s &..o 6 '994
273
proef~le aar-
er-lief;sever:, oversen als an men .d erlintikten. IVerd er Nedert mediteraard NederteHoge ter vern socien et het vergater aander belen Uyl vijftig: ~ootjes,
J,
nt
)etische en zon-
ndeloos ens een wellicht :hap dat :euwensaderlij1g. Wat ... ?Hoe proces?
Het Ievert eigenlijk zotte taferelen op, die confrontatie tussen microen macro-wereld in verkiezingstijd . Politici in geforceerd gesprek met de burger en de burger met zijn obsessie voor dat ene praktijkvoorbeeld die zijn hart Iucht bij de beleidsmakers. Het trapezewerk in de kloof tussen politiek en burger heeft wei iets van Circus Sarazani. Eigenlijk zijn aldie directe confrontaties tussen politici en de 'werkelijkheid' in bejaardentehuizen, zwerfjongerenpensions of high tech-bedrijven wezensvreemd aan de politiek. De kengetallen en categorieen van beleid lenen zich slecht voor een metamorfose in termen van alledaagse ervaringen. Voor politici moet het een enorme men tale aanslag betekenen, die overschakeling van macro-beleidswereld naar microleefwereld. Gelukkig duren verkiezingscampagnes maar enkele weken, want anders zouden onze politici opgenomen moeten worden met ernstige klachten van surrealistische schizofrenie. Ik zie Wallage nog zitten in Paul Witteman's Tv-programma De Kloif. Met het hoofd vol uit- en instroomcijfers van de WAO, recente evaluaties van Sociale Verzekeringsraad en GAK en een memo van Financien over ingeboekte bezuinigingen, moet hij in gesprek met 'een nieuwe w AO-er '. Beleidslogica moet nu worden toegepast op een vernielde rug. 'Inderdaad, voor een dee! bent u arbeidsongeschikt, en voor het andere dee! beschouwen wij u gewoon als werkloos, net zo werkloos als ieder ander; dus voor dat dee! van u krijgt u geen bovenminimale uitkering. U bent voor ons dus een kapotte rug in een verder gezond werkzaam lichaam.' De psychiater Van Dantzig heeft de onbarmhartige vogelvlucht-blik waarmee maatschappelijke gebeurtenissen bezien worden vanuit de wereld van politiek en beleid aardig geobserveerd. In zijn bundeling van filmstukjes, Films- voor aezien aetekend (Boom, I 99 3) schetst hij een scherp dilemma: 'Wie politieke besluiten wil nemen moet zich niet te vee! verdiepen in de nare gevolgen voor de mensen over wie het gaat, dan wordt de besluitvaardigheid je wei ontnomen. Oat dat betekent, dat diegenen makkelijk in de politiek omhoogdrijven die van nature daar al geen last van hebben, maakt het dilemma aileen maar groter' . Waar het hier om gaat, de soms absurdistische spanning tussen micro- en macro-wereld, wordt meer en meer een thema in de politiek. Neem de discussie over de recrutering van politici. Men wil af van de veredelde beleidsmedewerkers, van de ambtenaren-politici; dit ten gunste van de nieuwe practici in de politiek: de huisarts, politieagent en drogist. Eenzelfde soort opstandigheid tegen de macrowereld van beleid en bureaucratie zien we terug bij de experimenten rond sociale vernieuwing en bij het overvloedig spreken over 'maatwerk' en individuele trajectbemiddeling. Via uitgekiende vormen van staatkundige en bestuurlijke vernieuwing zou het absorptievermogen van het beleids- en beslissingscircus voor burgers en hun 'echte wereld' kunnen worden vergroot. Het dilemma tussen micro- en macro-wereld zou verder kunnen worden ontscherpt door politici die de logica en dynamiek van beleid en bureaucratie zo nu en dan weten te ontregelen en verstoren: trapezeartiesten tussen burger en beleidsnota. Maar het zou al heel mooi zijn, wanneer de personages van de 'sofa van Van Dantzig' minder naar hoven drijven in politiek en bureaucratie .
Circus Sarazani
RENE CUPERUS Redacteur s &P
-
2
,,
-------
s &_o 6 '994
274
'De houdinB van vele Nederlanders ten aanzien van het politieke Leven is er een van skepsis en lijdelijkheid'. 1
Partijvernieuwing: nostalgie of toekomstdroom? analyse van de manco's in onze democratie dertig jaar Daalder-lezinB geleden nog kon beginnen
met het signaleren van Zo luidde de vaststelling scepsis en lijdelijkheid, gaat van Daalder in zijn oratie, het nu om vee! emstiger nu dertig jaar geleden. Hij verschijnselen. Vee! buraanvaardde dit niet als een gers hebben het vertrouvanzelfsprekend, !outer hiswen verloren en zelfs opgeED. VAN THIJN torisch bepaald gegeven zegd in een overheid die Dud-Minister van Binnenlandse Zaken maar zocht ook naar een faalt bij de handhaving van verklaring voor dit fenowet en recht. De overheid meen. In zijn oratie wees spreekt op haar beurt verhij onder andere op de 'regentenmentaliteit' die de ontwaardigd van calculerende burgers. De scepsis toenmalige overheid kenmerkte, de verzuiling, de en lijdelijkheid van 1964 zijn anna 1994 ontaard in voorkeur voor depolitisering van politiek belangrijafkeer van de overheid, individualisering zonder ke vraagstukken en 'het diffuus worden van de poliburgerzin en proteststemmen op extremistische tieke verantwoordelijkheden, waartoe ons politiek groeperingen. Ik beschouw deze vertrouwensbreuk bestel leidt'. Het zijn inmiddels klassieke sleuteltussen burgers en overheid als een uiterst verontwoorden en ijkpunten geworden bij het onderzoek rustende ontwikkeling die bij verwaarlozing de vernaar en de beoordeling van het functioneren van kouden Nederlandse democratie tot een gevaarlijke ons politiek bestel. longontsteking kan brengen.
1994
Over dat bestel wil ik enkele ideeen aan u voorleggen en dat doe ik aan de hand van mijn artikel over partijvernieuwing dat verscheen in een bundel in 1967. 2 Voor sommigen zal dat vooral gevoelens van nostalgie oproepen en bij anderen de herinnering aan een mooie toekomstdroom. Ik hoop u ervan te overtuigen dat die herinnering de bran moet vormen van een nieuw innerlijk besef, ook voor degenen die destijds nog niet of net geboren waren, dat staatkundige vernieuwing een blijvende opgave vormt. Zoraelijke situatie
De geringe betrokkenheid van de Nederlanders bij het politieke Ieven - het thema dat Daalder aanzette tot zijn werkzaarnheden in de wetenschap- , is voor mij in de politieke praktijk - om met het befaamde onderwijsartikel in onze Grondwet te spreken - steeds 'een voorwerp van aanhoudende zorg' gebleven. Die zorg is zelfs toegenomen. Waar de
Situatie 1967
Redenen te over dus om eens na te gaan welke remedies daarvoor kunnen worden gevonden. Daarbij neem ik mijn bijdrage aan de bundel PartijvernieuwinB uit 1967 als vertrekpunt. Ik schreef het artikel na de turbulente politieke ontwikkelingen tussen 1964 en 1967. Drie kabinetten regeerden zonder tussentijdse verkiezingen, de handhaving van de openbare orde in Amsterdam was een punt van zorg en tenslotte lanceerden de verkiezingen D '66 in de Kamer en bezorgden de Boerenpartij een forse zetelwinst. Staatkundige vemieuwing prijkte bovenaan de publieke agenda, maar het leek mij vanuit de politieke praktijk ook belangrijk om aandacht te vragen voor partijvemieuwing. In mijn artikel wees ik erop dat het democratisch besluitvormingsproces zich in essentie kenmerkt door de permanente mogelijkheid van afwisseling in het politieke leiderschap door de uitspraak van de kiezers.
s &,_o 6 '994
275 Drie typen van democratie
Binnen de democratie heb ik toen onderscheid gemaakt tussen het model van de penduledemocratie, de waaierdemocratie en de tangdemocratie. In de penduledemocratie komt het democratische beginsel van afwisseling van !eiders door de uitspraak van de kiezers het beste naar voren omdat de onvrede van de kiezers zich direct vertaalt in de aflossing van de wacht van de oude, zittende groep door de nieuwe, aantredende groep. Het beleid wisselt, de democratie werkt optimaal. In de waaierdemocratie kan de ontevredenheid van de kiezers zich niet positief richten op een herkenbaar altematief voor het gevoerde beleid, maar waaiert uit over allerlei groepen die onderling geen samenhang vertonen. Het beleid wordt voortgezet, maar de democratie wankelt. Deze ontwikkeling kan op den duur leiden tot het ontstaan van de tangdemocratie. Aan de vleugels van de waaier ontstaan dan antidemocratische groepen die tezamen de andere groepen in het democratische centrum veroordelen tot samenwerking. Dit kan tenslotte lei den tot een eenmalige keuze tussen de verharde vleugels aan de uiteinden van de waaier en het democratische centrum. Dan is er sprake van een fatale tangbeweging die de ondergang van zowel het beleid als de democratie inluidt.
Wat mij vooral zorgen baart is de stressbestendigheid van onze democratie. Regeren betekent zeker in een tijd van oplopende werkeloosheid, met een moeilijk beheersbare immigratie en een overbelasting van de verzorgingsstaat, dat er onherroepelijk impopulaire maatregelen moeten worden genomen die leiden tot gevoelens van onvrede en protest. Dat ongenoegen waaiert uit over tal van partijen. Die uitwaaiering heeft echter tot gevolg dat de vorming van een werkbaar, creatief altematief juist bemoeilijkt wordt. Immers, een coalitie met partijen die een nog forsere ombuigingstaakstelling beogen dan de huidige coalitie, betekent een nog grotere inbreuk op de verzorgingsstaat terwijl er voor het beleid van nu al geen breed draagvlak bestaat. Omdat het protest tegen impopulaire maatregelen zich diffuus verspreidt over het gehele spectrum, wordt de instabiliteit en de onzekerheid ook algemeen. Als gevolg daarvan nemen de duidelijkheid, stabiliteit en het probleemoplossend vermogen van de overheid verder af. Voor de belangrijke en moeilijke opgaven waar de nationale en lokale overheid voor staan, is dat een ernstige ontwikkeling. Het gaat om een kwaal die niet kan genezen door zachte heelmeesters, maar een ingrijpende verandering vergt. Ik kom daar later op terug. De politieke partij: 1967
Stressbestendigheid
De Nederlandse democratie is een waaierdemocratie. In beginsel draagt onze democratie dus het zaad van de eigen vernietiging in zich, zodat voortdurende waakzaamheid geboden is. Evenmin als in 1967 acht ik de tangdemocratie nabij, maar toch neemt het probleem van het vinden van een toereikend draagvlak zorgwekkende proporties aan. In de Tweede Kamer heb ik onlangs naar aanleiding van vragen van het G PV opgemerkt dat de vergelijking met de situatie in de republiek van Weimar voor Nederland gelukkig nog niet in zicht is. Dat neemt niet weg dat elke mogelijke beweging in de richting van een tangdemocratie voor Nederland nauwlettend gevolgd moet worden.
t
Een tweede aspect in mijn bijdrage van 1967 naast de penduledemocratie, betreft de functie van de politieke partij. Ik heb beschreven hoe na de fase van de kiesvereniging van de negentiende eeuw en de fase van de integratiepartij uit de verzuiling de behoefte is ontstaan aan de communicatiepartij die zich permanent en via de media richt tot de kiezers. Daarbij wees ik erop dat het zwaartepunt van de politieke participatie hoe Ianger hoe meer buiten de partijen kwam te liggen in actiegroepen en demonstraties. Verder signaleerde ik dat de betekenis van de politieke partij als middel van communicatie tussen politiek en kiezers afnam terwijl de invloed van de televisie op het politieke gebeuren toenam. De noodzaak van communicatie tussen politiek
t. H. Daalder, Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek (Assen 1964) 5 2. E. van Thijn, 'Van partijen naar stembusaccoorden' in: Open briif 2. Partijvemieuwing? (Amsterdam 1967) 54-7 3. Herdrukt in onder andere: E. van Thijn, Democratie als hartstocht.
Commentaren en pleidooien 1966-1991 (A'dam 1991) 35-52.
s &_o 6 1994
2
en kiezers is sindsdien aileen maar sterker geworden. Ik heb toen vooral gewezen op de communicatiefunctie van de volksvertegenwoordigers, ook in regionaal en lokaal verband. Daaraan zou ik nu toevoegen dat deze communicatieve kwaliteiten belangrijker zijn dan ooit en dat ook ministers, burgemeesters e.d. voortdurend open moeten staan voor een dialoog met de kiezers, zowel om waar te nemen wat er onder de kiezers leeft als om inzicht te geven in het beleid. Verder heb ik in 1967 gepleit voor een zorgvuldige en meer open recrutering van kandidaten door de partij; een verbreding van de toegang tot het Binnenhof, om de titel van het proefschrift van Van den Berg aan te halen. Op dat punt zijn inmiddels ook goede vorderingen gemaakt. Er is sprake van personele vernieuwing op een breed front. Moderne kaderpartij en jundamentele waarden
In algemene zin lijkt dit beeld niet veel te verschillen van wat Ruud Koole in zijn proefschrift de modeme kaderpartij noemt. Hij geeft daarin aan dat de partijen zich minder op de ]eden en meer op de kiezers moeten richten. Oat is zeker waar nu de voorheen verzuilde kiezers op drift zijn geraakt zonder, zoals Andeweg in zijn dissertatie al aangaf, nieuwe en vaste bindingen met een partij aan te gaan. Met Koole ben ik echter van mening dat ook de leden van de partij van groot belang blijven. Zijn voorstel om het lidmaatschap van partijen aantrekkelijker te maken door de invoering van een zogenaamd tientjeslidmaatschap naar analogie van de omroepen, vind ik ook het overwegen waard. 3 Kooles pleidooi voor een gematigde vorm van polarisatie als een kans voor politieke partijen om de ontwikkeling naar een eenpartijstaat te keren, is mij natuurlijk uit het hart gegrepen. 4 Met hem ben ik van mening dat een duidelijker standpuntbepaling wei degelijk mogelijk is binnen de Nederlandse verhoudingen die compromissen noodzakelijk rnaken. Partijen of coalities van partijen zijn immers niet !outer een doorgeefluik van een waargenomen kiezersvoorkeur maar hebben de kiezers zelf ook iets te bieden. We moeten niet terugvallen naar het stadium van de kiesvereniging met de bijbehorende sfeer van sterk persoonsgebonden animositeit en 3. R. Koole, De opkomst van de moderne kaderpartij. Veranderende partijoroanisatie in Nederland 1960-1990 (Utrecht 1992) 421-422. 4· Koole, modeme kaderpartij, 416-417
rivaliteit. De partij of een coalitie van gelijkgestemde partijen is de vergaderplaats bij uitstek van uiteenlopende gedachten en opvattingen die gemspireerd en getoetst worden aan enkele fundamentele overtuigingen. Ook Hoogerwerf bepleitte in zijn afscheidsrede Het verval van de politiek een voortdurende bezinning in de politiek op fundamentele waarden. Volgens hem is de grootste uitdaging waar de politiek voor staat : 'Niet de oppervlakkige en eenzijdige modes te volgen, maar denkend vanuit fundamentele dilemma's van politieke waarden de politieke beschaving verder te brengen'. S Daar zie ik een belangrijke taak weggelegd voor politieke partijen, maar ook voor de overheid. In dit verband wil ik wijzen op mijn reactie op het rapport Eiaentijds buraerschap van de W etenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 6 In dat rapport wordt een beeld geschetst van een plurale samenleving waarin het individu - misschien moet ik zeggen : het ego - centraal staat, een gemeenschappelijke grondslag ontbreekt en het mondige burgerschap is gereserveerd voor een elite. Ik heb daar grote moeite mee. Op deze manier leidt individualisering tot een tweedeling in de maatschappij, een 'Zweidrittelgesellschaft' met een onderklasse die wordt afgeschreven. Verder worden in de benadering van de WRR fundamentele noties als tolerantie, solidariteit en gelijkwaardigheid als gemeenschapsnormen ondergewaardeerd. Zowel politieke partijen als de overheid mogen en moeten in hun functioneren bij voortduring gestalte geven aan deze wezenlijke bouwstenen, aan de samenbindende elementen van wat ik beschouw als een rechtvaardige plurale samenleving. Daarbij moet het goede voorbeeld worden gegeven, maar mag ook een appel op de tolerantie en solidariteit van aile burgers worden gedaan om die rechtvaardige plurale samenleving voor iedereen leefbaar en werkbaar te houden. Noodzaak van vernieuwinB
Met deze analyse van de Nederlandse waaierdemocratie en de functie van politieke partijen kom ik nu aan de voorstellen die ik heb gedaan tot vemieuwing van onze democratie. 5. A. Hoogerwerf, Het verval in de politiek. Evenwichtsstoornissen bij blijvende dilemma's van waarde (z.p. 1993) 42. 6. E. van Thijn, Solidariteit als norm (z.p. 1993) 2J - 29.
