De strijd tegen ongezonde woningen in Brussel
DE BEVOEGDHEID VAN DE BURGEMEESTER INZAKE OPENBARE GEZONDHEID Het verschijnsel ongezondheid is complex, zowel in zijn manifestaties als in het begrip van een begrip dat anders gedefinieerd wordt naar gelang de wetgevingen met verschillende doelstellingen. Ons artikel tracht de draagwijdte en de modaliteiten van de algemene administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester te omschrijven.
I. « Openbare gezondheid » en « gezondheid van de woning » De burgemeester kan op basis van twee verschillende wetgevingen individuele maatregelen treffen inzake ongezonde woningen: de Nieuwe gemeentewet (artikel 135, §2, de algemene administratieve politiebevoegdheid1, met name de openbare orde: de openbare veiligheid, rust, gezondheid en netheid2) en de Huisvestingscode (artikel 673, de bijzondere administratieve politiebevoegdheid4). Naar gelang het interventiekader van de burgemeester, wordt de ongezonde woning gedefinieerd volgens de criteria van hygiëne of minimumcomfort. Krachtens artikel 135, § 2, van de NGW, richt het begrip ongezonde woning zich op « iedere woning die een ernstige bedreiging inhoudt voor de verspreiding van besmettelijke ziekten en die niet enkel de gezondheid van eventuele bewoners bedreigt maar de hele volksgezondheid»5. In het kader van de bevoegdheid van de huisvestingspolitie kan een woning ongezond verklaard of beschouwd worden indien « de bewoonbaarheid, wegens de onvolkomenheden of de afwezigheid van het meest elementaire comfort onder de minimale aanvaardbare norm ligt, zodat het behoud van een dergelijke woning ervoor zorgt dat bepaalde categorieën van mensen moeten leven in omstandigheden die onder de actuele norm liggen en die schadelijk zijn voor hun gezondheid. Het gaat om woningen die in hoge mate aanwezig zijn zodat de algemene volksgezondheid negatief wordt beïnvloed»6. De twee begrippen leunen bij elkaar aan, maar overlappen elkaar niet: een ongezonde woning in de zin van de huisvestingspolitie houdt niet noodzakelijk een bedreiging in voor de openbare orde (bijvoorbeeld omdat het huis geïsoleerd is en dus geen enkel risico inhoudt voor de buren). Bijgevolg kan het niet het voorwerp zijn van een besluit van de burgemeester krachtens artikel 135, § 2, van de NGW.
II. De verantwoordelijkheid van de gemeente De burgemeester handelt als gemeenteorgaan. Hij kan dus door een particulier ingeschakeld worden om schadevergoedingen te eisen voor de herstelling van een geleden schade7 krachtens artikel 1382 e.v. van het Burgerlijk Wetboek. De fout, schade en causaliteitsverband dienen worden aangetoond. Het begrip fout in de administratie heeft reeds veel inkt doen vloeien. Hoewel het mogelijk gebleken is een fout toe te schrijven aan de uitvoerende macht van een openbare overheid ten gevolge van een inbreuk op een burgerrecht sinds het arrest van de Raad van State van 5 november 1920 (Flandria-arrest)8, is de verantwoordelijkheid van de openbare macht indien die beschikt over een beoordelingsvermogen om een maatregel te treffen het moeilijkst te vatten. De jurisprudentie heeft immers een 1
M. QUINTIN, « La police administrative générale et les sanctions administratives », in Adm. publ. (T), maart 2003, V. 26, (2-3-4), blz. 210. Zie ook C. MOLITOR, « Politiemaatregelen en administratieve sancties in de gemeente », in Nieuwsbrief-Brussel 2003-5, blz. 5 e.v. – deze laatste tekst is beschikbaar op deze website. 2 M-A. FLAMME, « Droit administratif », t. II, Brussel, Bruylant, 1989, blz. 1109. 3 Dit artikel zal van toepassing blijven na het van kracht worden van de ordonnantie van 17 juli 2003 houdende de Brusselse huisvestingscode aangezien die het niet opheft … 4 M. QUINTIN, loc.cit., blz. 210. 5 M. DUMONT, « Les bâtiments insalubres ou en ruine (chronique de jurisprudence) », in AménagementEnvironnement, 1996/4, blz. 199. 6 M. DUMONT, loc.cit., blz. 199. 7 F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, « Les immeubles délabrés. Mesures et contraintes juridiques et administratives », Koning Boudewijnstichting, Brussel, 1986, blz. 18. 8 Cass., 5 november 1920, Pas., 1920, I, blz. 193. Marina Muller & Vincent Ramelot – Nieuwsbrief nr 8 – oktober 2003
