Daftar Isi. Pengantar Redaksi Rencana Tindak Penerapan Manajemen Kinerja di Instansi Pemerintah... 1

Daftar Isi Pengantar Redaksi ...............................................................................................................................................................

ii

1.

Rencana Tindak Penerapan Manajemen Kinerja di Instansi Pemerintah .........................................................

1

2.

Dampak Perubahan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Pengelolaan Aparatur Pemerintah Daerah ...........................................................................................................

13

3.

Alokasi Pendanaan Antar Tingkatan Pemerintah ................................................................................................

25

4.

Analisis Implementasi Kebijakan Pengembangan Wilayah Strategis dan Cepat Tumbuh untuk Mendorong Pengembangan Wilayah Tertinggal ......................................................................................

37

5.

Pengembangan Model Keterkaitan Regional .......................................................................................................

62

6.

Alternatif Pengadaan Tanah untuk Pembangunan: Pengalaman dan Pembelajaran ...................................

75

7.

Kebijakan Mengenai Penetapan Naskah Akademik sebagai Prasyarat Penyusunan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Daerah ......................................................................

89

Isu Strategis Peran Komunikasi, Informasi dan Media Massa Dalam Mendukung Proses Konsolidasi Demokrasi ..................................................................................................................................

100

8.

I nfo K ajian BAPPENAS | Vol. 5 | No. 1 | Oktober 2008

i

Pengantar Redaksi SUSUNAN REDAKSI

Pelindung H. Paskah Suzetta Pengarah Ir.Syahrial Loetan, MCP Pemimpin Redaksi Drs. Setia Budi, MA Redaktur Pelaksana Dr. Ir. Himawan Hariyoga, M.Sc R.M. Dewo Broto Joko P., SH, LLM Ir. Slamet Soedarsono, MPP Dr. Ir. Subandi, M.Sc Dr. Ir. Yahya R Hidayat, M.Sc Dr. Robin Asad Suryo, MA Dr. Ir. Herry Darwanto, M.Sc Nur Syarifah, SH, LLM Ir. Salusra Widya, MA R. Wijaya Kusumawardhana, ST, MMIB Muhammad Nasir, S.Kom, M.Si Ir. Erianti Puspa, MM Shri Mulyanto, MT, M.Sc Abdul Hakim, S.Sos, M.Si Bagian keuangan Kahmal Jumadi, S.Sos Setting/Layout Ratih Clinovera, S.E Distribusi Ismet M.Suhud, SE, MAP. Eri Mulia, SE. , Prihanto Wahyu Utomo

ii

LOREM IPSUM DOLOR SIT AMET, consectetuer adipiscing elit. Morbi magna. Vestibulum ante ipsum primis in faucibus orci luctus et ultrices posuere cubilia Curae; Nulla interdum. Donec arcu neque, malesuada et, pellentesque ut, pretium bibendum, odio. Pellentesque habitant morbi tristique senectus et netus et malesuada fames ac turpis egestas. Nam non ante in diam blandit scelerisque. Morbi consectetuer. Vivamus eget quam. Donec viverra libero et orci. Quisque ultrices varius ante. Maecenas ullamcorper, magna vitae nonummy facilisis, sapien ante fermentum lectus, tincidunt auctor est justo nec quam. Donec rhoncus tincidunt libero. Sed mi pede, semper vitae, commodo eu, viverra ac, velit. Donec rhoncus libero eget libero. Suspendisse et enim. Etiam ut nulla. Duis porttitor molestie libero. Suspendisse quam diam, nonummy ultrices, rhoncus ut, rutrum eget, wisi. Class aptent taciti sociosqu ad litora torquent per conubia nostra, per inceptos hymenaeos. Nam libero. Morbi vehicula mi accumsan orci. Duis sit amet mi ut lacus tincidunt vehicula. Vivamus eu erat. Cum sociis natoque penatibus et magnis dis parturient montes, nascetur ridiculus mus. Etiam ultricies mollis eros. Suspendisse potenti. Aliquam erat volutpat. Aliquam quis elit nonummy libero sodales ultrices. Praesent convallis ornare justo. Donec ac nulla ac ligula tristique scelerisque. Nunc rutrum egestas tortor. Nunc quis justo a leo eleifend ultrices. Maecenas iaculis augue eu tortor. In sit amet erat. In sollicitudin accumsan nunc. Vivamus feugiat nunc sit amet leo. Nunc dignissim cursus eros. Nullam auctor. Pellentesque sagittis scelerisque pede. Donec lacinia faucibus urna. Nullam velit lorem, egestas nec, ornare eu, ornare vitae, turpis. Donec et nibh id massa tempor condimentum. Curabitur sem turpis, facilisis in, sodales et, condimentum sit amet, ligula. Suspendisse ipsum wisi, dapibus sed, interdum eget, dictum sit amet, purus. Nam at neque eu orci commodo eleifend. Integer nulla nunc, suscipit eu, scelerisque id, scelerisque in, arcu. NVestibulum tempus lorem a mauris. Donec tempor ultrices dui. Maecenas in tortor. Fusce tristique nibh eget enim. Cras in enim. Maecenas nec lorem eget erat convallis tincidunt. Aenean eros. Donec at wisi quis neque fermentum euismod. Sed nonummy, justo vel ornare condimentum, enim neque tincidunt wisi, ac elementum neque magna quis velit. Nulla mauris purus, vehicula nec, pharetra vel, sodales ac, erat. Maecenas a nunc a elit elementum varius. Sed elit. Sed in justo. Ut quis sapien. Cum sociis natoque penatibus et magnis dis parturient montes, nascetur ridiculus mus. Phasellus lacinia quam eget magna. Fusce mattis nulla sit amet odio porta semper. Etiam leo enim, egestas id, ornare vitae, imperdiet vel, sem. Mauris at arcu. Nunc id ante eu nisl laoreet cursus. In hac habitasse platea dictumst. Nulla non ligula.


Rencana Tindak Penerapan Manajemen Kinerja di Instansi Pemerintah DIREKTORAT APARATUR NEGARA e-mail: [email protected]

Abstrak Penerapan prinsip-prinsip kepemerintahan yang baik termasuk di dalamnya menerapkan sistem manajemen kinerja instansi pemerintah harus menjadi komitmen seluruh komponen bangsa. Implementasi manajemen kinerja yang baik diyakini berpengaruh pada realisasi atau pencapaian Tujuan Nasional. Kajian ini bertujuan: (1) mengetahui isu strategis penerapan manajemen kinerja pada instansi pemerintah, (2) menentukan faktor prioritas yang perlu dipertimbangkan dalam penyusunan rencana tindak manajemen kinerja, (3) merumuskan model manajemen kinerja bagi instansi pemerintah, dan (4) merumuskan RTMK pada instansi pemerintah. Metode yang digunakan adalah Strategic Planning Framework, meliputi: pengkajian lingkungan strategis yang berpengaruh terhadap penerapan Rencana Tindak Manajemen Kinerja (RTMK), penyusunan langkah-langkah untuk implementasi rencana tindak tersebut, dan penyusunan model manajemen kinerja. Pendekatan yang digunakan dalam kajian merupakan kombinasi antara pendekatan kualitatif dan kuantitatif. Pengumpulan data dilakukan melalui indepth/focused interview dengan menggunakan kuesioner dan observasi. Metode observasi dan wawancara banyak digunakan karena data yang dibutuhkan terkait dengan kebijakan yang diinterpretasikan sesuai dengan makna subyektif berdasarkan pada fenomena yang muncul. Perumusan isu strategis ini dilakukan melalui focus group discussion antara anggota tim perumus rencana kebijakan dari Direktorat Aparatur Negara dan narasumber. Penentuan sampel dilakukan melalui purposive sampling, sehingga diperoleh sampel kajian meliputi 12 instansi pemerintah terdiri dari instansi pemerintah pusat, propinsi, dan kabupaten/ kota. Hasil kajian menunjukkan organisasi pemerintah secara keseluruhan membutuhkan upaya-upaya yang serius dalam memperbaiki kinerja melalui proses yang berkelanjutan dalam penetapan-penetapan sasaran strategis yang berlandaskan pada dukungan data yang akurat melalui pengukuran kinerja. Terdapat prioritas pada empat fase siklus manajemen kinerja: (i) perencanaan kinerja; (ii) implementasi rencana kinerja, (iii) pengawasan kinerja; dan (iv) evaluasi dan pelaporan kinerja.

1.

Latar Belakang

Manajemen kinerja (MK) yang diterapkan pada instansi pemerintah diharapkan dapat mengedepankan peningkatan kinerja, efisiensi dan efektifitas dari pelaksanaan tujuan dan fungsi serta program suatu unit organisasi pemerintah. Manajemen ini mencakup pengukuran kinerja sejak dari perencanaan sampai dengan pemanfaatan/penggunaan berbagai sumber daya yang dimiliki termasuk pengalokasian sumberdaya manusia, dan peningkatan pemberian layanan. Fokus MK adalah pengukuran kinerja organisasi sektor publik yang berorientasi pada pengukuran outcome, bukan lagi sekedar pengukuran input dan output saja sebagaimana yang selama ini dilakukan di negara kita. Berdasarkan hasil studi yang dilakukan pada tahun 2006, menemukan kelemahan manajemen pemerintah di beberapa aspek seperti belum optimalnya etika kerja dan budaya organisasi dalam mendorong kinerja, masih parsialnya sistem reward and punishment, pengawasan atas pelaksanaan program/kegiatan belum berjalan secara efektif, dan


1

beberapa aspek lainnya. Berdasarkan temuan tersebut, diharapkan seluruh instansi pemerintah dalam penerapan manajemen dilakukan secara integratif dan komprehensif mulai dari aspek perencanaan, implementasi, pengendalian, pengawasan, evaluasi dan sampai aspek pelaporan. Hal ini untuk menjaga keseimbangan roda organisasi, pencapaian tujuan dan program/kegiatan secara efektif dan efisien, menghasilkan output dan outcome secara optimal, dan pada akhimya menciptakan instansi pemerintah yang memiliki kinerja tinggi (high perfoming government) dari aspek kinerja individu, kinerja unit kerja, kinerja instansi dan kinerja pemerintahan nasional secara keseluruhan. Penerapan MK instansi pemerintah tersebut, sejalan dengan pelaksanaan sistem anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting). Berbagai kebijakan pemerintah tidak akan dapat dilaksanakan dengan baik tanpa didukung dengan manajemen yang baik. Untuk itu, RTMK sudah merupakan keharusan mengingat penerapan manajemen di setiap instansi pemerintah baik di pusat maupun di daerah saat ini masih belum berorientasi pada pencapaian kinerja. Faktor-faktor dalam manajemen pemerintah yang dapat mendukung pencapaian peningkatan kinerja instansi pemerintah, memperlihatkan kondisi yang hampir seragam pada beberapa instansi pemerintah. Permasalahan MK di instansi pemerintah erat kaitannya dengan visi, misi, dan tujuan dari organisasi atau unit kerja tersebut. Suatu organisasi harus menciptakan koherensi antarelemen tersebut dalam sistem pengendalian manajemennya (Mahmudi 2005). Dalam konteks pemahaman ini, pada dasarnya MK dipandang sebagai cara bagaimana mencapai tingkat hasil yang diinginkan sesuai dengan yang ditetapkan atau didisain dalam perencanaan. Berdasarkan uraian tersebut di atas, permasalahan yang akan dibahas dalam kajian ini adalah: bagaimana menerapkan MK di berbagai instansi pemerintah pusat dan daerah, tidak saja untuk meningkatkan kinerja instansi dan para pegawainya, tetapi juga untuk mendukung keberhasilan pelaksanaan tugas pemerintahan dan pembangunan. Rumusan permasalahan yang akan dianalisis dalam kajian ini: (1) Apa sajakah yang menjadi isu strategis penerapan MK pada instansi pemerintah, (2) Faktor prioritas apa saja yang perlu dipertimbangkan dalam penyusunan rencana tindak manajemen kinerja, (3) Bagaimana model MK bagi instansi pemerintah, dan (4) Bagaimana RTMK pada instansi pemerintah.

2.

Tujuan

Penajaman formulasi kebijakan dan tindakan berupa rencana tindak (action plan) penerapan manjemen kinerja (managing for result/performance management) di instansi pemerintah pusat dan daerah diperlukan dalam rangka memaksimalkan potensi atau daya unggul instansi pemerintah dan agar setiap instansi pemerintah dapat memfokuskan pada upaya peningkatan kinerja. Tujuan kajian ini untuk memberikan usulan RTMK yang dapat dilakukan diberbagai instansi pemerintah pusat dan daerah. Secara khusus tujuan kajian ini: (1) mengetahui isu strategis penerapan MK pada instansi pemerintah, (2) menentukan faktor prioritas yang perlu dipertimbangkan dalam penyusunan RTMK, (3) merumuskan model manajemen kinerja bagi instansi pemerintah, dan (4) merumuskan RTMK pada instansi pemerintah. Berdasarkan tujuan tersebut, output yang diharapkan dari kajian ini adalah: (1) tersusunnya laporan kajian yang berisi rekomendasi RTMK di instansi pemerintah yang dapat mengukur kinerja instansi pemerintah, dan (2) tersusunnya model altenatif MK dalam menunjang penyelenggaraan tugas pemerintahan dan pembangunan, termasuk dalam penerapan kebijakan anggaran berbasis kinerja. Outcome yang diharapkan dari kajian ini adalah rencana tindak yang dapat digunakan sebagai acuan oleh instansi pemerintah pusat dan daerah dalam menerapkan MK di instansi masing-masing.

3.

Metodologi

3.1. Kerangka Analisis Kajian dilaksanakan dengan terlebih dahulu menentukan batasan pengertian dari manajemen kinerja. Berdasarkan batasan atau pengertian tersebut selanjutnya ditelusuri masalah-masalah yang dihadapi dalam pelaksanaan MK, untuk selanjutnya ditentukan kerangka analisis dari kajian ini. Pemahaman terhadap manajemen kinerja tidak dapat dilepaskan dari beberapa konsep pokok mengenai Kinerja, Pengukuran Kinerja, dan Metode Pengukuran Kinerja. Kinerja adalah tingkat pencapaian hasil atas pelaksanaan tugas tertentu. Kinerja organisasi adalah tingkat pencapaian hasil dalam rangka mewujudkan tujuan organisasi. Dalam rangka pencapaian sasaran dan tujuan lembaga, organisasi disusun dalam unit-unit kerja lebih kecil, dengan pembagian kerja, sistem kerja dan mekanisme kerja yang jelas. Berdasarkan pengertian bahwa kinerja adalah agregasi dari keseluruhan struktur unit dari organisasi, yang terdiri dari para pelaku atau anggota organisasi dalam upaya peningkatan kinerja organisasi melalui peningkatan kinerja masingmasing individu. Kinerja organisasi sangat dipengaruhi oleh tiga faktor utama: dukungan organisasi, kemampuan manajemen, dan kinerja setiap orang yang bekerja di perusahaan yang bersangkutan. Kinerja setiap orang dipengaruhi oleh banyak faktor yang dapat digolongkan pada tiga kelompok, yaitu kompetensi individu orang yang bersangkutan, dukungan organisasi dan dukungan manajemen.

2


MK atau performance management juga dapat diartikan sebagai suatu proses perencanaan, evaluasi, coaching & counseling, dan penilaian kinerja anggota organisasi untuk mewujudkan objektif organisasi sekaligus mengoptimalkan potensi diri anggota. MK didasarkan kepada kesepakatan tentang sasaran, persyaratan pengetahuan, keahlian, kompetensi, reneana kerja dan pengembangan (Dharma, 2005). Seeara garis besar, sebagai bagian dari sistem akuntabilitas kinerja, siklus manajemen kinerja dibagi dalam 5 tahap:: perencanaan kinerja, implementasi, pengukuran kinerja dan evaluasi kinerja, pelaporan kinerja, audit kinerja (Bappenas, 2006). Sejak tahun 1999 hingga sekarang telah terjadi perubahan mendasar dalam administrasi publik dalam arti administrasi pemerintahan. Pada praktiknya pemerintah berupaya untuk meningkatkan pelayanan melalui pendekatan perbaikan terhadap manajemen. instansi pemerintah sudah dan sedang berupaya melakukan adaptasi dan perbaikan terus menerus. Terbitnya perturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara No. Per/09/M.PAN/5/2007 tentang Pedoman Umum Penetapan Indikator Kinerja Utama di Lingkungan Instansi Pemerintah semakin mempertegas kebutuhan dan keinginan pemerintah untuk meningkatkan kinerja, melalui penerapan Sistem akuntabilitas Instansi Pemerintah (Sistem AKIP) terutama dalam menetapkan indikator kinerja sebagai tolak ukur keberhasilan ataupun kegagalan instansi pemerintah untuk mencapai tujuan atau sasaran. Penerapan manajemen berorientasi pada kinerja akan memudahkan dalam pemantauan dari tugas-tugas unit kerja. Hal ini karena dalam pembagian tugas suatu lembaga akan dibagi ke setiap unit kerja dengan adil sehingga tidak terjadi penumpukan beban kerja di satu unit kerja. Pendekatan sistematis dan terencana dalam mengelola kinerja pemerintah harus mampu menjamin adanya suatu mekanisme perbaikan terus-menerus melalui pengukuran yang jelas. Pada praktiknya implementasinya pelaksanaan penilaian kinerja tidaklah mudah. Beberapa tantangan-tantangannya antara lain: (i) kendala legal, terkait dengan kondisi-kondisi yang memungkinkan penetapan penilaian bisa dengan beberapa peraturan yang berpotensi bertentangan dengan aturan dalam penilaian kinerja, (ii) bisa Penilai, dalam hal ini masalah yang muncul umumnya terkait dengan faktor-faktor personal penilai. Harus diakui selain kemajuan-kemajuan yang telah dicapai dan tantangan tantangan dalam praktik tersebut, masih terdapat kelemahan-kelemahan yang menggelayuti pemerintah (birokrasi) Indonesia. Secara faktual birokrasi masih dirasakan menjadi salah satu faktor yang justru memperlambat upaya-upaya aktual dalam implement,asi kinerja pemerintah. Selain itu kinerja individu pegawai pemerintah dinilai belum memenuhi standar kelayakan minimal pelayanan yang baik. Pegawai Negeri dianggap belum memiliki komitmen yang kuat untuk memenuhi standar kinerja yang telah ditentukan oleh organisasi. Permasalahan manajemen kinerja di instansi pemerintah erat kaitannya dengan visi, misi, dan tujuan dari organisasi atau unit kerja tersebut. Oleh karena itu, suatu organisasi harus menciptakan koherensi antar elemen tersebut dalam sistem pengendalian manajemennya (Mahmudi 2005). Dalam konteks pemahaman ini, pada dasarnya MK dipandang sebagai cara bagaimana mencapai tingkat hasil yang diinginkan sesuai dengan yang ditetapkan atau didisain dalam perencanaan. Berdasarkan analisis temuan pada kajian terdahulu, rendahnya kinerja instansi pemerintah dapat dianalisis dengan pohon masalah (lihat Gambar 1.) 3.2. Metode Pelaksanaan Kajian Secara garis besar tahapan kajian Penerapan MK di Instansi Pemerintah dilakukan melalui: (1) kegiatan yang bersifat tinjauan literatur dan kepustakaan, (2) focus group discussion (FGD) dengan seluruh tim kajian, narasumber, dan pakar untuk merumuskan isu strategis dan rencana aksi penerapan manajemen kinerja, (3) pengumpulan data sekunder yang berkaitan dengan permasalahan birokrasi pemerintahan di beberapa instansi pemerintah baik pusat maupun daerah khususnya instansi yang memberikan pelayanan publik, (4) melakukan kunjungan ke beberapa instansi pemerintah pusat dan daerah guna mengumpulkan pendapat para pakar untuk mendukung analisis sistem pakar dan mendapatkan masukan yang bermanfaat bagi penyempurnaan naskah kajian, (5) melakukan seminar untuk mendapatkan masukan dari masyarakat, dan (6) menyusun RTMK.


3

Gambar 1. Analisis Pohon Masalah Dalam rangka merumuskan isu strategis penerapan MK diperlukan identifikasi pentingnya rencana tindak dan tinjauan konseptual yang melandasinya. Tinjauan konseptual diperoleh dari hasil kajian empiris dan akademis, landasan yuridis peningkatan MK, dan model MK yang telah diterapkan pada instansi pemerintah. Perumusan isu strategis ini dilakukan melalui FGD antara anggota tim kajian dari Direktorat Aparatur Negara dan narasumber. Posisi/isu strategis penerapan MK di instansi pemerintah yang diperoleh akan dijadikan sebagai landasan untuk menyusun instrumen sistem pakar untuk menilai prioritas rencana tindak. Metode yang digunakan adalah Strategic Planning Framework, meliputi: pengkajian lingkungan strategis yang berpengaruh terhadap penerapan RTPMK, penyusunan langkah-langkah untuk implementasi rencana tindak tersebut, dan penyusunan model MK. Pendekatan yang digunakan dalam kajian adalah kombinasi pendekatan kualitatif dan kuantitatif. Pendekatan kuantitatif digunakan untuk menentukan prioritas kebijakan, sedangkan pendekatan kualitatif untuk menggambarkan rencana penerapannya. 3.3. Data Pengumpulan data dilakukan indepth/focused interview menggunakan kuesioner dan observasi. Validasi konsep dan jawaban pakar dilakukan dengan menanyakan kembali kepada pakar lain. Suatu konsep atau variabel dinyatakan valid bila seluruh pakar atau mayoritas pakar menyatakan valid atau memberikan jawaban yang sama. Responden adalah pakar yang mewakili: instansi pemerintah daerah, instansi pusat, akademisi. Data diperoleh dari wawancara dengan responden yang ditetapkan berdasarkan kerangka sampel berikut: (1) Instansi Pemerintah Pusat, meliputi: Departemen Dalam Negeri (Depdagri), Departemen Keuangan (Depkeu), Departemen Kesehatan (Depkes), dan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas); (2) Pemerintah Propinsi, meliputi: Riau, dan Gorontalo; (3) Pemerintah Kabupaten/Kota meliputi: Semarang, Sragen, Klungkung, Balikpapan, Batu, dan Lombok. Pemilihan sampel tersebut dengan beberapa pertimbangan: (1) kemampuan atau tingkat kepakaran responden, (2) data sekunder yang relevan, dan (3) instansi pemerintah daerah diwakili oleh daerah yang sudah menerapkan MK dan daerah yang sedang mempersiapkan penerapan MK. Selain data primer, maka untuk melengkapi kajian dan menunjang analisis kajian ini dibutuhkan data sekunder yang berkaitan dengan manajemen di instansi pemerintahan di Indonesia. Data sekunder diperoleh secara tidak langsung dari berbagai literatur, media cetak dan elektronik (website), laporan atau dokumen dari instansi pemerintah, dan sumber data lainnya, yang dimanfaatkan sebagai penunjang analisis kajian ini.

4


4.

Hasil Kajian dan Analisis

4.1. Isu Strategis dan Faktor Prioritas Penyusunan Rencana Tindak Terdapat kesadaran bahwa birokrasi pemerintah masih memiliki kelemahan. Beberapa kelemahan tersebut antara lain: • Adanya kecenderungan perilaku yang kurang mampu untuk melakukan kordinasi diantara lembaga pemerintah disebabkan latar belakang pemahaman politik yang berbeda dan kepentingan sektoral yang berbeda. Pada saat yang bersamaan, peningkatan kualitas kinerja aparatur negara belum optimal. • Pe1ayanan publik masih jauh dari harapan dan keinginan masyarakat, pemborosan yang masih juga belum dapat diperbaiki, korupsi yang masih merajalela, dan tarikan kuat yang dilakukan oleh pejabat politik terhadap pejabat birokrasi • Pengukuran terhadap sejauhmana pencapaian kerja (prestasi) belum terjabarkan secara jelas sehingga dalam prakteknya terdapat kesulitan untuk merealisasikannya. Terdapat asumsi bahwa seberapapun kualitas dari output kegiatan yang dilaksanakan tidak akan memberikan perubahan terhadap penghargaan kepada aparatur yang bersangkutan. Berdasarkan hasil kajian tentang profil manajemen pemerintahan yang berorientasi pada peningkatan kinerja yang terdiri instansi pemerintah; instansi pemerintah pusat, provinsi, kabupaten dan kota di Indonesia, terdapat beberapa kelemahan lain terkait dengan proses manajemen pemerintahan yang belum menerapkan manajemen secara integratif dalam suatu siklus MK yang dimulai dari fungsi perencanaan sampai dengan pelaporan kinerja (Bappenas, 2006). Adapun kelemahan-kelemahan tersebut di atas, menjadi isu strategis yang perlu ditelaah dan dicarikan solusi bagi terwujudnya penerapan MK pada instansi pemerintah. Isu strategis yang ditelaah dalam kajian ini adalah yang termasuk dalam siklus perencanaan kinerja, implementasi kinerja, pengawasan kinerja, serta evaluasi dan pelaporan kinerja. Pada tahapan perencanaan kinerja, instansi pemerintah mendefinisikan seluruh sasaran, program dan kegiatan yang akan diimplementasikan dalam suatu tahun anggaran, yang kemudian diformulasikan dalam rencana kinerja. Oleh karena itu keberadaan rencana strategis sangat penting yaitu menjadi landasan dibuatnya perencanaan kinerja. Selanjutnya, perencanaan kinerja menjadi dasar diterapkannya MK pada suatu organisasi. Dalam merealisasikan perencanaan kinerja masih terkendala beberapa permasalahan yang dihadapi oleh sebagian besar instansi pemerintahan, diantaranya: lemahnya kemampuan menetapkan visi, misi, strategi yang jelas, proses perencanaan kurang melibatkan stakeholder, rencana strategis yang disusun belum merespon perubahan lingkungan, masih terdapatnya beberapa instansi pemerintah yang belum sepenuhnya memiliki kesesuaian antara anggaran dan program, dan kelemahan selanjutnya pada kegiatan perencanaan di instansi pemerintah adalah implementasi anggaran berbasis kinerja (ABK) pada tahap awal yang belum sesuai harapan. Masalah yang terkait dengan implementasi kinerja antara lain: etika dan budaya organisasi masih kurang mendukung implementasi, lemahnya pemahaman terhadap visi misi dan tujuan organisasi, kompetensi pegawai belum sesuai dengan kebutuhan, kurang optimalnya pegawai dalam melaksanakan TUPOKSI, dan inkonsistensi atau belum berjalannya pemberian reward & punishment pada pegawai, Selanjutnya beberapa isu kelemahan pengawasan antara lain: sistem pengendalian internal belum optimal dalam mendukung akuntabilitas, belum optimalnya pengawasan mendorong peningkatan kinerja instansi, dan penetapan standar kinerja pencapaian TUPOKSI pada instansi pemerintah relatif belum jelas. Pada evaluasi kinerja terdapat beberapa isu yang menonjol selama ini, diantaranya: masih lemahnya pelaksanaan evaluasi secara berkala berdasar indikator kinerja, masih banyak ditemukannya instansi pemerintah yang belum menerapkan evaluasi yang mampu merespon dinamika internal dan eksternal, penilaian terhadap kinerja individu masih belum dilakukan oleh sebagian besar instansi pemerintah, belum adanya bentuk & mekanisme pelaporan secara sistematis, yang terhubung antara masing-masing unit kerja. dengan pusat pertanggungjawaban, dan belum optimalnya evaluasi dan pelaporan yang tersistem. Selain isu tersebut, berbagai implementasi tahapan kegiatan, penggunaan sarana, perlu dukungan SDM yang relevan dengan kualifikasi kompetensi yang memadai. Hal lain akan dibutuhkan untuk mengimplementasikan MK adalah adanya perubahan budaya organisasi yang mengarahkan komitmen dan arahan berperilaku bagi setiap anggota organisasi dan memandu dalam mencapai tujuan organisasi. 4.2. Model Alternatif Manajemen Kinerja Model alternatif dikembangkan untuk memberikan gambaran kerangka kerja implementasi MK instansi pemerintah, dengan mengakomodasi hasil observasi lapangan dan pendapat dari berbagai pelaku pada Instansi Pemerintah. Model alternatif diharapkan dapat memberikan panduan dan sekaligus kerangka kerja untuk menerapkan MK pada Instansi Pemerintah. Model altematif dirumuskan berdasarkan atau mempertimbangkan masukan-masukan yang berkembang dari hasil temuan penelitian dalam kajian. Beberapa pertimbangan tersebut dijabarkan berikut. Penetapan visi dan misi menjadi titik awal bagi organisasi, untuk menggambarkan kondisi yang hendak diwujudkan.


5

Berdasarkan visi dan misi tersebut selanjutnya tujuan organisasi ditetapkan, yang menunjukkan arah menyeluruh yang hendak dicapai oleh organisasi. Setelah itu dilakukan penetapan strategi yang mengakomodir atau merespon dinamika lingkungan dan merupakan pola tindakan utama untuk mewujudkan visi, misi, dan tujuan organisasi. Dalam konteks ini strategi dikembangkan berdasarkan dan mangadaptasi pada Model Balanced Scorecard. Untuk memudahkan pencapaian maka ditetapkan rencana dan kesepakatan kinerja yang juga menjabarkan adanya indikator kinerja yang jelas. Selanjutnya dilaksanakan penyelengaraan kegiatan, dimana merupakan implementasi dari perencanaan kinerja. Dalam pelaksanaannya perlu adanya konsistensi pemberian reward dan pusnishment sebagai konsekuensi pencapaian prestasi, kompetensi SDM yang memadai dan optimalisasi dalam melaksanakan TUPOKSI serta budaya organisasi yang mendukung. Agar kesepakatan atau rencana kinerja yang telah ditetapkan dapat berjalan lancar, maka dilaksanakan pengawasan. Tahapan selanjutnya, pengukuran kinerja, untuk melihat sejauhmana pencapaian prestasi yang dapat diukur berdasarkan level individu, tim, maupun organisasi. Hasil pengawasan, digunakan untuk memberikan umpan balik berkelanjutan pada strategi yang telah ditetapkan, perencanaan kinerja setiap unit, dan kesepakatan serta pengembangan kinerja pada masa-masa yang akan datang. Bertitik tolak dari isu-isu strategis, dan masukan stakeholder dalam upaya mengimplementasikan manajemen kinerja, maka disusun model altenatif MK yang dapat diaktualisasikan pada Instansi Pemerintah sebagai berikut.

Keterangan: Diadaptasi dari beberapa model pemikiran dan data primer, 2007

4.3 Rencana Tindak Manajemen Kinerja Berdasarkan hasil temuan prioritas penerapan MK di instansi pemerintah, diperlukan suatu Rencana Tindak Manajemen Kinerja (RTMK) yang dapat diterapkan pada instansi pemerintah di masa yang akan datang. Penyusunan faktor prioritas dalam penerapan MK lebih ditujukan untuk melihat hirarki kepentingan masing-masing siklus manajemen berdasarkan pendapat para pakar yang diwakili oleh praktisi dan akademisi. Tingkat kelayakan RTMK diukur dengan nilai prioritas rencana tindak yang diperoleh dari hasil penyebaran kuesioner kepada pakar.

6


Rencana Tindak Perencanaan Kinerja (RTPK) yang ditemukan dalam kajian ini berdasarkan prioritas, meliputi: (1) penetapan visi, misi, strategi dan ukuran kinerja secara jelas, (2) perlunya Renstra yang merespon perubahan lingkungan ekstemal, (3) peningkatan keterlibatan stakeholder dalam perencanaan, (4) Kesesuaian anggaran dan program, dan (5) Implementasi anggaran berbasis kinerja (tahap awal). Perencanaan. kinerja merupakan titik awal dari siklus MK, adapun dasar perencanaan kinerja adalah perencanaan strategis organisasi. Tabel 1 menjelaskan tahapan prioritas RTPK.

Tabel 1. Rencana Tindak Perencanaan Kinerja Rencana Tindak Perencanaan Kinerja PRIORITAS I Penetapan visi,misi, strategi

Rencana perbaikan terhadap faktor mendukung keberhasilan rencana tindak

Aktor

SDM

Lembaga penyelenggara pemerintahan melalui biro/bagian perencanaan, Bappenas Bappeda, Depdagri,

Kebijakan Dana Sarana

PRIORITAS II Perlunya renstra yg merespon perubahan lingkungan

Kebijakan

PRIORITAS III Kesesuaian anggaran dan program

SDM

PRIORITAS IV Implementasi ABK (tahap awal)

SDM

SDM Sarana Dana



PRIORITAS V Peningkatan keterlibatan stakeholder

Kebijakan

SDM

Sarana

Dana

• Meningkatkan kemampuan aparatur dalam menyusun visi, misi, dan strategi • Reformulasi visi, misi, strategi yang mengarah kepada pencapaian penerpan manajemen kinerja. • Menyediakan dana untuk mendukung keberhasilan reformulasi visi, misi, dan strategi. • Menyediakan peralatan yang mendukung perumusan visi, misi, dan strategi • Mempersiapkan data yang dibutuhkan dalam perumusan visi, misi, dan strategi • Mendorong terciptanya renstra yang merespon perubahan lingkungan • Meningkatkan kemampuan aparatur dalam menganalisis lingkungan • Penyediaan sistem informasi yang dapat diakses aparatur • Menyediakan dana untuk pengadaan sistem informasi • Menyiapkan aparatur yang mampu menganalisis anggaran dengan cermat dan tepat • Menetapkan standar penganggaran program dan kegiatan • Menyediakan dana untuk pengembangan kompetensi aparatur • Mempersiapkan sarana pendukung penganggaran • Meningkatkan kompetensi SDM dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja • Merumuskan pedoman penyusunan anggaran berbasis kinerja • Penyediaan dana untuk mempersiapkan proses penyusunan anggaran berbasis kinerja • Penyediaan referensi dan peralatan yang mendukung penyusunan ABK • Membangun kemitraan dengan stakeholder agar terlibat dalam perencanaan kinerja • Menetapkan pedoman untuk mengakomodasi aspirasi stakeholder • Mengintensifkan komunikasi dengan stakeholder • Mempekuat pemahaman dan tanggungjawab stakeholder untuk terlibat dalam perencanaan kinerja • Membangun sistem informasi yang mendukung komunikasi dengan stakeholder • Menyediakan fasilitas pertemuan dengan stakeholder • Mempersiapkan anggaran yang mendukung terlaksananya proses komunikasi

Lembaga penyelenggara pemerintahan melalui biro/bagian perencanaan, Bappenas Bappeda, Depdagri, Depkeu. Lembaga penyelenggara pemerintahan melalui biro/bagian perencanaan, Bappenas Bappeda, Depdagri, Depkeu. Lembaga penyelenggara pemerintahan melalui biro/bagian perencanaan, Bappenas Bappeda, Depdagri, Depkeu. Lembaga penyelenggara pemerintahan melalui biro/bagian perencanaan, Stakeholder, Bappenas Bappeda, Depdagri, Depkeu.

Sumber : Hasil Analisis Data Primer, 2007

Rencana Tindak Implementasi Kinerja (RTIK) di instansi pemerintah yang berdasarkan hasil temuan kajian ini adalah: (1) Pemberian reward & punishment secara konsisten, (2) Etika dan budaya organisasi yang mendukung implementasi, (3) Kompetensi pegawai sesuai dengan kebutuhan, (4) Optimalisasi pegawai dalam melaksanakan TUPOKSI, dan (5) Pemahaman terhadap visi misi dan tujuan organisasi pada pegawai. Berdasarkan temuan di lapangan dan pendapat narasumber, maka implementasi kinerja dapat tercapai dengan baik apabila terdapat sistem reward & punishment yang tepat yang didukung oleh aparatur pemerintah yang kompeten. Menurut Gilley dan Eggland (1989) kompetensi merupakan kemampuan yang dimiliki seseorang sehingga yang bersangkutan dapat menyelesaikan perannya. Tabel 2 menjelaskan tahapan prioritas RTIK.


7

Tabel 2. Rencana Tindak Implementasi Kinerja Rencana Tindak Implementasi Kinerja PRIORITAS I Etika &budaya organisasi yg mendukung implementasi


Aktor

SDM

LAN (Koordinator), Seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan

Sarana

Kebijakan Dana PRIORITAS II Pemahaman thd visi misi & tujuan organisasi PRIORITAS III Kompetensi pegawai sesuai dg kebutuhan

SDM Sarana Kebijakan Dana SDM

Sarana Dana Kebijakan PRIORITAS IV Optimalisasi pegawai dlm melaksanakan TUPOKSI

Kebijakan

SDM

Sarana

Dana

PRIORITAS V

Kebijakan

Pemberian reward & punishment

Dana Sarana SDM

Meningkatkan kemampuan adaptasi dengan budaya organisasi Meningkatkan pemahaman dan sikap terhadap nilai-nilai good governance Menyediakan konsep, mekanisme dan indikator operasional implementasi kinerja. Menyediakan infrastruktur yang mendukung nilai-nilai good governance dalam mengimplementasikan kinerja. Menginternalisasi nilai-nilai etika dan budaya organisasi yang mencerminkan prinsip-prinsip good governance. Menyediakan anggaran untuk pembelajaran dan implementasi nilai-nilai good governance Meningkatkanpemahaman terhadap visi, misi, dan strategi Menyediakan sarana pembelajaran bagi pegawai Mendorong proses pembelajaran Mempersiapkan dana untuk peningkatan pemahaman Peningkatan kompetensi SDM yang ada Merekrut pegawai baru yang sesuai kebutuhan dan kompetensi Relokasi pegawai sesuai dengan kompetensi dan kebutuhan Penyediaan sarana pembelajaran Alokasi anggaran diklat Menetapkan standar rekruitment Penetapan standar kompetensi jabatan Penyusunan tugas pokok dan fungsi yang jelas, sesuai dengan kinerja yang direncanakan. Penetapan batas kewenangan antar jenjang jabatan. Menyusun SOP dalam rangka pemanfaatan infrastruktur pendukung Meningkatkan kemampuan (ketrampilan dan kualitas) melaksanakan tugas yang mengarah pencapaian kinerja tinggi Meningkatkan komitmen pegawai Menciptakan aparat yang loyal dan menjunjung nilainilai luhur Pancasila dan UUD 45 Menyediakan sarana pembelajaran Menyediakan infrastruktur yang mendukung tercapainya kinerja tinggi Mengalokasikan anggaran yang cukup Menyediakan dana sesuai dengan kebutuhan (tepat jumlah dan waktu pencairan) Meninjau kembali peraturan perundang-undangan tentang sistem reward dan punishment. Menyusun regulasi standar kinerja profesional individu dan institusi Menyediakan dana untuk pemberian reward berdasarkan kinerja Menyediakan sarana penilaian Memperkuat sistem remunerasi sesuai dengan standar kinerja Meningkatkan kemampuan menegakkan reward dan punishment Memaksimalkan fungsi komisi penegak disiplin pegawai

Menpan (Koordinatorr) Seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan, Seluruh badan diklat pegawai. Kementerian PAN (Koordinator), BKN, Seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan, Seluruh badan diklat pegawai.

Menpan (Koordinator), BKN, Biro kepegawaian seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan,

Menpan (Koordinator), BKN, Depkeu, Biro kepegawaian seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan,


Berdasarkan hasil analisis hirarki prioritas ditemukan prioritas Rencana Tindak Pengawasan Kinerja (RTPK) yaitu: (1) pengawasan yang mendorong peningkatan kinerja instansi, (2) penerapan sistem pengendalian internal yang mendukung akuntabilitas, dan (3) penetapan standar kinerja untuk pencapaian tugas pokok dan fungsi. Rencana tindak tersebut didukung dengan perbaikan terhadap faktor pendukungnya dengan penjelasan sebagai berikut. Agar pelaksanaan pengawasan kinerja pemerintahan memperoleh tingkat keberhasilan tinggi, maka diutamakan pengawasan yang mendorong peningkatan kinerja, penerapan sistem pengendalian internal, dan adanya standar percapaian TUPOKSI, serta. RTPK dijelaskan pada Tabel 3.

8


Tabel 3. Rencana Tindak Pengawasan Kinerja Rencana Tindak Pengawasan Kinerja PRIORITAS I Penerapan sistem pengendalian internal


Aktor

Kebijakan SDM

BPKP (Koordinator), Bawasda,

Sarana Dana

PRIORITAS II Pengawasan yg mendorong peningkatan kinerja

Sarana Kebijakan

SDM Dana

PRIORITAS III Penetapan standar kinerja untuk pencapaian TUPOKSI

Kebijakan

Sarana SDM

Dana

Membangun sistem pengendalian kinerja internal Menyediakan SDM yang kompeten dalam melakukan pengendalian internal Menyediakan peralatan dan software sistem informasi pengendalian internal Mengalokasikan dana untuk membangun sistem informasi dan pembelajaran tenaga pelaksana Pembentukan komisi pengawasan kinerja Penyediaan infrastruktur untuk pengawasan kinerja Memperbaiki substansi peraturan perundang-undangan tentang sistem pengawasan kinerja yang multi-interpretasi Melakukan review terhadap struktur dan fungsi lembaga pengawasan. Meningkatkan kompetensi SDM pengawas Melakukan sertifikasi tenaga pengawas kinerja Menyediakan anggaran untuk kegiatan pengawasan kinerja Menyediakan anggaran untuk pembelajaran dan sertifikasi pengawas Penetapan standar kinerja yang spesifik secara kuantitatif dan/atau kualitatif untuk masukan, proses, keluaran, hasil, manfaat, dan/atau dampak yang menggambarkan tingkat capaian kinerja suatu urusan pemerintahan. Penyediaan pedoman kinerja pada setiap unit kerja Penyediaan sistem informasi standar kinerja Menyediakan SDM yang memiliki keahlian memadai untuk mengembangkan indikator kinerja yang memuaskan. Sosialisasi dan bimbingan pencapaian standar kinerja Peningkatan pemahaman SDM atas standar kinerja yang ditetapkan Alokasi anggaran penetapan standar kinerja dan penyediaan sistem informasi kinerja

BPKP (Koordinator), Bawasda,

Masing-masing lembaga penyelenggara pemerintahan (Koordinator), LAN, Kementerian PAN, BKN.

Sumber : Hasil analisis Data Primer, 2007

Rencana Tindak Evaluasi dan Pelaporan Kinerja (RTEPK)yang ditemukan adalah : (1) perlunya evaluasi berkala berdasar indikator kinerja, (2) evaluasi individu berdasarkan prestasi kerja, (3) perbaikan bentuk & mekanisme pelaporan sistematis, (4) tersedianya sistem pelaporan kinerja, dan (5) evaluasi untuk merespon dinamika internal dan eksternal. RTEPK memprioritaskan kegiatan evaluasi secara berkala berdasarkan indikator kinerja dan perlunya evaluasi terhadap individu berdasarkan prestasi kerjanya. Gambaran lengkap RTEPK tercantum pada Tabel4. 4.4. Faktor Penentu Keberhasilan Penerapan Rencana Tindak Berdasarkan hasil wawancara dengan responden, terdapat beberapa kriteria SDM yang yang dapat mendukung penerapan manajemen kinerja menurut seluruh responden: memiliki kompetensi sesuai dengan bidangnya, mampu merespon perubahan dengan cepat, mampu bekerja secara profesional, dan memiliki komitmen untuk perbaikan proses menuju hasil prima.


9

Tabel 4. Rencana Tindak Evaluasi dan Pelaporan Kinerja Rencana Tindak Evaluasi dan Pelaporan Kinerja PRIORITAS I Evaluasi secara berkala berdasar indikator kinerja

PRIORITAS II Evaluasi untuk merespon dinamika internal & eksternal

PRIORITAS III Evaluasi individu berdasarkan prestasi kerja

Rencana Tindak Evaluasi dan Pelaporan Kinerja PRIORITAS IV Perbaikan bentuk & mekanisme pelaporan secara sistematis

Rencana perbaikan terhadap faktor mendukung keberhasilan rencana tindak SDM

Peningkatan pemahaman terhadap indikator kinerja. Peningkatan ketrampilan (kecermatan, ketepatan, dan kecepatan) evaluator dalam melakukan penilaian. Melakukan sertifikasi tenaga evaluator. Dana Mengalokasikan anggaran untuk evaluasi kinerja secara berkala dengan periode yang tepat. Sarana Menyediakan sarana (waktu dan tempat) untuk kegiatan evaluasi Kebijakan Menetapkan periode evaluasi yang efektif untuk melihat perkembangan penyelenggaraan pemerintahan. Kebijakan Penciptaan kelembagaan yang menjadi wahana untuk interaksi antar instansi pemerintah dengan masyarakat Sarana Menyediakan fasilitas yang dijadikan tempat untuk menampung respon capaian/kinerja instansi pemerintah dari pelanggang internal maupun eksternal Dana Menyiapkan anggaran untuk merealisasikan proses evaluasi oleh pelanggan internal dan eksternal SDM Meningkatkankemampuan komunikasi dan negosiasi dalam merespon umpan balik atas hasil capaian kinerja. SDM Peningkatan pemahaman indikator penilaian kinerja individu. Meningkatkan kemampuan komunikasi pada evaluator. Sarana Menyediakan sarana (waktu dan tempat) untuk kegiatan evaluasi Kebijakan Menetapkan peraturan tentang penilaian kinerja individu Dana Mengalokasikan anggaran untuk evaluasi kinerja individu Rencana perbaikan terhadap faktor mendukung keberhasilan rencana tindak SDM

Kebijakan

Sarana Dana PRIORITAS V Ketersediaan sistem pelaporan kinerja

Kebijakan

Sarana Dana SDM

Menyediakan tenaga yang kompeten untuk melakukan analisis dan perbaikan terhadap bentuk dan mekanisme pelaporan yang terintegrasi antara sistem perencanaan, sistem penganggaran dan sistem akuntansi pemerintahan.. Mengkaji ulang kebijakan tentang bentuk dan mekanisme pelaporan penyelenggaraan pemerintahan di tingkat pusat maupun daerah. Menyediakan sarana pendukung terhadap upaya perbaikan mekanisme pelaporan Menyediakan anggaran untuk perbaikan bentuk dan mekanisme pelaporan Membangun sistem pelaporan kinerja instansi pemerintah yang terintegrasi dengan sistem perencanaan strategis, sistem penganggaran, dan sistem akuntansi pemerintahan guna mengumpulkan dan mendistribusikan data dan informasi, serta menyampaikan hasilnya kepada masyarakat Menyediakan sistem informasi pelaporan kinerja (software dan hardware) Menyediakan anggaran pengelolaan sistem pelaporan kinerja Menyediakan SDM yang mampu mengelola sistem pelaporan yang terintegrasi

Aktor Seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan, (Koordinator), BPKP, BPK, LAN, Kementerian PAN

Seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan, DPR, DPRD, LAN.

Kementerian PAN (Koordinator), BKN, Depkeu, Seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan

Aktor

Kementerian PAN (Koordinator), LAN, Depkeu, Seluruh lembaga penyelenggara negara dan pemerintahan

LAN (Koordinator) MENPAN,, BKB, BPKP, BPK, BKN, ITJEN DEPDAGRI


Faktor ketiga yang menunjang keberhasilan RTMK adalah kebijakan. responden menyatakan secara spesifik beberapa kebijakan yang perlu dilakukan untuk mendukung penerapan manajemen kinerja: kebijakan tentang pelayanan, kebijakan tentang manajemen teknis, kebijakan tentang personalia, dan kebij akan tentang keuangan. Faktor keempat adalah sarana dan prasarana, yang perlu dipersiapkan pemerintah: teknologi informasi yang

10


mendukung sistem informasi kinerja, indikator kinerja yang baik, sistem reward & punishment, dan peralatan yang mendukung TUPOKSI. Kajian juga mengeksplorasi pendapat responden tentang faktor yang dinilai menentukan keberhasilan penerapan MK pada instansi pemerintah. Selain faktor SDM, dana, sarana dan prasarana, dan kebijakan, responden menilai faktor lainnya adalah: komitmen para pejabat (level atas) sampai ke level staf, konsistensi terhadap kebijakan, dan koordinasi antara instansi terkait, serta mempertimbangkan kondisi sosbud lokal.

5.

Kesimpulan dan Rekomendasi

5.1. Kesimpulan Organisasi pemerintah secara keseluruhan membutuhkan upaya-upaya yang serius dalam memperbaiki kinerja melalui proses yang berkelanjutan dalam penetapan-penetapan sasaran strategis yang berlandaskan pada dukungan data yang akurat melalui pengukuran kinerja. Secara garis besar, sebagai bagian dari sistem akuntabilitas kinerja, siklus MK dibagi dalam empat fase: (i) perencanaan kinerja; (ii) implementasi rencana kinerja, (iii) pengawasan kinerja; dan (iv) evaluasi dan pelaporan kinerja. Rencana Tindak Perencanaan Kinerja yang ditemukan dalam kajian ini berdasarkan prioritas meliputi: (1) penetapan visi, misi, strategi dan ukuran kinerja secara jelas, (2) peningkatan keterlibatan stakeholder dalam perencanaan, (3) perlunya Renstra yang merespon perubahan lingkungan eksternal, (4) Kesesuaian anggaran dan program, dan (5) Implementasi anggaran berbasis kinerja (tahap awal). Rencana Tindak Implementasi Kinerja di instansi pemerintah dari hasil analisis hirarki: (1) Pemberian reward & punishment secara konsisten, (2) Pemahaman terhadap visi misi dan tujuan organisasi pada pegawai, (3) Kompetensi pegawai sesuai dengan kebutuhan, (4) Optimalisasi pegawai dalam melaksanakan TUPOKSI, dan (5) Etika dan budaya organisasi yang mendukung implementasi. Prioritas Rencana Tindak Pengawasan Kinerja terdiri dari: (1) penetapan standar kinerja untuk pencapaian TUPOKSI, (2) pengawasan yang mendorong peningkatan kinerja instansi, (3) penerapan sistem pengendalian internal yang mendukung akuntabilitas, (4) perwujudan peningkatan efektivitas kinerja dan kualitas kinerja, dan (5) peningkatan konsistensi rencana & penganggaran dan implementasi. Rencana Tindak Evaluasi Kinerja dan Pelaporan Kinerja yang ditemukan dalam kajian ini adalah perlunya : (1) evaluasi secara berkala berdasar indikator kinerja, (2) evaluasi individu berdasarkan prestasi kerja, (3) perbaikan bentuk dan mekanisme pelaporan secara sistematis, (4) tersedianya sistem pelaporan kinerja, dan (5) evaluasi untuk merespon dinamika internal dan ekstemal.

5.2. Rekomendasi Berdasarkan temuan kajian, maka rekomendasi yang diberikan antara lain: 1. Berbasis pada kondisi yang ada dan sejalan dengan kebijakan reformasi manajemen dan perencanaan pembangunan yang berorientasi kinerja, diperlukan dukungan peraturan yang memfasilitasi implementasi MK pada instansi pemerintah. Selain itu diperlukan peraturan untuk memformalkan komitmen pelaksana (pejabat/staf ) dalam menjalankan MK pada instansi pemerintah. 2. Perlunya sosialisasi lebih intensif dan fasilitasi memecahkan masalah sehingga terdapat kesamaan persepsi dan dukungan SDM dalam mengimplementasikan manajemen berorientasi kinerja oleh pemerintah pusat dan daerah. 3. Perlunya penajaman formulasi untuk penyusunan indikator kinerja utama (IKU) untuk memfasilitasi implementasi MK pada instansi pemerintah.


11

DAFTAR PUSTAKA Anonim. 2007. Performance Mangement. Diperoleh dari: httpwww.apsc.gov.aupublications01performancemanagement. htm. Diakses pada: 15 Oktober 2007. [BPKP]. 2005. Pedoman Anggaran Berbasis Kinerja. Jakarta: BPKP. Dharma, Agus. 2003. Manajemen Supervisi. Jakarta: RajaGrafindo Persada. Dharma, S. 2005. Manajemen Kinerja Falsafah Teori dan Penerapannya. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Gibson, Ivancevich, Doonely. 1995. Organisasi dan Manajemen. Jakarta: Erlangga. Gilley and Eggland. 1989. Principles of Human Resource Development. Massachuset: Addison Wesley Co. Mahmudi. 2005. Manajemen Kinerja Sektor Publik. Yogyakarta: UPP YKPN. Mangkuprawira, Syafri. 2003. Manajemen Sumberdaya Manusia Strategik. Jakarta: Ghalia Indonesia. Nasucha. 2004. Reformasi Administrasi Publik. Jakarta: Grasindo. Schuler RS, Jackson SE. Manajemen SumberDaya Manusia Menghadapi Abad ke-21 Jilid 2. Jakarta: Erlangga. Simamora H. 1995. Manajemen Sumber Daya Manusia. Yogyakarta: STIE YKPN. Wibowo. 2007. Manajemen Kinerja. Jakarta: Raja Grafindo Persada. Tarigan,Antonius. Case Study : International Comparison in Human Resource Management Reform (United Kingdom, Australia dan New Zealand : Kenneth Kernaghan, 2001). Diperoleh dari: http://www.bappenas.go.id/index.php. Diakses pada: 11 okteober 2007.

12


Dampak Perubahan Kebijakan Desentralisasi dan Otonomi Daerah terhadap Pengelolaan Aparatur Pemerintah Daerah DIREKTORAT OTONOMI DAERAH e-mail: [email protected]

Abstraksi Kajian ini bertujuan untuk memberikan rekomendasi kebijakan terhadap pengelolaan aparatur Pemerintah Provinsi, akibat adanya perubahan UU No 22 Tahun 1999 menjadi UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya terkait dengan peran Pemerintah Daerah Provinsi sebagai wakil Pemerintah di daerah sekaligus sebagai ”koordinator dan fasilitator” kabupaten/kota yang ada di wilayahnya. Untuk itu, kajian ini menggunakan metode analisis kualitatif dan kuantitatif. Analisis kualitatif didasarkan pada hasil wawancara dengan responden dan focus group discussion (FGD), sedangkan metode kuantitatif menggunakan pendekatan analisis pembobotan dan analisis penghitungan jumlah optimal berdasarkan beban kerja aparatur. Jumlah sampel yang digunakan dalam kajian ini adalah 5 lokasi, yakni Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Provinsi Banten, Provinsi Bangka Belitung, Provinsi Kepulauan Riau, dan Provinsi Sumatera Utara. Adapun data yang dibutuhkan untuk mendukung kajian ini adalah indikator ekonomi daerah, luas wilayah, jumlah pegawai seluruh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), jam kerja, dan pejabat eselon III dan IV dari Biro Organisasi-Sekretariat Daerah, Biro Kepegawaian-Sekretariat Daerah, Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda), Badan Kepegawaian Daerah (BKD), Dinas Pendidikan, Dinas Kesehatan serta Dinas Pekerjaan Umum (PU). Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah berimplikasi pada perubahan pengelolaan bidang kepegawaian meliputi formasi, rekruitmen, promosi dan mutasi, pengembangan pegawai, kompetensi pegawai, maupun remunerasi. Adanya perubahan tersebut memunculkan permasalahan baru dalam pengelolaan Aparatur Pemerintah Daerah karena adanya berbagai kepentingan mengenai pengelolaan aparatur pemerintah daerah, baik antar instansi di pusat maupun antara instansi Pemerintah dan instansi Pemerintah Daerah. Hasil Temuan kajian menunjukkan bahwa pola pembagian urusan pemerintahan yang diatur dalam UU No. 32 Tahun 2004 sebagai revisi dari UU No. 22 Tahun 1999 akan memberikan beban lebih pada Pemerintah Provinsi. Di samping itu peraturan pembagian urusan pemerintahan yang belum jelas (sampai saat selesainya penelitian dilakukan) menyebabkan kesulitan bagi Pemerintah Daerah Provinsi untuk menata distribusi pembagian pekerjaan di antara pegawai.Dualisme otonomi antara provinsi dengan kabupaten/kota juga dapat menghambat tugas dan peran provinsi sebagai wakil Pemerintah dalam melakukan koordinasi dan pengawasan pembangunan lintas kabupaten/kota. Adapun terkait dengan penentuan jumlah optimal pegawai, terlihat bahwa ada kecenderungan fenomena kelebihan pegawai pada provinsi lama dan sebaliknya kekurangan pegawai pada provinsi baru.

1.

Latar Belakang Implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah berdasarkan UU No 22 Tahun 1999, yang kemudian direvisi menjadi UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, memberikan wewenang yang lebih luas kepada daerah untuk menyelenggarakan pemerintahannya secara otonom. Penyerahan sebagian kewenangan Pemerintah kepada Pemerintah Daerah ini dilakukan dalam rangka meningkatkan pelayanan publik dan meningkatkan kesejahteraan


13

masyarakatnya. Perubahan kebijakan di dalam UU No 32 Tahun 2004, khususnya di dalam pasal 37 dan pasal 38, memberikan peran yang lebih besar kepada Pemerintah Daerah Provinsi sebagai wakil dari Pemerintah dan koordinator dari pembangunan kabupaten/kota di dalam provinsi tersebut. Di dalam Bab V UU No 32 Tahun 2004, perlu dilihat sejauh mana perubahan peningkatan peran propinsi tersebut terhadap aparatur pemerintah daerah, agar aparatur pemda yang ada dapat dioptimalkan sesuai dengan kebutuhan yang ada. Peran aparatur pemerintah daerah yang kompeten dan handal menjadi sebuah kebutuhan. Ironisnya, saat ini kemampuan aparatur pemerintah daerah dirasakan belum optimal di dalam memberikan pelayanan publik. Banyaknya permasalahan lintas kabupaten/ kota yang tidak tertangani dengan baik, seperti masalah banjir, longsor, endemik penyakit dan kependudukan yang menyebabkan kantong-kantong kemiskinan pada kota-kota besar. Pertanyaan yang kemudian muncul adalah sejauh mana perubahan peningkatan peran Pemerintah Daerah Provinsi tersebut terhadap pengelolaan aparatur pemerintah daerah? Pertanyaan ini menjadi lebih relevan mengingat hingga saat ini belum dibedakan secara spesifik mengenai beban kerja tersebut antara Aparatur Pemerintah Daerah Provinsi dengan Aparatur Pemerintah Kabupaten/Kota. Dugaan awal (hipotesa) dari kajian ini adalah bahwa proses peningkatan peran provinsi berimplikasi langsung terhadap meningkatnya tanggungjawab dan tantangan yang harus dipikul oleh aparatur pemerintah daerah provinsi, hanya saja jumlah dan kompetensi aparatur pemda provinsi yang ada saat ini dirasakan tidak memadai. Selain itu, pengelolaan aparatur daerah yang belum baik menimbulkan permasalahan di dalam penempatan aparatur sesuai dengan keahliannya, kejelasan di dalam penjenjangan karirnya maupun penetapan tunjangan yang sesuai dengan beban kerja. 2.