s &..o 6 '994-
1
:l
r
e
:t
e :t
e b i-
j, e L-
l-
.e n .e
i.e )~s
l-
:e
Ik ben niet zo somber gestemd als Daalder was over de mogelijkheden van hervorming. Weliswaar hebben wij in I 970 bij de behandeling van het initiatiefvoorstel over de gekozen formateur en het districtenstelsel de slag verloren7 en was mijn vorige ministerschap te kortstondig om het advies van de commissie-Biesheuvel in ontvangst te nemen, maar ik heb de hoop op vernieuwing van de democratie niet opgegeven. Ook de ingrijpende constitutionele veranderingen van I 848 en 1 9 I 7 ken den een lange voorgeschiedenis van pleitbezorgers van de ministeriele verantwoordelijkheid en het algemeen kiesrecht. In de traditie van mijn partij als beweging voor het algemeen kiesrecht en democratisering is naar mijn oordeel het eindpunt ook nog lang niet bereikt. Zoals ik in het begin reeds aangaf, vind ik de noodzaak van vernieuwing van de democratie nog dringender dan voorheen. Er is niet Ianger sprake van lethargie, scepsis en lijdelijkheid maar van een regelrechte vertrouwensbreuk. Daarmee heeft de discussie over staatkundige vernieuwing niet aileen aan sense if uraency gewonnen, maar is ook in een ander teken komen te staan. Fjfectiviteit en leaitimiteit van de overheid
Stond in de jaren zestig en zeventig het vraagstuk van de legitimiteit voorop, nu is vooral de effectiviteit in het geding gekomen . En bij een gebrekkig functionerende overheid vallen de slachtoffers het eerst onder hen die dat het minst kunnen verdragen. Daarom betreur ik het ook dat in de afgelopen jaren de discussie over de inrichting en de taken van de overheid vooral is gevoerd in bureaucratische termen en met aan het bedrijfsleven ontleende begrippen terwijl een fundamenteel debat over de rol van de overheid in de samenleving in haar diverse aspecten achterwege is gebleven. In modern managersjargon wordt over de effectiviteit van de overheid vaak het aan 'de Western' ontleende begrip 'afrekenen op' gebruikt. Het is niet toevallig dat deze term vaak in de passieve
vorm wordt gebruikt. In ons stelsel is het namelijk zelden duidelijk wie waarop door wie wordt afgerekend . Ons kiesrecht is beperkt tot de samenstelling van vertegenwoordigende organen die zonder duidelijke meerderheden door coalities, compromissen en consensus op stroperige wijze voortrnodderen om tot gecompromitteerde besluitvorming te komen. Angstvallig wordt de aanstelling van functionarissen die in politiek en bestuur een specifieke, zelfstandige verantwoordelijkheid hebben of een college leiden, zoveel mogelijk buiten het bereik van de kiezers gehouden. Zelfs de Grondwet wordt in dit verband als bastion van behoudzucht naar voren geschoven. In deze zaken ligt een democratisch tekort van de eerste orde dat zowel de legitimiteit als de effectiviteit van het bestuur aantast. HerscheppinB van de overheid
Het is hoog tijd 'to re-invent government', voor een herschepping van de overheid en wel in die zin dat stroperigheid en fragmentatie plaatsmaken voor een doelgericht optreden . De overheid moet tastbare en zichtbare resultaten kunnen boeken op moeilijke terreinen als de zorg voor het milieu, de bevordering van de veiligheid en de integratie van minderheden. Een herschapen overheid moet onder meer duidelijkheid bieden over verantwoordelijkheden en leiderschap en tevens beschikken over instrumenten om knopen door te kunnen hakken. Het openbaar bestuur heeft ook te maken met mondige en zelfstandige burgers die daarom vragen. Vooral op lokaal niveau stellen de burgers hoge eisen aan de doelmatigheid van het bestuur. Het gaat dan immers om hun directe leefomgeving die zij minstens zo goed kennen als hun vertegenwoordigers en bestuurders. Dit verlangen naar doelmatigheid botst echter niet zelden met de eigen rationaliteit van de gemeentelijke besluitvorming. Pieter Tops wees in zijn recente hoek over Moderne reaenten treffend op het dilemma waar bestuurders dan mee worden geconfronteerd. De burgers willen zowel democratie als daadkracht terwijl deze
)-
.u l-
7. Het initiatiefvoorstel was afkomstig van de kamerleden Van Thijn, Goudsmit en Aarden ; Kamerstukken 11 , 1970- 1971, 10993, nrs. 1-3; Zievoor het wetsvoorstel en de mondelinge behandeling : De grondwetsherziening 1972, dee! IV (documentatiereeks Naar een nieuwe Grondwet, dee! 1 o) (Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1975) •8J ·5 •7 -
s &..o 6 1994
2
niet zonder meer met elkaar zijn te verenigen. Tops signaleert ook de uitweg uit dit dilemma: 'Slagvaardig beleid is vaak niet mogelijk zonder actieve inbreng van betrokkenen. Democratie en doelmatigheid veronderstellen elkaar: geen doelmatigheid zonder democratie, maar ook geen democratie zonder doelmatigheid' . 8 In aansluiting bij deze analyse acht ik een sterker profiel van de burgemeester op lokaal niveau en van de minister-president op nationaal (en intemationaal) niveau, van groot belang. Een versterking van de positie van deze ambtsdragers als onderdeel van de versterking van de effectiviteit van de overheid, roept natuurlijk direct de vraag op naar de versterking van de democratische legitimatie van de wijze waarop de burgemeester en de minister-president worden aangesteld. Beide elementen, effectiviteit en legitimatie, kunnen niet los van elkaar worden gezien. De noodzaak van versterking van de effectiviteit van het openbaar bestuur dwingt ons daarom opnieuw aandacht te geven aan verdergaande democratisering van de aanstelling van de burgemeester en de minister-president. Ook rnijn voorstellen van destijds ten aanzien van partijpolitieke vernieuwing en het kiesstelsel zijn tegen deze nieuwe achtergrond nog steeds actueel. Uitvoering van deze voorstellen vind ik zelfs dringend geboden met het oog op de vergroting van het probleemoplossend vermogen van de overheid en de daarmee onverbrekelijk verbonden versterking van de democratische legitimatie van de overheid . De samenhang van legitirniteit en effectiviteit, van democratie en daadkracht, is gelukkig ook naar voren gekomen in de werkzaarnheden van de commissie-Deetman en de subcommissies daarvan . Ik zie deze rapporten als goed voorwerk voor vemieuwing. De gevoerde debatten zie ik niet als achterhoedegevechten maar als voorhoedegevechten; de stellingen zijn betrokken maar de slag moet nog worden geleverd. Verenisd Koninkrijk
AI eerder heb ik betoogd dat rnijn voorkeur voor de penduledemocratie niet automatisch naar een
tweepartijenstelsel voert. Ik hoef niet te verhullen dat een dergelijk stelsel rnij nog steeds het meest bekoort. In dit opzicht kijk ik vooral, overigens opnieuw in het goede gezelschap van Hans Daalder, met intense belangstelling naar de overzijde van de Noordzee waar de uitspraak van de kiezers direct leidt tot de vorming van een kabinet. Daarbij denk ik natuurlijk niet zozeer aan de in schandalen gesmoorde Back to basics-campagne waarbij zelfs Profumo het schaamrood naar zijn kaken zou voelen stijgen. Ik denk vooral aan de vitaliteit van de Britse politiek en democratie. Wie herinnert zich niet de gebeurtenissen rond de val van mevrouw Thatcher en de spannende stemming in het Lagerhuis over de amendementen bij het Verdrag van Maastricht. De Britse burgers (en de toeschouwers van overzee) zijn geboeid en betrokken bij de drama's en komedies van Westminster waar parlement en politiek een arena en theater vormen in de goede zin des woords. Het is mij niet ontgaan dat het ritme van de pendule daar sinds geruime tijd vertraagd is . Maar er lijkt inmiddels weer voldoende wrijvingsenergie te zijn verzameld voor een nieuwe slingerbeweging. Hoezeer de hete adem van de kiezers de Britse regering beweegt, zeker in de aanloop naar de verkiezingen voor het Europese Parlement, is voor iedereen zichtbaar . Meerpartijen-coalities: japan
Het was mij echter al in 1 967 duidelijk dat een dergelijk stelsel in Nederland geen goede voedingsbodem vindt. Wij hechten daarvoor teveel aan de vrij heid om onze beginselen ook in organisatorische zin ten voile te belijden. Een tweepartijenstelsel is ook niet nodig om het vi tale democratische principe van de machtswisseling door een kiezersuitspraak vorm te geven. Vorig jaar hebben we gezien hoe dit oermechanisme van de democratie ook in een land als Japan kon werken. De partij die daar decennia lang de dienst had uitgemaakt, viel na een reeks van schandalen die verband hielden met het monopolie van de macht, tenslotte uiteen. Dit opende de weg naar het ontstaan van een altematieve coalitie van meer partijen die na de verkiezingen uiteindelijk een belangrijke politieke hervorming en een wijzi-
8. P. Tops, Modeme reaenten. Over lokale democratie (Amsterdam 1994) 189- 190; Zie over daadkracht en democratie ook de analyse in het rapport 'De buraemeester ontketend' (Kamerstukken 11, 1992-1993, nr. 35, o.a. 3-4 en 8.
s &..o 6 1994
279
11
t
e t k
k
.e
.e
ging van het kiesstelsel wist te bewerkstelligen. Soortgelijke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan in Canada en doen zich nu voor in Italie. Stembusakkoord Ook in ons land lijkt een politieke aardverschuiving op til. Evenals in 1967 zullen de beide grote partijen in meer of mindere mate verliezen aan andere partijen. Deze verschuiving blijft echter beperkt tot een ingrijpende herschikking van de bestaande waaier bij het ontbreken van een helder alternatief. Ik heb destijds voorgesteld om te komen tot een stembusakkoord waarbij een groep partijen de kiezers tegemoet treedt met een gemeenschappelijk concept-regeringsprogramma en een gemeenschappelijke kandidaat-premier. Dit voorstel biedt de kiezer het gewenste alternatief en respecteert de inbreng van de eigen opvattingen van de betrokken partijen. Zelfs dit compromis is te radicaal gebleken voor de bestaande verhoudingen in ons land. Het ging erom de kiezers v66r de verkiezingen duidelijkheid te verschaffen over de regeringsvornlling na de verkiezingen. Nu is de situatie voor de kiezers onoverzichtelijker dan ooit omdat elke partij zijn hand en vrijhoudt, zelfs D 66, al spreekt deze partij het duidelijkst van allen een voorkeur uit voor de eerste optie, namelijk de paarse coalitie. Toch blijf ik ervan overtuigd dat het instrument van het stembusakkoord niet aan waarde, betekenis en actualiteit heeft ingeboet.
)-
in
k n
n
ls
•g n
ie
Partieel stemmachine-akkoord Daarom zou ik nu, om althans enige duidelijkheid te verschaffen, het voorstel op tafel willen leggen van een partieel stemmachineakkoord. Ik denk aan een stemmachineakkoord over de wenselijkheid van staatkundige vernieuwing ter bevordering van een penduledemocratie: een akkoord tussen de partijen die hieraan de voorkeur geven. Dit akkoord kan worden geformuleerd als een concept-passage voor het regeerakkoord. Daarin zouden in elk geval een herziening van het kiesrecht in de richting van een districtenstelsel, een meer directe invloed van kiezer en parlement bij de aanwijzing van de formateur, de positie van
de minister-president, de positie en de aanstelling van de burgemeester, uitbreiding van de openbaarheid van bestuur (met name van belang voor het uitoefenen van publieke controle bij verzelfstandigingen en bij de Europese besluitvorming) en tenslotte het referendum moeten worden opgenomen. De partijen die dit politieke akkoord onderschrijven geven daarmee aan dit thema gezamenlijk tot inzet van de verkiezingen, de kabinetsformatie en de uitvoering van het regeerakkoord te maken . Het akkoord impliceert geen uitspraak over de politieke samenstelling van het te vormen kabinet, maar fungeert wei als toetssteen voor de betrokken partijen onderling en voor de kiezers aan wie - tenminste op het vitale punt van de vernieuwing van onze democratie - een helder alternatief geboden wordt. Kiesstelsel en minister-president Hiermee heb ik tegelijk een verbinding gelegd tussen partijpolitieke en staatsrechtelijke vernieuwing. Beide benaderingen kunnen niet los van elkaar worden gezien. Partijpolitieke vernieuwing, vooral in de verhouding en samenwerking tussen partijen, is nodig om tot staatsrechtelijke vernieuwing te komen, maar staatsrechtelijke vernieuwing heeft ook belangrijke gevolgen voor partijpolitieke vernieuwing . Daalder wees in 1967 al op de problemen die hier liggen.9 De staatsrechtelijke vernieuwers bleven volgens hem steken in de onverenigbaarheid van het Britse parlementaire en het Amerikaanse presidentiele model terwijl de partijvernieuwers stuitten op de onwil van het centrum om de manoeuvreerruimte van het 'verdeel en heers', prijs te geven. Tegelijk geeft deze analyse echter ook de kansen aan die er nu zijn voor vernieuwing. De komende jaren is het waarschijnlijk niet meer vanzelfsprekend waar het centrum in de Nederlandse partijpolitiek ligt. Bij de staatsrechtelijke vernieuwing (ik denk dan vooral aan het kiesstelsel en de aanstelling van de minister-president) kunnen nu doordachte en creatieve voorstellen worden geformuleerd die mogelijke onverenigbaarheden van het Britse en Amerikaanse model vermijden.
9. H. Daalder, 'Politiek bestel en andere realiteiten' in: H. Daalder, Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en veraelijkende politieke wetenschap, red.
J.Th .J. van den Berg en B.A.G.M. Tromp(A'dam 1990) 177-192 .
2
s &_.o 6 1994
28o De commissie-Biesheuvel heeft op dit punt het voorstel gedaan om de formateur door de Tweede Kamer te laten aanwijzen binnen een bepaalde termijn.10 Ook de voorzitter van de commissie-Deetman zelf heeft, na de terechte kritiek op het magere en onvolledige rapport van de commissie-De Koning, in overleg met enkele deskundigen, onder wie Andeweg en enkele deskundigen van de stafafdeling Constitutionele Zaken en W etgeving van mijn departement, een interessant stuk geproduceerd . '' Daarin zijn uitgewerkte teksten van de Grondwet en Kieswet opgenomen voor een regeling van de verkiezing van de minister-president en het districtenstelsel naar Duits model. Het Duitse model dat in de jaren zestig weinig aandacht kreeg, heeft zijn aantrekkelijke kanten, zowel ten aanzien van het kiesrecht als de aanwijzing van de Bondskanselier door het parlement. Ook een aanwijzingsbevoegdheid van de parlementair voorgedragen regeringsleider verdient in dit verband nadere overweging. Ik wil hier ook zelf een duit in het zakje doen. Ik denk aan het volgende. Onze verkiezingen staan sterk in het teken van de lijsttrekkers die door hun partijen en de media worden geafficheerd en gepresenteerd als toekomstige minister-president. 12 Die duidelijkheid wordt de kiezer gelukkig wei geboden. Als een van die kandidaat-premiers er tijdens het wonderlijke proces van de kabinetsformatie in slaagt om het begeerde ambt te verwerven, kan hij zich als nieuwe minister-president dan ook met een zeker recht - zij het op een indirecte wijze - als gelegitimeerd beschouwen. De kiezers staan nog steeds buiten spel, maar door hun toedoen is de kring van spelers in elk geval beperkt. Bij een dergelijke ontwikkeling past de spelregel dat het lijsttrekkerschap ook in formele zin fungeert als benoemingsvereiste voor het ambt van premier. Verrassingen voor de kiezers ten aanzien van de kring van kandidaat-premiers worden daarmee in elk geval uitgesloten. Een duveltje uit de doos achteraf zou op dit punt immers kiezersbedrog betekenen. Natuurlijk is dit voorstel geen substituut voor het vitale punt dat de kiezers voor de verkiezingen duidelijkheid moet worden geboden over de rege1 o. Rapporten van de Staatscommissie van advies inzake de relatie kiezerbeleidsvorming (Den Haag 1984). 11 . Kamerstukken II 1993-1994 21427 , nr. 62. 1 2 . J.P. Rehwinkel, De minister-presi-
ringsvorming na de verkiezingen. Toch lijkt het me een stapje in de goede richting om de in de verkiezingspraktijk op dit punt reeds geboekte winst ook vast te leggen. Kortom : er zijn voldoende en recente voorstellen voor vernieuwing beschikbaar die de aandacht verdi en en. Districtenstelsel en voorkeurstem De versterking van de legitimiteit en effectiviteit van de overheid zijn naar mijn oordeel gediend bij de voorkorning van een vergaande versnippering van het politieke spectrum en bij een nog grotere concentratie op personen in politieke campagnes. De verantwoordelijkheden en alternatieven worden daarmee voor de kiezer helder gesteld, zowel tussen partijen als binnen een partij . Een wijziging van het kiesrecht in de richting van een districtenstelsel en een verzwaring van de voorkeurstem zijn daarvoor de aangewezen instrumenten. Ook Daalder meende in 1967 dat dit een begaanbaar pad naar vernieuwing was. '3 Het is dan ook te betreuren dat de commissie-Deetman deze kans voor een belangrijk deel heeft gemist ondanks de steun die ervoor leek te bestaan . Ik moet hier toch vaststellen dat het concrete resultaat van de werkzaamheden van de commissie-Deetman op dit punt, om de woorden van mijn artikel uit 1967 aan te halen, is verzand 'in wat moeizaam gesleutel aan een enkel onderdeel van ons kiesstelsel'. '4 Riferendum Tenslotte kom ik bij het referendum. Dit instrument komt niet voor in de analyse van de penduledemocratie die ik heb gegeven maar staat daar ook zeker niet haaks op. Ik herinner eraan dat het eerste concrete voorstel in Nederland voor de invoering van een referendum - overigens gekoppeld aan de afschaffing van de Eerste Kamer - afkomstig was van Troelstra. Het referendum vormt een belichaming van het model van de directe democratie. Al te lang klonk hier te Iande het ' Keine Experimente' bij voorstellen tot invoering van dit democratische instrument voor besluitvorming. Ten onrechte werd en wordt het referendum afgeschilderd als een bedreiging van onze vertegenwoordigende dedent, Eerste onder aelijken '!.faelijke onder eersten? (Zwolle 1971) 139-146. 1 3. Daalder, Politieke realiteiten
190- I 9 I. 14. E. van Thijn, Stembusaccoorden, 54·
e
k
l-
It
it ij
g ·e
'· ::I tg 1-
n
1-
,
J-
>r ::t
le
s&.o6 1994
28 1 mocratie, terwijl het juist fungeert als een verrijking en stimulans daarvan. Ik zie alle reden om ook ten aanzien van het referendum - om met Willy Brandt te spreken - wat meer democratie te 'wagen'. Dit komt het publieke debat, de betrokkenheid van de burgers bij de aanpak van gemeenschappelijke problemen en de legitimiteit van de overheid ten goede. Daarbij vind ik dat het natuurlijk om echte, bindende referenda moet gaan. Vrijblijvende raadplegingen van de bevolking die niet resulteren in de uitvoering van de gebleken opvatting van de stemmers, kunnen immers snel een funeste en averechtse werking hebben op de verhouding tussen burgers en overheid . Ook lijkt het me goed om te overwegen het initiatief voor een referendum niet uitsluitend bij het bestuur maar ook bij de bevolking te leggen. De commissie-Biesheuvel en de commissie-Deetman hebben voor de nadere vormgeving van het referendum belangrijk werk verricht, zowel voor het referendum op lokaal niveau als het referendum op nationaal niveau. In deze reeks past ook het organiseren van referenda bij verdragen waarbij belangrijke delen van de nationale soevereiniteit overgedragen worden aan intemationale organen. We moeten misschien ook denken aan de organisatie van een referendum op Europees niveau. Slinaer- en teaenbeweaina
1-
as a-
\1 e' 1e
Ik begon met Daalders bekende kanttekeningen bij de 'regentenmentaliteit'. Vervolgens heb ik Tops genoemd die aangaf dat onze democratie hoge eisen stelt aan de moderne regenten. Nu keer ik aan het eind van dit betoog weer terug naar de regen ten van Daalder. Daalder heeft in zijn boeiende afscheidsrede van vorig jaar ook met een zeker begrip gesproken over de oude regententradities en de deling van macht die weliswaar de betekenis van verkiezingen relativeert, maar wei de inbreng van tal van maatschappelijke organisaties in het zogenaamde middenveld bij de overheid verzekert. 1 5 Overigens liet hij niet na te wijzen op de commerciele exploitatie van de
overheidsambten in het verleden en de kostbare hedendaagse varian ten daarop in de vorm van calculerende contractanten als exteme adviseurs en interim-managers. Tegelijk wees Daalder echter op de slinger van de tegenbeweging die telkens weer een eenduidig politiek primaat verlangt door de kiezers meer invloed te geven en de overheid slagvaardiger te maken. Voor die tegenbeweging blijf ik - na meer dan vijfentwintig jaar praktijkervaring - een voorkeur houden, ook al kan dit afbreuk doen aan de consensusdemocratie. Ik pleit daarmee niet voor een nieuw 'polarisatiescheutje', zoals Daalder in een recent interview met Trouw werd voorgehouden door zijn gesprekspartners 16 , maar juist voor een akkoord voor vernieuwing, geen 'agreement to disagree' maar een 'agreement to agree'. Toekomstdroom en impuls
Meer dan vijfentwintig jaar geleden zag ik mogelijkheden voor staatkundige vernieuwing in ons land tegen de achtergrond van lijdelijkheid, scepsis en lethargie. Terugblikkend geeft dat wel een zeker gevoel van nostalgie maar daarin mag de toekomstdroom van destijds niet verloren gaan. Toekomstdromen omvatten vaak zowel een waarschuwing als een voorspelling die uitkomt. Daarin onderscheidt de droom zich wezenlijk van de illusie die per definitie tot mislukken gedoemd is. Ik zie mijn bespiegelingen in deze lezing dan ook bepaald niet als luchtspiegelingen maar als een impuls voor droom, denken en daad bij de staatkundige vemieuwing die onze democratie hard nodig heeft. Wiser maar op een aantal punten ook sadder dan voorheen, acht ik die vernieuwing nu absoluut noodzakelijk om de vertrouwensbreuk tussen burger en overheid te helen en de effectiviteit en democratische legitimatie van de overheid, daadkracht en democratie, te versterken . Het momentum daarvoor is gekomen, de tijd dringt.