1
fout aangetoond als de administratie een bijzondere verplichting voorgeschreven door een rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel naast zich neerlegt, maar eveneens indien ze niet tegemoetkomt aan haar algemene plicht tot voorzichtigheid en ijver. Een arrest van het Hof van Cassatie van 23 april 19639 heeft aangetoond dat rechters de opportuniteit van de administratieve handelingen niet kunnen aantonen, maar dat ze zich wel kunnen buigen over hun wettelijkheid. De artikelen 1382 en 1383 van het Burgerlijk wetboek schrijven voorzichtigheid en ijver voor, maar iedere tussenkomst van de administratie moet aan deze voorwaarden voldoen, op straffe van herstel van de uit hun inbreuk voorvloeiende schade. Als de gemeentelijke overheid haar algemene politiemacht uitoefent om de openbare orde te behouden, heeft ze de keuze tussen een min of meer uitgebreid gamma van beslissingen, ook regelmatige. Een weinig doordachte keuze of het niet nemen van beslissingen kunnen verantwoordelijkheid door fout van de gemeente als gevolg hebben10.
III. De interventieprocedure van de burgemeester Er bestaat een gradatie in de ongezondheid van een woning; bijgevolg dient er een overeenkomstige gradatie uitgewerkt worden van de maatregelen die de burgemeester kan aannemen.11 Een woning kan ongezond maar herstelbaar (d.m.v. werken) zijn of onherstelbaar (naar gelang de omstandigheden en graad van dringendheid: onmiddellijke ontruiming, afbraak, …). Vooraleer de burgemeester het gebouw in een bepaalde categorie plaatst en hij het geschikte besluit neemt, dient hij de volgende etappes te doorlopen12: 1. 2. 3. 4. a.
de opstelling van een rapport door een expert (een ingenieur van de dienst openbare werken of iedere andere bevoegde persoon13): omstandig, duidelijk en met alle bijzonderheden van het gebouw, waaruit blijkt dat het gebouw ongezond is en (niet) herstelbaar; de «persoonlijke en onafhankelijke» beoordeling van de burgemeester over de gezondheidstoestand van het gebouw, het gevaar dat ervan uitgaat en de te overwegen maatregelen; de mededeling van een omstandig rapport aan de (mede-)eigenaar(s) of aan de beheerraad, met informatie over de maatregelen die de burgemeester wil nemen en een uitnodiging tot reactie (binnen de vastgestelde termijnen); het aflopen van de termijn en het onderzoek van de reactie van de eigenaar, de mede-eigenaar en de beheerraad. Plaatsbezoek en expertiseverslag
In het merendeel van de gevallen is een bezoek ter plaatse noodzakelijk om de verkrotting of ongezondheid van de woning vast te stellen. Is de instemming vereist van de bewoner van de woning voor een bezoek van de burgemeester? Het antwoord is niet duidelijk: een minderheid is van mening dat de wetgeving14 dit oplegt, een ander deel van de auteurs15 vindt dat uitgaande van een logische en teleologische redenering een dergelijke instemming formeel niet verplicht is. -
De voorstanders van een verplichte instemming beroepen zich op het artikel 148 van het Strafwetboek dat in een gevangenisstraf voorziet van acht dagen tot zes maanden en een geldboete van zesentwintig frank tot tweehonderd frank voor « iedere ambtenaar van de administratieve orde die, in die hoedanigheid
