DAUNER MÁRTON:A dereguláció, célja, megtett lépések és elért eredmények
I. A DEREGULÁCIÓRÓL ÁLTALÁBAN, ZÖLD KÖNYV A dereguláció általánosságban a megkötések megszüntetését jelenti, amely közgazdasági értelemben az állam szerepvállalásának csökkentését ( pl. privatizáció ), jogi értelemben jogi(túl)szabályozottság mértékének csökkentését jelenti. Az utóbbinak a gyakorlatban két vállfaja ismert: a technikai és az érdemi dereguláció. A technikai dereguláció keretében a végrehajtott vagy párhuzamos jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezésével formai értelemben csökkenthető a jogi szabályozás és így a hatályosuló joganyag nem változik. A technikai deregulációnak létezik egy ún. palin regulaion szemléletű kodifikációs formája. Ennek alkalmazása során a jogalkotó a már létező jogszabályi rendelkezéseket fogalmazza újra úgy; hogy az kisebb terjedelmű és a jogszabály címzettjei számára átláthatóbb, egyszerűbb legyen. Az érdemi dereguláció keretében a jogalkotó megváltoztatja, lecsökkenti a hatályosuló joganyagot. Az érdemi deregulációhoz nem kapcsolódik általános, kiforrott módszertan. Egyik formája a közvetlen jogszabályi előírások megszüntetése úgy, hogy az így megszüntett kötöttségek helyébe a polgári jog alapján létrejött szerződéses kötelezettségek lépnek. Másik formája (bár deregulációhoz való tartozása egyébként vitatott), a jogi szabályozásból eredő adminisztratív terhek csökkentése. Harmadik formája a közfeladatok csökkentése, melynek során megvizsgálásra kerül az, hogy az állam, önkormányzat által ellátott feladatok ténylegesen szükségesek-e, nem képes-e a piac azt hatékonyabban ellátni. Az Európai Unióban zajló törekvésekkel és a kormányzati deregulációs szándékkal összhangban a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium vezetése célul tűzte ki a nemzeti agrárszabályozás egyszerűsítését, amelynek elsődleges célja a mezőgazdasági termelők terheinek mérséklése. Az egyszerűsítési folyamat érdekében elkészült Zöld Könyv azokat a konkrét intézkedéseket mutatja be, amelyek hozzájárulnak a mezőgazdasági termelők ügyeivel kapcsolatos hatósági eljárások egyszerűsítéséhez, felgyorsulásához, csökkentik a gazdákat terhelő adminisztrációs kötelezettségeket, valamint növelik az agrártárgyú jogszabályok átláthatóságát, értelmezhetőségét, és a végrehajtásuk hatékonyságát. Az intézkedések megvalósításával el kívánjuk érni, hogy korszerűsödjön az agrárigazgatás, és javuljon a közigazgatási szervek által a gazdák részére nyújtott szolgáltatások színvonala. A agrár-egyszerűsítés legfőbb céljai az alábbiakban foglalhatóak össze: -
egyszerűsödjön a hatósági ügyek intézésének rendje, a jelenleginél könnyebben és gyorsabban lehessen az agrárigazgatási szerveknél ügyeket intézni, minél több ügyben lehetővé váljon az egyablakos ügyintézés, vagyis hogy az ügyeket egy helyen, egy ügyintézőn keresztül el lehessen intézni,
-
bővüljön az elektronikus ügyintézési lehetőségek köre, gyorsabbá, egyszerűbbé, hozzáférhetővé téve így a közigazgatási ügyintézést, csökkenjenek a mezőgazdasági termelők adminisztrációs terhei, rövidüljön a kötelezettségek teljesítésére fordítandó időtartam, illetve mérséklődjenek a kötelezettségek teljesítésének költségei, veszítsék hatályukat az idejétmúlt, a gyakorlatban nem alkalmazott jogi rendelkezések átláthatóbbá, érthetőbbé váljon az agrárjogi szabályozás, csökkenjen a túlszabályozottság és a bürokrácia, egyszerűsödjenek a hatósági eljárásokban alkalmazott nyomtatványok, azok a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, valamint az eljáró hatóság hivatalos honlapjáról elérhetőek, letölthetőek, adott esetben elektronikus úton kitölthetőek és benyújthatóak legyenek.