* Toespraak van de minister van Binnenlandse Zaken drs . E. Van Thijn, ter aeleaenheid van de Daalder-lezinB op 1 6 april 1994 te Lei den
te
.Is e-
1 5 . H. Daalder, Van oude en nieuwe reeenten. Of politiek als beroep. (Leiden 1993) J8-J9· 16 . W. Breedveld en H. Goslinga,
'Kiezers van co A en PvdA op drift door fa! end leiderschap', Trouw (9 april 1994)·
2
s&..o6 1994
282
Een Renaissance
voor de publieke omroep Om de toekomst van de Voor I So gulden per jaar heeft de Nederlandse telepublieke omroep veilig te stellen moeten in de huidivisiekijker een prachtig aanWALTER ETTY bod van drie publieke telege structuur twee wijziginvisienetten en vijf radiogen worden aangebracht. Commissaris Zendtijd en Toezichtzaken zenders: goed nieuws, veel Commissariaat voor de Media; penninameester van Twee ingrepen die enerzijds meebuigen met de insport, amusement en culde Partij van de Arbeid ternationale ontwikkeling, tuur. Niet commercieel en anderzijds de oorspronketoch geen staatsomroep, plulijke kracht van de omriform dus voor elk wat wils. Toch zal het binnen tien jaar gedaan kunnen zijn roepverenigingen benutten: met deze bijkans ideale situatie. Niet omdat de I. De financiering uit de verplichte omroepbijHilversumse omroepen lui en onbekwaam zouden drage wordt in een korte overgangsperiode omzijn en ook niet omdat de Haagse wetgever er niks gebouwd tot een systeem van abonnee-televisie. Aileen wie kijken wil, betaalt. Dat dit echt niet van zou begrijpen, maar omdat de gevolgen van technische, econornische en juridische ontwikketot het faillissement van de omroep zalleiden zal lingen op wereldschaal het in stand houden van het ik nog verduidelijken. Het wegnemen van de huidige Nederlandse omroepbestel tot een achterbetaalverplichting maakt het doorsnijden van de steeds knellender mediawettelijke gouden hoedegevechtmaken. Erkenning van die internationale ontwikkeling, koorden mogelijk. De omroepverenigingen maar vooral het onderkennen van de toekomstkrijgen daardoor dezelfde handelingsvrijheid als waarde van een aantal specifiek Nederlandse kende commerciele concurrent. merken van de publieke omroep kunnen de basis 2 . De huidige omroepverenigingen en de N o s zijn voor een nieuwe bloeiperiode. vormen een cooperatie naar het model van de Perscombinatie n.v. Dit is de vorm waarin het ideaal van een pluriforme omroep op ideele T wee inarepen grondslag ook een groot zakelijk succes kan De grootste bedreiging van het huidige bestel is de toenemende concurrentie door commerciele zenworden in een concurrerende markt. ders. Dat zet enerzijds de financiering door middel van de s T E R onder druk en knaagt anderzijds aan de Van oudsher blijkt dat de combinatie van inkomsten maatschappelijke acceptatie van de verplichte omuit abonnementen en reclame bij de gedrukte media een succes-recept is voor kwaliteitsprodukten. roepbijdrage. Toegepast op de audiovisuele media zal ook zonder De concurrentieslag tussen de publieke en de commerciele omroepen is een ongelijke. De pudwang van een wettelijk verplicht programmavoorblieke omroep moet immers aan bepaalde proschrift de omvang en kwaliteit van nieuws, inforgrammavoorschriften voldoen en is beperkt in zijn matie en cultuur op TV minimaal gelijk blijven en mogelijkheden om op nieuwe technische ontwikke- waarschijnlijk sterk verbeteren. lingen, zoals interactieve televisie, in te spelen. Daartegenover staat dat de publieke omroep, in Een directe relatie tussen kijker en omroep zalleitegenstelling tot de commerciele omroep, bij voorden tot een renaissance van de publieke omroep . baat verzekerd is van 70 procent van zijn inkomDeze ontwikkeling zal bovendien de trekker kunsten. nen zijn van de ontwikkeling van abonnee-televisie en nieuwe multimediadiensten op de kabel.
-
s&_o61994
De huidige goede uitgangspositie van de Nederlandse audiovisuele industrie en de telecommunicatiesector (kabelinfrastructuur) kan zo in een daadwerkelijk competitief voordeel in Europa worden omgezet. 1.
le :e i1-
t. r1-
g, e-
Zendtijdaandelen per programmasoort publieke omroep vs. R T L in 199 3 (tijdvak 18.00-24.00 uur) -
Publieke omroep 3sl 27
Goede uitaanaspositie
Wie kijkt naar kosten en kwaliteit moet erkennen dat de Nederlandse publieke omroep het goed doet. Vergelijking met het buitenland en met R T L 4 en 5 kan deze stelling onderbouwen. In de ons omringende Ianden wordt meestal een veel hoger kijk- en luistergeld geheven. Ook door het groter aantal inwoners is het uurbedrag dat de publieke omroep in bijvoorbeeld Duitsland ter beschikking staat vier keer zo hoog als bij ons.
410
415
c::::J R T L
"13 4 121•4
4( + 5)
614
712
8114
30 25 20
:1-
ijn-
Omroepbijdragen 1993 per jaar per huishouden voor kleurentelevisie, omgerekend in Nederlandse guldens (cijfers kunnen iets cifwijken wegens koersverschillen)
e. et :al
Belgie Denemarken
:le
Duitsland
0
ill
Frankrijk
~n
Groot Brittannie
224
~n
Ierland
114
tls
Italie
173
)S
Luxemburg Nederland
168
::le
Noorwegen
.et
Je
Oostenrijk Polen
an
Zweden
334
Zwitserland
397
333 387 83
en
n. .er >r>r-
en
Het succes van Van den Ende en De Mol en ook het in het buitenland wordt onder andere verklaard door de goede prijs/kwaliteitsverhoudimg die de Nederlandse situatie kenmerkt. De programmering van R T L 4 wordt wel veel goedkoper gemaakt dan de drie Nederlandse zenders, maar blijft ver achter als het gaat om informatie, cultuur en sport. NoB
ei-
:p. m-
sie
5
372 451 32 I 201
.e-
10
Er valt zeker veel te leren van de efficiency waarmee onder Luxemburgse Ieiding R TL4 (in Hilversum en Aalsmeer) zijn programma produceert. Advertenties als enige inkomstenbron leveren op Ne-
II 11n
ilo
n
Zendtijd totaal: n 1+2+3= 62 83 uren I R T L 4+ 5=2703 uren Bron : Nos Kijk- en Luisteronderzoek
derlandse schaal echter onvoldoende op om een volledig programma (niet alleen amusement maar ook informatie en cultuur) te financieren. Nu de rook van de Luxemburgse verovering van een fors deel van de Nederlandse kijkersmarkt is opgetrokken blijkt dat het marktaandeel van onze publieke omroep in Europees perspectief op een goed peil blijft en R T L vooral publiek met lage koopkracht trekt.
Marktaandelen publieke en commercie1e omroepen in 1992
publiek % Belgie (Vlaams) Belgie (Wallonie) Duitsland Frankrijk Engeland Nederland
34.3
23,4 43 39,6 44.4 47.4
(Bron: Screen Diaest, oktober 1993)
commercieel % 42,8 27' 2 40,1
56,9 5o,8
28,6
S 8{.D 6 1994
Anders dan in d~ andere Europese Ianden wordt publieke omroep in Nederland gemaakt door private organisaties (A VR o, NCR v, v ARA etcetera) die in onderlinge concurrentie groot geworden zijn, maar tegelijkertijd gehouden waren samen te werken. Pluriformiteit is daarom een ingebakken eigenschap en niet een door de wet opgelegde saaiheid of neutraliteit. Deze private organisaties hebben een eigen band met de kijkers, niet aileen door de programma's, maar ook door lidmaatschap en programmabladen. Die eigen binding met de kijkers kent ook een zakelijke component: de omroepverenigingen hebben een belangrijke eigen inkomstenstroom,waarvan de omvang afhankelijk is van eigen inspanning: ledenwerving en -binding, kwaliteit en kosten van het programmablad. Bovendien is men er in geslaagd een aanzienlijk eigen vermogen op te bouwen. Hoe kunstmatig (en met steeds meer wet- en regelgeving beschermd) deze structuur de afgelopen twee decennia ook is geworden, toch hebben we daarmee in Nederland kenmerken en eigenschappen ontwikkeld om eerder en beter dan elders in Europa de essentiele kwaliteiten van publieke omroep te behouden, ook a! heeft deze staatsgegarandeerde produktiewijze als juridische en economische vorm geen toekomst. II.
Multimedia: een wereldrevolutie
Omroep was in Europa tot voor kort een staatsmonopolie. Schaarste in frequenties en schaarste in financiele middelen zijn daarvoor de belangrijkste verklaring. Ook een ontzag voor de grote invloed van radio en later televisie op de burger speelde een rol bij de strakke regulering. De zakelijke belangen van de traditionele media, de uitgevers van kranten en tijdschriften, hebben bovendien een grote rol gespeeld in het aan de leiband houden van de omroep, met name om de reclame te minimaliseren. lntussen is van schaarste in technische zin geen sprake meer, integendeel. Kabel en satelliet zijn als altematief voor, of aanvulling op de ether beschikbaar. Digitalisering en compressie zorgen voor overvloed. Het technisch onderscheid tussen spraak, beeld en data verdwijnt. Juridisch onderscheid tussen omroep, telecommunicatie en dataverkeer is nauwelijks meer te maken. Ook financiele schaarste kan het overheidsmonopolie niet Ianger rechtvaardigen, integendeel.
Ondanks pogingen om commerciele omroep door nationale wetgeving tegen te houden zijn er grote private TV-imperiums ontstaan. Binnenlandse en buitenlandse investeerders staan te trappelen om te kunnen investeren in een van de weinige veelbelovende groeisectoren van de Europese economie: multimedia en telecommunicatie. De vrije markt en de open grenzen van de Europese Unie brengen een juridisch kader mee waarin de combinatie van inkomstenbronnen van de publieke omroep uit enerzijds reclame en anderzijds een verplichte omroepbijdrage als marktverstoring en oneerlijke concurrentie wordt gezien. Aileen door strenge voorwaarden en beperkingen aan de publieke omroep op te leggen en te handhaven kan een verplichte omroepbijdrage en een voorrangspositie in de ether en op de kabel nog worden verdedigd. Radio en televisie zijn inmiddels inderdaad dee! van een markt geworden. De wereldmarkt van multimedia waarin hardware en software, telecommunicatie, video en computer, film en televisie technisch en commercieel aan elkaar geknoopt worden. De publieke omroep is echter van oorsprong non-commercieel en nationaal en moet die kenmerken in Europees rechtelijke zin eerder versterken dan Iaten varen. In de Nederlandse Mediawet is bij voorbeeld vrijwel alles wat riekt naar risicodragend investeren met andere private partners verbaden, evenals 'nevenactiviteiten' die niet direct aan het verzorgen van programma's zijn verbonden. De produktie van programma's, de handel en exploitatie van rechten en de ontwikkeling van nieuwe diensten vraagt echter juist om steeds nieuwe combinaties, creatief en commercieel, waarbij nationale grenzen aileen een rol spelen als die samenvallen met de grens van een taal- ofmarktgebied. III .
Omroepbijdraae alsjuik
Ook a! is de verplichte omroepbijdrage in ons land relatief laag, toch is er geen enkel perspectief op verhoging. Oat heeft verschillende oorzaken. Allereerst wordt het kijk- en luistergeld gezien als een door de overheid opgelegde heffing. Het algemene klimaat in ons land is dat de collectieve lastendruk juist omlaag moet. Onderdeel van dit klimaat is ook dat de publieke opinie overheidsgefinancierde sectoren inefficient en spilziek vindt. Het beschikken over drie publieke kana! en vindt de kijker vanzelfsprekend. Er is geen enkel verband tussen betalen en genieten.
s &..o 6 '994
>r :e :n
:e )-
l-
r-
le r-
r-
el Ll1
11-
1.
:n
:n
ot •e
it s-
In de tweede plaats is er via de kabel een groot aanbod van kanalen waarvoor men niets hoeft te betalen. Met name sinds de komst van RTL 4 groeit het sentiment dat niet de kijker maar de adverteerder betaalt voor televisie. Dit wordt nog versterkt doordat ook bij de publieke omroep reclamespots en sponsoring een zeer zichtbare inkomstenbron vormen. Twee derde van de inkomsten van de publieke omroep komt echter uit de omroepbijdrage, slechts een derde uit de reclame. De omvang van de omroepbijdrage staat echter vast, terwijl de reclameopbrengst sterk kan fluctueren. Als de STER goed verkoopt kan men extra geld steken in de programma's, bij terugloop van het aantal spotjes of het tariefmoet de omroep bezuinigen. Ook al creeert men een risicofonds om conjuncturele tegenvallers in de reclameopbrengst op te vangen, het zal duidelijk zijn dat bij een vastliggende omroepbijdrage de programmering op lange termijn gestuurd zal worden door de noodzaak de reclame-inkomsten op peil te houden. Die inkomsten zullen zeer waarschijnlijk zelfs sterk moeten stijgen. Programma's die vee! kijkers trekken worden immers steeds duurder. Ook de concurrerende commerciele omroep wil namelijk meer kijkers om de reclamespotjes duurder te kunnen verkopen. TV sterren krijgen daarom steeds meer betaald, de rechten om voetbal, films en buitenlandse series te mogen uitzenden worden steeds duurder. Het geld van de omroepbijdrage zal steeds meer ingezet moeten worden om in de concurrentieslag om de reclamegelden overeind te blijven . De publieke omroep moet een ongelijke strijd voeren. De commercielen kunnen zich immers vrijelijk op de internationale markt begeven, waar de publieke omroep wettelijk sterk beperkt wordt: omdat de publieke omroep al een kleine miljard gulden uit de verplichte kijk- en luistergelden ontvangt moet het zich in zijn commercieel handelen vergaand beperken . De Tv-rechten op een film zullen in de toekomst steeds vaker worden verbandeld in een combinatie van bioscoop-, video-, abonnee-Tv- en open netexploitatie. lnternationale combinaties zullen van produktontwikkeling tot uitzending ketens vormen, waaraan de publieke omroep niet mag deelnemen . Alleen door meer geld te bieden dan de reclameopbrengsten recbtvaardigen zal de publieke
omroep weerwerk kunnen bieden. Het budget voor bet brengen van diepgravende infoirnatie, kunst en gerichte programma's voor kleine groepen kijkers zal zo onder druk komen. Handhaven van de verplicbte omroepbijdrage is daarom een fuik waarin de publieke omroep steeds minder publieke sympathie krijgt, steeds minder mogelijkheden voor pluriformiteit en brede programmering beeft; een fuik, omdat bet Europees mededingingsrecbt steeds meer beperkimgen zal eisen in ruil voor de verplicbte omroepbijdrage als staatssubsidie. Een fuik waarvan de maaswijdte en de afnemende doorsnee worden gedicteerd door de handel in recbten en de reclameopbrengst. IV.
Publieke omroep als abonnee-televisie
Het principe van de huidige financiering van de publieke omroep is goed: de combinatie van een kijkersbijdrage en reclame-inkomsten is bij de gedrukte media de formule voor kwaliteitsprodukten met een massapubliek. Uitsluitend van reclame kunnen alleen huis-aan-buisbladen of controlled circulation-tijdschriften (Aijormatie, Binnenlands Bestuur etc.) bestaan. Kleine vakbladen en boeken worden gebeel door de lezers betaald. Maar publiekstijdschriften en dag- en weekbladen zijn afhankelijk van de betaling door lezer en adverteerder . Tot voor kort was een directe vrijwillige betalingsrelatie tussen kijker en omroep technisch onmogelijk: ongerichte verspreiding door de ether kon geen onderscheid maken tussen betaler en zwartkijker. Het Nederlandse omroepbestel benaderde zo'n relatie wei: een omroep kreeg zendtijd en geld naar bet aantal betalende !eden dat de omroep had. Het bedrag van de ledenbijdrage is echter slecbts een fractie van de omroepbijdrage en moet vooral worden gezien als een abonnement op bet omroepblad. Nog steeds is bet merendeel van de buisboudens lid van een omroep. Met de ontwikkeling van satelliet- en kabeltelevisie is ook abonneetelevisie ge'introduceerd, in ons land aileen door Filmnet nog tot ontwikkeling gebracbt. Dit systeem maakt bet techniscb mogelijk dat aileen beeld wordt doorgegeven als daarvoor betaald wordt. De kijker kan direct aan de omroep betalen zonder tussenkomst van de staat. Filmnet beeft volgens eigen opgave 1 6o.ooo abonnees die 55 gulden per maand betalen voor twee kanalen met voornamelijk films en - sinds kort - voetbalwedstrijden.