9
Cass., 23 april 1963, R.C.J.B., 1963, blz. 116 en volgende. P. LEWALLE, « Contentieux administratif », Wetenschappelijke collectie van de Rechtsfaculteit van Luik, 1997, blz. 246 en volgende. 11 J-M LEBOUTTE, « L’exercice, par le bourgmestre, de ses pouvoirs de police administrative générale, appliqués aux logements insalubres », in Mouvement Communal, 1990/6-7, blz. 233. 12 J-M. LEBOUTTE, loc. cit., blz. 233-234. 13 M. QUINTIN & B. JADOT, « La qualité des logements : dispositions de police administrative et règles en matière de bail à loyer », in Revue de droit communal, 2000/1, blz. 91. 14 Bijv. M. BOVERIE, « La responsabilité pénale du bourgmestre », in Les missions du bourgmestre, collectief werk, Brussel, UVCW, 1999, blz. 52-53. 15 O.a. F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, op. cit., blz. 35-41. 10
Marina Muller & Vincent Ramelot – Nieuwsbrief nr 8 – oktober 2003
2
optredend, in de woning van een ingezetene tegen diens wil binnendringt buiten de gevallen die de wet bepaalt en zonder inachtneming van de vormen die zij voorschrijft». De woning is « de plaats waar de persoon de activiteiten uitoefent verbonden aan zijn intimiteitsfeer»16: een bewoond huis, appartement, studentenkamer, aanliggende garage van een huis, afgesloten tuin aanliggend aan de woning,… Een woning die reeds enkele maanden verlaten is en de gemeenschappelijke delen van meerdere appartementen worden niet beschouwd als een deel van de woning. Buiten de bij wet voorziene bijzondere gevallen of de gevallen waarbij de bewoner zijn toestemming geeft, krijgt de burgemeester dus geen toegang tot een woning om er de oorzaken van ongezondheid vast te stellen of te controleren17. De instemming van een niet residerende eigenaar is in dit stadium18 niet nodig om een woning te bezoeken. Volgens de regels moet hij er zelfs niet van op de hoogte gebracht worden! Wat als de burgemeester geen instemming krijgt? De eindbeslissing van de burgemeester moet feitelijk en van rechtswege gemotiveerd worden; meer in het bijzonder, de feitelijke omstandigheden die zijn beslissing hebben gerechtvaardigd moeten verschijnen in zijn besluit. In het onderhavige geval, indien de elementen waarover de burgemeester beschikt voldoende zijn om een politiebesluit te rechtvaardigen, zelfs zonder dat er een huisbezoek is geweest, kan het besluit genomen worden. De burgemeester kan evenwel niet afleiden uit de weigering dat de woning daadwerkelijk ongezond is! -
De mensen die menen dat de instemming niet vereist is vinden dat de burgemeester, krachtens artikel 135, §2, van de NGW, besluiten kan aannemen met zware gevolgen, zoals een toegangsverbod, onbewoonbaarheid en ook de afbraak van de woning en dit, zelfs tegen de wil van de bewoner of de eigenaar, en dat hij zich a fortiori toegang kan verschaffen tot het gebouw zonder de instemming van de betrokkene19. De Raad van State20 heeft tot hetzelfde besloten, op basis van een teleologische redenering. De wettelijke opdracht van de burgemeester is het behoud en het herstel van de openbare orde. In het onderhavige geval is het de opdracht van de burgemeester een einde te stellen aan een situatie die de volksgezondheid bedreigt of kan bedreigen. De burgemeester verbieden om in een verdachte woning binnen te dringen indien de bewoner geen instemming geeft « zou als gevolg hebben dat de burgemeester zijn politiemacht niet kan uitoefenen»21, hetgeen het evenwicht van de belangen ernstig in het gevaar zou brengen: « het belang van een burger kan niet rechtvaardigen dat men hem het recht geeft om de gemeenschap of de openbare orde in gevaar te brengen »22.