II. ELŐZMÉNYEK, CÉLOK A 2007. novemberében kormánydöntés született arról, hogy: deregulációs szempontból át kell tekinteni a hazai kölcsönös megfeleltetési rendszerbe illeszthető ( a támogatási feltételeket meghatározó) jogszabályokat. A magyar jogi háttér kialakításánál elsőrendű cél, hogy a hatályban lévő hazai kölcsönös megfeleltetési rendszerbe illeszthető jogszabályok ne tartalmazzanak szigorúbb követelményrendszert annál, amit a közösségi irányelvek meghatároznak. A jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmének (JFGK) közül azért csak az irányelvekkel érintett területek kerültek áttekintésre, mert amíg rendelet elfogadástól kezdve kötelező erővel bír a tagállamokban, addig az irányelvek általános jelleggel fektetik le az egyes közösségi célkitűzéseket, melyeket a tagállamoknak kell átültetni a nemzeti jogrendjeikbe. A különbség az irányelvek és a rendeletek között éppen abban áll, hogy a rendeletek közvetlenül alkalmazhatók, tehát tagállami végrehajtás nélkül elfogadásuktól kezdve az egyes nemzeti jogrendek részévé válnak, az irányelvek pedig a tagállam belső jogi aktusai által lesznek a nemzeti jog szabályai. Ebből következően, az irányelv átvétele során eltérések adódhatnak az egyes tagállami szabályozások között. Arra tekintettel, hogy a gazdák ne kerüljenek versenyhátrányba az indokolatlanul szigorúbb hazai szabályozás végett, valamint arra tekintettel, hogy a gazdák az uniós támogatásokat teljes mértékben megkapják, különösen fontos a deregulációs feladat elvégzése. A deregulációs vizsgálat során figyelemmel kell lenni a szakmai célok megvalósulására, valamint az arányosság elvének érvényesülésére, szem előtt tartva az alkotmányban megfogalmazott vonatkozó alapjogokat (nemzetközi szerződésből adódó jogi kötelezettségek, gazdasági verseny szabadsága, a vállalkozás joga, valamint az egészséges környezethez való jog), és az azok közötti arányosságot. III. VÁRHATÓ HATÁSOK A kölcsönös megfeleltetés bevezetésével összefüggésben ellenőrizendő nemzeti jogszabályokban foglalt hatályos előírások már eddig is befolyásolták a
mezőgazdasági tevékenységet, hiszen a szakhatósági munka során érvényesítésre kerültek. Azonban a felmerülő módosítások, pontosítások érvényesítése az agrárgazdálkodók számára egyszerűbb, átláthatóbb, az önkéntes jogkövetést jobban elősegítő szabályozást eredményeznek. A dereguláció közvetlenül nem eredményez gazdasági hatást,. azonban nemzetgazdasági érdek, hogy uniós közvetlen kifizetéseket, valamint az EMVA 2. tengelyéből nyújtott egyes támogatásokat a hazai gazdák teljes mértékben képesek legyenek igénybe venni. A dereguláció az agrárgazdálkodás területét érinti. Azonban a szabályozás a környezetvédelem, köz-, növény-, és állategészségügyi, élelmiszerbiztonsági, állatjóléti területen fogalmaz meg követelményeket, így azoknak a következetes betartása és ellenőrzése a élelmiszertermelés és fogyasztás útján társadalom tagjai életminőségének javulását segíti. IV. A DEREGULÁCIÓVAL KÉRDÉSEK
ÉRINTETT
TERÜLETEK,
FELMERÜLT
A deregulációs munka során áttekintésre kerültek a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményekre vonatkozó európai uniós irányelvek. Ezeket szakértők bevonásával összevetettük a vonatkozó nemzeti joganyaggal. Ennek keretében megvizsgáltuk, hogy a hazai szabályozás tartalmaz-e indokolatlanul szigorúbb előírást az irányelvben rögzítettekhez képest, nem merül-e fel a túlszabályozottság kérdése. Felvetésre került az, hogy a szigorúbb szabály adott esetben történő enyhítésére az eddigi szakmai, szakigazgatási tapasztalatok alapján a hazai környezetben megvannak-e