2
s &.o 6 1994
286 Ter vergelijking: de ruim vijf miljoen huishoudens die de verplichte omroepbijdrage moeten opbrengen betalen omgerekend slechts vijftien gulden per maand voor drie Tv-kanalen met een voiledig programma en vijf radiostations. Het moet mogelijk zijn om het overgrote deel van deze kijkers/betalers vast te houden als betaling vrijwillig wordt, maar geen abonnement ook betekent: geen Nederland I, 2 en 3. Zelfs als van de ene dag op de andere de verplichte omroepbijdrage van I So gulden wordt omgezet in een vrijwillig abonnement kan verwacht worden dat vrijwel alle Nederlanders zuilen meedoen. Een paar jaar geleden werd aan Amsterdamse kabelabonnees het aanbod gedaan om een rijksdaalder per maand minder te betalen als men slechts een beperkt aantal zenders wilde ontvangen. Minder dan I procent van de Amsterdammers is toen op dat voorstel ingestapt. De belangen bij een omschakeling van de verplichte bijdrage naar een vrijwillig abonnement zijn echter groot. Als bijvoorbeeld slechts de helft van de Nederlanders mee zou doen, verliest de publieke omroep ten opzichte van de huidige situatie niet aileen een half miljard aan abonneegelden, maar ook een fors bedrag aan advertentie-inkomsten, omdat de kijkdichtheid van de programma's en daarmee de reclametarieven sterk zullen dalen. Het is daarom verstandig een overgangsperiode in te bouwen van bij voorbeeld drie jaar. Gedurende die drie jaar betalen aile kijkers die een kabelaansluiting hebben de nog steeds verplichte omroepbijdrage als een maandelijkse opslag op hun kabelabonnement. De kabelexploitant wordt zo nodig wettelijk verplicht deze incasso-activiteit op zich te nemen. Maar het is waarschijnlijk beter om met de VECAI als vertegenwoordiger van de exploitanten een vrijwillige overeenkomst te sluiten. Zo kan beter worden geanticipeerd op de vrijwillige situatie na drie jaar. De kosten van incasso via het kabelabonnement zullen waarschijnlijk lager zijn dan de perceptiekosten van de Dienst Omroepbijdrage, zo'n vijftig miljoen gulden per jaar. Deze dienst zal gedurende de driejaarsperiode nog wel de kijkers en luisteraars die geen kabelaansluiting hebben op de huidige manier tot betaling blijven brengen. Na afloop van de overgangsperiode ontstaat dan het moment dat de kabelexploitant zijn abonnee voor de keuze plaatst: wil hij gewoon hetzelfde bedrag per maand blijven betalen in ruil voor hetzelf-
de pakket, of wil hij vijftien gulden per maand minder betalen, maar dan niet Ianger Nederland 1, 2 en 3 ontvangen? Voor de mensen zonder kabelaansluiting zal vanaf dat moment een decoder te huur aangeboden moeten worden om het dan gecodeerde signaal te kunnen blijven ontvangen. In de overgangsperiode kunnen de kabelexploitanten, de kijkers, maar vooral de publieke omroep zich op de nieuwe situatie voorbereiden. De kabelexploitant zal die tijd benutten om zich in te steilen op een nieuwe verhouding met programma-aanbieders en kijkers. Niet Ianger wettelijk verplicht doorgeven van programma's naar aile abonnees, maar het verhuren van de verbinding tussen een individuele programma-aanbieder en een individuele kijker is het perspectief voor de kabelmaatschappij van de toekomst zoals dat toch al internationaal geschetst wordt. Met de publieke omroep als trekker krijgt de kabelexploitant de kans om aan de kijkers de keuze te geven welke kanalen ze tegen welke prijs willen hebben. De toekomstige rol van de kabelexploitant zal niet meer vergelijkbaar zijn met die van het waterleidingbedrijf ofhet GEB maar met Albert Heyn of - meer in mediatermen - met een Bruna of A K o-kiosk . v. Van
NOS
naar Omroepcombinatie
NV
Een driejarige periode is vooral nodig om de huidige publieke omroep de overgang van een staatsgegarandeerd inkomen naar een vrije relatie met de kijkers en luisteraars te Iaten maken . Zoals gezegd, de staatsgarantie is een fuik, brengt onvermijdelijk een groot aantal media-wettelijke en mededingings-rechtelijke beperkingen met zich mee en zal de rechtgeaarde programmamaker steeds minder te bieden hebben; tegelijk is de omroepbijdrage natuurlijk wei een gegarandeerd inkomen, biedt het omroepbestel een groot aantal bestuurders een zinvol bestaan en zorgt een semi-publieke rechtspositie voor de medewerkers voor optimale zekerheid. Een geleidelijke overgang kan het beste van de bestaande situatie combineren met nieuwe groei en bloei. Het voorbeeld van de Perscombinatie NV kan gebruikt worden om aan te geven hoe de omroepverenigingen als organisaties zonder winstoogmerk succesvol in een concurrerende markt van vrije ondernemingsgewijze produktie kunnen floreren. De acht A-omroepverenigingen, de NOS en de
s&.o6 1994
al
i-
:p :h )-
le s:n
:1al ce le ce eer ein
e-
le :l, jk rJ.-
.al te aet rJ.-
;i-
d. e~n
NPS richten gezamenlijk een nieuwe onderneming op. Ieder brengt bet eigen programma, het eigen bedrijf en een gelijk geldbedrag in. Gezamenlijk brengt men drie Tv-kanalen en vijf radiostations in . De tien aandeelhouders wijzen een Raad van Commissarissen aan die op zijn beurt een directie benoemt. Deze directie is verantwoordelijk voor bet exploiteren van de drie Tv-kanalen door middel van tien 'titels'. De programmadirecteur van elke titel wordt benoemd en ontslagen in overleg tussen de directie en het bestuur van de betreffende omroepvereniging/ aandeelhouder.
Samen uit, samen thuis
De A-omroepen hebben nu allemaal even vee! zendtijd. Bij de start van de nieuwe onderneming blijft dat zo: aile titels krijgen dezelfde hoeveelheid zendtijd. In de statuten wordt vastgelegd dat dit ook zo blijft tenzij de aandeelhoudersvergadering met een gekwalificeerde meerderheid anders beslist. Dit sam en uit/ samen thuis-principe zorgt ervoor dat niet lichtvaardig een van de bestaande titels, met de daarbij behorende identiteit, wordt ingekrompen of opgeheven. Een tijdelijk of eventueel zelfs permanent verlies op een van de titels kan de prijs zijn voor bet blijven aanbieden van een pluriform pakket van programma's. Als slecht functioneren van een titel geweten kan worden aan de hoofdredacteur kan hij vanuit de directie worden ondersteund of volgens bovengenoemde procedure worden vervangen. Als een gekwalificeerde meerderheid van de aandeelhouders echter de overtuiging heeft dat aan een bepaalde titel onvoldoende behoefte is bij de kijker of dat handhaven van een titel het voortbestaan van de hele onderneming in gevaar brengt dan moet inkrimping of opheffing mogelijk zijn. In zo'n situatie moet aan de bij die titel horende omroepvereniging wei de mogelijkheid worden geboden zich uit de onderneming terug te trekken. De andere aandeelhouders moeten hem desgevraagd dus uitkopen, zodat deze omroepvereniging bij voorbeeld voor eigen rekening en risico abonnee-Tv kan gaan aanbieden of zijn eigen doelstelling op nog andere wijze kan nastreven.
m
prk je
:le
neming als geheel nuttig of nodig is om een meer gedifferentieerd aanbod te doen. De ontwikkeling van de markt en van de techniek laat zich niet geheel voorspellen. Op dit moment ligt voor de hand dat de nieuwe onderneming bovenop bet basispakket van drie kanalen met volledige programma's een aanvullend aanbod zal gaan ontwikkelen. Speciale doelgroepen kunnen een eigen abonnee-aanbod krijgen, geproduceerd vanuit een bedrijf dat alles al in huis heeft. Sport- en filmrechten kunnen zo verder worden geexploiteerd, maar ook educatieve programma's lijken kansrijk. (Educom moet misschien wei de elfde aandeelhouder worden).
Drie kanalen, een pakket
Een tweede afspraak die bij aanvang gemaakt zou kunnen worden is om gedurende bij voorbeeld vijf jaar de drie kanalen als een pakket aan abonnees aan te bieden. Later kan blijken dat het voor de onder-
De omroepvereniyiny: identiteit, ledenbindiny en aandeelhouder
Elke omroepvereniging wordt dus eigenaar van tien procent van de aandelen van de nieuwe onderneming . Bij de benoeming van de programmadirecteur van de 'eigen' titel heeft het bestuur van de vereniging instemmingsrecht. De omroepbladen blijven bestaan, waarbij het verstandig lijkt om bet management van de bladen bij de nieuwe onderneming onder te brengen. De hoofdredacteur wordt aangewezen op voordracht van de omroepvereniging en zal steeds nauw samenwerken met de programmadirecteur van de eigen titel. De verschillen in aantallen !eden/abonnees en in winstgevendheid tussen de huidige bladen zijn groot. Geheel inbrengen van de omroepbladen in de nieuwe onderneming lijdt onvermijdelijk tot grote verschillen in de omvang van ieders aandeelhouderschap . Bovendien kan bet blad ook in de toekomst zorgen voor een speciale binding met de !eden. De huidige ledenbinding heeft immers grote toekomstwaarde. In de kritiek op het oude verzuilde Nederland wordt gauw vergeten hoe belangrijk ook in deze tijd een emotionele binding en identificatie van burgers met maatschappelijke organisaties is . Ook commerciele ondernemingen proberen tegenwoordig door middel van clubs hun klanten emotioneel aan hun produkten te binden. Nu het verzorgen van de radio en TV-uitzendingen en bet uitgeven van het blad bij de nieuwe onderneming zijn ondergebracht zal de vereniging zich vooral bezig kunnen houden met de ontwikkeling van de eigen identiteit en bet contact met en tussen de !eden. Zo worden de programmadirecteur en de hoofdredacteur geadviseerd over bet programmabeleid en de inhoud van bet blad . Als
2
s &_o 6 I994
288 aandeelhouder heeft de vereniging alleen stemrecht op de jaarvergadering en beslissende invloed op de benoeming van de 'eigen' programmadirecteur en hoofdredacteur. Elke vereniging zal bovendien kunnen beslissen over de besteding van de dividend-uitkering van de nieuwe onderneming, over de winst op het eigen bladen -eventueel- over de opbrengst uit eigen vermogen. De meest voor de hand liggende bestedingsmogelijkheid is natuurlijk optreden als sponsor van programma's voor de eigen titel, om op die manier ook financieel het uitdragen van de eigen identiteit te kunnen bevorderen. Waar dat niet nodig is of de inkomsten van de vereniging dat toelaten is het mogelijk om als fonds voor goede doelen die in de lijn van de eigen identiteit liggen te gaan functioneren, zoals de stichting Het Parool of het VSB-fonds. Nos IN Ps: het nieuwe Stimulerinaifonds Ook de huidige NOS en de NPS gaan in de nieuwe onderneming op. Zij brengen een evenredig dee! van het startkapitaal in vanuit de algemene omroepreserve. De aandelen, en daarmee de winstuitkering, worden beheerd door een stichtingsbestuur dat de eerste keer door de Kroon wordt benoemd. De aanstelling en het ontslag van de programmadirecteur van de NOS-titel en van de NPS-titel behoeft dus de instemming van dit bestuur. Bovendien krijgt deze stichting 2oo miljoen gulden mee uit de algemene omroepreserve, om daarmee de rol van het huidige stimuleringsfonds voor culturele omroepprodukties veilig te stellen. Aangevuld met de winstuitkering zal de jaarlijkse opbrengst van dit vermogen minstens het huidige uitkeringsniveau van het stimuleringsfonds garanderen. Op dit moment wordt dit fonds gevoed middels een percentage van de STER-opbrengst, een minder gelukkige koppeling, zeker in de nieuwe situatie. De nieuwe ondernemina: een openinasbalans
Als we de toekomst van de publieke omroep in handen willen leggen van een nieuw te stichten private onderneming dat is de vraag naar de zakelijke levensvatbaarheid niet de minst belangrijke. De financiele positie van de publieke omroep is op dit moment nog ijzersterk. De onduidelijke verhoudingen tussen overheid en omroepen en, binnen de omroepen, tussen winstgericht handel en en publieke taak maken het onmogelijk deze financiele kracht te Iaten gelden. Op verzoek van de minister
van w v c heeft in I 9 9 2 de commissie-Van der Z wan de vermogenspositie van de omroepen onderzocht. Uit de door de commissie uitgevoerde analyses blijkt een omvangrijk niet-bedrijfsgebonden vermogen dat bovendien in liquide vorm aanwezig is. Het niet-bedrijfsgebonden bedrag is ieder geval J 2oo min. ofhoger, stelt de comrnissie. Intussen is die vermogenspositie aileen maar verbeterd. Eisen vermoaen omroepen per 1 I 1I 92 AVRO
65
KRO
so
NCRV
84
TROS
3I
VARA
6o
VOO
89
EO
28
VPRO
32
NOS
I4
453
(Reyn, De Blaey: BPO I992 dee! I)
De mediawet maakt het onmogelijk dit vermogen produktief te maken in media-activiteiten. Globaal gezegd mag het vermogen slechts worden belegd en de opbrengsten daarvan moeten gebruikt worden voor de produktie van programma's. Behalve uit het eigen vermogen hebben omroepen ook nog inkomsten uit toegestane nevenactiviteiten. Verreweg de belangrijkste daarvan is het uitgeven van een omroepblad. In I992 waren de netto baten uit de bladenexploitatie 40 miljoen gulden, met overigens grote verschillen per omroep: Veronica springt met kop en schouders hoven de rest uit met I 8 miljoen gulden, de v ARA is een goede tweede met bijna tien miljoen gulden, maar de EO boekte zelfs een verlies van bijna twee rniljoen gulden. Ook deze inkomsten moeten worden besteed aan programma's. Naast de riante vermogenspositie van de omroepverenigingen bestaat er ook nog een algemene omroepreserve die ultimo I 99 3 400 miljoen gulden bevatte. In feite moet daar nog worden bijgeteld de waarde van het No B. Dit facilitaire bedrijf is geheel gefinancierd uit de omroepbijdrage en binnenkort worden de aandelen door de Staat verkocht.
n
t.
!S
'· lr
~n
S &_D 6 1994
Als we de balans opmaken van de gehele landelijke publieke omroep, dan stuiten we op het probleem van de waardebepaling van de drie Tv-kanalen en 5 radiostations. Omdat er tot nu toe geen zichtbare winst werd gemaakt moet een schatting worden gemaakt van de winstpotentie wanneer overgegaan wordt op het systeem van abonnee-Tv. De huidige inkomsten bedragen 900 miljoen gulden uit de omroepbijdrage ( de totale inkomsten van de Dienst Omroepbijdrage zijn een miljard gulden, maar daar moet de bijdrage voor de Wereldomroep en de regionale omroepen van worden afgetrokken) en 450 miljoen gulden netto STERopbrengst. Mschaffing van een groot deel van de huidige mediawettelijke beperkingen en de organisatorische scheiding tussen de verenigingen en het omroepbedrijf zullen tot een aanzienlijke efficiencywinst kunnen leiden. Het schrappen van het verbod op nevenactiviteiten maakt de weg vrij voor een betere exploitatie van programmarechten, nog andere vormen van betaaltelevisie dan abonnee-Tv en participatie in kansrijke (internationale) multimedia projecten. Laten we heel voorzichtig de toekomstige winst ramen op 1oo miljoen per jaar en - even voorzichtig - de waarde van de onderneming bij de start op tien maal de verwachte winst.
Huidiae waarde publieke omroep
~n
lit n-
Drie Tv-kanalen, vijf radiostations NOB (!age aanname wvc)
•So miljoen
e-
Omroepbladen ( 1o maal de netto-opbrengst)
400 miljoen
en
Eigen vermogen omroepen
~e
Algemene omroepreserve
450 miljoen 400 miljoen
Totale waarde publieke omroep
2400 miljoen
ns .et en na en ed
nne
.ll-
1ooo miljoen
Voor het evenwichtig ontwerpen van de nieuwe onderneming is het onverstandig en onnodig om deze totale waarde van 2 ,4 miljard gulden in te brengen. Laten we vooropstellen dat alle negen Aomroepen en de Nos gelijkwaardig gaan deelnemen. Dan moeten we voor de inbreng van het eigen vermogen uitgaan van de omroep met het geringste bezit: 3 o miljoen gulden. Het eigendom van de omroepbladen kan er maar beter buiten blijven gezien de grote verschillen in oplage en rendement. Het ontbreken van enige langlopende schuld maakt een groter vermogen ook niet nodig. Om - naast de
bewust !age winstverwachting voor de huidige activiteiten - een redelijk rendement op het nu nog liquide deel van het eigen vermogen te maken is al een zeer actief ondernemerschap noodzakelijk. Mochten zich toch op korte termijn veelbelovende kapitaalintensieve nieuwe investeringskansen voordoen dan is met deze uitgangspositie het aantrekken van vreemd vermogen geen probleem. Waar in de doelstelling van de nieuwe onderneming - net als bij Perscombinatie N v - herinvesteren van de winst vooropstaat en een terughoudende dividendpolitiek gevoerd wordt is ook op langere termijn een gezonde basis aanwezig.
Openinasbalans Nederlandse Omroepcombinatie N v Drle Tv-kanalen en vijfradiostations
1ooo miljoen
Storting acht A-omroepen
240 miljoen
Storting Nos/ NP s uit omroepreserve
6omiljoen
Eigen vermogen Ned. Omroepcombinatie NV
13oo miljoen
Voor de overheid blijkt deze verzelfstandigingsoperatie financieel heel plezierig te zijn. Enerzijds kan een verplichte hefting worden afgeschaft, anderzijds krijgt de Staat, via een stichting de eigendom over 2o procent van de aandelen in een zeer kansrijke, innovatieve onderneming. De verantwoordelijkheid voor een kwalitatief hoogstaande pluriforme omroep kan bij private organisaties worden gelegd, terwijl een aanvullende taak ter stimulering van culturele produkties via een fonds verzekerd is. De wetgeving kan bovendien aanzienlijk vereenvoudigd worden. Hoewel de hier voorgestelde constructie voldoende garantie biedt voor een op kwaliteit en pluriformiteit gerichte omroep kan in de vergunning voor abonnee-Tv nog een programmavoorschrift worden vastgelegd. Voor de vijf radiostations is dat zeker gewenst om daarmee mededingingsrechtelijke kritiek voor te zijn. Het Commissariaat voor de Media kan worden omgevormd tot de onafhankelijke regulator (frequentie, mededinging) voor media en telecommunicatie naar het voorbeeld van de Amerikaanse FCC ofhet Britse OFTEL. De opbrengst van de verkoop van het NoB en het restant van de omroepreserve ( 140 miljoen gulden) zal vrijvallen . Het is wei verstandig een deel hiervan te reserveren voor overgangsproblemen.
s &.o 6 '994
De Dienst Omroepbijdragen kan bij voorbeeld worden opgeheven, maar het is niet zeker of vervangende werkgelegenheid bij de PTT, de kabelexploitanten of de omroep gevonden kan worden. Als de Omroepbijdrage wegvalt zal bovendien een andere financiering voor de W ereldomroep en de regionale omroep gevonden moeten worden. VI.