Tujuan

Kajian ini bertujuan untuk memberikan rekomendasi kebijakan yang diperlukan terhadap pengelolaan aparatur Pemerintah Provinsi, akibat adanya perubahan UU No 22 Tahun 1999 menjadi UU No 32 Tahun 2004, khususnya yang terkait dengan peran Pemerintah Daerah Provinsi sebagai wakil Pemerintah di daerah serta sekaligus sebagai ”koordinator dan fasilitator” kabupaten/kota yang ada di wilayahnya. Sasaran dari kajian ini adalah: a) teridentifikasinya tugas, fungsi dan beban kerja Pemerintah Provinsi pada urusan yang merupakan skala provinsi (lintas kabupaten/kota) serta sebagai wakil Pemerintah di daerah, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku; b) teridentifikasinya berbagai permasalahan pengelolaan aparatur pemerintah provinsi sejak diberlakukannya perubahan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah; c) terumuskannya jumlah/pola optimal Aparatur Pemerintah Daerah Provinsi berdasarkan beban kerja serta tugas dan fungsinya, termasuk kompetensi yang dibutuhkan untuk bidang-bidang yang mewakili Pemerintah dari bidang/urusan yang berskala lintas kabupaten/ kota maupun yang berdampak lintas kabupaten/kota; dan d) tersusunnya rekomendasi kebijakan yang berkaitan dengan pengelolaan Aparatur Pemerintah Daerah Provinsi) agar dapat bekerja secara efektif, efisien, dan sistematik, sebagai akibat perubahan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah. Adapun ruang lingkup kegiatan kajian ini, meliputi: a) melakukan survei untuk mengidentifikasi jumlah/pola Aparatur Pemda Provinsi baik dari segi kompetensi dan beban kerja; b) melakukan studi pustaka dan literatur berbagai peraturan perundang-undangan, kebijakan, dan program mengenai pengelolaan aparatur Pemda maupun kebijakan/peraturan sektoral yang mengatur kewenangan/peranan Pemerintah Daerah Provinsi, khususnya sebagai wakil Pemerintah di daerah dan kaitannya dengan fungsi ”koordinasi dan fasilitasi” antar Pemerintah Daerah; c) melakukan diskusi dalam bentuk FGD (Focus Group Discussion) dengan Tim Ahli, Pemerintah dan Pemerintah Daerah, serta Perguruan Tinggi sebagai masukan untuk memformulasikan atau merumuskan rekomendasi kebijakan yang berkaitan dengan pengelolaan aparatur Pemda yang efektif, efisien, dan sistematik; d) melakukan pengolahan data dan analisis data dengan metode yang telah ditetapkan, serta merumuskan kesimpulan dan rekomendasi kebijakan sebagai hasil dari analisis kajian; e) menyusun laporan pendahuluan, pertengahan dan laporan akhir kajian; serta f ) publikasi Hasil kajian ini juga diharapkan dapat memberikan manfaat: a) masukan terhadap beberapa Peraturan Pemerintah yang saat ini sedang dalam tahap penyusunan, khususnya yang berkaitan dengan pengelolaan aparatur daerah; dan b) masukan terhadap rencana penyusunan ”Rencana Aksi Nasional” bidang aparatur pemda sebagai salah satu penjabaran Grand Strategy Otonomi Daerah dalam memberikan pedoman bagi pelaksanaan kerja bagi kerja aparatur Pemda yang efektif, efisien, dan sistematis. 3.

Metodologi

3.1. Kerangka Analisis Kegiatan dilakukan di 5 (lima) provinsi yang menjadi daerah sampel, yang terdiri dari 2 (dua) provinsi yang mewakili provinsi yang sudah lama terbentuk (provinsi yang diharapkan dapat memberikan gambaran jumlah dan kompetensi aparatur pemda yang relatif baik dibandingkan dengan wilayah lainnya), yaitu Provinsi DI Yogyakarta dan Provinsi Sumatera Utara dan 3 (tiga) provinsi lain yang menjadi sampel (provinsi hasil pemekaran/Daerah Otonom Baru), yaitu

14


Provinsi Bangka Belitung, Provinsi Kepulauan Riau, dan Provinsi Banten. Pertimbangan lain dalam pemilihan provinsiprovinsi adalah pertimbangan keterbatasan dana, waktu dan tenaga dalam pelaksanaan kajian ini. Untuk memberikan gambaran secara umum mengenai kajian ini, digambarkan dengan kerangka kajian seperti pada gambar 1 di bawah ini.

Gambar 1 Kerangka Pikir Penelitian

Sumber: Tim Kajian (2007)

3.2. Metode Pelaksanaan Kajian Kajian ini bersifat deskriptif-analitis. Penelitian deskriptif dimaksudkan untuk mendeskripsikan gambaran suatu kondisi, karakteristik suatu fenomena atau obyek termasuk keadaan berbagai variabel yang saling berkaitan. Sedangkan penelitian analitis dimaksudkan untuk melihat hubungan antara keadaan variabel atau variabel yang terjadi dengan faktor-faktor atau variabel-variabel lain yang mempengaruhinya. a.

Metode Kualitatif Kajian deskriptif yang dilakukan meliputi kajian deskriptif empiris dan deskriptif normatif. Kajian deskriptif empiris dilakukan untuk menstrukturkan analisis terhadap hasil pelaksanaan pengumpulan data primer, khususnya yang diperoleh melalui intrumen FGD dan wawancara. Adapun kajian deskriptif normatif dilakukan untuk menstrukturkan hasil analisis terhadap data-data kebijakan dan peraturan perundang-undangan dikaitkan dengan kelengkapan dan sinkronisasi pengaturan antar subtansi peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan aparatur. b.

Metode Kuantitatif Analisis ini diperlukan untuk menunjang dan menajamkan narasi dari analisis deskriptif yang bersifat kualitatif untuk menganalisis beban kerja sumberdaya manusia aparatur daerah dengan menggunakan metode statistik deskriptif. Adapun pelaksanaan analisis dengan pendekatan kuantitatif/inferensial digunakan melalui teknik analisis pembobotan yang dikombinasikan dengan statistik tendensi sentral. Teknik analisis ini digunakan untuk mengidentifikasi sejauh mana optimalisasi penyelenggaraan kelembagaan pemerintah daerah. Melalui metode pembobotan akan dilakukan pengukuran beban kerja Pemerintah Provinsi secara umum setelah implementasi PP No. 32 Tahun 2004. c.

Instrumen Penelitian Berikut adalah gambaran dari instrumen-instrumen penelitian yang digunakan untuk menjawab sasaran studi.


15

Instumen untuk Sasaran Kegiatan Pertama Sasaran pertama kajian ini adalah untuk mengidentifikasi Tugas, Fungsi dan Beban Kerja Pemerintah Provinsi berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sasaran ini merupakan satu bentuk kajian normatif (normative study). Untuk menjawab sasaran pertama ini, dilakukan telaah substansi UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004. Dalam hal ini digunakan pendekatan pure legal (hukum murni/ansich) dengan metode penafsiran peraturan perundang-undangan menurut bahasa (interpretasi gramatikal) dan menelusuri keterkaitan norma dengan peraturan perundang-undangan lain (interpretasi sistematis). Selain itu, dilakukan pula metode analisis kuantitatif berupa analisis pembobotan untuk mengestimasi beban umum Provinsi. Instrumen untuk Sasaran Kegiatan Kedua Sasaran kedua kajian ini adalah untuk mengidentifikasi berbagai permasalahan pengelolaan Aparatur Pemerintah Provinsi sejak diberlakukannya perubahan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, adalah bentuk kajian empiris (empirical study). Untuk menjawab sasaran kedua ini, dilakukan metode kualitatif melalui wawancara mendalam dengan narasumber dan Kelompok Diskusi Terarah (Focus Group Discussion/FGD). Permasalahan pengelolaan aparatur yang menjadi acuan pembahasan FGD dengan pejabat Eselon III dan IV pada instansi terpilih meliputi aspek-aspek: 1) Formasi Pegawai; 2)Rekruitmen; 3) Pengangkatan, Pemindahan dan Pemberhentian; 4) Remunerasi; 5) Penegakan Disiplin dan Etika Pegawai; 6) Standard Kompetensi dan Penilaian Kinerja; dan 7) Permasalahan Umum Kepegawaian Umumnya. Instrumen untuk Sasaran Kegiatan Ketiga Sasaran ketiga kajian ini adalah untuk merumuskan jumlah/pola optimal Aparatur Pemerintah Provinsi berdasarkan beban kerja serta tugas dan fungsinya, termasuk kompetensi yang dibutuhkan untuk bidang-bidang yang mewakili Pemerintah dari bidang/urusan yang berskala lintas kabupaten/kota maupun yang berdampak lintas kabupaten/kota. Untuk menjawab sasaran ini digunakan metode kuantitatif. Penghitungan jumlah pegawai optimal dilakukan melalui pendekatan beban kerja rata-rata individu pegawai. Rumus penghitungan jumlah pegawai optimal adalah sebagai berikut: Beban Kerja Pegawai Riil X Jumlah pegawai riil Beban Kerja Pegawai Sesuai Aturan “Beban kerja pegawai riil” didapat dari perkiraan jumlah pegawai yang melaksanakan suatu pekerjaan dikalikan dengan perkiraan rata-rata jam kerja pegawai. Adapun jumlah “beban kerja pegawai sesuai aturan” diperoleh dari perkiraan jumlah pegawai yang riil dikalikan dengan jam kerja sesuai aturan. Untuk penetapan standar kompetensi jawaban yang dibutuhkan oleh pejabat Eselon III dan IV, digunakan variabelvariabel yang terkait dengan kompetensi. Responden kemudian akan diminta untuk menentukan variabel-variabel mana yang dirasa paling penting untuk kompetensi pejabat Eselon III dan IV. 3.3. Data Sesuai dengan lingkup data yang dibutuhkan, maka pengumpulan data dalam kerangka pelaksanaan studi menggunakan pendekatan survey pengumpulan data primer dan sekunder, baik untuk data kualitatif maupun data kuantitatif. Pengumpulan data primer dilakukan melalui pelaksanaan FGD, wawancara mendalam (indepth interview), dan penyebaran angket/kuesioner. Adapun pengumpulan data sekunder dilakukan melalui studi literatur. Secara ringkas, keseluruhan proses metodologi dapat dilihat dalam Kerangka Kerja Logis (KKL) berikut:

16



17

Data Primer: - Informasi mengenai implementasi kebijakan desentralisasi dan otda pada penyelenggaraan pemerintahan Provinsi - Informasi mengenai permasalahan penyelenggaraan pemerintahan Provinsi sejak diimplementasikannya desentralisasi dan Otonomi Daerah

Teridentifikasinya tugas, fungsi dan beban kerja Pemprov pada urusan yang merupakan skala provinsi (lintas kabupaten/kota) serta sebagai wakil Pemerintah di daerah berdasarkan peraturan perundangundangan yang berlaku

Data Primer: Informasi mengenai permasalahan pengelolaan aparatur Pemerintah Provinsi pada aspek : - umum - formasi pegawai - rekruitmen - pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian - remunerasi - penegakkan disiplin dan etika pegawai, serta - standar kompetensi dan penilaian kinerja.

Data Primer: - Terkait dengan penentuan jumlah optimal pegawai: o Jenis pekerjaan teknis administratif o Teknis pelayanan o Penyusunan kebijakan o Tugas lainnya o Prakiraan prosentase pelaksanaan jenis pekerjaan per hari o Prakiraan rata-rata jumlah pegawai o Waktu yang dibutuhkan dalam melaksanakan jenis pekerjaan - Terkait dengan penentuan kompetensi yang dibutuhkan: o Aspek integritas; o Aspek kepemimpinan o Aspek kemampuan manajerial o Aspek kemampuan team-work o Aspek kemampuan sosial o Aspek kemampuan teknik

Teridentifikasinya berbagai permasalahan pengelolaan aparatur Pemerintah Provinsi sejak diberlakukannya kebijakan desentralisasi dan Otonomi Daerah

Terumuskannya jumlah/pola optimal aparatur Pemda Provinsi berdasarkan beban kerja serta tugas dan fungsinya, termasuk kompetensi yang dibutuhkan untuk bidang-bidang yang mewakili Pemerintah dari bidang/urusan yang berskala lintas kabupaten/kota maupun yang berdampak lintas kabupaten/kota

Data Sekunder: - Kebijakan umum tentang desentralisasi dan otonomi daerah, berdasarkan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004 - Data Umum Provinsi (Luas Wilayah, jumlah penduduk, jumlah Kabupaten/Kota, dan PDRB

Data & Informasi yang Dibutuhkan

Sasaran

Kuesioner

FGD

Observasi

- FGD - Wawancara Mendalam

Pengumpulan Data

Pedoman kuesioner

Seluruh SKPD di tingkat Provinsi

- Bappeda - Biro Organisasi Setda - Biro Kepegawaian Setda - Dinas Pendidikan - Dinas Kesehatan - Dinas Pekerjaan Umum

Bappeda

Daftar Kebutuhan Data

Pedoman FGD

- Bappeda - Biro Organisasi Setda - Biro Kepegawaian Setda - Dinas Pendidikan - Dinas Kesehatan - Dinas Pekerjaan Umum

Sumber

- Panduan FGD - Panduan Wawancara Mendalam

Instrumen

Metode Kuantitatif

- Jumlah optimal pegawai yang dibutuhkan - Standar kompetensi untuk jabatan struktural Eselon III dan IV

Identifikasi permasalahan pengelolaan pegawai Pemerintah Provinsi

- Kedudukan provinsi dalam dekonsentrasi dan urusan lintas Kabupaten/Kota - Urusan Provinsi yang bersifat wajib, pilihan, dan konkuren (concurrent) - Tugas dan fungsi Pemerintahan Provinsi - Identifikasi beban kerja umum suatu Provinsi dibandingkan dengan beban kerja rata-rata seluruh provinsi

- Telaah kebijakan (policy review) terhadap UU 22/1999 dan UU 32/2004 terkait Pemerintahan Provinsi - Metode Kuantitatif Penghitungan Beban Umum Provinsi

Kualitatif

- Gambaran mengenai dampak implementasi kebijakan desentralisasi dan otda pada penyelenggaraan pemerintahan provinsi, beserta identifikasi permasalahan faktual yang dihadapi

Output

Kualitatif

Metode Analisis

Tabel 1 Kerangka Kerja Logis Kajian Dampak Perubahan Kebijakan Desentralisasi Dan Otonomi Daerah Terhadap Pengelolaan Aparatur Pemerintah Daerah

4.


4.1. Identifikasi Tugas, Fungsi dan Beban Kerja Pemerintah Daerah Provinsi Dari hasil analisis perbandingan terhadap tugas, fungsi dan beban kerja Pemerintah Daerah Provinsi seperti yang diatur dalam UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004, dapat disusun tabel sebagai berikut:

Tabel 2 Identifikasi Tugas, Fungsi, dan Beban Kerja Pemerintah Daerah Provinsi Komponen

UU 22 Tahun 1999

Gambaran umum kewenangan Pemerintah Daerah

Daerah Provinsi dibentuk untuk (Pasal 18) : 1. Mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan 2. Menjalankan otonomi seluasluasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintahan Pusat

Peran Pemerintah Daerah Provinsi

Kewenangan Pemerintah Daerah Provinsi

Keterangan

Pemerintahan Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah pusat.

Asas kewenangan pemerintah daerah terhadap kewenangan pemerintah pusat tidak berbeda.

Daerah Provinsi berkedudukan sebagai Daerah Otonom sekaligus Wilayah Administratif. Sehingga Kepala Daerah juga berperan sebagai Kepala Daerah Otonom dan sebagai Wakil Pemerintah.

Pemerintahan Provinsi mempunyai status dan peran ganda, yaitu sebagai Kepala Daerah (Pasal 24 ayat 2) sekaligus Wakil Pemerintah (Pasal 37 dan 38).

Peran Pemerintah Daerah Provinsi terkait prinsip desentralisasi dan dekonsentrasi tidak berbeda.

Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom, mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas kab/kota, dan kewenangan dalam bidang pemerintahan tertentu lainnya (termasuk juga kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan daerah kab/kota).

Urusan Pemerintahan Daerah Provinsi meliputi urusan wajib, yaitu urusan dalam skala provinsi yang meliputi : 1. perencanaan dan pengendalian pembangunan; 2. perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang; 3. penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat; 4. penyediaan sarana dan prasarana umum; 5. penanganan bidang kesehatan; 6. penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial; 7. penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/ kota; 8. pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota; 9. fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas kabupaten/kota; 10.pengendalian lingkungan hidup; 11.pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota; 12.pelayanan kependudukan, dan catatan sipil; 13.pelayanan administrasi umum pemerintahan; 14.pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota; 15.penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten/kota; dan 16.urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan

Bidang Pemerintahan tertentu lainnya: 1. Perencanaan dan pengendalian pembangunan regional secara makro; 2. Pelatihan bidang tertentu; 3. Alokasi sumber daya manusia potensial; 4. Penelitian yang mencakup wilayah Provinsi; 5. Pengelolaan pelabuhan regional; 6. Pengendalian lingkungan hidup; 7. Promosi dagang dan budaya/ pariwisata; 8. Penanganan penyakit menular dan hama tanaman, dan 9. Perencanaan tata ruang Provinsi. Selain itu, juga melaksanakan kewenangan yang tidak/belum dapat dilaksanakan oleh Kab/Kota.

18

UU 32 Tahun 2004

Dan urusan pilihan, meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan, dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan.


Jenis urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintah Provinsi berdasarkan UU 32/2004 lebih luas/banyak terkait dengan sektor sesuai dengan prinsip lintas kab/kota.

Komponen

UU 22 Tahun 1999 Kewenangan Provinsi sebagai Wilayah Administratif mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah. Pemutusan hirarki antara provinsi dan kab/kota dalam kapasitasnya sebagai daerah otonom menimbulkan implikasi mendalam, karena dalam prakteknya para bupati/walikota tidak memisahkan antara fungsi gubernur sebagai kepala daerah otonomi dan sebagai wakil pemerintah.

UU 32 Tahun 2004

Keterangan

Peran sebagai wakil pemerintah : terkait tugas-tugas Pemerintahan umum, seperti : 1. Menjamin stabilitas 2. Menjamin integrasi nasional 3. Koordinasi penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan 4. Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dilakukan oleh pemerintah kab/kota

Dalam UU 32/2004 kewenangan Provinsi sebagai Wakil Pemerintah diuraikan secara lebih jelas dibandingkan dengan UU 22/1999. Terkait hal tersebut, maka beban Pemerintah Provinsi semakin bertambah ( dieksplisitkan dalam bentuk legal hukum).

Kondisi ini mengakibatkan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah terjadi fragmented administration dan uncoordinated development. Para Bupatei dan wlikota belum sepenuhnya memahami bahwa gubernur dalam kapasitasnya sebagai wakil pemerintah di daerah tetap berwenang melakukan pengawasan dan koordinasi terhadap pelaksanaan kewenangan oleh kabupaten/kota. Hubungan Hirarki Pemerintahan

Pasal 4 : Daerah provinsi, kabupaten dan kota, masing-masing berdiri sendiri dan tidak mempunyai hubungan hirarki satu sama lain.

Pasal 11: Penyelenggaraan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan pelaksanaan hubungan kewenangan antara Pemerintah dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota atau antarpemerintahan daerah yang saling terkait, tergantung, dan sinergis sebagai satu sistem pemerintahan

Adanya hubungan antar pemerintah, khususnya untuk peran Pemerintah Provinsi sebagai Wakil Pemerintah yang berimplikasi pada peran koordinator.

Hubungan yang dimaksud meliputi hubungan wewenang, keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber daya lainnya. Dalam prakteknya, akan menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antarsusunan pemerintahan.

4.2. Identifikasi Berbagai Permasalahan Pengelolaan Aparatur Pemerintah Daerah Provinsi 4.2.1. Identifikasi Permasalahan Berdasarkan Hasil Survei dan FGD Hal mengenai Kepegawaian Daerah secara khusus diatur dalam Pasal 75 sampai dengan 77 UU No 22 Tahun 1999, yang menyatakan bahwa norma, standar, dan prosedur mengenai pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, kesejahteraan, hak, dan kewajiban, serta kedudukan hukum PNS di Daerah dan PNS Daerah, ditetapkan dengan peraturan perundang-undangan. Hasil survei dan FGD yang dilakukan di daerah sampel menunjukkan bahwa permasalahan pengelolaan aparatur Pemerintah Daerah Provinsi menurut persepsi responden adalah sebagai berikut: o Formasi : a. Penentuan formasi pegawai dan jabatan struktural tidak menggunakan standar yang jelas. b. Perbedaan pengaturan antara UU No 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dengan UU No 43 tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian o Rekruitmen a. Pola rekruitmen yang berbeda antara daerah yang satu dengan daerah lain b. Penerapan Peraturan Pemerintah No 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Pegawai Negeri Sipil di daerah kurang memperhatikan kompetensi pegawai. c. Untuk daerah pemekaran, terdapat kesulitan rekruitmen pegawai untuk jabatan eselon tertentu (eselon III dan IV).


19

o

o

o

o

o

Pola Karir a. Pemerintah Daerah Provinsi mengalami kesulitan dalam menerapkan pedoman karir yang telah disusun, seperti terjadi di Provinsi Bangka Belitung. b. Sebagian besar pejabat ditempatkan pada jabatannya tidak sesuai dengan pengalaman dan latar belakang pendidikan. Promosi dan Mutasi a. Belum semua daerah menerapkan promosi atas dasar hasil assessment center bekerjasama dengan pihak ketiga, misalnya Fakultas Psikologi UI yang kompeten, guna menjaga obyektivitas Perguruan Tinggi dari kepentingan penguasa daerah semata. Misalnya, yang dilakukan oleh Provinsi Kepulauan Riau yang bekerja sama dengan Fakultas Psikologi UI. b. Pada masa sebelum reformasi, mutasi pegawai dari provinsi ke kabupaten/kota lebih mudah dilakukan, sehingga saat ini terjadi ketimpangan kompetensi pegawai karena adanya kesan pengkaplingan pegawai provinsi, ataupun pegawai kabupaten/kota. Remunerasi Permasalahan aparatur yang berkaitan dengan remunerasi menurut persepsi Aparatur Pemerintah Daerah adalah adanya kesenjangan pemberian tunjangan bagi pejabat eselon antar daerah, karena meskipun ada platform dari Pemerintah, tetapi daerah dapat menambah jumlah tunjangan berdasarkan kemampuan keuangan daerah provinsi masing-masing. Daerah yang mempunyai keuangan daerah yang baik (Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang besar) akan mampu memberikan kesejahteraan yang lebih besar, misalnya di Provinsi Kepulauan Riau. Namun bagi daerah yang PAD nya relatif kecil, remunerasi dilakukan berdasarkan pada ketentuan Pemerintah . Sejak tahun 2006, remunerasi meningkat. Tambahan penghasilan yang biasanya didapatkan di setiap SKPD masingmasing akan dikumpulkan dan dibagi secara merata ke setiap PNS agar tidak ada lagi istilah jabatan basah dan kering. Di beberapa daerah, terdapat Badan Kepegawaian Daerah (BKD) dan Badan Penelitian dan Pengembangan (Badan Litbang) yang tengah menyusun standar remunerasi baru. Hanya saja, hal ini kurang mendapatkan dukungan dari pimpinan seperti yang terjadi di Provinsi Sumatera Utara. Pengembangan dan Disiplin Pegawai a. Penyusunan standar pengembangan pegawai dalam rangka peningkatan kinerja aparatur ternyata menimbulkan permasalahan, yakni banyaknya pegawai yang berlomba-lomba melanjutkan studi S1, S2, bahkan S3. Hanya saja pendidikan yang diambil sering tidak mendukung tugas, pokok dan fungsi tempat dimana dia berkerja, seperti yang terjadi di Provinsi DI Yogyakarta; b. Masih terjadi overlapping penyelenggaraan diklat antara Pemerintah dengan Pemerintah Daerah. c. Penegakan displin dan etika melalui proses internal antar staf, apel pagi rutin, dan absensi harian masih belum efektif. Kompetensi Pegawai a. Kondisi aparatur Pemerintah Daerah umumnya masih relatif rendah, karena masih ada aparatur yang masih berpendidikan SD dan SMP. b. Tidak semua daerah sampel memiliki pedoman standar kompetensi jabatan struktural, misalnya yang terjadi di Provinsi Banten.

4.2.2. Identifikasi Perubahan Hubungan Pemerintah, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam Bidang Kepegawaian Revisi UU No. 22 Tahun 1999 menjadi UU No. 32 Tahun 2004 juga membawa perubahan dalam pola pengelolaan aparatur antara Pemerintah, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. Perubahan-perubahan tersebut dapat dilihat dalam tabel 3 berikut:

20


Tabel 3 Persandingan Pola Pengelolaan Aparatur Oleh Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota Antara UU No. 22 Tahun 1999 dengan UU No. 32 Tahun 2004 Komponen

UU 22 Tahun 1999

UU 32 Tahun 2004

Keterangan

Kebijakan

Mendorong pengembangan Otonomi Daerah sehingga kebijakan kepegawaian di Daerah yang dilaksanakan oleh Daerah Otonom sesuai dengan kebutuhannya, baik pengangkatan, penempatan, pemindahan, dan mutasi maupun pemberhentian sesuai dengan peraturan perundangan.

Menerjemahkan sistem kepegawaian yang berdasar prinsip unified system. Pemerintah pusat mempunyai wewenang dalam menetapkan kebijakan koordinasi dan pengendalian bidang kepegawaian, walaupun sumber daya manusia dimiliki oleh pemerintah daerah.

UU 22/1999 lebih menekankan pada implementasi kebijakan kepegawaian, sedangkan UU 32/2004 menekankan pada kesatuan sistem antara Pemerintah, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kab/Kota.

Hal-hal yang diatur

Norma, standar, dan prosedur mengenai pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, kesejahteraan, hak dan kewajiban, serta kedudukan hukum PNS di Daerah

Manajemen PNS Daerah meliputi penetapan formasi, pengadaan, pengangkatan, pemindahan, pemberhentian, penetapan pensiun, gaji, tunjangan, kesejahteraan, hak, dan kewajiban kedudukan hukum, pengembangan kompetensi, dan pengendalian jumlah

Secara umum relatif sama.

Pembinaan manajemen, teknis operasional dalam hal mutasi pegawai (antar kab/kota antar provinsi, dan antar provinsi), penetapan formasi kepegawaian

---

Melaksanakan koordinasi pembinaan dan pengawasan manajemen PNS Daerah Kab/Kota, Menetapkan perpindahan PNS Daerah Kab/Kota di wilayahnya setelah mendapat pertimbangan BKN, Memberikan pertimbangan dan rekomendasi dalam hal mutasi pejabat eselon II pada tingkat Kab/Kota. Pada dasarnya untuk melaksanakan manajemen kepegawaian nasional yang didasarkan pada prinsip unified system dan penyelenggaraan manajemen kepegawaian di Kab/Kota yang efisien dan efektif.

UU 32/2004 lebih menjelaskan wewenang Pemerintah Provinsi selain dalam hal koordinasi, yang pada UU 22/1999 masih terbatas pada pengawasan pelaksanaan administrasi kepegawaian.

Kewenangan Pemerintah Pusat

Tugas dan Wewenang Pemerintah Provinsi

Melakukan pengawasan pelaksanaan administrasi kepegawaian dan karir pegawai di wilayahnya sesuai dengan peraturan perundangan. Jadi kewenangan pemerintah Kabupaten/ Kota di bidang kepegawaian sangat luas, melebihi kewenangan pemerintah provinsi yang hanya terbatas pada pengawasan pelaksanaan administratif (menjamin pelaksanaan kebijakan kepegawaian yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat).

Permasalahan yang muncul dalam implementasi

Munculnya kebijakan kepegawaian yang banyak diwarnai oleh primordialisme. Keputusan rekrutmen, pengangkatan, dan pemberhentian pegawai sangat sering dilakukan dengan mengutamakan penduduk asli daerah dengan mengesampingkan pertimbangan kompetensinya. Dampak buruk lemahnya kontrol di bidang kepegawaian juga membuka peluang politisasi birokrasi, terutama bagi jabatan strategis (Sekda), yang dipandang sebagai political reward untuk para birokrat yang berjasa.

4.3. Jumlah/Pola Optimal dan Kompetensi Aparatur Pemda Provinsi Dari hasil analisis diperoleh informasi bahwa terdapat kekurangan jumlah aparatur pemerintah daerah di DOB, sementara di daerah induk terdapat kelebihan jumlah pegawai. Temuan lain di dalam kajian ini bahwa kelebihan jumlah pegawai di Pemerintah Daerah Provinsi disebabkan oleh pelimpahan pegawai pusat pada awal tahun 2000 dalam rangka penerapan UU No 22 Tahun 1999, perencanaan kebutuhan pegawai yang kurang jelas, serta tidak meratanya distribusi pegawai di beberapa SKPD yang ada. Di Provinsi DI Yogjakarta, terdapat kelebihan jumlah pegawai sebanyak 947 orang dari jumlah ideal (pola optimal) sebanyak 6.130. Di provinsi hasil pemekaran, terdapat kekurangan jumlah pegawai, kecuali di Provinsi Banten, yakni terdapat kelebihan pegawai sebanyak 175 orang dari jumlah ideal sebanyak 2.474 pegawai. Sementara jumlah pegawai di Provinsi Kepulauan Riau dan Provinsi Bangka Belitung masing-masing kekurangan pegawai sebanyak 167 orang dan 79 orang. Adapun di Provinsi Sumatera Utara terdapat kelebihan pegawai sebanyak 217 orang dari jumlah ideal sebanyak 10. 711 orang.


21

Tabel 4 Jumlah Kelebihan dan Kekurangan Pegawai Keterangan Pegawai

No

Provinsi

Jumlah Pegawai Riil

Jumlah Pegawai Optimal

Kelebihan

1

DI Yogyakarta

7077

6130

947

2

Kep. Riau

1.171

1.338

3

Sumatra Utara

10.928

10.711

4

Bangka Belitung

2.142

2.221

5

Banten

2.649

2.474

Kekurangan

167 217 79 175

Sumber: Hasil survey dan pengolahan data (2007)

Kekurangan jumlah pegawai di Provinsi Kepulauan Riau dan Provinsi Bangka Belitung disebabkan karena pilihan menggunakan format organisasi dengan pola maksimal untuk memperoleh alokasi anggaran yang favorable (menguntungkan) dari pusat; serta keterbatasan dalam pengadaan pegawai. Di samping itu, terdapat pegawai yang tidak mau dimutasikan ke provinsi baru dengan alasan tempat tinggal, harus memulai dari awal, usia yang memasuki masa pensiun, dan sebagainya. Dalam menentukan jenis kompetensi yang paling dibutuhkan oleh jabatan struktural, terlebih dahulu diadakan jejak pendapat dari para responden yang terdiri dari para pejabat struktural di provinsi yang menjadi daerah sampel. Dari 35 jenis kompetensi yang dianggap perlu untuk mendukung tugas sebagai pejabat struktural, diperoleh 6 (enam) jenis kompetensi yang dipilih sebagai syarat mutlak. Hal ini sebagaimana didapat dari hasil penilaian (scoring) awal, dimana item yang terkait dipilih oleh para responden. Secara keseluruhan, hasil dari penilaian mengenai kompetensi yang dibutuhkan oleh jabatan struktural untuk semua kompetensi, terdapat jenjang kompetensi yang sesuai dengan asumsi teori mengenai pemilahan kompetensi seperti gambar 2 dibawah. Dari hasil pendapat responden diperoleh gambaran bahwa semakin tinggi jabatan seseorang dalam organisasi, maka integritas, kemampuan memimpin, kemampuan manajerial, kemampuan sosial harus semakin tinggi. Jenjang kompetensi (competency grade) seperti ini tidak berlaku untuk bidang kompetensi teknis. Gambar dibawah menunjukkan bahwa responden menganggap kemampuan teknis harus dikuasai lebih baik oleh eselon III ketimbang eselon IV. Sebagai konsekuensinya eselon III dituntut menguasai kompetensi teknis yang lebih tinggi daripada bawahannya. Oleh sebab itu perlu dipertimbangkan bahwa dalam menyusun pola karir, faktor pengalaman dalam rumpun jabatan harus menjadi pertimbangan dalam menentukan career path. Terkait dengan hal ini, maka Diklat Teknis seyogyanya dijadikan sebagai syarat untuk menduduki jabatan yang lebih tinggi.

Gambar 2 Profil Kompetensi Eselon III dan Eselon IV Jabatan Struktural Pemerintah Daerah Provinsi

Sumber: Hasil Olahan Data (2007)

5.


5.1. Kesimpulan a. Dari hasil analisis yang telah dilakukan, dapat dirumuskan beberapa kesimpulan sebagai berikut: Pola pembagian urusan pemerintahan saat ini akan memberikan beban lebih pada Pemerintah Provinsi, sehingga menyebabkan beban pekerjaan yang tinggi. Di samping itu, peraturan pembagian urusan pemerintahan yang belum jelas (sampai saat selesainya penelitian dilakukan) menyebabkan kesulitan bagi Pemerintah Daerah Provinsi untuk menata distribusi pembagian pekerjaan diantara pegawai.

22


b. c.

d.

e.

Dualisme otonomi antara provinsi dengan kabupaten/kota dapat menghambat tugas dan peran provinsi sebagai Wakil Pemerintah dalam melakukan koordinasi dan pengawasan pembangunan lintas kabupaten/kota. Perubahan kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, pengaturan kepegawaian yang berkaitan dengan formasi, rekruitmen, promosi dan mutasi, pengembangan pegawai, kompetensi pegawai, maupun remunerasi, belum optimal karena belum rampungnya semua peraturan yang mengatur mengenai hal itu. Dari hasil penentuan jumlah optimal pegawai yang dilakukan, terdapat kelebihan pegawai pada provinsi lama dan kekurangan pegawai pada provinsi baru. Penentuan jumlah optimal pegawai perlu memperhitungkan berbagai aspek seperti jumlah penduduk, kemampuan ekonomi daerah, luas wilayah, dan sebagainya. Perlunya peningkatan kompetensi teknis dan manajerial pejabat di tingkat provinsi

5.2. Rekomendasi 5.2.1. Pemerintah Rekomendasi yang dirumuskan untuk Pemerintah adalah sebagai berikut: • Penyusunan instrumen pedoman, norma, dan standar formasi dan pola karir pegawai yang jelas untuk jabatan fungsional maupun jabatan struktural. • Melakukan peninjauan kembali terhadap rekruitmen pegawai honorer menjadi PNS yang tidak memperhatikan kualifikasi dan kompetensi pegawai yang diangkat. Jika hal ini memang tetap dilaksanakan, sebaiknya Pemerintah harus melakukannya dengan selektif. • Pemerintah melalui Meneg Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN) dan Badan Kepegawaian Nasional (BKN) menyusun pedoman standar kualifikasi kompetensi yang jelas dan terukur bagi jabatan-jabatan Aparatur Pemerintah Daerah Provinsi. • Meningkatkan disiplin dan kinerja Aparatur Pemerintah Daerah melalui penyusunan mekanisme reward dan punishment yang lebih baik. • Penyusunan pedoman standar kompetensi jabatan eselon III dan IV. 5.2.2. Pemerintah Provinsi Rekomendasi yang dirumuskan untuk Pemerintah Daerah Provinsi adalah sebagai berikut: • Melakukan analisis pekerjaan dan analisis organisasi terhadap seluruh SKPD yang ada di daerah yang selanjutnya dijadikan sebagai dasar penentuan beban kerja provinsi. • Meningkatan peran dan tugas Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan (Baperjakat) sebagai institusi yang melakukan penilaian kinerja pegawai yang diusulkan mendapatkan promosi jabatan secara independen dan obyektif. • Penyempurnaan mekanisme promosi jabatan eselon yang lebih memperhatikan kapasitas dan kompetensi pegawai, sesuai dengan perumpunan beban kerja dan tugas yang akan diemban. • Penyelenggaraan Diklat Teknis bagi eselon III dan IV. • Melakukan inventarisasi pegawai per SKPD guna melakukan redistribusi proporsional aparatur di masing-masing SKPD provinsi lama, serta melakukan pengaturan mekanisme pemberian wewenang bagi provinsi baru untuk melaksanakan rekrutmen pegawai.

DAFTAR PUSTAKA Amstrong, M. Joko. 2001. Dampak Penataan Organisasi Pemerintah Daerah. Pusat Penelitian dan Pengembangan BKN. Jakarta Amstrong, Michael. 2003. The Art of HRD, Managing People, A Practical Guide for Line Managers. PT. Gramedia. Jakarta BPS Provinsi DIY. 2006. Yogjakarta Dalam Angka 2006. BPS. Yogjakarta BPS Provinsi Banten. 2006. Banten Dalam Angka 2006. BPS. Banten BPS Provinsi Bangka Belitung. 2006. Bangka Belitung Dalam Angka 2006. BPS. Bangka Belitung BPS Provinsi Kepulauan Riau. 2006. Kepulauan Riau Dalam Angka 2006. BPS. Kepulauan Riau BPS Provinsi Sumatera Utara. 2006. Sumatera Utara Dalam Angka 2006. BPS. Sumatera Utara Breyfogle III, Forrest W. 2003. Implementing Six Sigma: Smarter Solutions Using Statistical Methods 2nd ed. John Wiley & Sons.


23

Federico, Mary, and Renee Beaty. Rath & Strong’s Six Sigma Team Pocket Guide. McGraw-Hill, 2004. George, Michael L., Rowlands, David, Price, Mark and John Maxey. The Lean Six Sigma Pocket Tool Book. McGraw-Hill 2005. Gitlow, PhD., Howard S., and David M. Levine, Ph.D. Six Sigma for Green Belts and Champions. Prentice Hall, 2005. Gunawan, Barbara, 2000, Menilai Kinerja Dengan Balanced Scorecard, Manajemen, No 145, September, Halaman 3640. Green, William H. Econometric Analysis. 2nd ed. (New York: Macmilan Publishing Co, 1993. Haris, R. Abdul, 2004, Pengaruh Manajemen Sumber Daya Manusia Strategik Terhadap Kinerja BUMD Serta Implikasinya dalam PAD Kota/Kabupaten di Jawa Timur, Disertasi Program Pasca Sarjana Merdeka Malang. Irawan, Prasetya. 2002. Manajemen Sumber Daya Manusia. STIA-LAN Press. Jakarta Julianto, Heppy, 2000, Mengukur Kepuasan Pelanggan, Manajemen, No 138, Februari, Halaman 34-35. Kaplan, Robert S dan David P. Norton, 1996, Balanced Scorecard: Translating Strategy Into Action, Boston: Havard Business School Press. Mangkuprawira, Safri. 2004. Manajemen Sumber Daya Strategik. Ghalia Indonesia. Jakarta Morisawa, Toru, 2002, Building Performance Measurement System with the Balanced Scorecard Approach, NRI Papers. No. 45, 1 April 2002. Mulyadi, 1999, Strategic Management System Dengan Pendekatan Balanced Scorecard (Bagian Pertama Dari Dua Tulisan), Usahawan, No 02, Tahun XXVIII, Februari, Halaman 39-46. Mardalis, 1989. Metode Penelitian: Suatu Pendekatan Proposal. Bumi Aksara, Jakarta Pande, Peter S., Neuman Robert P, dan Roland R. Cavanagh. The Six Sigma Way: Team Fieldbook, An Implementation Guide for Process Improvement Teams. McGraw-Hill, 2002. Pusat Kajian Kinerja Sumber Daya Aparatur. 2006. Kajian Jumlah Pegawai Daerah dan Beban Pembiayaannya Dalam APBD. PKKSDA-LAN. Jakarta. Sarwoko. Dasar-Dasar Ekonometrika. Andy. Yogjakarta. 2005. hal. 196 – 197 Sasongko, Nanang. 2004. BALANCE SCORECARD PERSPEKTIF PEMBELAJARAN DAN PERTUMBUHAN (LEARNING AND GROWTH PERSPECTIVE ). Unjani. Bandung Shermon, Ganesh. 2000. Competency Based HRM. Tata McGraw-Hill. New Delhi Spencer, Lyle M. Jr and Signe M. Spencer. 1993. Competence At Work Models for Superior Performance. John Wiley & Sons. Inc. Thoha, Miftah. 2005. Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia. Prenada Media. Jakarta. Peraturan-Peraturan: Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian Negara Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang “Kewenangan Pemerintah dan Pemerintah Daerah Provinsi Sebagai Daerah Otonom”

24


Alokasi Pendanaan Antar Tingkatan Pemerintah DIREKTORAT ALOKASI PENDANAAN PEMBANGUNAN e-mail : [email protected]

ABSTRAKSI Di dalam postur APBN, porsi alokasi belanja daerah mengalami peningkatan yang signifikan. Namun di dalam proses penganggaran baik pusat maupun daerah, prinsip money follow function belum dapat diterapkan secara utuh. Undang-Undang No.33 Tahun 2004 Pasal 108 mengamanatkan bahwa Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan yang digunakan untuk melaksanakan urusan yang menurut peraturan perundang-undangan menjadi urusan Daerah, secara bertahap dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus. Keluarnya PP No.38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota merupakan modal kuat untuk melakukan pengalihan tersebut. Namun demikian, amanat pasal ini belum dapat dilakukan dengan sistematis. Ketiadaan rencana kerja yang matang merupakan faktor utama hambatan dari sisi perencanaan. Kajian ini bertujuan untuk menyusun kerangka kerja dalam rangka pelaksanaan amanat pasal tersebut. Metodologi yang digunakan yaitu kualitatif dan kuantitatif. Pendekatan kualitatif dilakukan dengan melakukan studi literatur dan survei untuk menangkap persepsi dari narasumber. Sedangkan, pendekatan kuantitatif dilakukan dengan menggunakan data dalam belanja kementerian/lembaga. Survei dilakukan pada beberapa pemerintah daerah untuk mendukung analisis. Di dalam kerangka kerja yang dirumuskan terdapat tiga langkah utama pengalihan yaitu pertama memetakan kewenangan dari kegiatan-kegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan; kedua memetakan kegiatan yang merupakan kegiatan prioritas nasional dan non prioritas nasional; serta ketiga mempertimbangkan penerbitan SPM (Standar Pelayanan Minimal) sektor terkait. Kerangka ini akan menghasilkan tiga kategori kegiatan yaitu kegiatan yang dapat tetap di skema dekonsentrasi dan tugas pembantuan, kegiatan yang dialihkan (baik DAK ataupun skema dana perimbangan lainnya) serta kegiatan yang dapat dihilangkan (phase out). Untuk mengetahui kegiatan yang diutamakan untuk dialihkan terlebih dahulu digunakan dua kriteria yaitu kriteria utama dan kriteria penentu. Kriteria utama merupakan kriteria yang mengacu kepada aturan hukum tentang DAK sedangkan kriteria penentu merupakan kriteria yang terkait dengan karakteristik kegiatan. Kriteria penentu yang digunakan yaitu pertama merupakan urusan wajib yang terkait dengan pelayanan dasar; Kedua kegiatan yang memiliki duplikasi RKA-KL dan DAK; Ketiga kegiatan yang memiliki alokasi yang signifikan, serta kegiatan yang memiliki mekanisme pelaksanaan (service delivery) yang baik. Disamping kerangka kerja yang dihasilkan, kajian ini merekomendasikan pertama perlunya perumusan sebuah skema transisi untuk pentahapan pengalihan dimana salah satu alternatif skema adalah Output Based Conditional Non Matching Transfer. Kedua perlunya pengkajian ulang skema DAK Kata kunci: Desentralisasi fiskal, Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan, Dana Alokasi Khusus (DAK)

1.

Latar Belakang Di dalam postur APBN, porsi alokasi belanja negara yang dialokasikan kepada daerah mengalami peningkatan yang signifikan. Namun demikian, di dalam proses penganggaran baik pusat maupun daerah, prinsip money follow function belum dapat diterapkan secara utuh. Prinsip ini menegaskan bahwa pendanaan akan mengikuti urusan dan kewenangan pada masing-masing tingkatan pemerintahan baik pemerintah pusat, provinsi maupun daerah. Masih sangat banyak penganggaran kegiatan yang tidak sejalan dengan pembagian kewenangan antar tingkatan pemerintah. Dengan jiwa money follow function, undang-undang 33 tahun 2004 Pasal 108 mengamanatkan bahwa Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan yang digunakan untuk melaksanakan urusan yang menurut peraturan perundang-undangan menjadi urusan daerah, secara bertahap dialihkan menjadi Dana Alokasi Khusus.


25

Sebagai upaya meningkatkan kualitas desentralisasi keuangan, Bappenas, Departemen Dalam Negeri dan Departemen Keuangan telah menyusun sebuah rencana aksi nasional yang dikenal dengan Rencana Aksi Nasional Desentralisasi Fiskal (RANDF). Rencana aksi ini menjabarkan berbagai tujuan, strategi dan aksi pemerintah yang berhubungan dengan desentralisasi fiskal. Salah satu rencana aksi tersebut adalah langkah untuk melaksanakan amanat Pasal 108 UU No. 33/2004 tersebut. Keluarnya PP No.38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota merupakan modal kuat untuk melakukan pengalihan tersebut. Namun demikian, hingga saat ini amanat pasal ini belum dapat dilakukan dengan sistematis. Walaupun di dalam pagu indikatif TA 2008 telah dilakukan sejumlah pengalihan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan menjadi dana alokasi khusus yaitu pada Departemen Pekerjaan Umum, Kesehatan dan Pendidikan Nasional, pengalihan sebagaimana amanat pasal 108 tersebut masih bersifat ad-hoc dan belum ada suatu perencanaan yang terstruktur baik. Ketiadaan rencana kerja yang matang merupakan faktor utama dari sisi perencanaan yang menyebabkan amanat ini belum dapat dilaksanakan. Kajian ini bertujuan untuk menyusun kerangka kerja dalam rangka pelaksanaan amanat Pasal 108 UU No. 33 Tahun 2004. 2.

Tujuan dan Ruang Lingkup Tujuan dari kajian alokasi pendanaan antartingkatan pemerintahan adalah menyusun kerangka pikir dan kerangka kerja untuk melaksanakan amanat Pasal 108 UU No. 33/2004. Ruang lingkup kajian ini adalah belanja Kementerian/ Lembaga Negara (Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan) dan Dana Alokasi Khusus. Sektor yang dijadikan sampel adalah infrastruktur/pendidikan/kesehatan atau pertanian dengan data tahun 2007. 3.

Metodologi Metodologi yang digunakan yaitu kualitatif dan kuantitatif. Pendekatan kualitatif dilakukan dengan melakukan tinjauan literatur dan survei. Survei dilakukan pada beberapa pemerintah daerah meliputi pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota. Pendekatan kuantitatif dilakukan dengan menggunakan data belanja kementerian/ lembaga. 3.1. Kerangka Analisis • Penerapan prinsip money follow function masih belum sepenuhnya dilaksanakan. • Adanya amanat pasal 108 dalam UU 33/2004 untuk mengalihkan Dana Dekonsentrasi dan Dana Tugas Pembantuan yang merupakan urusan daerah secara bertahap dialihkan kepada DAK

Belum adanya kerangka kerja pengalihan yang sistematis untuk melaksanakan Pasal 108 UU No. 33 Tahun 2004. Bagaimana kerangka kerja pengalihan yang sistematis ? Menyusun kerangka kerja pengalihan yang sistematis Analisis Peraturan Perundangan dan Literatur Kerangka Kerja Pengalihan

4. Hasil Kajian dan Analisis 4.1. Analisis Perundangan dan Literatur Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 mengamanatkan bahwa pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ditentukan menjadi urusan Pemerintah yaitu politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama. Namun demikian, disamping urusan yang bersifat mutlak seperti diatas, terdapat bagian urusan pemerintah lainnya yang bersifat concurrent artinya urusan pemerintahan yang penanganannya dalam bagian atau bidang

26


tertentu dilaksanakan bersama antara Pemerintah dan pemerintah daerah. PP No.38/2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota merupakan peraturan pemerintah yang memuat pembagian kewenangan yang bersifat concurrent. Guna mendukung otonomi daerah, di sisi pendanaan disusun sebuah sistem perimbangan keuangan. Sistem ini merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Asas desentralisasi diwujudkan dengan skema dana perimbangan yang merupakan dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk mendanai kebutuhan dan kewenangan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Di dalam menyelenggarakan kewenangan wajib yang terkait pelayanan dasar kepada masyarakat, disusun sebuah standar bagi penyelenggaraannya yaitu Standar Pelayanan Minimal (SPM). Dana perimbangan yang diterima daerah terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi Hasil (DBH), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dalam rangka mendanai kewenangan pemerintah yang dilakukan di daerah maka disusun skema dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dana Dekonsentrasi adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan dekonsentrasi, tidak termasuk dana yang dialokasikan untuk instansi vertikal pusat di daerah. Sedangkan, Dana Tugas Pembantuan adalah dana yang berasal dari APBN yang dilaksanakan oleh daerah dan desa yang mencakup semua penerimaan dan pengeluaran dalam rangka pelaksanaan tugas pembantuan. Menurut Shah dan Qureshi (1994) terdapat enam tujuan yang hendak dicapai oleh sebuah sistem perimbangan keuangan yaitu pertama, untuk mengurangi fiscal gap. Kedua, untuk mengatasi ketidaksamaan kemampuan fiskal (fiscal inequities) dan ketidaksamaan tingkat efisiensi fiskal (fiscal inefficiences) suatu daerah. Ketiga, untuk mengkompensasi benefit spill over. Keempat untuk mendukung penerapan standar pelayanan minimal (National Minimum Standard). Kelima, untuk mendukung pencapaian prioritas nasional serta tujuan tertentu. Devas (1988) mengemukakan tujuh kriteria yang perlu diperhitungkan dalam merancang sistem perimbangan keuangan yaitu: simplicity (kesederhanaan, formula alokasi mudah dimengerti), adequacy (kecukupan untuk membiayai kebutuhan dasar daerah), elasticity (penyesuaian terhadap inflasi), stability and predictability (jumlah alokasi relatif stabil dan mudah diprediksi), equity (adanya aspek pemerataan antar daerah/tingkatan pemerintahan), economic efficiency (mampu menjamin efisiensi penggunaan dana), serta decentralization and local accountability (menjamin otonomi daerah dan akuntabilitas lokal). Pada dasarnya terdapat dua sistem dasar dalam sistem perimbangan keuangan yaitu sistem pembagian hasil (sharing revenue) dan sistem hibah (grants). Sistem bagi hasil dapat berupa bagi hasil pajak ataupun sumber daya alam. Sedangkan sistem hibah merupakan transfer kepada daerah dengan tidak berdasarkan pembagian atas sebuah pendapatan. Sistem hibah (grants/transfer) dapat dibedakan menjadi dua sistem yaitu hibah bersyarat (non conditional transfer) dan hibah yang bersyarat (conditional transfer). Non conditional transfer merupakan transfer pemerintah pusat kepada daerah tanpa disertai dengan aturan tertentu dalam penggunaan dana tersebut. Conditional transfer merupakan transfer pemerintah pusat kepada daerah yang disertai dengan aturan tertentu dalam penggunaan dana tersebut.

Non Conditional Transfer

Transfer

Conditional Non Matching Transfer

Conditional Transfer

Open ended

Conditional Matching Transfer Closed ended

Sumber : Anwar Shah, A Practitioner guide to intergovernmental fiscal transfer, WB Policy research working paper 4039, Oktober 2006, diolah

Dalam conditional grants, pemerintah pusat mempunyai dua pilihan yaitu transfer yang diberikan dengan kewajiban penyediaan dana pendamping (conditional non matching grants) dari daerah dan transfer yang diberikan tanpa kewajiban penyediaan dana pendamping (conditional matching grants). Dana pendamping ini selain ditujukan untuk menambah alokasi pada sebuah kegiatan juga ditujukan untuk mendorong timbulnya ownership daerah terhadap transfer yang diberikan. Di dalam mendesain besaran dana pendamping dikenal dua jenis desain yaitu open ended dan close ended. Dalam sistem open ended, daerah bebas menentukan besaran dana pendamping dari transfer yang diberikan pemerintah pusat. Sedangkan di dalam sistem close ended, pemerintah pusat menentukan besaran dana pendamping yang harus dialokasikan daerah untuk menggunakan dana yang ditransfer pemerintah pusat tersebut.


27

4.1.1.Kerangka Kerja Pengalihan Dalam penyusunan kerangka kerja pengalihan, beberapa faktor yang digunakan sebagai pertimbangan adalah sebagai berikut pertama amanat Pasal 108 UU No.33 Tahun 2004, Kedua aturan dana dekonsentrasi, tugas pembantuan dan dana alokasi khusus, ketiga pembagian kewenangan antar tingkatan pemerintah, keempat Standar Pelayanan Minimal (SPM) yang akan dikeluarkan pemerintah. Keempat faktor tersebut akan dipertimbangkan dalam perumusan skema dan urutan kerangka kerja pengalihan dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang telah menjadi urusan daerah kepada dana alokasi khusus secara bertahap. Dengan mempertimbangkan beberapa faktor di atas, dirumuskan kerangka kerja pengalihan sebagaimana bagan di bawah ini. Kerangka Kerja Pengalihan “DEKON / TP” Kewenangan Pusat? Ya

DEKON / TP

Tidak Prioritas Nasional? PHASE OUT

Tidak Ya DAK Punya SPM?

OUTPUT BASED CONDITIONAL NON MATCHING TRANSFER

Ya DAU, DAK DAU + DAK

Tidak DAK

Sumber: Analisis Tim Direktorat Alokasi Pendanaan Pembangunan, 2007







28

Langkah pertama adalah mempertanyakan kewenangan pemerintah dari kegiatan-kegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Sebagai “saringan” dapat digunakan pembagian kewenangan antarpemerintahan di dalam UU No.32/2004 serta PP No. 38/2007 tentang pembagian urusan antar tingkatan pemerintahan. Analisa mendalam perlu dilakukan pada kegiatan concurrent karena di dalam kegiatan concurrent terdapat kewenangan pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota. Jenis kewenangan concurrent ini merupakan jenis yang mendominasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Dari hasil “saringan” ini akan didapat dua jenis kegiatan yaitu pertama kegiatan yang merupakan kegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang benar merupakan urusan pemerintah pusat sehingga dapat tetap menggunakan skema dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan; kedua, kegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang mendanai kegiatan yang dari sisi kewenangannya merupakan urusan daerah. Jenis kedua ini merupakan calon kegiatan yang akan masuk dalam skema pengalihan kepada dana alokasi khusus. Langkah kedua adalah menyaring kembali kegiatan jenis kedua dengan memilah kegiatan yang merupakan prioritas nasional dan bukan prioritas nasional. Jika merupakan prioritas nasional maka kegiatan tersebut dapat dialihkan kepada skema dana alokasi khusus, sedangkan jika kegiatan tersebut bukan kegiatan kegiatan prioritas nasional maka arah berikutnya adalah melakukan phase out. Langkah phase out ini berdasarkan asumsi bahwa kegiatan seharusnya telah dilaksanakan oleh daerah melalui APBDnya. Langkah ketiga. Kegiatan yang telah dialihkan kepada DAK tidaklah merupakan kegiatan yang selamanya akan berada dalam skema DAK. Kegiatan tersebut dapat dipindahkan kepada skema dana perimbangan lainnya. Perpindahan tersebut dapat disebabkan pertama kegiatan tersebut telah bukan kegiatan prioritas nasional. Kegiatan ini tidak perlu di DAK lagi mengingat karakteristik DAK yang ditujukan untuk pendanaan prioritas nasional dan kegiatan seperti ini diasumsikan dapat dipenuhi melalui APBD dan kedua kegiatan tersebut telah memiliki Standar Pelayanan Minimal (SPM). Standar pelayanan minimal merupakan sebuah standar yang dikeluarkan pemerintah untuk menjadi patokan daerah dalam membangun daerahnya terutama untuk sektor-sektor yang merupakan


pelayanan dasar. Dengan dasar ini, seharusnya kegiatan yang berada dalam skema DAK dan telah memiliki SPM dapat dipindah kepada Dana Alokasi Umum (non conditional transfer). Dengan dipindahkan kepada Dana Alokasi Umum (DAU) maka daerah lebih fleksibel dalam mengatur penggunaan dana tersebut. Fleksibilitas tersebut tetap dilandasi aturan yang ada yaitu Standar Pelayanan Minimal (SPM), dengan demikian, penggunaan DAU tetap terjaga. Dalam hal ini, DAK dapat dianggap sebagai “skema transisi” menuju DAU yang lebih berjiwa otonomi daerah.

CONDITIONAL TRANSFER; SKEMA TRANSISI Penggunaan skema conditional transfer (baca : DAK) sebagai transisi sebelum penggunakan skema non conditional transfer merupakan alternatif langkah yang sering dilakukan di berbagai negara. Pada awalnya, pemerintah pusat memulai dengan conditional transfer pada kegiatan tertentu. Setelah dirasakan siap, kegiatan tersebut dilebur dalam skema non conditional transfer. Diharapkan daerah akan meneruskan pola pendanaan seperti sebelumnya. Swedia melakukan hal ini untuk kegiatan child care, pada awalnya kegiatan ini dibiayai melalui conditional transfer namun beberapa tahun dilebur ke dalam non conditional transfer. Afrika selatan setelah beberapa tahun dan daerah dinilai siap mulai mengalihkan water services operating subsidy kedalam general purpose transfer Sumber : Daniel Bergvall, Claire cahrbit dkk, Intergovernmental transfers and decentralized public spending, OECD Journal of budgetting, vol 5, number 4, 2006, page. 17

Untuk kegiatan yang telah memiliki SPM, pengalihan dari DAK kepada DAU juga dapat dilakukan secara bertahap. Hal ini, tergantung pada kesiapan serta kapasitas pelaksanaan yang ada. Tiga pilihan skema pengalihan DAK kepada DAU yaitu: 1. Langsung dialihkan ke DAU. Hal ini dapat dilakukan jika kesiapan dari sisi pelaksanaan dan kapasitas daerah dinilai telah mantap; 2. Sementara tetap di DAK jika pertimbangan untuk pencapaian prioritas nasional lebih dipentingkan. 3. Kegiatan tersebut dilaksanakan di dua skema yaitu DAU dan DAK. Sebuah SPM akan memuat lebih dari satu kegiatan namun mengatur banyak kegiatan. DAK dapat dipakai sebagai “alat pembelajaran” dan pentahapan. Satu kegiatan dapat diDAK-kan terlebih dahulu sebelum diDAU-kan lalu menyusul kegiatan lainnya. Hal ini tentu saja dengan batas waktu tertentu.

DAK: BERBAGAI ISU DI DALAMNYA TUJUAN

DAK SAAT INI

ALTERNATIF PERUBAHAN

Dapatkah DAK digunakan untuk mendanai SPM?

Ya, namun hanya untuk kegiatan bersifat fisik

SPM tidak hanya mengandung kegiatan fisik saja namun non fisik. Oleh karena itu DAK dapat diperluas untuk kegiatan non fisik

Dapatkah DAK digunakan untuk mendanai pengentasan kemiskinan?

Ya, namun hanya untuk kegiatan bersifat fisik. Disamping itu DAK sulit untuk dilakukan targetting terhadap kantong kemiskinan.

Diperluas untuk kegiatan non fisik. Perlu penajaman mekanisme pengalokasian DAK agar dapat ditujukan untuk daerah tertentu.

Dapatkah DAK digunakan untuk mendanai gap investasi antar daerah?

Ya, namun sulit untuk dilakukan targetting.

Perlu penajaman mekanisme pengalokasian DAK agar dapat ditujukan untuk daerah tertentu.

Dapatkah DAK digunakan untuk mendanai mengkompensasi spill over?

Ya, terdapat kewajiban dana pendamping 10 persen. Sistem ini berpotensi overspending pada satu kegiatan

DAK dilakukan secara open ended, dimana daerah dapat bebas mengukur dana pendamping dan kebutuhannya sehingga overspending dapat di hindari



29

4.1.2. Skema Transisi Untuk mempersiapkan pengalihan kegiatan pada dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan ke DAK atau melakukan phase out sebuah kegiatan memerlukan sebuah skema transisi. Skema ini diperlukan, mengingat pertama kapasitas DAK yang terbatas baik karena berbagai kelemahan dalam mekanisme DAK saat ini maupun kapasitas DAK yang terbatas untuk menerima pengalihan secara masif. Kedua, Didalam kerangka pengalihan dirumuskan kegiatan yang berkewenangan daerah namun bukan prioritas nasional dapat dilakukan phase out. Namun demikian untuk melakukan phase out perlu dilakukan pertimbangan yang matang terutama untuk kegiatan yang terkait dengan pelayanan dasar. Jika kapasitas ataupun perhatian daerah belum mencukupi untuk melakukan kegiatan tersebut maka sebaiknya sebelum di phase out kegiatan tersebut dapat ditampung di skema transisi terlebih dahulu Ketiga, penggunaan jalur transisi ini sejalan dengan amanat Pasal 108 UU No.33/2004 bahwa pengalihan tersebut dilakukan secara bertahap. Dengan bertahap maka penggunaan jalur transisi ini untuk setiap kegiatan untuk tetap dalam masa transisi. Ketika kegiatan tersebut telah dikondisikan dan telah siap maka dapat dipindah kepada DAK ataupun di phase out. 4.1.3.Skema Output Based Conditional Non Matching Transfer Dalam khazanah sistem perimbangan keuangan dewasa ini, dikenal istilah pendekatan Achieving Result Based Accountability. Pendekatan ini menekankan pada aspek akuntabilitas dan responsibilitas dari transfer. Salah satu bentuk konsep Achieving Result Based Accountability ini adalah skema Output Based Transfer. Skema ini merupakan sebuah skema yang menghubungkan antara penggunaan dana dengan keluaran yang dicapai. Kontrol anggaran tidak dilakukan terhadap input suatu kegiatan tetapi kepada output suatu kegiatan. Sistem ini akan mendorong pertama penerima transfer akan fokus pada pencapaian keluaran yang ditentukan. Kedua, mengembangkan kreativitas pengguna anggaran.

