna met Commissie en Raad in de slag moet

65

Posities politieke fracties In de PES fractie, waartoe de beide rapporteurs en de PvdA behoren, is na een stevige interne discussie een document met een uitgangspositie aangenomen. 5 Daarin wordt ondubbelzinnig duidelijk gemaakt dat de PES fractie in het EP de ambitie van een Europese wetgevend initiatief om de interne markt voor diensten te completeren, voluit steunt, maar het voorstel in zijn huidige vorm onacceptabel vindt. Ook een bijeenkomst van de partijleiders van de nationale socialistische en sociaal-democratische partijen in PES partijverband in Stockholm nam op 24 februari een resolutie aan 6 die zeer kritisch is over het Commissievoorstel en met name het ongenuanceerde land van oorsprongbeginsel onder vuur neemt. De andere grote fractie in het Europees Parlement, de Europese Volkspartij, kent veel grotere schakeringen in posities. Het ziet er niet naar uit dat deze fractie zich op één noemer zal verenigen. De schaduwrapporteur in de IMCO, een Britse conservatief, is een onversneden neoliberaal voorstander van het Bolkestein voorstel, maar bij de meer sociaal angehauchte christen-democraten leeft ook veel kritiek. Ook andere stromingen aan de rechterkant kunnen wel eens pal gaan staan tegen de macht die de Commissie voor zichzelf opeist om nationale bevoegdheden terzijde te schuiven. Aan de linkerkant zijn de GUE, een voornamelijk uit communistische partijen bestaande groepering waar ook de Nederlandse SP toe behoort en het grootste deel van de Groenen, onverzettelijk in hun opvatting dat de richtlijn helemaal van tafel moet. Zij willen niet van reparatie weten. De Groenen leggen daarbij overigens ook sterk de nadruk op het eerst regelen van de Diensten van algemeen belang en de verbetering van de detacheringsrichtlijn. Controversieel Hoe controversieel en dwars door het Parlement heen de scheiding loopt, is gebleken bij verschillende stemmingen in de plenaire vergadering. Noch tekstvoorstellen voor verwerping van de richtlijn noch voorstellen die radicaal steun uitspraken voor het Commissievoorstel kregen een meerderheid 7. In de resolutie van het Europees Parlement met betrekking tot de Lissabonstrategie 8, die over van alles en nog wat gaat, ontbreekt de dienstenrichtlijn volledig. In de vakcommissie Milieuzaken en Volksgezondheid, waar op 15 maart al over de opinie, voorbereid door Kartika Liotard van de SP, werd gestemd, werd met een krappe meerderheid van één stem voor het schrappen van het land van oorsprongbeginsel gestemd.9 Naar verwachting zal ook in andere vakcommissies de uitkomst van de stemming alle kanten uit 66

kunnen gaan. De behandeling in het Europees Parlement wordt dus een spannend proces.

SER-advies In Nederland heeft de Tweede Kamer na een hoorzitting in november in een breed gesteunde motie 10 minister Brinkhorst, die toen nog voorzitter van de Concurrentieraad was, opgedragen vanuit Nederland nog geen onomkeerbare posities in te nemen en eerst de Sociaal Economische Raad (SER) om advies te vragen. Het kabinet heeft dit vervolgens in december gedaan. Kernvragen zijn daarbij hoe het voorstel voor de dienstenrichtlijn zich verhoudt tot het EU-Verdrag, hoe moet worden omgegaan met het oorsprongslandbeginsel en welke sectoren er al dan niet onder de werkingssfeer van het voorstel zouden moeten vallen. 11 Een commissie van de SER is nu doende zo’n advies voor te bereiden. Rond 1 april wordt het conceptadvies verwacht. Waarschijnlijk zal het in de plenaire Raad van 15 april worden vastgesteld. Druk op de ketel De komende tijd zal de discussie over de richtlijn dus nog niet verdwenen zijn en zich hopelijk wat preciezer op de inhoud richten. Juist nu is het dus zaak druk op de ketel te houden om de ontstane ruimte ten volle te benutten en te voorkomen dat de Commissie en Chirac en zijn collega’s alsnog op hun schreden terugkeren. Het is daarbij van groot belang dat maatschappelijke organisaties en de sectoren die door de dienstenrichtlijn worden geraakt, hun nationale parlementen en hun Europarlementariërs voeden met goede risicoanalyses, zodat op de geïdentificeerde knelpunten in het Europees parlement en in de Raad afgewogen amendementen kunnen worden ingediend en het politieke debat naar een hoger niveau getild kan worden. 5