De afdeling wetgeving van de Raad van State heeft in het geciteerde advies drie procedurele beperkingen geformuleerd betreffende het huisbezoek23: -
de burgemeester kan uitsluitend handelen op basis van een klacht van een bewoner of een buur of op basis van een technisch of politierapport; het bezoek zal in regel uitsluitend overdag plaatsvinden; hij dient allereerst een akkoord te sluiten met de bewoner en bij een blijvende weigering zou hij zelf een datum en uur voor het bezoek kunnen bepalen, mits hij de bewoner hiervan op de hoogte brengt.
Deze laatste stelling lijkt verleidelijk, maar we slagen er niet in ze te verzoenen met artikel 148 van het Strafwetboek - behalve indien men veronderstelt dat het artikel 135, § 2, van de NGW, zoals geïnterpreteerd door Mevr. Haumont e.a., kan worden beschouwd als één van de door de wet voorziene gevallen.
16
M. BOVERIE, op. cit., blz. 52. M. BOVERIE, op. cit., blz. 53. 18 Maar hij moet uiteraard wel op de hoogte gesteld worden van het vervolg van de procedure– cf. infra. 19 F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, op. cit., blz. 36. 20 Advies nr. 17056 van 23 april 1970, geciteerd door F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, op. cit., blz. 36. 21 F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, op. cit., blz. 36. 22 F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, op. cit., blz. 38. 23 Geciteerd door F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, blz. 40, die deze maatregelen te beperkt vinden! 17
Marina Muller & Vincent Ramelot – Nieuwsbrief nr 8 – oktober 2003
3
b. Inachtneming van tegenspraak Ook al kan men niet spreken van een tegensprekelijke procedure in de zin van het gerechtelijke recht24, toch leidt het sinds enkele tientallen jaren geen twijfel meer25 dat politiebesluiten niet meer zuiver unilateraal genomen mogen worden: « de openbare overheid moet de betrokkene waarschuwen over de nakende maatregel en motieven, hem de mogelijkheid geven om zijn argumenten over deze twee punten te doen gelden»26. Dit veronderstelt op zijn minst dat de eigenaar het verslag over de toestand van de woning ontvangt. Soms is de situatie echter zo dringend dat het naleven van het beginsel audi alteram partem wordt herleid tot de meest eenvoudige uitdrukking27… Het politiebesluit dat de woning ongezond verklaart, is een individuele administratieve handeling en moet aan de bestemmeling bekendgemaakt worden28. Deze kennisgeving opent de termijnen voor beroep. Het is vanzelfsprekend dat de feitelijke omstandigheden een invloed zullen hebben op de manier van mededelen van de beslissing : indien uit het onderzoek van het goed blijkt dat het onbewoonbaar verklaard moet worden en zo snel mogelijk ontruimd moet worden, kan de beslissing mondeling meegedeeld worden aan de betrokkene (vervolgens schriftelijk)29. Als de woning onbewoonbaar verklaard wordt, kan het overigens nodig zijn dit openbaar te maken door het bijvoorbeeld te afficheren op de voorgevel. Een andere, radicale manier om de onbewoonbaarheid en het toegangsverbod tot een woning te materialiseren is het vergrendelen van deuren en ramen (zie infra). c.
De typologie van de maatregelen30
Artikel 135, § 2 geeft geen informatie over het soort maatregelen dat de burgemeester kan treffen: deze hangen dus in grote mate af van diens beoordelingsvermogen (zie infra). -
Indien de woning herstelbaar is31, heeft de burgemeester de volgende maatregelen tot zijn beschikking: besluiten tot herstellingen, de voorlopige onbewoonbaarheid van de woning afkondigen; in geval van nalatigheid van de overtreder (en ten laste van deze laatste) de herstellingen laten uitvoeren; in « tweede instantie» de woning onbewoonbaar verklaren en de ontruiming verplichten (binnen de vastgestelde termijn) en eventueel zelfs de afbraak van de woning opleggen (enkel als de woning op instorten staat). De afbraak dient te gebeuren door de overtreder of bij nalatigheid, door de gemeentediensten (op kosten van de overtreder). Indien er geen gevolg wordt gegeven aan zijn politiebesluit, kan de burgemeester het bevel geven tot uitzetting (hij staat immers aan het hoofd van de lokale politie in zijn gemeente32) en overgaan tot de afbraak van het goed, in de plaats van de overtreder en op zijn kosten.