Output Based Transfer : Karakteristik • • •

• •

Menggunakan kriteria yang jelas dalam pendistribusian (bukan berdasarkan usulan) misal jumlah anak usia sekolah untuk bidang pendidikan Dapat diarahkan untuk bidang tertentu dengan indikator keluaran yang ditentukan Sejalan dengan otonomi daerah dimana penerima memiliki fleksibilitas  Penerima dapat menentukan program/kegiatan  Penerima dapat menahan sisa lebih transfer selama kinerja telah dicapai.  Pemotongan dapat dilakukan jika kinerja tidak tercapai Aspek akuntabilitas dan responsibilitas pendanaan yang sejalan dengan reformasi keuangan negara Tantangan : menyusun indikator kinerja dan penerapan monev/sanksi

Shah Anwar, A Practitioner’s guide to intergovernmental fiscal transfer, WorldBank Policy Research Working Paper 4039, October 2006, hal 10

Sistem Output Based Transfer dapat dikombinasikan dengan Non Matching Conditional Transfer sehingga menjadi Output Based Conditional Non Matching Transfer. Conditional dalam artian aturan bahwa penggunaan dana tersebut hanya dapat digunakan untuk sektor (kegiatan prioritas) tertentu serta Non matching transfer yang tidak mensyaratkan dana pendamping sehingga daerah dapat memiliki keleluasaan dalam mengelola dana serta APBD-nya. Mengingat skema ini sejalan dengan karakteristik reformasi pengelolaan keuangan negara serta otonomi daerah maka skema Output Based Conditional Non Matching Transfer dapat menjadi salah satu alternatif skema transisi.

30


PERBEDAAN ANTARA OUTPUT BASED CONDITIONAL GRANTS DAN SISTEM SEBELUMNYA (TRADISIONAL) INPUT BASED CONDITIONAL TRANSFER

FITUR Indikator Tujuan

Tingkat Belanja atas suatu produk/pelayanan

Desain dan Administrasi

Kompleks

Penerima

Pemerintah daerah

Persyaratan (conditions)

Belanja pada obyek tertentu Persetujuan program atau projek dengan rincian belanja

Kriteria Alokasi

Data statistik / demografik

Sedikit bahkan tidak ada. Sedikit

Penuh

Sedikit Hirarki kepada tingkatan manajemen tertinggi, kontrol atas input dan proses dengan sedikit atau tidak memperhatikan pada keluaran

Penuh

Audit dan pengawasan

Penalti

Penalti terhadap pelanggaran financial compliance

Akuntabilitas

Kualitas dan akses masyarakat kepada pelayanan publik Mudah dan Transparan Pemerintah daerah dan dapat diteruskan kepada lembaga pemerintah atau swasta Pencapaian kinerja

Tanggapan masyarakat, kinerja output dan akses masyarakat Kritik masyarakat, keluhan, kalah dalam persaingan dalam penyediaan barang/jasa (kompetisi) Penuh

Teknis pengawasan

Fleksibilitas bagi manajemen Tingkat Otonomi Pemerintah Daerah dan Fleksibilitas Anggaran Transparansi

OUTPUT BASED TRANSFER

Berdasarkan pencapaian, Bottom-up


4.1.4.Kriteria Pemilihan Kegiatan yang Didahulukan dalam Pengalihan Bagaimana memilih kegiatan yang terlebih dahulu hendak dialihkan? Pemilihan kegiatan yang didahulukan didasari pada dua kriteria yaitu kriteria utama dan kriteria penentu. Kriteria utama mengacu kepada aturan penggunaan DAK yaitu kegiatan prioritas nasional, merupakan urusan daerah serta digunakan untuk kegiatan fisik. Kriteria penentu mengacu kepada beberapa hal sebagai berikut pertama, kegiatan yang merupakan urusan wajib yang terkait dengan pelayanan dasar. Perhatian khusus perlu diberikan kepada urusan wajib yang memiliki dampak ekternalitas yang tinggi. Kedua merupakan kegiatan yang memiliki duplikasi RKA-KL dan DAK. Saat ini, satu kegiatan yang sama dapat berada dalam skema DAK dan dana belanja K/L. Hal ini akan mengurangi akuntabilitas pelaksanaannya. Ketiga, memiliki jumlah alokasi yang signifikan. Walaupun bertahap, setiap tahapan pengalihan yang dilakukan memiliki signifikansi yang besar dalam perkuatan desentralisasi fiskal. Keempat, kegiatan yang telah memiliki mekanisme pelaksanaan (service delivery) yang baik.

ENAM KEGIATAN USULAN DAERAH UNTUK DIALIHKAN Berdasarkan hasil survey kepada pemerintah provinsi dan pemerintah Kab/Kota dengan narasumber dari Bappeda Provinsi/Kab/kota dan SKPD Provinsi dan Kab/kota. Didapat 6 kegiatan yang paling diharapkan oleh mereka untuk dapat dimulai dialihkan kepada DAK. SEKTOR PENDIDIKAN KESEHATAN INFRASTRUKTUR

KEGIATAN Bantuan Operasional Sekolah Rehabilitasi Sekolah Rehabilitasi Rumah Sakit Pengadaan Peralatan Kesehatan Pembangunan Jalan Pembangunan Pelabuhan


31

4.2. Analisis Pemetaan RKA-K/L Dengan menggunakan kerangka kerja pengalihan serta kriteria pemilihan kegiatan, tim melakukan pemetaan kegiatan di RKA-KL 2007 dengan kewenangan antar tingkatan pemerintahan pada PP No. 38/2007. Pemetaan ini merupakan langkah awal pengalihan kegiatan kepada DAK. Pemetaan dilakukan pada RKA-KL Depdiknas, PU, Depkes dan Dep. Pertanian tahun 2007. Pemetaan dilakukan pada 15 kegiatan masing-masing K/L dengan alokasi terbesar serta 15 kegiatan Dekon/TP masing-masing K/L dengan alokasi terbesar. Kolom pertama merupakan kegiatan Dekon/TP di RKAKL, kolom kedua merupakan pembagian kewenangan merutut PP No. 38/2007 sedangkan kolom terakhir menunjukkan komposisi dari pagunya (P adalah pusat; D adalah dekonsentrasi serta TP adalah tugas pembantuan; angka persentase menunjukkan porsi didalam total pagu kegiatan) Di dalam pelaksanaannya, tim menemukan kesulitan dalam melakukan pemetaan ini. Hal ini disebabkan oleh pertama kegiatan RKA-KL tidak jelas menunjukkan pada satu sub bidang/bagian kewenangan misal kegiatan peningkatan produksi dan produktivitas mutu produk (Pertanian). Kegiatan ini dapat masuk dalam kategori kewenangan untuk pupuk, benih, lahan, pestisida dan lain sebagainya di dalam PP pembagian kewenangan. Kedua pembagian kewenangan di PP pembagian kewenangan masih terlalu umum. Kedua hal ini menyebabkan tidak dapat disimpulkannya kegiatankegiatan yang dicalonkan untuk dialihkan kepada DAK melalui hasil pemetaan ini. Berikut merupakan contoh pemetaan kegiatan alokasi Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan pada RKA-K/L Tahun 2007 pada Departemen Pertanian, Departemen Pendidikan Nasional, Departemen Kesehatan dan Departemen Pekerjaan Umum berdasarkan kewenangan pemerintah (PP No.38/2007). PEMETAAN 3 KEGIATAN ALOKASI DANA DEKONSENTRASI DAN TUGAS PEMBANTUAN TERBESAR BERDASARKAN KEWENANGAN PEMERINTAH :

DEPARTEMEN PERTANIAN KEGIATAN

Pengembangan dan Rehabilitasi Infrastruktur Pertanian dan Perdesaan

Peningkatan Produksi dan Produktivitas Produk Perkebunan

Pengembangan Usaha Tani Komoditas Bernilai Tinggi/ Pengutuhan Sentra Komoditas Unggulan Bernilai Tinggi

PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAH BERDASARKAN PP No. 38/2007 PUSAT PROVINSI KAB/KOTA Penetapan kebijakan, pedoman dan bimbingan pemanfaatan air irigasi Bimbingan pengembangan jaringan irigasi Pembangunan dan rehabilitasi pemeliharaan jaringan irigasi di tingkat usaha tani dan desa “dapat masuk dalam beberapa sub-sub bidang semisal lahan perkebunan, pemanfaatan air untuk perkebunan, pupuk, pestisida, alat dan permesianan dan lain sebagainya” “ dapat masuk dalam beberapa sub-sub bidang seperti perizinan usaha, teknis budaya, pembincaan usaha dan lain sebagainya”


32


PAGU RKA-K/L THN.2007 %P

%D

% TP

0.1

8.2

91.7

0.0

14.6

85.4

30.3

22.8

46.9

PEMETAAN 3 KEGIATAN ALOKASI DANA DEKONSENTRASI DAN TUGAS PEMBANTUAN TERBESAR BERDASARKAN KEWENANGAN PEMERINTAH :

DEPARTEMEN PENDIDIKAN NASIONAL KEGIATAN

PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAH BERDASARKAN PP No. 38/2007

PAGU RKA-K/L 2007

PUSAT

PROVINSI

KAB/KOTA

%P

%D

% TP

Bantuan Operasional Sekolah (BOS)

Penyediaan bantuan biaya penyelenggaraan pendidikan tinggi sesuai kewenangannya

Penyediaan bantuan biaya penyelenggaraan pendidikan anak usia dini, pendidikan dasar, pendidikan menengah dan pendidikan nonformal sesuai kewenangannya.

50.1

49.9

0

Peningkatan Mutu dan Profesionalisme Guru (Program Wajar)

Perencanaan kebutuhan, pengangkatan, dan penempatan pendidik dan tenaga kependidikan bagi unit organisasi di lingkungan departemen yang bertanggungjawab di bidang kependidikan. Supervisi dan fasilitasi satuan pendidikan dalam pelaksanaan penjaminan mutu untuk memenuhi standar nasional pendidikan.

Penyediaan bantuan biaya penyelenggaraan pendidikan bertaraf internasional sesuai kewenangannya. Pembinaan dan pengembangan pendidik dan tenaga kependidikan pendidikan bertaraf internasional.

Pembinaan dan pengembangan pendidik dan tenaga kependidikan pendidikan anak usia dini, pendidikan dasar, pendidikan menengah dan pendidikan nonformal

50.5

49.5

0

-

Supervisi dan fasilitasi satuan pendidikan anak usia dini , pendidikan dasar, pendidikan menengah dan pendidikan non formal dalam penjaminan mutu untuk memenuhi standar nasional pendidikan.

51.9

47.1

0

Perluasan dan Peningkatan Mutu Sekolah Dasar



DEPARTEMEN KESEHATAN KEGIATAN

PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAH BERDASARKAN PP No. 38/2007 PUSAT

PROVINSI

KAB/KOTA

PROGRAM UPAYA KESEHATAN PERORANGAN

Sub Bidang Upaya Kesehatan; Sub sub bidang Pelayanan Kesehatan Perorangan dan Masyarakat

Pemenuhan dan Peningkatan fasilitas Sarana dan Prasarana Kesehatan Rujukan Pelayanan Kesehatan bagi Penduduk Miskin Kelas III Rumah Sakit Peningkatan Pelayanan Kesehatan Rujukan

1. Pengelolaan upaya kesehatan dan rujukan nasional; 2. Pengelolaan upaya kesehatan pada daerah perbatasan, terpencil, rawan dan kepulauan skala nasional

1 Pengelolaan pelayanan kesehatan rujukan sekunder dan tersier tertentu; 2. Bimbingan dan pengendalian upaya kesehatan pada daerah perbatasan, terpencil, rawan dan kepulauan skala provinsi

1.Pengelolaan pelayanan kesehatan dasar dan rujukan sekunder skala kabupaten/kota; 2.Penyelenggaraan upaya kesehatan pada daerah perbatasan, terpencil, rawan dan kepulauan skala kabupaten/kota

PAGU RKAKL 07 %P

%D

%TP

31.6

0.0

68.4

99.9

0.1

0.0

62.5

26.2

11.3



33


DEPARTEMEN PEKERJAAN UMUM KEGIATAN

PEMBAGIAN URUSAN PEMERINTAH BERDASARKAN PP No. 38/2007

PUSAT

PROVINSI

Rehabilitasi Jalan Nasional

Pengoperasian dan pemeliharaan jalan nasional.

Pengoperasian dan pemeliharaan jalan provinsi.

Pemeliharaan Jalan Nasional Peningkatan Pengelolaan Sumber Daya Air Wilayah Wilayah Sungai (Wismp)

Pengoperasian dan pemeliharaan jalan nasional. 1. Konservasi sumber daya air pada wilayah sungai lintas provinsi, wilayah sungai lintas negara, dan wilayah sungai strategis nasional. 2. Pendayagunaan sumber daya air pada wilayah sungai lintas provinsi, wilayah sungai lintas negara, dan wilayah sungai strategis nasional. 3. Pengendalian daya rusak air yang berdampak skala nasional. 4. Penyelenggaraan sistem informasi sumber daya air tingkat nasional.

Pengoperasian dan pemeliharaan jalan provinsi. 1. Konservasi sumber daya air pada wilayah sungai lintas kabupaten/kota. 2. Pendayagunaan sumber daya air pada wilayah sungai lintas kabupaten/kota. 3. Pengendalian daya rusak air yang berdampak skala provinsi. 4. Penyelenggaraan sistem informasi sumber daya air tingkat provinsi.

PAGU RKA-K/L THN.2007

KAB/KOTA

%P

%D

%TP

Pengoperasian dan pemeliharaan jalan kabupaten/desa dan jalan kota. Pengoperasian & pemeliharaan jalan kab./desa & jalan kota. 1. Konservasi sumber daya air pada wilayah sungai dalam satu kabupaten/kota. 2. Pendayagunaan sumber daya air pada wilayah sungai dalam satu kabupaten/kota. 3. Pengendalian daya rusak air yang berdampak skala kabupaten/kota. 4. Penyelenggaraan sistem informasi sumber daya air tingkat kabupaten/kota.

76.2

0.0

23.8

72.5

0.0

27.5

10.0

82.9

7.2


5.




Kerangka kerja pengalihan dilakukan dengan pertama mempertanyakan kewenangan pemerintah dari kegiatankegiatan dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Kedua, menyaring kegiatan yang merupakan prioritas nasional dan tidak prioritas nasional. Ketiga, menempatkannya pada dana perimbangan. Mengingat kapasitas DAK yang terbatas serta perlunya kesiapan baik pusat maupun daerah, maka pengalihan ini tidak dapat dilakukan secara masif. Sebuah skema transisi perlu disusun. Salah satu alternatif skema tersebut adalah Output Based Conditional Non Matching Transfer Berdasarkan kerangka kerja yang disusun akan didapat hasil sebagai berikut: KATEGORI

34

PERLAKUAN

KETERANGAN

Keg. Pusat

Tetap di Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan

Sesuai dengan aturan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan

Keg. Daerah yang merupakan prioritas nasional

Dana Alokasi Khusus

Sesuai amanat Pasal 108 UU No.33/2004 dan sesuai aturan DAK

Keg. Daerah yang merupakan prioritas nasional (namun kesiapan dan kapasitas belum siap)

Output Based Conditional Non Matching Transfer

Dilakukan pemindahan kepada DAK bertahap dalam jangka waktu tertentu

Keg. Daerah non prioritas nasional

Phase out

Sesuai asas desentralisasi telah dilakukan daerah

Keg. Daerah non prioritas nasional (namun untuk di phase out belum siap)

Output Based Conditional Non Matching Transfer

Dilakukan phase out bertahap dalam jangka waktu tertentu




Untuk memilih skema pendanaan kegiatan di dalam dana perimbangan (DAU atau DAK) dapat dipertimbangkan dua hal yaitu keberadaan SPM dan kesiapan pelaksanaan. KATEGORI

 



PERTIMBANGAN

Dipindah langsung ke DAU

Memiliki SPM, kesiapan dan kapasitas pelaksanaan dinilai telah siap

Sementara tetap di DAK

 

Kombinasi DAK dan DAU

Pengalihan dilakukan bertahap kegiatan per kegiatan sehingga lebih siap. DAK sebagai “jalur transisi” dan “jalur pembelajaran” sebelum dipindah ke DAU

Aspek pencapaian prioritas nasional tetap menjadi perimbangan utama SPM, kesiapan dan kapasitas pelaksanaan belum siap

Skema Output Based Conditional Non Matching Transfer sebagai skema transisi perlu dilakukan pendalaman kembali dari sisi mekanisme maupun aspek pelaksanaan penganggarannya. Dengan hanya menggunakan data kegiatan di RKA-KL 2007 serta PP No. 38/2007, pemetaan kewenangan dari berbagai kegiatan yang diusulkan di dalam RKA-KL masih terlalu terbatas untuk dilakukan penyimpulan kewenangan masing-masing kegiatan yang dipetakan. Pendalaman perlu dilakukan dengan melihat detail dari kegiatan tersebut semisal output dari kegiatan tersebut sehingga pemilahan dapat dilakukan. Sinergi dengan pengalihan tersebut, skema DAK juga perlu dikaji ulang. Isu-isu seperti tidak dapatnya kegiatan dekonsentrasi (non fisik) ke DAK serta sulitnya DAK untuk melakukan targetting perlu menjadi pertimbangan dalam mengevaluasi DAK. Lebih jauh lagi, penggunaan proxy didalam formula DAU sebaiknya mulai digeser kepada indikator yang lebih menggambarkan kebutuhan belanja daerah. Untuk itu, penerbitan SPM perlu mendapat perhatian khusus. Penyempurnaan DAU ini akan memungkinkan pengalihan beberapa kegiatan DAK kepada DAU. Hal ini akan semakin sejalan dengan semangat otonomi daerah.

Daftar Pustaka Abed, George T., and Gupta, Sanjeev, 2002, Governance, Corruption & Economic Performance, IMF: Washington, D.C. Anwar Shah, and Qureshi, Zia, 1994, Intergovernmental Fiscal Relations in Indonesia, The World Bank: Washington, D.C. Anwar Shah, A Practitioner’s Guide To Intergovernmental Fiscal Transfer, WorldBank Policy Research Working Paper 4039, October 2006 Anwar Shah, Fiscal Decentralization In Developing and Transition Economies: Progress, Problems And The Promise, WorlBank policy research working paper 3282, April 2004 Bahl, R. and N.McMullen. 2000. Aturan-Aturan Implementasi Desentralisasi Fiskal. Center for International Reform and The Informal Sector (IRIS). University of Maryland at College Park. March 2000 Bailey, Stephen J., 1999, Local Government Economics: Principles and Practice, Macmillan Press Ltd.: London. Behrman, J. R., A. B. Deolalikar and L.-Y. Soon. 2003. The Role of Decentralization in Promoting Effective Schooling in Developing Asia. Asian Development Review. Bert Hofman, Kadjatmiko dan Kai Kaiser, Evaluating fiscal equalization in Indonesia, WorldBank Policy Research Working Paper 3911, May 2006 Campo,Salvatore S. and Sundaram,P.2002. To serve and to preserve: Improving Public Administration in A Competitive World. Sean Development Bank Cho, Chang-Hyun, and Meinardus, 1996, Local Autonomy and Local Finance, CLA-Nanyang University: South Korea Daniel Bergvall, Claire cahrbit dkk, Intergovernmental Transfers And Decentralized Public Spending, OECD Journal of budgetting, vol 5, number 4, 2006 Ehtisham Ahmad dan Jon craig, Intergovernmental Transfer, Dalam Fiscal Federalism In Theory And Practices, Teresa Terminasan, IMF, Washington, 1997 Litvack, Jennie, Ahmad, Jundid, and Bird, Richard, 1998. Decentralization In Developing Country. The World Bank, Washington, DC. Mardiasmo, 2002, Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah, ANDI: Yogyakarta. Martinez-Vasquez, J., and R. McNab. 1997. Fiscal Decentralization, Economic Growth, and Democratic Governance. International Studies Programme. Georgia State University. Working Paper


35

Paul Whelan, The Local Government Grant System Paper One : A Researcher’s Guide To Local Government Grants, July 2003 Republic of South Africa, Division Of Revenue Bill, 2002 Richard Bird dan Vaillancourt, Francois, 2000, Desentralisasi Fiskal di Negara-Negara Berkembang, PT. Gramedia Pustaka Utama: Jakarta Richard Bird, Christine Wallich, Fiscal Decentralization And Intergovernmental Relations In Transitions Economies : Toward A Systemic Framework Of Analysis, Working paper 1122, WorldBank, Maret 1993 Richard M.Bird dan Michael Smart, Intergovernmental Fiscal Transfer: Some Lessons From International Experience, University of Toronto, Januari 2001 Silverman, J.M. 1992. Public Sector Decentralization: Economic Policy And Sector Investment Programme. World Bank Technical Paper No. 186. Washington, D.C. World Bank. Smoke, Paul, Can Decentralization Helb Rebuild Indonesia?, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, Atlanta, 2002. Yun Hwan Kim, Paul Smoke, The Role And Chalenges Of Intergovernmental Fiscal Transfer in Asia. Berbagai aturan perundangan (Undang-undang, Peraturan Pemerintah dan Peraturan Menteri).

36


Analisis Implementasi Kebijakan Pengembangan Wilayah Strategis dan Cepat Tumbuh untuk Mendorong Pengembangan Wilayah Tertinggal DIREKTORAT KAWASAN KHUSUS DAN DAERAH TERTINGGAL e-mail: [email protected]

ABSTRAKSI Implementasi tentang kebijakan wilayah strategis dan cepat tumbuh di Indonesia merupakan dilema tersendiri bagi pengarusutamaan pembangunan ekonomi kewilayahan di Kawasan Timur Indonesia (KTI) terutama jika dikaitkan dengan kondisi ketertinggalannya. Kajian ini mengambil sampel studi tentang kebijakan kawasan andalan yang memiliki linkages dengan daerah tertinggal sekitarnya, dalam hal ini kawasan pengembangan ekonomi terpadu (KAPET) yaitu KAPET Sanggau/Khatulistiwa di wilayah provinsi Kalimantan Barat terdiri dari 7 kabupaten/kota (kab. Sanggau, Sambas, Bengkayang, Landak, Sintang, Kapuas Hulu dan kota Singkawang) dan KAPET Manado-Bitung di wilayah provinsi Sulawesi Utara terdiri dari 5 kabupaten/kota (Manado, Bitung, Minahasa, Minahasa Utara, dan Tomohon). Dari hasil studi didapatkan bahwa pertumbuhan ekonomi yang terjadi di wilayah KAPET, baik KAPET Manado-Bitung maupun KAPET Khatulistiwa merupakan implikasi dari program pembangunan ekonomi sektoral, sementara pengaruh dari program KAPET tidak cukup signifikan. Kurangnya daya dukung kebijakan bagi KAPET terutama menyangkut keterbatasan kewenangan BP KAPET, insentif fiskal bagi dunia usaha, dan inkonsistensi dalam implementasinya oleh seluruh pihak yang terkait. Kurangnya daya dukung infrastruktur wilayah juga merupakan kendala yang cukup signifikan bagi perkembangan investasi di wilayah KAPET. Demikian pula kurangnya koordinasi dan sinkronisasi antara kelembagaan baik di pemerintah pusat, provinsi dan kabupaten/kota menyebabkan kesimpangsiuran dalam implementasinya. Perkembangan yang menarik terjadi di wilayah Kalimantan Barat dalam pengembangan KAPET Khatulistiwa. 5 (lima) wilayah KAPET (kabupaten Sanggau, Sambas, Bengkayang, Sintang, Kapuas Hulu) ternyata ditetapkan sebagai wilayah tertinggal terutama yang terletak di perbatasan antarnegara sehingga linkages dengan wilayah tertinggalnya termasuk dalam KAPET. Sehingga terjadinya distribusi produksi barang / jasa relatif bias analisis. Pengaruh lingkungan strategis wilayah perbatasan antarnegara cukup signifikan dalam mempengaruhi pertumbuhan ekonomi di wilayah tertinggal terutama dengan keberadaan PPLB Entikong Sanggau, PPLB Aru Sambas dan PPLB Jagoi Babang Bengkayang yang berbatasan darat dan didukung dengan aksesibilitas yang cukup dekat dengan Malaysia. Kondisi tersebut berbeda dengan perkembangan di wilayah Sulawesi Utara, dimana di wilayah ini secara jelas telah tercipta linkages produksi dan distribusi antara KAPET Manado-Bitung dengan wilayah perbatasan, yang didorong oleh keberadaan infrastruktur perhubungan udara dan laut. Namun kondisi infrastruktur sosial ekonomi di wilayah perbatasan yang masih minim sangat mempengaruhi kualitas linkages produksi dan distribusi yang terjadi. Terciptanya linkages ini tidak didorong secara langsung oleh kebijakan KAPET. Disamping itu manfaat kebijakan KAPET secara umum belum


37

dirasakan oleh masyarakat di wilayah tertinggal/perbatasan seperti yang diharapkan. Di sisi lain kebijakan pengembangan daerah tertinggal yang telah dilaksanakan juga dirasakan belum berjalan secara optimal. Untuk meningkatkan keterkaitan antara KAPET dengan wilayah tertinggal dan perbatasan, diperlukan beberapa perbaikan isi kebijakan, baik kebijakan KAPET itu sendiri maupun kebijakan dalam pengembangan wilayah tertinggal/ perbatasan sehingga isi maupun implementasi dari kedua kebijakan tersebut saling sinergis satu dengan yang lain.

1.

Latar Belakang

Pembangunan nasional selama ini diakui belum sepenuhnya mampu meningkatkan kualitas hidup dan kesejahteraan masyarakat di daerah secara merata. Telah terjadi ketimpangan pembangunan antarwilayah dan masih banyaknya wilayah-wilayah tertinggal, termasuk perbatasan (Wiltingtas). Ketertinggalan pembangunan pada wilayahwilayah tertinggal, tidak terlepas dari belum berkembangnya pembangunan pada wilayah strategis dan cepat tumbuh (WSCT) yang secara konsep berperan sebagai pendorong atau penghela perekonomian di wilayah-wilayah tertinggal sekitarnya. Pemerintah sendiri telah melaksanakan beberapa model pendekatan kewilayahan untuk mengurangi kesenjangan antarwilayah, salah satunya KAPET. yang telah memiliki aspek legal formal sejak 10 tahun terakhir. Dalam perkembangannya, KAPET menghadapi sejumlah tantangan dan permasalahan baik di tingkat pusat maupun di daerah. Untuk mengetahui sejauhmana efektivitas pelaksanaan kebijakan KAPET dan pencapaian tujuannya dalam mendorong pengembangan Wiltingtas, maka dilakukan : (1) Kajian implementasi kebijakan untuk menganalisis faktor-faktor pendorong dan penghambat pelaksanaan kebijakan KAPET, dan (2) Identifikasi pola hubungan kegiatan perekonomian di WSCT dengan Wiltingtas.

2.

Tujuan

Kajian ini bertujuan untuk memberikan gambaran tentang proses dan efektivitas implementasi kebijakan pengembangan WSCT melalui KAPET, sebagai salah satu alat guna meningkatkan pertumbuhan ekonomi bagi KAPET, sehingga wilayah sekitarnya diperkirakan akan ikut berkembang. Sasaran yang diharapkan dari kajian ini adalah : (1) Teridentifikasikannya proses implementasi kebijakan pengembangan wilayah strategis dan cepat tumbuh dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi bagi kawasan strategis dan cepat tumbuh itu sendiri (diwakili KAPET), dan sejauh apa pengaruhnya bagi pembangunan wilayah disekitarnya (daerah tertinggal termasuk perbatasan); (2) Teridentifikasinya pola keterkaitan mata rantai proses produksi dan distribusi antara kawasan pusat pertumbuhan (diwakili KAPET) dengan daerah tertinggal termasuk perbatasan di sekitarnya, pada daerah studi kasus; (3) Terumuskannya skenario perbaikan dan alternatif kebijakan terkait dengan pengembangan suatu ”sistem wilayah pengembangan ekonomi terpadu” antar wilayah strategis cepat tumbuh dengan wilayah sekitarnya (daerah tertinggal termasuk perbatasan).

3.

Metodologi

3.1. Kerangka Analisis Kebijakan pembangunan berbasis pengembangan wilayah lahir guna mengurangi kesenjangan pembangunan antardaerah, serta guna meningkatkan ekonomi daerah dan kesejahteraan masyarakat. Beberapa konsep pembangunan berbasis pengembangan wilayah telah diterapkan di Indonesia, salah satunya adalah konsep pusat pertumbuhan (growth pole). Konsep ini menekankan perlunya melakukan investasi pada suatu wilayah yang memiliki infrastruktur yang baik. Hal ini dimaksudkan untuk menghemat investasi prasarana dasar dengan harapan perkembangan sektor unggulan dapat mengembalikan modal dengan cukup cepat. Sementara pengembangan wilayah di sekitarnya diharapkan diperoleh melalui proses tetesan (trickle down effect) ke bawah. Konsep ini yang kemudian diwujudkan dalam pengembangan WSCT, salah satunya KAPET. Kenyataan di lapangan, dampak tetesan ke bawah yang diharapkan belum banyak menampakkan hasil hal ini disebabkan pusat pertumbuhan yang pada umumnya kota-kota besar ternyata pusat konsentrasi penduduk dan berbagai kegiatan ekonomi dan sosial yang mempunyai pengaruh cukup kuat, sehingga terjadi tarikan dari wilayah hinterland ke pusat pertumbuhan, atau yang dikenal juga dengan istilah backwash. Dampaknya, kota yang menjadi pusat pertumbuhan semakin padat dan menimbulkan berbagai permasalah baru akibat peningkatan kepadatan, juga berakibat pada ketimpangan pembangunan antarwilayah bisa semakin tajam. Untuk menjawab apakah penetapan KAPET telah mampu mendorong pengembangan daerah tertinggal, perlu analisis pola keterkaitan ekonomi antara KAPET dengan wilayah tertinggal/perbatasan disekitarnya, apakah

38


pola hubungan yang terjadi antarwilayah bersifat generatif atau bersifat eksploitatif. Pola keterkaitan ekonomi antar wilayah dapat dilihat dari keterkaitan produksi (forward-bacwkard linkages), konsumsi, aliran barang/komoditas, dan aliran keluar masuk orang. Dampak positif yang diharapkan dari KAPET terhadap daerah tertinggal/perbatasan adalah terciptanya keterkaitan yang bersifat generatif, dimana KAPET menciptakan spread effect terhadap pembangunan di daerah tertinggal. Selanjutnya, keberhasilan ataupun kegagalan KAPET dalam menciptakan spread effect terhadap pembangunan di daerah tertinggal sekitarnya atau keterkaitan antarkedua wilayah yang bersifat generatif, dianalisis dari proses implementasi kebijakan KAPET dan faktor-faktor yang pendukung dan penghambatnya yang diamati dari 3 aspek : (1) faktor kebijakan, (2) faktor kelembagaan, dan (3) faktor lingkungan strategis. Dari hasil analisa proses implementasi kebijakan serta analisa pola hubungan antar wilayah maka diharapkan dapat ditemukan suatu model pembangunan ”sistem wilayah pengembangan ekonomi terpadu” antar KAPET dengan daerah tertinggal perbatasan di sekitarnya, sebagai masukan untuk formulasi kebijakan pusat dan daerah dalam perbaikan proses implementasi kebijakan di masa datang, khususnya untuk mengurangi masalah ketimpangan pembangunan antar wilayah. Variabel-variabel yang digambarkan dalam analisis di atas perlu diperjelas melalui definisi konseptual dan operasional. I. Kinerja Implementasi Kebijakan KAPET, yaitu untuk melihat apakah kebijakan KAPET telah diimplementasikan dengan baik, serta faktor pendorong dan penghambat proses implementasi kebijakan KAPET di wilayah studi kasus. Hal ini diukur dari : a. Faktor Kebijakan, yang dikaji dari : (1) Kompleksitas kebijakan, (2) Konsistensi kebijakan, (3) Persepsi manfaat kebijakan, dan (4) Lokasi pembuatan kebijakan b. Faktor Kelembagaan, yang dikaji dari : (1) Kapasitas SDM, (2) Hubungan kerja, (3) Kewenangan, dan (4) Anggaran. c. Faktor Lingkungan Strategis, yang dikaji dari : (1) Kondisi geografis, (2) Kondisi sosial budaya, (3) Kondisi ekonomi nasional, dan (4) Peraturan-peraturan terkait II. Pola keterkaitan ekonomi KAPET dengan wilayah tertinggal/perbatasan di sekitarnya, yaitu sejauh mana wilayah yang ditetapkan sebagai KAPET telah mampu menciptakan keterkaitan ekonomi yang bersifat generatif dan tidak eksploitatif terhadap wilayah tertinggal disekitarnya, meliputi keterkaitan dalam hal barang, orang, produksi, dan konsumsi. Hal itu dapat diukur dari : a. Aliran Barang Orang b. Aliran Produksi Konsumsi 3.2. Metode Analisis Kajian Metode analisis yang digunakan dalam kajian ini adalah secara kualitatif dan kuantitatif. Analisis kualitatif dilakukan untuk menggambarkan proses implementasi kebijakan KAPET dan kebijakan pengembangan wilayah tertinggal dan perbatasan, meliputi : (1) Analisis kebijakan pusat dan daerah yang terkait dengan pengembangan KAPET; (3) Analisis kapasitas kelembagaan; (4) Analisis lingkungan strategis yang mendukung dan menghambat efektivitas kebijakan KAPET dalam mendorong pengembangan wilayah tertinggal; dan (5) Pemetaan pola keterkaitan ekonomi antar wilayah Analisis kuantitatif dilakukan untuk mengidentifikasi sektor basis di setiap daerah, baik di KAPET dan wilayah tertinggal/perbatasan, mengidentifikasi laju pertumbuhan ekonomi dan struktur ekonomi kawasan serta mengetahui disparitas pertumbuhan ekonomi antar wilayah KAPET dengan daerah tertinggal disekitarnya; sehingga dapat terlihat produk spesialisasi di masing-masing kawasan dan kemungkinan meningkatkan keterkaitan aktivitas ekonomi antarwilayah KAPET dengan daerah tertinggal perbatasan disekitarnya. 3.3. Data Data yang diperlukan meliputi data primer dan sekunder. Data primer diperoleh dari hasil pengamatan di lapangan serta wawancara melalui kuesioner dengan responden di wilayah studi kasus meliputi (1) BP KAPET; (2) Bappeda Provinsi; (3) Bappeda Kabupaten/Kota di wilayah KAPET dan daerah tertinggal/perbatasan; (4) Dinas Terkait; (5) Camat/Tokoh masyarakat, (6) Pengusaha. Adapun data sekunder dan sumbernya diperlihatkan pada tabel berikut :

Tabel Data Sekunder Data

Sumber Data

1.

RTRW Provinsi

Pemerintah Provinsi

2.

RPJMD Provinsi

Pemerintah Provinsi

3.

Strategi Pembangunan Daerah Tertinggal (Strada PDT)

Pemerintah Provinso

4.

Kebijakan insentif non-fiskal dalam pengembangan KAPET

Pemerintah Provinsi

5.

Kabupaten/Kota dalam Angka

Pemerintah Kabupaten/Kota


39

Data

Sumber Data

6.

Data jarak antar kabupaten/kota

7.

RTRW Kabupaten/kota


8.

RPJMD/Renstra Kabupaten/kota


9.

Strategi Pembangunan Daerah Tertinggal (Strada PDT)


10.

Jenis-jenis komoditi unggulan beserta olahannya, volume dan nilai produksi tiap tahun, dan lokasi pemasaran


11.

Lokasi sentra-sentra produksi dan pengolahan komoditi unggulan


12.

Jumlah tenaga kerja yang bekerja di produksi dan pengolahan komoditi unggulan


13.

Peta wilayah KAPET

BP KAPET

14.

Rencana Induk Kawasan

BP KAPET

15.

Profil BP KAPET

BP KAPET

16.

Pedoman/NSPM pelaksanaan BP KAPET

Ditje Taru/BP KAPET

17.

Struktur organisasi dan tupoksi BP KAPET

BP KAPET

18.

Prasarana dan sarana BP KAPET

BP KAPET

19.

kerjasama yang dilakukan BP KAPET

BP KAPET

20.

Data rencana dan realisasi investasi PMA dan PMDN di KAPET 2000 – 2006.

BP KAPET

21.

Data ekspor di KAPET tahun 2000 – 2006.

BP KAPET

22.

Data impor di KAPET tahun 2000 – 2006.

BP KAPET

23.

Rencana Induk Kawasan

BP KAPET

24.

Rencana kegiatan tahunan pengembangan KAPET tahun 2000 – 2007.

BP KAPET

25.

Laporan pelaksanaan kegiatan BP KAPET tahun 2000 – 2006.

BP KAPET

4.

Hasil Kajian

Seperti yang telah disebutkan sebelumnya mengenai sasaran dari kajian ini, maka secara garis besar dilakukan dua analisis di setiap KAPET yang menjadi studi kasus, yaitu : (1) Analisis implementasi kebijakan KAPET yang dikaji dari tiga faktor, yaitu kebijakan, kelembagaan, dan lingkungan strategis; dan (2) Pemetaan pola keterkaitan ekonomi antara pusat pertumbuhan (wilayah KAPET) dengan wilayah tertinggal/perbatasan di sekitarnya. 4.1. KAPET Khatulistiwa dan Wilayah Tertinggal/Perbatasan A.

Analisis Implementasi Kebijakan Pengembangan KAPET Khatulistiwa yang didasari pada pengamatan proses implementasi kebijakannya, terdapat kelambatan dalam proses pencapaian tujuan. Tabel berikut menggambarkan secara ringkas faktor-faktor yang menjadi pendukung dan penghambat implementasi kebijakan KAPET Khatulistiwa.

40


Tabel Analisis Implementasi Kebijakan KAPET Khatulistiwa No 1

Faktor Implementasi Kebijakan

Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

Keppres 150 Tahun 2000 memberikan kewenangan kepada pemerintah provinsi dan kabupaten/kota sebagai implementor langsung kebijakan KAPET sehingga memungkinkan implementasi kebijakan yang partisipatif.

• Kompleksitas kebijakan KAPET Khatulistiwa tinggi, menyebabkan semakin banyaknya titik kontrol dan keputusan (check and decision point) yang harus dikoordinasikan dan dikendalikan, mulai dari pusat hingga ke Kabupaten/Kota. • Terdapat kesenjangan antara tujuan pengembangan KAPET dengan tugas dan kewenangan kelembagaan pengelola KAPET yaitu BP KAPET, dimana peran BP KAPET direduksi pasca otonomi daerah mengakibatkan lembaga tersebut tidak dapat melakukan “pengelolaan” secara langsung. • Pengembangan wilayah KAPET Khatulistiwa belum fokus baik dari sisi wilayah maupun sisi sektor dan produk unggulan. • Tidak ada mekanisme penjabaran tugas instansi sektoral pusat dan daerah. • Pengembangan KAPET belum menjadi agenda prioritas SKPD di Provinsi/Kab/kota, dalam sistem perencanaan pembangunan tahunan daerah. • Belum adanya kebijakan yang mengatur proses monitoring dan kontrol adminsitratif terhadap implementasi kebijakan oleh unitunit pelaksana di tingkat pusat maupun daerah. • Pengelolaan wilayah, sektor dan produk unggulan tidak terfokus.

Faktor Kebijakan Kompleksitas Kebijakan

• Fasilitas insentif fiskal dan non fiskal kurang menarik investor dan pelaksanaannya tidak konsisten; • Kedudukan BP KAPET Khatulistiwa di daerah tidak jelas, yang berakibat pada tidak adanya landasan hukum bagi Pemerintah Daerah untuk mendukung BP KAPET dari sisi anggaran APBD Provinsi maupun APBD Kab/Kota; • Peran BAPENG kurang optimal dan tidak konsisten dalam melaksanakan kebijakan KAPET. Khatulistiwa, menjadi penyebab inkonsistensi pelaksanaan kebijakan;

Konsistensi Kebijakan

Persepsi manfaat kebijakan

-

Berdasarkan persepsi masyarakat dan SKPD kabupaten/kota, keberadaan kebijakan KAPET dan BP KAPET manfaatnya belum dirasakan, sebagai akibat Pemkab dan masyarakat belum memahami keterbatasan peran dan fungsi BP KAPET dan belum memahami hakekat otonomi daerah.

Lokasi perumusan kebijakan

Lokasi permusan kebijakan KAPET Khatulistiwa berada di Pontianak, begitu pula dengan domisili pelaksana harian BP KAPET Khatulistiwa, sehingga tidak menjadi penghambat dalam merumuskan dan mengkoordinasikan kebijakan dan impelemtasinya. Selain itu, BP KAPET Khatulistiwa mempunyai perwakilan di setiap kantor Bupati/ Walikota sehingga memudahkan dalam mengkoordinasikan kebijakan.

Pengambil keputusan anggaran KAPET adalah pemerintah pusat yang berada di Jakarta menyulitkan proses koordinasi anggaran dengan BP KAPET Khatulistiwa.


41

No 2


Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

• Ketua Harian BP KAPET Khatulistiwa pernah menjabat sebagai Kepala Bappeda Provinsi Kalimantan Barat sehingga memudahkan pelaksanaan tugas BP KAPET. • BP KAPET Khatulistwia mempunyai komitmen yang cukup kuat dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.

• Kurangnya komitmen Badan Pengembangan (Bapeng) KAPET dalam hal kontribusi program/ kegiatan setiap tahun untuk pengembangan KAPET Khatulistiwa. Hal ini disebabkan kurangnya peran Bappenas dan Menko Perekonomian dalam mengkoordinasikan dan mengintegrasikan proses perencanaan hingga implementasi program/kegiatan lintas sektor dalam pengembangan KAPET Khatulistiwa, Ketua Tim Teknis (Dep. PU) yang belum optimal dalam memeperjuangkan perbaikan KAPET khususnya pembangunan infrastruktur di KAPET, termasuk KAPET Khatulistiwa, serta kurang berjalannya Rapat Kerja Nasional yang berjalan setiap tahun sebagai wadah evaluasi pengembangan KAPET. • Latar belakang pendidikan dan keahlian personil BP KAPET Khatulistiwa belum sesuai dengan kebutuhan dalam manajemen wilayah dan pengembangan bisnis sektor unggulan. Hal ini disebabkan oleh gaji dan insentif yang kurang menarik sebagai akibat dari kurangnya anggaran yang diterima oleh BP KAPET Khatulistiwa. Dalam mengatasi permasalah tersebut, BP KAPET Khatulistiwa mengadakan program pelatihan, kursus, dan pemberian fasilitasi belajar S-2. Namun setelah lulus S-2, karyawan tersebut direkrut menjadi PNS. • Kurangnya komitmen Bapeng KAPET berakibat pada kurangnya anggaran yang diterima oleh BP KAPET Khatulistiwa, sehingga berakibat pada masih minimnya tenaga profesional di BP KAPET Khatulistiwa, keterbatasan BP KAPET Khatulistiwa dalam mengimplementasikan kebijakan KAPET, serta menurunkan daya tarik investasi karena pembangunan infrastruktur yang masih terbatas.

Hubungan kerja

Hubungan internal BP KAPET Khatulistiwa cukup baik , juga dengan Pemda Kabupaten/Kota, Pemda Provinsi, dan investor yang ditandai dengan frekuensi dan intensitas rapat dan diskusi yang cukup baik, baik di internal BP KAPET Khatulistiwa maupun dengan Pemda dan investor.

• Hasil-hasil rapat dan diskusi tesrebut belum sepenuhnya ditindaklanjuti oleh Pemda Kabupaten/Kota dan Provinsi. Kurangnya tindak lanjut Pemda K abupaten/Kota dan Provinsi menyebabkan lambannya impelemtasi kebijakan KAPET Khatulistiwa • Investor kurang berminat untuk berinvestasi di KAPET Khatulistiwa karena kurangnya data yang akurat dan kurangnya infrastruktur yang ada di wilayah KAPET Khatulistiwa. Salah satu penyebab kurangnya infrastruktur ini adalah belum adanya realisasi Inpres No. 7 tahun 2002 mengenai Kebijkan dan Strategi Nasional Percepatan. Akibatnya, investasi yang menjadi pemicu pengembangan KAPET Khatulistiwa masih minim, berakibat pada tersendatnya pengembangan KAPET Khatulistiwa.

Kewenangan

-

• BP KAPET Khatulistiwa memiliki diskresi dan otoritas yang terbatas. Hal ini disebabkan oleh Keppres 150 Tahun 2000 yang membatasi kewenangan BP KAPET hanya memfasilitasi investor dan memberikan masukan pada pemda, sementara perizinan ditarik kembali ke pemerintah pusat dan pengambil keputusan di tangan pemda. • Akibatnya, pengembangan KAPET Khatulistiwa sangat tergantung pada sistem dan mekanisme pemerintah, sehingga terjadi kelambatan dalam pencapaian tujuan pengembangan KAPET Khatulistiwa. Permasalahan perizinan yang tidak menjadi kewenangan BP KAPET Khatulistiwa juga mengurangi daya tarik investasi karena menyulitkan investor dalam memperoleh izin usaha.

Faktor Kelembagaan Kapasitas SDM

42


No

Faktor Implementasi Kebijakan Anggaran

3

Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

BP KAPET Khatulistiwa mendapat dukungan pendanaan dari APBN, APBD Provinsi, dan APBD Kabupaten/Kota sehingga membantu BP KAPET Khatulistiwa dalam mengimplementasikan program dan kegiatan KAPET.

• Alokasi dana dari APBN setiap tahun cenderung menurun, padahal tingkat harga semakin lama semakin naik. Selain itu, proses pencairan dana APBN tidak efisien, serta muncul programprogram baru yang tidak diusulkan oleh BP KAPET Khatulistiwa sehingga menyulitkan BP KAPET Khatulistiwa dalam melaksanakan program-program tersebut. Hal ini disebabkan belum adanya peraturan yang mengatur mekanisme penganggaran KAPET dengan jelas. • Alokasi dana dari APBD Kabupaten/Kota sangat minim dan tidak berkelanjutan. Hal ini disebabkan status kelembagaan BP KAPET Khatulistiwa yang tidak masuk dala SKPD sehingga tidak bisa dipertanggungjawabkan ke BPK. • Akibat keterbatasan dana yang diterima oleh BP KAPET Khatulistiwa menyebabkan BP KAPET Khatulistiwa sulit menjalankan program dan kegiatan yang telah disusun guna mencapai tujuan pengembangan KAPET Khatulistiwa.

Faktor Lingkungan Strategis Kondisi geografis

KAPET Khatlistiwa berada di lokasi yang strategis, yaitu dekat dengan jalur ALKI I dan berada di wilayah perbatasan yang memiliki akses ke pasar internasional. Dengan lokasi yang strategis ini akan mempercepat pengembangan KAPET Khatulistiwa.

Kondisi sosial budaya

Kondisi sosial budaya masyarakat di wilayah KAPET Khatulistiwa relatif kondusif, sehingga memudahkan dalam proses implementasi kebijakan KAPET.

• Sebagian budaya masyarakat di wilayah KAPET Khatulistiwa belum maju, seperti masih adanya sistem ladang berpindah dan kurang insentifnya dalam mengelola pertanian. • Akibatnya, pengelolaan hasil perkebunan yang menjadi produk unggulan di KAPET Khatulistiwa kurang optimal dan menurunkan daya saing.

Kondisi ekonomi

-

• Kondisi ekonomi nasional yang mengalami krisis pada tahun 1998 berdampak pada penurunan kemampuan pemerintah dalam menyediakan infrastruktur di wilayah KAPET, termasuk KAPET Khatulistwa. Keterbatasan infrastruktur ini menyebabkan menurunnya daya tarik investor untuk berinvestasi di wilayah KAPET Khatulistiwa. • Krisis ekonomi juga menyebabkan perizinan dan insentif fiskal yang sebelumnya diserahkan ke KAPET Khatulistiwa ditarik kembali oleh pemerintah pusat akibat tekanan dari IMF. Dampaknya, investor yang tadinya cukup mengurus perizinan di KAPET Khatulistiwa, saat ini harus ke pemerintah pusat (Jakarta) sehingga menambah waktu, biaya, dan tenaga, sehingga menurunkan minat investor, begitu pula dengan permasalahan insentif fiskal.

-


43

No

Faktor Implementasi Kebijakan Peraturan-peraturan terkait

B.

Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

• Inpres 7/ 2002 tentang Kebijakan dan Strategi Nasional Percepatan Pembangunan KTI, Inpres 3/2006 tentang Paket Kebijakan Perbaikan Iklim Investasi, Kepmendagri No. 24 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PPTSP), dan Kepmenkeu No. 130/KMK/05/2000 tentang Insentif Kepabeanan membuka peluang bagi KAPET Khatulistiwa dalam menarik investor sebanyakbanyaknya. • UU 26/2007 tentang Penataan Ruang membawa perubahan dalam pembangunan wilayah perbatasan, yaitu ditetapkan sebagai Pusat Kegiatan Strategis Nasional (PKSN) dan berorientasi pembangunan ekonomi. Hal ini tentu berdampak p o s i t i f, ya i t u m e m p e rce p at pembangunan KAPET Khatulistiwa yang sebagian besar wilayahnya berada di wilayah perbatasan.

• Inpres 7/2002 dan Inpres 3/2006 belum dilaksanakan optimal. Akibatnya berakibat belum adanya peningkatan iklim investasi yang signifikan di KAPET Khatulistiwa sehingga minat investor masih minim. • UU No. 22 Tahun 1999 jo UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah membawa perubahan dalam sistem pemerintahan di Indonesia. Dampak adanya otonomi daerah bagi KAPET Khatulistiwa adalah semakin besarnya tantangan BP KAPET Khatulistiwa dalam menghadapi ego daerah dan ego sektoral dalam mengimplementasikan program dan kegiatan yang telah disusun oleh BP KAPET Khatulistiwa.

Pemetaan Pola Keterkaitan Ekonomi Antarwilayah Pola keterkaitan antarwilayah di KAPET dengan wilayah lain di sekitarnya ditemukan dalam aspek keterkaitan

ekonomi yang didukung oleh infrastruktur (jalan nasional, jalan provinsi dan PLLB Entikong), yang memberikan manfaat perkembangan ekonomi wilayah cukup signifikan, seperti yang terjadi di Entikong dan Singkawang, meskipun perkembangan tersebut belum merata di wilayah sekitarnya. Hal itu disebabkan karena kendala infrastruktur dan belum berkembangnya industri pengolahan lanjutan yang ditandai lebih banyak aliran barang yang masuk ke Kalbar, dibandingkan dengan barang yang keluar (konsumsi lebih tinggi daripada produksi). Disamping itu keberadaan PPLB Entikong lebih menguntungkan pedagang asing (Malaysia), karena nilai devisa yang diraih Kalbar jauh lebih kecil (tidak sebanding) dengan banyaknya volume barang yang diekspor Kalbar, dimana Kalbar lebih banyak menjual produk primer pertanian tanpa pengolahan lebih lanjut sehingga nilai tambah diraih oleh pedagang Malaysia, karena hasil pengolahan produk di Malaysia kembali masuk ke pasar Kalbar melalui perbatasan. Setidaknya untuk saat ini Malaysia menjadi lingkungan ekonomi paling strategis untuk menjadi daya dorong pertumbuhan ekonomi bagi daerah tertinggal yang berada di perbatasan antarnegara. Keterkaitan yang terjadi di wilayah KAPET Khatulistiwa justru mengarah pada centre growth yaitu kabupaten Sanggau dan kota Singkawang. Ini terjadi karena multiplier effect dari lingkungan strategis wilayah tersebut, dimana kabupaten Sanggau telah memiliki daya dukung infrastruktur (jalan, bangunan publik, dsb), investasi (industri), kelembagaan (PPLB Entikong) dan sumberdaya (SDA dan SDM) yang cukup memadai dibanding wilayah lainnya. Dan daya dukung kota Singkawang yang memiliki potensi jasa dan perdagangan berupa ketersediaan SDM (mayoritas penduduknya adalah golongan Cina) yang memiliki semangat dagang dan memiliki aksesibilitas terhadap ibukota provinsi yang relatif memiliki ketersediaan infrastruktur baik darat, laut maupun udara yang memadai (seperti pasar, jalan dsb) untuk jalur perdagangan ke pasar lokal, domestik maupun internasional. Selain itu juga kota Singkawang memiliki lingkup geografis yang tidak terlalu luas dengan potensi sumberdaya alam yang memadai. Sehingga bisa dikatakan bahwa kabupaten Sanggau merupakan jalur distribusi strategis baik barang maupun jasa dan kota Singkawang menjadi jalur distribusi strategis bagi lalu lintas barang terutama hasil pertanian dan peternakan. Sementara untuk kabupaten Sambas (sebagai KAPET dan sebagai daerah tertinggal) berada diantara kabupaten Sanggau, kota Singkawang dan wilayah perbatasan. Implikasi ataupun multiplier effect dari berkembangnya Sanggau dan Singkawang menjadi daya dukung kabupaten Sambas bagi pertumbuhan ekonominya, meskipun masih masuk dalam kriteria tertinggal dan maju. Sumberdaya yang dimiliki oleh kabupaten Sambas terdistribusikan ke Sanggau, Singkawang dan perbatasan Aru berupa bahan mentah pertanian. Saat ini wilayah Aru (Palsa) telah mengalami pembangunan yang

44


cukup pesat untuk dikembangakan sebagai pusat industri. Demikian juga dengan daerah tertinggal kabupaten Bengkayang yang berbatasan darat dengan Malaysia. Keterkaitan distribusi hasil pertanian (sayur-sayuran) dan perkebunan (anyaman dari rotan) lebih berorientasi ke perbatasan Malaysia (Serikin). Ini terjadi karena daya dukung aksesibilitas yang cukup dekat dan infrastruktur yang memadai serta fasilitas publik (pendidikan, rumah sakit, dsb) yang cukup memadai. Selain juga terdistribusikan ke kota Singkawang berupa hasil-hasil pertanian. Untuk keterkaitan distribusi jasa/orang lebih terfokus di kabupaten Sanggau dan kabupaten Sambas. Daya dukung infrastruktur cukup memadai baik fasilitas untuk balai latihan kerja untuk tenaga kerja, PPLB Entikong, sarana prasarana jalan dan transportasi. Secara sosial budaya keterkaitan jasa/orang di kabupaten Sanggau denganwilayah perbatasan Malaysia terjadi asimilasi karena kesamaan rumpun yang sama yaitu Melayu. Secara legal distribusi orang terjadi pada sektor perdagangan dan industri terutama industri tenaga kerja. Dalam hal ini dapat dikatakan bahwa kawasan perbatasan antarnegara (Malaysia) memiliki eksternalitas ekonomi cukup positif bagi daerah tertinggal dan KAPET Khatulistiwa yang berada di perbatasan. Dan keberadaan KAPET Khatulistiwa memiliki eksternalitas ekonomi yang kurang signifikan dalam mempercepat pertumbuhan ekonomi bagi wilayah hinternya (daerah tertinggal dan perbatasan). Sementara dampak keterkaitan ekonomi justru lebih menguntungkan wilayah yang menjadi pusat pertumbuhan yaitu KAPET Sanggau dan Singkawang. Meskipun peran Sanggau melalui PPLB Entikong dan Singkawang, secara umum masih sebatas pusat pelayanan perdagangan dan jasa. Berdasarkan cakupan wilayah KAPET Khatulistiwa yang meliputi hampir seluruh wilayah Kabupaten/kota di Kalbar dan kondisi wilayah tertinggal/perbatasan juga terletak di wilayah KAPET Khatulistiwa, maka analisis pola keterkaitan KAPET dengan wilayah tertinggal di sekitarnya tidak dapat dilakukan. Namun, kajian ini mendeskripsikan peran pusatpusat pertumbuhan terhadap wilayah sekitarnya, dimana yang memiliki peran dalam pengembangan perekonomian di KAPET Khatulistiwa adalah Singkawang dan Sanggau, sedangkan pusat-pusat pertumbuhan lainnya belum berperan. Peran Sanggau melalui Entikong dan Singkawang, secara umum masih sebatas pusat pelayanan perdagangan, jasa, namun belum berfungsi optimal dalam pelayanan industri pengolahan. Hal itu ditandai dengan tidak adanya kabupaten/ kota di KAPET yang memiliki sektor basis pada sektor industri pengolahan, sehingga dampak multiplier dan multiplication sektor basis belum mampu menggerakkan dan mendorong pertumbuhan ekonomi KAPET Khatulistiwa. Belum berkembangnya industri hilir tersebut akibat : (a) insentif fiskal dalam PP 147 Tahun 2000 kurang menarik, (b) belum UU Kawasan Industri, (c) kurangnya kepastian lahan investasi dari aparat Pemkab dan BPN setempat, (d) kurangnya dukungan pusat dalam pengadaan infrastruktur, (e) Tidak efektifnya BAPENG mendorong penyelesaian masalah investasi di KAPET Khatulistiwa. 4.2. KAPET Manado Bitung dan Wilayah Tertinggal/Perbatasan di Sekitarnya A.

Analisis Implementasi Kebijakan Pengembangan KAPET Manado Bitung yang didasari pada pengamatan proses implementasi kebijakannya, terdapat

kelambatan dalam proses pencapaian tujuan. Tabel berikut menggambarkan secara ringkas faktor-faktor yang menjadi pendukung dan penghambat implementasi kebijakan KAPET Manado Bitung.


45

Tabel Analisis Implementasi Kebijakan KAPET Khatulistiwa No 1

46


Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

Kompleksitas Kebijakan

Kepres 150/2000 memberikan nafas desentralisasi ke dalam kebijak an KAPET, sehingga memposisik an pemerintah provinsi dan kab/kota sebagai implementor langsung kebijakan KAPET. Kondisi ini memungkinkan pelaksanaan kebijakan KAPET secara lebih partisipatif (bottom up)

Adanya kompleksitas tinggi dalam kebijakan KAPET yang mempengaruhi implementasi kebijakan namun tidak terkelola dengan baik, yaitu : • Keterlibatan berbagai kebijakan dan institusi tidak dikelola, disinergikan, dan dimanajemeni dengan baik. Hal ini ditandai oleh tidak optimalnya kinerja dan dukungan lembaga-lembaga yang terkait dengan kebijakan KAPET (misalnya kurang berjalannya koordinasi dalam Badan Pengembangan KAPET dan lemahnya dukungan pemerintah kabupaten/kota), belum optimalnya implementasi kebijakan eksternal yang terkait dengan kebijakan KAPET (misalnya lemahnya dukungan dari kebijakan insetif fiskal), kurang terantisipasinya perubahan-perubahan kebijakan eksternal (misalnya pemekaran wilayah dan perubahan nomenklatur K/L yang tidak direvisi hingga saat ini dalam Keppres 150/2000), dan sebagainya. • Cakupan perubahan yang dituntut oleh Kebijakan KAPET dalam aspek sosial ekonomi maupun sarana prasarana yang sangat kompleks tidak sebanding dengan pemberian kewenangan dan anggaran kepada BP KAPET sebagai “badan pengelola” sesuai dengan pengaturan dalam Keppres 150/2000.