feltételek. A szakterületekkel folytatott szoros egyeztetés alapján az alábbi területen merült fel egyszerűsítés, deregulációs lehetőség: JFGK1. Vadon élő madarak védelme I. A 275/2004. Korm. rendelet 9. § (1) bekezdése - mely kimondja, hogy Natura 2000 területeken gyep és nádas művelési ág megváltoztatása, gyep, valamint nád és más vizinövényzet égetése csak engedély birtokában végezhető. Felmerült az engedélyezés deregulációjának kérdése. II. A 275/2004. Korm. rendelet 9. § (2) bekezdése értelmében gyepterületet feltöréséhez, felülvetéséhez, valamint az erdőkről és az erdő védelméről szóló törvény és a fás szárú energetikai ültetvényekről szóló kormányrendelet hatálya alá nem tartozó fa, facsoport, fás legelőn lévő fa kivágásához, telepítéséhez a természetvédelmi hatóság engedélye szükséges. A 275/2004. Korm. rendelet 9. § (3) bekezdése szerint a természetvédelmi hatóság szakhatósági hozzájárulása szükséges a mezőgazdasági tevékenység végzéséhez szükséges telep létesítéséhez, az erdőtelepítési kivitelezési terv jóváhagyására,
engedély nélkül vagy engedélytől eltérően telepített erdő faállománya fenntartásának engedélyezésére, erdőterület igénybevételének engedélyezésére, az erdőterület tervezett igénybevételére vonatkozó elvi hozzájáruláshoz, termőföld más célú hasznosítását eredményező területhasználathoz. Felmerült a természetvédelmi engedélyezési hatósági jogkörök, illetve a szakhatósági hozzájárulások esetleges deregulációjának kérdése. JFGK2. védelme
Felszín
alatti
vizek
szennyezés
elleni
I. A 219/2004. Korm. rendelet 10. § (1) a) pontja rögzíti, hogy a felszín alatti vizek jó minőségi állapotának biztosítása érdekében tevékenység végzése során szennyező anyag, illetve lebomlása esetén ilyen anyagok keletkezéséhez vezető anyagok használata, illetve elhelyezése csak műszaki védelemmel folytatható. Kérdésként merült fel az ok-okozati összefüggés és a felróhatóság, különösen abban az esetben, ha az agárgazdálkodó telephelyén, de nem általa végzett tevékenységgel hozható összefüggésbe a meg nem felelés. II. A fent hivatkozott kormányrendelet 10. § (1) b), c) pontja kimondja, hogy a tevékenység csak a felszín alatti víz, földtani közeg meghatározott szennyezettségi határértéknél kedvezőbb állapotának lehetőség szerinti megőrzésével végezhető. Továbbá nem eredményezhet kedvezőtlenebb állapotot, mint amit a felszín alatti víz, a földtani közeg meghatározott szennyezettségi határértéke vagy az annál magasabb bizonyított háttérkoncentráció továbbá az egyedi szennyezettségi határérték, illetve kármentesítés esetében a kármentesítési célállapot határérték jellemez. Kérdésként merül fel a követelmény ellenőrizhetősége, mely abban az esetben várható el, ha az adott műszaki létesítmény monitoring kutakkal együtt valósul meg és a kutakból az agrárgazdálkodó elvárt formában, minőségben és időben mintát szolgáltat a hatóság felé. Ezzel kapcsolatosan deregulációs kérdés, hogy indokolt-e ezen követelmény fenntartása a jogszabályban. III. Az említett irányelv I., II. számú mellékletét indokolt összevetni a nemzeti jogszabály 1. számú mellékletével. JFGK3. Szennyvíziszap mezőgazdasági felhasználása I. A szennyvíziszap mezőgazdasági felhasználása témakörben az 50/2001 (IV. 3.) Korm. rendelet 9. § (1) bekezdése értelmében „szennyvíz, szennyvíziszap felhasználása tilos a zöldségnövények és a talajjal érintkező gyümölcsök termesztése esetén a termesztés évében, valamint az azt megelőző évben”. Ezzel szemben a 89/278/EGK irányelv 7. cikk c) pontja szerint az előírás 10 hónap. Kérdés, hogy szakmailag indokolt-e a szigorúbb nemzeti szabályozás.