-
Indien de woning niet hersteld kan worden, kan de burgemeester een politiebesluit aannemen waarin hij de woning onbewoonbaar verklaart en de ontruiming beveelt (binnen een bepaalde termijn); de afbraak; of een gedwongen uitzetting.
24
Bijvoorbeeld: de eigenaar moet niet opgeroepen worden bij het bezoek, de expertise moet niet tegensprekelijk zijn, enz. Cf. M. QUINTIN & B. JADOT, loc. cit., blz. 90. 25 Sinds het arrest Lobijn van de Raad van State nr. 16.217 van 30 januari 1974, geciteerd door M. QUINTIN & B. JADOT, op. cit., blz. 89. 26 RvS., arrest nr. 100.705 van 9 november 2001, Kocyigit tegen Schaarbeek. 27 Aangezien het gaat over een principe van goede administratie en niet over een substantiële formaliteit voorgeschreven op straffe van ongeldigheid, kan ze weggelaten worden indien in het politiebesluit duidelijk blijkt welke omstandigheden ze hebben opgelegd: « de bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld in het geval van een dringende noodzaak, kunnen de overheid toelaten de maatregel te nemen zonder de betrokken partij te horen» (RvS, arrest nr. 25.373 van 29 mei 1985, Omloop, geciteerd door M. HERBIET & G. CUSTERS, « Vade-mecum de la fonction de bourgmestre », Luik, La Charte, mei 2001, blz. II.73). 28 P. LEWALLE, op. cit., blz. 514. 29 F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, op. cit., blz. 43. 30 Zie F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, op. cit., blz. 31-33. 31 Wij gaan uit van de hypothese dat het gebouw bezet is aangezien ons onderwerp ongezonde woningen betreft. 32 J. ROBERT & M. BOVERIE, « Police administrative : les logements déclarés inhabitables », in Mouvement communal, 2000/4, blz. 260. Marina Muller & Vincent Ramelot – Nieuwsbrief nr 8 – oktober 2003
4
Mag de burgemeester zegels plaatsen op een onbewoonbaar verklaarde woning? Het antwoord is genuanceerd. Het plaatsen van zegels is een gerechtelijke maatregel33, toegewezen aan een aantal overheden (gerechtelijke of administratieve) in het kader van de uitvoering van een bijzondere wet. Het artikel 135, § 2, van de NGW bevat geen bepalingen over het plaatsen van zegels en het antwoord is dus a priori negatief. Het Hof van Cassatie heeft echter in een oud arrest34 besloten dat de plaatsing van zegels als tijdelijke maatregel mogelijk is telkens als een bijzondere situatie het vereist. Anders gezegd, telkens wanneer de maatregel noodzakelijk is voor het bereiken van een nagestreefde doelstelling, zelfs in afwezigheid van wettelijke beschikkingen. De burgemeester zou dus zegels kunnen laten aanbrengen op een ongezonde en onbewoonbaar verklaarde woning indien hij rechtvaardigt dat deze maatregel vereist is voor een groter belang (dit is mogelijk indien de woning een aanzienlijk en nakend gevaar inhoudt). De schending van dergelijke zegels zou evenwel geen zegelbreuk inhouden volgens art. 283 van het Strafwetboek, omdat dit enkel van toepassing is op zegels geplaatst door een openbare overheid krachtens een wettelijke of reglementaire beschikking35. Als besluit kunnen we stellen dat zelfs indien het aanbrengen van zegels niet verboden is in ons geval, het beter lijkt een bekendmaking aan te brengen op de voorgevel indien de burgemeester de bevolking ervan op de hoogte wil brengen dat de woning ongezond verklaard is, en indien hij daadwerkelijk de toegang tot het gebouw wil verhinderen, hij het gebouw beter kan laten verzegelen met planken tegen deuren en ramen. …