Konsistensi Kebijakan

Sebagian besar rencanarencana kegiatan KAPET sudah terintegrasi dengan rencana pemerintah provinsi

Adanya serangkaian perubahan dalam kebijakan KAPET yang mempengaruhi konsistensi implementasi. Masalah yang muncul : • Perubahan kebijakan KAPET dari periode pra-otda menjadi periode pasca-otda ditandai oleh reduksi kewenangan BP KAPET, dan penyerahan kewenangan yang lebih luas kepada pemerintah kabupaten/kota, didukung oleh koordinasi di level pemerintah provinsi dan pemerintah pusat. Namun mekanisme pembangunan yang dijalankan oleh pemerintah pusat, provinsi, dan kab/kota pasca pemberlakuan Otda tidak solid sehingga justru menghambat implementasi KAPET. • Perubahan insentif fiskal pasca otda dinilai investor menjadi kurang menarik. • Pelaksanaan RIP KAPET Manado-Bitung pasca otda tidak dijalankan secara konsisten dan hingga saat ini belum ada integrated masterplan sehingga pengelolaan KAPET bersifat parsial.

Persepsi manfaat kebijakan

Rencana-rencana kegiatan KAPET yang sudah terintegrasi dengan kegiatan provinsi, seperti IHP, dinilai akan membawa manfaat langsung bagi wilayah-wilayah di KAPET Manado Bitung,

Adanya persepsi negatif penerima manfaat terhadap pelaksanaan kebijakan KAPET, yaitu : • Pemerintah kab/kota di dalam KAPET Manado-Bitung mengaku tidak mendapatkan manfaat langsung dari KAPET. Persepsi ini muncul karena pada struktur kelembagaan pasca-otda, BP KAPET Manado-Bitung secara struktural memang tidak memiliki hubungan hirarkis langsung dengan pemerintah kota dan lebih terfokus kepada upaya-upaya fasilitasi dan mediasi di tingkat provinsi. Hal ini menunjukan adanya ekspektasi tinggi terhadap kebijakan KAPET namun tidak terpenuhi akibat kewenangan KAPET yang memang sangat terbatas. • Pemerintah di wilayah sekitar KAPET (wilayah perbatasan Talaud) mengaku tidak merasakan manfaat KAPET, yang menunjukkan bahwa kebijakan KAPET tidaklah cukup sebagai instrumen untuk mendorong percepatan pembangunan wilayah di sekitarnya, namun diperlukan intervensi kebijakan secara langsung yang lebih kongkrit bagi wilayah tertinggal di Kabupaten Talaud. • Pengusaha menyatakan bahwa kebijakan KAPET dirasakan kurang memberikan manfaat karena insentif yang diberikan kurang menarik dan prosedurnya dinilai cukup berbelit-belit.

Faktor Kebijakan


No

Faktor Implementasi Kebijakan Lokasi perumusan kebijakan

2

Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

• Lokasi perumusan kebijakan di Manado tidak mendiskriminasi kegiatan di wilayah lain. • Keberadaan kantor BP KAPET Manado Bitung yang ada di Kota Manado dan berada di kota yang sama dengan Gubernur Sulut selaku Ketua Harian BP KAPET Manado Bitung memudahkan koordinasi kebijakan.

Pengambil keputusan anggaran KAPET adalah pemerintah pusat yang berada di Jakarta menyulitkan proses koordinasi anggaran dengan BP KAPET Manado Bitung.

Kapasitas SDM BP KAPET Manado Bitung dinilai cukup baik yang dilihat dari latar belak ang pendidikan dan keahlian yang cukup baik serta dilihat dari kemampuan SDM dalam mengimplementasi rencana bisnis yang telah mereka buat. Dengan kualitas SDM yang baik ini maka akan mempermudah dalam mengimplementasikan kebijakan KAPET Manado Bitung.

Peran Badan Pengembangan (Bapeng) KAPET dalam pengembangan KAPET Manado Bitung masih minim, terutama dalam hal alokasi program dan anggaran. Hal ini disebabkan oleh kurangnya peran Bappenas, Menko Perekonomian, dan Dep. PU dalam menjalankan tugasnya masing-masing, kurang berjalannya Rapat Kerja Nasional yang berjalan setiap tahun sebagai wadah evaluasi pengembangan KAPET, serta belum adanya peraturan yang menjelaskan mekanisme pembagian tugas dan penganggaran yang jelas antar instansi yang terkait dengan pengembangan KAPET. Kurangnya dukungan anggaran menyebabkan BP KAPET Manado Bitung mengalami kesulitan dalam melaksankan program kerja.

• Hubungan kerja internal BP KAPET Manado Bitung cukup mudah dan baik. • Hubungan BP KAPET Mando Bitung dengan pemerintah Provinsi dinilai cukup baik, karena BP KAPET Mando Bitung secara historis memiliki peran yang cukup kuat dalam penyusunan rencana (RTRW) di tingkat provinsi. • Begitu pula, hubungan BP KAPET Manado Bitung dengan investor juga cukup baik yang dilihat dari fasilitasi MoU dan beberapa program kerja yang telah disusun BP KAPET Manado Bitung ditujukan untuk memberikan kemudahan bagi investor. • Adanya pola hubungan yang baik ini memudahkan BP KAPET Manado Bitung dalam mengimplementasikan kebijakan KAPET.

• Pola hubungan kewenangan dengan pemda kabupaten/ kota menghadapi tantangan yang cukup besar. Selain kedudukan BP KAPET Manado Bitung yang tidak termasuk dalam struktur organisasi kepemerintahan yang menyulitkan dalam berkoordinasi dengan pemda, apalagi dalam era otonomi daerah, tantangan dalam melakukan koordinasi dengan pemda kabupaten/kota juga dipersulit dengan belum adanya peraturan yang menegaskan mekanisme kerja, tanggung jawab, dan penganggaran antara instansi pemerintah yang terkait dengan pengembangan KAPET Manado Bitung. Akibatnya, BP KAPET Manado Bitung mengalami kesulitan dalam mengimplementasikan program dan kegiatan yang telah disusun. • Walaupun BP KAPET Manado Bitung mempunyai hubungan yang cukup baik dengan investor, namun hal ini belum cukup, karena pada kenyataannya, kewenangan pengurusan perizinan dan insentif fiskal yang ditarik kembali ke pusat akibat tekanan IMF, mengakibatkan menurunnya minat investor untuk berinvestasi di KAPET Manado Bitung

Iklim koordinasi dan kerjasama yang baik antara BP KAPET Manado Bitung dengan pemerintah menjadi salah satu faktor kunci keberhasilan pembangunan KAPET Manado Bitung.

• Diskresi dan otoritas yang diberikan BP KAPET Manado Bitung dalam mengembangkan satu kawasan dinilai sangat terbatas. Keppres 150/2000 membatasai BP KAPET hanya berwenang dalam sosialisasi, mediasi, koordinasi, fasilitasi, dan kerjasama kepada pemerintah dan investor. Sementara untuk kewenangan perizinan, penganggaran, dan penentu kebijakan di tangan pemerintah pusat dan daerah. • Keterbatasan kewenangan ini, terutama dalam hal perizinan, menyebabkan menurunnya minat investor untuk berinvestasi di KAPET Manado Bitung.

Faktor Kelembagaan Kapasitas SDM

Hubungan kerja

Kewenangan


47

No

Faktor Implementasi Kebijakan Anggaran

3

48

Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

BP KAPET Manado Bitung mendapat anggaran dari APBN dan APBD Provinsi berdasarkan program kerja yang diusulkan.

Anggaran yang dimiliki oleh BP KAPET Manado Bitung dinilai masih terbatas yang menyulitkan BP KAPET Manado Bitung dalam mengimplementasikan program kerja yang telah mereka buat. Keterbatasan anggaran BP KAPET ini disebabkan masih rendahnya komitmen Bapeng KAPET serta belum adanya peraturan yang menjelaskan mekanisme penganggaran. Hal ini menyebabkan BP KAPET Manado Bitung kesulitan dalam menjalankan seluruh program kerja yang telah mereka susun.

Faktor Lingkungan Strategis Kondisi geografis

KAPET Manado Bitung berada di lokasi yang strategis karena berbatasan dengan negara Malaysia dan Filipina yang berada dalam lingkar pasifik, serta termasuk dalam wilayah pusat pertumbuhan regional ASEAN, yaitu BIMP-EAGA. Dengan lokasi yang strategis ini akan mempercepat pengembangan KAPET Manado Bitung.

Wilayah KAPET Mando Bitung dengan wilayah tertinggal/ perbatasan sekitarnya, yaitu Kabupaten Sangihe dan Kabupaten Talaud dipisahkan oleh laut yang cukup jauh dan belum didukung oleh prasarana dan sarana transportasi yang memadai. Hal ini menghambat pencapaian tujuan jangka panjang pengembangan KAPET Manado Bitung, yaitu mendorong pembangunan wilayah Kabupaten Sangihe dan Kabupaten Talaud.

Kondisi sosial budaya

Kondisi sosial budaya masyarakat di wilayah KAPET Manado Bitung relatif kondusif, yang dilihat dari tidak adanya kerusuhan sosial yang memakan banyak korban jiwa dan kerugian materi, serta tidak adanya demonstrasi masyarakat terhadap kebijakan K A P E T, s e h i n g g a h a l i n i memudahkan dalam proses implementasi kebijakan KAPET.

-

Kondisi ekonomi

-

Krisis ekonomi berdampak negatif yang cukup besar bagi pengembangan KAPET Manado Bitung. Pertama, penyediaan infrastruktur yang menjadi terbatas, tidak hanya di wilayah KAPET Manado Bitung, namun juga di wilayah tertinggal/perbatasan sehingga pada saat-saat tertentu menghambat aliran distribusi barang dan orang. Kedua, adanya tekanan IMF menyebabkan kewenangan perizinan dan insentif fiskal ditarik kembali ke pusat. Kedua hal tersebut menyebakan menurunnya daya tarik KAPET Manado Bitung sebagai daerah investasi.


No

Faktor Implementasi Kebijakan Peraturan-peraturan terkait

Faktor Pendukung

Faktor Penghambat

• Inpres 7/2002 tentang K e b i j a k a n d a n St rate gi Nasional Percepatan Pembangunan KTI, Inpres 3/2006 tentang Paket Kebijakan Perbaikan Iklim I nvestasi, Kepmendagri No. 24 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyelenggaraan Pelayanan Terpadu Satu Pintu (PPTSP), dan Kepmenkeu No. 130/KMK/05/2000 tentang Insentif Kepabeanan membuk a peluang bagi KAPET Mando Bitung dalam menarik investor sebanyakbanyaknya. • UU 26/2007 tentang Penataan Ruang membawa perubahan dalam pembangunan wilayah perbatasan, yaitu ditetapkan sebagai Pusat Kegiatan Strategis Nasional (PKSN) dan berorientasi pembangunan ekonomi. Hal ini tentu berdampak positif, yaitu mempercepat pembangunan Kabupaten Sangihe dan Kabupaten Talaud sehingga mempermudah pencapaian tujuan pengembangan KAPET Manado Bitung, yaitu mendorong pembangunan wilayah tertinggal/ perbatasan sekitarnya.

• Inpres 7/2002 dan Inpres 3/2006 belum dilaksanakan optimal. Akibatnya berakibat belum adanya peningkatan iklim investasi yang signifikan di KAPET Manado Bitung. • Semangat otonomi daerah sebagai implikasi dari UU No. 22 Tahun 1999 jo UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah berdampak pada semakin besarnya tantangan BP KAPET Manado Bitung dalam menghadapi ego daerah dan ego sektoral dalam mengimplementasikan program dan kegiatan yang BP KAPET Mando Bitung.

B.

Pemetaan Pola Keterkaitan Antarwilayah Kabupaten Talaud merupakan produsen bahan baku bagi kegiatan agroindustri dan perdagangan di kawasan Manado-Bitung, antara lain ikan, kelapa, cengkeh, dan pala. Kabupaten ini memiliki sektor basis di sektor pertanian. Beberapa sentra produksi di wilayah Kabupaten Talaud antara lain Kecamatan Nanusa (perikanan dan Kelapa), Kecamatan Salibabu (perikanan, kelapa dan pala), Kecamatan Damau (perikanan dan Pala), Kecamatan Gemeh (Pala), dan Kecamatan Melonguane Timur (perikanan, kelapa dan pala). Sedangkan Kota Manado dan Kota Bitung merupakan outlet utama bagi produk-produk dari wilayah Kabupaten Talaud. Kota Manado memegang peranan penting sebagai pusat pengumpulan hasil-hasil bumi dari Kawasan Talaud maupun wilayah lain di sekitarnya seperti Kabupaten Minahasa untuk kemudian diekspor ke wilayah lain, atau diolah sebagian kecil untuk kebutuhan lokal di Manado. Komoditi kopra misalnya, dipasarkan lebih lanjut ke Bitung atau Surabaya untuk diolah menjadi minyak goreng. Komoditas cengkeh pada umumnya dipasarkan ke Pulau Jawa sebagai bahan baku industri rokok. Hal ini selaras dengan analisis LQ, dimana Kota Manado memiliki sektor basis di sektor jasa, keuangan, dan perdagangan. Sedangkan Kota Bitung, yang menurut hasil analisis LQ memiliki sektor basis terbesar di bidang industri, memegang peranan penting dalam mata rantai perdagangan kopra dan perikanan karena di wilayah ini terdapat industri minyak goreng dan industri perikanan. Selain dari wilayah perbatasan kopra sebagai bahan baku minyak goreng diperoleh dari Kota Bitung dari wilayah-wilayah disekitarnya, yaitu Kabupaten Minahasa. Keterkaitan produksi dan distribusi antara wilayah perbatasan Talaud, terutama pulau utama (Pulau Karakelang), dengan KAPET Manado Bitung, telah tercipta karena adanya dukungan penyediaan sarana prasarana perhubungan laut dan udara. Namun demikian pada pulau-pulau kecil terluar, keterkaitannya sangat lemah dan lebih berorientasi kepada wilayah pusat pertumbuhan di negara tetangga, yaitu kota Davao dan General Santos di Filipina, karena minimnya ketersediaan infrastruktur perhubungan yang menghubungkan gugus pulau terluar dengan wilayah pusat pertumbuhan di NKRI. Adanya arus lalu lintas barang dan orang antara RI-Filipina saat ini telah difasilitasi oleh perjanjian Border Crossing Agrrement (BCA). Keterkaitan produksi dan distribusi komoditi-komoditi wilayah perbatasan Talaud dengan KAPET masih dihadapkan pada berbagai kendala di sisi hulu (produksi), antara lain : (1) Masih terbatasnya kapasitas sarana perhubungan darat, laut, dan udara yang melayani kedua kawasan, serta minimnya sarana dan prasarana perhubungan di Kabupaten Talaud yang menghubungkan sentra-sentra produksi yang tersebar di berbagai pulau kecil dengan pelabuhan utama;


49

(2) (3)

(4) (5) (6) (7)

Tingginya biaya input, terutama bahan bakar, menyebabkan high cost economy, yang dicerminkan oleh indeks kemahalan konstruksi yang tinggi dan harga-harga bahan pokok yang mahal. Minimnya produksi karena keterbatasan sarana dan prasarana usaha di wilayah perbatasan untuk mendukung pengembangan komoditi unggulan, misalnya keterbatasan armada kapal, alat tangkap, PPI, TPI, cold storage, pupuk, peralatan pertanian, dll, serta adanya kendala dalam aspek budidaya, misalnya serangan hama Sexava pada tanaman kelapa yang menyebabkan menurunnya produktivitas, adanya illegal fishing, dsb Belum berkembangnya industri pengolahan hasil pertanian yang menyebabkan rendahnya nilai tambah Masih minimnya sarana dan prasarana pemasaran hasil pertanian Belum efektifnya kelembagaan pendukung usaha pertanian seperti kelompok tani, koperasi, dll Rendahnya kualitas sumberdaya manusia karena keterbasan sarana dan prasarana sosial dasar

Pembangunan di wilayah perbatasan Talaud mengalami perkembangan yang cukup pesat setelah wilayah ini mengalami pemekaran pada tahun 2002. Namun kebutuhan pembangunan semakin besar dan belum sebanding dengan alokasi anggaran yang tersedia. Tidak seperti halnya KAPET, dalam pengembangan wilayah perbatasan tidak ada kelembagaan khusus, namun terdapat instrumen kebijakan khusus bagi percepatan pembangunan daerah tertinggal berupa STRANAS, STRADA, RAN, dan RAD, yang dalam pelaksanaannya diselenggarakan oleh pemerintah pusat, provinsi, dan kabupaten. Di sisi hilir, upaya penciptaan keterkaitan untuk mendorong pengembangan wilayah tertinggal di sekitarnya dapat dilihat melalui upaya-upaya pemerintah pusat, provinsi, dan pemerintah kabupaten/kota dalam melaksanakan kegiatan pembangunan secara reguler di KAPET. Terlihat bahwa terdapat upaya yang cukup intensif untuk mempercepat pembangunan Manado-Bitung sebagai pusat pertumbuhan melalui pengembangan berbagai jenis infrastruktur, kegiatan perdagangan, dan kegiatan industri. Upaya ini merupakan implementasi dari RTRWP yang telah menetapkan Manado-Bitung sebagai wilayah pusat pertumbuhan di Sulut. Namun demikian, seperti telah dijelaskan pada bagian sebelumnya, upaya-upaya yang dilakukan tersebut terlepas dari setting kebijakan KAPET, karena tidak berjalannya mekanisme kelembagaan KAPET di tingkat pusat. Adapun peranan BP KAPET dalam penciptaan keterkaitan sangat terbatas dan bersifat tidak langsung, yaitu melalui upaya-upaya fasilitasi investasi pendirian industri yang memiliki keterkaitan dengan potensi dan produksi wilayah perbatasan di wilayah KAPET (agroindustri). Sejauh ini BP KAPET Manado-Bitung telah memfasilitasi beberapa perusahaan yang bergerak di bidang agroindustri. Namun upaya tersebut dampaknya relatif kecil terhadap kebutuhan percepatan pembangunan wilayah perbatasan. Hal ini ditegaskan pada bagian sebelumnya mengenai persepsi dari penerima manfaat kebijakan di Kabupaten Talaud, dimana keberadaan KAPET dinilai pemerintah di wilayah perbatasan Kabupaten Talaud kurang dirasakan bermanfaat. Dengan demikian, dapat ditarik beberapa kesimpulan : (1) Telah tercipta keterkaitan produksi-distribusi antara pulau utama di Kabupaten Talaud dengan KAPET Manado-Bitung dalam pemasaran komoditi unggulan. Namun wilayah pulau-pulau terluar lebih berorientasi kepada Filipina. (2) Keterkaitan wilayah perbatasan dengan KAPET telah direncanakan oleh RTRW Provinsi sejak tahun 1991 sedangkan kebijakan KAPET tidak banyak menyentuh permasalahan keterkaitan antar wilayah secara langsung. (3) Upaya percepatan pembangunan wilayah perbatasan di Kabupaten Talaud tidak dapat hanya mengandalkan trickle down effect dari KAPET, namun memerlukan kebijakan intervensi yang dapat dirasakan manfaatnya secara langsung oleh wilayah perbatasan.

5.

Skenario dan Rekomendasi

5.1. Skenario A.

Skenario Perbaikan Kebijakan Dalam merumuskan skenario alternatif kebijakan terkait dengan upaya pengembangan kebijakan yang terintegrasi antara wilayah strategis cepat tumbuh dengan wilayah tertinggal di sekitarnya di dalam suatu ”sistem wilayah pengembangan ekonomi terpadu”, perlu diatasi dengan tindakan nyata yang bersifat meninjau kembali, menata ulang, dan atau memperbaiki keseluruhan kebijakan yang terkait dengan aspek-aspek pengelolaan (perencanaan – pengorganisasian – pelaksanaan – pengendalian – evaluasi) pengembangan KAPET Khatulistiwa dan KAPET Manado Bitung dan pembangunan wilayah tertinggal/perbatasan.

50


Tabel Skenario Perbaikan Kebijakan Pengembangan KAPET No

Faktor

Pokok Masalah

Sasaran

Skenario

1

Faktor Kebijakan

Kompleksitas kebijakan dan tujuan yang tinggi yang menuntut keterlibatan kelembagaan yang memunculkan semakin banyaknya “check and decision point”, serta menuntut dukungan dari kebijakan-kebijakan lain, dimana bila satu kebijakan tidak berjalan dapat menghambat implementasi kebijakan yang lain.

Kejelasan kedudukan KAPET dalam struktur pemerintahan.

KAPET adalah bagian dari Kawasan Strategis Nasional Bidang Ekonomi (UU 26/2007), perlu diatur dalam Keppres yang baru yang mengatur : - Kedudukan KAPET dalam kebijakan nasional–prov-kab/kota - Pembagian urusan, tanggung jawab dan kewenangan pengelolaan di pusat-provkab/kota - Penjelasan batas/deleniasi/spot wilayah yang dikelola terkait dengan pembagian urusan, tanggung jawab dan kewenangan pusat-prov-kab/kota - Penjelasan instansi leading koordinasi pengelolaan KAPET di pusat-prov-kab/ kota - Penjelasan sumber-sumber pembiayaan pengembangan KAPET - Penjelasan urusan, tanggung jawab dan kewenangan antara pemerintah dengan pelaku usaha - Penjelasan kebijakan yang mengintegrasikan pengembangan KAPET dengan daerah tertinggal dalam suatu sistem wilayah pengembangan ekonomi terpadu

Kejelasan pembagian peran dan tanggung jawab antarlembaga terkait Sinkronisasi antara kebijakan KAPET dengan kebijakan wilayah tertinggal/peratasan

Oleh karena KAPET dilaksanakan di daerah, maka KAPET adalah Kawasan Strategis Daerah Bidang Ekonomi, sehingga perlu diatur dalam Peraturan Gubernur dan Peraturan Bupati.

2

Faktor Kelembagaan

Tidak adanya rumusan kebijakan strategi nasional pembangunan KAPET, dan kebijakan yang mengintegrasikan KAPET dengan daerah tertinggal di sekitarnya berdampak pada : - kurangnya komitmen terhadap pengembangan KAPET secara terpadu lintas sektor mulai dari pusat, provinsi hingga kab/kota terkait. - kurangnya konsistensi kebijakan - kurangnya dukungan anggaran implementasi

Adanya komitmen yang kuat terhadap pengembangan KAPET secara terpadu lintas sektor mulai dari pusat, provinsi hingga kab/kota terkait.

Keppres 150/2000, berdampak pada : - Kurangnya komitmen BAPENG dalam mendukung implementasi - Kurangnya kapasitas BP KAPET - Keterbatasan kewenangan BP KAPET - Kurangnya efektifitas pola hubungan koordinasi BP KAPET dengan antarstakeholders di daerah

Muatan kebijakan KAPET harus dirancang dengan tepat terutama terkait dengan kelembagaan pengelolaan KAPET sehingga terwujud : - BAPENG yang memiliki komitmen kuat dan berkapasitas optimal untuk mendukung implementasi

Adanya konsistensi kebijakan

Berkembangnya dukungan anggaran implementasi baik dari fasilitasi dan koordinasi pemerintah maupun kontribusi investasi swasta.

-

BP KAPET yang profesional dan BP KAPET yang memiliki otoritas dan diskresi

-

Efektifitas yang tinggi pola hubungan koordinasi BP KAPET dengan antarstakeholders di daerah

Perlu Kebijakan Strategi Nasional (JAKSTRANAS) Pengembangan KAPET sebagai bentuk tindak lanjut Keppres pengelolaan KAPET (yang baru), sehingga daerah memiliki landasan kuat untuk memperoleh dukungan pemerintah dan swasta Perlu pengarus-utamaan KAPET sebagai Kawasan Strategis Daerah Bidang Ekonomi melalui Peraturan Gubernur dan Peraturan Bupati. Sda

Perlu revisi substansi Keppres 150/2000 tentang kelembagaan Pengelola KAPET di pusat dan di daerah : Kejelasan kedudukan dan bentuk kelembagaan pengelola kawasan (pemerintah pusat-prov-kab/kota) disertai dengan kejelasan aturan main, batas kewenangan, tugas dan fungsi -

Kejelasan kedudukan dan bentuk kelembagaan pengelola usaha di kawasan (badan usaha, badan otorita, dll), disertai kejelasan hubungannya dari tingkat nasional ke provinsi/kab/kota, kejelasan aturan main, batas kewenangan, tugas dan fungsi

-

Sda


51

No 3

Faktor Faktor Lingkungan

Pokok Masalah Kurang optimalnya peraturan yang terkait dengan KAPET, berdampak pada : - Iklim investasi kurang kondusif di KAPET - Ekses negatif ego daerah dan ego sektoral

Sasaran Keserasian antar kebijakan pendukung yang terkait dengan KAPET seharusnya dioptimalkan, sehingga terwujud : - Iklim investasi yang kondusif di KAPET

-

B.

Minimalisasi ekses negatif ego sektoral

Lingkungan, berdampak pada : - ilegal produk perikanan, pertanian, perkebunan dan kehutanan. - Kurangnya keserasian dan sinkronisasi lintas sektoral di KAPET - Lambatnya proses percepatan pengembangan pusat-pusat pertumbuhan di KAPET

Perlu ketegasan pemerintah dalam : - Pemberantasan ilegal logging, ilegal fishing, dll.

-

Serangan produk impor dalam bentuk olahan

Skenario

Perlu kebijakan konkrit tentang penciptaan iklim investasi yang kondusif, yakni merespon pemenuhan kebutuhan investor, yang diupayakan dari pemberdayaan pengusaha lokal/ dalam negeri. Perlu revisi substansi Keppres 150/2000, terkait revitalisasi peran instansi sektoral untuk terlibat penuh dalam proses perencanaan hingga implementasi dan monev, dan menghindari dominansi satu sektor melalui revitalisasi peran Bappenas dan Menko Perekonomian dalam pengembangan KAPET secara nasional

Peningkatan kinerja aparat penegak hukum / keamanan (TNI, Polri dan kontrol masyarakat setempat) terhadap pengawasan kegiatan ilegal logging, ilegal fishing di wilayah KAPET

-

Keserasian dan sinkronisasi lintas sektoral di KAPET

Perlu revisi substansi Keppres 150/2000 terkait revitalisasi peran instansi sektoral

-

Percepatan proses pengembangan pusatpusat pertumbuhan di KAPET

-

Menurunkan impor produk olahan, dengan meningkatkan industri olahan dalam negeri

Perlu kebijakan konkrit tentang penciptaan iklim investasi yang kondusif guna peningkatan investasi sektor swasta Perlu penataan ulang fokus lokasi, fokus sektor dan fokus komoditi unggulan di KAPET baik yang difasilitasi pemerintah maupun oleh badan pengelola usaha di KAPET, melalui Peraturan Gubernur dan Peraturan Bupati Perlu UU atau PP tentang Kawasan Industri, yang diupayakan memberikan kejelasan dan pendelegasian kewenangan bagi daerah dalam proses perijinan dan pengelolaan Kawasan Industri.

Skenario Keterkaitan Antarwilayah

KAPET Khatulistiwa Skenario tindak lanjut perbaikan kebijakan juga diperlukan guna menciptakan keterkaitan pengembangan wilayah KAPET (pusat-pusat pertumbuhan) dengan wilayah (hinterland) atau wilayah tertinggal di sekitarnya secara fisik di lapangan, tertuang dalam Gambar Skenario Keterkaitan Pengembangan Kawasan Strategis Cepat Tumbuh (KAPET Khatulistiwa) dengan Daerah Tertinggal di Sekitarnya, dan Gambar Tahapan Pengembangan Daerah Tertinggal dalam Kerangka “Sistem Wilayah Pengembangan Ekonomi”, dijelaskan bentuk skenario pengintegrasian pengembangan kawasan strategis cepat tumbuh (seperti KAPET Khatulistiwa), yang juga ditetapkan sebagai daerah tertinggal oleh pemerintah, kenyataannya tidak semua kecamatan di suatu kabupaten di KAPET dikatakan tertinggal semua, karena ada beberapa kecamatan yang relatif sudah lebih maju dan dapat memberikan pelayanan bagi masyarakat dibandingkan dengan kecamatan-kecamatan yang memang tertinggal dalam segala aspek. Oleh karena itu, fokus pengembangan KAPET Khatulistiwa lebih diarahkan pada beberapa kecamatan di kabupaten terkait yang layak, dimana kecamatankecamatan lain yang tertinggal dirancang untuk ditingkatkan status perkembangan ekonominya, dan disusun dalam perencanaan yang terintegrasi antara KAPET dengan hinterland-nya.

52


Dengan demikian, dalam skenario pembangunan mendatang, diharapkan ada pembedaan batas wilayah fungsional antara pusat pertumbuhan sebagai pusat-pusat pelayanan termasuk sebagai penggerak perekonomian, dengan wilayah kecamatan yang dikatakan tertinggal. Sehingga pemerintah kabupaten dapat memahami tahapan-tahapan pembangunan apa saja yang seharusnya dilalui terlebih dahulu dilakukan di kecamatan-kecamatan tertinggal, sebelum merencanakan pembangunan pada kawasan perekonomian pada tingkatan yang lebih maju (KAPET dalam arti yang sebenarnya).

Gambar Skenario Keterkaitan KAPET Khatulistiwa sebagai Wilayah Strategis Cepat Tumbuh dengan Wilayah Tertinggal/Perbatasan

Tahapan-tahapan pembangunan tersebut perlu dilakukan agar rencana pemerintah dalam mendorong pengembangan investasi khususnya sektor riil di kawasan, betul-betul efektif, sesuai dengan kebutuhan pelaku usaha pada umumnya (dimana masalah infrastruktur pendukung kelancaran kegiatan perekonomian di kawasan sudah relatif teratasi). Untuk itu, beberapa kecamatan tertinggal/perbatasan yang ada di masing-masing kabupaten sebaiknya dideleniasi terlebih dahulu (dijelaskan batasan fungsionalnya) untuk kepentingan fokus perencanaan, yang dirancang pengembangannya mulai dari tahapan pengentasan ketertinggalannya terlebih dahulu seperti pembangunan aksessibilitas atau infrastruktur dasar, fasilitas pelayanan pendidikan, kesehatan, dan lainnya yang bersifat mendasar, kemudian setelah itu dilaksanakan tahap pemberdayaan ekonomi masyarakatnya melalui penggelolaan produk unggulan di kecamatan-kecamatan tertinggal yang berpotensi cepat tumbuh, berorientasi meningkatkan jumlah produksi, kualitas dan kontinuitas produk-produk unggulan (sesuai permintaan pasar dan potensi wilayahnya). Dalam rangka mengembangkan kecamatan-kecamataan tertinggal yang berpotensi cepat tumbuh tersebut, perlu dilakukan pengembangan jaringan kerjasama dan aksessibilitas antar pelaku usaha di kecamatan-kecamatan tertinggal dengan kecamatan-kecamatan lain yang lebih maju kegiatan ekonominya (seperti pusat-pusat pertumbuhan dimasingmasing ibukota kab/kota atau pusat kawasan industri). Pada saat kawasan yang berbeda, secara simultan juga terus diupayakan pelaksanaan pembangunan di kecamatan-kecamatan yang setahap lebih maju dalam perekonomian yaitu pengembangan peran desa-desa sentra produksi yang mensuplai bahan baku lokal bagi optimalisasi pembangunan peran pusat-pusat pertumbuhan KAPET guna mempercepat proses pengembangan Kawasan Industri dan Kawasan Berikat sebagai kelanjutan pengembangan KAPET yang diarahkan mengolah bahan baku lokal dengan tujuan ekspor. Untuk mendukung percepatan laju pengembangan Kawasan Industri ke Kawasan Berikat, perlu dipersiapkan rancangan pengembangan fasilitas Kawasan Pelabuhan dan Perdagangan Bebas di lokasi yang berdekatan dengan kawasan berikat, dengan mendorong kontribusi pelaku sektor rill (swasta skala besar).


53

Gambar Tahapan Pembangunan “Sistem Wilayah Pengembangan Ekonomi dalam Skenario Pembangunan Jangka Panjang”

Skenario jangka menengah yang perlu didorong untuk menciptakan keterkaitan “sistem wilayah pengembangan ekonomi” di atas, dengan mempertimbangkan semua keterbatasan maupun potensi pendukung yang ada di KAPET Khatulistiwa–Kalimantan Barat, kajian ini menyarankan seyogyanya wilayah KAPET yang sekarang ini tersebar hampir meliputi semua Kabupaten (sepajang perbatasan), seyogyanya ditinjau ulang untuk difokuskan dan ditata ulang perannya masing-masing, sebagai berikut: Wilayah KAPET difokuskan pada Singkawang, Sanggau dan Sambas (dengan pusat industri terdapat di masingmasing kabupaten, namun untuk pusat outlet/pelabuhan laut sebaiknya di Singkawang dan outlet darat/terminal peti kemas di Sanggau). Wilayah Hinterland : Bengkayang, Landak, Sekadau, Sintang, Kapuas Hulu; (dimana setiap pusat pelayanan/ibukota kabupaten ini dirancang berfungsi sebagai penghubung pembangunan KAPET dengan kecamatan-kecamatan tertinggal di kabupaten hinterland tersebut, misalnya ibukota kabupaten berfungsi sebagai pengumpul hasil produksi, atau melakukan pengolahan primer untuk disalurkan sebagai bahan baku yang diolah lebih lanjut untuk ekspor di kawasan industri dan Kawasan Berikat yang ada di dalam KAPET. Pembagian kedua wilayah tersebut (KAPET dan daerah tertinggal) ditujukan agar tidak ada kawasan yang tidak jelas fungsi dan perannya. Semua kawasan yang ada di dalam sistem wilayah pengembangan ekonomi perlu dikelola sesuai dengan tingkat perkembangan yang ada di kawasan tersebut, dan diupayakan memiliki keterkaitan fungsional dalam proses produksi dan distribusi, yang dikenal dengan fungsi dan peran antar kawasan yang saling melengkapi (sinergis). Untuk mengetahui sejauhmana peran dan fungsi yang seharusnya dijalankan oleh masing-masing kawasan (pusat pertumbuhan di KAPET) dengan daerah tertinggal (hinterland), perlu dirancang dalam Rencana Induk, Rencana Aksi, Rencana Bisnis, “sistem wilayah pengembangan ekonomi”, kemudian ditetapkan dengan peraturan pemerintah, dengan menerapkan prinsip pelaksanaan tahapan–tahapan pembangunan di kecamatan-kecamatan tertinggal, dan menghubungkannya dengan pembangunan di KAPET (pembanngunan pusat pelayanan industri, perdagangan dan jasa). Selain itu juga dirancang sistem dan mekanisme pola kerjasama antara kawasan tersebut, termasuk sistem dan mekanisme atau strategi pembagian marjin keuntungan yang proporsional yang diperoleh oleh pelaku usaha di KAPET dengan yang diperoleh oleh pelaku usaha di pusat pertumbuhan ibukota kabupaten dan di desa-desa sentra produksi. Skenario jangka panjang yang dituju dalam peningkatan keterkaitan “sistem wilayah pengembangan ekonomi” adalah mengembangkan kecamatan-kecamatan tertinggal sebagai sentra produksi pensuplai bahan baku bagi kawasan industri dan kawasan berikat di pusat-pusat pertumbuhan yang berorientasi ekspor, ditunjang oleh fasilitas kawasan perdagangan dan pelabuhan bebas. KAPET Manado Bitung Revitalisasi kebijakan KAPET perlu diiringi dengan kesiapan wilayah pengaruh untuk menangkap “peluang ekonomi” yang muncul dari pengembangan pusat pertumbuhan/KAPET. Sesuai dengan Kebijakan RPJM Nasional, pengembangan wilayah tertinggal dan perbatasan dilakukan melalui peningkatan keberpihakan pemerintah sehingga wilayah-wilayah tersebut dapat tumbuh dan berkembang secara lebih cepat dan dapat mengejar ketertinggalan pembangunannya

54


dengan daerah lain. Pendekatan pembangunan yang perlu dilakukan selain dengan pemberdayaan masyarakat secara langsung melalui skema dana alokasi khusus, public service obligation (PSO), universal service obligation (USO) dan keperintisan, serta melalui penguatan keterkaitan kegiatan ekonomi dengan wilayah-wilayah cepat tumbuh dan strategis dalam satu ‘sistem wilayah pengembangan ekonomi’. Konsep pengembangan wilayah-wilayah tertinggal menurut RPJM Nasional tersebut secara jelas menggunakan pendekatan pusat pertumbuhan sebagai strategi pengembangan wilayah, dimana diasumsikan bahwa kota-kota yang berfungsi sebagai pusat pertumbuhan dapat memberikan trickle down effect bagi daerah tertinggal di sekitarnya. Dalam konteks pengembangan KAPET dan pengembangan wilayah tertinggal/perbatasan di Provinsi Sulawesi Utara, trickle down effect belum terjadi secara optimal dimana pusat pertumbuhan yang ada pada kenyataannya cenderung mengeksploitasi potensi sumberdaya alam kawasan perbatasan Talaud. Kawasan perbatasan di Talaud hanya menikmati nilai tambah ekonomi yang sangat kecil, sementara nilai tambah yang besar dinikmati oleh industri-industri yang ada di kawasan perkotaan Manado-Bitung. Kawasan perbatasan di Talaud juga sangat bergantung dalam hal pelayanan sosial ekonomi kepada Manado Bitung, dan wilayah ini menjadi wilayah “buntu” karena keterbatasan sarana dan prasarana perhubungan sehingga sulit mengembangkan kegiatan ekonominya. Kegagalan pusat pertumbuhan telah banyak diulas dalam berbagai studi, salah satunya akibat karakteristik pusat pertumbuhan itu sendiri yang mengandung bias perkotaan (urban bias) dan cenderung tidak berpihak pada pengembangan wilayah perdesaan yang pada umumnya menjadi karakteristik wilayah pinggiran. Douglass (1998), menyatakan kegagalan investasi pemerintah di wilayah perkotaan dalam skala besar untuk mendorong pengembangan daerah hinterland telah banyak ditemukan, dimana manfaat yang diperoleh oleh masyarakat di wilayah hinterland atau perdesaan sering kali lebih kecil daripada yang diharapkan. Misalnya bank di perkotaan tidak mau memberikan kredit kepada petani karena resikonya yang tinggi, sekolah-sekolah memungut biaya yang tinggi sehingga sulit diakses oleh masyarakat perdesaan yang miskin, dan sarana perhubungan yang dibangun justru mempercepat kerusakan lingkungan akibat eksploitasi sumberdaya alam yang berlebihan. Terjadinya backwash effect juga banyak disebabkan oleh “pengabaian” pengembangan kawasan perbatasan, dimana kawasan perbatasan di masa lalu dianggap sebagai wilayah pertahanan dan keamanan. Di Talaud hal ini tercermin dari pemberlakuan Border Crossing Agreement Indonesia-Filipina yang membatasi nilai perdagangan lintas batas, sehingga menghambat perekonomian setempat yang seharusnya bisa berjalan dinamis karena berbatasan dengan negara tetangga Filipina. Pengabaian tersebut juga tercermin dari kebijakan Rencana Tata Ruang Sulut yang disusun sejak tahun 1991, dimana kebijakan yang ada cenderung lebih mendorong pengembangan pusat pertumbuhan Sulawesi Utara “daratan” (Manado, Bitung, Gorontalo) dibandingkan dengan wilayah perbatasan di sebelah utara. Dengan adanya kelemahan dari konsep pusat pertumbuhan dalam mengembangkan daerah tertinggal tersebut diperlukan pendekatan yang lebih rasional bagi pengembangan daerah perbatasan, sehingga tidak hanya sebagai penerima manfaat pasif dari pengembangan Pusat pertumbuhan. Skenario pengembangan daerah perbatasan yang dapat mengadopsi pendekatan klaster dalam pengembangan kawasan perbatasan di Sulut. Terdapat perbedaan mendasar antara konsep pusat pertumbuhan dengan konsep klaster (Douglas, 1998), antara lain : (1) Pendekatan klaster memfokuskan pada optimalisasi aktivitas dan potensi sumberdaya lokal yang dimiliki ketimbang membatasi prospek pengembangan ekonomi sekedar untuk mendukung industri di pusat pertumbuhan. Pengembangan klaster memungkinkan sumber pertumbuhan ekonomi yang bervariasi dan pengembangannya tidak harus selalu berbasis perkotaan (urban based). Pengembangan agro-industri perikanan misalnya, dapat lebih efisien berlokasi di dekat sumber bahan baku (fishing ground) dibandingkan di kota besar yang jauh lokasinya dari bahan baku. (2) Pendekatan klaster mendorong terbentuknya berbagai kelompok permukiman dengan spesialisasi dan fungsi masing-masing. (3) Pendekatan klaster lebih menekankan kepada investasi di sektor pertanian yang menjadi sektor unggulan beserta sarana dan prasaran pendukungnya sehingga dapat membawa tingkat pendapatan per kapita yang lebih tinggi di sektor tersebut. (4) Pendekatan klaster membutuhkan kapasitas lokal untuk mengkoordinasikan berbagai aktivitas, sehingga perencanaan berbasis wilayah administrasi provinsi atau bahkan kabupaten menjadi sangat penting untuk menerapkan konsep klaster (tidak sentralistik) (5) Pendekatan klaster membutuhkan pengembangan infrastruktur perdesaan maupun perkotaan serta memberikan penekanan lebih kepada keterkaitan transportasi internal kawasan. Infrastruktur sosial maupun ekonomi diberikan perhatian yang sama. Terlihat pada Gambar Perbandingan antara Pusat Pertumbuhan dan Klaster di bawah ini, konsep klaster regional merupakan pendekatan yang lebih kompatibel bagi pengembangan wilayah tertinggal dan sesuai dengan paradigma desentralisasi, dimana daerah-daerah dengan kewenangannya msing-masing dapat berkreasi mengembangkan perekonomian lokalnya. Beberapa upaya untuk mempercepat pembangunan di wilayah tertinggal/perbatasan, khususnya


55

di wilayah Kabupaten Sangihe dan Talaud berbasis pendekatan klaster dapat dilakukan sebagai berikut : • Kawasan perbatasan perlu didorong agar tidak hanya memproduksi komoditi primer bagi kebutuhan industri di KAPET Manadio Bitung, tapi juga produk-produk turunan sehingga memberikan nilai tambah bagi kawasan perbatasan. Untuk itu klaster-klaster agroindustri berbasis UKM perlu dikembangkan oleh pemerintah dan masyarakat di kawasan perbatasan. • Perlu kerjasama antara pemerintah kabupaten di kawasan perbatasan dengan pengelola BP KAPET agar investasi yang dilakukan oleh dunia usaha di KAPET Manado-Bitung sinergis dengan produk-produk yang dihasilkan kawasan perbatasan, baik produk primer maupun produk setengah jadi, sehingga KAPET Manado Bitung dapat menjadi pasar yang potensial bagi komoditi perkebunan, perikanan yang dihasilkan oleh kawasan perbatasan. • Diperlukan big push bagi percepatan pembangunan daerah tertinggal dan perbatasan sehingga kota-kota kecil dan menengah dapat berkembang, yaitu dalam hal : (a) Pengembangan infrastruktur ekonomi, yang menghubungkan daerah tertinggal dengan pusat-pusat bisnis, pasar, dan jejaring internasional, perlu menjadi prioritas bagi pemerintah pusat maupun daerah; (b) Pusat-pusat pelayanan seperti pasar, rumah sakit, dsb tidak hanya dikembangkan secara memadai di kawasan Manado-Bitung namun juga di kawasan perbatasan sehingga masyarakat dapat memperoleh pelayanan secara cepat dan murah; (c) Penyediaan lembaga keuangan yang mampu diakses secara mudah oleh masyarakat dan dunia usaha untuk melakukan kegiatan ekonomi produktif berbasis sektor unggulan, terutama industri sekala kecil dan menengah. • Pengembangan komoditi unggulan di sektor perkebunan, perikanan, dan pariwisata sebagai sektor unggulan di kawasan perbatasan. • Pemberdayaan pemerintah daerah dalam membangun dan mengembangkan klaster-klaster industri pengolahan skala kecil dan menengah di wilayah tertinggal dan perbatasan, terutama dalam hal sibergitas antar sektor, dengan pelaku usaha, dan dalam memberdayakan masyarakat setempat dengan skill yang dibutuhkan. • Memberikan perlakuan khusus (special treatment) bagi wilayah-wilayah tertinggal dan perbatasan dalam aspek pembiayaan pembangunan

Gambar Perbandingan antara Pusat Pertumbuhan dan Klaster

Sumber : Douglas (1998)

Beberapa revitalisasi kebijakan terkait yang diperlukan untuk menunjang terbentuknya klaster di kawasan perbatasan tersebut antara lain : • Kebijakan pengembangan wilayah tertinggal/perbatasan dalam RPJM Nasional perlu menegaskan pendekatan klaster regional sebagai strategi pengembangan wilayah tertinggal/perbatasan. Hal ini dimaksudkan agar pembangan wilayah tertinggal/perbatasan dapat berjalan secara seimbang dengan pengembangan pusat pertumbuhan. • Sesuai dengan RTRW Nasional, pengembangan Kawasan Pengembangan Ekonomi (KPE) di wilayah tertinggal/ perbatasan perlu dilakukan secara terpadu lintas sektor dan sinergi dengan pengembangan KAPET. • Dalam revisi RTRW Provinsi Sulut yang saat ini sedang dilaksanakan, perlu dilakukan perubahan paradigma

56


•

pengembangan kawasan perbatasan menjadi beranda depan sesuai dengan arahan RTRW Nasional. Revisi RTRWP juga perlu mengatur spesialisasi komoditi yang dikembangkan oleh masing-masing kabupaten di kawasan perbatasan/KAPET sehingga terjadi perdagangan antar daerah yang dinamis dan saling menguntungkan. Interaksi itu harus diset agar tidak hanya terjadi antara kota metropolitan Manado-Bitung dengan wilayah-wilayah di kawasan perbatasan namun juga antara wilayah-wilayah di perbatasan itu sendiri. Strategi Daerah Percepatan Pembangunan Daerah Tertinggal (Strada PDT) dan Rencana Aksi Nasional Pembangunan Daerah Tertinggal (RAN PDT) sebagai instrumen pembangunan wilayah tertinggal perlu dilaksanakan secara terpadu lintas sektoral, terfokus, serta sinergis dengan kebijakan pengembangan wilayah lainnya.

5.2. Rekomendasi Berdasarkan hasil temuan mengenai faktor-faktor yang menghambat implementasi kebijakan KAPET, baik di KAPET Khatulistiwa maupun di KAPET Manado Bitung, maka dalam rangka pencapaian tujuan pengembangan KAPET sebagai salah satu wilayah strategis dan cepat tumbuh yang mendorong percepatan pembangunan wilayah tertinggal/ perbatasan sekitarnya, maka perlu diambil langkah-langkah konkret, baik pemerintah pusat, pemerintah daerah, dan BP KAPET, dalam hal : A. 1.

2.

Mengatasi masalah kelemahan kebijakan KAPET. Yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Pusat adalah : Merevisi Keppres 150 Tahun 2000 dengan merumuskan kembali dan menetapkan kebijakan strategis nasional pembangunan KAPET dalam hal : • Perbaikan peran, fungsi, kewenangan dan kedudukan BP KAPET diantara pemerintah pusat maupun pemerintah daerah sehingga BP KAPET tidak lagi sebagai badan adhoc tetapi lebih meningkatkan perannya sebagai badan usaha yang khusus mengelola KAPET (seperti BUMD/Perusda milik provinsi dan kabupaten/ kota), dan memberikan kewenangan yang lebih luas bagi BP KAPET untuk mengelola KAPET sehingga dapat memberikan dampak secara langsung dalam pengembangan KAPET, yang tentunya perlu diatur agar tidak tumpang tindih dengan peran SKPD di daerah, • Revitalisasi peran dan fungsi BAPENG KAPET pusat, agar mampu mewujudkan koordinasi, sinkronisasi, keterpaduan kebijakan lintas sektor dan lintas pelaku usaha secara berkesinambungan untuk pengembangan KAPET, karena pengembangan KAPET mutlak memerlukan pengorganisasian kompleksitas aksi bersama antarsektoral antarpusat dan daerah dan pelaku usaha, dimana jika ingin mewujudkan keterpaduan program lintas sektoral di daerah untuk pengembangan KAPET, maka di pusat pun juga harus terpadu terlebih dahulu, • Merubah paradigma pengelolaan KAPET menjadi urusan daerah, artinya perlu kejelasan pembagian tugas antara BP KAPET dengan instansi sektoral di pusat maupun di daerah, termasuk kejelasan pelimpahan kewenangan pengelolaan KAPET ke daerah karena selama ini sebagian kewenangan pengembangan KAPET masih dipegang pusat (seperti pengembangan industri, perijinan investasi, pembangunan infrastruktur, dll), • Pengembangan KAPET dimasukkan ke dalam sistem dan mekanisme perencanaan tahunan daerah dan pusat (Musrenbang) Merumuskan kebijakan pendorong investasi dunia usaha di KAPET yaitu : • PP 147 Tahun 2000 perlu direvisi agar dapat bersaing sebagai daerah tujuan investasi, misalnya pada Pasal 1 perlu ditambahkan (“Pengurangan Penghasilan Netto Khusus untuk bidang perkebunan/kehutanan selama 10 tahun terhitung sejak tahun dimulainya produksi komersial yaitu sebesar 10% dari jumlah realisasi penananam modal baik dalam aktiva tetap yang dapat disebutkan maupun yang tidak dapat disebutkan; Pengurangan Penghasilan Netto Khusus untuk bidang perikanan selama 12 tahun terhitung sejak tahun dimulainya produksi komersial yaitu sebesar 10% dari jumlah realisasi sosialisasi penananam modal baik dalam aktiva tetap yang dapat disebutkan maupun yang tidak dapat disebutkan”). • Percepatan pelaksanaan pengembangan infrastruktur di wilayah KAPET dan sekitarnya sebagai prasyarat pengembangan investasi. • Mempertimbangkan untuk penyusunan PP tentang Kawasan Industri, karena Keppres 98 Tahun 1993 tentang Kawasan Industri masih dirasa sentralistik sehingga menyulitkan daerah dalam pengelolaan industri termasuk di wilayah KAPET. • Mempercepat pelaksanaan Inpres 3 Tahun 2006 tentang Paket Kebijakan Perbaikan Iklim Investasi, dimana Kebijakan ini baru saja diterbitkan dan belum ada realisasi konkrit di daerah, padahal yang diperlukan oleh investor adalah bentuk konkrit dari kebijakan tentang kepastian hukum, kepastian keamanan berinvestasi, insentif fiskal dan non fiskal (kemudahan perijinan dan ketersediaan infrastruktur) yang kompetitif dan kestabilitas politik.


57

B. 1. 2.

3.

1. 2.

1. 2.

C.

1.

2.

3. 4. 5. 6. 7. 8.

1. 2.

1.

58

Mengatasi masalah kurangnya konsistensi pelaksanaan kebijakan KAPET Yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan Bapeng KAPET adalah : Memasukkan Pengembangan KAPET sabagai salah satu program prioritas nasional di dalam RPJM Nasional dan RKP. Mempertajam peran, fungsi dan kewenangan masing-masing anggota BAPENG pusat dan BP KAPET, termasuk memperjelas hubungan kerjasama lintas sektoral di pusat, memperjelas aturan sharing pembiayaan pusat dan daerah provinsi atau kabupaten/kota, memperjelas kebijakan pengalokasian anggaran bagi instansi sektoral terkait untuk mendukung pengembangan KAPET di daerah, serta memperjelas mekanisme pengelolaan dan pelimpahan kewenangan pengurusan proses perijinan investasi di KAPET kepada daerah. Meningkatkan peran dan kewenangan instansi leading sektor (Bappenas dan Menko Perekonomian) untuk mengaktifkan dan mengefektifkan proses pelaksanaan koordinasi sinkronisasi dan keterpaduan program lintas sektor, lintas pelaku dan lintas wilayah khususnya di tingkat pusat, maupun peningkatan peran dan kewenangan Bappeda dan Asisten Perekonomian Setwilda di daerah provinsi atau kabupaten/kota. Yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Daerah adalah : Memasukkan Pengembangan KAPET sabagai salah satu program prioritas daerah di dalam dan dicantumkan dalam RKP dan Musrenbang daerah. Mereview pemilihan lokasi KAPET, pemilihan sektor dan produk unggulan. Yang perlu dilakukan oleh BP KAPET adalah : Review rencana induk pengembangan KAPET yang tidak sesuai dari aspek pemilihan lokasi, pemilihan sektor dan produk unggulan sebagai primer mover. RIP KAPET perlu dikaitkan dengan perencanaan pembangunan daerah tertinggal di sekitarnya (seperti keterkaitan hulu-hilir produk/produksi-pengolahan-distribusi, keterkaitan pusat pertumbuhan atau bentuk keterkaitan lainnya yang menghubungkan kerjasama antar wilayah KAPET dengan daerah tertinggal di sekitarnya). Mengatasi masalah kelembagaan dan lingkungan strategis yang mempengaruhi implementasi kebijakan KAPET. Yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Pusat dan Bapeng KAPET adalah : Merevitalisasi peran dan kewenangan Bappenas dan Menko Perekonomian dalam mengkoordinasikan, mensinkronkan dan mengintegrasikan proses perencanaan kebijakan hingga pembinaan implementasi program/ kegiatan secara lintas sektor, lintas pelaku usaha, lintas wilayah dalam pengembangan KAPET. Memperbaiki peran, fungsi, kewenangan dan kedudukan BP KAPET diantara pemerintah pusat maupun pemerintah menjadi badan usaha yang khusus mengelola KAPET (seperti BUMD/Perusda milik provinsi dan kabupaten/kota), disertai dengan pemberian kewenangan yang lebih luas bagi BP KAPET untuk mengelola KAPET sehingga dapat memberikan dampak secara langsung dalam pengembangan KAPET. Meningkatkan Rapat Kerja Nasional reguler setiap tahun di tingkat pusat sebagai wadah evaluasi pengembangan KAPET Memperbaiki standar upah karyawan BP KAPET sebagai upaya menarik kalangan profesional pengelola bisnis. Memperbaiki standar seleksi rekrutmen karyawan yang mengutamakan peningkatan kompetensi kapasitas SDM sesuai dengan beban tugasnya, dan merampingkan jumlah karyawan. Memperbaiki proses pencairan dana bagi BP KAPET melalui pengalokasian anggaran APBN secara langsung ke daerah sebagai upaya memberikan ruang gerak yang luas dan meningkatkan kreatifitas BP KAPET. Memberikan pedoman (fungsi kontrol) bagi BP KAPET dalam pengelolaan dana tersebut agar tidak salah sasaran Meningkatkan minat investor untuk berinvestasi di KAPET, salah satunya dengan menindaklanjuti realisasi Inpres 7 Tahun 2002 mengenai Kebijakan dan Strategi Nasional Percepatan Pembangunan KTI dan Inpres 3 Tahun 2006 tentang Paket Kebijakan Perbaikan Iklim Investasi. Yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Daerah adalah : Meningkatkan kontribusi sharing APBD Provinsi dan APBD Kabupaten/kota untuk pembangunan di KAPET. Meningkatkan pemanfaatan peluang pengembangan ekonomi regional, pemerintah daerah bersama BP KAPET perlu meningkatkan kerjasama dengan Badan Persiapan Pengembangan Perbatasan di daerah, Sosek Malindo, KSER, BIMP-EAGA, dan forum-forum kerjasama antar wilayah lainnya. Yang perlu dilakukan oleh BP KAPET adalah : Mengaktifkan Raker Nasional BAPENG dan BP KAPET sebagai wadah jaringan komunikasi antara BP KAPET dengan


2.

D.

1.

2.

3.

1.

2.

Pemerintah Pusat, Provinsi, Kabuten/kota untuk memantau perkembangan realisasi investasi di KAPET. Meningkatkan pemanfaatan peluang pengembangan ekonomi regional, BP KAPET bersama pemerintah daerah perlu meningkatkan kerjasama dengan Badan Persiapan Pengembangan Perbatasan di daerah, Sosek Malindo, KSER, BIMP-EAGA, dan forum-forum kerjasama antar wilayah lainnya. Mengatasi masalah kurangnya keterkaitan antarwilayah KAPET dengan wilayah tertinggal/perbatasan di sekitarnya. Yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Pusat adalah : Merumuskan kebijakan nasional dan daerah tentang pengelolaan KAPET yang terintegrasi dengan pembangunan daerah tertinggal dan perbatasan di sekitarnya, misalnya mempertegas hal itu di dalam, RKP dan RPJM yang akan datang, dan melakukan penyusunan Rencana Induk dan Rencana Aksi, termasuk memperjelas aturan tentang pendanaan, kelembagaan pengelola di pusat dan di daerah dalam mendorong peran sektor swasta. Memprioritaskan kebijakan pembangunan industri pengolahan sekunder dan tersier berbasis potensi lokal di pusat-pusat pertumbuhan yang sudah maju sebagai penggerak utama perekonomian KAPET, yang dikaitkan dengan pengembangan pusat pertumbuhan lainnya di beberapa kabupaten sekitarnya, dimana pengembangan pusat pertumbuhan tersebut juga direncanakan terkait dengan pengembangan wilayah sentra produksi potensial di daerah tertinggal perbatasan di sekitarnya. Melakukan percepatan pembangunan wilayah tertinggal/perbatasan agar kota kecil dan menengah di wilayah tersebut dapat berkembang, melalui penyediaan infrastruktur ekonomi, pengembangan pusat-pusat pelayanan, dan penyediaan lemabaga keuangan. Yang perlu dilakukan oleh Pemerintah Daerah adalah : Memprioritaskan kebijakan pembangunan industri pengolahan sekunder dan tersier berbasis potensi lokal di pusat-pusat pertumbuhan yang sudah maju sebagai penggerak utama perekonomian KAPET, yang dikaitkan dengan pengembangan pusat pertumbuhan lainnya di beberapa kabupaten sekitarnya, dimana pengembangan pusat pertumbuhan tersebut juga direncanakan terkait dengan pengembangan wilayah sentra produksi potensial di daerah tertinggal perbatasan di sekitarnya. Menindaklanjuti STRANAS PDT – STRADA PDT menjadi rencana aksi di daerah yang lebih terarah, terfokus di dalam suatu skala prioritas program dan tahapan pelaksanaan kegiatan yang jelas, sesuai dengan kemampuan sumberdaya yang dimiliki di daerah.

