Onderwerp: Van:
Datum: Besproken:
Voorstel toezichthoudend ambtenaar Wmo Ron Genders (accountmanager sociaal domein, gemeente Peel en Maas), Bart van Oort (adviseur welzijn, gemeente Bergen), Remco Zwartkruis (beleidsmedewerker Wmo, gemeente Venlo) 04-06-2015 Regionale werkgroep Wmo 11-05-2015 Regiegroep 04-06-2015
Inleiding Het gemeentebestuur heeft de opdracht om zorg te dragen voor kwaliteit en continuïteit van de maatschappelijke ondersteuning. Dit brengt met zich mee dat het gemeentebestuur ook toeziet op de naleving van de eisen die zijn gesteld aan de uitvoering van de wet en waar nodig handhaaft. Het toezicht in het kader van de Wmo 2015 is nieuw. In het verleden hield de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) kwaliteitstoezicht op naleving van de Awbz en onderdelen van de Wmo 2007. De IGZ rapporteert nog wel aan de minister van VWS over de uitvoering van het gemeentelijk toezicht in het kader van de Wmo 2015 en het effect daarvan op de maatschappelijke ondersteuning. De Wmo 2015 schrijft voor dat het college een toezichthoudend ambtenaar aanwijst. De toezichthoudend ambtenaar doet onderzoek naar calamiteiten en geweldsincidenten en adviseert het college over het voorkomen van calamiteiten en het bestrijden van geweld. Daarnaast houdt de toezichthoudend ambtenaar toezicht op kwaliteitseisen1 zoals die aan opdrachtnemers (zorgaanbieders) zijn gesteld. Dit stuk beschrijft allereerst het wettelijk kader en geeft een afbakening van de toezichtstaak. Vervolgens geven we de (politieke) risico’s aan. Daarna gaan we in op de huidige situatie en doen een voorstel voor de uitwerking van de toezichtstaak op korte en langere termijn. Wat is het? Artikel 6.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college van B&W personen aanwijst die zijn belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet.2 Het gaat hier om nalevingstoezicht op kwaliteitseisen en andere voorschriften. Toezicht (bestuursrechtelijk) is iets wezenlijk anders dan contractbeheer/management (privaatrechtelijk). Personen die met toezicht belast zijn zien erop toe dat wettelijke eisen nageleefd worden. De toezichthouders hebben daarbij vrij vergaande bevoegdheden (op grond van de Algemene wet bestuursrecht en de specifieke wetten zoals Wmo). Contractbeheer/management ziet toe op de naleving van contractuele verplichtingen, hierbij handelt de gemeente vanuit haar rol als private contractspartij. Dan staan enkel de middelen ter beschikking zoals die voortvloeien uit het burgerlijk wetboek (vorderen van nakoming, ingebrekestelling en ontbinding). Aangezien bestuursrecht uitgaat van ongelijke verhoudingen en privaatrecht van gelijke verhoudingen scheiden we deze twee strikt. 1 2
Kwaliteitseisen als geformuleerd in de Wmo 2015 en onderliggende regelgeving. Hoofdstuk 6 ‘Toezicht en Handhaving’ (Wmo 2015) is te vinden in bijlage 1
1
Kortom, het toezicht gaat dus niet om contractbeheer, monitoring of evaluatie, noch om klachtafhandeling. De toezichthoudend ambtenaar: 1. Ziet toe op naleving van de kwaliteitseisen gesteld aan voorzieningen; 2. Stelt onderzoek in na melding van een calamiteit of geweld. Het college wijst hiervoor personen aan, die belast zijn met het toezicht. De organisatie en uitvoering van het toezicht is verder vrij. De toezichthoudend ambtenaar is aangewezen in de zin van hoofdstuk vijf van de Algemene wet bestuursrecht. Hij / zij kan de daarin genoemde bevoegdheden uitoefenen binnen de regels die dezelfde wet daar aan stelt. Het gaat hier bijvoorbeeld om inwinnen van inlichtingen, inzien van zakelijke gegevens en indien noodzakelijk cliëntdossiers. De toezichthouder legt huisbezoeken af, voert gesprekken met betrokkenen en ziet stukken in. Hij / zij gaat daarbij zorgvuldig te werk en past hoor en wederhoor toe.