IV. De controle van de beslissing Krachtens artikel 133, tweede lid, van de NGW heeft de burgemeester de exclusieve bevoegdheid om individuele maatregelen van administratieve politie te nemen om de gevaren die de ongezonde woningen inhouden voor de volksgezondheid op te lossen. Hij krijgt hiervoor niet enkel de macht om te handelen maar de plicht om tussen te komen indien dergelijke gevaren zich voordoen36. Het politiebesluit, een individuele administratieve handeling, moet krachtens de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van bestuurshandelingen, de feitelijke en rechtelijke overwegingen aangeven die als grond voor de beslissing hebben gediend. - De externe wettelijkheid van een bestuurshandeling wordt onderworpen aan een drievoudige vereiste37: • de handeling moet de feitelijke en rechtelijke omstandigheden aantonen die als rechtvaardiging dienen; • de motivering moet verschijnen in de handeling of bij verwijzing naar andere documenten moeten die bekend gemaakt worden aan de bestemmeling van de handeling; • de motivering moet adequaat zijn, d.w.z. duidelijk en precies. De motieven moeten enerzijds in verhouding staan tot de eigenlijke beslissing aangezien ze dienen als ondersteuning en anderzijds voldoende rekening houden met de reikwijdte van het beoordelingsvermogen van de administratieve overheid in deze materie. Een onvolledige motivering zijn algemeen geformuleerde beoordelingen of die verwijzen naar verslagen die de bestemmeling van de handeling niet kent en die niet bij het besluit38 zijn gevoegd. De ongezondheid van de woning moet vastgesteld worden met behulp van concrete elementen die moeten blijken uit het administratieve dossier dat samengesteld werd ter voorbereiding van het politiebesluit. De motivering bepaalt eveneens de interne wettelijkheid van de bestuurshandeling. In dit opzicht is de controle van de rechter van toepassing op: - de motivering van rechtswege: de bestuurshandeling moet een grond vinden in de hiërarchie van formele bronnen van het administratieve recht; - de feitelijke motivering: de controle kan worden uitgevoerd door middel van de materiële feiten, hun kwalificatie en de vergelijking tussen de genomen maatregel en de motieven. Met de elementen 33
In deze zin, zie N. FRASELLE, « Apposition de scellés par le bourgmestre », in Mouvement communal, 2003/6-7, blz. 258-259. 34 Cass., 24 maart 1881, geciteerd door N. FRASELLE, loc. cit., blz. 258. 35 I. DELBROUCK, « Qualification et jurisprudence pénales, Bris de scellés », III, 2002, geciteerd door N. FRASELLE, loc. cit., blz. 259. 36 R.v.S., arrest nr. 9274 van 27 maart 1962, Société civile des charbonnages du hasard. 37 P. LEWALLE, op. cit., blz. 116-120. 38 RvS, arrest nr. 58.443 van 1 maart 1996, Gilson en anderens ; RvS, arrest nr. 60.816 van 8 juli 1996, Mommaerts. Marina Muller & Vincent Ramelot – Nieuwsbrief nr 8 – oktober 2003
5
toegevoegd aan het dossier, heeft de burgemeester kunnen bepalen hoe ongezond de woning is en dus welke maatregelen zich opdringen (afbraak, werken, …). Er wordt regelmatig verwezen naar het proportionaliteitsbeginsel samen met andere criteria die positief of negatief geformuleerd moeten worden (controle van de redelijke of onredelijke beoordeling39, de feiten, soms de beslissing zelf, de verhoudingen tussen verschillende belangen)40. De controle van de feitelijke motieven stelt meestal een probleem indien de beslissende overheid beschikt over een beoordelingsvermogen: de rechter moet de keuzes respecteren uitgaande van een discretionaire macht, maar moet in staat zijn om een machtsmisbruik te beteugelen41. In dit geval is er slechts een zeer beperkte controle (duidelijke fout, duidelijke disproportie, duidelijk foute beoordeling). We merken op dat op het ogenblik dat de burgemeester zijn besluit neemt, hij het bestaan van oorzaken van ongezondheid controleert42.