De publieke omroep: een wederaeboorte
De pluriformiteit en de kwaliteit van de publieke omroep in Nederland staan onder druk. Druk van de commerciele concurrent, die met succes een produktiewijze tot norm verheft, die reclamegeld als enige inkomstenbron heeft. Druk anderzijds van wetgeving die de omroepverenigingen steeds meer beperkt in hun vrijheid om aan nieuwe technische, zakelijke en uiteindelijk dus ook artistieke ontwikkelingen deel te hebben. Wetgeving ook die dwingt tot onderlinge samenwerking en de eigen identiteit van de omroepverenigingen bedreigt. Druk tenslotte door de gebleken onmogelijkheid van verhoging van de omroepbijdrage en daardoor onevenredige invloed van reclameinkomsten. Het is een misverstand te menen dat belangrijke publieke functies aileen door de overheid of door een staatsgarantie kunnen worden vervuld. Bepaalde taken kunnen vanwege technische omstandigheden aileen als 'natuurlijk' monopolie bestaan en daardoor bij voorkeur een overheidsbedrijf zijn (water, elektriciteit), maar die technische omstandigheden kunnen veranderen en daarmee ook de organisatorische vorm (telecommunicatie). Ook een maatschappelijk zeer belangrijk produkt, dat in een vrije markt niet tot ontwikkeling kan komen of
onaanvaardbare verschillen in bereik voor verschillende inkomensgroepen zou opleveren ('merit' goederen als kunst en onderWijs) kan een zware overheidsrol rechtvaardigen. Maar omdat er steeds nieuwe problemen ontstaan die overheidszorg vragen, het milieu bij voorbeeld, moet ook steeds kritisch worden bekeken waar de overheid zich kan terugtrekken of, waar het voor het betreffende produkt intussen zelfs beter is om als overheid meer afstand te houden. Dag- en weekbladen geven aan dat kwaliteit en pluriformiteit in de media ook op andere wijze georganiseerd kunnen worden, met een gezond evenwicht tussen reclame-inkomsten en abonnementsgelden van vrij kiezende consumenten. De oorsprong en de huidige organisatiewijze van de omroepverenigingen hebben de kracht in zich om als ideele non-profit organisaties de sprong naar de vrije markt te maken. Er ontstaat dan een krachtige nieuwe mediaonderneming, gesteund door omroepverenigingen met leden en geld, die extra kwaliteits- en identiteitsimpulsen geven. De zakelijke scheiding tussen omroeponderneming en omroepvereniging zal voor de programmamakers een duidelijke en creatieve omgeving opleveren. De vrije producenten en de rest van de Nederlandse audiovisuele industrie zullen profiteren van de kapitaalkrachtige investeringslust die zeer snel ook in de rest van Europa te merken zal zijn. Anders dan in de Verenigde Staten zal in Europa de combinatie van abonnementsgelden en reclameinkomsten de produktienorm voor TV worden. Kwaliteit, pluriformiteit en winstgevendheid zullen juist in de nieuwe wereld van de multimedia de goede combinatie blijken te zijn.
-
s&.o6 '994
1t'
re
:ls aim O-
J~n
en:s•rnils de ge nrake
:pui~ r
·an
lel jn. de le~n .
len de
De partijpolitieke machtsverhoudingen na 3 me1
Twintig zetels verlies voor truro- partijen, rechtse parhet CDA, twaalf zetels vertijen of behoudende partij lies voor de PvdA, twaalf en tot. oeverloze verontzetels winst voor o66 en waardigde discussies zouden leiden die in deze connegen zetels winst voor text van geen betekenis de vvo. De PvdA is met 37 H. DAUDT zijn. Maar niet-links, geldt zetels terug op het naoorEmeritus-hooaleraar Politieke dat ook voor os'7o? De logse dieptepunt van I 967 Wetenschappen, Universiteit van Amsterdam ideeen van toen nog en desondanks de grootste W. Drees jr waren en zijn partij. De coalitie van CDA wel degelijk ' links' maar en PvdA die van I 989 tot Drees was zijn tijd vooruit en onder andere zijn I 9 94 he eft geregeerd en kon steunen op I o 3 van de I 5o Tweede Kamer-zetels, is de meerderheid kwijt profijtbeginsel werd destijds ten onrechte door na een verlies van 3 2 zetels en kan nog slechts rekeallerlei linkse lieden weggehoond. Desondanks is nen op 7 I zetels . En drie nieuwe partijen verweros' 70 opgenomen bij de niet-linkse niet-confessioven negen zetels in de nieuwe Kamer: het Algenele partijen omdat deze rechtse afsplitsing van de meen Ouderen Verbond (6), de Socialistische Partij PvdA in I97I/I972 mocht deelnemen aan het kabinet Biesheuvel, dat met alleen KVP, AR, CHU (2) en de Unie 55+ (I). en vvo slechts over 74 zetels kon beschikken. Nadien was het snel gedaan met os'7o . Hoe uitzonderlijk de wijziging van de partijpolitieke machtsverhoudingen is, blijkt uit een tabel die ik Onder de tweede stippellijn bevindt zich de groep 'overige partijen'. Deze partijen hebben sinds I 979 ter illustratie gebruik en die na I 979 is aangevuld met de zetelverdelingen van de Kamergemeen dat zij, evenals de groep 'extreem links', nimmer aan een regeringscoalitie hebben deelgenoverkiezingen van I 98 I, I 98 2, I 986, I 989 en I 994· 1 Boven de eerste stippellijn staan twee groepen parmen. Het is een bonte verzameling partijen waartijen, 'extreem links' en 'gematigd links'. Men kan van de samenstelling in de loop der jaren sterk is veranderd: in I 9 3 7 hoorde de N s B erbij, later onzich terecht afvragen of de E v P als extremer moet worden beschouwd dan de PPR in de verschillende der andere de Boerenpartij en de Centrum Democraten maar ook bijvoorbeeld de RPF, de GPV en de fasen van haar bestaan, maar het onderscheidende element in deze onderverdeling van links is of men SGP. In de kolom van I994 zijn hier ook de zeven ooit heeft deelgenomen aan een regeringscoalitie. zetels van de beide ouderenpartijen ondergebracht. De systematiek van deze indeling - 'overige Voor de PPR is dat van I972 tot I977 het geval partijen' worden niet bij de regeringsvorming geweest in het kabinet Den Uyl. Sinds I 989 is de betrokken - dreigde in het begin van de jaren tachP P R opgegaan in Groen Links en van dat jaar af is tig te worden doorbroken, toen er in de politieke dus de PPR verdwenen uit de groep 'gematigd links'. Na de laatste verkiezingen is de Socialistische commentaren sprake was van een beroep dat CDA Partij toegevoegd aan de subgroep 'extreem links '. en vvo ter handhaving van een meerderheid zou. Tussen de twee stippellijnen worden eveneens den kunnen doen op de kleine christelijke partijen: twee groepen partijen onderscheiden: de 'nietde Staphorster variant. linkse confessionele partijen' sinds I977 verenigd als CDA, en de niet-linkse niet-confessionele partijHet voordeel van het op deze wijze ingedeelde schema is dat de verwarrende veelheid van politieen. Ik heb destijds de term niet-links gekozen, omdat andere omschrijvingen als middenpartijen, cenke partijen wordt gereduceerd tot vijf groepen
s &..o 6 I994
waarvan er maar drie van belang zijn voor de vorming van regeringscoalities. Daarom Iaten wij bij onze verdere beschouwingen 'extreem links' en de 'overige partijen' in het algemeen terzijde. Linkse minderheidspositie Een eerste punt dat opvalt is de betrekkelijk stabiele minderheidspositie van geheel links van 19 7 1 ( 6o zetels) tot en met 1994 (68 zetels). Bij de afzonderlijke linkse partijen ziet men grote fluctuaties maar winst van de een betekent verlies voor de ander binnen deze groep. Zo worden in 1977 de kleine linkse partijen leeggezogen als Den Uyl de PvdA met 53 zetels de grootste overwinning in haar bestaan bezorgt. In 19 8 1 wordt het verlies van negen zetels van de PvdA gecompenseerd door het, op dat moment, record aantal zetel van D 66 ( 17). En nu, in 1994, staan twaalf zetels winst van D 66 tegenover de twaalf zetels verlies van de PvdA. Vergelijkbare compenserende fluctuaties zijn er tussen 1946 en 1956 bij CPN en PvdA (totaal aantal Kamerzetels 1oo!). Aileen tussen 1956 en 1967 worden de verliezen van de PvdA voor links onvoldoende gecompenseerd door de opkomende P s P en D66 en in 196 3 staat links als geheel op een dieptepunt van 51 zetels, een derde van het totale aantal zetels. Diegenen die dromen van een linkse meerderheid moeten misschien toch eens wat meer naar de cijfers van de afgelopen vijftig jaar kijken.
Wij zijn nu eenmaal in meerderheid een behoudend volk. Oat blijkt nog duidelijker als wij ons richten op hetgeen de tabel tussen de stippellijnen laat zien. Tot en met 1963 hebben de drie confessionele partijen de absolute meerderheid in de Tweede Kamer, met uitzondering van 1959 toen zij precies op de helft uitkwamen. Nadien volgt een dramatische ineenstorting: in negen jaar tijd - tussen 196 3 en 1972- wordt de KVP bijna gehalveerd en in 1972 hebben de drie confessionele partijen samen minder zetels (48) dan de KVP aileen had in 196 3. Van Agt, lijsttrekker in 1977, 1981 en 198 2, heeft in het I . Bij vorige beschouwingen over de politieke machtsverhoudingen ben ik steeds uitvoerig ingegaan op mijn stel· ling dat de K v P eerst en het co A later slechts met de PvdA in zee willen gaan, in 'uiterste noodzaak'. Oat wil zeggen als het getalsmatig niet anders kan of wanneer er beleidsveranderingen nodig zijn ter legitimering waarvan de actieve medeverantwoordelijkheid van links nodig is, zoals in I 989, in I 965/'66 en
bijzonder in '7 7 en '8 1 het verdere verval voor het inmiddels gevormde CDA geblokkeerd. Daarna zorgde het 'no-nonsense beleid' van Lubbers in 19 8 6 en 19 89 tweemaal voor een top van 54 zetels. Oat was mede te dank:en aan de aantrekkingskracht van Lubbers op niet-confessionele veertigers uit de middengroepen die hun normale partij, de vvo in de steek lieten, tot afgrijzen van hun niet-gelovige ouders die het, opgegroeid in de tijd van verzuiling, nimmer in hun hoofd zouden hal en om op de Ieider van een confessionele partij te stemmen. In negen jaar- van 196 3 tot 197 2 - ging het confessionele blok 28 zetels achteruit van 7 6 naar 48; van 19 89 tot 1994- in vier en een half jaar - heeft de.teruggang zich voortgezet naar 34 zetels: 2o zetels verlies. Maar hoe is het gesteld met de tweede groep tussen de twee stippellijnen, de niet-linkse niet confessionele partijen, voornamelijk dus de vvo? De vv D behoort met de PvdA, de K v P, deAR en de c H u tot de 'oude partijen' die als socialistische, katholieke, protestants-christelijke en liberale stromingen dee! hebben uitgemaakt van het verzuilde maatschappelijke systeem dat tot 1967 dominant is geweest in de Nederlandse samenleving. De PvdA is redelijk stabiel geweest tot 1956, vervolgens afgezakt naar een dieptepunt in 1967, opgekrabbeld naar een absolute top in 1977 van 53 zetels en vervolgens voor de tweede maal naar beneden geschommeld tot een dieptepunt in 1994 van 3 7 zetels, eenzelfde aantal als in 1967. Het confessionele blok is van een absolute meerderheid tot en met 19 6 3 teruggevailen van 7 6 zetels naar 34 zetels in 1994· Hoe anders is het gesteld met de laatste van de vijf oude zuilenpartijen, de liberale vvo. Hier een vrijwel ononderbroken stijging van 19 3 7 tot 1994, van 13 zetelsin 1956indeKamervan 15ozetelstot 3 1 in 1994 met positieve uitschieters in 1959, 1977 en 1982 en een negatieve in 1989. De uitschieter van 1959 kwam nadat het voortijdige verdwijnen van het laatste kabinet-Drees in 1958 voor de vvo
tussen I 946 en I 959 het geval is geweest. Deze niet -getalsmatige situaties worden door Bart Tromp ten onrechte niet genoemd in s &..o van april 94 (p . I 79) waarin hij meent de stelling terzijde te moeten schuiven. In deze beschouwing wordt op deze omstreden stelling niet ingegaan, omdat ditrnaal voor het eerst het CDA door de zetelverdeling niet vrij is om een partner te kiezen. (H. Daudt, 'De ontwikkeling vari
de politieke machtsverhoudingen in Nederlands sinds I 945', in: Nederland na I 94 t;: Beschouwinaen over ontwikkelina en beleid, Deventer I 98o,p. 178 - 197; Idem, 'Coalitievorming in de naoorlogse Nederlandse politiek,' in: Verslag van de verenigde vergadering van beide afdelingen der Academie, Amsterdam I985, p.6 - I9 . Acta Politico, april I987, Commentaar en discussie, p.227-25I)
s &_o 6 1994
t
Partijen
1937 1946 1948 1952 1956 1956 1959 1963 1967 1971 1972 '977 1981 1982 1986
1989 '994
SP CPN
2 3
10
8
6
4
7
3 2
4
5
6
2
t
PSP
-
-
4
2
3
3
e
-
-
-
4
-
-
-
EVP
-
7 2
-
-
-
-
-
-
-
I
3
10
8
6
4
7
s
8
9
8
9
3
6
7
11
I
3
3
]GL I
6
5
6
7
49 12
e
·'
PPR PvdA+
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
7
3
3
2
2
r
3I
29
27
30
34
so
48
43
37
39
53
44
47
52
n
o66
-
-
-
-
-
-
-
-
7
II
43 6
8
17
6
34
39
35
36
38
S7
H
5'
H
6o
6s
67
70
62
.9 64
67
37 24 68
KVP•
31
30 12
33
49 IS
49
so
42
49
48
54
54
34
8
3
'3 I 3
IS
9
'4 I 2
I
35 I 3 10
27
'7 8
32 13
32
ARP•CDA
58 8
48 6
I
-
-
-
t6
22
28
26
27
22
3'
82
76
78
74
36 8t
81
76
6s
'7 150
e 9
,_
,
CHU
8
'3 9
to
I
2
14
45
7
H
54
5'
5'
77
75
76
~
:t
os '7o
-
-
-
-
-
-
-
-
-
>?
vvo t
4 6o
6
8
9
9
'9
t6
59
62
6o
6o
'3 90
94
92
'7 86
6
2
4 100
9
5
6
7
5
7
•so
7 150
8
100
3 •so
II
100
3 100
3
100
•so
•so
•so
•so
•so
•so
•so
•so
s6
p
.e )-
Overige
le
Partijen
is A
f-
2
+in 1937: SOAP 23+VDB 6+CDU 2=31
.d
* sinds 1977 vormen KVP, ARP en CHU het CDA
r-
tin 1937 : Liberale Staatspartij, in 1946: Partij van de Vrijheid , sinds eind 198 3 maken twee Kamerleden, de groep Scholten-Dijkman, geen dee! meer uit van de CDA -fractie
le et in
le
na
n,
de weg opende voor hernieuwde regeringsdeelnerning; in I 9 7 7 was met de sprong van 2 2 naar 28 zetels naar mijn mening niet zozeer sprake van een Wiegel-effect zonder meer- tenslotte was Wiegel ook in 1972 en in 1981 lijsttrekker- maar van een effect van de volgens velen briljante oppositie van Wiegel tegen het kabinet-Den Uyl. In 1986 en in 1989 was het gebruikelijk onder politieke commentatoren in dag- en weekhladen om het einde van de vvo aan tekondigen; na de verkiezingen van 1986 werd honend opgemerkt dat met negen zetels verlies (van 3 6 naar 27) na nog drie verkiezingen de vvo zou zijn verdwenen. Gemakshalve werd daarbij vergeten dat de door Wiegel als zijn opvolger uitverkoren katholieke, destijds springerige jongeman uit het zuiden des lands, Ed Nijpels, dan misschien niet de meest ideale politieke Ieider was tussen 1982 en 1986, maar wei in 1982 een ongeevenaarde winst van tien zetels behaalde, in het bijzonder onder katholieken in het zuiden. Het zou mij
niet verbazen als in dit succes de oorzaak moet worden gezocht van de felheid waarmee Lubbers heeft getracht hem in de periode '82- ' 86 als fractievoorzitter onderuit te halen . Het lange-termijn succes van de vvo is des te opmerkelijker als wij bedenken dat er sinds 1967 voor linkse aanhangers van de liberale stroming een andere keuzemogelijkheid is, o66, vergelijkbaar met de Vrijzinnig Democraten uit de jaren dertig. Wanneer wij naar de uitslag van 1994 kijken, dan is er op diverse punten een gelijkenis met de uitslag van 1967 . In beide jaren was er een dieptepunt voor de PvdA en voor de confessionelen (die in 1967 hun absolute meerderheid kwijt raakten) en een groot succes voor 'protestpartijen' (in 1967 o66 en de Boerenpartij; in 1994 o66 en de ouderenpartijen), hetgeen in de tabel mede tot uitdrukking komt in de grote aantallen zetels voor overige partijen in 1967 en 1994.