Functieprofiel toezichthouder:
Deskundig op het gebied van maatschappelijke ondersteuning en zorg Onafhankelijk in denken en doen Vasthoudend Beschikt over inlevingsvermogen Flexibel in beïnvloedingsstijlen Integer HBO denk- en werkniveau Deskundigheid op het inzetten van (juridische) maatregelen
Het resultaat van het onderzoek door een toezichthoudend ambtenaar komt in een verslag of rapport. Hierin wordt de feitelijke situatie beschreven en geeft de toezichthoudend ambtenaar een oordeel over de situatie. Het college geeft hier een passend vervolg aan. Als wordt vastgesteld dat de kwaliteitseisen niet zijn nageleefd, valt te denken aan een (waarschuwings)brief of gesprek met de aanbieder (informeel). In het verlengde hiervan is denkbaar dat een last onder dwangsom wordt opgelegd om te bereiken dat de aanbieder zich houdt aan de gestelde kwaliteitseisen (formeel). (Politieke) risico’s We verwachten van onze aanbieders dat zij kwaliteit van zorg en ondersteuning leveren. Hiervoor hebben zij allerlei interne protocollen, zijn ze gebonden aan eisen die wetgeving hieraan stelt en ze hebben zich verbonden aan de (kwaliteits)eisen zoals wij die in onze inkoop gesteld hebben. Als aanbieders hier niet aan voldoen dan kan dat consequenties hebben. Allereerst voor de mensen die daar hun zorg en ondersteuning ontvangen op individueel niveau. Zij krijgen niet de zorg en ondersteuning die ze nodig hebben. Op politiek niveau zal dan gewezen worden op de verantwoordelijkheid van het college om toezicht te houden op de eisen. In hoeverre rekent de raad het de bestuurder aan? De IGZ heeft in het verleden ook regelmatig kritiek te verduren gehad. Bijvoorbeeld omdat er te laat zou zijn ingegrepen. De kans dat het risico optreedt, is dan ook reëel. De kans vergroot bovendien wanneer zich incidenten voordoen. Het reguliere toezicht op instellingen blijft bestaan voor zover ze ook zorg in kader van Wlz en/of jeugd leveren. Waar staan we in Limburg Noord Op dit moment voldoen de gemeenten in Limburg Noord aan de wettelijke vereisten. Het toezicht is op lokaal niveau ingericht. Vrijwel iedere gemeente heeft een toezichthoudend ambtenaar benoemd. In de gemeenten is de functie reactief ingericht. Dat wil zeggen dat hij / zij pas in actie komt als zich een bepaald patroon in klachten aftekent of als klachten niet tot tevredenheid worden afgehandeld. Een melding van een calamiteit of geweld zal – gelet op de ernst daarvan – wel aanleiding vormen voor directe actie.