V. De werken Ongeacht of de gemeente of de eigenaar de werken uitvoert, en buiten de gevallen waarbij de administratie een fout heeft begaan die aanleiding zou kunnen geven tot een vergoeding (zie supra), zullen de werkzaamheden altijd ten laste vallen van de eigenaar van het gebouw omdat het zijn goed is. Het argument dat de gemeente als ze zelf de werken uitvoert geen recht heeft op een terugbetaling omdat ze slechts haar wettelijke verplichtingen nakomt, is onontvankelijk aangezien de hoofdoorzaak van de tussenkomst hetzij een fout van de eigenaar is krachtens artikel 1382 van het burgerlijk wetboek, hetzij dat hij zijn goed niet heeft onderhouden als een goede huisvader. Maar wat moet je doen indien de particulier weigert de werken uit te voeren en evenmin de kosten wil dragen, zodat de gemeente ze zelf moet uitvoeren? De enige mogelijke weg om de kosten te recupereren is een burgerlijke procedure, een veroordeling van de rechter. Om de betaling te versnellen en zich te beschermen tegen de niet-betaling van de schuldvorderingen, heeft een Brusselse gemeente het volgende drukkingsmiddel voorgesteld: indien de eigenaar de gemaakte kosten niet terugbetaalt aan de gemeente, kan deze laatste aan de beslagrechter vragen de schuldvordering vast te stellen en conservatoir beslag te leggen op het gebouw om de betaling te waarborgen. Dit soort dreiging lijkt efficiënt in het merendeel van de gevallen43. Het is evident dat hiervoor een uitvoerende titel nodig is van de rechtbank van eerste aanleg.
VI. De verplichting tot huisvesting Artikel 23, derde lid, 3°, van de Grondwet legt het recht op een behoorlijke huisvesting vast. Betekent dit dat de burgemeester geen enkel besluit kan nemen zonder mogelijkheid tot nieuwe huisvesting? Een nuance is nodig. Artikel 23 is geen rechtstreeks toepasbare beschikking. Indien men de moeite neemt om het aandachtig te lezen, stelt men vast dat in het eerste lid het recht staat vermeld op een leven overeenkomstig de menselijke waardigheid. Het tweede lid geeft de federale, gewestelijke wetgevers en die van de gemeenschappen de taak om garanties te bieden « rekening houdend met de overeenkomstige verplichtingen » op economische, sociale en culturele rechten en om de voorwaarden te bepalen van hun uitoefening. Bij deze rechten geeft het derde lid, in punt 3°, het recht op een behoorlijke huisvesting. Kortom, de modaliteiten en voorwaarden voor het recht op een behoorlijke huisvesting moeten het voorwerp zijn van een wettelijke tussenkomst. Artikel 23 heeft geen rechtstreeks effect44. 39
RvS, arrest nr. 38.624 van 31 januari 1992, Suslikova ; RvS, arrest nr. 39.291 van 4 mei 1992, Renders en Sterkens. 40 P. LEWALLE, op. cit., blz. 688-689. 41 P. LEWALLE, op. cit., blz. 672. 42 Zie de rechtspraak geciteerd door M. QUINTIN & B. JADOT, loc. cit., blz. 91. 43 X, « Un outil légal trop peu employé : la ‘création de créance’ », in Art. 23, 2002/1, nr. 6, blz. 7. 44 In dit opzicht dient men te wijzen op de unanimiteit bij de voorbereidingen voor de Grondwetsherziening die is uitgelopen op de erkenning dat er van de economische en sociale rechten geen rechtstreeks effect uitgaat. Alle commentatoren zijn het erover eens dat het nodig is toepassingsmaatregelen te treffen voor de rechten die aan onze Grondwet zijn toegevoegd. (P. JADOUL, « Consécration juridique du droit au logement », in Journal du droit des jeunes, 162, februari 1997, blz. 54). Zie ook O. MORENO, « La loi sur l’humanisation des expulsions. Etat du droit et de son évolution », in Journal des Procès, nr. 431, februari 2002, blz. 20, die aantoont dat het Marina Muller & Vincent Ramelot – Nieuwsbrief nr 8 – oktober 2003