Daftar Pustaka Peraturan Perundang-Undangan Instruksi Presiden No. 3 Tahun 2006 tentang Paket Kebijakan Iklim Investasi. Keputusan Menteri Negara Pembagunan Daerah Tertinggal No. 001/KEP/M-PDT/II/2005 tentang Strategi Nasional Pembangunan Daerah Tertinggal. Keputusan Presiden No. 9 tahun 1998 tentang Perubahan Atas Keputusan Presiden No. 89 Tahun 1998 tentang Kawasan Pengembangan Ekonom Terpadu Keputusan Presiden No. 13 Tahun 1998 tentang Penetapan Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu Sanggau Keputusan Presiden No. 14 Tahun 1998 tentang Penetapan Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu ManadoBitung Keputusan Presiden No. 150 Tahun 2000 tentang Kawasan Pengembangan Ekonomi Terpadu Peraturan Presiden No. 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 20052009. Peraturan Pemerintah No. 47 Tahun 1997 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional. Peraturan Pemeirntah No. 20 Tahun 2000 tentang Perlakukan Perpajakan di Kawasan Ekonomi Terpadu Peraturan Pemerintah No. 147 Tahun 2000 tentang Perubahan Atas Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2000 Perlakuan Perpajakan di Kawasan Ekonomi Terpadu Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Otonomi Daerah. Makalah, Jurnal, Penelitan, Dan Harian Bappenas, Direktorat Kewilayahan II, 2003. Model Pengelolaan dan Pengembangan Keterkaitan Program dalam Pengembangan Ekonomi Daerah Berbasis Kawasan Andalan. Jakarta : Bappenas Bappenas, Direktorat Pengembangan Kawasan Khusus dan Tertinggal, 2002. Kajian Penyusunan Arahan Strategi Pengembangan Inter-Regional Berimbang. Jakarta : Bappenas. Democratic Reform Support Program (DRSP), 2006. Membedah Reformasi Desentralisasi di Indonesia. USAID. Departemen Pekerjaan Umum, 2007. Pokok-Pokok Revitalisasi KAPET. Jakarta : Departemen PU


59

Kuncoro, Mundrajat. Reformasi Iklim Investasi. Kompas : Februari 2006. Mahi, Raksaka, 2006. Pengembangan Kawasan Andalan Daerah. Presentasi. Disampaikan dalam Diskusi Pengembangan Kawasan Andalan, Ditjen Bangda, Depdagri, 29 November 2006. Pambudhi, Agung, 2003. Permasalahan Signifikan Peraturan Daerah (Pungutan) di Beberapa Sektor Usaha. Disampaikan dalam Converence on Desentralization Regulatory Reform and The Business Climate. 12 Agustus 2003. Tambunan, Tulus, 2006. Iklim Investasi di Indonesia : Masalah, Tantangan, dan Potensi. Kadin Indonesia - Jetro. Buku Referensi Adisasmita, H. Rahardjo, 2005. Dasar-Dasar Ekonomi Wilayah. Jakarta : Graha Ilmu. Anderson, James E., 1984. Public Policy Making: An Introduction, Boston: Houghton Mifflin Company. Bardach, Eugene, 1979. The Implementation Game: What Happens After a Bills Becomes a Law, Cambridge: The MIT Press. Barnett, Harold C., 1990. “Political Environments and Implementation Failures: The Cases of Superfund Enforcement,” dalam Law and Policy, Vol. 12, No. 3, July, Pp. 227-246. Brian-Robertson, David, “Political Conflict and Lesson-Drawing,” dalam Journal of Public Policy, Vol. II, No. I, Pp. 55-78. Cairney, Paul, 1997. “Policy Studies: Theory and Practice,” dalam Jeffrey Stanyer dan Gerry Stoker (eds.), Contemporery Political Studies, Belfast: Political Studies Association of the United Kingdom, Pp. 884-895. Cimitile, Carole J., et.al., 1997. “Balancing Risk and Finance: The Challenge of Implementing Unfunded Environmental Mandates,” Public Administration Review, Vol. 57, No. 1, January/February, Pp. 63-74. Cobb, Roger W., & Charles D. Elder, 1972. Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building, Boston: Allyn and Bacon. Considine, Mark, Public Policies: A Critical Approach, Melbourne: MacMillan Education Australia Pty Ltd. Cooper, Phillip J., et.al. (co-writers), 1998. Public Administration for the Twenty-First Century, Orlando: Harcourt Brace College Publishers. Davis, K.C., 1969. Discretionary Justice, Los Angelos: Louisiana State University Press. Denzin, Norman K, & Yvonna S. Lincoln (eds.), 1994. Handbook of Qualitative Research, California : Sage Publications. Dolowitz, David dan David Marsh, 1996. “Who Learns What From Whom: a review of the Policy Transfer Literature,” dalam Political Studies, Vol. 44, No. 2 (June), Pp. 343-357. Dryzek, John S. 1983. “Don’t Toss Coins in Garbage Cans: A Prologue to Policy Design,” Journal of Public Policy, Vol. 3, No. 4, Pp. 345-368. Dye, Thomas R., 1972. Understanding Public Policy, New Jersey: Prentice Hall. Dworkin, R., 1977. Taking Rights Seriously, London: Duckworth. Edward III, George, 1980. Implementing Public Policy, Washington: Congressional Quarterly Press. Fiorino, Daniel J., 1988. “Regulatory Negotiation as a Policy Process,” Public Administration Review, July/August, Pp. 764772. Frederickson, George H., 1997. The Spirit of Public Administration, San Fransisco: Jossey-Bass Publishers. Gillespie, Piers, Mona Girgis & Peter Mayer, 1996. “This Great Evil: Anticipating Political Obstacles to Development,” Public Administration and Development, Vol.16, Pp.431-453. Goggin, Malcolm L., et.al. (co-writers), 1990. Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation, Illinois: Scott, Foresman and Company. Grindle, Merilee S. (ed.), 1980. Politics and Policy Implementation in the Third World, New Jersey: Princeton University Press. Ham, Christopher, & Michael Hill, 1993. The Policy Process in the Modern Capitalist State, London: Harvester – Wheatsheaf. Hann, Allison, 1995. “Sharpening Up Sabatier: Belief System and Public Policy,” dalam Politics: Surveys and Debates for Students of Politics, Vol. 15, No. 1 (February), Pp. 19-26. Hannan, M.T., & J. Freeman, 1988. “The Ecology of Organizational Mortality: American Labour Union, 1836-1985”, American Journal of Sociology, Vol.82, No.2, P.929-940 Haris, Syamsuddin, 1994. “Beberapa Segi Politik Pembangunan Kawasan Timur Indonesia,” Analisis CSIS, No. 1, Tahun XXIII, Januari/Februari, Hal. 38-49. Hill, Michael (ed.), 1993. The Policy Process: a Reader, London: Harvester–Wheatsheaf. Hill, Michael, 1996. Social Policy: A Comparative Analysis, New York: Prentice Hall – Harvester – Wheatsheaf. Hill, Michael, 1997. The Policy Process in the Modern State, London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf. Hindler, Stephen H., & B. Guy Peters, 1991. “The Logic of Public Policy Design: Linking Policy Actors to Plausible Instruments,” Knowledge and Policy: The International Journal of Knowledge Transfer, Vol. 4 No. 1 and 2 (Spring-Summer), Pp. 125151. Hindmoor, Andrew, 1997. “The Importance of Being Cultured: Rediscovering Policy Network Theory,” PSA Annual Conference, April. Hjern, Benny, & David O. Porter, 1993. “Implementation Structure,” dalam Michael Hill (ed.), Ibid., Pp. 248-265. Hogwood, Brian, & Lewis Gunn, 1993. “Why ‘Perfect Implementation’ is Unattainable,” dalam Michael Hill (ed.), Ibid., Pp. 238-247.

60


Howlett, Michael, & M. Ramesh, 1995. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Toronto: Oxford University Press. Hughes, Owen E., 1994. Public Management and Administration: An Introduction, New York: St. Martin’s Press. Ife, Jim, 1996. Community Development, Melbourne: Longman. Ingram, Helen & Anne Schneider, 1990. “Improving Implementation Through Framing Smarter Statutes,” dalam Journal of Public Policy, Vol. 10, No. 1, Pp. 67-88. Jenkins, William I., 1978. Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, London: Martin Robertson. Jenkins-Smith, H.C., and Paul A. Sabatier, 1993. “The Dynamics of Policy-Oriented Learning,” in Paul A. Sabatier and H.C. Jenkins-Smith (eds.), Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder: Westview Press, Pp. 41-56. Jordan, A. Grant, 1984. “Iron Triangles, Wooly Corporatism and Elastic Nets: Images of the Policy Process, Journal of Public Policy, Vo. 1, No.1, Pp. 95-123. Jordan, A. Grant, 1990. “Sub-Government, Policy Communities and Networks: Refiling the Old Bottles?,” Journal of Theoritical Politics, Vol.2, No.3, Pp. 319-339. Keban, Yeremias T., 1998. Isu dan Kebijakan Perkotaan dan Daerah, Modul Kuliah Program Pascasarjana FISIPOL UGM, Yogyakarta. Keohane, Robert O., & Joseph Nye, 1977. Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston: Little, Brown. King, Cheryl Simrell, & Camilla Stivers, 1998. Government is Us: Public Administration in an Anti-Government Era, California: Sage Publications. Kingdon, John W., 1984. Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston: Little, Brown and Company. Levine, Charles H., B. Guy Peters, & Frank J. Thompson, 1990. Public Administration: Challenges, Choices and Consequences, Illinois: Scott Foresman/Little Linden, Russell M., 1994. Seamless Government: A Practical Guide to Re-engineering in Public Sector, San Fransisco: JosseyBass Publishers Lipsky, M., 1980. Street-Level Bureaucracy, New York: Russell Sage Lynn, Laurence, 1987. Managing Public Policy, Boston: Little, Brown. Majone, Giadomenico and Aaron Wildavsky (tanpa tahun), “Implementation as Evolution,” dalam Policy Studies Review Annual. Mazmanian, Daniel A., & Paul A. Sabatier, 1983. Implementation and Public Policy, Illinois: Scott, Foresman and Company. Nachmias, David, & Chava Nachmias, 1987. Research Methods in the Social Sciences, New York: St. Martin’s Press. Neher, Clark D., 1994. Southeast Asia in the New International Era, Boulder: Westview Press. Olson, Mancur, 1965. The Logic of Collective Action, Cambridge: Harvard University Press. Quick, Stephen A., 1980. “The Paradox of Popularity: “Ideological” Program Implementation in Zambia,” dalam Merilee S. Grindle, Op.Cit., Pp. 40-63. Ripley, Randall B., & Grace A. Franklin, 1986a. “The Nature of Policymaking in the United States,” dalam Frederick S. Lane (ed.), Current Issues in Public Administration, New York: St. Martin’s Press, Pp. 48-53. Ripley, Randall B., & Grace A. Franklin, 1986b. Policy Implementation and Bureaucracy, Chicago: The Dorsey Press. Rhodes, R.A.W., & David Marsh, 1992. “New Directions in the Study of Policy Networks,” European Journal of Political Research, Vol. 21, Pp. 181-205. Rhodes, R.A.W., 1990. “Policy Network: A British Perspective,” Journal of Theoritical Politics, Vol. 2, No.3, Pp.293-317. Rubin, Herbert J. dan Irene Rubin, 1986. Community Organizing and Development, Ohio: Merrill Publishing Company Sabatier, Paul A., 1993. “Policy Change over a decade or More,” dalam Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins-Smith (eds.), Ibid., Pp. 13-39. Siagian, Faisal, 1995. “Investasi di Kawasan Timur Indonesia: Suatu Kajian Ekonomi Politik,” dalam Analisis CSIS, No. 5, Tahun XXIV, September/Oktober, Hal. 382-395. Singleton, Royce JR., et.al. (co-writer), 1988. Approaches to Social Research, New York: Oxford University Press Shafritz, Jay M., dan E.W. Russell, 1997. Introducing Public Administration, New York: Longman Stone, Deborah, 1997. Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, New York: W.W. Norton & Company, Inc. Thomas, John Clayton, 1995. Public Participation in Public Decisions, San Francisco: Jossey-Bass. Tjokrowinoto, Moeljarto, 1996, Pembangunan: Dilema dan Tantangan, Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Tjokrowinoto, Moeljarto, 1998. Macro-Optimism and Micro-Scepticism: Two Dimensions of Indonesian Poverty Alleviation Politics, Tokyo: ILCAA. Walls, Joe, & Brian Dollery, 1997. “Autonomous Policy Leadership: Streering a Policy Process in the Diresction of a Policy Quest,” Governance: An International Journal of Policy and Administration, Vol. 10. No. 1, January, Pp. 1-22. Wolman, Harold, 1981. “The Determinants of Program Success and Failure,” dalam Journal of Public Policy, Vol.1, No.4, Pp. 433-464.


61

Pengembangan Model Keterkaitan Regional DIREKTORAT KEWILAYAHAN I e-mail: arifi[email protected]

ABSTRAKSI Salah satu tantangan pembangunan di Indonesia adalah mendorong penyebaran pembangunan dan pemerataan hasil-hasil pembangunan antardaerah melalui berbagai kebijakan yang terencana, sistematik dan berkelanjutan dengan memperhatikan dimensi spasial dan keterkaitan antardaerah. Kesinambungan pembangunan dalam jangka panjang akan ditentukan oleh kemampuan memahami dimensi keterkaitan sosial-ekonomi antardaerah dan antarsektor, dan kemampuan merumuskan rencana, kebijakan dan program pembangunan untuk memperkuat interaksi antardaerah dan antarsektor. Dalam perspektif yang sama, studi ini bertujuan merumuskan konsep dasar model keterkaitan regional (interregional linkages), menganalisis dampak kebijakan terhadap pertumbuhan ekonomi, pengangguran, kemiskinan dan inflasi baik di tingkat daerah maupun nasional; serta merumuskan rekomendasi kebijakan pengembangan ekonomi daerah dan nasional. Dalam penyusunan model keterkaitan regional, metode analisis yang digunakan adalah pendekatan kuantittatif ekonometrika dengan persamaan simultan. Model yang dibangun terdiri dari sepuluh (10) blok persamaan yang saling berinteraksi, yaitu PDRB, investasi swasta, investasi pemerintah, tenaga kerja, upah, inflasi, pengangguran, kemiskinan, migrasi dan perdagangan. Interaksi antarblok persamaan tersebut ditunjukkan oleh 1.650 persamaan simultan (1.50 persamaan periaklu dan 120 persamaan identititas) untuk 30 provinsi. Estimasi model menggunakan metode kuadrat terkecil dua tahap (two stage least squares-2SLS) dengan pertimbangan untuk menghasilkan taksiran yang konsisten, lebih sederhana dan lebih mudah. Temuan penting dari hasil estimasi model keterkaitan regional menunjukkan bahwa, pertama, percepatan pembangunan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi semua provinsi di Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku, dan Papua (Kawasan Timur Indonesia) berdampak positif terhadap pengurangan pengangguran, kemiskinan dan peningkatan keberimbangan perdagangan antarwilayah; kedua, percepatan pertumbuhan ekonomi provinsi-provinsi di Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku, dan Papua (Kawasan Timur Indonesia) akan berdampak positif bagi provinsi di Jawa-Bali dan Sumatera melalui hubungan perdagangan antardaerah dan net migrasi; ketiga, percepatan pembangunan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi di provinsi yang berada di bawah rata-rata nasional akan berdampak positif terhadap pertumbuhan ekonomi wilayah itu sendiri dan wilayah lain, dan mendorong peningkatan kesempatan kerja. Berdasarkan temuan tersebut, rekomendasi kebijakan dari studi ini adalah pertama, penciptaan iklim investasi yang lebih baik di provinsi-provinsi Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua sangat penting untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, pengurangan kemiskinan dan pengangguran di wilayah tersebut, dan sekaligus mengurangi atau meminimumkan kesenjangan antarpulau; kedua, pembangunan infrastruktur fisik seperti transportasi, listrik dan telkomunikasi) dan pemberian insentif investasi di provinsi-provinsi Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua menjadi prasyarat utama bagi peningkatan investasi di wilayah tersebut; ketiga, percepatan pembangunan daerah perlu didukung dengan peningkatan produktivitas dan pengelolaan tenaga kerja melalui penerapan upah regional yang layak; dan keempat, peningkatan produksi dan produktivitas usaha mikro kecil dan menengah yang berorientasi ekspor perlu didukung dengan berbagai kemudahan dalam pengurusan administrasi, perijinan dan penurunan pajak.

1.

LATAR BELAKANG

Dalam menghadapi arus utama perubahan globalisasi, demokratisasi dan desentralisasi, tantangan terbesar yang harus dihadapi bangsa Indonesia adalah penyebaran pembangunan dan pemerataan hasil-hasil pembangunan antardaerah dengan mengoptimalkan pengelolaan dan pemanfaatan potensi sumberdaya nasional. Optimalisasi

62


pengelolaan sumberdaya baik di laut maupun di darat secara berkelanjutan selain memerlukan intervensi kebijakan yang berpihak pada kearifan lokal yang berbasis kewilayahan juga memerlukan strategi pembangunan yang bersifat lintas wilayah dan lintas sektor. Strategi dan skenario pembangunan berbasis kewilayahan diharapkan akan mendorong keterkaitan antarwilayah dan memperkuat integrasi nasional dengan memperhatikan keseimbangan fisik, ekonomi, sosial dan budaya. Berbagai literatur tentang regional sciences atau regional development menyebutkan tentang pentingnya tujuh aspek keterkaitan yang perlu diperhitungkan dalam pengembangan wilayah. Pertama, keterkaitan wilayah secara fisik (physical linkages) baik kondisi infrastruktur yang ada seperti jalan, kereta api, angkutan sungai, dan angkutan udara maupun jaringan interkoneksi yang menghubungkan berbagai infrastruktur tersebut. Kedua, keterkaitan wilayah secara ekonomi (economic linkages) terutama ketersediaan sumberdaya, pola aliran barang dan jasa, keterkaitan produksi, komoditas unggulan maupun aliran modal dan pendapatan. Ketiga, pergerakan dan perpindahan penduduk (population movement linkages) baik migrasi tetap maupun migrasi musiman terkait dengan kegiatan ekonomi. Keempat, keterkaitan teknologi (technological linkages) baik teknologi produksi, teknologi informasi, teknologi telekomunikasi. Kelima, keterkaitan sosial (social interaction linkages) dalam kehidupan budaya, agama dan kekerabatan. Keenam, keterkaitan layanan jasa (service delivery linkages) termasuk jaringan layanan energi, keuangan dan perbankan, pendidikan, kesehatan dan perdagangan. Ketujuh, keterkaitan administrasi, politik, pengorganisasian (political, administrative, and organizational linkages). Selain itu, keseimbangan dan keterkaitan lintas wilayah dan lintas sektor perlu dilakukan melalui penataan ruang sebagai salah satu instrumen utama dalam pengarusutamaan (mainstreaming) kebijakan pembangunan berbasis wilayah. Pengembangan berbasis wilayah pada dasarnya memuat dua dimensi spasial yang penting, yaitu: karakteristik lokal (local specificity) yang merujuk pada pengertian bahwa setiap lokasi dalam suatu ruang pasti mempunyai kekhasan baik yang bersifat alamiah seperti kandungan sumberdaya maupun kekhasan yang bersifat buatan seperti wilayah sentra produksi kerajinan, wilayah sentra bisnis dan sebagainya; dan interaksi spsial (spatial interaction) yang merujuk pada pengertian bahwa harus terjadi interaksi antarwilayah dengan karakteristik lokal agar bisa meningkatkan efisiensi dan keberlanjutan pembangunan masing-masing wilayah yang terlibat. Sedangkan konsep pembangunan wilayah pada intinya mempunyai lima arah. Pertama, menciptakan suasana atau iklim usaha yang memungkinkan berkembangnya potensi masyarakat di berbagai wilayah. Kedua, meningkatkan akses masyarakat terhadap sumber-sumber kemajuan ekonomi seperti modal, teknologi, informasi, lapangan kerja dan pasar. Ketiga, menciptakan kebersamaan dan kemitraan antara yang sudah maju dengan yang belum berkembang. Keempat, memperkuat kerjasama antar daerah dengan memperhatikan keterkaitan pembangunan lintas wilayah dan lintas sektor. Kelima, mempercepat pembangunan wilayah-wilayah tertinggal dan wilayah perbatasan. Pendekatan pembangunan berbasis wilayah merupakan jawaban untuk mengkonsolidasikan kekuatan dan potensi lokal secara lebih efektif guna mendorong keserasian dan keseimbangan pembangunan wilayah sebagai bagian integral dari pembangunan nasional. Dalam konteks pemikiran tersebut, penyusunan model keterkaitan regional menjadi suatu keniscayaan guna mengatisipasi perubahan di masa depan, dan menjamin kesinambungan pembangunan nasional dan pemerataan antarwilayah. Model keterkaitan regional menjadi salah satu instrumen penting dalam merumuskan prioritas dari berbagai alternatif industri, kegiatan dan komoditi yang memiliki dampak pengganda paling besar baik secara sektoral (forward and backward linkages) maupun spasial (interregional linkages).

2.

TUJUAN DAN KELUARAN

2.1. Tujuan 1. Merumuskan konsep awal Model Keterkaitan Regional yang dapat diterima, dilaksanakan dan dikelola sebagai bagian dari perencanaan pembangunan wilayah. 2. Menganalisis dampak kebijakan nasional terhadap perekonomian daerah terutama pertumbuhan ekonomi, inflasi, pengangguran dan kemiskinan daerah. 3. Melakukan berbagai simulasi kebijakan pembangunan wilayah. 4. Merumuskan rekomendasi kebijakan pembangunan wilayah untuk periode jangka pendek, menengah dan panjang. 2.2. 1. 2. 3.

Keluaran Model Keterkaitan Regional yang terdiri dari 30 provinsi. Skenario pembangunan wilayah. Rekomendasi kebijakan perencanaan pembangunan wilayah untuk periode jangka pendek (tahunan) dan jangka menengah (5 tahun).


63

3.

METODOLOGI

3.1. Kerangka Analisis Studi penyusunan model keterkaitan regional ini didasarkan pada pendekatan ekonometrika multiregional dengan persamaan simultan. Bolton (1985) menjelaskan tiga metode peramalan yang sering digunakan dalam peramalan wilayah, yaitu pertama model top down dengan menggunakan hasil estimasi dari model ekonometrika nasional sebagai variabel bebas dalam peramalan model regional. Kedua, model bottom up yang mengunakan agregasi dari hasil estimasi model regional untuk meramalkan perubahan yang terjadi pada tingkat nasional. Ketiga, model multiregional yang menjelaskan hubungan timbal balik suatu sektor atau industri di wilayah tertentu terhadap sektor atau industri di wilayah lainnya. Model Multiregional memerlukan informasi arus perdagangan antarwilayah. Dengan memperhatikan kompleksitas persamaan dan ketersediaan data, model bottom-up dan model multiregional sering hanya difokuskan pada suatu wilayah tertentu atau dengan jumlah wilayah yang terbatas. Namun, model yang dikembangkan dalam studi ini merupakan model multiregional dengan pertimbangan bahwa model ini yang paling relevan dan mewakili kondisi perekonomian Indonesia secara nyata. Model keterkaitan regional menggunakan 30 provinsi di Indonesia sebagai wilayah atau region (p) yang menjadi unit analisis, sembilan (9) sektor (i) dan tahun pengamatan (t) 1975-2006. Tiga provinsi (Kepulauan Riau, Sulawesi Barat dan Papua Barat) yang baru terbentuk dan belum mempunyai data runtut waktu yang lengkap tidak dimasukkan dalam analisis dan peramalan. Spesifikasi model yang dirumuskan dalam kajian ini didasarkan sistem persamaan simultan dinamis yang terdiri dari sepuluh blok persamaan, yaitu (1) PDRB sektoral, (2) investasi swasta sektoral, (3) investasi pemerintah sektoral, (4) tenaga kerja sektoral, (5) upah sektoral, (6) inflasi, (7) pengangguran, (8) kemiskinan, (9) migrasi dan (10) perdagangan. (1)

Blok Persamaan PDRB Sektoral Dalam kajian ini PDRB provinsi ke p merupakan fungsi dari jumlah tenaga kerja, investasi swasta dan pemerintah. Model persamaan PDRB sektoral di masing-masing provinsi p adalah: Yipt

= f( Lipt, ISipt, IGipt)

(1)

PDRBpt

=

(2)

dimana: i = 1, 2, 3,…,9 (Klasifikasi Sektoral) p = provinsi ke 1, 2, 3,…,30 t = series waktu dari 1975, 1976, 1977, ... , 2006 IGipt = investasi pemerintah di sektor i di provinsi p pada tahun t ISipt = investasi swasta di sektor i di provinsi p pada tahun t Dalam blok PDRB sektoral setiap provinsi terdapat 10 persamaan terdiri dari sembilan persamaan struktural dan satu persamaan identitas sehingga secara keseluruhan terdapat 300 persamaan dalam blok ini. (2)

Blok Persamaan Investasi Swasta Sektoral Blok investasi swasta merupakan fungsi dari tingkat suku bunga yang diwakili oleh suku bunga Bank Indonesia dan tingkat pendapatan yang diwakili oleh PDRB sektoral. Persamaan investasi adalah sebagai berikut. ISipt = f (SBI, Yipt)

(3)

Total persamaan investasi swasta untuk seluruh provinsi adalah 270 persamaan perilaku. (3)

Blok Persamaan Investasi Pemerintah Sektoral Investasi pemerintah diberlakukan mirip dengan investasi swasta yang dipengaruhi oleh suku bunga dan tingkat pendapatan dengan persamaan sebagai berikut. ISipt = f (SBI, Yipt)

(4)

Total persamaan investasi pemerintah untuk seluruh provinsi adalah 270 persamaan perilaku. (4)

Blok Persamaan Tenaga Kerja Sektoral Tenaga kerja merupakan fungsi linier dari upah, tingkat output dan tingkat investasi sehingga permintaan tenaga kerja yang dibangun dalam model ini adalah:

64


Lipt = f(Wipt, Yipt, NEXpt)

(5)

LFpt =

(6)

TLpt + UNpt + NMpt

dimana: Lipt = TLpt = LFpt = Wipt = Yipt = UNpt = INFpt = NMpt = NEXpt

jumlah tenaga kerja di sektor i di provinsi p pada tahun ke t total permintaan tenaga kerja di provinsi p pada tahun t total angkatan kerja di provinsi p pada tahun ke t upah di sektor i di provinsi p pada tahun ke t PDRB di sektor i di provinsi p pada tahun ke t pengangguran di provinsi p pada tahun ke t tingkat inflasi di provinsi p pada tahun ke t migrasi bersih provinsi p pada tahun ke t. Migrasi bersih diperoleh dari migrasi in di kurangi dengan migrasi out atau dituliskan (MGIN-MGOUT). = Ekspor bersih dari provinsi p pada tahun ke t

Jumlah persamaan dalam blok permintaan tenaga kerja terdiri dari satu persamaan struktural dan satu persamaan identitas. Persamaan struktural terdiri dari persamaan jumlah permintaan tenaga kerja itu sendiri di masing-masing sektor dan persamaan identitas adalah total anggkatan kerja. Jumlah persamaan tenaga kerja adalah 270 (9 sektor x 30 provinsi) persamaan perilaku dan 30 (1 x 30) persamaan identitas sehingga jumlah persamaan sebanyak 300 persamaan. (5)

Blok Persamaan Upah Sektoral Upah dapat didefinisikan sebagai harga yang dibayar kepada mereka yang menyelenggarakan jasa-jasa atau kompensasi terhadap penggunaan jasa-jasa. Dalam menetapkan upah, perusahaan dan pekerja berinteraksi melalui pasar tenaga kerja. Penetapan upah juga harus memperhatikan inflasi sehingga persamaan blok upah ditentukan sebagai berikut: Wipt

=

WRpt

=

dimana: Wipt UMRpt Yipt KHMpt LFpt INFpt WRpt

= = = = = = =

f(UMRpt, Yipt, KHMpt, LFpt, INFpt)

(7) (8)

upah di sektor i di provinsi p pada tahun ke t upah minimum regional provinsi p pada tahun ke t PDRB sektor i di provinsi p pada tahun ke t kebutuhan hidup minimum di provinsi p pada tahun ke t total angkatan kerja di provinsi p pada tahun ke t tingkat inflasi di provinsi p pada tahun ke t upah rata-rata di provinsi p pada tahun ke t yang diperoleh

Blok persamaan upah terdiri dari satu persamaan struktural dan satu persamaan identitas. Persamaan struktural terdiri dari persamaan upah di masing-masing sektor, yaitu sebanyak 270 persamaan (9 sektor x 30 provinsi). Sedangkan jumlah persamaan identitas untuk upah rata-rata provinsi sebanyak 30 sehingga jumlah seluruh persamaan 300. (6)

Blok Persamaan Inflasi Tingkat inflasi merupakan kenaikan harga yang disebabkan oleh tarikan permintaan, dorongan biaya atau mungkin disebabkan oleh gabungan keduanya. INFpt

=

dimana: INFpt = WRpt =

f(WRpt, PDRBpt)

(9)

tingkat inflasi di provinsi p pada tahun ke t upah rata-rata di provinsi p pada tahun ke t

Jumlah persamaan perilaku dalam blok inflasi sebanyak 30 persamaan. (7)

Blok Persamaan Pengangguran Pengangguran ditentukan oleh tingkat inflasi, PDRB Provinsi, tingkat upah dan net migrasi. Bentuk model ekonomi dari fungsi pengangfguran adalah sebagi berikut.


65

UNpt

= f(INFpt, PDRBpt, WRpt, NMpt)

(10)

dimana: UNpt = tingkat pengangguran provinsi p pada tahun ke t INFpt = tingkat inflasi provinsi p pada tahun ke t PDRBpt = PDRB provinsi p pada tahun ke t. Jumlah persamaan dalam blok inflasi adalah 30 persamaan perilaku. (8)

Blok Persamaan Kemiskinan Blok persamaan kemiskinan hanya dibentuk oleh satu persamaan perilaku, yaitu persamaan jumlah penduduk miskin di masing-masing provinsi yang merupakan fungsi dari tingkat pertumbuhan ekonomi masing-masing provinsi, kekayaan sumberdaya alam, dan tingkat pengangguran, upah rata-rata provinsi dan tingkat inflasi di provinsi itu sendiri. Bentuk persamaan ekonomi dituliskan sebagai berikut: POVpt

= f (GROWTHpt, UNpt, WRpt, INFpt)

(11)

dimana POVipt = Jumlah penduduk miskin di provinsi p pada tahun ke t GROWTHpt = Pertumbuhan ekonomi provinsi p pada tahun t UNpt = Pengangguran di provinsi p pada tahun t INFpt = tingkat inflasi di provinsi p pada tahun ke t Jumlah persamaan dalam blok kemiskinan terdiri dari satu persamaan struktural untuk setiap region sehingga total persamaan dalam blok kemiskinan adalah 30 persamaan. (9)

Blok Persamaan Migrasi Persamaan migrasi meruapakan salah satu bentuk keterkaitan antarwilayah. Namun, mengingat keterbatasan data arus migrasi menurut daerah asal dan tujuan, maka persamaan migrasi hanya dibentuk oleh satu persamaan saja, yaitu persamaan net migrasi (NMG) dengan fungsi ekonomi sebagai berikut. NMGpt dimana : NMjpt Wpt Wjt PDRBpt PDRBjt

= f (Wpt, PDRBpt, Wjt , PDRBjt )

(12)

= migrasi penduduk bersih di provinsi p pada tahun ke t yang diperoleh dengan cara mengurangkan migrasi yang masuk dikurangi dengan migrasi yang keluar (MGINTpt – MGOUTpt) = upah rata-rata di provinsi p pada tahun ke t = upah rata-rata di provinsi j pada tahun ke t = PDRB provinsi p pada tahun ke t = PDRB provinsi j pada tahun ke t

Jumlah persamaan dalam blok migrasi terdiri dari satu persamaan struktural untuk setiap region sehingga jumlah persamaan dalam net migrasi sebanyak 30. (10) Blok Persamaan Perdagangan Ada dua asumsi yang digunakan dalam blok persamaan perdagangan, yaitu pertama, sumberdaya tidak dapat berpindah dari suatu daerah ke daerah lain, tetapi modal dan arus barang dan jasa dapat berpindah secara sempurna; dan kedua, mobilitas sumberdaya juga diasumsikan terjadi secara sempurna. Dengan demikian, persamaan ekspor ditentukan oleh harga ekspor, PDRB dan jumlah penduduk. Berikut adalah model ekonomi untuk persamaan ekspor dan impor, yaitu: Xpt Mpt NEXpt

= f(PXpt, PDRBjt, POPjt, PDRBjt) = f(PMjt, PDRBpt, POPpt) = Xpt - Mpt

(13) (14) (15)

keterangan: Xpt = ekspor provinsi p j pada tahun ke t Mpt = impor provinsi p pada tahun ke t dimana p ≠ j PXpt = harga ekspor sektor i di provinsi p pada tahun ke t

66


PMpt NEXpt NEXpt PDRBpt PDRBjt POPpt

= = = = = =

harga impor settor i di provinsi p pada tahun ke t ekspor bersih sektor i di provinsi p pada tahun ke t ekspor bersih sektor i di provinsi p pada tahun ke t PDRB provinsi p pada tahun ke t. PDRB provinsi j pada tahun ke t. jumlah penduduk provinsi p pada tahun ke t

Jumlah persamaan blok perdagangan terdiri dari dua persamaan struktural dan satu persamaan identitas. Persamaan struktural terdiri dari ekspor dan impor provinsi. Jumlah persamaan ekspor 30 dan persamaan impor adalah 30 persamaan perilaku, dan persamaan identitas sebanyak 30 persamaan sehingga total persamaan dalam blok perdagangan adalah 90 persamaan. Keterkaitan antarblok persamaan dapat dilihat pada Gambar 1 yang merupakan penyederhanaan dari 1.650 persamaan atau 1.650 variabel endogen, yaitu 1.530 persamaan perilaku dan 120 persamaan identitas.

Gambar 1: Simplifikasi Model Keterkaitan Regional 3.2. Metode Pelaksanaan Kajian Model ekonometrika yang dibangun menjelaskan suatu pola perilaku hubungan antarvariabel yang bersifat stochastic yang mencakup satu atau lebih variabel pengganggu dari berbagai wilayah (Intriligator, 1978). Selain itu, model ekonometrika menjelaskan hubungan antara variabel penjelas dan variabel bebas yang memenuhi kriteria teori ekonomi, uji statsitik dan kriteria ekonometrika (Koutsoyiannis, 1977). Dengan pertimbangan tersebut, studi penyusunan model keterkaitan regional diawali dengan suatu pemahaman tentang fenomena perekonomian nasional yang saling terkait dan saling berpengaruh dengan perekonomian wilayah. Dari pemahaman pola keterkaitan perekonomain nasional dan wilayah kemudian dilakukan spesifikasi dan formulasi model sesuai dengan sistem perekonomian yang aktual. Model yang disusun tersebut kemudian diestimasi dengan menggunakan teknik estimasi yang paling sesuai sehingga memberikan hasil estimasi yang terbaik. Tahap berikutnya adalah evaluasi untuk mengetahui kesesuaian model tersebut baik melalui uji teoritis maupun uji statistik sehingga dapat digunakan untuk meramalkan perubahan variabel perekonomian nasional dan wilayah mulai dari tahun 2008 sampai dengan 2014. Tahap terakhir adalah melakukan simulasi kebijakan.Tahapan membangun model diawali dengan suatu pemahaman terhadap struktur perekonomian nasional yang terdiri dari berbagai struktur perekonomian wilayah yang saling terkait. Spesifikasi model dilakukan dengan memformulasikan model yang paling sesuai dengan sistem atau fenomena aktual yang diabstraksikan. Setelah model dispesifikasikan atau diformulasikan, selanjutnya model diestimasi dengan menggunakan teknik estimasi yang paling sesuai, sehingga memberikan hasil estimasi yang terbaik. Tahap berikutnya adalah evaluasi untuk mengetahui apakah model tersebut secara teoritis bermakna dan secara kuantitatif memuaskan. Jika hal ini terlah terpenuhi maka akan dilakukan peramalan variabel endeogen dari tahun 2006 sampai dengan 2014. Tahap terakhir adalah melakukan simulasi kebijakan.


67

3.2.1. Identifikasi Model Indentifikasi model ditentukan atas dasar “order condition” sebagai syarat keharusan dan “rank condition” sebagai syarat kecukupan. Menurut Koutsoyiannis (1977), rumusan identifikasi model persamaan struktural berdasarkan order condition ditentukan oleh: (K - M) > (G - 1) dimana: K = Total peubah dalam model, yaitu peubah endogen dan peubah predetermined. M = Jumlah peubah endogen dan eksogen yang termasuk dalam persamaan G = Total persamaan dalam model, yaitu jumlah peubah endogen dalam model. Jika dalam suatu persamaan dalam model menunjukkan kondisi sebagai berikut. (K–M)>(G–1) = persamaan dinyatakan teridentifikasi secara berlebih (overidentified) (K – M ) = ( G – 1 ) = persamaan dinyatakan teridentifikasi secara tepat (exactly identified), dan (K – M ) < (G – 1 ) = persamaan dinyatakan tidak teridentifikasi (unidentified). Hasil identifikasi untuk setiap persamaan struktural harus teridentiifkasi secara tepat (exactly identified atau overidentified). Kendati suatu persamaan memenuhi order condition, mungkin saja persamaan itu tidak teridentifikasi. Oleh karena itu, dalam proses identifikasi diperlukan suatu syarat rank condition yang menyatakan bahwa suatu persamaan teridentifikasi jika dan hanya jika dimungkinkan untuk membentuk minimal satu determinan bukan nol pada order (G-1) dari parameter struktural peubah yang tidak termasuk dalam persamaan tersebut. Dengan kata lain kondisi rank ditentukan oleh determinan turunan persamaan struktural yang nilainya tidak sama dengan nol (Koutsoyiannis, 1977). Dari hasil identifikasi berdasarkan kriteria order condition, persamaan struktural yang berada dalam model keterkaitan regional termasuk over identified. 3.2.2. Metode Pendugaan Model Metode pendugaan model yang digunakan dalam studi adalah 2SLS dengan pertimbangan bahwa penerapan 2SLS menghasilkan taksiran yang konsisten, lebih sederhana dan lebih mudah, sedangkan metode Three Stage Least Squares (3SLS) dan metode Full Information Maximum Likehood (FIML) memerlukan informsi yang lebih banyak dan lebih sensitif terhadap kesalahan pengukuran maupun kesalahan spesifikasi model (Gujarati, 1999). Selain itu, uji statistik F digunakan untuk mengetahui atau menguji perilaku variabel penjelas secara bersama-sama berpengaruh nyata atau tidak terhadap variabel endogen pada setiap persamaan, dan uji statistik t digunakan untuk menguji perilaku masingmasing variabel penjelas berpengaruh nyata atau tidak terhadap variabel endogen. 3.2.3 Validasi Model Validasi nilai pendugaan model ekonometrika dalam penelitian ini menggunakan kriteria statistic Root Means Square Error (RMSE), (Root Means Percent Square Error (RMSPE) dan Theil’s Inequality Coefficient (U) (Pindyck and Rubinfield, 1991). Kriteria-kriteria dirumuskan sebagai berikut: (16)

(17)

(18)

dimana: = nilai hasil simulasi dasar dari variabel observasi = nilai aktual variabel observasi n = jumlah periode observasi

68


Statistik RMSPE digunakan untuk mengukur seberapa jauh nilai-nilai variable endogen hasil pendugaan menyimpang dari alur nilai-nilai aktualnya dalam ukuran relatif (persen), atau seberapa dekat nilai dugaan itu mengikuti perkembangan nilai aktualnya. Sedangkan nilai statistik U bermanfaat untuk mengetahui kemampuan model dalam simulasi dan peramalan. Nilai koefisien Theil (U) berkisar antara 1 dan 0. Model ekonometrika disebut sempurna atau valid apabila U=0 dan tidak valid apabila U=1. Pada dasarnya nilai RMSPE dan U-Theil’s yang semakin keci, serta nilai R² yang makin menunjukkan bahwa pendugaan model semakin baik. 3.2.4 Simulasi Model Simulai model keterkaitan regional dilakukan berdasarkan hasil estimasi dan uji statistik terhadap variabel yang digunakan dalam model ini. Simulasi dilakukan dengan memperhatikan dua skenario pertumbuhan ekonomi wilayah. Skenario 1 adalah percepatan pertumbuhan ekonomi sebesar 5 persen untuk setiap provinsi yang berada di Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua. Skenario ini dipilih dengan pertimbangan bahwa pembangunan di wilayah tersebut relatif tertinggal dibanding provinsi-provinsi di Jawa-Bali dan Sumatera Skenario 2 adalah percepatan pembangunan sebesar 5 persen untuk setiap provinsi yang mempunyai rata-rata pertumbuhan ekonomi lebih rendah dari rata-rata nasional. Dari dua skenario tersebut lalu dilakukan simulasi terhadap perubahan indikator ekonomi wilayah, yaitu pertumbuhan ekonomi, inflasi, pengangguran, kemiskinan, upah, neraca perdagangan dan net migrasi. 3.3. Data Data yang digunakan dalam studi ini adalah data sekunder hasil publikasi BPS dengan rentang waktu dari tahun 1975 sampai 2006, meliputi: jumlah tenaga kerja, angkatan kerja, upah, PDRB sektor, investasi, pengangguran, tingkat inflasi, dan ekspor tiap provinsi. Variabel harga dideflasi dengan indeks harga sesuai dengan indeks harga masing-masing dengan tujuan untuk menghilangkan atau menghindari pengaruh inflasi sehingga harga nominal yang diperoleh secara langsung dapat menjadi harga riil.

4.

HASIL KAJIAN DAN ANALISIS

4.1. Keragaan Umum Hasil Estimasi Model Keterkaitan Regional Hasil pendugaan model keterkaitan regional dalam kajian ini cukup baik yang ditunjukan oleh sebagian besar persamaan perilaku (1.530 persamaan) dari model yang dibangun memilki nilai koefisien determinasi (R²) berkisar 0.3 – 0.99. Sementara hanya terdapat 12 persamaan perilaku dengan nilai R2 0.30-0.40 Hal ini menunjukkan bahwa secara umum peubah-peubah penjelas yang ada dalam persamaan perilaku mampu menjelaskan dengan baik peubah endogen. Nilai statistik uji F umumnya tinggi dengan nilai lebih besar dari 12.15 yang berarti bahwa variasi dari variabel penjelas dalam setiap persamaan perilaku secara bersama-sama mampu menjelaskan dengan baik variasi variabel endogen pada taraf α = 0.0001 dan 0.0128. Di samping itu, setiap persamaan struktural mempunyai besaran parameter dan tanda sesuai dengan harapan dan cukup logis dari sudut pandang teori ekonomi. Namun, masih terdapat beberapa variabel penjelas yang tidak sesuai dengan harapan, tetapi tidak signifikan secara statistik. Hasil statistik-t yang diperoleh menunjukkan bahwa ada beberapa peubah penjelas yang tidak signifikan atau tidak berpengaruh nyata terhadap peubah endogennya pada taraf α=0.05. Dalam studi ini taraf α yang digunakan cukup fleksibel yaitu dengan taraf α = 0.15. Berdasarkan hasil uji statistik durbin-watson (dw) sejumlah persamaan mengalami masalah serial korelasi dan beberapa persamaan yang tidak terdeteksi serial korelasinya. Terlepas dari ada tidaknya masalah serial korelasi yang serius, Pindyck dan Rubinfeld (1991) membuktikan bahwa masalah serial korelasi hanya mengurangi efisiensi pendugaan parameter dan serial korelasi tidak menimbulkan bias parameter regresi. Oleh karena itu, hasil pendugaan model dalam kajian ini dinyatakan representatif dalam menggambarkan fenomena keterkaitan regional. 4.2. Hasil Validasi Model Validasi dilakukan untuk menguji ketepatan model sesuai dengan yang kriteria goodness of fit statistics dengan menggunakan statistik U-Theil yang bernilai antara 0 dan 1. Model disebut sempurna atau valid apabila U=0, dan tidak valid apabila U=1. Statistik bias portion digunakan untuk menguji error sistematis dengan nilai yang ideal adalah nol. Statistik Covariance portion digunakan untuk mengukur random error dengan nilai ideal adalah satu yang mengindikasikan bahwa error simulasi berfluktuasi secara acak. Berdasarkan persamaan struktural nilai U-Theil dari model keterkaitan regional di atas 0.5. Sleain itu, nilai bias portion masih mendekati nol yang mengindikasikan bahwa tidak terdapat error sistematis. Dengan berbagai pertimbangan tersebut, maka model dinyatakan valid dan dapat digunakan untuk proses simulasi dan peramalan.


69

4.3. Hasil Proyeksi Bererapa Variabel Indikator Ekonomi Makro Hasil proyeksi PDRB dari tahun 2008-2014 terlihat bahwa nilai PDRB tertinggi masih dimiliki oleh pulau Jawa dan Bali, kemudian diikuti oleh pulau Sumatera, Kalimantan, Sulawesi dan Pulau Nusa Tenggara. Hal ini membutikan dominasi Jawa-Bali dan Sumatera dalam perekonomian nasional.

Dari segi pengangguran, pertumbuhan PDRB yang cukup tinggi belum mampu mengatasi masalah pengangguran di Jawa dan Bali. Hal ini disebabkan oleh tingginya jumlah penduduk dan adanya arus migrasi yang besar ke pulau tersebut.

Dengan tingginya jumlah pengangguran yang ada di pulau Jawa dan Bali, yang mengindikasikan juga tingkat penggangguran juga, pulau Jawa dan Bali menempati posisi pertama, diikuti oleh pulau Sumatera, Sulawesi, Kalimantan dan pula Nusa Tenggara.

4.4. Skenario Kebijakan Skenario kebijakan yang dilakukan dalam kajian ini ditentukan secara arbitrary, yaitu (1) peningkatan pertumbuhan ekonomi provinai-peovinai di Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua (Kawasan Timur Indonesia) sebesar 5 persen, dan (2) peningkatan pertumbuhan ekonomi sebesar 5 persen untuk seluruh provinsi yang termasuk di bawah rata-rata PDRB nasional. Berikut ini adalah uraian tentang hasil simulasi.

70


4.4.1. Skenario 1: Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi Kawasan Timur Indonesia Berdasarkan Skenario 1: peningkatan pertumbuhan ekonomi sebesar 5% yang dilakukan untuk semua provinsi di Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua, hasil simulasi menunjukkan bahwa kenaikan tersebut berdampak positif terhadap penurunan jumlah pengangguran sebesar 3.11% sebagai akibat meningkatnya permintaan tenaga kerja. Selain itu, kenaikan PDRB juga berdampak pada meningkatnya upah sebesar 9.78% yang diikuti dengan kenaikan harga atau inflasi sebesar 2.95%. Dari hasil simulasi diketahui bahwa kenaikan upah (9.78%) lebih besar daripada kenaikan inflasi (2.95%) sehingga upah riil yang diterima masyarakat meningkat. Kenaikan daya beli masyarakat menunjukkan adanya peningkatan kesejahteraan atau berkurangnya angka kemiskinan. Selanjutnya kenaikan PDRB juga diikuti oleh peningkatan volume ekspor dan meningkatnya neraca perdagangannya. Hasil simulasi selengkapnya dapat dilihat pada Tabel 1.

Tabel 1. Hasil Simulasi Skenario 1: Dampak Pertumbuhan Ekonomi Provinsi di KTI Sebesar 5% Variabel

GDP

Unem

CPI

Poverty

BOT

Wage

NMG

Kalbar

5.0000

-7.00

21.23

13.76

24.42

17.46

-5.14

Kalteng Kalsel Kaltim Sulut Grontalo Sulteng Sulsel Sultra NTB NTT Maluku Malut Papua KTI

5.0000

-2.74

8.37

-1.68

10.20

8.69

-23.67

5.0000

-7.46

12.41

10.85

6.33

11.99

-5.39

5.0000

-16.19

-0.55

-6.45

10.10

-1.31

25.70

5.0000

-0.28

0.79

-1.05

4.98

4.71

30.94

5.0000

-2.97

-18.88

-1.38

-31.65

14.22

-25.42

5.0000

0.20

3.93

-4.69

6.68

14.13

17.43

5.0000

-9.66

13.04

-3.11

0.00

11.48

-25.51

5.0000

-5.82

8.69

-15.02

23.67

4.60

36.12

5.0000

3.22

-1.35

0.76

5.18

17.63

3.42

5.0000

7.95

-2.45

0.00

-19.40

-0.57

-6.03

5.0000

7.51

0.05

0.18

-6.20

4.64

4.74

5.0000

-1.00

-6.38

-0.71

-33.77

2.84

-5.08

5.0000

-9.34

2.41

-16.56

33.39

26.48

5.50

5.0000

-3.11

2.95

-1.79

2.42

9.78

1.97

Sumber : Analisis Data 2007

Kenaikan PDRB dapat pula berdampak terhadap provinsi di Sumatera, dan Jawa-Bali melalui pengaruh net migrasi. Pertumbuhan ekonomi yang meningkat akan menjadi daya tarik tenaga kerja untuk bermigrasi ke kawasan timur Indonesia sehingga net migrasi meningkat. Kenaikan PDRB akan menyebabkan jumlah pengangguran menurun, namun angka pengangguran beberapa provinsi mengalami kenaikan, yaitu Sulawesi Tenggara, Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur, dan Maluku. Hal ini kemungkinan disebabkan oleh pola pertumbuhan PDRB yang tidak mampu mendorong peningkatan kesempatan kerja. Penurunan jumlah pengangguran terbesar akan terjadi pada Kalimantan Timur, sedangkan di Sulawesi Utara akan terjadi penurunan pengangguran yang paling rendah (Tabel 1). Berdasarkan tingkat inflasi (CPI), kenaikan terbesar terjadi di Kalimantan Barat sebesar 21.23%. Hal ini disebabkan oleh meningkatnya perkembangan wilayah ini yang mendorong peningkatan investasi, konsumsi dan pengeluaran pemerintah. Dari indikator kemiskinan, pengaruh kenaikan PDRB di KTI secara umum akan menurunkan angka kemiskinan, meskipun ada beberapa daerah yang justru meningkat, yaitu Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan, Nusa Tenggara Barat, Nusa Tenggara Timur dan Maluku. Dari keseimbangan neraca perdagangan, kenaikan PDRB akan diikuti oleh meningkatnya ekspor terutama di Gorontalo, Nusa Tenggara Timur, Maluku dan Maluku Utara. Hal ini menunjukkan bahwa jumlah impor daerah tersebut lebih besar daripada ekspor.

Tabel 2. Hasil Simulasi Skenario 1: Dampak Kenaikan PDRB terhadap Provinsi Lain NMG

Variabel NAD

GDP -0.0002

Unem 0.0000

CPI 0.0002

Poverty 0.0000

BOT -0.0005

Wages 0.0013

-0.0111

Sumut Sumbar Riau Jambi Sumsel

-0.0009

0.0001

0.0000

0.0000

-0.0113

-0.0002

-0.0002

0.0003

0.0000

0.0000

-0.0004

0.0010

0.0001

-0.0003

0.0112

-0.0008

0.0004

-0.0009

0.0236

0.0017

-0.0046

0.0000

0.0000

-0.0001

0.0000

-0.0008

-0.0002

0.0139

-0.0017

-0.0004

-0.0002

0.0000

-0.0150

0.0005

-0.0307


71

Variabel

Babel Bengkulu Lampung Jakarta Jabar Banten Jateng DIY Jatim Bali KBI

NMG

GDP -0.0301

Unem 0.0101

CPI 0.0162

Poverty -0.0242

BOT -0.1169

Wages 0.1462

-1.5569

0.0003

0.0000

-0.0004

0.0003

0.0013

-0.0023

0.0069

-5.6526

-0.0110

-0.1802

0.1085

25.0000

-0.5825

-1.2411

-0.0060

0.0000

-0.0693

0.0018

-22.7263

-0.2341

0.3128

0.0126

-0.0004

-0.0067

0.0000

-7.1480

-0.0389

0.2535

-0.3174

0.0041

1.1176

-2.3114

0.0560

3.8198

-16.3345

-0.0366

-0.0249

-0.3905

0.3662

0.0192

-2.1448

-6.2786

0.0000

0.0000

0.0000

0.0000

-0.0053

0.0002

0.0013

0.0212

0.0043

0.0430

0.0544

-0.2535

0.2248

19.9964

0.6428

0.0259

0.2506

-0.5690

7.5976

0.1298

3.4556

-0.3348

0.0004

0.0488

-0.1484

0.1513

0.0826

-0.0886


Kenaikan PDB di KTI dapat mendorong migrasi region lain masuk ke KTI. Hal ini mengakibatkan net migrasi di Sumatera dan Jawa-Bali akan menurun. Dari Tabel 2 diketahui bahwa net migrasi KBI menurun sebesar 0.09% sebagai akibat kenaikan PDRB di KTI. Penurunan net migrasi di KBI menyebabkan PDRB juga turun karena berkurangnya jumlah pekerja. Turunnya PDRB mengindikasikan bahwa kegiatan produksi menurun yang berarti produsen mengurangi permintaan terhadap tenaga kerja sehingga jumlah pengangguran akan meningkat. Selain itu, turunnya net migrasi di Sumatera dan Jawa-Bali menunjukkan bahwa penawaran tenaga kerja di wilayah tersebut berkurang sehingga upah tenaga kerja akan meningkat. Peningkatan upah akan menyebabkan kenaikan harga barang dan jasa secara umum. Sebagai akibat kenaikan upah lebih tinggi dibanding kenaikan inflasi, daya beli masyarakat menjadi meningkat yang diikuti oleh membaiknya daya beli masyarakat dan menurunnya angka kemiskinan. 4.4.2. Skenario 2: Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi Provinsi yang Berada Di Bawah Rata-Rata PDRB Nasional Tidak Termasuk KTI (Simulasi 2) Hasil simulasi menunjukkan bahwa kenaikan PDRB sebesar 5% untuk provinsi yang berada di bawah rata-rata nasional secara umum akan menurunkan jumlah pengangguran di provinsi yang bersangkutan. Hal ini disebabkan kenaikan produksi akan memerlukan tambahan tenaga kerja yang lebih banyak, yang berarti pengangguran berkurang dan upah mengalami peningkatan. Penurunan jumlah pengangguran akan menyebabkan penurunan kemiskinan. Kenaikan PDRB di daerah tersebut juga dapat mendorong kenaikan ekspor sehingga neraca perdagangan juga naik (Tabel 3). Selanjutnya dapat diketahui bahwa kenaikan upah di region dengan PDRB di bawah rata-rata (0.03%), relatif lebih rendah dibandingkan kenaikan upah di region lain (0.07%). Hal tersebut menunjukkan bahwa orang di region dengan PDRB di bawah rata-rata akan keluar dari daerahnya untuk mencari penghasilan yang lebih tinggi, walaupun terdapat kenaikan upah di daerahnya. Peningkatan orang yang keluar dari region menyebabkan net migrasi menjadi turun.

Tabel 3. Hasil Simulasi 2, Dampaknya terhadap Provinsi yang Berada di bawah Rata-rata PDRB Nasional Variabel

GDP

Unem

CPI

Poverty

BOT

Wages

NMG

NAD

5.0000

-0.0130

0.0752

-0.0039

-0.0491

0.2173

-0.2208

Sumbar Jambi Sumsel Babel Bengkulu Lampung DIY Bali Rata-Rata

5.0000

0.0026

-0.0020

-0.0173

-1.1723

-0.0089

0.6236

5.0000

-0.0902

0.1904

-0.1327

1.0913

0.1092

0.3100

5.0000

-0.1461

0.1054

-0.2199

-0.3353

0.2398

-0.7262

5.0000

-0.0138

-0.0132

0.0388

-0.5221

-0.0848

-0.2814

5.0000

0.1838

0.0481

-0.0030

-0.2132

0.4461

-0.2204

5.0000

0.0073

0.0670

-0.0385

9.4707

0.3842

0.6668

5.0000

-0.1315

-0.9900

-0.9214

-0.9803

-0.9987

-0.9994

5.0000

-0.0068

-0.0771

0.0948

-0.7695

-0.0129

-0.8246

5.0000

-0.0231

-0.0662

-0.1337

0.7245

0.0324

-0.1858


Tabel 4 menunjukkan bahwa pengaruh kenaikan PDRB pada daerah yang berada di bawah rata-rata terhadap wilayah lain ditentukan oleh adanya migrasi antarregion. Selain itu, kenaikan upah di daerah di bawah rata-rata lebih rendah daripada region ini mengakibatkan meningkatnya daya tarik orang untuk datang ke region tersebut. Peningkatan jumlah orang yang datang ini menyebabkan net migrasi mengalami peningkatan.

72


Peningkatan PDRB diharapkan akan dapat mengurangi jumlah pengangguran serta mendorong kenaikan upah yang lebih tinggi lagi. Kenakan upah umumnya diikuti oleh kenaikan harga barang dan jasa. Kenaikan upah riil yang lebih tinggi dari kenaikan inflasi akan menyebabkan meningkatnya daya beli masyarakat. Peningkatan daya beli masyarakat ini merupakan indikator terjadinya pengurangan kemiskinan. Selanjutnya, peningkatan PDRB wilayah akibat pertumbuhan ekonomi di region dengan PDRB di bawah rata-rata juga mendorong peningkatan volume ekspor. Selain itu, peningkatan volume ekspor juga disebabkan oleh kenaikan arus perdagangan di kedua region tersebut. Semakin tingginya volume ekspor mengindikasikan peningkatan balance of trade.

Tabel 4. Hasil Simulasi Seknario 2: Dampak Kenaikan Pertumbuhan Ekonomi terhadap Provinsi Lain di Indonesia Variabel

GDP

Unem

CPI

Poverty

BOT

Wages

NMG

Sumut

0.1480

-0.0170

0.0073

-0.0395

-0.2353

0.1127

0.8780

Riau Jakarta Jabar Banten Jateng Jatim Kalbar Kalteng Kalsel Kaltim Sulut Grontalo Sulteng Sulsel Sultra NTB NTT Maluku Malut Papua

-0.2290

-0.0567

-0.0126

-0.0176

-0.5910

-0.0654

-0.1211

0.0365

-0.0015

0.0128

-0.0093

11.2111

0.0295

-0.2286

0.0498

-0.0004

0.0164

-0.0132

-0.0912

0.0325

-0.2106

0.2700

-0.0026

0.0965

-0.0619

-0.0680

0.0924

-1.8600

0.0423

0.0025

0.0394

-0.0208

-0.0244

0.1297

3.4815

0.0366

0.0015

0.0148

-0.0103

-0.0670

0.0043

0.3046

0.5815

-0.0248

0.1559

0.0805

1.4004

0.0453

-1.4368

0.7352

-0.0471

0.1173

-0.0150

-0.2888

0.0369

-0.5670

0.4807

-0.0797

0.1612

0.1347

0.1125

0.0460

-1.1419

0.1167

-0.0984

0.0057

-0.0772

0.0767

-0.0006

0.1260

0.8134

-0.1286

0.0326

-0.0373

1.6810

-0.0136

-1.3689

2.1345

0.1608

1.0469

0.0370

1.5355

0.2459

5.6857

0.9611

0.0008

0.0199

0.0162

-0.5371

-0.0438

0.7119

0.5500

-0.0496

0.0612

-0.0599

-12.7716

0.3976

1.3200

1.8473

-0.2307

0.1084

-0.1482

2.9729

0.2483

2.4309

0.3879

-0.0373

0.1051

-0.0269

1.2505

0.0101

-0.3000

0.8219

-0.2018

0.3159

-0.0380

1.9605

0.0402

0.1003

1.3840

-0.2309

0.0141

-0.0903

-0.2637

0.0117

4.5311

2.1031

0.0470

0.2586

0.0372

1.6312

0.1222

1.6302

0.7195

-0.0511

0.0139

-0.0385

0.1172

0.0329

Rerata

0.6662

-0.0498

0.1234

-0.0190

0.4291

0.0721

0.2020 0.6746


5.