PES fractie Services Directive, Maintaining quality services and protecting the European social model, 2 maart 2005

6

PES leaders want the services directive to be modified, 24 februari 2005, www.pes.org

7

zie het stukje daarover van 26 februari op www.iekevandenburg.pvda.nl

8

Tussentijdse herziening van de strategie van Lissabon, 9 maart 2005, TA-prov(2005)0069

9

Het uitzonderen van de gezondheidszorg en het uiteindelijke rapport kregen wel meer steun.

10 Motie Van Dijk 11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 21 501-30, nr 68

67

Win-win-situatie Het zou jammer zijn als alle energie gaat zitten in het herstellen van de status quo. Niemand schiet op met een richtlijn die eigenlijk alles bij het oude laat. Wat in deze brochure aangedragen wordt, zijn de leemtes en zwakke plekken die ook in de huidige situatie bestaan. Het is niet voldoende als tegenover het oorspronglandbeginsel nog eens het prevaleren van het werklandbeginsel voor wat betreft contractenrecht, arbeidsrecht en arbeidsvoorwaarden wordt bevestigd. Daarmee zijn de problemen van de huidige mazen in het net en de gigantisch moeilijke controle en handhaving nog niet opgelost. De aandacht zou juist gericht moeten worden op verbetering van de regels en een offensieve actieve samenwerking van inspectiediensten om het vrij verkeer van diensten en arbeid in goede banen te leiden. Datzelfde is betoogd voor de bevoegdheden van nationale en decentrale overheden om het algemeen belang te bewaken en garanderen. Europese regelgeving moet verhelderen wat hun manoeuvreerruimte is, welke maatregelen legitiem zijn en welke over de schreef gaan en werkelijk in strijd komen met de uitgangspunten voor het vrij verkeer van diensten en de vrije mededinging. Ook hier betekent een status quo met onheldere uitzonderingen alleen maar meer rechtsonzekerheid en verwarring. We moeten juist stappen vooruit zetten. Naast de doorstart en reparatie van de dienstenrichtlijn moeten ook op die andere terreinen initiatieven genomen worden. Alleen zo kan de sociaal verantwoorde en breed gedragen interne markt tot stand komen, die Jacques Delors indertijd bedoeld

68

69

Referenties Het voorstel voor een richtlijn diensten op de interne markt COM(2004)0002 is o.a. te vinden op de website van het Europees Parlement. De volledige link is: http://www.europarl.eu.int/meetdocs/2004_2009/documents/COM/COM _COM(2004)0002_/com_com(2004)0002_nl.pdf De bijdragen aan de door het Europees Parlement op 11 november 2004 georganiseerde hoorzitting over de gevolgen van de voorgestelde zijn te zien op: http://www.europarl.eu.int/hearings/2004_en.htm Op deze site www.europarl.eu.int is de verdere behandeling van het dossier op de voet te volgen, door steeds via de homepages van de betrokken vakcommissies (in ieder geval IMCO en EMPL) de vergaderstukken te bekijken. Op de sites van de Europese Commissie zijn de actuele ontwikkelingen, en bijvoorbeeld toespraken van McCreevy altijd het best te vinden op www.europa.eu.int/rapid De geconsolideerde tekst die in januari 2005 door het Luxemburgs voorzitterschap openbaar gemaakt is, is te vinden op de site van de Europese Raad. http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st05/st05161.en05.pdf De Raad is minder open met informatie, maar op www.consilium.eu.int zijn agenda’s en persberichten met de conclusies van de Concurrentieraad en andere Raden te vinden. Voor Nederland zijn de volgende websites relevant: Economische Zaken www.ez.nl Sociaal-Economische Raad www.ser.nl Centraal Planbureau www.cpb.nl Voor actuele informatie: www.iekevandenburg.nl www.dienstenrichtlijn.nl www.ivandenburg.nl en/of www.dienstenrichtlijn.nl 70

71