II. Az 50/2001 (IV. 3.) Korm. rendelet 15. §-ban hivatkozott 7. számú mellékletben rögzített bizonylatot többek között a földhasználó köteles 10 évig megőrizni. Kérdés, hogy ezen szabályozás fenntartása indokolt-e. JFGK4. Mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezés Az e területen folytatott deregulációt nehezíti, hogy a tervezett jogszabály az EU Környezetvédelmi Bizottságával közel másfél éves egyeztetés során alakult ki. A rendeletet megjelenésekor ki kell küldeni a Bizottság számára, az előírások lényegi változtatása elmarasztaló (infringement) eljárás indításának kockázatát eredményezheti. I. A vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméhez szükséges cselekvési program részletes szabályairól, valamint az adatszolgáltatás és nyilvántartás rendjéről szóló rendelettervezet 5. §, 6. §-nak, amely a meredek lejtésű, valamint a vízfolyások közelében lévő mezőgazdasági területre történő trágyakijuttatás feltételeit szabályozza, egyszerűsítése vetődött fel. II. A rendelet tervezet 7. § (8) bekezdése értelmében a kijuttatandó műtrágya hatóanyag mennyiségét talajtani vizsgálatok eredménye alapján kell meghatározni. Ennek a szabálynak a pontosítását illetve elhagyását vizsgáltuk meg végrehajthatósági és ellenőrizhetőségi szempontból. III. A rendelet tervezet 7. § (10) bekezdése előírja, hogy tilos kijuttatni könnyen oldódó nitrogén trágyát a betakarítás után, amennyiben megfelelő talajfedettséget biztosító növény vetésére 15 napot követően nem kerül sor, vagy a szármaradványok lebomlása azt nem igényli. A „15 napos szabály-t” végrehajthatósági és ellenőrizhetőségi szempontból vizsgáltuk. JFGK5. A természetes élőhelyek, élő állatok és növények védelme
valamint
a
vadon
A szabályozandó terület hasonlóságára tekintettel a JFGK1. esetében tett javaslatok, ennél a témánál is figyelembe vettük. Továbbá javasoltuk, hogy ellenőrizhetőségi szempontból pontosítani szükséges, a nem őshonos szervezetek engedélyhez kötött betelepítésére vonatkozó szabályt. Natura 2000 lehatárolás A Natura 2000 minősítéssel érintett, EU felé bejelentett területek kiterjedése: 1,968 millió hektár. Problémaként merül fel a Natura 2000 területek lehatárolásának kettőssége. Egyik a helyrajzi számok alapján működő ingatlan-nyilvántartási rendszer, amely közhiteles és a hatósági munka kiinduló pontját adja meg a felügyelőségek számára, a másik pedig a MePAR alapú rendszer, mely akár a kompenzációs kifizetések, akár az egyes
támogatások esetében járó plusz 10%-nyi támogatási intenzitás vonatkozásában az uniós támogatások alapjául szolgál a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal számára. A Natura 2000 minősítéssel érintett területek tartalmazhatnak olyan ingatlanokat, helyrajzi számokat, amelyek teljes mértékben, vagy csak részlegesen vannak érintve. A Natura 2000 minősítéssel részlegesen érintett termőföld ingatlanok esetében el kell végezni a lehatárolást (földmérési feladat), vázrajzot kell készíteni, melyet átvezetés érdekében be kell nyújtani az illetékes földhivatalhoz. Tisztázandó kérdés, hogy a korlátozással kapcsolatos nyilvántartási állapot aktualizálási kötelem, valamint a vele együtt járó költségek viselése kit terhel. Szakigazgatási eljárás egyszerűsítése A Zöld Könyv célkitűzései között szerepel többek között, hogy egyszerűsödjön a hatósági ügyek intézésének rendje, hogy könnyebben és gyorsabban lehessen az agrárigazgatási szerveknél ügyeket intézni. Ezt a célkitűzést erősíti az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény rendelkezései, mely szerint az ügymenetmodellek, illetve formanyomtatványok elektronikus közzététele a közfeladatot ellátó szerveknek kötelezettsége is. Ennek érdekében áttekintettük a deregulációs feladattal érintett szakmai részlegekhez kapcsolódó hatósági eljárások folyamatát, annak érdekében, hogy formanyomtatványok alkalmazásával, azok elektronikus elérhetőségével, valamint interneten is elérhető ügymenetmodellek kidolgozásával hol lehet egyszerűsíteni. V. ÖSSZEGZÉS. TOVÁBBI FELADATOK A Kormány részére e tárgyban összeállított előterjesztés elfogadását követően adott szabályozási terület esetében jogszabály-módosítási feladat keletkezik. A gazdálkodók, szakhatóság hatékonyabb ügyintézése és az eljárás gyorsabb lebonyolítása érdekében ügymenet-modellek kidolgozása merül fel kötelezettségként illetve lehetőségként. A 2009-től bevezetésre kerülő szabályozási környezetben adott esetben szélesebb körben szerzett gyakorlati tapasztalatok alapján merülhet fel új javaslat az esetleges további deregulációra, melyeket az előbbiekben bemutatott módon indokolt kezelni. Budapest, 2008.március