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

5.1. Kesimpulan 1. Model keterkaitan regional yang disusun cukup valid dan memenuhi kriteria sebagai dasar dalam penyusunan simulasi kebijakan dan peramalan. 2. Percepatan pertumbuhan ekonomi provinsi di Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku, dan Papua akan memberikan dampak positif bagi perekonomian wilayah itu sendiri dan juga bagi perekonomian nasional. Dampak positif yang muncul berupa menurunnya angka pengangguran, terkendalinya inflasi, menurunya angka kemiskinan, dan peningkatan neraca perdagangan provinsi. Dampak pertumbuhan ekonomi tersebut terhadap provinsi lain di Sumatera dan Jawa-Bali ternyata berbeda antarprovinsi. 3. Percepatan pembangunan provinsi yang berada di bawah rata-rata pertumbuhan ekonomi nasional secara umum memberikan dampak yang positif terhadap pengurangan pengangguran, penurunan angka kemiskinan dan peningkatan ekspor. Bagi provinsi yang mempunyai pertumbuhan di atas rata-rata nasional, dampak percepatan pertumbuhan ekonomi tersebut tidak selalu sama. Hal ini dipengaruhi oleh beberapa faktor seperti pola hubungan perdagangan antarwilayah dan pola migrasi penduduk. 4. Provinsi di pulau Sumatera dan Jawa umumnya mampu membangun daerah secara mandiri karena kedua pulau tersebut mempunyai kemampuan dan potensi untuk meningkatkan akumulasi modal sediri, yaitu dengan memperkuat sistem kerterkaitan dan interaksi antar provinsi. Sementara itu percepatan pembangunan Pulau Kalimantan, Nusa Tenggara, Maluku, dan Papua memerlukan intervensi secara aktif baik dalam bentuk tambahan investasi pemerintah maupun swasta.


73

5.2. Rekomendasi dan Implikasi Kebijakan 1. Perlu adanya penciptaan iklim investasi yang lebih baik di provinsi-provinsi Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, pengurangan kemiskinan dan pengangguran di wilayah tersebut, dan sekaligus mengurangi atau meminimumkan kesenjangan antarprovinsi. 2. Perlu adanya percepatan pembangunan infrastruktur fisik seperti prasarana dan sarana transportasi, listrik, irigasi, dan komunikasi, dan pemberian insentif investasi di provinsi-provinsi Kalimantan, Sulawesi, Nusa Tenggara, Maluku dan Papua. 3. Perlu adanya percepatan pembangunan daerah yang didukung dengan peningkatan produktivitas dan pengelolaan tenaga kerja melalui penerapan upah regional yang layak. 4. Perlu adanya berbagai kemudahan dalam pengurusan administrasi, perijinan dan penurunan pajak untuk meningkatkan produksi dan produktivitas usaha mikro kecil dan menengah yang berorientasi ekspor. 5. Implikasi kebijakan dari hasil kesimpulan dan rekomendasi adalah perlu adanya perubahan secara nyata dalam seluruh proses perencanaan dan penganggaran dari pendekatan yang mengutamakan sektor menjadi pendekatan yang beroreintasi dan berbasis wilayah. Perubahan ini perlu dimasukkan ke dalam dokumen perencanaan pembangunan terutama Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) dan Rencana Kerja Pemerintah.

74


Alternatif Pengadaan Tanah untuk Pembangunan: Pengalaman dan Pembelajaran DIREKTORAT TATA RUANG DAN PERTANAHAN e-mail: [email protected]

Abstraksi Pengadaan tanah untuk kepentingan umum sering diidentikkan dengan proses yang sarat hambatan dan berlarutlarut pelaksanaannya. Menyikapi perubahan konteks pembangunan, telah dilakukan penyempurnaan regulasi yang terkait pengadaan tanah. Meskipun demikian, tampaknya masih saja dihadapi hambatan dalam proses pengadaan tanah, terutama pada tahap mencapai kesepakatan harga ganti rugi tanah yang dilepaskan. Hanya karena penolakan dari sebagian kecil warga saja, kesepakatan tidak terwujud. Kajian ini dilakukan untuk mendalami permasalahan dan menarik pembelajaran dalam proses pengadaan tanah. Dengan menarik pembelajaran dapat diidentifikasi langkah-langkah yang perlu dilakukan untuk mengakselerasi proses pengadaan tanah. Isu berlarut-larutnya proses pengadaan tanah memang masih terus mengemuka. Namun demikian, temuan survei lapangan dalam kajian ini memperlihatkan bahwa apabila diamati pada spektrum waktu yang lebih panjang, kajian ini menemukan fakta telah terjadi perbaikan persepsi masyarakat terhadap pengadaan tanah untuk pembangunan, terutama jika dibandingkan dengan periode sebelum reformasi. Perbaikan persepsi masyarakat tersebut berlangsung seiring dengan upaya penyempurnaan kebijakan pengadaan tanah untuk pembangunan. Disamping penyempurnaan kebijakan, peran dan komitmen Panitia Pengadaan Tanah (P2T) sangat menentukan kelancaran proses pengadaan tanah, termasuk juga didalam menghadapi resistensi warga maupun pihak-pihak1 yang mengambil kesempatan di tengah kerumitan permasalahan. Meskipun demikian, komitmen P2T saja tidaklah cukup. Memperhatikan peran sentral dan kompleksitas tanggung jawab serta tantangan P2T, diperlukan dukungan dan kesamaan persepsi tidak hanya dari kalangan masyarakat, tetapi terlebih dari kalangan pemerintah sendiri, baik di tingkat daerah maupun pusat. Pengadaan tanah oleh pemerintah diatur dan dibatasi oleh ketentuan dan peraturan-perundangan. Dengan demikian setiap langkah memiliki implikasi hukum, terutama yang berkenaan dengan penggunaan uang negara. Berbeda dengan pengadaan tanah yang dilakukan oleh pihak swasta2 misalnya dalam pengadaan tanah untuk membangun perumahan atau pusat perbelanjaan, ketentuan yang diberlakukan relatif lebih fleksibel. Pada sistem keuangan pihak swasta yang melakukan pengadaan tanah, dimungkinkan adanya biaya khusus untuk melakukan pendekatan kepada warga di lokasi pengadaan tanah, termasuk warga yang resisten. Di sisi lain, Panitia Pengadaan Tanah (P2T) bekerja dalam kondisi yang tidak steril dari kemungkinan adanya perbedaan persepsi terhadap peraturan-perundangan terkait, termasuk dikalangan penegak hukum. Oleh karenanya, sosialisasi dan penyamaan persepsi terhadap peraturan pengadaan tanah, terutama di kalangan penegak hukum, serta harmonisasi kebijakan terkait pertanahan, baik di tingkat pusat maupun daerah, sangatlah dibutuhkan. Terlebih-lebih pada skala pembangunan kepentingan umum yang luas dan melibatkan banyak kepentingan.

1.

Latar Belakang Sejalan dengan pertambahan penduduk dan peningkatan dinamika aspirasi masyarakat, tuntutan terhadap pembangunan untuk kepentingan umum semakin meningkat. Namun, aktivitas untuk memenuhi tuntutan ini kian diperhadapkan pada ketersediaan tanah yang semakin terbatas, serta juga pasar tanah yang belum mantap terbangun. Akibatnya, harga tanah meningkat secara kurang terkendali, terutama di daerah perkotaan. Para spekulan tanah


75

mengambil kesempatan dengan melakukan tindakan mencari untung (rent seeking) terhadap setiap transaksi tanah. Selain menyebabkan terhambatnya proses pengadaan tanah untuk kepentingan umum, spekulasi tanah tersebut juga menimbulkan ekonomi biaya tinggi. Sejumlah peraturan-perundangan telah diterbitkan untuk mengatur pengadaan tanah bagi pembangunan kepentingan umum. Yang diterbitkan dewasa ini diantaranya adalah Peraturan Presiden (Perpres) No. 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Dalam Perpres disebutkan kepentingan umum adalah kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat. Walaupun demikian, masih sering terjadi perdebatan terhadap pengertian kepentingan umum. Untuk mereduksi perdebatan tersebut, dilakukan penyempurnaan Perpres No. 36 tahun 2005, yang dituangkan dalam Perpres No. 65 Tahun 2006. Prasarana-sarana dalam lingkup kepentingan umum dari yang sebelumnya dalam Perpres No. 36 Tahun 2005 mencakup 21 kategori dikurangi menjadi 7 kategori3. Pada prinsipnya, metode yang digunakan untuk pengadaan tanah bagi pembangunan kepentingan umum adalah mekanisme ganti rugi. Dalam prakteknya pelaksanaan mekanisme ganti rugi ini sering mengalami kemandegan terutama karena sulitnya mencapai kesepakatan di antara para pihak mengenai nilai tanah yang akan dijadikan lokasi pembangunan. Sebenarnya Perpres No. 36 tahun 2005 dan Perpres No. 65 Tahun 2006 masih mengacu pada UU No. 20 tahun 1961 tentang Pencabutan Hak Hak-Hak Tanah dan Benda Benda-Benda Yang Ada Diatasnya yang memungkinkan pencabutan hak atas tanah untuk kepentingan umum. Namun pada kenyataannya kebijakan tersebut sangat sulit diimplementasikan karena dipandang sangat tidak populis, terlebih lagi dalam era reformasi dan demokrasi. Untuk mengantisipasi adanya kebuntuan dalam mencapai kesepakatan ganti rugi, Perpres No. 65/2006 pasal 10 mengatur bahwa P2T dapat menitipkan uang ganti rugi di pengadilan4. Menyikapi maraknya isu pengadaan tanah untuk pembangunan, kajian ini mencoba mendapatkan gambaran pengalaman dan pembelajaran dari pelaksanaan pengadaan tanah bagi pembangunan kepentingan umum. Disamping itu, juga dipelajari alternatif yang pernah diterapkan dalam pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum, yaitu konsolidasi tanah (land consolidation) dan bank tanah (land banking).

2.

Tujuan, Manfaat dan Ruang Lingkup

2.1 Tujuan dan Sasaran Kajian ini ditujukan untuk mendapatkan pembelajaran dari pelaksanaan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, serta mengidentifikasi alternatif pengadaan tanah untuk pembangunan. Secara rinci, sasaran yang hendak dicapai dari kajian ini adalah : 1) Teridentifikasikannya rumusan pemahaman dan pemaknaan mengenai kepentingan umum 2) Teridentifikasikannya pembelajaran dari pelaksanaan pengadaan tanah untuk kepentingan umum. 3) Terumuskannya rekomendasi untuk perbaikan mekanisme pengadaan tanah untuk kepentingan umum. 4) Tersedianya alternatif pengadaan tanah. 2.2 Manfaat Kajian ini diarahkan untuk menghasilkan rekomendasi untuk penyempurnaan kebijakan dan implementasi pengadaan tanah untuk kepentingan umum, serta memberikan wawasan mengenai alternatif pengadaan tanah. 2.3 Ruang Lingkup Lingkup kajian meliputi: 1. Melaksanakan tinjauan konseptual mengenai kepentingan umum dan peranan pemerintah. 2. Mengidentifikasi pembelajaran dari pelaksanaan pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum. 3. Merumuskan rekomendasi untuk penyempurnaan kebijakan dan implementasi pengadaan tanah untuk kepentingan umum 4. Menelaah alternatif pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum. Lingkup lokasi pengadaan tanah yang diteliti adalah lokasi pembangunan Waduk Jatigede di Kabupaten Sumedang, Jalan Lingkar kota Medan, serta Jalan Lingkar Luar Kota Pontianak.

3.

Metolodogi

3.1 Kerangka Kajian Kerangka kajian dalam kegiatan ini merupakan abstraksi dari alir pemikiran sistematis mengenai langkah-langkah untuk mengkaji permasalahan dalam desain mekanisme pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum,

76


serta merumuskan rekomendasi untuk penyempurnaan kebijakan terkait. Kerangka kajian secara keseluruhan disajikan dalam Gambar 1. Dalam pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum seperti yang telah diatur dalam Perpres Nomor 65 Tahun 2006, mekanisme yang digunakan pada prinsipnya adalah ganti rugi. Mekanisme ganti rugi berangkat dari konsep yang memandang tanah sama dengan komoditas lainnya, yakni memiliki pasar yang disebut dengan pasar tanah (land market). Banyak dan rumitnya permasalahan dalam proses ganti rugi menjadi salah satu indikasi bahwa mekanisme ganti rugi tidak efisien. Secara teoritis, semakin tinggi biaya transaksi yang terjadi dalam kegiatan ekonomi, berarti kian tidak efisien kelembagaan yang didesain (Yustika, 2006). 3.2 Metode Pelaksanaan Kajian Kajian Pelaksanaan kajian meliputi tahapan berikut: 1. Tahap Studi Pustaka (Desk Study) Tahap ini merupakan proses penelaahan, interpretasi dan sintesa dari berbagai data sekunder terkait. Hasil dari kegiatan studi pustaka ini selanjutnya dijadikan bahan untuk penyusunan desain survei serta bahan untuk didiskusikan dalam FGD dan seminar. 2. FGD dan Seminar FGD ditujukan untuk mendapatkan data dan informasi, pembelajaran serta perspektif dari para pakar, praktisi dan institusi yang terkait dengan pengadaan tanah untuk pembangunan. 3. Survei Lapangan/Studi Kasus Survei lapangan dilakukan pada beberapa lokasi pembangunan kepentingan umum. Penelitian menggunakan metode survei dengan teknik penarikan contoh secara sampling acak kelompok dua tahap (Two Stage Cluster Random Sampling) dengan tahapan sebagai berikut: Pada tahap pertama dilakukan pemilihan secara acak sederhana (Simple Random Sampling) lokasi dan jenis pembangunan kepentingan umum dari berbagai alternatif pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum. Pada tahap kedua, pada lokasi yang terpilih sebagai daerah sampling dilakukan pemilihan rumah tangga (masyarakat) yang terkena dampak pengadaan tanah untuk pembangunan, yaitu tanahnya dijadikan lokasi pembangunan. Pemilihan sampling rumah tangga dilakukan secara acak sederhana (Simple Random Sampling).

Gambar 1. Kerangka Kajian Alternatif Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan 4.

Hasil Kajian

4.1 Pemaknaan Kepentingan Umum Teori public finance mengemukakan tiga fungsi yang harus dilakukan oleh pemerintah terkait dengan penggunaan anggaran belanja pemerintah (Musgrave dan Peackok, 1958, Stiglitz, 1999), yaitu fungsi: 1. Stabilisasi makroekonomi. Pendanaan publik berfungsi untuk menjaga stabilitas ekonomi terutama untuk mencapai tingkat kesempatan kerja yang tinggi dan menciptakan stabilitas harga. 2. Redistribusi pendapatan. Pendanaan publik diarahkan untuk memperluas pemerataan pendapatan dan


77

3.

kesejahteraan, salah satunya melalui penyediaan barang-barang publik oleh pemerintah yang dapat diakses oleh masyarakat. Alokasi sumberdaya. Pengelolaan sumberdaya yang menguasai hajat hidup orang banyak harus dikelola oleh pemerintah secara efisien sehingga setiap masyarakat dapat menikmati sumberdaya tersebut.

Dari konsep tersebut, dapat dikembangkan bahwa pemaknaan kepentingan umum didasarkan pada karakteristik antara lain: a) Tanggung jawab penyediaannya berada pada pemerintah; b) Non-rival yang berarti bahwa penggunaan barang tersebut oleh seseorang tidak mengurangi jumlah barang yang tersedia untuk digunakan orang lain, dan c) Non-excludable yang berarti bahwa seseorang tidak dapat membatasi atau menghalangi kesempatan orang lain untuk mengkonsumsi barang yang sama. Akomodasi secara konseptual terhadap kepentingan individu dan kepentingan umum tersebut sebenarnya telah diatur dalam Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA). Dalam UUPA disebutkan bahwa hak atas tanah apa pun yang ada pada seseorang tidaklah dapat dibenarkan bahwa tanahnya itu akan dipergunakan semata-mata untuk kepentingan pribadinya, apalagi kalau hal itu menimbulkan kerugian bagi masyarakat (Penjelasan Umum II, 4 UUPA). Dengan demikian, kepentingan umum, yang dijabarkan dari fungsi sosial tanah, tidak kalah pentingnya dengan kepentingan individu pemilik yang dijabarkan dari fungsi ekonomi tanah. Artinya, pada saat dibutuhkan demi kepentingan umum, kepentingan individu bisa dikompromikan, bahkan dikalahkan, dan hak milik atas tanah harus dilepaskan. Dalam Perpres 36 Tahun 2005, pengaturan pengadaan tanah untuk kepentingan umum, dibatasi pada pengertian “kepentingan umum yang dilaksanakan oleh Pemerintah atau Pemda yang selanjutnya dimiliki atau akan dimiliki oleh Pemerintah atau Pemda”. Selanjutnya, dalam Perpres No. 65 tahun 2006 dilakukan penyempitan ruang lingkup kepentingan umum yang mencakup : a. Jalan umum dan jalan tol, rel kereta api, saluran air minum/air bersih, saluran pembuangan air dan sanitasi; b. Waduk, bendungan, bendungan irigasi, dan bangunan pengairan lainnya; c. Pelabuhan, bandar udara, stasiun kereta api, dan terminal; d. Fasilitas keselamatan umum, seperti tanggul penanggulangan bahaya banjir, lahar, dan lain-lain bencana; e tempat pembuangan sampah; f. Cagar alam dan cagar budaya; g. Pembangkit, transmisi, distribusi tenaga listrik. Penyempitan lingkup tersebut ditujukan untuk mereduksi terjadinya polemik mengenai pengertian dan lingkup kepentingan umum. 5Apabila dicermati lebih lanjut, prasarana-sarana yang dimuat dalam lingkup kepentingan umum pada Pepres no. 65 tahun 2006, memiliki sifat sulit memiliki alternatif lokasi pembangunan lainnya Sebagai contohnya dalam pembangunan jalan tol, jika terdapat beberapa pemilik tanah yang tidak setuju dengan ganti rugi yang telah ditawarkan pemerintah, maka tidak memungkinkan membelokan jalan pada lokasi lain, dimana pemilik tanahnya mau melepaskan tanahnya. Demikian pula halnya pada pembangunan waduk, jika kesepakatan telah mencapai 75% dari lokasi pengadaan tanah, dan pada 25% selebihnya pemilik tanah tidak mau melepaskan tanahnya, maka tidak dimungkinkan untuk memindahkan lokasi pembangunan waduk. Dari uraian mengenai landasan konseptual dan tinjauan legislasi sebagaimana diuraikan di atas maupun melalui in depth interview dan FGD, dapat ditarik pokok-pokok pemikiran untuk memaknai kepentingan umum. Kepentingan umum dimaknai sebagai kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat. Dalam hal ini, proposisi penentuan ruang lingkup kepentingan umum adalah kepentingan umum yang lokasi pembangunannya harus dilakukan pada suatu lokasi tertentu dan tidak dapat dipindahkan, baik karena telah ditetapkan dalam Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) maupun karena mendasarnya dampak pemindahan lokasi terhadap biaya dan keberlanjutan kegiatan pembangunan. 4.2

Pengalaman Pelaksanaan Pengadaan Tanah untuk Pembangunan Kepentingan Umum

4.2.1 Studi Kasus Pembangunan Waduk Jatigede, Kab. Sumedang, Provinsi Jabar 4.2.1.1 Deskripsi Singkat Pembangunan Waduk Jatigede Gagasan pembangunan Waduk Jatigede diajukan pertama kali pada tahun 1963, lebih dari 40 tahun lalu, yang ditindak lanjuti dengan pre-feasibilty study tahun 1973. Pada tahun 1977 sampai 2004 dilakukan berbagai studi mulai dari desain detail dan master plan sampai pada analisis mengenai dampak lingkungan (AMDAL). Biaya Pembangunan waduk diperkirakan sebesar US$ 239,57 juta (Rp. 2,2 triliun) yang direncanakan bersumber dari pinjaman Republik Rakyat China (RRC) USD 196,55 juta (Rp. 1,788 trilun) dan APBN US$ 43,02 juta (Rp. 391,49 milar). Disamping waduk, juga akan dibangun Pembangkit Listrik Tenaga Air (PLTA) Jatigede oleh Perusahaan Listrik Negara (PLN) senilai US$ 168 juta atau Rp. 1,528 triliun. Waduk Jatigede direncanakan akan mampu mengairi lahan sawah seluas 100.000 Ha, sehingga masyarakat hilir sungai yang semula hanya mampu bercocok tanam setahun sekali dapat beberapa kali panen. Lokasi pembangunan Waduk Jatigede memiliki luas 4.891,13 hektar, yang mencakup 5 kecamatan dan 26 desa, sebagaimana ditampilkan dalam Gambar 2. 4.2.1.2 Pengadaan Tanah Waduk Jatigede: Proses dan Pembelajaran Hingga dengan tahun 2006, berdasarkan data Satuan Kerja Percepatan Pembangunan Waduk Jatigede, telah dibebaskan sekitar 65% dari kebutuhan pengadaan tanah, dengan rincian seperti disajikan pada Tabel 1.

78


Gambar 2. Peta Lokasi Rencana Pembangunan Waduk Jatigede Kabupaten Sumedang

Tabel 1. Status Pembebasan Tanah Waduk Jatigede Sampai Tahun 2006 No

Status Tanah

Luas (Ha)

Persentase (%)

I

Sudah Dibebaskan (Milik Masyarakat)

3.317

65

− −

2.977 160

II

III

Daerah Genangan Fasilitas Pendukung

Belum Dibebaskan

1.666

− − − −

442 271 171 1.224

Tanah Masyarakat Daerah Genangan Fasilitas Pendukung Kawasan Hutan

Total Kebutuhan Tanah − Milik Masyarakat − Kawasan Hutan

4.803 3.579 1.224

35

100

Sumber: Paparan Pemda Sumedang, 2007

Pada tabel tersebut di atas dapat dilihat bahwa dari 35% lokasi pembangunan Waduk Jatigede dengan luas 1.666 hektar, 1.224 hektar di antaranya merupakan kawasan hutan. Pelepasan kawasan hutan tersebut membutuhkan persetujuan Menteri Kehutanan.


79

Proses pengadaan tanah pembangunan Waduk Jatigede, yang digagas sejak tahun 1963, mulai dilaksanakan sejak tahun 1982. Berdasarkan waktu pelaksanaan serta landasaan hukum yang digunakan, proses pengadaan tanah untuk pembangunan Waduk Jatigede dapat diklasifikasikan atas 4 periode, yaitu: 1) Periode I berlangsung tahun 1982 sampai 1986, menggunakan landasan hukum Permendagri No. 15 Tahun 1975 tentang Ketentuan-Ketentuan Mengenai Tatacara Pembebasan Tanah, 2) Periode II dilaksanakan tahun 1995 sampai 1996, dengan landasan hukum Keppres No. 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. 3) Periode III berjalan pada tahun 2005-2006 dengan landasan hukum Perpres No. 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. 4) Periode IV dilangsungkan tahun 2006 sampai sekarang dengan landasan hukum Perpres No. 65 Tahun 2006 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Pembangunan yang tidak kontinu dan tertunda sangat lama telah menyebabkan tumbuhnya persepsi masyarakat bahwa Waduk Jatigede tidak jadi dibangun. Akibatnya penduduk yang tanahnya sudah dibebaskan dan pindah ke lokasi lain, kembali datang menggarap tanahnya.

Pembelajaran 1: Pembangunan yang tertunda lama telah menyebabkan keraguan di masyarakat bahwa proyek Waduk Jatigede akan jadi dilaksanakan. Oleh karena itu, dalam setiap pembangunan kepentingan umum, terlebih dengan skala besar seperti Waduk Jatigede, diperlukan kejelasan dan kepastian kerangka waktu pelaksanaan.

Panjangnya proses pengadaan tanah yang dilakukan dengan landasan hukum, pendekatan dan mekanisme yang berbeda, telah menimbulkan kecemburuan dari kalangan masyarakat yang tanahnya dibebaskan pada periode 1982–1986 terhadap kalangan yang dibebaskan pada periode 2005-2007. Tuntutan masyarakat Desa Cipogo, Cisurat dan Cipaku yang tanahnya dibebaskan pada periode 1982-1986 merupakan salah satu contoh dampak negatif dari proses pengadaan tanah yang sangat lama serta tidak pasti kerangka waktunya.

Pembelajaran 2: Berlarut-larutnya proses pengadaan tanah, menyebabkan adanya tuntutan “penyesuaian” nilai ganti rugi dari penduduk yang telah melepaskan tanahnya dan telah menerima ganti rugipada masa lalu.

Menyikapi maraknya permasalahan yang mengiringi pengadaan tanah, serta panjangnya proses pengadaan tanah untuk pembangunan Waduk Jatigede, pemerintah daerah Kabupaten Sumedang mengupayakan akselerasi proses pengadaan tanah. Pada saat belum diterbitkannya petunjuk pelaksanaan lebih lanjut dari Perpres no. 65 tahun 2006, Ketua P2T, yang dijabat Sekda Kabupaten Sumedang, berinisiatif menentukan mekanisme Kuasa Masyarakat6, menetapkan komposisi keanggotaan tim penilai harga tanah, serta menetapkan mekanisme pembayaran langsung melalui perbankan . Inisiatif dan inovasi tersebut merupakan cerminan kuatnya komitmen pemerintah daerah untuk mengupayakan kelancaran proses pengadaan tanah. Termuan yang menarik dicatat adalah komposisi keanggotaan tim penilai yang ditetapkan oleh P2T tidak berbeda jauh dengan yang selanjutnya diatur dalam Peraturan Kepala BPN no. 3 tahun 2007. Pada komposisi tim penilai yang ditetapkan oleh P2T, tidak tercakup unsur yang terlibat dalam pengadaan tanah. Komitmen pemerintah untuk menyempurnakan regulasi pengadaan tanah, yang dibarengi dengan kesungguhan pemda Kabupaten Sumedang membuahkan perbaikan persepsi masyarakat terhadap proses pengadaan tanah. Survei persepsi masyarakat tersebut mencakup komponen: a) Sosialisasi: Apakah dipandang sudah memadai?; b) Negosiasi: Apakah dipandang sudah memadai dari sisi partisipasi dan kesetaraan?;c) Harga: Apakah harga ganti rugi yang akhirnya disepakati dipandang sudah sesuai dengan yang diharapkan?; d) Pembayaran: Apakah mekanisme pembayaran dipandang sudah sesuai dengan yang diharapkan?; e) Biaya: Apakah biaya yang ditanggung masyarakat dipandang masih wajar atau tidak membebani? Perkembangan persepsi masyarakat terhadap pengadaan tanah pada periode yang berbeda dapat dilihat pada Tabel 2 dan Tabel 3.

80


Tabel 2 Persepsi Masyarakat Terhadap Proses Pengadaan Tanah dalam Pembangunan Waduk Jatigede Periode 1982- 1986 dan 1995-1996 No

Komponen

Jumlah

Persentase (%)

Jumlah Sampel

Puas

Tidak Puas

Puas

Tidak Puas

1

Sosialisasi

41

22

19

53.66

46.34

2

Negosiasi

41

3

38

7.32

92.68

3

Harga

41

13

28

31.71

68.29

4

Pembayaran

41

18

23

43.90

56.10

5

Biaya

41

1

40

2.44

97.56

11.40

29.60

27.80

72.20

Rataan Sumber: Olahan Data Primer, 2007

Jika pada periode di atas, hanya 27,8 % responden yang puas terhadap proses pengadaan tanah, maka pada periode 2005-2006 lebih dari separuh masyarakat merasa puas dengan proses ganti rugi tanah, sebagaimana tercermin dalam Tabel 3.

Tabel 3 Persepsi Masyarakat terhadap Proses Pengadaan Tanah dalam Pembangunan Waduk Jatigede Periode 2005-2006 No

Proses

Jumlah Sampel

Jumlah

Persentase (%)

Puas

Tidak Puas

Puas

Tidak Puas

1

Sosialisasi

97

56

41

57.73

42.27

2

Negosiasi

97

81

16

83.51

16.49

3

Harga

97

43

54

44.33

55.67

4

Pembayaran

97

87

10

89.69

10.31

5

Biaya

97

7

90

7.22

92.78

54.80

42.20

56.49

43.51

Rataan Sumber: Olahan Data Primer, 2007

Mencermati kenyataan adanya perbaikan persepsi masyarakat tersebut, patut digarisbawahi bahwa komitmen dan inisiatif pemerintah daerah Kabupaten Sumedang, terutama P2T, sangat berarti bagi kelancaran pelaksanaan pengadaan tanah. Inisiatif dan inovasi pemda Kabupaten Sumedang tersebut, juga dibarengi dengan koordinasi yang terjalin baik tidak hanya terbatas antara P2T dengan pelaksana pembangunan Waduk Jatigede, tetapi juga dengan pemerintah propinsi Jawa Barat, serta pemda Kabupaten Cirebon yang berbatasan dengan Kabupaten Sumedang.

Pembelajaran 3: Komitmen dan inisiatif pemerintah daerah Kab. Sumedang untuk mengakselerasi proses pengadaan tanah melalui penetapan mekanisme Kuasa Masyarakat, penentuan komposisi tim penilai harga tanah, serta mekanisme pembayaran melalui perbankan, menjadi faktor penentu membaiknya persepsi masyarakat.

Selanjutnya, temuan yang juga layak dicatat dari hasil survei adalah inisiatif Kepala Desa Wado, yang mengikutsertakan Badan Permusyawaratan Desa (BPD) dalam menangani relokasi penduduk yang terkena dampak pembangunan Waduk Jatigede. Tanah kas desa seluas 6 Hektar diperuntukkan bagi relokasi perumahan dan sarana sosial lainnya, yang dituangkan dalam Peraturan Desa Wado No. 05 Tahun 2007 tentang Penggunaan Tanah Kas Desa (Pengangonan) untuk Kepentingan Perpindahan Penduduk yang Terkena Dampak Pembangunan Waduk Jatigede di Desa Wado.

Pembelajaran 4: Penggunaan tanah kas desa dapat menjadi salah satu alternatif lokasi permukiman kembali warga yang tanahnya menjadi lokasi pembangunan Waduk Jatigede.


81

4.2.2 Studi Kasus Pembangunan Jalan Lingkar, Kota Medan, Propinsi Sumatera Utara 4.2.2.1 Deskripsi Singkat Pembangunan Jalan Lingkar Kota Medan Jalan Lingkar Kota Medan yang sebagian besarnya dibangun melalui Metro Medan Urban Development Project (MMUDP), ditujukan untuk menyediakan pelayanan infrastruktur Kota Medan dan sekitarnya atau dikenal dengan Mebidang (Medan, Binjai dan Deli Serdang). MMUDP didanai dengan pinjaman pemerintah pusat kepada Bank Pembangunan Asia (Asian Development Bank). Infrastruktur perkotaan yang dibiayai MMUDP meliputi jalan kota, pengendalian banjir, drainase, penyediaan air bersih, serta pengelolaan persampahan. Periode pelaksanaan MMUDP yang seharusnya berakhir pada September 2003 diperpanjang sampai dengan Desember 2005, terutama dikarenakan keterlambatan penyelesaian proses pengadaan tanah serta juga keterbatasan dana pendamping. 4.2.2.2 Pengadaan Tanah Jalan Lingkar Kota Medan: Proses dan Pembelajaran Memperhatikan landasan hukum yang diacu, proses pengadaan tanah dalam pembangunan Jalan Lingkar Kota Medan dapat dibagi atas 3 periode, yaitu: 1. Periode I : Pembebasan tanah yang dilaksanakan sebelum terbitnya Perpres No. 36 Tahun 2005, yang mencakup sekitar Jl. Setia Budi (Simpang Pemda) sampai Jl. Flamboyan. Sampai dengan tahun 2000, pemberian uang ganti rugi tidak ditujukan untuk pelepasan tanah, melainkan untuk aset (pohon dan bangunan) yang ada diatas tanah yang terkena dampak proyek. Disamping ganti rugi dalam bentuk uang, kompensasi lain yang diberikan adalah kemudahan proses pengurusan sertifikat, IMB dan perijinan lainnya. Proses mencapai kesepakatan dalam pemberian ganti rugi tersebut sangat terbantu oleh adanya sosialisasi dan pendekatan langsung kepada penduduk, yang dilakukan oleh kepala daerah dan tokoh-tokoh masyarakat. Selanjutnya pada periode 2001-2004, ganti rugi dalam pengadaan tanah diberikan dalam bentuk uang. Meskipun pembayaran ganti rugi telah mencakup nilai tanah, masyarakat masih beranggapan bahwa biaya ganti rugi yang diberikan belum sesuai dengan yang diharapkan, karena belum mencakup biaya kepindahan atau permukiman kembali. 2. Periode II: Pembebasan tanah yang dilaksanakan setelah penerbitan Perpres No. 36 Tahun 2005, yang berlokasi di sekitar Jl. Simpang Jamin Ginting: Uang ganti rugi diberikan baik terhadap tanah maupun aset yang ada di atas tanah yang terkena dampak proyek. Pada periode ini, penilaian tanah dan aset dilakukan oleh konsultan penilai (appraisal), dengan harapan dapat mengakselerasi tercapainya kesepakatan nilai ganti rugi. Faktor yang tetap penting dalam mengakselerasi pencapaian kesepakatan ganti rugi dalam pembangunan Jalan Lingkar Kota Medan adalah sosialisasi dan pendekatan yang dilakukan langsung oleh kepala daerah, serta turut melibatkan tokoh-tokoh masyarakat.

Pembelajaran 5: Sosialisasi dan pendekatan langsung oleh pimpinan daerah dan tokoh-tokoh masyarakat mengakselerasi pencapaian kesepakatan nilai ganti rugi antara pemerintah dengan masyarakat.

3.

Periode III : Pembebasan tanah yang dilangsungkan setelah diberlakukannya Pepres No. 65 Tahun 2006, yang mencakup pembangunan fly over sekitar Amplas (Jembatan sampai SPBU/Kilang Minyak): Pemberian ganti rugi dalam bentuk uang diberikan terhadap tanah dan aset di atasnya, dengan mengikutsertakan pihak penilai independen, sebagaimana diatur dalam Perpres No. 65 Tahun 2006. Persepsi masyarakat terhadap proses pengadaan tanah pada tiap periode di atas dapat disimak pada Tabel 4.

Tabel 4. Persepsi Masyarakat terhadap Proses Pengadaan Tanah dalam Pembangunan Jalan Lingkar Kota Medan pada Tiap Periode

No 1 2 3 4 5

Proses Sosialisasi Negosiasi Harga Pembayaran Biaya Rataan

Periode I: Sebelum Perpres 36/2005 Tidak Puas Puas Jumlah % 12 20 62.50 13 19 59.38 10 22 68.75 16 16 50.00 24 8 25.00 15

17

53.13

Periode II: Perpres 36/2005 Tidak Puas Puas Jumlah % 4 3 42.86 3 4 57.14 1 6 85.71 6 1 14.29 7 0 4.2

2.8

Sumber: Olahan Data Primer, 2007.

82


40.00

Periode III: Perpres 65/2006 Tidak Puas Puas Jumlah % 8 6 42.86 4 10 71.43 6 8 57.14 13 1 7.14 14 0 9

5

35.71

Dari tabel 4 dapat dilihat bahwa persentase masyarakat yang tidak puas mengalami penurunan seiring dengan berjalannya waktu dan penyempunaan regulasi. Perbaikan terutama terjadi pada komponen sistem pembayaran uang ganti rugi, dan biaya yang ditanggung masyarakat. Ditinjau dari keseluruhan periode pelaksanaan pengadaan tanah untuk pembangunan Jalan Lingkar Kota Medan, dapat disimpulkan bahwa persepsi masyarakat terhadap proses pengadaan tanah untuk cenderung membaik dari waktu ke waktu.

4.2.3 Studi Kasus Pembangunan Jalan Lingkar Luar, Kota Pontianak, Propinsi Kalimantan Barat 4.2.3.1 Deskripsi Singkat Pembangunan Jalan Lingkar Luar, Kota Pontianak Pembangunan Jalan Lingkar Luar direncanakan satu paket dengan pembangunan Jembatan Kapuas Kota Pontianak. Pembangunan paket jalur lingkar luar I membutuhkan dana sebesar Rp 30 Milyar dan jalur lingkar II sebesar Rp 22,5 Milyar. Kemudian untuk menunjang kedua jalur itu dibutuhkan pembangunan jembatan Kapuas II sepanjang 400 meter dengan biaya Rp 20 Milyar, dan Jembatan Landak II sepanjang 300 meter dengan biaya Rp 15 Milyar. Kawasan yang terkena dampak pembangunan jalan lingkar pada umumnya berbasis semak dan tanah gambut dengan penduduk relatif belum padat. Sebagian besar penduduknya merupakan petani terpencar, yang memanfaatkan bekas kebakaran atau tanah bakar pada tanah gambut tersebut. 4.2.3.2 Pengadaan Tanah untuk Pembangunan Jalan Lingkar Luar Kota Pontianak: Proses dan Pembelajaran Landasan hukum yang diacu pada periode pengadaan tanah Jalan Lingkar Luar Kota Pontianak adalah Keppres No. 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah Bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Sebelum tahun 1999, pengadaan tanah dilaksanakan dengan menerapkan pendekatan konsolidasi tanah (Land Consolidation). Dalam pendekatan tersebut, ganti rugi tidak diberikan dalam bentuk uang, melainkan dalam bentuk persil tanah yang lebih tertata dan luasnya disesuaikan dengan tanah yang dilepaskan untuk lokasi pembangunan kepentingan umum. Selanjutnya, pada periode setelah tahun 1999, ganti rugi diberikan dalam bentuk uang. Berdasarkan data primer dari survei lapangan, dapat diketahui bahwa lebih dari separuh responden menyatakan puas terhadap proses pengadaan tanah dalam pembangunan Jalan Lingkar Luar Kota Pontianak, sebagaimana tertera dalam Tabel 5.

Tabel 5. Persepsi Masyarakat terhadap Proses Pengadaan Tanah dalam Pembangunan Jalan Lingkar Luar Kota Pontianak Proses

Jumlah Sampel

Jumlah Puas

Tidak Puas

Puas

Tidak Puas

1

Sosialisasi

40

27

13

67.50

32.50

2

Negosiasi

40

15

25

37.50

62.50

3

Harga

40

28

12

70.00

30.00

4

Pembayaran

40

26

14

65.00

35.00

5

Biaya

40

28

12

70.00

30.00

62.00

38.00

No

Rataan

Persentase

Sumber: Olahan Data Primer, 2007.

Salah satu faktor kunci yang juga penting dalam mendukung kelancaran pengadaan tanah adalah proses sosialisasi yang mampu memberikan pengertian kepada pemilik tanah tentang manfaat pembangunan jalan lingkar baik terhadap kepentingan publik maupun individu pemilik tanah.

Pembelajaran 7: Proses sosialisasi yang mampu memberikan pengertian kepada pemilik tanah tentang manfaat proyek jalan lingkar baik bagi kepentingan publik maupun individu pemilik tanah menjadi faktor kunci mendukung kelancaran proses pengadan tanah.


83

Selanjutnya, berkenaan dengan struktur organisasi Panitia Pengadaan Tanah (P2T), dalam pelaksanaan FGD dilontarkan gagasan untuk memasukkan unsur penegak hukum, seperti Kepolisian dan Kejaksaan dalam organisasi P2T, agar keamanan pelaksanaan tugas P2T lebih terjamin. Rasa aman yang dimaksud tidak hanya terhadap kemungkinan ancaman fisik oleh pihak-pihak yang merasa dirugikan, tetapi juga terhadap kemungkinan tuntutan hukum. Dari rangkaian diskusi secara keseluruhan dalam kajian ini dapat disimpulkan bahwa yang lebih mendesak dan penting diperhatikan adalah membangun kesamaan persepsi dan pemahaman kepada seluruh instansi terkait terhadap peraturan-perundangan yang berlaku dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum, termasuk institusi penegak hukum. Secara garis besar dapat disimpulkan bahwa pengadaan tanah untuk pembangunan jalan lingkar Kota Pontianak dalam prosesnya tidak mengalami kendala yang berarti, karena sebagian besar lokasi pembangunan masih berupa tanah semak dan bergambut. Disamping itu, ketersediaan tanah di Pontianak masih relatif cukup luas, dan penduduknya relatif tidak padat. 4.3 Biaya Transaksi dalam Proses Pengadaan Tanah Bentuk dan faktor biaya transaksi dalam proses pengadaan tanah dapat dirinci sebagaimana dimuat pada Tabel 6.

Tabel 6. Komponen dan Bentuk Biaya Transaksi dalam Proses Pengadaan Tanah No

1

2

Komponen Biaya Transaksi

Komisi/Pungutan

Fee atau insentif

Bentuk Biaya Transaksi dan Faktor yang Mempengaruhi Bentuk Komisi “illegal” yang diperoleh oleh “rent seeker” dari selisih harga yg ditetapkan pemerintah dg yg diterima masyarakat. Pungutan yang dibebankan kepada masyarakat dalam proses pengadaan tanah seperti tahap pengukuran dan pengambilan dana tunai Insentif berupa honor atau gaji Panitia Pengadaan Tanah (P2T) Biaya perjalanan untuk operasional kuasa masyarakat Potensi kehilangan penerimaan dari pajak Kompensasi seperti kemudahan pembayaran dan keringanan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) Kehilangan kesempatan untuk mengambil manfaat dari proyek Kenaikan harga tanah dan aset akibat perjalanan waktu

Faktor Mempengaruhi Aksesibilitas terhadap informasi

Posisi tawar masyarakat Variasi organisasi pelaksana Variasi kelembagaan masyarakat Ketidakpastian implementasi proyek Pendekatan dalam pembebasan tanah

3

Pajak

4

Biaya opportunitas

5

Perubahan harga

6

Biaya waktu (negosiasi)

Waktu yang diperlukan dalam negosiasi

Posisi tawar masing-masing pihak dan variasi organisasi

7

Biaya eksekusi

Perubahan nilai aset pemukiman dan penyediaan infrastruktur selama menunggu eksekusi

Ketidakpastian proyek implementasi

Ketidakpastian implementasi proyek Ketidakpastian implementasi proyek

Mencermati Tabel 6, dapat diketahui bahwa pada prinsipnya biaya transaksi dalam proses pengadaan tanah terkait dengan faktor-faktor berikut: 1. Posisi tawar dari pihak-pihak yang bertransaksi, terutama berkenaan dengan kesetaraan aksesibilitas terhadap informasi. 2. Keterkaitan masyarakat dengan tanah yang akan dibebaskan, baik secara sosial, ekonomi maupun budaya. 3. Efektifitas kelembagaan atau organisasi dalam proses pengadaan tanah seperti landasan hukum, struktur organisasi, dan hubungan antar pihak-pihak terkait. 4. Kejelasan atau kepastian pelaksanaan pengadaan tanah. Temuan studi kasus yang menyatakan bahwa persepsi masyarakat kian membaik terhadap proses pengadaan tanah, dapat juga menjadi cerminan berkurangnya biaya transaksi yang ditanggung oleh masyarakat. Diperkirakan biaya transaksi yang sebelumnya lebih dibebankan kepada masyarakat, berangsur beralih kepada pemerintah. Hal itu dapat pula mengindikasikan bahwa penyempurnaan kebijakan pengadaan tanah, akan mengurangi biaya transaksi, setidaknya yang ditanggung oleh masyarakat.

84


4.4. Alternatif Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan Kepentingan Umum 4.4.1 Alternatif Konsolidasi Tanah Konsolidasi dapat dilaksanakan melalui 3 metode, yaitu penataan tanah dengan tanah pengganti; penataan tanah dengan ganti rugi uang untuk tanah yang terkena bagian sudutnya saja; dan penataan tanah dengan membongkar bangunan serta mengganti rugi dengan uang. Sebenarnya konsolidasi tanah bukanlah sesuatu yang baru dalam konteks kebijakan pertanahan di Indonesia. Peraturan Kepala BPN Nomor 4 tahun 1991 merupakan aturan pertama yang mengatur pelaksanaan konsolidasi tanah. Di dalam peraturan ini disebutkan bahwa konsolidasi tanah adalah kebijakan pertanahan mengenai penataan kembali penguasaan dan penggunaan kembali tanah serta usaha pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan, untuk meningkatkan kualitas lingkungan dan pemeliharaan sumberdaya alam dengan melibatkan partisipasi aktif masyarakat. Menurut Talkurputra (1993), beberapa prinsip dasar yang harus diperhatikan dalam implementasi konsolidasi tanah adalah: 1) Prinsip kesesuaian dengan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) 2) Prinsip administrasi tanah: Konsolidasi tanah harus dilakukan dengan tertib administrasi, meliputi: pendataan fisik tanah, administrasi, aspek hukum sampai kepada dikeluarkannya sertifikat, yang merupakan satu kesatuan dalam manajemen pertanahan. 3) Prinsip manfaat: Melalui konsolidasi tanah yang menikmati manfaatnya tidak hanya pemerintah akan tetapi juga para peserta konsolidasi tanah. 4) Prinsip partisipasi komunitas: Melalui konsolidasi tanah dilakukan pelibatan peran serta masyarakat dan diposisikan sebagai agen/subyek pembangunan. 4.4.2 Alternatif Bank Tanah Bank tanah adalah suatu lembaga yang menyediakan tanah untuk berbagai keperluan pembangunan, sekaligus bertindak selaku pengendali harga tanah. Bank Tanah merupakan suatu badan usaha yang tidak semata-mata mencari untung tetapi lebih bersifat mengelola pengelola pertanahan dari aspek pengendalian harga tanah dan mendukung pelaksanaan Rencana Tata Ruang. Fungsi Bank Tanah meliputi : a. Land Keeper: Menginventarisasi dan mengembangkan database tanah, administrasi dan sistem informasi pertanahan b. Land Warrantee : Mengamankan penyediaan, peruntukan, pemanfaatan tanah dan menjamin efisiensi pasar tanah c. Land Purchaser : Mengendalikan penguasaan dan penggunaan tanah d. Land valuer : Menunjang penetapan nilai tanah yang baku dan adil. e. Land Distributor : Menjamin distribusi tanah yang wajar dan adil. f. Land Management : Melakukan manajemen pertanahan.

a. b. c.

Sementara itu, manfaat Bank Tanah dapat dijelaskan sebagai berikut: Mengendalikan pasar tanah yang menjamin efisiensi dan rasionalitas harga tanah Mengefisienkan dan menjamin nilai tanah yang wajar dan adil Memadukan kebijakan, strategi, implementasi, dan evaluasi yang berkaitan dengan tanah.

Land banking di Amerika Serikat dilaksanakan oleh pemerintah lokal (pemerintah daerah), seperti di California. Land banking meliputi proses pembelian dan penguasaan lahan oleh pemerintah daerah sebelum pihak-pihak lain membuat bangunan diatasnya. Harga yang dibayar untuk sepetak lahan didasarkan pada nilai yang berlaku pada saat transaksi, bukan pada spekulasi penggunaan lahan. Dengan adanya bank tanah, diharapkan tanah bisa dijual dengan harga wajar, sesuai harga pasar yang berlaku.

5.


5.1 Kesimpulan Proses pengadaan tanah marak diwarnai dengan berbagai permasalahan. Namun demikian, temuan kajian ini menunjukkan bahwa apabila dilihat dari spektrum waktu yang lebih menyeluruh, sesungguhnya telah ada perbaikan persepsi masyarakat terhadap proses pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum. Perbaikan persepsi tersebut berlangsung seiring dengan berjalannya waktu, serta upaya untuk terus menyempurnakan kebijakan pengadaan tanah.


85

Contohnya, kebijakan mengikutsertakan lembaga penilai harga tanah yang independen7 dalam upaya mengatasi kebuntuan negosiasi ganti rugi mendapat respons positif dari sebagian besar pemangku kepentingan. Kajian ini juga mengindikasikan bahwa penyempurnaan kebijakan dapat mengurangi biaya transaksi dalam pengadaan tanah, setidaknya biaya transaksi yang ditanggung oleh masyarakat. Berdasarkan pembelajaran dari pelaksanaan pengadaan tanah, implementasi kebijakan pengadaan tanah untuk pembangunan kepentingan umum sangat ditentukan oleh komitmen dan peran Panitia Pengadaan Tanah (P2T), sejak tahap sosialisasi sampai dengan eksekusi pelepasan tanah. Dalam menghadapi resistensi warga, kapabilitas P2T menjadi sangat penting. Di tengah kondisi semacam ini sangat dituntut ketersediaan waktu dan kreatifitas P2T untuk berkomunikasi, yang tentunya tidaklah mudah, terlebih pada kondisi euphoria reformasi yang menentang keras pencabutan hak atas tanah. Besarnya tanggung jawab dan tantangan yang diemban P2T perlu didukung dengan sosialisasi yang memadai, tidak hanya di kalangan masyarakat yang terkena dampak pengadaan tanah, baik langsung maupun tidak langsung, tetapi juga di kalangan institusi pemerintah yang terkait, terlebih pada kalangan penegak hukum8. 5.2 Rekomendasi Temuan kajian mencatat telah terjadi perbaikan persepsi masyarakat terhadap proses pengadaan tanah, seiring dengan terus dilakukannya upaya untuk menyempurnakan kebijakan dan peraturan perundangan terkait pengadaan tanah. Penyempurnaan kebijakan pengadaan tanah, perlu dibarengi dengan komitmen P2T dalam melaksanakan tugasnya. Namun demikian, mencermati kompleksitas permasalahan dan tantangan yang dihadapi dalam proses pengadaan tanah, komitmen P2T saja tidaklah cukup. Patut diingat bahwa pengadaan tanah oleh pemerintah diatur dan dibatasi oleh ketentuan dan peraturan-perundangan. Dengan demikian pada setiap langkahnya memiliki implikasi hukum, terutama yang berkenaan dengan penggunaan uang negara. Berbeda dengan pengadaan tanah yang dilakukan oleh pihak swasta, misalnya dalam pengadaan tanah untuk membangun perumahan atau pusat perbelanjaan, ketentuan yang diterapkan relatif lebih fleksibel. Oleh karena itu, sosialisasi yang memadai dan penyamaan persepsi terutama dikalangan penegak hukum, mengenai peraturan perundangan pengadaan tanah sangat dibutuhkan untuk mendukung kelancaran pelaksanaan tugas P2T yang nyatanyata memiliki peran sentral dalam proses pengadaan tanah. Penyempurnaan peraturan-perundangan tentang pengadaan tanah ke depan perlu memberikan ruang gerak yang memadai bagi P2T untuk melaksanakan tugasnya dengan efektif tanpa terkungkung rasa was-was. Di satu sisi P2T menghadapi langsung tuntutan masyarakat untuk memenuhi kepuasan nilai ganti rugi, pada sisi lain P2T juga perlu memastikan tiap langkahnya agar tidak bertentangan dengan koridor hukum, terutama menyangkut ketentuan penggunaan anggaran. Disamping itu, hal lain yang juga mendasar untuk diperhatikan adalah perlunya harmonisasi antar kebijakan sektoral yang terkait pengadaan tanah. Pengadaan tanah untuk pembangunan Waduk Jatigede merupakan contoh konkrit dibutuhkannya harmonisasi tersebut. Dengan kawasan yang berskala besar, yakni 4.891 hektar, serta pengadaan tanah yang sudah berlangsung sejak 1982 namun belum kunjung selesai hingga sekarang, sangat dibutuhkan kesamaan persepsi dan political will di tingkat pusat, tidak hanya untuk mengapresiasi komitmen P2T serta pemerintah daerah terkait, tetapi juga untuk menjaga kredibilitas pemerintah di pandangan masyarakat setempat, yang sedemikian lama berada dalam situasi ketidakpastian.

86


Daftar Pustaka Alchian, Armen A. dan Harold Demsetz.1972. Production, Information Costs, and Economic Organization. The American Economic Review. Vol.62,Issue 5, December: 777-795. Benham, Alexandra dan Lee Benham. 2000. Measuring the Cost of Exchange. Dalam Claude Menard (ed.). Institutional,contracts and organizations: Perspektives from New Institutional Economics. UK and USA: Edward Eglar. Birner, Regina.1996. The Role of Livestock in Economic Depelovment: Theory and Empirical Evidence (The case of Sri Lanka). Dissertation. Germany: Gottingen University. Unpublished. -------------.1999. The role of Livestock in Economic Development: Theoretical Approaches and their Application in the case of Sri Lanka. England : Ashgate. Coliins, Bruce M. dan Frank J. Fabozzi.1991. A Methodology for Measuring Transaction Costs. Financial Analysts Journal. Marc-April: 27-36. Dietrich, Michael.1994. Transaction Costs Economics and Beyond: Towards a New Economics of the Firm. New York: Routledge. Fahlbeck, Eric.1996.Eassays in Transaction Costs Economics. Swedish University of Agricultural Science (SLU). Sweden: Uppsala. Freeman, John R.1989. Democracy and Markets: The Politic of mixed Economies. Ithaca: Cornell University Press. Food and Agriculture Organization. 2003. The Design of Land Consolidation Pilot Projects in Central and Eastern Europe. Food and Agriculture Organization of The United Nations, Roma. Furubotn, Eirik dan Rudolf Richter. 2000. Institutional and Economics Theory: The Contribution of the New Institutional Economics. Ann Arbor USA: The University of Michigan Press. -------------.1991. The New Institutional Economics: An Assessment. Dalam Eirik G. Furubotn dan Rudolf Richter. (eds.). The New Institutional Economics: A Collection of Articles from the Journal of Institutional and Theoretical Economics.J.C.B. Mohr (Paul Siebeck). Germany: Tubingen. Hart, Oliver.1995. Corporate Governance: Some Theory and Implications. The Economic Journal. Vol. 105, Issue 430, May:678-689. Hartwick, J.M. and Olewiler, N.D. 1986. The Economics of Natural Resources Use. Harper & Rows, Inc. New York. Hira, Anil dan Ron Hira.2000. The Institutionalism: Contradictory Nations of Change. American Journal of Economics and Sociology. Vol. 59, No. 2. April: 267-282. Howe, C.W., 1979. Natural Resources Economics. Issue, Analysis and Policy. Jhon Wiley & Sons, Inc. Canada Jacoby, E.H. 1968. Agrarian Reconstruction. Food and Agriculture Organization of The United Nations, Roma. Kherallah, Mylene dan Johann Kirsten.2001. The New Institutional Economics Application for Agricultural Policy Research in Developing Countries. MSSD Discussion Paper. No. 41, June. Washington DC: IFPRI. Mburu, John.2002. Collaborative Management of Wildlife in Kenya: An Empirical Analysis of Stakeholders’ Participation, Costs and Incentives. Socioeconomic Studies on Rural Development. Vol. 130, Wissenschaftsverlag Vauk Kiel KG. North, Gary.1992. The Coase Theorem: A Study in Economic Epistemology. Texas: Institute fo Christian Economics. Nothale, D.W. 1982. Land Tennure System and Agricultural Production in Malawi. In Arntzen, J.W., L.D. Ngcongco and S.D. Turner (Eds). Land Policy and Agriculture in Eastern and Southern Africa. Papers Presented at a Workshop in Gaborone, Bostwana, 14-19 February 1982. Poulton, C., et al.1998. A New Institutional Economics Perspective on Current Policy Detabes. Dalam A. Dorward, et al.(eds.). Smallholder Cash Crop Production under Market Liberalization: A New Institutional Economics Perspective. Wallingford and New York: CAB International. United Nations. 2005. Land Administration in The UNECE Region, Development Trends and Main Principles. Economic Comission for Europe, United Nations, Geneva. Talkurputra, M.N.D, 1993. Policy and Implementation of Land Consolidation in Indonesia. In Land Readjustment and Urban Development. Seminar Proceedings of the 7th International Seminar, Denpasar City, Bali Province, 8-10 November 1993, Organized by State Ministry for Agrarian Affairs. Republic of Indonesia. Vincent, JR., 1990. Rent Capture and the Feasibility of Tropical Forest Management. Land Economics Vol. 66 (May): 212223. The Board of Regents of the University of Wisconsin System. Wallis, Joe, Paul Kilerby, dan Brian Dollery.2004. Social Economics and Social Capital. International Journal of Social Economics. Vol. 31, No. 3: 239-258. Wang, Ning. 2003. Measuring Transaction Costs: An Incomplete Survey. Chicago USA: Paper presented at the Conference on Transaction Costs organized by the Ronald Coase Institutions. Williamson, Oliver E.1973. Markets and Hierarchies: Some Elementary Considerations. The American Economic Review. Vol. 63, Issue 2, May: 316-325. Zhou, J.M. 1997. A New Proposal for Land Consolidation and Expansion in Japan and Other Econo.


87

Catatan Kaki Pada kesempatan salah satu diskusi yang dilakukan dalam kajian ini, diperoleh informasi dari Pemda setempat bahwa dua peserta diskusi yang sangat vokal sebenarnya bukan merupakan warga di wilayah desa yang bersangkutan. 2 Dalam berbagai diskusi pengadaan tanah, sering ditanyakan mengapa pengadaan tanah oleh swasta lancar-lancar saja meski pada kawasan tanah berskala besar, 3 Rincian kategori dimuat dalam sub bab 4.1. 4 Perpres No. 65 tahun 2006 Pasal 10 ayat 2 berbunyi sebagai berikut ” Apabila setelah diadakan musyawarah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak tercapai kesepakatan, panitia pengadaan tanah menetapkan besarnya ganti rugi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 13 huruf a dan menitipkan ganti rugi uang kepada pengadilan negeri yang wilayah hukumnya meliputi lokasi tanah yang bersangkutan” 5 Empat belas (14) kategori lain yang turut dicakup dalam Perpres 36/2005 meliputi: Rumah sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat; Peribadatan; Pendidikan atau sekolah; Pasar umum; Fasilitas pemakaman umum; Pos dan telekomunikasi; Sarana olah raga; Stasiun penyiaran radio, televisi dan sarana pendukungnya; Kantor Pemerintah, pemerintah daerah, perwakilan negara asing, Perserikatan Bangsa-Bangsa, dan atau lembaga-lembaga internasional di bawah naungan Perserikatan Bangsa-Bangsa; Fasilitas Tentara Nasional Indonesia dan Kepolisian Negara Republik Indonesia sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya; Lembaga pemasyarakatan dan rumah tahanan; Rumah susun sederhana; Pertamanan; Panti sosial. 6 Mekanisme penunjukkan kuasa masyarakat oleh warga yang bersangkutan diberlakukan tidak hanya untuk mempermudah proses musyawarah karena banyaknya jumlah Kepala Keluarga (KK)/ rumah tangga yang terkena pengadaan tanah, tetapi juga untuk melakukan komunikasi yang lebih intensif dengan warga yang cenderung resisten. 7 Lembaga/Tim Penilai Harga Tanah adalah lembaga/tim yang profesional dan independen untuk menentukan nilai/harga tanah yang akan digunakan sebagai dasar guna mencapai kesepakatan atas jumlah/besarnya ganti rugi. (Perpres 36/2005 jo Pepres 65/2006) 8 Pada diskusi di Medan, dilontarkan usulan untuk mengikutsertakan unsur penegak hukum dalam P2T. 1

88


Kebijakan Mengenai Penetapan Naskah Akademik sebagai Prasyarat Penyusunan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Daerah DIREKTORAT HUKUM DAN HAM e-mail: [email protected]

ABSTRAK Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak mengatur mengenai kebutuhan dibuatnya naskah akademik. Pengaturan mengenai adanya suatu naskah akademik tertuang dalam Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan Rancangan Undang-Undang (RUU), Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP), Perpres yang hanya mencantumkan kata “dapat”, kata “dapat” diartikan bahwa boleh dibuat dan boleh tidak dibuat. Pengaturan tersebut perlu dikaji lebih lanjut apakah kata “dapat” perlu diubah dengan kata “wajib”. Walaupun ketentuan tentang pembuatan naskah akademik bagi setiap penyusunan rancangan peraturan daerah (Perda) belum ada pengaturannya, namun untuk menjaga agar pelaksanaan atau implementasi Perda tidak menjadi bermasalah di kemudian hari, perlu adanya ketentuan yang menjaga proses pembentukan Perda supaya dapat menampung dan sesuai dengan aspirasi masyarakat yang ada. Adapun Tujuan dan Manfaat dilakukannya kajian Kebijakan Penetapan Naskah Akademik sebagai Prasyarat Penyusunan RUU dan Rancangan Perda adalah mengetahui dan menganalisis tentang urgensi peran naskah akademik sebagai prasyarat bagi proses penyusunan RUU dan Raperda selain itu juga mengetahui dan menganalisis tentang standar muatan naskah akademik yang ideal bagi pengajuan RUU dan Raperda serta mengetahui dan menganalisis bagaimana seharusnya mekanisme penyusunan naskah akademik dalam pengajuan RUU dan Raperda. Sedangkan metodologi yang digunakan dalam pelaksanaan kajian ini adalah dengan melakukan Metode Pengumpulan Data yaitu dengan melaksanakan wawancara yakni mengadakan tanya jawab langsung dengan responden atau informan penelitian (key informan) yang dilakukan secara terstruktur dengan menggunakan pedoman wawancara berupa daftar pertanyaan untuk memperoleh data primer yang relevan dan sistematis dan melakukan Studi Pustaka: dengan mempelajari referensi untuk memperoleh kerangka teoritis maupun teknis yang dapat dijadikan bahan acuan dalam analisis dan pembahasan selanjutnya. Dari kajian ini dapat disimpulkan bahwa kedudukan naskah akademik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan sangat penting untuk memberikah arah bagi para pemangku peran maupun perancang untuk memahami secara utuh kebijakan baru yang hendak ditawarkan kepada masyarakat sebagai pengganti kebijakan sebelumnya. Disamping itu, ketersediaan naskah akademik diharapkan juga dapat meningkatkan kualitas perumusan peraturan perundang-undangan karena dengan tersedianya alur pikir yang terstruktur terhadap rangkaian kebijakan yang menyeluruh, suatu rancangan peraturan perundang-undangan akan dapat dipahami dengan baik.