s &..o 6 1994
Maar wat betreft de coalitiemogelijkheden is een vergelijking met uitslagen van andere jaren van meer belang. Zo is het sinds I 97 2 puur getalsmatig mogelijk een coalitie te vormen van PvdA, o66, os'7o en de vvo zonder bet CDA en sinds die jaren is er dan ook sprake van het Des Indesberaad over de mogelijkheden van een paarse coalitie. Verder is bet sinds I 9 7 I niet meer vanzelfsprekend dat de confessionele partijen met de vvo een absolute meerderheid behalen: het gezamenlijke zetelaantal schommelde tussen I 97 I en I 989 tussen de 74 en 8 I en is thans teruggevallen tot 6 5. In welk opzicht is er nu in I 994 wat betreft de coalitiemogelijkheden sprake van een unieke situatie? Die is er niet omdat de confessionelen met de vvo geen meerderheid hebben, want dat was eveneens bet geval in I97I, I972 en I98I. Eennieuwelementisdathet COA voor het eerst evenmin met de PvdA een zetelmeerderheid heeft en er nu dus hoe dan ook een driepartijenkabinet moet worden gevormd . Puur getalsmatig zijn er zes mogelijkheden voor een driepartijenkabinet: - PvdA, COA,GroenLinks (76 zetels) - PvdA, COA,Algemeen Ouderen Verbond (77) - PvdA, COA, VVO (I o2 zeteJs) - PvdA, COA, o66 ( 95 zetels) - PvdA, vvo, o66 (92 zetels) de paarse coalitie - COA, vvo, o66 (89 zetels) Politiek gezien lijken de eerste drie getalsmatige mogelijkheden, een coalitie van de twee grote verliezers met de kleine verliezer GroenLinks of met bet Ao v of met de vv o, ondenkbaar. Dan blijven er dus drie reele mogelijkheden over waarbij of de vvo zal moeten afvailen, ofhet CDA of de PvdA, maar niet o66 dat in aile drie de gevailen een centrale rol speelt. Het unieke van de verkiezingsuitslag van I 994 is dan ook dat - geen tweepartijencoalitie mogelijk is - een driepartijenkabinet zonder o 66 ondenkbaar is - o66 al voor de verkiezingen als eerste keuze de paarse coalitie heeft genoemd. De door velen verguisde opiniepeilingen hebben naar rnijn mening bijgedragen aan de grote belangstelling voor de verkiezingscampagne en ook gezorgd voor de concurrerende eindsprint van PvdA en COA. Bovendien was al geruime tijd als gevolg van de peilingen te verwachten dat aile vier de partijen in de buurt van de 25 tot 35 zetels zouden komen, zodat een driepartijenkabinet onvermijde-
lijk zou zijn. AI voor de verkiezingen is dan ook door de politieke !eiders gespeculeerd over de meest gewenste coalitie. Van Mierlo noemde als eerste voorkeur een paarse coalitie, Lubbers meende een dag of tien voor de verkiezingen - in navolging van Wiegel vele jaren geleden - dat het tijd werd voor een nationaal kabinet en Koks eerste voorkeur was een PvdA/coA/o66 coalitie. Bolkestein vond bet belachelijk dat de twee grote verliezers zouden doorregeren en meende dat de twee winnaars o66 en vvo het voortouw zouden moeten nemen en een van de twee verliezers, naar zijn mening het CDA, moest Iaten aanschuiven. Deze discussies zullen ongetwijfeld met grote spitsvondigheid worden voortgezet in de formatieperiode . Het is goed daarbij het volgende in het oog te houden: - verliezers die mede een kabinet vormen, waren er ook al in I967 (KvP,cHu) en in I97I (KVP, AR, CHU en VVO) - de grootste partij kan in de oppositie terecht komen (PvdA in I 977 en I 98 2) - de grootste winnaar kan in de oppositie terecht komen (PvdA in I 9 7 7) - de grootste verliezer kan deel blijven nemen aan bet kabinet (vvo in I 986) VVO Tenslotte dit. In de politieke journalistiek bestaat steeds de neiging de vvo te onderschatten. Nu weer luidt het 'ze hebben maar negen zetels gewonnen, terwijl het COA er 2o verliest'. En in Vrij Nederland van 30 april schrijven Van Weezel en Ornstein over de vvo als de '(bijna) eeuwige oppositiepartij', ofschoon de vvo sinds I959 23 jaar in de regering heeft gezeten tegenover de PvdA elf jaar. In bet voorgaande is al gewezen op bet langetermijn succes van de vvo en bet ziet er naar uit dat dit nog wei zal voortduren. lmmers, hoe ook de formatie zal verlopen, geen enkel kabinet zal kunnen ontkomen aan verdere pijnlijke ingrepen op bet terrein van de sociale zekerheid, ondanks bet onwaarachtige optirnisme hierover van de PvdA tij dens de campagne. Na de w Ao-dreun die de PvdA heeft gekregen en de Aow -dreun voor bet co Azullen nieuwe klappen volgen die wederom in de eerste plaats terecht zullen komen bij COA en PvdA indien zij in de regering komen. Wellicht wordt ook o66 getroffen, maar bet minst kwetsbaar is de vvo, ongeacht of de vvo in de oppositie blijft of in de regering komt. Er is dan ook minder dan ooit reden om de vvo te onderschatten.
s &..o 6 1994
{
e
De balans
:l
e
e
11
e
Lt
n
Lt
u
1-
ij
n
)-
n lf
It
le
1~t
~t
jA l-
r-
A
lt le
Ill
it
R. TER BEEK
Minister van Difensie voor 'de nieuwe chaos' . Het kabinet Lubbers-Kok Het heimwee naar de goebehoort binnen afzienbare de oude tijd is z6 sterk tijd tot de geschiedenis. De periode die dan wordt afgesloten viel samen met geworden dat een enkeling de Sovjet-Unie al heeft uitgeroepen tot 'de beste vijand die de Navo ooit een van de meest fascinerende . perioden in de he eft gehad'. geschiedenis van de twintigste eeuw . De afgelopen Om dit weinig opwekkende beeld kracht bij te jaren hebben vooral in het teken gestaan van de zetten, wordt vaak gebruik gemaakt van suggestieingrijpende aanpassing van de krijgsmacht aan de ve historische analogieen. Rusland wordt vergeledrastisch veranderde veiligheidssituatie. Zowel de ken met de republiek van Weimar, Zjirinovski met revolutie van I989-I99I, de Val van de Berlijnse Muur, als het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in Hitler, de Verenigde Naties met de Volkenbond en het W esterse beleid ten aanzien van Rusland en I992 waren immers politieke aardverschuivingen. Bosnie met de appeasement-politiek van de jaren Die ontwikkelingen maakten een nieuwe krijgsdertig. De boodschap is duidelijk: het gaat slecht en macht niet aileen mogelijk, maar ook noodzakelijk. het wordt nog erger. Ik wil bij deze voorstelling van Een nieuwe modeme krijgsmacht die kleiner, mobieler, flexibeler en sneller inzetbaar zou zijn zaken enkele kritische kanttekeningen plaatsen, op gevaar af te worden beschuldigd van wat anno I 994 met een belangrijke nieuwe taak op het gebied van een emstig vergrijp lijkt te zijn : voorzichtig opticrisisbeheersing. misme over de toekomst. Van de afgelopen viereneenhalf jaar veiligheidsen defensiebeleid wil ik de balans opmaken. Maar eerst enkele meer algemene opmerkingen over de Veilisheidssituatie intemationale situatie. W at de Koude Oorlog betreft, die was bepaald niet Toenemende fragmentatie en geweld, verstabiel, al werd de rivaliteit tussen Oost en West na deeldheid en machteloosheid - dat is het heersende de Cubaanse crisis van I 96 2 geleidelijk minder beeld, in de media en vaak ook in acadernische scherp en enigszins aan regels gebonden. De Koude kring, van de toestand in de wereld. Ons wordt een Oorlog werd gekenmerkt door een geld verslinwereld voorgeschoteld vol herlevend nationalisme, dende wapenwedloop, op zichzelf al een bron van instabiliteit, en door gevaarlijke crises, onder meer etnische tegenstellingen en om zich heen grijpende, over Berlijn, Cuba en het Midden-Oosten. Wij onbeheersbare conllicten . Afrika wordt geteisterd door hongersnood en burgeroorlog. De hervormogen ons gelukkig prijzen dat geen van deze crises mingen in Midden- en Oost-Europa lopen vast, van op een kemoorlog is uitgelopen. de gehoopte ontwikkeling naar democratie en Ook is het goed nog eens te wijzen op de blijvende verworvenheden van de revolutie van I 989markteconomie komt weinig terecht. In Rusland I 99 I: het einde van de Koude Oorlog, de onderherleven imperialistische ambities, een nieuwe gang van het communisme, het wegvallen van de tweedeling in Europa kondigt zich aan. West-Europa is verdeelder en machtelozer dan ooit, de grote militaire bedreiging van West-Europa, het einde van de wapenwedloop, de ontbinding van het Verenigde Staten trekken zich in zichzelf terug en Warschaupact, de vereniging van Duitsland en de de Verenigde Naties zijn tot weinig in staat. De Koude Oorlog, waarvan het einde in I989 bevrijding van Midden-Europa. Er zijn belangrijke toch met geestdrift werd begroet, wordt nu door verdragen op het gebied van de wapenbeheersing gesloten. De militaire uitgaven in de wereld zijn de sommigen nostalgisch afgeschilderd als een benijdenswaardig stabiele en vreedzame periode, als 'de laatste jaren met zo'n kwart gedaald . De intemationale handel in belangrijke conventionele wapensyslange vrede', die helaas heeft moeten plaatsmaken
s &._o 6 '994
temen is in de periode 1989 tot en met 1992 meer dan gehalveerd. En het aantal grate gewapende conflicten in de wereld is sinds I 9 8 9 niet toegenomen, alle suggesties van het tegendeel ten spijt. Zeker, op deze gunstige ontwikkelingen is hier en daar wei wat af te dingen en er zijn onmiskenbaar ongunstige ontwikkelingen. Een wereld zonder grote problem en zal nog wei even op zich Iaten wachten. Maar het alom heersende pessimisme dient te worden genuanceerd omdat het eenzijdig en daardoor schadelijk is. Schadelijk omdat een verantwoord veiligheidsbeleid moet berusten op een evenwichtige analyse van de ontwikkelingen in de wereld, waarin niet aileen risico 's en gevaren hun plaats hebben maar ook kansen en mogelijkheden. Schadelijk ook omdat een te sombere kijk op de werkelijkheid remmend werkt bij het zoeken naar mogelijkheden de wereld wat veiliger te maken. De veiligheidssituatie in Europa wordt nog altijd gekenmerkt door instabiliteit. Het Westen wordt geconfronteerd met allerlei ingewikkelde vraagstukken in Midden- en Oost-Europa, veroorzaakt door etnische tegensteilingen, herlevend nationalisme en de zo moeizaam verlopende politieke en economische hervormingen. Er zijn ook lichtpunten. Alles wijst erop dat de grote militaire bedreiging van West-Europa uit de tijd van de Koude Oorlog niet binnen afzienbare tijd zal herleven - en in haar oude vorm ook niet kan herleven. Ook al zouden de 'intentions' veranderen, de 'capabilities' sluiten herleving van een grote militaire dreiging voor de afzienbare toekomst uit. De recente ontwikkelingen in Rusland bevestigen deze belangrijke conclusie uit de Defensienota- I 99 1 en de Prioriteitennota. Dit ailes betekent geenszins dat we de toekomst onbezorgd tegemoet kunnen zien. In Rusland verlopen de hervormingen uiterst moeizaam en de strijd tussen hervormers en conservatieven is onbeslist. Een krachtige nationalistisch-chauvinistische stroming heeft de kop opgestoken. De invloed van de strijdkrachten op de politiek is gegroeid. Rusland blijft beschikken over een groot kemwapenarsenaal. Conventioneel blijft het een regionale macht van betekenis. Een herleving van imperialistische ambities in Rusland is niet uitgesloten . Conclusie: het gevaar voor West-Europa komt niet uit het Oosten, maar ligt in het Oosten. De N Avo is en blijft in dat verband de belangrijkste garantie voor vrede en veiligheid in Europa, een element van stabiliteit in een instabiele wereld. Dat vinden aile lidstaten, ook Frankrijk. De Eu-
ropese landen hebben voorts de Verenigde Staten nodig omdat ze zonder Amerikaanse steun voorlopig niet in staat zijn tot grote militaire operaties . Periodiek opduikende berichten over een spoedig overlijden van de N Avo zijn dan ook gelukkig rijkelijk voorbarig gebleken. W el zal de N Avo zich om twee red en en verder moeten aanpassen. Het bondgenootschap is immers een lossere organisatie geworden nu de gemeenschappelijke tegenstander is verdwenen. De Amerikaanse betrokkenheid bij Europa is afgenomen. De Europese Ianden zullen voortaan op veiligheidsgebied meer op zichzelf zijn aangewezen. Daamaast staat het bondgenootschap voor de vraag of het zich moet uitbreiden door de Ianden in Midden- en Oost-Europa op te nemen die dat wensen. De lidstaten hebben op deze vraag een voorlopig antwoord gegeven in de vorm van het 'partnership for peace'. Denationalisatie
Tegen de achtergrond van deze veranderde veiligheidssituatie verandert ook het Nederlandse veiligheidsbeleid. AI vele jaren is in het Nederlandse veiligheidsbeleid een ontwikkeling zichtbaar van louter landsverdediging naar mondiale bevordering van vrede en veiligheid. De toetreding tot deN Avo in I 949 was al een belangrijke stap naar denationalisatie van onze defensie, evenals de bereidheid eenheden ter beschikking te stellen van de v N. Deze ontwikkeling naar denationalisatie versterkt door het einde van de Koude Oorlog. Daardoor kregen de v N veel meer armslag om vrede en veiligheid in de wereld actief te bevorderen en hoefde onze krijgsmacht zich niet meer voomamelijk te concentreren op de verdediging van het eigen en het bondgenootschappelijke grondgebied. Daarnaast is er sprake van een proces van internationalisering, weilicht de belangrijkste ontwikkeling van onze tijd. Dit heeft ook op veiligheidsgebied gevolgen. Er is sprake van groeiende veiligheidsinterdependentie. In vele delen van de wereld hebben gewapende conflicten steeds emstiger gevolgen voor steeds meer Ianden. Staten worden door de intemationalisering immers onderling atbankelijker en daardoor kwetsbaarder. De ontwikkeling naar verdere denationalisatie heeft belangrijke gevolgen voor het Nederlandse defensiebeleid. Nederland zal nooit meer aileen militair optreden, maar uitsluitend in intemationaal verband. Nederland zal weldra niet Ianger over een
-
:n )-
s. ig
~r
rs 1-
1.
sst
:h :n
:lt)r
"J-
" ":i"J-
1-
lg 0
i1-
rr:n
:n :n
r-
:r 1-
le
:ls i)r
ie se :n
al
s &.o 6 1994
eigen, zelfstandig legerkorps beschikken. Het gaat op in het Nederlands-Duitse legerkorps. De verdediging van de nationale veiligheid speelt zich af op steeds grotere afstand van de landsgrenzen. Mondiale bevordering van vrede en veiligheid in VN-verband heeft sterk aan betekenis gewonnen. Aile Nederlandse eenheden zijn nu in beginsel ook voor VN-operaties beschikbaar. Het einde van de Koude Oorlog heeft de hoop doen her! even dat de v N een veel grotere bijdrage kunnen leveren aan de internationale vrede en veiligheid. Het aantal VN-vredesoperaties is opzienbarend gegroeid . In de afgelopen vier jaar hebben de VN tot veertien vredesoperaties besloten, meer dan in de vorige 40 jaar samen. Niet aileen het aantal, maar ook de schaal van de operaties is toegenomen, vooral de afgelopen twee jaar. Op dit ogenblik zijn zo 'n So. ooo militairen in v N-verband actief. Onder hen bevinden zich ongeveer 3.3oo Nederlandse militairen, een naar verhouding hoog aantal. Ook de kosten van VN-vredesoperaties, in de jaren tachtig nooit meer dan enkele honderden miljoenen dollars per jaar, zijn fors opgelopen: bijna zeven miljard dollar in 1992, ruim vijf miljard in 1993. De wellicht belangrijkste verandering betreft de aard van de operaties. Die is vaak erg gecompliceerd en niet gemakkelijk te vatten in min of meer vertrouwde begrippen als peace-keeping of peaceenforcing. Het voormalige Joegoslavie is een goed voorbeeld van een gecompliceerde VN-operatie te midden van een burgeroorlog: er is sprake van een verwarrende veelheid van uiteenlopende taken. Zo zien we een min of meer traditionele peace-keepinaoperatie in Kroatie, een wapenembargo tegen aile uit Joegoslavie voortgekomen republieken, een economisch embargo tegen Servie en Montenegro, preventieve legering in Macedonie, humanitaire operaties in Bosnie, de instelling van scife areas, het mogelijke gebruik van het luchtwapen ter bescherming van deze scife areas, de instelling van een nojly zone hoven Bosnie en de dreiging, door de N Avo , met luchtaanvallen om een einde te maken aan de artilleriebeschietingen van Sarajevo, eerl van de scife areas. Niet aileen is er sprake van uiteenlopende taken, ook zijn er verschillende internationale organisaties bij de oplossing van het conflict betrokken: de VN, de EU, de WEU en de NAVO. Deze weinig overzichtelijke situatie is een gevolg van het gecompliceerde karakter van het conflict, het feit dat aile betrokken organisaties zich, door het einde van de Koude Oorlog, in een fase van herorientatie en ont-
wikkeling bevinden en de overbelasting van de VN. Dit alles onderstreept het grote belang van preventieve VN-diplomatie in de vorm van vertrouwenwekkende maatregelen, het vaststellen van feiten, vroegtijdige waarschuwing, preventieve legering van eenheden en het in het Ieven roepen van gedemilitariseerde zones. Daarom is het initiatief van de Secretaris-Generaal van de v N belangrijk om UN-standby forces in het Ieven te roepen. Nederland is graag bereid daaraan mee te werken. Dit betekent niet dat Nederland aan elke VN-operatie zal deelnemen. Per operatie zal het kabinet beslissen al of niet deel te nemen. Van automatisme zal daarbij geen sprake zijn. De hier en daar wel geuite vrees voor een 'grenzeloos interventionisme' is ongegrond. WEU Ook in Europees verband is sprake van nieuwe vormen van defensiesamenwerking en inzet van militaire eenheden. Nederland wordt per 1 juli a.s . belast met het voorzitterschap van de West-Europese Unie. In de verklaring van Maastricht over dew Eu kreeg deze een dubbelfunctie: de defensiecomponent van de Eu en de Europese pijler van het bondgenootschap. Die dubbelfunctie betekent dat defensie vooralsnog buiten de Eu blijft en dat de Europese Ianden via de wE u militair kunnen optreden als ·de N Avo dat niet kan of wil. Over de verhouding tussen de wE u en de Eu werd afgesproken dat deze in 1996 kan worden herzien. Wat mij betreft, kan de wE u dan worden opgenomen in de Eu. Voor de verhouding met de N Avo is van belang dat de WEU gebruik kan maken van 'double hatted' staven en eenheden. Dit bevordert de samenhang tussen de wE u en de N Avo en voorkomt dat de opbouw van de ene organisatie de ontmanteling van de andere betekent. De wE u is aileen in staat tot operaties van betrekkelijk beperkte omvang. Grote en vooral gecompliceerde operaties vergen inschakeling van Navomiddelen en N Avo-staven. Het door de recente N Avo-top goedgekeurde concept van de Combined Joint Task Forces (CJTF), bedoeld om de NAVOstructuur geschikt te maken voor crisisbeheersing en voor de ondersteuning van Europees rnilitair optreden, opent daartoe de mogelijkheid. Het CJTF-concept is een grote stap vooruit. Het schept ruimte voor Europees militair optreden in N Avo-verband (separable but not separate), het voorkomt overlapping en verzekert dat Europa militair
s &.o 6 1994
zelfstandig kan handelen in harmonie met de Verenigde Staten. Ook vergemakkelijkt het de Franse toenadering tot de N Avo. Onder het Nederlands voorzitterschap zullen we onze aandacht onder meer moeten richten op de gedachte dat de WEU moet doorgaan met de planning van WEU-operaties. Daardoor ontstaat tevens meer inzicht in de Europese defensiemiddelen. Worden daarin tekortkomingen geconstateerd, dan kan worden bezien of in het kader van het c JT F afspraken kunnen worden gemaakt over beschikbaarstelling van Amerikaanse middelen. Verder zal de wE u moe ten werken aan de ontwikkeling en de beoefening van procedures voor de politiek-militaire besluitvorming tussen de Europese Ianden in crisisbeheersingsoperaties. Krijgsmacht De veranderde veiligheidssituatie en de zojuist genoemde factoren hebben geleid tot grootscheepse veranderingen in de Nederlandse krijgsmacht. Aard, omvang en taken van die krijgsmacht zijn aan de veranderingen aangepast. De transformatie die de Nederlandse krijgsmacht nu ondergaat is een van de grootste uit haar geschiedenis. Nederland heeft hiermee in deN Avo vooropgelopen. Het heeft als eerste de noodzakelijke consequenties getrokken uit de zo radicaal gewijzigde veiligheidssituatie. De ingrijpende aanpassing van de krijgsmacht lokte, begrijpelijk en onvermijdelijk, her en der negatieve reacties uit, uiteenlopend van twijfels via kritiek tot - soms emotionele- afwijzing. Inmiddels is de kritiek vrijwel verstomd. Over de hoofdlijnen van de herstructurering bestaat in het parlement eenstemmigheid. Onze keuzen zijn de juiste gebleken. Andere Ianden zijn intussen tot ongeveer dezelfde conclusies gekomen als Nederland ten aanzien van het onomkeerbare karakter van de nieuwe veiligheidssituatie in Europa en de noodzaak van een andere krijgsmacht: kleiner, mobieler, flexibeler en sneller inzetbaar. De nieuwe veiligheidssituatie na de Koude Oorlog eiste een nieuwe inrichting van de krijgsmacht die aansloot bij de verschuiving in haar taken. Deze taakverschuiving betekende dat Nederland geen omvangrijke landstrijdkrachten meer nodig had en evenmin grote mobilisabele eenheden. Nodig was een andere krijgsmacht. Een essentiele bijdrage aan een kleinere, meer professionele krijgsmacht is uiteraard het besluit geweest de opkomstplicht op te schorten. Dat was een stap van historische bete-
kenis. Per 1 januari 1998 zal er feitelijk sprake zijn van een vrijwilligerskrijgsmacht. De herstructurering leidt vooral tot een nieuwe Koninklijke landmacht; de twee andere krijgsmachtdelen voldeden immers al min of meer aan de nieuwe eisen. Voor de herstructurering zijn de 'speerpunten' van groot belang, vooral de oprichting van de luchtmobiele brigade, de modernisering van het luchttransport en de bouw van een amfibisch transportschip. Er wordt dus niet alleen verkleind en verminderd, er wordt ook voor miljarden gemvesteerd in nieuw materieel. De verkleining van de krijgsmacht is drastisch: van bijna 13o.ooo militairen en burgers in 19·9o naar ruim 7o.ooo in 1998, het jaar waarin de herstructurering voltooid moet zijn. De omvang van de Koninklijke landmacht wordt meer dan gehalveerd. De nieuwe krijgsmacht zal niet alleen kleiner zijn, maar ook professioneler. Het devies was en is: kwaliteit hoven kwantiteit, zowel in personeel als in materieel opzicht. Wat de financiele situatie bij Defensie betreft: de defensiebegroting is sinds de Defensienota-1991 met veertien procent gedaald en sinds 1989 met twintig procent. Daarmee is het vredesdividend uitgekeerd. De in de Prioriteitennota gewezen weg zullen we ook de komende jaren moeten volgen. De voortzetting en voltooiing van de herstructurering en verkleining zullen daarbij centraal staan. Dat vergt rust aan het financiele front, mede om de investeringsquote op peil te houden, wat belangrijk is voor de kwaliteit van het materieel en voor de motivatie van het personeel. Nodig is ook intensivering van de operationele en logistieke samenwerking tussen de drie krijgsmachtdelen in het belang van meer doelmatigheid en van het goede verloop van vredesoperaties, waarbij de krijgsmachtdelen steeds meer samenwerken. De operationele meerwaarde en de grotere doelmatigheid door deze interservice-samenwerking zijn belangrijker dan het handhaven van de zelfstandigheid en de eigen cultuur van elk van de krijgsmachtdelen. Internationaal zullen wij, mede in het licht van de europeanisering, stelselmatig moeten blijven zoeken naar verdere mogelijkheden de krijgsmacht nauwer te vervlechten met de krijgsmachten van de ons omringende Ianden.