6
Heeft de burgemeester evenwel de verplichting om een nieuwe woning aan te bieden aan de bewoners van een woning die hij onbewoonbaar heeft verklaard? In het kader van de algemene administratieve politie is het antwoord negatief: de Nieuwe gemeentewet legt geen enkele verplichting tot nieuwe huisvesting op45. In het kader van de huisvestingspolitie is de optiek verschillend. Deze politie dient na te gaan of woningen zich niet onder de laagste bewoonbaarheidnorm bevinden. Indien die norm niet ligt boven de « maximale norm die tot het effectieve bereik hoort van families getroffen door de maatregel tot verwijdering van krotten, in het gewest en op het ogenblik van deze verwijdering »46 kan de burgemeester geen ontruiming opleggen van een onbewoonbare woning zonder rekening te houden met de situatie van de bewoners en hun mogelijkheden om een gezonde en geschikte woning te vinden47. Een bepaalde rechtspraak heeft zich stilaan gebaseerd op het bovenvermelde arrest Baetens, om ze toe te passen op politiebesluiten op basis van artikel 135 van de NGW – kortom, om bij de algemene administratieve politie principes van de bijzondere administratieve politiebevoegheid toe te passen. De Voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg van Namen, zich baserend op een unilaterale aanvraag van 11 mei 1994, verbood de burgemeester van Namen bijvoorbeeld om een uitzetting wegens ongezondheid uit te voeren, omdat die inging tegen de subjectieve rechten die de burger krijgt krachtens het artikel 23 van de grondwet: « er werd immers geen enkele alternatieve oplossing voorgesteld».48 Dit soort rechtspraak blijft evenwel vrij beperkt. Wij raden de burgemeesters echter aan om na te gaan of er geen mogelijkheden tot nieuwe huisvesting bestaan, vooraleer hij een dergelijk besluit neemt. Zelfs als het in de praktijk in een negatieve vaststelling uitmondt, gaat deze voorzichtigheid uit van het principe van een goede voorbereiding van de beslissing. Samenvattend kunnen we stellen dat de verplichting tot nieuwe huisvesting geen conditio sine qua non is voor een besluit van de burgemeester, maar dat hij er op zijn minst de mogelijkheden van moet nagaan.
tevergeefs is dat een individu voor rechtbanken en hoven de concrete realisatie zou eisen van het recht op een behoorlijke huisvesting indien de wettelijke maatregelen die er de juridische grond van bepalen ontbreken. 45 « Handelend op basis van vooruitstrevende decreten, hier het artikel 135, §2, van de Nieuwe gemeentewet, zal de burgemeester zich vergewissen van de toestand van het gebouw en zal hij geen rekening kunnen houden met … het ter beschikking stellen aan zijn inwoners van behoorlijke woningen. Indien het gebouw is bezet, zullen de politieoverheden geen aandacht schenken aan de bewoners, die zonder enige termijn uit de woning kunnen worden gezet» (F. HAUMONT, B. PAQUES & M. SCHOLASSE, blz. 27). 46 RvS., arrest nr. 11.179 van 28 april 1966, Baetens en Beernaert, geciteerd door M. QUINTIN & B. JADOT, loc. cit., blz. 83. 47 M. QUINTIN & B. JADOT, loc. cit., blz. 83. 48 Geciteerd door O. MORENO, loc. cit., blz. 21. Marina Muller & Vincent Ramelot – Nieuwsbrief nr 8 – oktober 2003
7