89

1.

Latar Belakang

Prestasi pembangunan hukum di Indonesia khususnya dalam pembangunan materi hukum (legal substance) lebih didasarkan pada prestasi jumlah undang-undang yang dihasilkan. Sebagai ilustrasi sejak terjadinya reformasi pada pertengahan tahun 1997, pada era Presiden Habibie jumlah undang-undang yang dihasilkan mencapai angka yang cukup mencengangkan. Pada akhir tahun 1998-1999 hampir kurang lebih 90-an undang-undang dapat diterbitkan. Namun demikian apakah prestasi dari sisi kuantitas tersebut juga diikuti dengan telah dipenuhinya unsur yuridis, filosofis dan sosiologis dari undang-undang tersebut. Karena dengan telah dipenuhinya unsur tersebut akan dapat membantu implementasinya dalam masyarakat. Dalam kenyataannya jumlah undang-undang yang diterbitkan menjadi indikator suksesnya Pemerintah dalam menjalankan fungsi dan tugasnya. Pertanyaan-pertanyaan yang muncul dari uraian di atas adalah apakah undang-undang yang dikeluarkan tersebut benar-benar diperlukan oleh masyarakat; apakah kerangka berpikir atau landasan berpikir telah dibuat untuk memberikan justifikasi bahwa suatu permasalahan sangat membutuhkan pengaturan dalam bentuk undang-undang atau cukup dengan peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang; apakah sudah menjadi asumsi umum bahwa dengan dikeluarkannya suatu undang-undang, maka dengan sendirinya undang-undang tersebut akan berjalan efektif dan implementatif; apakah sebelum menyusun rancangan undang-undang tersebut telah diantisipasi kebutuhan-kebutuhan adanya peraturan pelaksanaan, atau apabila tidak diperlukan aturan pelaksanaan maka bagaimana merancang suatu undang-undang yang langsung dapat diimplementasikan di dalam masyarakat. Pertanyaan-pertanyaan tersebut sebenarnya dapat dijawab dengan melalui suatu penelitian awal yang hasilnya nanti akan dituangkan dalam bentuk naskah akademik sebagai dokumen pendukung dari suatu rancangan undang-undang. Sebagian orang berpendapat bahwa tidak semua undang-undang memerlukan suatu naskah akademik, karena sifat pengaturannya yang bervariasi. Namun sebagian lain berpendapat bahwa naskah akademik merupakan suatu keharusan karena suatu undang-undang mengandung substansi yang sifatnya abstrak dan umum. Oleh karenanya tidak mudah bagi semua orang untuk memahami dasar filosofis, dasar yuridis dan dasar sosiologis hanya dengan menuangkan dalam konsideran Menimbang dari suatu undang-undang. Pengalaman dari berbagai pembahasan rancangan undang-undang baik di tingkat interdep maupun di DPR memperlihatkan tingkat kualitas dari rancangan undang-undang sedikit banyak tergantung pada apakah instansi pemrakarsa menguasai permasalahan dan landasan dasar urgensi diajukannya suatu rancangan undang-undang. Namun diakui bahwa adanya suatu naskah akademik itu pun juga belum menjadi jaminan suatu undang-undang dapat berjalan efektif di masyarakat, karena masih terdapat pihak-pihak terkait lainnya yang juga perlu mendukung agar pelaksanaan undang-undang dapat berjalan sebagaimana mestinya. Namun adanya naskah akademik dirasakan akan lebih menguntungkan bagi pemangku kepentingan, karena paling tidak landasan berpikir mengenai urgensi kebutuhan undang-undang yang akan dikeluarkan tetap dapat menjadi referensi dikemudian hari. Permasalahan lain sehubungan dengan kebutuhan adanya suatu naskah akademik adalah adanya anggapan bahwa suatu rancangan undang-undang yang diajukan oleh lembaga/instansi seolah-olah menjadi hak paten dari instansi/lembaga yang bersangkutan. Hal tersebut berimplikasi bahwa pembuatan naskah akademik diserahkan kepada instansi/lembaga pemrakarsa apakah mereka menganggap penting atau tidak untuk membuat naskah akademik. Bahkan seringkali terjadi rancangan undang-undang dibuat terlebih dahulu berdasarkan tuntutan masyarakat sesaat atau kebutuhan dari instansi/lembaga untuk dapat lebih meningkatkan kewenangannya sendiri (ego sektoral). Di kemudian hari apabila mereka menghadapi kesulitan dalam pembahasan rancangan undang-undang tersebut, barulah naskah akademik dibuat. Hal tersebut jelas kurang mencerminkan pembuatan suatu undang-undang yang baik, yaitu memenuhi syarat filosofis, sosiologis dan yuridis, karena terlihat instansi/lembaga tidak siap dalam mengajukan suatu rancangan undang-undang. Kecenderungan yang ada selama ini terjadi adalah semata-mata untuk mendapatkan alokasi anggaran pembangunan dan secara paralel disusun rancangan undang-undang atau jika dibutuhkan maka dibuat naskah akademiknya. Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tidak mengatur mengenai kebutuhan dibuatnya naskah akademik. Pengaturan mengenai adanya suatu naskah akademik tertuang dalam Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan RUU. RPP, Perpres yang hanya mencantumkan kata “dapat”, kata “dapat” diartikan bahwa boleh dibuat dan boleh tidak dibuat. Pengaturan tersebut perlu dikaji lebih lanjut apakah kata “dapat” perlu diubah dengan kata “wajib”. Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 hanya mengatur mengenai Tata Cara Penyusunan Rancangan UndangUndang, Rancangan Peraturan Pemerintah, Rancangan Peraturan Presiden, yang artinya hanya peraturan di tingkat pusat, sedangkan untuk Tata Cara Penyusunan peraturan di tingkat daerah tidak diatur lebih lanjut. Pasal 27 UU No. 10 Tahun 2004 menyebutkan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara mempersiapkan rancangan peraturan daerah yang berasal dari gubernur atau bupati/walikota diatur dengan Peraturan Presiden, namun hingga kini Peraturan Presiden tersebut belum juga lahir. Oleh karena itu, untuk penyusunan peraturan di tingkat daerah belum ada aturan yang mewajibkan naskah akademik ada dalam setiap penyusunan peraturan di tingkat daerah. Walaupun ketentuan tentang pembuatan naskah akademik bagi setiap penyusunan rancangan peraturan daerah

90


belum ada pengaturannya, namun untuk menjaga agar pelaksanaan atau implementasi Perda tidak menjadi bermasalah di kemudian hari, perlu adanya ketentuan yang menjaga proses pembentukan Perda supaya dapat menampung dan sesuai dengan aspirasi masyarakat yang ada. Pada kenyataannya, banyak sekali Perda yang dalam pelaksanaannya tidak efektif di lapangan sehingga tujuan pengaturan dari suatu Perda menjadi tidak terlaksana. Perda-perda tentang larangan membuang sampah, perda-perda tentang larangan merokok di tempat umum dan perda-perda yang membatasi aktivitas kaum perempuan yang banyak diterbitkan di daerah-daerah dapat dijadikan contoh peraturan yang sulit pelaksanaannya dan lemah penegakan hukumnya. Kelemahan pada pengundangan perda tersebut, umumnya, terjadi karena lemahnya pemetaan masalah yang ingin ditangani dan lemahnya kemampuan pembuat peraturan untuk memahami kondisi sosiologis masyarakat yang hendak diatur melalui perda-perda tersebut. Jika penyusunan perda-perda tersebut didahului dengan naskah akademik yang memadai seharusnya kelemahan-kelemahan tersebut dapat lebih teratasi. 2.

Tujuan dan Manfaat

Tujuan dan Manfaat dilakukannya kajian Kebijakan Penetapan Naskah Akademik sebagai Prasyarat Penyusunan Rancangan Undang-undang adalah: 1. Mengetahui dan menganalisis tentang urgensi peran naskah akademik sebagai prasyarat bagi proses penyusunan rancangan undang-undang dan RAPERDA 2. Mengetahui dan menganalisis tentang standar muatan naskah akademik yang ideal bagi pengajuan RUU dan RAPERDA. 3. Mengetahui dan menganalisis bagaimana seharusnya mekanisme penyusunan naskah akademik dalam pengajuan RUU dan RAPERDA 3.

Metodologi

Metodologi yang digunakan dalam pelaksanaan kajian ini adalah : 3.1. Metode Pengumpulan Data : 1) Melaksanakan wawancara yakni mengadakan tanya jawab langsung dengan responden atau informan penelitian (key informan) yang dilakukan secara terstruktur dengan menggunakan pedoman wawancara berupa daftar pertanyaan untuk memperoleh data primer yang relevan dan sistematis. 2) Studi pustaka: dengan mempelajari referensi untuk memperoleh kerangka teoritis maupun teknis yang dapat dijadikan bahan acuan dalam analisis dan pembahasan selanjutnya. 3.2. Metode Analisis Data : Adalah metode analisis deskriptif yaitu dengan menjabarkan, menganalisis dan membandingkan data atau informasi yang diperoleh melalui konsep-konsep teori yang relevan. 4.


Berdasarkan hasil kajian dan penelitian Kebijakan Penetapan Naskah Akademik sebagai Prasyarat dalam Pembentukan RUU dan Raperda tentang urgensitas dari peranan Naskah Akademik sebagai Prasyarat pembentukan RUU dan Raperda. 4.1. Landasan Teoritis dan Konseptual tentang Naskah Akademik Ketentuan tentang pengaturan kewajiban pembuatan Naskah Akademik tidak diatur secara tegas dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku. UU No. 10 tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Presiden No. 68 tahun 2005, pedoman penyusunan naskah akademik tidak secara jelas diatur. Bahkan pada prakteknya, masyarakat dapat menemukan format naskah akademik yang berbeda-beda. Jimly Asshiddiqie membedakan rancangan atau draft undang-undang ke dalam kategori naskah akademik, naskah politik dan naskah hukum.1 Suatu rancangan undang-undang masih berstatus sebagai naskah akademik pada saat masih dalam tahap perencanaan dan masih berada dalam lingkup tanggung jawab internal pemerintah.2 Naskah ini kemudian berubah status sebagai naskah politis pada saat telah resmi diputuskan oleh pemegang otoritas politik menjadi rancangan undang-undang.3 Dan akhirnya, setelah mendapatkan pengesahan melalui Rapat Paripurna DPR sebagai tanda dicapainya persetujuan bersama atas Rancangan Undang-Undang tersebut menjadi Undang-Undang, naskah ini kemudian disebut sebagai naskah hukum.4 Dalam Peraturan Presiden No. 68 tahun 2005 diuraikan pengertian naskah akademik sebagai berikut: “naskah akademik adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan Rancangan Undang-Undang.”5


91

Dari pengertian tersebut, Maria Farida menyimpulkan bahwa naskah akademik seharusnya disusun sebelum rancangan undang-undangnya terbentuk.6 Dengan demikian, penyusunan naskah akademik yang dilakukan setelah rancangan undang-undangnya dirumuskan, meskipun dapat dipertanggungjawabkan secara imiah, namun secara fungsional kurang memberikan arah pengaturan peraturan perundang-undangan. Bahkan dalam hal tertentu dapat dinyatakan bahwa penyusunan naskah akademik yang demikian hanyalah bersifat formalitas belaka dan sekadar memberikan justifikasi akademis bagi pembentuk peraturan perundang-undangan terhadap rancangan yang telah disusunnya. Lebih lanjut, Maria Farida memandang pentingnya pembentukan risalah pembahasan yang dilakukan selama proses pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut berlangsung untuk mengukur kesesuaian antara peraturan perundang-undangan yang dibentuk dengan pilihan kebijakan yang direncanakan dan terumuskan dalam naskah akademiknya.7 Risalah ini juga berguna sebagai bahan evaluasi untuk mengetahui alasan-alasan yang mendasari setiap rumusan dalam peraturan perundang-undangan tersebut.8 4.2. Urgensi Penggunaan Naskah Akademik Keunggulan Naskah Akademik menurut Jimly Asshiddiqie, terletak pada pertimbangan-pertimbangan normatif yang mengandung kebenaran ilmiah. Karena naskah rancangan akademik undang-undang disusun sebagai hasil kegiatan penelitian yang bersifat akademik sesuai dengan prinsip-prinsip ilmu pengetahuan yang rasional, kritis, objektif dan impersonal. Mengingat kegunaannya sebagai landasan berpikir perumusan suatu rancangan perundangundangan, maka para perumus rancangan akademik harus dapat menggambarkan adanya berbagai alternatif rumusan yang mungkin dipilih oleh pemegang otoritas politik atas rancangan undang-undang itu, apabila terdapat beberapa kemungkinan gagasan normatif. Rancangan peraturan perundang-undangan yang disiapkan pemerintah, lazimnya hanya terfokus pada bentuk atau format draft RUU atau Raperda-nya saja. Padahal, menurut Ann dan Bob Seidman, untuk memperkuat justifikasi terhadap substansi rancangan peraturan perundang-undangan, perancang membutuhkan suatu laporan penelitian, karena tiga alasan.9 Pertama, laporan penelitian yang adequate akan memberikan pembenaran bagi proses pembentukan kebijakan yang sedang berlangsung. Kedua, laporan penelitian atau naskah akademik juga berfungsi sebagai peta yang akan memandu perancang (drafter) dalam menghimpun dan mensistematisir kerangka besar kebijakan yang akan diterapkan berdasarkan kondisi yang tersedia. Ketiga, kehadiran naskah akademik juga akan memastikan bahwa perancang akan menyusun serangkaian norma yang terstruktur secara logis. Disamping itu, urgensi naskah akademik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan antara lain juga untuk memberikan gambaran bahwa rancangan undang-undang yang bersangkutan tidaklah disusun karena kepentingan sesaat, kebutuhan yang mendadak, atau karena pemikiran yang tidak mendalam.10 Dengan demikian, kehadiran naskah akademik berfungsi pula sebagai quality control bagi suatu rancangan peraturan perundangundangan.11 Hal ini terkait dengan berbagai informasi yang disediakan dalam naskah akademik yang memberikan gambaran bagi para legislator dan masyarakat pada umumnya perihal problem sosial yang akan diperbaiki sebagai tujuan yang hendak dicapai dari diundangkannya peraturan tersebut.12 Urgensitas pembuatan Naskah Akademik bagi pembentukan peraturan daerah juga merupakan :13 1. Media nyata bagi peran masyarakat dalam proses pembentukan peraturan daerah, bahkan inisiatif penyusunan Naskah Akademik dapat berasal dari masyarakat. Hal ini merupakan keuntungan tersendiri, dengan terlibatnya masyarakat dalam proses pembentukan peraturan daerah maka aspirasi-aspirasi masyarakat akan lebih terakomodasi. Peran serta masyarakat ini juga sesuai dengan perumusan Pasal 53 UU Nomor 10 Tahun 2004 jo Pasal 139 ayat (1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. 2. Bahwasanya bahwa Naskah Akademik memaparkan alasan-alasan, fakta-fakta atau latar belakang tentang halhal yang mendorong disusunnya suatu masalah atau urusan sehingga sangat penting dan mendesak diatur dalam peraturan daerah. Aspek yang perlu diperhatikan dalam latar belakang ini adalah aspek ideologis, politis, budaya, sosial, ekonomi, pertahanan dan keamanan (ekspoleksosbudhankam). Manfaat dari informasi yang ada di dalam latar belakang bagi pembentuk peraturan daerah adalah mereka bisa mengetahui dengan pasti tentang mengapa perlunya dibuat sebuah peraturan daerah dan apakah peraturan daerah tersebut memang diperlukan oleh masyarakat. Prof. Hikmahanto Juwana, SH, LLM, PhD mengibaratkan naskah akademik dalam proses penyusunan RUU seperti potret ataupun peta tentang berbagai hal terkait dengan peraturan perundang-undangan yang hendak diterbitkan. Dengan adanya potret tersebut dapat ditentukan apakah suatu peraturan perundangan akan melembagakan atau memformalkan apa yang telah ada dan berjalan di masyarakat atau juga dapat mengubah apa yang hidup di masyarakat. Pengertian seperti ini perlu disampaikan karena, dalam praktiknya, sering terjadi suatu kesalahan persepsi bahwa naskah akademik dianggap atau malah dibuat untuk melegitimasikan suatu RUU tertentu, akibatnya naskah akademik dibuat setelah RUU disiapkan. Bahkan, dalam beberapa kasus, naskah akademik dianggap dibuat hanya untuk memenuhi syarat formal saja, karena telah ada anggaran yang dialokasikan untuk itu.

92


4.3. Muatan Naskah Akademik Mengenai standard muatan Naskah Akademik yang dijadikan panduan dalam penyusunan Naskah Akademik, tidak terdapat keseragaman tentang muatan atau isi yang sebaiknya ada dalam Naskah Akademik. Berbagai macam muatan atas standard isi yang dapat dimasukkan dalam Naskah Akademik dilakukan dengan format yang berbeda-beda tergantung dari kebutuhan dan analisa yang harus dilakukan dari rancangan undang-undang yang akan dibentuk. Secara muatan, pada prinsipnya, naskah akademik memuat mengenai hal-hal yang menjadi landasan filosofis tentang apa yang akan diatur dalam suatu RUU. Naskah akademik diperlukan bagi pemangku kepentingan dan perancang (drafter) untuk mengambil keputusan apakah suatu substansi perlu atau tidak diatur dalam suatu RUU. Substansi-substansi yang harus ada dalam Naskah Akademik antara lain: a. Tujuan dibuatnya RUU Naskah akademik harus memuat mengenai tujuan dibuatnya suatu UU (politik hukum suatu UU). Politik hukum dapat dibedakan dalam dua dimensi12. Pertama, politik hukum yang menjadi alasan dasar dari diadakannya suatu peraturan perundang-undangan (kebijakan dasar atau basic policy). Contohnya adalah UU Hak Cipta yang memilki kebijakan dasar untuk memberikan perlindungan bagi pencipta dan ciptaannya. Kedua, tujuan atau alasan yang muncul di balik pemberlakuan suatu peraturan perundang-undangan (kebijakan pemberlakuan atau enactment policy). Misalnya, UU Hak Cipta dibentuk tidak sekedar untuk melindungi pencipta atas hasil ciptaannya, tetapi juga untuk memberi iklim investasi yang kondusif bagi investor asing. b. Pembahasan tentang apa yang akan diatur. Pembahasan ini sebaiknya diuraikan secara tepat dan tajam karena menentukan muatan materi yang akan diatur dalam Rancangan Undang-Undang. c. Faktor berjalannya Rancangan Undang-Undang Dalam bagian ini diuraikan keberadaan infrastruktur pendukung untuk terlaksananya rancangan undang-undang bila menjadi undang-undang nantinya. Hal ini dibutuhkan agar UU tersebut berjalan secara efektif dan tidak hanya memiliki makna simbolik. Misalnya jika disebutkan bahwa setiap orang berhak mendapatkan pendidikan wajib hingga tingkat Sekolah Menengah Umum (SMU), harus dilihat apakah setiap daerah di Indonesia telah memiliki infrastruktur sekolah yang memadai. d. Penelusuran peraturan perundang-undangan yang berlaku dan perjanjian internasional. Penelusuran terhadap peraturan perundang- undangan dilakukan untuk memastikan agar tidak ada ketentuan yang saling bertentangan bila UU tersebut telah berlaku. Hal ini diperlukan karena apabila ada UU yang saling bertentangan, akan sulit untuk dicari penyelesaiannya. Penggunaan asas Lex Spesialis derogat Lex Generalis ataupun asas peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi akan mengenyampingkan peraturan yang lebih rendah tidak akan menyelesaikan peraturan perundang-undangan yang saling bertentangan. e. Rujukan Dalam naskah akademik perlu diuraikan tentang rujukan terkait dengan RUU yang akan dibuat. Ada tiga rujukan yang dapat digunakan. Yang pertama, mengambil peraturan dari luar negeri yang mirip dengan RUU yang akan dibuat. Kedua, merujuk model law yang dibuat oleh organisasi internasional. Ketiga, merujuk kepada perjanjianperjanjian internasional yang belum diratifikasi oleh Indonesia. 4.4. Tahapan Penggunaan Naskah Akademik Penggunaan Naskah Akademik dalam Proses Pembentukan Undang-Undang dan Raperda meliputi kegiatan perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan.14 Penjelasan dari tahap-tahap tersebut adalah sebagai berikut : a.

Tahap Perencanaan Pada tahap perencanaan, penyusunan undang-undang dibuat dalam suatu Program Legislasi Nasional (Prolegnas).15 Menurut pengertian yang diberikan oleh UU No. 10 tahun 2004, Prolegnas adalah instrumen perencanaan program pembentukan UU yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis.16 Dalam Peraturan Tata Tertib DPR dijelaskan lagi bahwa dalam prolegnas dimuat daftar rancangan undang-undang (RUU) yang akan dibahas oleh DPR dan Pemerintah untuk 5 (lima) tahunan dan 1 (satu) tahunan.17 Program legislasi nasional pada dasarnya hasil dari rumusan atau kesepakatan bersama antara Pemerintah dan DPR. Oleh karena itu, sebelum melahirkan satu program legislasi nasional, DPR dan Pemerintah di lingkungannya masing-masing menyusun program legislasi nasional. Di lingkungan DPR penyusunan program legislasi nasional dikoordinasikan oleh Badan Legislasi (Baleg) DPR dengan cara menginventarisasi masukan dari anggota Fraksi, Komisi, DPD dan masyarakat,18 sedangkan penyusunan program legislasi nasional di lingkungan pemerintah dikoordinasikan oleh Menteri Hukum dan HAM dengan cara menginventarisasi masukan dari departemen-departemen, lembaga-lembaga pemerintah non-departemen dan juga masyarakat.19 Setelah masing-masing pihak memiliki program masing-masing dilakukan koordinasi penyusunan program legislasi nasional antara DPR dan Pemerintah yang dilaksanakan oleh DPR melalui Badan Legislasi DPR.20


93

Hasil diagnosis yang dilakukan oleh penelitian Komisi Hukum Nasional terhadap penyusunan Prolegnas 1999 – 2004 dapat diketahui ternyata perilaku penyusunan prolegnas masih dalam taraf mencatat daftar keinginan, bukan daftar kebutuhan, karena terbukti belum mampu secara optimal mengakomodasi kebutuhan riil masyarakat (para stakeholders).21 Dalam penelitian tersebut diungkap bahwa salah satu penyebab ketidakmampuan prolegnas mengakomodasi kebutuhan riil masyarakat karena penyusunan prolegnas tidak dilakukan melalui suatu penelitian hukum yang diorganisasi dengan baik untuk menangkap aspirasi publik.22 Selain itu juga terungkap, sebagai sebuah program, indikator yang digunakan dalam menyusun prolegnas juga sangat bervariasi yang menunjukkan bahwa politik pembangunan hukum di Indonesia tidak jelas atau minimal tidak dipahami dengan jelas oleh para pihak yang berperan dalam penyusunan prolegnas.23 Dengan demikian dapat dikatakan bahwa tingkat urgensitas penggunaan penelitian hukum dalam penyusunan prolegnas dapat dilihat dari kemampuan prolegnas menangkap kebutuhan riil masyarakat serta penggunaan indikator yang terencana dan sistemik dalam penetapan prioritas dalam penyusunan prolegnas. Dengan kata lain dapat disimpulkan bahwa naskah akademik dibutuhkan sejak dari penyusunan prolegnas yang sekurang-kurangnya berisikan arah politik hukum, khususnya politik pembentukan hukum serta suatu penelitian yang menggambarkan realitas kebutuhan masyarakat (para stakeholders) terhadap pengaturan hukum. b.

Tahap Pembahasan Pembahasan rancangan undang-undang menurut UUD Negara RI tahun 1945 dilakukan bersama-sama antara DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama. Menurut Pasal 32 ayat (1) UU No. 10 tahun 2004 dalam pembahasan ini, pemerintah dapat diwakili oleh Menteri yang ditugasi. Pembahasan rancangan undang-undang di DPR dilakukan dalam 2 (dua) tingkat pembicaraan, yaitu: Pembicaraan Tingkat I dilakukan dalam Rapat Komisi, Rapat Badan Legislasi, Rapat Panitia Anggaran, atau Rapat Panitia Khusus. Sedangkan Pembicaraan Tingkat II dilakukan dalam sebuah Rapat Paripurna.24 Penggunaan naskah akademik dalam tahap pembahasan undang-undang di DPR secara praktik memang dapat dikatakan belum optimal. Terungkap bahwa sebagian besar anggota DPR kurang memanfaatkan hasil penelitian dalam pembahasan undang-undang.25 Diantara penyebab tidak optimalnya para anggota DPR memanfaatkan hasil penelitian adalah menyangkut tidak sesuainya hasil penelitian dengan materi yang dibutuhkan para anggota DPR dan cara penyajian dari penelitian yang sering kali tidak efektif menyampaikan pesan yang dibutuhkan. Materi yang dibutuhkan para anggota dewan khususnya dalam proses legislasi memang disebut sangat beragam. Namun, secara garis besar, materi utama yang selalu dianggap dibutuhkan dalam setiap pembahasan undang-undang adalah mengenai politik hukum yang menjadi urgensi dan argumentasi dari suatu undang-undang yang akan dilahirkan.26 Selain itu, secara praktis para anggota DPR juga menyebut analisis pasal per pasal yang disertai alternatif-alternatifnya menjadi kebutuhan ketika dilakukan pembahasan tingkat pertama di DPR. Hasil penelitian ini juga sejajar dengan penelitian yang dilakukan oleh FH Unand pada tahun 2002 yang menyebut bahwa jenis penelitian yang dibutuhkan para anggota DPR adalah penelitian dokumentasi untuk mengetahui sinkronisasi dan politik hukum. Kajian tentang politik hukum dianggap sangat penting dilakukan untuk menentukan konsistensi arah yang dicitacitakan dicapai oleh keberadaan suatu peraturan/undang-undang.27 Seperti telah disebut di atas, cara penyajian juga menentukan apakah suatu hasil penelitian digunakan dan bermanfaat dalam setiap pembahasan undang-undang di DPR. Dari penelitian ini juga terungkap bahwa penyampaian analisis yang paling disukai oleh para anggota dewan adalah melalui cara verbal dengan diskusi dan berbagai pertemuan antara para anggota dewan dengan pakar atau para peneliti. Jika ingin disampaikan dengan cara tertulis, bentuk ringkasan adalah yang paling banyak disukai. Walaupun juga terdapat beberapa anggota DPR yang menginginkan hasil penelitian disampaikan dalam bentuk standar akademis namun pertimbangannya bukan karena efektif dalam penggunaan tetapi karena dapat dijadikan dokumen yang diperlukan ketika undang-undang dimaksud diaplikasikan, untuk mengetahui urgensi dan argumentasi mengapa pengaturan tersebut perlu dilakukan. Terdapat pula anggota DPR yang menyampaikan bahwa naskah akademik perlu dibuat dalam beberapa jenis penyajian sesuai dengan kebutuhan penggunaannya. Penyampaian dalam bentuk ringkasan (executive summary) diperlukan ketika rapat-rapat pembahasan tingkat I, bentuk standar akademik diperlukan sebagai dokumen pelengkap dari undang-undang yang akan dibutuhkan ketika undang-undang dimaksud sudah diberlakukan dan juga dibutuhkan naskah akademik dalam bentuk tulisan populer yang dibutuhkan ketika dilakukan penyebarluasan kepada masyarakat. Secara garis besar, hasil-hasil penelitian di atas juga hampir serupa dengan penelitian yang dihasilkan oleh FH Unand yang menyebut 59,40 % anggota DPR yang diteliti menyebut penyampaian penelitian dalam bentuk ringkasan yang dibutuhkan dalam proses legislasi. Berikut tabel hasil penelitian tersebut: No

Cara Menyediakan Hasil Penelitian

Persentase

1.

Dalam bentuk ringkasan

38

59,40

2.

Dalam bentuk hasil penelitian lengkap

13

20,30

3.

Hasil penelitian berkaitan dengan R U U

8

12,50

4.

Tidak menjawab Total

94

Frekuensi

5

7,80

64

100,00


c.

Tahap Penyerapan Aspirasi Penyerapan aspirasi masyarakat dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan dapat dilakukan melalui rapat dengar pendapat umum dan kunjungan kerja. Melalui kedua media tersebut, masyarakat dapat menyampaikan feedback terhadap apa yang telah menjadi pilihan kebijakan perumus peraturan perundang-undangan (legal policy option) kepada para legislator. Selain akan semakin memperbesar akses publik, melalui forum dengar pendapat umum, masyarakat juga akan selalu mendatangi lembaga dewan dengan berbagai bentuk, baik audiensi, demontrasi atau melakukan tekakan-tekanan politik, diluar saluran-saluran politik yang telah disediakan. Disamping itu, pemerintah maupun legislator juga dapat menjemput bola dalam melakukan penyerapan aspirasi masyarakat melalui kunjungan kerja untuk mendengarkan suara masyarakat diluar agenda yang telah dimiliki oleh lembaga dewan. Komisi Hukum Nasional mencatat bahwa media dengar pendapat umum secara institusional perlu dilembagakan sebagai salah satu strategi yang akan membantu lembaga dewan untuk melakukan perumusan dan rekomendasi suatu masalah, termasuk penyikapannya terhadap pilihan kebijakan pemerintah. Pelembagaan yang dilakukan dengan memperluas fungsi Sekretariat Jenderal DPR RI ini juga dimaksudkan untuk mempercepat proses ‘pembudayaan’ dengar pendapat umum menjadi lebih terarah, kontinyu dan efisien, disamping itu juga mempunyai legitimasi membantu lembaga DPR untuk lebih fokus di didalam menjalankan ketiga fungsi utamanya, yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran dan pengawasan. Pada tahap ini, tersedianya naskah akademik akan menjadi sarana yang paling efektif bagi masyarakat untuk memahami pilihan kebijakan pemerintah dan kemudian mengkritisinya dengan standar dan argumentasi yang terukur. Lebih lanjut, bila kebiasaan mengkritisi kebijakan ini berlangsung secara terus menerus dan dibudayakan, maka proses pembentukan legislasi di masa yang akan datang akan menjadi semakin partisipatif. Keikutsertaan atau partisipasi masyarakat dalam pembuatan Perda dapat terjadi pada empat jenjang :28: 1. Partisipasi dalam proses pembuatan keputusan; 2. Partisipasi dalam pelaksanaan; 3. Partisipasi dalam pemanfaatan hasil; 4. Partisipasi dalam evaluasi Tujuan dasar dari peran serta masyarakat adalah untuk menghasilkan masukan dan persepsi yang berguna dari warga negara dan masyarakat yang berkepentingan (public interest) dalam rangka meningkatkan kualitas pengambilan keputusan, karena dengan melibatkan masyarakat yang potensial terkena dampak akibat kebijakan dan kelompok kepentingan (interest group), para pengambil keputusan dapat mengambil keputusan dapat menangkap pandangan, kebutuhan dan pengharapan dari masyarakat dan kelompok tersebut,, untuk kemudian menuangkannya ke dalam suatu konsep. Pandangan dan rekasi masyarakat itu, sebaliknya akan menolong pengambil keputusan (stake holder) untuk menentukan prioritas, kepentingan dan arah yang pasti dari berbagai faktor. Di samping itu, partisipasi masyarakat juga merupakan pemenuhan terhadap etika politik yang menempatkan rakayat sebagai sumber kekuasaan dan kedaulatan. d.

Tahap Pengujian Pada tahap pengujian, ketersediaan naskah akademik berpengaruh pada pilihan sudut pandang hakim dalam melakukan penafsiran pada saat dilakukannya proses pengujian terhadap suatu produk peraturan perundang-undangan. Salah satu metode penafsiran yang dapat digunakan oleh hakim, yakni historical method (original intent), dapat dikatakan menjadi salah satu metode penafsiran yang sangat mengandalkan tersedianya naskah akademik. Pendalaman yang dilakukan hakim terhadap naskah akademik dengan menggunakan metode ini, hakim akan dapat lebih memahami maksud dari pembuat peraturan perundang-undangan sejak dari dilakukannya penentuan pilihan dari sekian banyak alternatif legal policy yang tersedia, sampai dengan ditetapkannya pilihan kebijakan tersebut oleh pemerintah. Dengan demikian, tersedianya gambaran menyeluruh terhadap pilihan kebijakan tersebut akan lebih memudahkan hakim dalam menentukan apakah peraturan perundang-undangan dimaksud telah bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang berada di atasnya atau tidak. 4.5. Pengaturan dan Implementasi penggunaan Naskah Akademik dalam pembentukan Raperda di beberapa daerah Penggunaan Naskah Akademik dalam setiap pembentukan peraturan daerah belum diatur tentang kewajiban dalam peraturan perundang-undangan yang ada, sehingga dalam pelaksanaannnya secara garis besar berdasarkan penelitian di beberapa daerah peranan dan penggunaan Naskah Akademik dalam setiap pembentukan peraturan daerah bukanlah merupakan suatu keharusan untuk melakukannya. Tergantung dari kemampuan dan sumber daya dari daerah tersebut. Berikut adalah gambaran tentang penggunaan Naskah Akademik di : a.

Kabupaten Jembrana, Propinsi Bali Naskah akademik dianggap penting dan diperlukan untuk menyelaraskan dan mengetahui apakah rancangan yang dibuat bertentangan/tidak dengan aturan yang lebih tinggi dan berdasarkan kebutuhan dari masyarakat. Lebih lanjut bahwa proses pembuatan peraturan perundang-undangan yang menggunakan naskah akademik dinilai tidak mendapatkan kendala/hambatan dalam implementasinya b.

Kabupaten Solok, Propinsi Sumatera Barat Ketentuan tentang Naskah Akademik belum sepenuhnya digunakan/diterapkan di Pemda TK.II Solok karena ada


95

beberapa kendala yaitu antara lain meliputi Keterbatasan Anggaran; Keterbatasan SDM; dan Keterbatasan waktu yang ada dalam melakukan proses legislasi daerah. c.

Propinsi Kalimantan Tengah Peranan Naskah Akademik dianggap tidak penting karena yang dianggap paling berperan sebagai acuan dalam penyusunan Raperda adalah aturan yuridis. Sehingga peranan Naskah Akademik dalam pembuatan peraturan daerah tidak terlalu diutamakan untuk dilakukan karena secara umum pelaksanaan dari peraturan daerah tersebut tetap dapat dijalankan walaupun tanpa peran Naskah Akademik dalam awal pembentukannya. d.

Propinsi Kalimantan Barat Dalam penyusunan suatu Raperda perlu adanya Naskah Akademik karena Raperda mengandung substansi yang sifatnya abstrak dan umum sehingga apabila terdapat penjelasan yang melatarbelakangi dibentuknya peraturan daerah yang akan dibentuk, diharapkan akan lebih mempermudah bagi semua orang untuk memahaminya. Dari pengalaman yang ada terhadap Perda yang dimulai dengan adanya Naskah Akademik mempunyai daya ikat dan efektifitasnya lebih baik dibanding dengan Perda yang penyusunannya tidak dengan Naskah Akademik. Sebagai contoh untuk Raperda tentang Transparansi meskipun sifatnya sangat strategis namun tidak diawali dengan Naskah Akademik akibatnya sampai sekarang belum bisa ditetapkan. Perda tentang Retribusi Izin Pengangkatan laut Sungai dan Penyeberangan dalam Wilayah Propinsi Kalimantan Barat merupakan contoh Perda yang diawali dengan Naskah Akademik dan dalam pelaksanaannya bisa berjalan dengan baik e.

Kabupaten Sragen Propinsi Jawa Tengah Kabupaten Sragen menyatakan bahwa perlu dibuat Naskah Akademik atau semacamnya yang berisikan informasi tentang latar belakang, urgensi atau alasan dibuatnya peraturan perundang-undangan tersebut. Demikian pula dalam penyusunan Rancangan Peraturan Daerah, Naskah Akademik diperlukan untuk menghasilkan Peraturan Daerah yang rumusannya akan lebih efektif dalam pelaksanaannya di lapangan. Pengalaman dari Kabupaten Sragen bahwa dalam pembuatan peraturan daerah, telah dilakukan dengan menggunakan metode Regulatory Impact Assesment (RIA) yang dilakukan oleh Tim RIA yang anggotanya terdiri dari setiap Satuan Kerja di Pemerintah Daerah Sragen. Contohnya dalam pembuatan Perda tentang Retribusi Tanda Daftar Industri (TDI) dan Izin Usaha Industri (IUI) yang didalamnya memuat tentang masukan-masukan ataupun rekomendasi serta hasil analisa mengenai manfaat dan biaya yang perlu dikeluarkan serta penyelesaian alternatif tindakan yang perlu dilakukan apabila peraturan daerah tersebut dilaksanakan. Namun tidak semua hasil penelitian yang dilakukan oleh Tim RIA tersebut disetujui sebagai acuan dalam pembuatan peraturan daerah yang ada, karena tergantung peranan dari Kepala Daerah (Bupati) tersebut. Peran Naskah Akademik dirasakan sangat penting karena di dalamnya akan memuat beberapa pertimbangan yang mendasari disusunnya suatu peraturan perundang-undangan Pemerintah Daerah walaupun belum ada format baku dalam ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sehingga untuk langkah ke depan, responden di Kabupaten Sragen mengusulkan perlunya format baku yang diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. f.

Propinsi Nusa Tenggara Barat Dalam hal pembuatan peraturan perundang-undangan, pertimbangan yang melatarbelakangi umumnya adalah berdasarkan perintah undang-undang dan kebutuhan masyarakat. Namun demikian, peran Naskah Akademik dipandang perlu sebagai bagian dari akuntabilitas penyusunan peraturan perundang-undangan. Program Legislasi Daerah belum berjalan sebagaimana mestinya, sehingga peran Naskah Akademik dalam penyusunan Perda belum dapat dikatakan berhasil mencapai tujuannya. Selain itu dalam wawancara ditemukan bahwa Pemprov NTB mengalami kesulitan untuk berkomunikasi dengan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam hal perancangan Perda Kabupaten/Kota, sehingga kelengkapan pembuatan Perda seperti Naskah Akademik seringkali tidak disampaikan. Namun, dalam hal hubungan dengan Departemen Dalam Negeri, Pemprov merasa sudah cukup baik dan sampai dengan saat ini tidak dipermasalahkan apakah suatu Perda dilengkapi dengan Naskah Akademik atau tidak.

5.


5.1. Kesimpulan 1. Kedudukan naskah akademik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan sangat penting untuk memberikah arah bagi para pemangku peran maupun perancang untuk memahami secara utuh kebijakan baru yang hendak ditawarkan kepada masyarakat sebagai pengganti kebijakan sebelumnya. Disamping itu, ketersediaan naskah akademik diharapkan juga dapat meningkatkan kualitas perumusan peraturan perundang-undangan karena dengan tersedianya alur pikir yang terstruktur terhadap rangkaian kebijakan yang menyeluruh, suatu rancangan peraturan perundang-undangan akan dapat dipahami dengan baik. 2. Dalam berbagai peraturan yang ada memang terdapat beberapa pengaturan tentang naskah akademik. Dapat disimpulkan, pengaturan-pengaturan yang ada berbicara mengenai, pertama. mekanisme penyusunan

96


3.

4.

5.

6.

7.

dan penggunaan naskah akademik dan kedua, mengenai muatan yang seharusnya ada dalam suatu naskah akademik. Namun dari berbagai peraturan yang memberi pengaturan mengenai naskah akademik tidak terdapat satu klausul pun yang bersifat imperatif. Semua klausul yang ada berisikan norma-norma tanpa ada perintah untuk mewajibkan norma-norma tersebut baik dalam praktek penyusunan, penggunaan maupun dalam menentukan muatan yang seharusnya ada dalam setiap naskah akademik. Naskah akademik juga harus memuat arah dan tujuan kebijakan pada sektor yang hendak diatur dengan menampilkan politik hukum negara tentang sesuatu yang hendak dicapai oleh para pemangku peran dengan mengevaluasi kebijakan sebelumnya. Lebih lanjut, suatu naskah akademik seyogyanya juga menampilkan pilihan kebijakan yang hendak ditawarkan kepada masyarakat bahkan dilengkapi dengan kemungkinan dampak yang mungkin timbul dari masing-masing pilihan tersebut. Proses pembentukan peraturan perundang-undangan yang dilakukan dengan diawali oleh sebuah penelitian dan penentuan pilihan kebijakan, akan semakin memperjelas alur kebijakan yang hendak dibentuk oleh pemerintah bersama para legislator. Disamping itu, rangkaian besar kebijakan sektor yang hendak diatur yang terhimpun dalam satu naskah kebijakan, akan semakin memberikan potret yang menyeluruh tentang permasalahan sosial yang hendak diselesaikan melalui berlakunya peraturan perundang-undangan tertentu. Mekanisme pembentukan dan penggunaan naskah akademik dalam proses pembentukan peraturan perundangundangan perlu diatur dalam undang-undang untuk memberikan penekanan terhadap pentingnya naskah akademik dalam mengawali proses pembentukan legislasi baik yang diprakarsai oleh pemerintah maupun lembaga perwakilan. Pedoman penyusunan naskah akademik yang akan menjadi acuan bagi proses pembentukan peraturan perundangundangan sangat dibutuhkan untuk meningkatkan kualitas legislasi nasional. Pedoman tersebut harus memberikan acuan standar yang baku tidak hanya dalam hal format dan bentuk naskah akademik, tapi juga menyangkut bagaimana metodologi yang perlu dipertimbangkan dalam proses penyusunan naskah kebijakan itu sendiri. Dengan demikian, naskah akademik tidak semata-mata digunakan untuk memberikan justifikasi bagi sebuah rancangan yang telah terlebih dahulu disusun oleh para perancang. Dalam proses pembentukan undang-undang, naskah akademik sudah dibutuhkan sejak tahap perencanaan. Selanjutnya naskah akademik diperlukan dalam tahap perancangan, pembahasan, penyerapan aspirasi dan tahap penyebarluasan. Selain itu, dalam hal undang-undang mengalami pengujian naskah akademik juga diperlukan terutama untuk memahami politik hukum dibuatnya undang-undang dimaksud dan untuk mengetahui original intent dari pembuat undang-undang. Pada setiap tahapan-tahapan tersebut di atas penggunaan naskah akademik perlu disesuaikan materi dan cara penyajiannnya karena pada setiap tahapan kebutuhan dan aktor utamanya juga berbeda.

5.2. Rekomendasi 1. Berdasarkan pengaturan-pengaturan mengenai naskah akademik dalam berbagai peraturan yang ada perlu dilakukan beberapa perbaikan, antara lain: a. Diperlukan sebuah klausul imperatif yang mewajibkan pembuatan naskah akademik dalam setiap penyusunan rancangan undang-undang. b. Diperlukan pengaturan yang menentukan bahwa pembuatan naskah akademik harus dilakukan pada tahap perencanaan dalam suatu proses pembentukan undang-undang. c. Diperlukan pengaturan tentang penggunaan naskah akademik, terutama dalam tahap pembahasan dalam suatu proses pembentukan undang-undang d. Diperlukan pengaturan mengenai muatan standar suatu naskah akademik. 2.

3.

Pengaturan-pengaturan mengenai naskah akedemik memang sebaiknya dilakukan dalam bentuk undangundang, namun jika terdapat berbagai kendala dalam melakukan perubahan terhadap UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, maka pengaturan-pengaturan mengenai hal-hal yang disebut di atas dapat dilakukan dalam peraturan-peraturan yang mengatur internal masing-masing lembaga kekuasaan. Pemerintah dapat mengaturnya dalam Peraturan Presiden ataupun Peraturan Menteri yang merupakan pendelegasian dari Perpres No. 68 Tahun 2005, sedangkan DPR dapat mengaturnya dalam Peraturan Tata Tertib DPR. Namun demikian pengaturan dalam Peraturan Tata Tertib DPR memiliki kelebihan karena mengaturnya dalam Peraturan Tata Tertib DPR membuat pemerintah juga terpaksa harus mengikuti pengaturan tersebut karena mekanisme pembahasan suatu RUU terjadi di DPR Bentuk pengaturan tentang ketentuan Naskah Akademik perlu penegasan pengaturan dalam ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Termasuk tentang keharusan atau ketegasan pengaturan ketentuan untuk pembuatan naskah akademik bagi pembentukan peraturan daerah. Sehingga dapat dijadikan acuan dalam membentuk undang-undang maupun peraturan daerah.


97

DAFTAR PUSTAKA A.

Buku

Asshiddiqie, Jimly. Konstitutsi dan Konstitusionalisme Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi RI, 2004. _________. Konsolidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Negara FHUI, 2002. _________. Perihal Undang-Undang di Indonesia, Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006. Bentham, Jeremy. “Teori Perundang-undangan: Prinsip-prinsip Legislasi, Hukum Perdata dan Hukum Pidana”, Jakarta: Penerbit Nusamedia dan Penerbit Nuansa, 2006. Jazim Hamidi, dkk SH, MH, Dr. “Pedoman Naskah Akademik PERDA Partipatif, Yogyakarta : Penerbit Kreasi Total Media, 2007 Kusumaatmadja, Mochtar. “Konsep-konsep Hukum dalam Pembangunan”, Bandung: Alumni, 2006. Rifai, Amzulian. “Pengantar Konstitusi Australia”, Jakarta: Gramedia, 1994. Seidman, Ann, Robert B. Seidman dan Nalin Abeysekere. Penyusunan Rancangan Undang-Undang Dalam Perubahan Masyarakat yang Demokratis, terjemahan dari Legislative Drafting for Democratic Social Change, Jakarta: Proyek Elips, 2001. Soeprapto, Maria Farida Indrati. Ilmu Perundang-undangan: Dasar-Dasar dan Pembentukannya. Yogyakarta: Kanisius, 1998. _________. “Ilmu Perundang-undangan (2): Proses dan Teknik Pembentukannya”, Jakarta: Kanisius, 2007. Staronova, Katarina and Katarina Mathernova, “Recommendations for the Improvement of the Legislative Drafting Process in Slovakia: Final Policy Paper”, Budapest: IP Fellows, 2003. B.

Peraturan Perundang-undangan

Indonesia. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945. _________. Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. UU No. 10 tahun 2004, LN No. 53 tahun 2004, TLN No. 4389. _________. Peraturan Presiden tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional. Perpres No. 61 tahun 2005, Lembaran Lepas, 2005. _________. Peraturan Presiden tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden. Perpres No. 68 tahun 2005, Lembaran Lepas, 2005. __________. Keputusan Kepala BPHN No. G159.PR.00.10 Tahun 1994 tentang Petunjuk Teknis Penyusunan Naskah Akademis Peraturan Perundang-undangan C.

Situs Internet Non-Berita dan Tanpa Pengarang www.legis.state.wi.us/senate/scc/kids/toppagel.htm thomas.loc.gov www.house.gov/house/Legproc.html www.explore.parliament.uk

98


Catatan Kaki Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang di Indonesia, (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2006), hal. 320. 2 Ibid, hal. 322. 3 Ibid, hal. 323. 4 Ibid, hal.326-327. 5 Pasal 1 butir 7 Peraturan Presiden No. 68 tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden. 6 Maria Farida Indarti, Ilmu Perundang-undangan 2: Proses dan Teknik Pembentukkannya, (Yogyakarta: Kanisius, 2007), hlm. 249. 7 Maria Farida Ibid., hlm. 249. 8 Maria Farida Ibid., hlm. 249. 9 Seidman, Op. Cit., hal.86. 10 Asshiddiqie, Op. Cit., hal. 321. 11 Seidman., Op. Cit., hal. 86. 12 Ibid. 13 “Pedoman Naskah Akademik PERDA Partisipatif (Urgensi, Strategi dan Proses Bagi Pembentukan Perda yang Baik) oleh Dr. Jazim Hamidi, SH, MH dan kawan-kawan. Penerbit Total Media, Yogyakarta, hlm 51 14 Pasal 1 angka 1 UU No. 10 Tahun 2004. 15 Pasal 15 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2004. 16 Pasal 1 angka 9 UU No. 10 Tahun 2004. 17 Pasal 42 ayat (1) huruf a Surat Keputusan DPR RI No. 08/DPR RI/I/2005-2006 tentang Peraturan Tata Tertib DPR. 18 Pasal 16 ayat (2) UU No. 10 Tahun 2004. 19 Pasal 16 ayat (3) UU No. 10 Tahun 2004. 20 Pasal 16 ayat (1) UU No. 10 Tahun 2004. 21 Lihat hasil penelitian Komisi Hukum Nasional tentang Program Legislasi Nasional (Jakarta: KHN, 2002), hlm. 88. 22 Ibid, hlm. 66. 23 Ibid, hlm. 67 24 Pasal 134 Tata Tertib DPR. 25 Pernyataan seperti ini bisa dilihat antara lain dalam “Pelayanan Riset di Bidang Legislatif”, penelitian hasil kerjasama Komisi Hukum Nasional dengan Fakultas Hukum Universitas Andalas, 2003, hlm. 217 26 Penelitian dilakukan terhadap anggota-anggota DPR dalam rentang waktu Oktober sampai Desember 2008. 27 Loc. Cit., hlm. 213. 28 Dr. Jasim Hamidi, SH, MH, op.cit, hlm 41 1


99

Isu Strategis Peran Komunikasi, Informasi dan Media Massa Dalam Mendukung Proses Konsolidasi Demokrasi DIREKTORAT POLITIK DAN KOMUNIKASI e-mail: [email protected]

Abstrak Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025, membutuhkan peran komunikasi dan informasi melalui media massa. Komunikasi dan informasi adalah sarana pencerdasan kehidupan berbangsa dan bernegara, hanya mungkin efektif dan efisien bila ada kebebasan pers, hak berpendapat, serta terdapatnya masyarakat dan Pemerintah yang cerdas dan demokratis. Untuk itu perlu dilaksanakan deregulasi di bidang penyiaran secara nasional untuk mencegah timbulnya monopoli informasi; peningkatan interaksi antara masyarakat dan kalangan Pemerintah melalui jaringan interaktif (TV, radio, suara pembaca, seminar); membangun jaringan teknologi informasi dan komunikasi di seluruh pelosok Nusantara sebagai mediator dan pengikat kesatuan bangsa; menggunakan serta memanfaatkan jaringan teknologi informasi dan komunikasi internasional; serta peningkatan peran lembaga-lembaga independen Daerah di bidang komunikasi dan informasi. Kendala yang masih dihadapi adalah kapasitas SDM di bidang komunikasi dan informasi masih rendah; sarana komunikasi penghubung antara rakyat dan pemerintah belum dibangun dan dimanfaatkan secara optimal; peran lembaga Pemerintah sebagai fasilitator dan regulator belum maksimal dan memadai. UU Penyiaran No.32 tahun 2002 tidak sinkron dengan Peraturan Pelaksanaan, sehingga membingungkan. Peran lembaga komunikasi dan informasi seperti KPI/KPID dan lembaga kemasyarakatan di bidang komunikasi dan informasi belum berperan cukup optimal. Peran industri media masih didominasi oleh keuntungan semata dan nampaknya mengesampingkan pendidikan untuk kecerdasan bangsa. Radio dan televisi komersial menjadikan imajinasi dan selera publik sebagai komoditas ekonomi. Dengan demikian dibutuhkan komitmen lembaga Pemerintah dan dinas-dinas Daerah terkait, juga lembaga penyiaran swasta Daerah, dan LSM yang bergerak di bidang komunikasi dan informasi. Perlu dibangun jaringan kominfo yang menghubungkan seluruh daerah di Indonesia tanpa kecuali sebagai mediator konten, penyebaran informasi publik dan infrastruktur. Media dengan sistem tradisional tetap menjadi kunci jaringan komunikasi dan informasi antara aparatur Negara dan publik Daerah. Peran LSM dibutuhkan sebagai pemantau serta pengendalian kebebasan arus informasi. Lembaga komunikasi dan informasi Pusat/Daerah agar tetap berkhidmat pada kebijakan publik. Seyogyanya Pemerintah tidak mendistorsi fungsi dan peran media massa sebagai pranata demokrasi.

1.

Latar Belakang

Peran komunikasi dan informasi merupakan bagian penting untuk mendukung terwujudnya proses demokratisasi di Indonesia menuju demokrasi yang terkonsolidasi pada tahun 2025 dengan titik berat pada pencerdasan masyarakat

100


dalam kehidupan politik. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005 – 20025 disebutkan bahwa demokratisasi bidang komunikasi, informasi dan media massa dicapai melalui berbagai upaya antara lain kebebasan pers yang lebih mapan dan terlembaga serta menjamin hak masyarakat untuk berpendapat; pemerataan informasi dengan mendorong tumbuhnya media-media massa daerah yang mandiri; deregulasi di bidang penyiaran untuk menjamin pemerataan informasi dan mencegah monopoli informasi; menciptakan jaringan informasi interaktif antara masyarakat dan pengambil keputusan; menciptakan jaringan teknologi informasi dan komunikasi secara efektif yang mampu menghubungkan seluruh link informasi yang ada di seluruh pelosok nusantara; memanfaatkan jaringan teknologi informasi dan komunikasi agar mampu memberikan informasi kepada dunia internasional agar tidak terjadi kesalahpahaman yang dapat meletakkan Indonesia pada posisi yang menyulitkan; dan meningkatkan peran lembaga independen di bidang komunikasi dan informasi. Melihat arah kebijakan di atas, dapat dipahami bahwa peran komunikasi dan informasi ditujukan untuk pencerdasan bangsa dan oleh karenanya perlu jaminan kebebasan pers/media. Di samping itu, pelayanan informasi kepada publik memerlukan keterlibatan tidak hanya lembaga pemerintah tetapi juga lembaga penyiaran (publik dan swasta) terutama di daerah, dan lembaga kemasyarakatan yang bergerak dalam bidang komunikasi dan informasi. Ke arah itu perlu segera dibangun jaringan yang menghubungkan seluruh daerah di Indonesia, dan komunikasi publik terutama para penyelenggara negara dan publik. Tidak kalah penting, peran lembaga independen seperti pemantau media dan pemantau penyelenggaraan pemerintahan diperlukan untuk memberikan dorongan pelayanan informasi agar dapat diakses oleh rakyat. Tantangan besar yang dihadapi dalam upaya pencerdasan bangsa dalam banyak hal berkaitan dengan masih belum optimalnya kualitas pelayanan informasi yang diselenggarakan oleh pemerintah sebagai akibat masih terbatasnya kapasitas sumber daya manusia, termasuk belum memadainya regulasi di bidang kominfo. Peran Komisi Penyiaran Indonesia (KPI) di pusat maupun daerah masih perlu diperkuat dan dioptimalkan sesuai harapan masyarakat. Seiring dengan itu, industri media masih didominasi oleh kepentingan profit ketimbang misi mencerdaskan bangsa. Sayangnya, lembaga penyiaran publik (RRI dan TVRI) masih perlu memperbaiki diri, baik dari penyajian program maupun pilihan program siarannya. Persoalan-persoalan itulah yang melatarbelakangi dilakukannya kajian strategis dengan tujuan mengidentifikasi isu-isu strategis bidang kominfo dan medaia massa yang dihadapi saat ini dan yang masih akan dihadapi dalam kurun waktu lima tahun mendatang. Alternatif kebijakan bagi solusi pemecahan masalahnya juga perlu segera dirumuskan. Satu pertanyaan pokok yang perlu dikaji penjelasannya adalah sejauhmana peran komunikasi, informasi, dan media massa dalam mendukung proses konsolidasi demokrasi? Secara lebih detail, pertanyaan tersebut dijabarkan menurut peran dan posisi para pihak, yakni pemerintah, media massa, dan masyarakat sebagai berikut. Pertanyaan Kajian

Pemerintah

Media Massa

1. Bagaimana pelayanan publik oleh pemerintah di bidang komunikasi dan informasi publik ditinjau dari penyediaan informasi publik, pelaksanaan edukasi, serta fasilitasi akses saluran informasi dari rakyat terhadap sumber informasi? 2. Bagaimanakah produk regulasi yang terkait dengan komunikasi dan informasi serta pelaksanaannya terutama jaminan ketersediaan akses kominfo kepada masyarakat, dan pembagian wewenang dan peran pemangku kepentingan di bidang pelayanan kominfo?

2.

Bagaimana pelaksanaan pelayanan publik oleh media massa termasuk penyediaan layanan informasi dan pelaksanaan fungsi edukasi yang dilakukan?

Masyarakat Bagaimanakah kondisi pemahaman masyarakat terhadap pentingnya komunikasi dan informasi dan bagaimanakah penilaian masyarakat tentang kondisi pelayananan informasi publik?

Tujuan

Maksud dari kajian yang dilakukan adalah untuk mengetahui peta permasalahan terkait dengan peran pemerintah dan media massa dalam memberikan layanan informasi dan memberikan saluran akses terhadap informasi, peran media massa dalam melaksanakan fungsi kontrol sosial terhadap penyelenggaraan pemerintahan, serta pemahaman masyarakat mengenai pentingnya informasi di dalam kehidupan kesehariannya. Sedangkan tujuan kajian adalah menghasilkan peta identifikasi permasalahan dan rumusan alternatif kebijakan untuk mengatasi permasalahan tersebut. Hasil kajian akan digunakan sebagai bahan penyusunan.


101

Ruang Lingkup Kajian Pemerintah

Media Massa

1. Mengidentifikasi dan menganalisa pelaksanaan layanan informasi publik pemerintah kepada masyarakat. 2. Mengidentifikasi dan menganalisa upaya pemerintah dalam melaksanakan pendidikan tentang pentingnya komunikasi dan informasi kepada masyarakat. 3. Mengidentifikasi dan menganalisa upaya pemerintah dalam mendorong masyarakat untuk mengakses komunikasi dan informasi. 4. Mengidentifikasi dan menganalisa regulasi komunikasi dan informasi

3.

1. Mengidentifikasi dan menganalisa pelaksanaan penyediaan informasi oleh media. 2. Mengidentifikasi dan menganalisa pelaksanaan fungsi edukasi yang dilaksanakan oleh media.