* Dit artikel berust op de toespraak die minister van Difensie Ter Beek op 21 maar! jl. uitsprak voor de Atlantische Commissie in Den Haaa.
s &_o 6 1994
299
Arbeidscentra voor W erklozen
t
:l 1
e
g t
s e
g p n
:t
i.r e 1-
k
mogelijk werkende markt, De huidige economische LEEN HOFFMAN waarbij de overheid ervoor malaise drukt ons met de De auteur, aemeenteraadslid en werkzaam bij het zorg client te dragen dat die neus op het feit dat er nog Centraal Bureau Arbeidsvoorzienin9, schreif dit markt zo vrij mogelijk kan geen afdoende oplossing is artikel op persoonlijke titel. functioneren. Daarbij pasgevonden voor het werksen een beleid van matiging loosheidsprobleem . Dit arvan lonen en prijzen en van tikel behandelt in het kort sluitende overheidsbudgetten. Daarzonder is een de problematiek, gaat op enkele recente beleidsvoorstellen en -instrumenten in en sluit af met een evenwichtig werkgelegenheidsbeleid onmogelijk. pleidooi voor het oprichten van Arbeidscentra voor De vraag mag worden gesteld of een dergelijk Werklozen. Deze centra dienen normaal draaiende economisch beleid voor de bestrijding van de werkondernemingen te zijn waar alleen werklozen te loosheid voldoende effectief is . Kostenmatiging en werk kunnen worden gesteld . Om ervoor te zorhet op orde brengen van de overheidsfinancien hebben bijgedragen aan een sterke concurrentiepositie gen dat ze daarnaast een bijdrage leveren aan de van de Nederlandse economie en zelfs aan een forse economische ontwikkeling, zouden ze zich moeten specialiseren in innovatieve produkties, die thans groei van het aantal arbeidsplaatsen . Toch zijn de nog niet rendabel blijken. aantallen werklozen, zij het met schommelingen, onverantwoord hoog. De arbeidsmarkt wordt steeds flexibeler, Arbeidsvoorziening slaagt er steeds De problematiek meer in vacatures met werkzoekenden te vervulBinnen een jaar is de werkloosheid met 1 oo. ooq len, maar weet geen raad met het groeiende aantal personen gestegen tot ca. 6oo .ooo personen . Een langdurig werklozen, waarvan er bovendien een enorme economische verspilling, die bovendien veel sociaal leed veroorzaakt. Hoewel de werklogroot aantal verborgen zitten in de w A o. Toch moet het mogelijk zijn de enorme economische zen door middel van hun uitkering een bijdrage verspilling die met werkloosheid samenhangt subleveren aan de nationale bestedingen en daarmee stantieel te bestrijden en te voorkomen. aan de economische bedrijvigheid, zijn ze in produktieve zin nutteloos. Ze leveren geen produktieDoel en voorwaarden ve bijdrage aan de economie en hun uitkeringen mogen - met enige uitzonderingen - daartoe ook Daarvoor zou gezocht moeten worden naar nieuwe beleidsinstrun1enten. Zijn deze er? Vanaf de jaren niet worden ingezet. Eigenlijk weten we geen raad dertig is veel aandacht besteed aan werkgelegenmet de groeiende werkloosheid. Tot en met de heidsbeleid. Je zou kunnen zeggen dat alle mogelijjaren zeventig werden ter bestrijding van de werkloosheid vele werkgelegenheidsplannen gecreeerd. ke beleidsvormen al eens zijn toegepast. Ze bleken echter niet afdoende. Afdoende maatregelen zijn Miljoenen werden uitgetrokken, voor een groot wellicht ook niet te vinden. deel gebaseerd op Keynesiaans beleid. De afgeloVolledige werkgelegenheid is niet een automapen jaren is dit beleid steeds meer uit de gratie geraakt en vervangen door een meer aanbodgericht tisch resultaat van de diverse economische theorieen. We moeten ermee leren Ieven dat werkgelebeleid. De heftige discussies die jaren geleden wergenheidsmaatregelen 'naar verloop van tijd verslijden gevoerd over de beleidsvisie achter het te voeten' . Beleidsinstrumenten zullen evenwel steeds ren economische beleid zijn gewonnen door de aanbodeconomen. Sindsdien wordt een beleid gericht varianten zijn van instrun1enten die reeds eerder zijn bedacht en/ of uitgevoerd. Alle komen neer op op gezonde economische verhoudingen als beste vormen van kostenbeperking en vraagstimulering. manier van werkloosheid bestrijding beschouwd. Voordat we zoeken naar zogenaamd nieuwe Het heil wordt gezocht in een zo onbelemmerd
s &_o 6 1994
300 maatregelen is het zinvol op een rij te zetten wat In theorie dragen ook loonkostensubsidies bij aan daarmee wordt beoogd (het doel) en wat de voorverlaging van loonkosten. Een verlaging van de waarden zijn waaronder ze kunnen worden toegeloonkosten door middel van subsidies valt in de past (de criteria). praktijk tegen omdat de omvang ervan te gering is Het doel van de werkloosheidsbestrijding client om een bijdrage te leveren aan een verlaging van van economische aard te zijn. Er client voor te worhet loonkostenpeil. Loonkostensubsidies werken den gezorgd dat de werklozen op een zinvolle wijze eerder ten dienste van de individuele werkzoekenin de economic worden ingeschakeld. Er kunnen de die, ten koste van andere werkzoekenden, met uiteraard ook sociale doelen zijn: bijvoorbeeld het een subsidie hun positie op de arbeidsmarkt versterken. Het is overigens de vraag of werkgevers op inschakelen van werklozen bij tal van activiteiten die hen zinvol bezig houden, hen uit een sociaal isodit soort subsidies zitten te wachten. lement halen en mogelijk ook nog voor de gemeen2. In het bijzonder onder macro-economen is schap zinvolle activiteiten opleveren. Dit soort van het gebruikelijk het flexibiliseren van de arbeidsdoelen staat echter voortdurend ter discussie omdat markt te bepleiten. Daarmee wordt ook loonmatide daarvoor geconstrueerde maatregelen de kern ging genoemd, maar daarnaast a! die maatregelen die het prijsmechanisme op de arbeidsmarkt bevorvan het probleem niet raken en bovendien kostbaar deren: lossere arbeidsverhoudingen, meer mobilizijn. Werklozen kunnen weliswaar met dergelijke teit, verkleining van de zogenaamde wig, een betemaatregelen (tijdelijk) individueel worden geholpen, maar hun bijdrage aan de economische bedrijre aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt en vigheid is gering. een straffere toepassing van het begrip passende arbeid. In het beleid krijgt de zogenaamde flexibiliVervolgens de criteria. Maatregelen ter bestrijsering de laatste jaren continu aandacht. Ook hier ding van de werkloosheid die een doe! dienen zoals hierboven weergegeven, dienen bij te dragen aan de mag de vraag worden gesteld of flexibilisering inderdaad een effectief middel is. Er is een tijd gestimulering van de economic en zo mogelijk aan de weest dat ondernemingen, in het bijzonder de versterking van de economische structuur. Ze mogen bovendien het functioneren van de econogrote, ernaar streefden de werknemers lang - soms mie niet in de weg staan. Met andere woorden, ze voor het Ieven - aan zich te binden. Dit zou de mogen niet lei den tot concurrentievervalsing en tot betrokkenheid bevorderen en passen binnen de substitutie van arbeid en ze mogen niet leiden tot managementfilosofie dat alle deelnemers van een hogere collectieve lasten of tot hogere tekorten op onderneming, waaronder de werknemers, dezelfde overheidsbudgetten. De maatregelen dienen dus visie op het doel van 'hun' onderneming delen en marktconform te zijn. bepleiten. Daarnaast zijn flexibele arbeidscontracWelke werkloosheidsmaatregelen kunnen onten voor werkgevers geen stimulans om door midder de genoemde criteria het beoogde doel realisedel van scholing te investeren in kwaliteit van de ren? In het algemeen kunnen de volgende worden arbeid. Van alle hier genoemde voorbeelden van genoemd. flexibilisering wordt vrijwel dagelijks in de dagblaI . De meest simpele is matiging van de loonkosden duidelijk gemaakt, dat daarmee nog heel wat ten. Deze wordt de afgelopen jaren bij voorrang beloos is. 3. Vervolgens kunnen structuurbevorderende pleit en toegepast. Ze leidt inderdaad tot groei van de werkgelegenheid, maar heeft de werkloosheid, maatregelen worden genoemd. Hieronder valt een in het bijzonder de langdurige, onvoldoende begroot dee! van het arbeidsvoorzieningsbeleid. streden. Verlaging van loonkosten is niet altijd nutMaatregelen ter vermindering van de discrepantie tussen vraag naar en aanbod van arbeid blijken zeer tig. Als dat zo zou zijn, zouden de Ianden met de laagste lonen de hoogste economische bedrijvigheid succesvol te zijn. Deze maatregelen kunnen simpel moeten kennen; het tegendeel is waar. Lage lonen zijn, zoals het geven van voorlichting aan werkgezijn vaak een gevolg van !age arbeidsproduktiviteit vers en werkzoekenden, maar ook ingewikkeld, en belemmeren technologische vernieuwingen. zoals intensieve scholing en bemiddelingstrajecten. Beide vormen worden in Nederland met succes Bovendien dienen de loonkosten wel erg omlaag te worden gebracht om te kunnen concurreren met de toegepast .en leveren een bijdrage aan de versterlage-lonenlanden. king van de economische structuur. Ze kunnen zelfs tot het aantrekken van bedrijvigheid leiden; dit
s &.o 6 1994
JOI
1
geldt in het bijzonder voor scholingsprogramma's die als maatwerk aan werkgevers en werkzoekenden worden aangeboden.
s
1 1
t J
s
n
e r
e n
.t
e n
'· :S
:s
it
Uit het voorgaande moet duidelijk zijn dat ik onder effectieve werkloosheidsmaatregelen niet de Jeugdwerkgarantieplaatsen (JWG) en banenpools reken. Beide vervullen weliswaar een nuttige functie voor de opvang van individuele werklozen, soms wordt er een nuttige voorziening door ondersteund, maar hun waarde voor de versterking van de economische structuur is beperkt. Hiermee hebben we aile mogelijke vormen van werkloosheidsmaatregelen die een positieve invloed hebben op de economische ontwikkeling wei gehad. Ik herhaal, ze worden aile reeds toegepast, maar het resultaat is onvoldoende. Moet hieruit de conclusie worden getrokken dat de werkloosheidsproblematiek slechts substantieel kan worden opgelost door (veel) meer van hetzelfde te doen? Hoewel hier en daar best nog enige intensiveringen zouden kunnen plaatsvinden (ik denk in het bijzonder aan de scholing die de arbeidsvoorzieningsorganisatie verzorgt), luidt mijn antwoord toch ontkennend. Recente voorbeelden Voortdurend verschijnen voorstellen om te bevorderen, dat zogenaamde bijzondere of additionele arbeidsplaatsen, die met loonkostensubsidies worden gecreeerd, een economisch gezonde basis verkrijgen. Voorbeelden daarvan zijn het binden van de deelname aan een banenpool aan een periode en het omvormen van deze arbeidsplaatsen tot werkervaringsplaatsen. Aldus wordt beoogd werklozen een opstapje te geven naar een reguliere arbeidsplaats . Het is echter aantrekkelijker werklozen meer rechtstreeks regulier werk te geven. Twee recente voorbeelden zijn het zogenaamde instroomstelsel dat door het RBA-Rijnmond is ontwikkeld en het zgn. tranifer-systeem dat Mevr. R. Jaarsma bij de behandeling van de begroting van 1 9 9 3 van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in maart 199 3 in de Eerste Kamer heeft ge'introduceerd. . Het instroomstelsel probeert 'verborgen werkgelegenheid' in het Midden- en Kleinbedrijf voor werklozen te zoeken. De betreffende werkloze treedt in dienst van de Stichting lnstroomstelsel, die hem detacheert bij een werkgever. De werkgever betaalt daarvoor aan de stichting een instroomvergoeding die gelijke tred houdt met de verwachte
groei van de prestaties van de werknemer. lngeschat wordt dat deze maatregel aantrekkelijk is bij een gemiddelde instroomvergoeding van 40 procent. De werkloze die aldus wordt ingeschakeld, ontvangt het minimumloon plus een incentive op het moment dat de indiensttreding bij de werkgever wordt gerealiseerd en betrokkene dus de stichting verlaat. Het instroomstelsel kan effectief zijn omdat het voor de werkgever de voordelen van uitzendarbeid en een langere proeftijd combineert zonder de rechten van de werknemers aan te tasten. Het transfersysteem probeert op een andere wijze reguliere arbeid voor werklozen te vinden. Het systeem beoogt 'niet actuele arbeid' (vergelijkbaar met de hierboven genoemde verborgen werkgelegenheid), waaraan behoefte is en waarvoor betaald kan worden, zichtbaar en exploiteerbaar te maken. Daarvoor wordt een Transferorganisatie opgericht, dat wil zeggen een bedrijfsmatig opererende organisatie die deze arbeid opspoort en exploiteert met inschakeling van werklozen, die aangewezen zijn op bijzondere arbeidsplaatsen (bijvoorbeeld in een banenpool of JWG) in de overheidssfeer. De Transferorganisatie client ervoor te zorgen dat de werklozen van deze bijzondere arbeidsplaatsen doorstromen naar reguliere arbeid. Ook bij dit systeem sluiten de werklozen voor een beperkte periode een arbeidscontract met deze organisatie tegen het minimumloon. Thans wordt dit systeem uitgewerkt in de provincie Flevoland, waar mevr. Jaarsma voorzitter is van het RBA, in het kader van doelstelling 1 van de Structuurfondsen van de Europese Unie. Een probleem bij dit soort van maatregelen is steeds de financiering. Het Rijnmondse instroommodel wordt gefinancierd uit de instroomvergoeding en RBA-middelen, terwijl bovendien een beroep zal worden gedaan op de Wet Vermeend/ Moor (korting op sociale premies) en EsF. Het Flevolandse transfersysteem zal een beroep doen op de Structuurfondsen van de EG (ESF en EFRO ), uitkeringsgelden, RBA-middelen en de inkomsten die de transferorganisatie ontvangt van de diensten die ze voor opdrachtgevers verricht . Een innovatieve oplossina: Arbeidscentra voor Werklozen De hier voorgestelde oplossing heeft als belangrijk kenmerk dat ze de voordelen van het vraag- en aanbodgerichte economische beleid direct aan elkaar koppelt, zonder structured gebruik te maken van
s &._o 6 1994
302 subsidies. Worden deze wel gebruikt dan ontstaat een constructie vergelijkbaar met het hierboven genoemde transfersysteem. Concreet stel ik voor bedrijven op te richten waar aileen werklozen te werk zullen worden gesteld. Deze bedrijven, die ik Arbeidscentra voor Werklozen noem, zouden een voorbeeldfunctie moeten kunnen vervullen voor de rest van het bedrijfsleven. Ze zouden zich moeten specialiseren in die produktie die vanwege haar innovatieve karakter nog niet plaatsvindt, omdat het bedrijfsleven deze nog te risicovol vindt, maar produktierijp in de kast van de uitvinder ligt. Het gaat daarbij om voor Nederland nieuwe produkten en/of produktiewijzen. Het kan dus ook gaan om produkties die in het buitenland reeds plaatsvinden. Aile mogelijke beleidsvormen zijn al eens toegepast, staat in het begin van dit artikel. Ook het hier gepresenteerde voorstel is niet helemaal nieuw . Onderdelen daarvan zijn terug te vinden in maatregelen die met wisselend succes werklozen aan een baan hebben geholpen. Ik noem er, naast de hierv66r genoemde recente voorbeelden, een aantal. Vanaf de Tweede Wereldoorlog is tot in de jaren tachtig een politiek van openbare werken, in Nederland Aanvullende Werken (Aw) genoemd, gevoerd . Deze A w was meer dan werkverschaffing. In het bijzonder bracht de A w projecten tot stand in de bouw, renovatie en recreatievoorzieningen, met een positief effect op de economie. In de jaren tachtig werden voor werkloze jongeren bedrijven opgericht, de Experimentele Arbeidsprojecten voor Jeugdigen (EAJ), waar werd gepoogd onder normale bedrijfsomstandigheden, rendabel te produceren. Arbeidsvoorziening (in het bijzonder het RBA Het Gooi en Vechtstreek) organiseert met succes voor werkloze artiesten en musici evenementen die het artistieke peil van de overige evenementen evenaren. In dit kader wil ik ook de sociale werkplaatsen noemen, die weliswaar niet voor werklozen zijn opgezet, maar waarvan er een aantal als voorbeeld zouden kunnen dienen. Globale uitwerkinB
De voorgestelde oplossing houdt het volgende in: a. ze maakt op een economisch zinvolle wijze gebruik van de 'ledigheid' der werklozen; b. ze leidt tot versterking van de economische structuur door effectief gebruik te maken van nieuwe technologieen; c. ze leidt niet tot hogere collectieve lasten en een hoger financieringstekort van de overheid.