2
Dit is zo georganiseerd uit noodzaak om per 1 januari 2015 het toezicht in ieder geval geregeld te hebben. Vanuit deze situatie bekijken de gemeenten in Limburg Noord hoe zij de functie willen inrichten. Relatie tot Jeugdwet en Participatiewet Vanuit de integrale blik maken we hier een doorkijk naar toezicht vanuit de andere wetten binnen het sociaal domein. Voor de Jeugdwet is het toezicht een verantwoordelijkheid van het rijk en ondergebracht bij een drietal instanties: Inspectie Jeugdzorg, Inspectie voor de Gezondheidszorg en de Inspectie Veiligheid en Justitie. Er vindt vanuit deze instanties geen toezicht plaats op het preventieve kader (bijvoorbeeld opvoedondersteuners). Voor de Participatiewet heeft het college een toezichthouder/sociaal rechercheur aangesteld belast met de naleving van deze wet. Dit op grond van artikel 76a WWB, die onder hetzelfde artikelnummer doorloopt in de Participatiewet. Voor de Jeugdwet liggen er niet direct mogelijkheden om zaken integraal op te pakken, behalve een goede verhouding te realiseren met de genoemde instanties. Hoewel de taken op het gebied van de Participatiewet (opleggen boete of maatregel, opsporing oneigenlijk gebruik)) en de Wmo (nalevingstoezicht op kwaliteitseisen) uiteen lopen, zijn de competenties gesteld aan een dergelijke toezichthouder vergelijkbaar. Uitwerking In ons voorstel tot uitwerking maken we een onderscheid tussen de inrichting van de toezichthoudende functie op korte termijn en op langere termijn. Korte termijn: Hieronder werken we ons voorstel op korte termijn uit aan de hand van een aantal keuzes. Daarna maken we een doorkijk naar de langere termijn. Keuze 1) Werkwijze: A) Reactief: een toezichthoudend ambtenaar komt pas in actie als zich een bepaald patroon in klachten aftekent of als klachten niet tot tevredenheid worden afgehandeld. Ook opmerkelijke uitkomsten van cliënttevredenheidsonderzoeken, bijzonderheden in jaarverslagen van aanbieders, signalen die voortkomen uit contractbeheer en signalen van de Wmo-raad en cliëntorganisaties kunnen aanleiding zijn voor onderzoek. Bij melding van een calamiteit of geweld zal – gelet op de ernst daarvan – wel aanleiding vormen voor directe actie. B) Naast reactief ook proactief: een toezichthoudend ambtenaar gaat zelf op onderzoek uit. Op basis van een risicoanalyse van de aard en omvang van bijvoorbeeld maar niet uitsluitend risicovolle groepen (bijvoorbeeld mensen met een chronische psychiatrische aandoening, fragiele ouderen, ‘multiprobleemgezinnen’) in de gemeente. Advies keuze 1: Keuze voor B. Naast reactief ook proactief. Onderbouwing: De toezichthouder gaat – binnen de kaders van de Awb – proactief aan de slag in afstemming met medewerkers uit de toegang sociaal domein en medewerkers contractbeheer. Daarnaast doet de toezichthouder steekproefsgewijs onderzoek bij aanbieders. Daardoor kunnen klachten, calamiteiten en incidenten zoveel als mogelijk voorkomen worden.
3
Keuze 2) Wie? Intern - Extern3: A) Gemeenteambtenaar: bepaalde gemeenteambtenaren hebben al enige ervaring heeft met het houden van toezicht en zijn deskundig op het gebied van maatschappelijke ondersteuning en zorg. B) GGD: de GGD heeft ervaring met toezicht in kader van de volksgezondheid en biedt het schaalvoordeel van de regio. Wel is de GGD een aparte gemeenschappelijke regeling. Dit betekent dat we er rekening mee moeten houden dat afspraken over sturing, financiering en verantwoording nodig zijn. C) Private partij: niet in de lijn van de wet en geen optie voor toezichtbevoegdheden in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Toch kan dit wel, als een ambtenaar wordt benoemd als toezichthouder, maar het daadwerkelijke werk wordt uitgevoerd door een private partij. Advies keuze 2: Keuze voor A. Gemeenteambtenaar. Onderbouwing: Door het toezichthouderschap bij een gemeenteambtenaar te beleggen zijn en blijven de lijnen kort wat betreft communicatie en uitvoering. Voorkeur gaat uit naar een toezichthouder onder te brengen bij een gemeente, met mandaat van andere gemeenten