Masyarakat Mengidentifikasi dan menganalisa pemahaman masyarakat terhadap pentingnya kominfo dan mengidentifikasi faktor pendukung dan penghambat kemampuan masyarakat untuk mengakses, menginterpretasi, dan memanfaatkan kominfo secara efektif dan benar

Metodologi

3.1. Kerangka Teori Dasar pemikiran kajian ini berangkat dari berbagai kerangka berpikir logis para ahli seperti Diamond, Linz dan Stepahn, Rustow, serta Huntington. Pada umumnya dasar pemikiran pada ahli melihat bahwa peran birokrasi pemerintah khusus di bidang komunikasi dan informasi harus profesional dan netral dalam pelayanan publik, serta peran masyarakat sipil sebagai pranata politik termasuk di dalamnya media massa harus mandiri dan otonom dan bebas dari intervensi pihak masyarakat politik dan ekonomi. Masyarakat sipil ini harus aktif berpartisipasi dalam proses penyelenggaraan pemerintahan. Hal lain adalah sebagai pengejewantahan negara hukum tentunya perlu ada hukum yang memang disepakati bersama seluruh masyarakat Indonesia. Dalam konteks komunikasi dan informasi ini tentunya perlu adanya peraturan perundangan yang menjamin kebebasan pers, kebebasan media, kebebasan berpendapat, menjamin hak-hak sipil bagi masyarkat secara meluas. Keseluruhan aspek ini apabila terwujud dan dapat dilaksanakan diharapkan akan memberikan kontribusi positif terhadap proses konsolidasi demokrasi di Indonesia. Beberapa pendekatan teoritik mengenai media massa juga dilihat oleh karena dalam mengkaji isi media massa sesungguhnya tidak dapat lepas dari berbagai aspek di sekelilingnya yang saling terkait stu sama lain. Isi media massa merupakan konvergensi aktivitas komunikasi, ekonomi, sosial, politik, budaya, dan seni. Teori Marxisme Klasik, Media Politik-Ekonomi, Frankfurt School, Hegemonis, dan teori pendekatan sosial budaya digunakan dalam kajian ini untuk melihat peran berbagai aktor, cara-cara, dan tujuan dalam komunikasi, informasi, dan media massa. Media tidak dapat dipisahkan dari kepentingan ekonomi dan politik yang ada dibaliknya, terutama dalam membentuk isi media, informasi yang disajikan, dan makna yang ditawarkan. Masyarakat sebagai khalayak, berada di antara dua kepentingan utama media, yaitu sebagai silent majority yang tidak mempunyai akses atau daya dalam membangun dan menentukan informasi di ranah publik mereka. Ketika ranah publik dikuasai oleh politik informasi atau politisasi informasi, dalam arti menjadikan informasi sebagai alat kekuasaan politik. Media massa berperan besar dalam pembentukan opini publik, dan ini dianggap sangat penting dalam prinsip hegemoni untuk mewujudkan ide-ide dalam wujud material. Media dianggap penting karena penyebaran informasi yang jangkauannya luas, aksesnya lebih terbuka, serta sifatnya yang menghibur. Media dan Politik Informasi, menimbulkan pertanyaan ideologis, seperti, apakah isi media massa tersebut merupakan cermin atau refleksi dari realitas; separuh cermin dan separuh topeng dari realitas lainnya, melukiskan atau mendistorsi realitas? Pertanyaan yang ambigu ini hanya dapat diangkat oleh pengkajian dan penelusuran secara sistimatis dan ilmiah melalui analisis teks, analisis framing, semiotika, dan analisis wacana di antaranya. Ketika media dikendalikan oleh berbagai kepentingan ideologis di baliknya, maka tidak dapat dipisahkan oleh mekanisme ketersembunyian dan ketidaksadaran.

Ilustrasi Hiperrealitas Media

102


Distorsi dan pengaburan makna dilakukan media semata untuk menciptakan daya tarik dan provokasi terhadap khalayak, hanya untuk mempertahankan rating atau oplah. Rekayasa media ini disebut juga hiperrealitas media, yaitu penciptaan realitas artifisial yang menciptakan realitas tandingan. Hiperrealitas menciptakan suatu kondisi di mana kesemuanya dianggap lebih nyata dari kenyataan, isu lebih dipercaya dari pada informasi. 3.2 Metodologi Metodologi penelitian bukan hanya sekedar kumpulan metode atau teknik penelitian, melainkan keseluruhan landasan nilai-nilai (khususnya yang menyangkut filsafat keilmuan), asumsi-asumsi, etika, dan norma yang menjadi aturan-aturan standar yang digunakan untuk menafsirkan serta menyimpulkan data penelitian. peneliti menempatkan diri sebagai the insider yang berusaha sejauh mungkin melakukan empati (atau memproyeksikan diri dalam peran dan persepsi masalah yang diteliti) agar bisa sebaik mungkin merefleksikan penghayatan subjektif pada masalah yang diteliti. Studi kualitatif digunakan dalam kajian ini dengan melakukan serangkaian wawancara mendalam kepada pemerintah (eksekutif ) baik tingkat pusat maupun daerah, legislatif (DPR/DPRD), lembaga penyiaran publik (TVRI dan RRI), lembaga penyiaran swasta dan media cetak, serta tokoh masyarakat termasuk pakar dari perguruan tinggi. Beberapa teknik penelitian yang digunakan adalah observasi, focused group discussion (FGD), dan studi kepustakaan/dokumen. Sementara itu beberapa sub tema kajian adalah sebagai berikut :

a. b. c. d.

Pemerintah

Media Massa

Masyarakat

Kelembagaan dan sistem Jaringan dan komponen komunikasi Penggalangan partisipasi masyarakat Peran pemerintah dalam membuat kebijakan publik mengenai media massa

a. Perhatian dan komitmen media massa terhadap pelayanan informasi dan edukasi ‘demokrasi’ b. Persepsi dan sikap media massa terhadap regulasi c. Tugas dan peran media dalam pendidikan politik

a. Kemampuan masyarakat dalam komunikasi dan informasi politik b. Kesiapan masyarakat dan lingkungan sosial terhadap demokrasi

Lokasi penelitian ditetapkan yang dianggap representasi Indonesia bagian Barat, Tengah dan Timur. Untuk itu gambarannya sebagai berikut : a. Mewakili Pusat dan Pulau Jawa : Kota dan Kabupaten Bandung - Jawa Barat, serta Kota Surabaya dan Kabupaten Pasuruan – Jawa Timur. b. Mewakili Indonesia bagian Barat : Kota Medan dan Kabupaten Karo/Kabanjahe. c. Mewakili Indonesia bagian Tengah, yaitu Denpasar - Bali. d. Mewakili Indonesia bagian Timur : Kota Makassar dan Kabupaten Maros – Sulawesi Selatan.

3.3. Data Seperti yang telah dijelaskan di atas, kajian isu strategis ini dilakukan dengan metode wawancara mendalam kepada pemerintah (eksekutif ) pusat dan daerah, legislatif (DPR/DPRD), lembaga penyiaran publik (TVRI dan RRI), lembaga penyiaran swasta dan media cetak, serta tokoh masyarakat termasuk pakar dari perguruan tinggi. Teknik yang digunakan adalah observasi, focused group discussion (FGD), dan studi kepustakaan/dokumen. Hasil penelitian di 5 (lima) lokasi/wilayah tersebut, hasil wawancara serta data/informasi yang diperoleh digunakan sebagai bahan analisis kajian yang ditinjau sesuai ruang lingkupnya, yaitu Pemerintah, Media Massa dan Masyarakat. Hasil wawancara tersebut disarikan dalam matrik hasil temuan lapangan sebagaimana terlampir.

4.


Penelitian yang dilakukan di 5 wilayah memperlihatkan peran pemerintah dan media massa dalam pendekatan dan akses informasi kepada masyarakat, dan fasilitasi dalam mendorong partisipasi sosial politik dalam kebijakan publik. Isu penting yang juga dikemukakan dalam kajian ini adalah pemahaman masyarakat terhadap pentingnya informasi. Interaksi antara para pihak – pemerintah, media massa, dan masyarakat – melahirkan sinergi penting dalam mewujudkan konsolidasi demokrasi di masa mendatang. 4.1. Peran Pemerintah Pemerintah mempunyai peran signifikan dalam penyelenggaraan pelayanan informasi dengan pendekatan/ mekanisme komunikasi tertentu. Di beberapa daerah, Dinas Infokom berperan dalam penyediaan informasi dengan menggunakan mekanisme kerja teknis dalam pembuatan dan penyebar-luasan informasi (berita) pemerintah untuk


103

menjamin informasi mencapai sasaran.1 Dinas Infokom juga menjalankan fungsinya sebagai ‘penjuru’ dalam diseminasi informasi yang pada masa lalu disebut “Paket Penerangan”. Namun demikian, interpretasi terhadap arus komunikasi dan informasi memperlihatkan bahwa mekanisme/pendekatan komunikasi masih bersifat top-down. Peran aparatur (Kepala Desa, Luarah, dan Kepala Lingkungan) masih cukup besar sebagai penyebarluas informasi. Ketidak-seimbangan arus informasi ini ditunjukkan oleh belum optimalnya respon lembaga penyiaran publik (RRI dan TVRI) terhadap kebutuhan masyarakat atas informasi (partisipasi masyarakat). Pilihan program, substansi (content), dan cara penyajian belum dikemas secara menarik, sehingga masih perlu dilakukan revitalisasi baik terhadap sumberdaya manusia maupun infrastrukturnya. Demokratisasi komunikasi dan informasi yang berlangsung di daerah menunjukkan variasi yang cukup menarik. Di Propinsi Jawa Barat (Kabupaten Bandung), jaminan pelayanan informasi diberikan melalui Peraturan Daerah (Perda) Nomor 6 Tahun 2004 tentang Transparansi dan Partisipasi Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan di Kabupaten Bandung - yang mengatur perlu dilaksanakannya transparansi dan partisipasi dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pemerintah Daerah Kabupaten Bandung mempunyai kewajiban untuk secara aktif menyampaikan informasi kepada masyarakat dan memperluas akses informasi. Beberapa informasi yang wajib dipublikasikan antara lain : • Hasil-hasil kegiatan yang dilaksanakan oleh badan publik. • Aspek-aspek perumusan, perencanaan, pengambilan kebijakan/ keputusan meliputi: informasi seluruh proses perencanaan kegiatan badan publik, baik visi/ strategi, perencanaan tahunan mulai tingkat kelurahan/desa, kecamatan, maupun kabupaten; informasi penganggaran, informasi pelayanan publik, dan informasi proses perjanjian/ kontrak atau kesepakatan dan diterbitkan dalam kerangka kewenangan daerah. • Informasi penyusunan tata ruang mulai dari perencanaan, pembahasan, penempatan, sampai dengan peruntukkannya. • Informasi tentang pengadaan barang dan jasa • Informasi hasil pengawasan, dan • Informasi kelembagaan dan ketatalaksanaan badan publik. Tantangan yang dihadapi dalam pelaksanaan (enforcement) kebijakan transparansi dan partisipasi antara lain masih perlunya meningkatkan dan memperkuat peran humas pemerintah. Unit ini seharusnya dapat terlibat dalam proses penyusunan kebijakan sehingga memahami substansi dan piawai dalam menyampaikan informasi kepada publik. Humas tidak lagi hanya berperan sebagai ‘unit pemadam kebakaran’ yang perlu ‘menangkis serangan (kritikan) tajam dari publik. Penyediaan informasi melalui situs jaringan (website) oleh pemerintah daerah belum secara efektif dimanfaatkan oleh masyarakat. Pemutakhiran (updating) data atau informasi dalam website dan profesionalitas pengelolaan website yang masih kurang atau belum menarik minat masyarakat untuk memanfaatkannya. Di Propinsi Jawa Timur, aspek transparansi dan akses terhadap kebijakan pemerintah daerah telah menjadi salah satu pengejawantahan kamauan politik (political will) pemerintah daerah untuk menjamin demokratisasi bidang komunikasi dan informasi. Sebagai pelaksanaan prinsip tersebut, keterlibatan Dinas Infokom dalam penyusunan kebijakan publik merupakan kunci perannya dalam merespon pertanyaan publik. Di samping itu, askes informasi dibuka melalui situs jaringan (website) pemerintah daerah sekaligus memberi ruang di dalamnya bagi masyarakat untuk menyampaikan pendapat, kritik, saran dan sebagainya. Namun, informasi yang disediakan di dalam website tersebut masih sangat terbatas dan tidak dimutakhirkan, sehingga tidak menarik bagi masyarakat untuk terus memanfaatkannya. Upaya lain diperkenalkan melalui pembukaan semacam kantor berita khusus yang menyampaikan informasi/berita tentang penyelenggaraan pemerintahan. Informasi tersebut dikonsolidasikan dari berbagai sumber seperti surat kabar lokal dan nasional. Di samping itu, pemanfaatan Kelompok Informasi Masyarakat (KIM) merupakan upaya alternatif dalam melakukan diseminasi informasi. Pertemuan dengan KIM yang diselenggarakan secara periodik dinilai oleh pemerintah daerah sebagai wadah menyerap aspirasi masyarakat secara langsung. Komitmen Pemerintah Provinsi Bali dalam pembangunan demokrasi di bidang kominfo ditunjukkan melalui berbagai upaya yang berlandaskan pada peraturan daerah. Pada prakteknya, informasi publik dikelola Badan Informasi dan Teknologi Daerah (BITD), dan unit Humas/Protokol Pemda yang menyebarluaskan informasi mengenai pembangunan dan kebijakan pemerintah daerah. Selain itu, kemitraan kerja dengan wartawan juga dikembangkan dan dinilai efektif dalam penyampaian informasi kepada masyarakat. Pemerintah provinsi Bali memiliki juga jaringan komunikasi sosial untuk memginformasikan kebijakan dan pelaksanaannya kepada publik melalui radio daerah (Radio Bali), buletin Humas, koran daerah dengan memberikan satu ruang untuk dialog, coffee morning, hak jawab di media massa, serta press tour. Di wilayah Sulawesi Selatan, sebelum peraturan daerah dan hal lain yang menjadi pijakan kebijakan publik, pemerintah daerah bersama legislatif melakukan pengkajian mendalam sehingga dapat menghasilkan suatu kebijakan yang benar-benar menjadi penopang aspek kemasyarakatan. Ditegaskan bahwa pemerintah daerah hanya sebagai mediator dan pelindung atas kebijakan tersebut. Peran pemerintah sangat diperlukan dalam rangka pemberlakuan

104


kebijakan yang berorientasi untuk kepentingan publik. Kebijakan publik pemerintah daerah dalam mengatur peran industri media adalah sebatas pada peran kebijakan di bidang mediator karena industri media telah memiliki aturan yang kesemuanya berkaitan dengan aturan pemerintah. Berbagai metode yang dilakukan untuk memberikan akses informasi kepada masyarakat adalah melalui pelaksanaan pengkajian yang melibatkan berbagai pihak dan sosialisasi. Pemerintah pun menggunakan jaringan komunikasi sosial pemerintah melalui rapat-rapat musyawarah, penerangan-penerangan langsung kepada masyarakat, berbagai sosialisasi untuk memberikan pemahaman kepada publik akan pentingnya kebijakan tersebut. Namun sampai sejauh ini, belum seluruh kebijakan pemerintah mampu memotivasi masyarakat untuk memotivasi masyarakat, baik untuk akses interpretasi dan memanfaatkan informasi dan komunikasi dan hal ini bergantung pada situasi dan kondisi maupun kepentingan akan kebijakan tersebut kepada publik. Di Sumatera Utara, secara internal, komunikasi cenderung satu arah yaitu dari atas ke bawah, kurang memperhatikan aspirasi dari bawah, sehingga mengakibatkan kebijakan kurang memperhatikan kebersamaan dan kurang pemerataan. Pelayanan informasi dalam konteks antar unit di dalam suatu lembaga pemerintah sangat terbatas sekali. Akibatnya informasi tidak merata. Apalagi yang terkait dengan proyek atau sesuatu yang bisa dijadikan proyek, informasinya akan disembunyikan. Pejabat tersebut menyampaikan bahwa kebijakan pimpinan di dalam mengelola pelayanan informasi publik sudah ada, namun operasionalnya ke lapangan kurang begitu tepat. Secara eksternal, informasi selalu dikemas untuk menutupi segala kelemahan yang terjadi secara internal. Temuan yang perlu mendapatkan perhatian adalah bahwa tidak semua instansi pemerintah terbuka pada masyarakat. Demo-demo yang digelar merupakan indikasi adanya ketidakterbukaan tersebut. Mekanisme dalam rangka mendidik masyarakat yang dilakukan pemerintah dalam prakteknya perlu dilaksanakan secara bertahap sesuai dengan kesiapan masyarakat dan lingkungan sosialnya. Penyediaan informasi kepada publik dilakukan dengan cara komunikasi tatap muka, saluran telepon, dan melalui media massa cetak dan elektronik. Kerja sama dengan media massa dinilai sangat membantu pemerintah daerah dalam diseminasi informasi seperti mengikutsertakan wartawan pada event penting yang harus diketahui oleh publik. 4.2. Kebijakan Bidang Komunikasi dan Informasi Kebijakan di bidang komunikasi, informasi dan media massa merupakan kepastian legal yang menjamin hak-hak masyarakat mendapatkan informasi yang diperlukannya (right to know) dan kewajiban pemerintah untuk menyampaikan informasi publik yang dibutuhkan oleh masyarakat (obligation to tell) sejalan dengan pengembangan demokratisasi dalam kehidupan berbangsa dan bernegara. Untuk meningkatkan sistem komunikasi, informasi dan media massa, peran pemerintah yang semula dominan sudah berubah. Sejalan dengan reformasi yang terjadi di berbagai bidang pembangunan, peran pemerintah yang semula dominan sebagai penyedia dan pengatur sudah berubah menjadi fasilitator untuk terjadinya sistem komunikasi yang kondusif dan terwujudnya arus informasi yang bebas namun tetap menjaga persatuan dan kesatuan bangsa. Pemerintah menyadari bahwa keterbukaan, kebebasan informasi dan kebebasan pers merupakan tuntutan demokrasi dan pemenuhan salah satu hak asasi manusia, yang mendorong terciptanya good governance dan bangkitnya participatory development. Fondasi yang telah dibangun dalam rangka pengembangan informasi, komunikasi dan media massa masih memerlukan tindak lanjut. Sejalan dengan itu, intervensi pemerintah melalui kebijakannya tidak lagi terjadi, khususnya terhadap peran industri media.2 Di semua daerah, pengturan melalui UndangUndang Pers dan Undang-Undang Penyiaran, khususnya bagi penyiaran pubik seperti TVRI dan RRI, dianggap memberikan iklim kondusif bagi lembaga penyiaran dan praktisi media dalam melaksanakan tugas dan fungsinya. Di samping itu, berbagai peraturan perundangan tersebut lebih menjamin kebebasan berpendapat dan dapat mengakomodasi kepentingan publikasi.3 4.3. Peran Media Massa Dalam tugas mencerdaskan masyarakat dan mendorong proses konsolidasi demokrasi, program media massa, baik elektronik maupun cetak, dapat dinilai sudah cukup memadai. Beberapa contoh dapat dideskripsikan seperti program dialog interaktif yang memungkinkan bagi publik untuk menyampaikan kritik, pendapat, dan saran.4 Program dialog solutif juga dikembangkan dan sangat mengundak minat masyarakat luas. Program Halo Denpasar.go.id. di Bali dan kolom Balarea di koran Pikiran Rakyat di Jawa Barat merupakan ruang publik yang memungkinkan masyarakat memberikan pertanyaan, komentar, dan aspirasi yang akan dijawab oleh pemerintah daerah. Sekalipun dinilai belum optimal dalam pilihan dan penyajian program, TVRI dan RRI masih menjadi mitra pemerintah daerah untuk penyebaran informasi publik. Ada alasan kuat untuk tetap menggunakan TVRI dan RRI, yaitu untuk menghidupkan kedua lembaga penyiaran tersebut sebagai media publik. Disamping itu, TVRI dan RRI dianggap terbuka untuk berkoordinasi, dan lebih penting lagi kedua lembaga penyiaran tersebut memiliki jaringan luas dan siarannya menjangkau daerah-daerah terpencil. Di Jawa Barat, Orientasi TVRI terhadap kepentingan masyarakat dan publik tidak bertumpu pada satu segmen saja,


105

akan tetapi harus seimbang dan proporsional di antara keempat layanan yang disediakan serta harus menjangkau semua lapisan masyarakat. Sementara di Sumatera Utara, lembaga penyiaran publik tersebut dipersepsikan oleh masyarakat hanya memiliki fungsi untuk masyarakat pedesaan. Perkembangan lembaga penyiaran publik di Sulawesi Selatan menuju ke arah yang lebih baik. Substansi program siaran yang awalnya bersifat seremonial belaka, saat ini jauh lebih kritis dan berimbang. Namun, beberapa hal masih masih menjadi kendala dan perlu diatasi, antara lain kendala perangkat pemancar dan batasan waktu siaran. Dalam keterbatasan tersebut, TVRI Makasar tetap berupaya menyajikan program dengan muatan lokal yang memadai, Muatan lokal ini memberikan peluang kepada semua elemen masyarakat untuk dapat dikenal secara lebih luas. Di Bali, cagar budaya dan pelestarian budaya lokal merupakan visi TVRI Bali. Dialog interaktif menjadi andalan program dalam rangka pendidikan politik masyarakat. Namun, lagi-lagi keterbatasan infrastruktur dan anggaran merupakan kendala yang menyebabkan kualitas pemancar tidak begitu bagus sekali pun jangkauannya cukup luas. Di Jawa Barat dan Jawa Timur, kinerja lembaga pelayanan publik dinilai cukup baik. Kemandirian pemberitaan dan penyajian berita secara perlahan dapat dilakukan sehingga memberikan ruang bagi sumber daya manusianya untuk mengembangkan kinerjanya. 4.4. Pemahaman Masyarakat Tampakhnya tanggapan masyarakat terhadap peran pemerintah dan media massa dalam mencerdaskan bangsa belum menunjukkan kualitas dan kuantitas yang memadai. Bentuk dan mekanisme komunikasi dan informasi yang ada hingga saat ini belum secara signifikan membangun kondisi ekonomi, sosial, politik, dan budaya yang kondusif dan produkstif bagi bangsa, terutama bagi masyarakat kelas bawah dan kurang terdidik. Pelayanan informasi oleh aparatur pemerintah belum optimal dan kurang profesional. Tidak sedikit kelompok masyarakat yang menganggap televisi hanya diperuntukan bagi masyarakat dengan status sosial ekonomi menengah ke atas saja. Program-program siaran, terutama televisi, belum diarahkan bagi upaya pendidikan masyarakat dan masih lebih banyak pada program-program yang meningkatkan rating. Kesadaran masyarakat akan pentingnya informasi bervariasi antara daerah yang satu dengan yang lain. Namun, yang terjadi di Bali justru sebaliknya. Resiprokalitas antara masyarakat dan pemerintah sangat baik. Masyarakat melihat informasi menjadi sangat penting dalam kehidupan sehari-hari, sementara pemerintah daerah terus memberikan kemudahan bagi masyarakat.5 Bagi masyarakat yang mempunyai kesadaran akan pentingnya informasi, akses informasi menjadi sangat penting bai kelompok ini. Pada umumnya mereka mengakses melalui media cetak, elektronik dan internet. Hasil pencairan berbagai informasi dari berbagai sumber tersebut kemudian didesiminasikan melalui acara-acara seperti dialog rutin, pengajaran, dan selebaran. Peran tokoh masyarakat menjadi penting dalam penyebar-luasan informasi kepada masyarakat. Aktor lainnya yang mempunyai andil besar dalam penyebarluasan informasi aadalah kelompok masyarakat seperti lembaga pemberdayaan masyarakat, forum antarumat beragama, kelompok informasi masyarakat (KIM).

5.


5.1. Kesimpulan Demokratisasi di bidang komunikasi dan informasi hingga saat ini masih berjalan. Masih terdapat cukup banyak kendala yang harus diatasi dan masih banyak masalah yang harus diselesaikan. Kendala itu tidak hanya di sektor pemerintahan, tetapi juga di sektor swasta dan masyarakat luas. Peraturan perundangan yang belum mendukung demokratisasi komunikasi dan informasi merupakan salah satu kendala di samping faktor supra dan infrastruktur yang kurang mendukung serta faktor sosial budaya masyarakat. Untuk mengatasinya tentu saja tidak dapat dilakukan oleh pemerintah sendiri, tetapi perlu dukungan semua pihak, baik komunitas komunikasi dan informasi, maupun masyarakat luas 5.2. Rekomendasi Beberapa rekomendasi yang dapat dirumuskan berdasarkan hasil kajian ini antara lain sebagai berikut : • Pemerintah berkewajiban untuk proaktif memberikan dan menyebarluaskan informasi publik. Dalam istilah komunikasi, karakteristik semacam ini menunjukkan harus adanya garis komando dengan ”intensitas tinggi” terkait dengan pola komunikasi antara pemerintah dengan masyarakat. • Di sektor publik, peran humas pemerintah (daerah) perlu diberdayakan dan dilibatkan dalam proses penyusunan kebijakan. • Perlu mendorong para pejabat dan staf untuk memiliki paradigma pelayanan publik yang didasarkan pada suatu kewajiban. • Di tengah iklim demokrasi seperti sekarang ini, masih jelas diperlukan adanya sebuah lembaga, apapun bentuk kelembagaannya, yang secara fungsional bertugas dan mempunyai kewenangan sebagai information center.

106


•

•

•

•

•

•

•

•

Lembaga tersebut berperan sebagai lembaga strategis dalam konsolidasi komunikasi dan informasi yang terkait dengan berbagai kebijakan publik. Tujuan pokok dan fungsinya adalah menghimpun, mengolah, dan menyajikan informasi publik dari tiap departemen/badan kepada masyarakat. Hal serupa juga perlu dibentuk di level daerah. Agar information centre ini dapat melaksanakan perannya secara optimal, seperti yang dilakukan oleh pemerintah provinsi Jawa Barat, bagi daerah lain kehadiran institusi informasi perlu diperkuat oleh suatu peraturan perundangan. Hal ini untuk menegaskan garis komando intensitas tinggi bagi pemerintah untuk wajib memberikan pelayanan informasi publik. Grand design diperlukan juga untuk menata kembali pengelolaan pelayanan informasi publik. Grand design harus merupakan produk reformasi dengan memperhatikan prinsip good governance, termasuk di dalamnya partisipasi, akuntabilitas dan transparansi. Pembenahan SDM perlu memperhatikan profesionalisme dan kompetensi, paling tidak untuk menjadi information officers yang akan berada di garis terdepan institusi pelayanan informasi publik. Dalam menghadapi berlakunya UU Keterbukaan Informasi Publik, yang tentatif akan disahkan pada akhir tahun 2008, kesemuanya ini harus tersedia, apabila pemerintah berkeinginan untuk memiliki kredibilitas dari masyarakat. Paling penting bagi pemerintah daerah adalah bahwa pesan/informasi yang disampaikan dapat langsung sampai kepada masyarakat. Program penyampaian informasi/pelayanan informasi yang berjalan saat ini tidak lagi dianggap sebagai kegiatan rutin semata, tetapi harus berbasis pada kebutuhan masyarakat. Koordinasi dan konsolidasi antara pemerintah pusat dan daerah mutlak diperlukan, namun karena melibatkan banyak unsur dan sangat kompleks, maka penyederhanaannya adalah melalui lembaga-lembaga tersebut yaitu pusat informasi sebagaimana telah disampaikan sebelumnya. Karakteristik yang diharapkan dari pola komunikasi dan koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah dengan intensitas tinggi, artinya ada garis komando yang menjadikan pemerintah wajib memberikan pelayanan informasi publik kepada masyarakat dengan segala konsekuensinya. Penyempurnaan kelembagaan bidang komunikasi, informasi dan media massa, serta peraturan dan perundangan terkait dengan keterbukaan informasi publik harus mendapat perhatian dalam 5 tahun ke depan bagi upaya peningkatan kualitas pelayanan informasi publik. Forum-forum tatap muka, kunjungan pejabat pemerintah, pengoptimalan peran wartawan/media, seminar, workshops, media leaflet, brosur, billboard, iklan layanan masyarakat di televisi dan radio dan lain sebagainya yang kesemuanya disesuaikan dengan kebutuhan dan ketersediaan sumber daya termasuk di dalamnya sumber daya keuangan. Website pemerintah daerah sebagai salah satu sumber informasi perlu terus dipelihara dan dilakukan pemutakhiran informasi secara terus menerus sehingga menarik masyarakat untuk memanfaatkannya. Kelompok Informasi Masyarakat (KIM) yang masa lalu disebut juru penerang menjadi wadah yang sering juga dimanfaatkan oleh pemerintah untuk membantu pelayanan informasi publik. KIM perlu didukung sepenuhnya melalui upaya peningkatan kualitas SDM dan infrastrukturnya.


107

LAMPIRAN Matrik 1. Temuan Lapangan Berdasarkan Wilayah/Lokasi Kajian untuk Kajian Pemerintah

ISU KAJIAN 1.Pelayanan komunikasi dan informasi (kominfo) publik pemerintah.

108

BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

• KIM • Penyebaran siaran pers melalui media massa • Surat pembaca • Temu wicara langsung di daerah • Iklan layanan masyarakat • Spanduk • Dialog rutin dengan wartawan/jumpa pers • TVRI : acara Parlementaria, informasi seputar parlemen, perspektif, propublik, dan dialog interaktif • RRI : menampung aspirasi masy melalui program Gentra Harmoni Pagi dan Aspirasi Parahiangan • Mekanismenya lebih bersifat top down; dan alur kominfo dari pem tidak berjenjang (Prov-Kota/KabupatenKecamatan) secara pasti; kecuali yang menyangkut isu-isu yang didalamnya menyangkut anggaran. • Komunikasi politik lebih banyak yang insidental dan tidak terprogram

• Urun rembug, tatap muka • Lembaga Pemberdayaan Masyarakat (LPM) dan Kelompok Swadaya masyarakat (KSM) • KIM • Website • Surat pembaca & opini di media cetak • Dialog interaktif di tv (Ajang Wadul di TVRI) dan radio (Dialog Solutif di RRI) • SMS • Penyebaran berita (bentuk teks berita dan audio visual) ke seluruh media massa oleh “Kantor Berita” Dinas Infokom

DENPASAR/BALI • Temu wicara langsung dengan kelompok masyarakat • Pertemuan informal dengan masyarakat pada acara kesenian dan keagamaan • Website bali.go.id • Radio daerah • Buletin Humas • Koran daerah • Hak jawab di media massa • Forum Antar Umat Beragama Pelaksanaannya : • Lebih banyak bersifat top down • Hanya masyarakat kalangan terbatas yang mengakses Website • Konsep sudah baik tapi pelaksanaan masih belum baik • Political will pemerintah sudah baik


MAKASSAR/ SULAWESI SELATAN

MEDAN/SUMATERA UTARA

• Di tingkat kecamatan, KIM cukup berperan • Rapat dan musyawarah • Sosialisi masalah kehidupan demokrasi melalui siaran di radio Makassar FM, Mercurius FM

• Tatap muka • media cetak (tulisan/ artikel dan informasi event Pemda) • media elektronik (iklan di TV lokal) • Seminar bertaraf nasional • KIM • Edaran dan brosur, telpon.

Pelaksanaannya : • Political will pemerintah dalam memfasilitasi media massa dengan publiknya cukup baik • Kebijakan publik yang dibuat pemerintah sudah baik dan transparan • Humas Pemda sudah cukup terbuka memberikan informasi kepada media massa dan masyarakat

Pelaksanaannya : - Alur kerja secara struktural kelembagaan masih bersifat top down dan kurang terbuka serta kurang memperhatikan aspirasi dari bawah. - Diadakannya pertemuan dengan aparat terendah - informasi langsung disampaikan kepada rakyat. - Wartawan TV, Koran, dan Radio dalam menyebarkan informasi dilibatkan. Selain itu, tokoh masyarakat dan kampus juga dilibatkan untuk memberikan masukan kepada pemerintah. Pendekatan masih top down (tidak disesuaikan dengan kesiapan masyarakat)

ISU KAJIAN 2.Upaya pemerintah dalam memberikan pendidikan kepada masyarakat tentang pentingnya kominfo

BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

1. Pendidikan di bidang politik & kesadaran hukum melalui media massa. 2. Secara rutin instansi pemerintah atau dinas terkait membuat acara yang bersifat interaktif bekerjasama dengan media, seperti dialog interaktif, atau talk show, juga temu dengan konstituen. 3. Pemerintah & DPRD sebagai lembaga legislatif mengikuti Musrenbang dan kelompok informasi masyarakat (KIM). 4. Mengoptimalkan Kelompok Pengajian. 5. Pendekatan dengan perguruan tinggi dengan menyelenggarakan event khusus (seminar, diskusi)

1. Pengenalan IT bagi masyarakat (dengan mobil keliling) 2. Dialog interaktif Gubernur di media elektronik 3. Anggota Dewan, dan tokoh masyarakat memberi pendidikan politik melalui tayangan TVRI (Pilgub sampai PILKADES) 4. Pemerintah lebih transparan dan bertanggungjawab (contoh : informasi tentang kebijakan publik dapat diakses dan diketahui berbagai kalangan misalnya rencana kunjungan pihak eksekutif atau legislatif ke luar negeri atau tentang anggaran tahun mendatang bisa langsung dikritisi oleh masyarakat)

DENPASAR/BALI 1. Komunikasi publik melalui sistem Banjar (organisasi tradisional). 2. Orang Bali memegang teguh konsep “Menyama Braya” yang artinya mirip dengan “dimana bumi dipijak, disitu langit dijunjung. 3. Pendiidikan politik sudah cukup berhasil dengan tidak adanya pemilih golput dalam pilkada.

MAKASSAR/ SULAWESI SELATAN 1. Pemerintah membentuk lembaga untuk akses masyarakat di bidang hukum dan politik seperti Kadarkum dan KIM termasuk lembaga kominfo (Dinas Infokom) 2. Dialog interaktif dan talk show instansi pemerintah dan/atau dinas terkait bekerjasama dengan media (TV dan radio)

MEDAN/SUMATERA UTARA 1. Semula pendekatannya koersif, namun sekarang mulai persuasif - ada kesan masyarakat belum percaya dan satu persepsi terhadap isu tertentu. 2. Tidak semua instansi pemerintah terbuka terhadap masyarakat, sehingga demo masih banyak digelar. 3. Upaya legislatif & parpol belum memberikan pendidikan politik secara benar dan terprogram sehingga banyak kawasan terpencil dan rakyat yang belum tersentuh informasi dari pemerintah, termasuk informasi politik.


109

ISU KAJIAN 3.Upaya pemerintah dalam mendorong masyarakat untuk mengakses kominfo.

110

BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

1. Membuat website : jabar.go.id meskipun masih kurang ditangani secara profesional, sehingga informasi yang tersedia kurang ”up to date”. 2. Disediakan layanan informasi masyarakat melalui media: Balarea, Kang Dada Menjawab, Jasmara, atau suratsurat pembaca di koran-koran daerah, dan dialog/tatap muka langsung dengan masyarakat. 3. Humas provinsi sebagai juru bicara gubernur dan protokoler, sehingga untuk kominfo keluar atau akses masyarakat perlu/sedang diupayakan pembentukan lembaga/dinas tersendiri (infokom) 4. Peran pemerintah lebih terbuka dan sesuai dengan kebutuhan daerah masing-masing - menyesuaikan dengan peraturan mendagri dan perda - sehingga dalam penyebaran informasi tidak ada jenjang komando yang tegas. 5. Arus informasi berupa pemberitaan dan publikasi kebijakan pemerintah, seperti leaflet, brosur, billboard, iklan layanan masyarakat, temu wicara langsung, pengumuman masyarakat, pengeras suara di masjid, pertemuan di RT/RW, pengajian rutin. 6. Peran Musrenbang masih cukup signifikan

1. Untuk menggalang partisipasi masyarakat dilakukan dengan meningkatkan efektivitas dan efisiensi pelayanan informasi publik melalui pengenalan IT kepada masyarakat dengan menyediakan mobil keliling yang dilengkapi peralatan IT. 2. Pemerintah sudah memiliki political will untuk memfasilitasi industri media massa dan media publik dalam fungsinya mencerdaskan kehidupan bangsa. 3. Di Jawa Timur pemerintah mempunyai political will untuk menjamin kebebasan bidang komunikasi dan informasi, meskipun peraturan bidang komunikasi dan informasi serta yang terkait dengan peran industri media relatif tidak ada lagi karena depkominfo cenderung hanya mengatur bidang teknologi informasi saja - yang menyangkut tayangan tv dan radio ditangani oleh KPI/KPID, sedangkan media cetak oleh Dewan Pers.

DENPASAR/BALI 1. Pendidikan yang tinggi mendorong meningkatnya kemampuan warga dalam mengakses dan memanfaatkan informasi – penyadaran masyarakat dengan mengefektifkan sistem banjar 2. Adanya website : bali.go.id yang dapat diakses dengan mudah oleh masyarakat Bali 3. Perda yang terkait dengan kominfo 4. Peran pemerintah dalam membuat kebijakan melalui rapat koordinasi pembangunan dengan dinas-dinas terkait, & temu wicara dengan kelompok-kelompok masyarakat. Kominfo terjadi secara berimbang.. 5. Kegiatan yang bersifat makro ditangani oleh badan informasi dan teknologi Daerah (BITD) - kegiatan yang bersifat mikro/operasional dilakukan oleh Humas/Pemprov.


MAKASSAR/ SULAWESI SELATAN 1. Posisi pemerintah pusat hanya sebatas koordinasi tidak semua ditentukan oleh pusat. Daerah/provinsi kadang-kadang menjadi penentu kebijakan - kecuali masalah agama, pertahanan, keuangan, dan kehakiman. 2. Pemerintah terbuka terhadap masalah-masalah masyarakat, semua persoalan diakomodir (bottom-up), demikian pula dari atas (top-down). 3. Pemerintah tidak membedakan kepentingan - semua kebijakan diupayakan tetap berpihak kepada publik dalam pengambilan keputusan. 4. Memanfaatkan semua media yang ada, baik cetak maupun elektronik serta menjalin kemitraan dengan baik. 5. Peran pemerintah dalam membuat kebijakan publik di bidang kominfo sudah terlihat baik dan transparan - kebijakan yang ada benar-benar menjadi penopang aspek kemasyarakatan di mana pemerintah hanya sebagai mediator dan pelindung atas kebijakan tersebut. 6. Sebatas pada peran kebijakan di bidang mediator, karena industri media sendiri sudah memiliki aturan (UU Pers), UU Media Massa, Kode Etik Jurnalistik dsb - yang juga berkaitan dengan aturanaturan pemerintah.

MEDAN/SUMATERA UTARA 1. Memberdayakan aparat lini terendah yaitu kepala lingkungan di setiap kelurahan. 2. Membentuk KIM, tapi kurang diberdayakan, sehingga terkesan hanya formalitas/ tidak substansial. 3. Menyediakan saluran kominfo dalam bentuk tatap muka, telp, media cetak dan elektronik, edaran, brosur. 4. Bekerja sama dengan media publik (RRI dan TVRI) 5. Peran pemerintah kabupaten/kota sangat menonjol, tetapi di tingkat kecamatan masy kurang mendapat pelayanan informasi 6. Kebijakan pemerintah di bidang kominfo faktanya tetap top down dikarenakan partisipasi masyarakat yang kurang. Alur komunikasi juga cenderung terbatas, hanya ada di lapisan elit politik dan penguasa. Kebijakan pimpinan (eksekutif ) sudah ada, tapi operasionalnya tidak sesuai, terutama monitoring dan evaluasi. 7. Memberikan bantuan modal dan manajemen pada LPP. 8. Legislatif menilai pemerintah belum konsisten dengan kebijakannya. Parpol belum memiliki kebijakan khusus tentang komiunikasi dan informasi.

ISU KAJIAN 4.Regulasi yang dikeluarkan pemerintah terkait dengan bidang kominfo.

BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

Tidak ada kebijakan publik pemerintah yang mengatur peran industri media kecuali bersifat himbauan agar pemberitaan menggunakan kode etik jurnalistik. • UUD 1945 Pasal 28 • UU Nomor 8/1992 tentang Perfilman • UU Nomor 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat • UU Nomor 8/1999 tentang Perlindungan Konsumen • UU Nomor 36/1999 tentang Telekomunikasi • UU nomor 39/1999 tentang HAM • UU nomor 40/1999 tentang Pers • UU nomor 19/2002 tentang Hak Cipta • UU nomor 32/2002 tentang Penyiaran • UU nomor 32/2004 tentang Otonomi Daerah • PERATURAN PEMERINTAH • KODE ETIK

• UUD 1945 Pasal 28 • UU Nomor 8/1992 tentang Perfilman • UU Nomor 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat • UU Nomor 8/1999 tentang Perlindungan Konsumen • UU Nomor 36/1999 tentang Telekomunikasi • UU Nomor 39/1999 tentang HAM • UU Nomor 40/1999 tentang Pers • UU Nomor 19/2002 tentang Hak Cipta • UU Nomor 32/2002 tentang Penyiaran • UU Nomor 32/2004 tentang Otonomi Daerah • PERATURAN PEMERINTAH • PERATURAN DAERAH • KODE ETIK

DENPASAR/BALI • Perda yang terkait dg kominfo • UUD 1945 Pasal 28 • UU Nomor 8/1992 tentang Perfilman • UU Nomor 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat • UU Nomor 8/1999 tentang Perlindungan Konsumen • UU Nomor 36/1999 tentang Telekomunikasi • UU nomor 39/1999 tentang HAM • UU nomor 40/1999 tentang Pers • UU nomor 19/2002 tentang Hak Cipta • UU nomor 32/2002 tentang Penyiaran • UU nomor 32/2004 tentang Ot. Daerah • PERATURAN PEMERINTAH • KODE ETIK

MAKASSAR/ SULAWESI SELATAN - UUD 1945 Pasal 28 - UNDANG UNDANG - UU Nomor 8/1992 tentang Perfilman - UU Nomor 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat - UU Nomor 8/1999 tentang Perlindungan Konsumen - UU Nomor 36/1999 tentang Telekomunikasi - UU nomor 39/1999 tentang HAM - UU nomor 40/1999 tentang Pers - UU nomor 19/2002 tentang Hak Cipta - UU nomor 32/2002 tentang Penyiaran - UU nomor 32/2004 tentang Otonomi Daerah - PERATURAN PEMERINTAH - PERATURAN DAERAH - KODE ETIK

MEDAN/SUMATERA UTARA • Perda yang terkait dg kominfo • UUD 1945 Pasal 28 • UU Nomor 8/1992 tentang Perfilman • UU Nomor 5/1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat • UU Nomor 8/1999 tentang Perlindungan Konsumen • UU Nomor 36/1999 tentang Telekomunikasi • UU nomor 39/1999 tentang HAM • UU nomor 40/1999 tentang Pers • UU nomor 19/2002 tentang Hak Cipta • UU nomor 32/2002 tentang Penyiaran • UU nomor 32/2004 tentang Ot. Daerah • PERATURAN PEMERINTAH • KODE ETIK


111

Matrik 2. Temuan Lapangan Berdasarkan Wilayah/Lokasi Kajian untuk Kajian Media Massa

112


BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

1.Bentuk/mekanisme/ pendekatan penyediaan informasi publik oleh media.

- Membuat program siaran informasi yang tetap mempertahankan akar budaya masyarakat setempat. (misalnya berita dalam Bahasa Sunda) - Media cetak tertentu menyediakan ‘ruang publik’ bekerjasama dengan Pemkot atau Pemprov untuk dialog interaktif, SMS terbuka di surat kabar - Dialog interaktif (TVRI dan RRI) dalam berbagai topik/isu penting - Sosialisasi Perda melalui media tradisional (Calung, Wayang Golek),dll

Melalui program/ acara : - “Ajang Wadul” (setiap hari Selasa pukul 19.00) di TVRI. - “Dialog Solutif” di RRI - “Kantor Berita” di Diskominfo Jawa Timur. - Pelatihan IT di Diskominfo Jatim. - Dialog Gubernur dengan forum KIM.

• Membuat program informasi pendidikan, hiburan, siaran khusus berbahasa Inggris, dan program budaya • Siaran khusus untuk kelompok minoritas (Tionghoa) • Membangkitkan siaran perdesaan yang dikemas dalam acara yang lebih baik dan menarik

- Selalu memproduksi alur komunikasi yang baik dan lancar dikaitkan dengan kebebasan mendapatkan, memproses, dan menyebarkan informasi. - Informasi yang diproduksi tidak lepas dari koridor yang berpijak pada visi dan misi media dengan prioritas penyebaran informasi kepada masyarakat dengan memperhatikan kebutuhannya.

• Informasi publik lebih banyak disediakan oleh TVRI dan RRI walaupun manajemennya belum/ kurang profesional • Ada kerjasama antara pemerintah dengan wartawan radio, televisi dan surat kabar dalam rangka menyebarluaskan informasi publik. • Disediakan program-program yang memberikan pembelajaran demokrasi, seperti: Parlementaria, yaitu sosialisasi Perda melalui media tradisional, dialog interaktif tentang Pilpres, peliputan Pilkada sampai Pilkades.

2.Pelaksanaan fungsi edukasi dan layanan advokasi yang diterapkan media.

• Membuat program dialog interaktif seperti Debat Remaja tentang isu-isu penting seperti pendidikan, reproduksi, dll • TVRI menyajikan acara-acara pendidikan dalam konteks keagamaan (Cahaya Qolbu) • Mengeliminir beritaberita kriminal • Informasi seputar parlemen • Perspektif Propublik • Menampung aspirasi politik masyarakat melalui : “Harmoni Pagi”; “Gentra Parahiyangan.(RRI) • Bekerjasama dengan instansi pemerintah dan lembaga lain untuk menyelenggarakan diskusi interaktif (Seperti : Bruk-brak, Penyiaran Kita, Suara Rakyat dll) dengan menghadirkan pejabat atau pihak yang berkepentingan untuk menyelesaikan masalah • Progr siaran langsung 70% & outside broadcasting 30%. Materi siaran 40% nasional dan 60% lokal

- Memiliki mekanisme kerja (SOP) yang bersifat teknis. - Berinteraksi dengan masyarakat melalui Ajang Wadul dan Dialog Solutif serta berdialog dengan masyarakat secara langsung dalam forum KIM. - Acara Ajang Wadul dan Dialog Solutif merupakan pendidikan terhadap masyarakat agar bebas mengeluarkan pendapat dan memberikan masukan terhadap pemerintah.

• Program dialog interaktif Nusaning Nusa tentang Etika berpolitik dan pendidikan politik • Siaran untuk kelompok minoritas (Tionghoa). • Acara “CeplasCeplos” dan “Suara Legislatif” di TVRI.

• Memberikan informasi terkait Program ”Makassar Gemar Membaca” • Memiliki misi menjadi ikon media/motor penggerak program tersebut • Untuk mewujudkan komitmen keberpihakan kepada publik, bekerjasama antara media cetak, TVRI, RRI dan media elektronik lainnya dalam berkomunikasi dan menyampaikan informasi kepada masyarakat.. • Media/pers juga bermitra dengan pemerintah untuk menyebarkan informasi secara reguler berdialog dengan pemprov untuk penyediaan informasi masyarakat.

- Mendapatkan sumber-sumber informasi yang lebih tepat dan bervariasi (Perguruan Tinggi, Pakar, Pejabat pusat dll) - Menerbitkan tulisan/ isi siaran (terutama TVRI,RRI) yg bersifat pendidikan - Kebijakan media secara internal untuk mendorong wartawan menulis dengan lebih jujur, benar dan bertanggungjawab. - Membuka/menyediakan waktu/ruang publik yang lebih banyak.

ISU KAJIAN

DENPASAR/BALI


MEDAN/SUMATERA UTARA

ISU KAJIAN 3. Bentuk, mekanisme, dan pendekatan dalam memfasilitasi masyarakat untuk berpartisipasi politik, terutama dalam kebijakan publik.

BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

• Acara Parlementaria yang mensosialisasikan Perda kepada masyarakat melalui media tradisional • Dialog interaktif ttg Pilpres • Meliput Pilkades • Program Gentra harmoni pagi dan aspirasi Parahiangan • Menampung aspirasi masy ttg aturan Pilkada & Cagub

Pemerintah menyediakan berita-berita yang disebarluaskan melalui media massa secara gratis serat membuat website infokom Jawa Timur dengan alamat : www.d-infokomjatim.co.id.

DENPASAR/BALI • Membuat program acara tentang Pemilu, Pilpres, dan Pilkada • Program dialog interaktif Calon Gubernur (Cagub)dan Cawagub • Merencanakan penyelenggaraan siaran langsung Pemilu Legislatif

MAKASSAR/ SULAWESI SELATAN • Mengadakan acara dialog interaktif ”Masalahku Masalahmu” melalui Radio Makassar FM • RRI berorientasi kepada kepentingan publik dan menjembatani kepentingan publik dengan pemerintah, secara interaktif membahas sekaligus mensosialisasikan kebijakan pemerintah di berbagai bidang (ekonomi, kesehatan dll)

MEDAN/SUMATERA UTARA • Mengarahkan wartawan untuk menulis berita yang valid dan mendidik masyarakat • Membaca kemauan/ kebutuhan publik • Pemimpin redaksi memiliki komitmen untuk menjadi media yang terbaik dan maju • Secara administratif sudah memiliki aturan sendiri.

Matrik 3. Temuan Lapangan Berdasarkan Wilayah/Lokasi Kajian untuk Kajian Masyarakat

ISU KAJIAN 1.Pemahaman masyarakat terhadap pentingnya kominfo.

BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

1. Sistem Kominfo yang ada tidak secara signifikan membangun kondisi ekonomi, politik, sosial dan budaya yang kondusif dan produktif terutama bagi masyarakat kelas bawah, usia muda dan yg kurang terdidik

Di perdesaan masyarakat jarang mengakses majalah dan koran. Informasi yang diperoleh lebih banyak melalui para pendatang yang berperan juga sebagai “agent of information”

2. Ketersediaan alat, dana dan SDM dari pemerintah tidak memberikan performance pentingnya kominfo bagi masyarakat, berbeda dengan performance media massa yang disediakan untuk kepentingan bisnis 3. Kesadaran masyarakat akan pentingnya kominfo secara general relatif masih rendah

DENPASAR/BALI


1. Masyarakat sudah menyadari pentingnya kominfo dan secara umum relative tidak bermasalah dengan alat-alat komunikasi dan transportasi.

Masyarakat terbuka dengan wartawan, sangat menerima saran/kritik publik dalam rangka memperkokoh dan menuju ke arah yang positif dalam pembangunan.

2. Pemprov Bali terus berupaya memberikan kemudahan bagi masyarakat di bidang pendidikan, karena mencerdaskan masyarakat hanya bisa dilakukan melalui pendidikan

MEDAN/ SUMATERA UTARA 1. Informasi yang tersedia tidak proporsional, mencerminkan kepincangan sosial, TV hanya utk kelompok ekonomi atas dan mendorong pola hidup konsumtif 2. Hp dan fasilitas kominfo menjamur tapi penggunaannya tidak tepat dan bukan untuk hal yg produktif

3. Kesadaran untuk mendapat informasi sangat tinggi, contoh : dibentuk Forum antarumat beragama untuk menciptakan suasana aman dan damai.


113

ISU KAJIAN 2.Komitman masyarakat untuk mencapai akses kominfo yang dibutuhkan dan cara mengaksesnya.

BANDUNG/ JAWA BARAT

SURABAYA JAWA TIMUR

Kelompok masyarakat yang memiliki kesadaran tinggi untuk mengakses informasi adalah para guru dan kalangan perguruan tinggi. Mereka mengakses melalui media cetak, media elektronik, dan internet. Kemudian mendistribusikannya dalam dialog rutin, pengajaran, majalah, dan selebaran

1. Komunikasi lebih banyak dilakukan melalui urun rembug/tatap muka langsung. Cara ini dipilih karena masyarakat bisa langsung berdiskusi dengan pemerintah 2. Tokoh masyarakat berperan besar dalam penyebaran informasi. Semua informasi baik dari pusat maupun dari masyarakat sendiri disampaikan kepada tokoh masyarakat kemudian disebar ke masyarakat dan pemerintah

DENPASAR/BALI Kelompok masyarakat yang memiliki kesadaran tinggi dalam mengakses infokom antara lain Forum Antar Umat Beragama yang dibentuk oleh 5 majelis mewakili 5 agama yang ada. Forum ini sangat berpengaruh di kalangan pemerintah dan masyarakat.

MAKASSAR/ SULAWESI SELATAN • Ada sejumlah masyarakat yang peduli infokom dengan membentuk KIM/ Kelompencapir • Beberapa Parpol giat mengadakan temu muka, dialog dan sosialisasi dengan para konstituen walaupun belum terprogram dengan baik

MEDAN/ SUMATERA UTARA o Di perkotaan belum ada kelompok masyarakat seperti KIM dan Kelompencapir o Inisiatif kominfo yg dilakukan masyarakat (LSM, Ormas, Perguruan tinggi) belum optimal o Akses kominfo masyarakat di perkotaan sangat mudah melalui tv, radio, internet, Hp dll. o Akses informasi masyarakat tergantung orangnya dan masyarakat ekonomi lemah bersikap apatis terhadap kominfo.

3. Kelompok masyarakat yang memiliki kesadaran terhadap infokom membentuk Lembaga Pemberdayaan Masyarakat (LPM) dan Kelompok Swadaya Masyarakat.

Catatan Kaki 1

2

3

4

5

114

Penyediaan dan pelayanan informasi bagi daerah yang tidak memiliki Dinas Infokom diselenggarakan oleh Dinas Pariwisata. Di Jawa Barat, khususnya, tidak ada kebijakan public pemerintah yang mengatur peran industri media, kecuali bersifat himbauan kepada kalangan pers agar pemberitaannya bersifat seimbang serta memperhatikan kode etik jurnalistik yang ada Di Sumatera Utara, berbagai peraturan perundangan seperti UU Pers dan UU Penyiaran dapat dikatakan menggambarkan adanya kebebasan dan jauh lebih sempurna dibandingkan dengan masa Orde Baru. Smentara itu di Jawa Timur UU Pers telah menjamin kebebasan mengeluarkan pendapat, namun di satu sisi dianggap belum berpihak kepada kesejahteraan wartawan termasuk salah satunya perlindungan terhadap keselamatan wartawan. UU Pers harus direvisi dan pembahasannya perlu melibatkan wartawan dan tokoh-tokoh masyarakat media, sedangkan pemerintah menjadi fasilitator yang dapat mewujudkan keinginan seluruh masyarakat. Kalangan media massa di Sulawesi Selatan melihat perlunya dilakukan sosialisasi. TVRI Surabaya lewat program “Ajang Wadul” yang merupakan bentuk kerjasama dengan pemerintah Provinsi Jawa Timur melalui Dinas Infokom Forum antarumat beragama untuk menciptakan suasana aman dan damai merupakan sebuah wadah bagi masyarakat di Bali untuk saling bertukar informasi.


DAFTAR PUSTAKA

Al-Qur’an dan Terjemahannya. 1971. Departemen Agama Republik Indonesia. Aubrey Fisher,B. 1990, Teori-Teori Komunikasi, Perspektif Mekanistis, Psikologisterksional dan Pragmatis, Terjemahan, Soejono Trimo, Remaja Rosdakarya, Bandung. Anderson, Ralph.E, IRL Carter, 1984, Human Behavior in The Soc/al Environment, ldine Publishing Company, NewYork. Badan Informasi dan Komunikasi Nasional (BIKN) 2000, Karakteristik Media dan Khalayak Layanan, Laporan Penelitian, Jakarta. Berger & Chaffee, 1987, The Handbook of Communications Sdence, Beverly Hills, California; Sage. Chesney, James D., 1997, Building civic Literacy and Citizen Power, Prentice Hall, New Jersey. Creswell,John.W.,1994, Research Design, Quantitative & Qualitative Approaches, terjemahan, Nurkhabibah, KIK Press Jakarta, 2002. ---------------------, 1998, Qualitative inquiry and Research Design Choosing Among Five Traditions; Sage Publications, London, New Delhi. DahI, Robert A., 2001, Perihal Demokrasi, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta. Dominick, Joseph R. 1990, The Dynamics of Mass Communication, Third edition, McGraw-Hill Publishing Company. --------------------------, 1999, Ilmu-ilmu Sosial Dasar - Konsep – Posisi. Primaco Akademika, Bandung. Gazali, Effendi, Menayang, Victor, Hidayat, Dedy N., Triputra, Pinckey, 2003, Konstruksi Sosial Industri Penyiaran (Plus Acuan Tentang Penyiaran Publik dan Komunitas), Departemen Ilmu Komunikasi FISIP Universitas Indonesia, Jakarta. -------------------, 2003, “Negotiating Public and Community Media in Post Suharto Indonesia, Jurnal The Public, Vol.10 Habermas, J. The Structural Transformation of Public Sphere. UK: Polity, 1989. Hardiman, Budi, F., 1990, Kritik Ideologi : Pertautan Pengetahuan dan Kepentingan, Penerbit Kanisius, Yogyakarta --------------------------, 1993, Menuju Masyarakat Komunikatif, Ilmu, Masyarakat, Politik & Postmodernisme menurut Jurgen Habermas, Penerbit Kanisius, Yogyakarta. Huntington, Samuel P., & Joan M. Nelson, 1984, Partisipasi Politik di Negara Berkembang, PT. Sangkala Pulsar, Jakarta. Littlejohn, Stephhen W, 1996, Theories of Human Communication, Belmont, Wadsworth, CA. McQuail, Denis, 1987, Mass Communication Theory, Second Edition, Diterjemahkan Ramm, 1994, Penerbit Erlangga, Jakarta.

Agus Dharma,& Aminuddin

__________ and Sven Windahl, 1981, Communication Models: for the study of mass communications, Longman, Inc. New York. ________ 1992, Media Performance : Mass Communication and The Public Interest, Sage Publications, London, Newbury Park, New Delhi. Mulyana, Deddy, 2001, Metodologi Penelitian Kualitatif, Paradigma Baru Ilmu Komunikasi dan ilmu Sosial Lainnya, PT Remaja Rosdakarya, Bandung. Murdock, G. & Golding P, (1989) Information Poverty and Political inequality: citizenship in the age of privatized communications. Journal Communication, 39 (3). Rakhmat, Jalaludin, 1999, Kritik Paradigma Pasca Positivisme Terhadap Positivisme, Jurnal ISKI nomor 3 April 1999. ____________ 1999, Rekayasa Sosial, Reformasi atau Revolusi, Remaja Rosdakarya, Bandung. Sendjaja, Sasa Djuarsa,1998, Sistem Media Massa yang Adil dan Demokratisasi Sesuai Tuntutan Reformasi, Artikel, Jurnal ISKI Vol 1/Juli 1998.


115

Straubhaar, Joseph & La Rose, 2000, Media Now, Communications Media in The Information Age, Wadsworth Thomson Learning. Suwarsono & Alvin Y.So., 1994, Perubahan Sosial dan Pembangunan, PT Pustaka LP3ES, Jakarta. Tehranian, Majid, 1990, Teknolog/ Demokrasi dan Pembangunan, Dialihbahasakan Ajat. S. Hasan, 1998, Jurnal Ikatan Sarjana Komunikasi Indonesia, nomor 1 Juli 1998. _____________, 1995, Technologies of Powers Information Machines and Democratic Prospects, Nurwood N J : Ablex.

Undang-Undang Republik Indonesia nomor 32 tahun 2002 tentang Penyiaran. Undang-Undang Republik Indonesia nomor 32 tahun 2004 tentang Otonomi Daerah. http://id.wikipedia.org/wiki/Kebijakan_publik http://www.nakertrans.go.id/hasil_penelitiantrans/kebijakan_publik.php http://www.pikiran-rakyat.com/cetak/2006/012006/02/teropong/0406.htm http://www.kabbandung.go.id http://gerbang.jabar.go.id/kabbandung/ http://www.sulsel.go.id/ http://id.wikipedia.org/wiki/Daftar_surat_kabar_di_Indonesia

116


Daftar Isi. Pengantar Redaksi Rencana Tindak Penerapan Manajemen Kinerja di Instansi Pemerintah... 1

Recommend Documents