en contactpersonen in de gemeenten. Toezichthouder is vast aanspreekpunt voor zowel gemeenten als aanbieders. Idealiter kiezen we voor een positionering van de toezichthoudend ambtenaar verder weg van de gemeentelijke organisatie. Hierdoor voorkomen we het beeld van ‘de slager die zijn eigen vlees keurt’. We kiezen nu voor een praktische invulling door het binnen een gemeente te organiseren en hanteren een groeimodel op weg naar een meer externe positionering. Keuze 3) Niveau: A) Lokaal: verschillen in aanpak tussen gemeenten zijn mogelijk en de controle op kwaliteit is lokaal geborgd (korte lijn). B) Regionaal: aanbieders zijn werkzaam voor de zeven genoemde gemeenten in Limburg Noord. Het biedt schaalvoordeel voor de gemeenten om één persoon of meerdere personen op regionaal niveau aan te wijzen. Dit is bovendien een eenduidige werkwijze richting de zorgaanbieders. De toezichthoudend ambtenaar zorgt daarbij wel voor goede afstemming tussen lokaal en regionaal. Advies keuze 3: Keuze voor B. Regionaal Onderbouwing: Indien gekozen wordt voor een proactieve werkwijze (keuze 1 B) dan ligt hier een keuze voor regionaal voor de hand. Aanbieders mogen zorg en ondersteuning leveren op het niveau van de hele regio Limburg Noord. Het is dan ook logisch om hen op dit niveau te controleren. Daarnaast is het wel van belang dat er lokaal één aanspreekpunt per gemeente is, voor communicatie richting het college en de sociale (wijk)teams. Aandachtspunt is borging van de lijn lokaal-regionaal zowel op proces als op inhoud. Keuze 4) Kwaliteitseisen: A) Huidig: we gaan aan de slag met de (wettelijke) eisen als verwoord in de Wmo 2015 en de onderliggende regelgeving (verordening, besluit, beleidsregels). B) Extra: we formuleren aanvullende kwaliteitseisen. Advies keuze 4: Keuze voor A. Huidig.
3
Ter verduidelijking, hier wordt een onderscheid gemaakt naar organisaties om het onderscheid helder te maken. Bij de daadwerk elijke aanwijzing worden natuurlijke personen aangewezen, niet een organisatie in zijn algemeenheid.
4
Onderbouwing: Door voor de huidige kwaliteitseisen te kiezen kan de functie per direct worden ingevuld. We beginnen met de eisen uit de Wmo 2015. Daarna inventariseren we de regelgeving van de zeven gemeenten in Limburg Noord en hanteren aanvullend de eisen zoals gemeenten die in de verordeningen hebben opgenomen. Aanvullende en zelfs nieuwe kwaliteitseisen worden in de komende jaren ontwikkeld in het sociaal domein (zie hiervoor ook de doorontwikkeling).
Keuze 5) Aantal ambtenaren: De keuze voor het aantal aan te wijzen ambtenaren is afhankelijk van de aard en omvang van de ingezetenen die gebruik maken van voorzieningen en van de voorgenomen intensiteit van het toezicht. We hebben bovendien geen zicht op de te verwachten aantallen klachten of calamiteiten. Advies keuze 5: Keuze voor één ambtenaar en vervanger. Onderbouwing: Op dit moment hebben we geen zicht op de te verwachten aantallen klachten, calamiteiten en incidenten. Het advies is daarom één ambtenaar aan te wijzen voor een beperkt aantal uren en dat indien nodig uit te breiden op basis van de eerste ervaringen met het toezicht lokaal, regionaal en landelijk. We wijzen bovendien een vervanger aan zonder dat hier direct ureninzet tegenover staat.
Dit voorstel levert uitkomsten op voor de te ondernemen stappen op het gebied van financiën, communicatie en verdere besluitvorming. Die stappen werken we hieronder uit. -
Financiën: Gezien de flexibele inzet is op dit moment geen exact aantal uren vast te stellen. Dit maakt een financiële inschatting lastig. We maken een eerste raming op 0,5 FTE voor de hele regio voor het eerste jaar. Dit doen we op basis van de keuze om proactief te werk te gaan. Op basis van een evaluatie aan het einde van het eerste jaar bekijken we of de geraamde inzet reëel is. Daarnaast zijn op lokaal niveau uren benodigd voor de contactambtenaar. Kosten, bestaande uit formatie inclusief benodigde faciliteiten (indicatief € 36.000,00), te verdelen voor naar aantal inwoners per gemeente.
-
Communicatie: Dit proces vraagt om duidelijkheid richting aanbieders en inwoners. Wat mogen we van elkaar verwachten. We stellen een uitvoeringsprotocol op en stellen deze in ieder gemeente vast, waarin de te nemen stappen zijn beschreven en communiceren dit naar zowel zorgaanbieders als naar inwoners. Bij de ontwikkeling van dit uitvoeringsprotocol sluiten we aan bij bestaande procedures, bijvoorbeeld voor melding van calamiteiten.
-
Besluitvorming: Na accordering in het regionaal bestuurlijk overleg dient ieder college hierover een besluit te nemen gelet op de tekst in de Wmo.
Langere termijn: De komende jaren willen de gemeenten in Limburg Noord geleidelijk inzetten op een doorontwikkeling van kwaliteit van voorzieningen en dienstverlening naar Kwaliteit van Leven. Gemeenten hebben dit als streven geformuleerd in hun beleid. In Kwaliteit van Leven staan eigen kracht en eigen regie van burgers (in een kwetsbare positie) en gemeenschappen centraal. Zijn en haar vraag is het uitgangspunt. Kwaliteit van Leven is iets anders dan kwaliteit van voorzieningen en dienstverlening. Bij kwaliteit van voorzieningen gaat het er om de dingen goed te doen. Bij Kwaliteit van Leven gaat het er om de goede dingen te doen. Bij Kwaliteit van Leven staat de mens centraal en niet de kwaliteit van
5
geleverde zorg of andere diensten en voorzieningen. Het gaat om de kwaliteit van leven als geheel en integraal over alle levensdomeinen. Natuurlijk dient de kwaliteit van diensten en voorzieningen waarvan mensen gebruikmaken, geborgd te zijn. De dienstverlening en voorzieningen zien de gemeenten veel meer als een verlenging van de thuissituatie en minder als een vervanging van zwaardere dienstverlening en voorzieningen in een instelling of een intramurale setting. De dienstverlening en voorzieningen zijn erop gericht om mensen in staat te stellen langer in de eigen omgeving te blijven leven. Ondersteuning op maat, passend bij de behoefte en mogelijkheden van de burger is daarbij leidend. De ontwikkeling naar Kwaliteit van Leven zal nadrukkelijk worden opgepakt in samenspraak met de aanbieders die een raamovereenkomst met de gemeenten in Limburg Noord hebben. Dit gebeurt in de ontwikkeltafel kwaliteit en in de transformatietafel. Verder wordt de dialoog aangegaan met vertegenwoordigers van (landelijke) toezichthoudende organisaties. De uitkomsten van de doorontwikkeling kunnen nadrukkelijk invloed hebben op de organisatie van de toezichthoudende functie. Op basis van de uitkomsten kijken we hoe we de functie op langere termijn inrichten.
6
Bijlage 1: hoofdstuk 6 ‘Toezicht en Handhaving’ (uit: Wmo 2015) HOOFDSTUK 6. TOEZICHT EN HANDHAVING Artikel 6.1 1. Het college wijst personen aan die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. 2. De toezichthoudende ambtenaren zijn, voor zover dat voor de vervulling van hun taak noodzakelijk is en in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bevoegd tot inzage van dossiers. 3. Voor zover de toezichthoudende ambtenaar door inzage in bescheiden bij de vervulling van zijn taak dan wel door verstrekking van gegevens in het kader een melding als bedoeld in artikel 3.4, gegevens, daaronder begrepen bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens, heeft verkregen, ter zake waarvan de beroepskracht uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is, geldt gelijke verplichting voor de toezichthoudende ambtenaar, onverminderd het bepaalde in artikel 5.2.4. Artikel 6.2 1. De ambtenaren van het Staatstoezicht op de volksgezondheid dienen de toezichthoudende ambtenaren, bedoeld in artikel 6.1, desgevraagd van advies inzake het houden van toezicht en inzake de handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde regels. 2. De in het eerste lid bedoelde ambtenaren rapporteren jaarlijks aan Onze Minister omtrent de uitvoering van het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet door de toezichthoudende ambtenaren, bedoeld in artikel 6.1, en de effecten daarvan op het niveau van de maatschappelijke ondersteuning.
7