Om een werkloze aan het werk te kunnen zetten, is het noodzakelijk dat er voor hem een arbeidsplaats beschikbaar komt, waarop hij tegen -reguliere arbeidsvoorwaarden kan functioneren. Deze arbeidsplaats moet onderdeel uitmaken van het economisch proces en moet dus in een produktieproces zijn kosten kunnen opbrengen. Het gaat daarbij om arbeidskosten, materiaal- en investeringskosten. Aangenomen moet worden dat iedere arbeidsplaats 1 IOO .OOO a I so .ooo kost. Om IOOO werklozen aan werk te kunnen helpen moeten zij dus maximaal 1 I so min. aan produktie kunnen opleveren . Het spreekt vanzelf dat zonder een rendabele produktie het onmogelijk is tegen de genoemde kosten een substantieel aantal werklozen aan een arbeidsplaats te helpen. Hoe zou een dergelijke aanpak te realiseren zijn? Als de huidige aantallen werklozen produktief zouden kunnen worden ingezet, vertegenwoordigen zij een enorme produktieve kracht. Het moet mogelijk zijn daarmee het nationale inkomen met enkele procenten te kunnen verhogen. Om dit te realiseren moet er een instantie zijn die in staat is innovatieve ontwikkelingen, die nog niet rendabel zijn, op te speuren en daarna om te zetten in produktie. Om een dergelijke aanpak te realiseren, is het volgende noodzakelijk. Er moet een instantie zijn die in staat is: a. innovatieve produktie en produktiewijzen te inventariseren; b. daarvoor de noodzakelijke financiele middelen te verkrijgen; c. de beschikking heeft over voldoende bekwame werklozen. W at betreft het zoeken naar innovatieve produktie en produktiewijzen kan gedacht worden aan het inschakelen van innovatiecentra, TNO, wetenschappelijke instituten en bedrijven met geavanceerde researchafdelingen . Deze bedrijven zouden bovendien kunnen worden ingeschakeld bij de organisatie. Wellicht kunnen ze ook financieel participeren. Het zoeken naar innovatieve produktie en produktiewijzen is geen sinecure. Zouden deze immers bekend zijn, dan waren· ze ongetwijfeld reeds toegepast. Deskundigen op het terrein van innovatie beweren niettemin dat er tal van uitvindingen op de plank liggen . Er is moed en wellicht een stukje economisch elan voor nodig zo'n plank te vinden. Kijken we naar het verleden dan zien we dat uit werkloosheidsprojecten succesvolle activi-
s&..o6 1994
teiten zijn tot stand gebracht in onder andere de scheepsbouw (huifboten in het Noorden des Lands), bierproduktie, renovatie, kringloopactiviteiten enz. Kansen liggen er wellicht in de electronica, voedingsmiddelen en infrastructuur (waarom niet via een nieuwe techniek een tunnel te maken voor een stukje Betuwelijn). Het beschikbaar krijgen van financiele middelen is bij dit soort van initiatieven veelal de grootste bottleneck. Immers, als het geld beschikbaar is, waarom vindt de produktie dan niet reeds plaats en worden er geen werklozen aldus aan werk geholpen. Financien komen mijns inziens gemakkelijk beschikbaar als de overheid zich voor de risico's garant wil stellen of door het beschikbaar stellen van venture-capital door participatie- en/ of ontwikkelingsmaatschappijen. De overheidsfinancien moeten zoveel mogelijk buiten schot blijven. Vanwege haar verantwoordelijkheid voor het werkloosheidsvraagstuk mag echter de overheid wel worden gevraagd voor de werklozen een beperkt economisch risico te lopen. Ze zou bijvoorbeeld ( obligatie-)leningen kunnen aangaan voor dit soort van werkloosheidsprojecten. Omdat de Arbeidscentra voor W erklozen potentieel rendabele produkties moeten opleveren, moeten zij voldoende profijt opleveren voor het betalen van rente en aflossingen. Er is veel voor te zeggen dergelijke financiele stromen buiten de reguliere begrotingssystematiek te houden. Wel moet worden overwogen om de uitkeringsgelden van de werklozen die bij deze projecten te werk worden gesteld in te zetten. Daarnaast kan aan bedrijven worden gevraagd financieel in deze projecten te participeren. Omdat de Arbeidscentra bij aanvang gericht moeten zijn op nog niet rendabele produkties moeten ze over vakbekwaam personeel beschikken. Om te voorkomen dat het een soort sociale werkplaatsen voor werklozen worden, zal er aan veel werklozen moeten worden bijgeschaafd, wat betreft kennis en kunde. Onmogelijk is dat niet. Arbeidsvoorziening beschikt over adequate scholingsvoorzieningen die thans reeds in staat zijn om snel goed geschoolde werklozen af te leveren. Er bestaan methoden om in een periode van een half jaa.r tot een jaar een ongeschoolde op het niveau van (essentiele onderdelen) van het prim air leerlingwezen te brengen. Voorwaarde is wel dat de aldus geschoolde, om te voorkomen dat het geleerde wordt vergeten, snel aan het werk wordt gezet. Het is
daarom te overwegen aan een dergelijk werkloosheidsproject een proef-Centrum Vakopleiding te koppelen dat dienst kan doen als bedrijfsschool. De ervaringen van dit proefcentrum kunnen worden benut bij de overige scholing van werklozen. Daarnaast moet het mogelijk zijn het leerlingwezen voor deze projecten te interesseren . Wat rest, is de organisatie van het geheel. De Arbeidscentra voor W erklozen moeten als normale bedrijven kunnen functioneren en moeten dus door ondernemers worden geleid. Er kan op verschillende manieren aan deze ondernemers worden gekomen. De meest simpele is ze op de normale manier te werven. Een andere mogelijkheid is de verantwoordelijkheid van de organisatie ervan te leggen bij het instituut dat verantwoordelijk is voor de Arbeidscentra. De meest ideale vorm zou zijn, de projecten bedrijfsmatig te Iaten trekken door managers die hun sporen in het bedrijfsleven reeds hebben verdiend. Oat kunnen werkloze managers zijn of managers die aan de vooravond van hun pensioen staan. Een experiment
Ik pleit er niet voor om morgen reeds aile werklozen bij dergelijke werkgelegenheidsprojecten in te schakelen. Het is nuttig eerst enige ervaring op te doen met een experiment waarbij bijvoorbeeld ca. 25o werklozen te werk worden gesteld. In dit experiment moeten op termijn rendabele innovatieve produkten worden geproduceerd. Om dit experiment te financieren zou er een door de overheid gegarandeerde obligatielening van J 40 mln. moeten worden gesloten. Het toezicht op het experiment zou moeten plaatsvinden door een in te stellen stuurgroep, die als een soort Raad van Commissarissen het experiment begeleidt en zorgt voor het aantrekken van geschikt management. De werklozen dienen door de arbeidsbureaus te worden geleverd en pas na een goede assessment te werk te worden gesteld. Bij gebleken geschiktheid kan een intensieve opleiding nodig zijn. Voor die scholing wordt binnen het experiment een eigen 'bedrijfsschool' opgericht, die bovendien kan dienen als een innovatief scholingsinstituut voor de arbeidsvoorzieningsorganisatie. De werklozen worden aangesteld tegen normale CAO-voorwaarden, voorshands voor een contractduur gelijk aan de duur van het experiment.
s&..o6 1994
Onderwijsfinanciering tussen recht en rede Net als andere verzorgingsHet onderwijs werd vanaf het begin van de jaren zestig staatarrangementen is de ook gezien als de motor financiering van het onderCEES BOLLE EN wijs steeds nadrukkelijker achter forse economische onderwerp van discussie groei. Die kon de basis vorFRANS DE VIJLDER men voor uitbouw van de geworden. De grenzen aan de rol die de overheid kan Oud-lid colleae van bestuur Hoaeschool Gronin9en verzorgingsstaat en welen universitair docent Veraelijkende Onderwijsvervuilen bij de financiering vaartsvergroting voor iekunde R u Gronin9en, resp. Senior Adviseur dereen, de minst bedeelden van het onderwijs zijn bewerkzaam bij de 'Eenheid Strateaisch Beleid' van reikt en weilicht overschrein het bijzonder. het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Groei van de onderwijsden. De verwarring over wat de burger in de toedeelname krijgt een eigen komst nog van de overheid dynarniek, zo is door R. van mag verwachten met betrekking tot het realiseren der Ploeg ( 199 2) aangetoond en vorig najaar in dit van zijn levenskansen rniddels onderwijs is groot blad beschreven door Dronkers (1993): wanneer door de vele elkaar opvolgende discussies en maateen bepaald percentage van een generatie een beregelen in met name het onderwijs na de leerplicht. paald opleidingsniveau bereikt, ontstaat voor een Dit artikel schetst enkele ontwikkelingslijnen en deel van hen de drang om een diploma te halen op stelt vragen bij de toekomst van het leerrecht: de een nog hoger niveau, om hun kansen op het veraanspraak die de burger kan maken op onderwijs, werven van goede maatschappelijke posities veilig gefinancierd door de overheid . Hoewel het vooral te steilen . Ter illustratie: in 1980 nam 16,8 procent betrekking heeft op het post-leerplichtig onderwijs van aile 17-20 jarigen deel aan het MBO, terwijl dat (vooral MBO, HBO en wo), is het vanwege de sain 199 3 34 procent is, een verdubbeling in de bemenhang soms onvermijdelijk om ook iets te zegtreffende peri ode. Hirsch ( 19 7 8) beschrijft het gen over het leerplichtig onderwijs (vooral primair beeld van onderwijs als positional aood, waarvan de en algemeen voortgezet onderwijs) .. consumptie toegang verschaft tot tal van maatschappelijke privileges. Het beginsel van de gelijkUitbouw van het onderwijs heid van kansen heeft ertoe geleid dat de vraag naar Na de oorlog heeft de onderwijsdeelname een onderwijs zich in toenemende mate op door de enorme groei doorgemaakt. De ontwikkeling van overheid gefinancierde insteilingen is gaan richten. de verzorgingsstaat en opvattingen over de functie Het probleem met 'positional goods' is echter dat wat bereikt kan worden door sommige burgers afvan het onderwijs bieden hiervoor de verklarende achtergrond. Het eerste uitgangspunt voor de colzonderlijk, niet bereikt kan worden door aile burgers gelijktijdig. Het eindresultaat is dat vrijwel nielectieve financiering van onderwijs is de verantmand krijgt wat hij of zij verlangde, een frustrerend woordelijkheid van de samenleving voor een basisresultaat in twee opzichten. Enerzijds is er de perniveau aan kennis en vaardigheden bij aile burgers. Het gaat hierbij om de basisvaardigheden om te ceptie dat de hoge coilectieve uitgaven aan lange kunnen functioneren in onze samenleving, over het leerwegen ten koste gaan van de welvaart van functioneren van de democratische rechtsstaat, eenieder (Hirsch spreekt hierover als een 'social over sociale cohesie. Het moet een minimum aan waste') en anderzijds beantwoordt de onderwijslevenskansen verschaffen en is als zodanig verbondeelname niet aan de individuele verwachtingen die den met de gelijkheid van kansen. ieder ervan heeft of had. AI met al geen grote bij-
s &..o 6 1994
drage aan het bereiken van maatschappelijke gelijkheid en welvaart. FinancierinB van het onderwijs
Het klassieke model voor de financiering van het Nederlandse onderwijs is een producentensubsidie, waarbij de overheid bestuursrechtelijk gezien feitelijk zelf het onderwijs aanbiedt in het geval van openbare scholen en dit 'uitbesteedt' aan stichtingen en verenigingen in het geval van het bijzonder onderwijs. Maar omdat de bekostigingsvoorwaarden voor de beide vormen van onderwijs niet vee! van elkaar verschillen, kunnen we er in het kader van dit artikel van uit gaan dat de beide vormen op dezelfde uitgangspunten zijn gebaseerd. Misschien wat gechargeerd weergegeven, maar in essentie komt het erop neer dat het onderwijs altijd in 'eigen voorzieningen' door de overheid werd verzorgd. De scholen zijn daarbij op te vatten als een soort gedeconcentreerde rijksdiensten, met de onderwijzers/leraren in dienst van de overheid: ambtenaren dus! Dit systeem is met de onderwijsvoorzieningen meegegroeid en ligt met wat nuances voor de ene of de andere onderwijssoort ten grandslag aan de klassieke bekostigingssystematieken. Een kenmerk daarvan is het sterk vraagafhankelijk karakter: zowel op macro-niveau als per school is het budget afhankelijk van het aantalleerlingen dat zich bij de poort meldt. Juist dat vraagafhankelijk karakter veroorzaakte de enorme groei van de uitgaven . KenterinB in de jaren zeventiB
Vanaf de jaren zeventig is een ontwikkeling op gang gekomen in de richting van meer zelfstandigheid van instellingen - eerst die van hoger onderwijs onder meer beschreven door Mertens (I993). De introductie van het plafond in het budget voor het wetenschappelijk onderwijs in I 97 5 maakt een kentering zichtbaar. De onderwijsuitgaven als percentage van het nationaal inkomen hebben hun hoogtepunt bereikt. De jaren erna ontstaat een diffuus beeld: naast beleid dat gezien kan worden als een voortzetting van de uitbouw van de verzorgingsstaat, komen de eerste speldeprikken van het bezuinigingsbeleid. Een van de laatste stuiptrekkingen van de klassieke verzorgingsstaat-filosofie in het onderwijs vindt nog plaats in I 986 bij inwerkingtreding van de Wet op de studiefinanciering na een jarenlange discussie . Een lang Ieven is de wet in zijn oorspronkelijke vorm niet beschoren. Honderd
miljoen bezuinigen op onderwijs was aan het begin van de jaren tachtig sociaal verwerpelijk, nu vergt de acceptatie van een bezuiniging op de studiefinanciering van een half miljard slechts een half jaar discussie . .. Eerst wordt er vooral bezuinigd op de onderwijssalarissen en worden er vee! maatregelen getroffen met het doe! de kosten per leerling of student te drukken, door schaalvergroting, door 'efficientiekortingen' en andere maatregelen die betrekking hebben op de 'bedrijfseconomische' aspecten van het onderwijs. Zolang er nog allerlei 'franje en privileges' kan worden weggesneden is er niet zoveel aan de hand, maar het wordt pijnlijker wanneer bezuinigingen geleidelijk de kwaliteit van het onderwijs gaan ondergraven. AI vroeg in de jaren tachtig wordt dan ook een andere tendens zichtbaar: verschuiving van financieringslast naar de burger. In I 98 I volgt de eerste reele collegegeldverhoging. In I987 wordt de Les- en Cursusgeldwet van kracht. Het lesgeld voor voltijds dagonderwijs komt aan het begin van de negentiger jaren te liggen op 2o procent van de directe onderwijskosten, althans voor leerlingen die niet meer leerplichtig zijn. Ook cursusgeldbedragen voor deeltijdonderwijs en dergelijke gaan omhoog. De deelnemer (of diens ouders) moet gewoon meer zelf gaan betalen. Voor de lag ere inkomensgroepen worden verhogingen vaak gecompenseerd in de studiefinanciering. Na de komst van minister Ritzen wordt dit een 'vaste stijl' van bezuinigingspolitiek. Volgens de herorienteringsnota wordt het collegegeld jaarlijks met jioo,- verhoogd en in de aanvullende beurs gecompenseerd. Ook een aantallatere maatregelen zijn op dit principe gebaseerd. Deze vorm van bezuinigen heeft voordelen. De toegankelijkheid en de kwaliteit van het onderwijs wordt er nauwelijks door aangetast. Uit empirisch onderzoek (Oosterbeek en Webbink, I992) blijkt dater nauwelijks minder studenten door komen. Degenen met een sterke sociaal-economische achtergrond zijn bereid het hogere bedrag op tafel te leggen en degenen die het minder goed kunnen betalen krijgen een (gedeeltelijke) compensatie in de aanvullende beurs. Het totale bedrag dat de instelling ontvangt, blijft gelijk; er komt nauwelijks een student minder; maar de rijksuitgaven aan onderwijs kunnen toch worden verminderd.
s &..o6 1994
Het denken in termen van leerrecht
De invoering van de Tweefasenstructuur en de daarin opgenomen beperking van de verblijfsduur vormt de impliciete, maar definitieve overgang naar een distributieve politiek met betrekking tot de collectief gefinancierde onderwijsdeelname. De huidige staatssecretaris Cohen ( 19 8 1) signaleerde in zijn dissertatie dat bepalingen over de rechtspositie van studenten in deze wet ('studierechten') het gevaar in zich dragen dat niet Ianger het leveren van onderwijsprestaties, maar het verwerkelijken van rechten centraal komt te staan. De geschiedenis van de harmonisatiewet heeft geleerd hoe waar die uitspraak was. Waar de burger aanvankelijk niet besefte dat hij in beginsel over een niet gedefinieerde en daarmee in beginsel oneindige hoeveelheid rechten op onderwijs beschikte, heeft het optreden van de overheid bijgedragen aan zijn gedrag als 'calculerende burger': wie over rechten beschikt, wil ze maximaal benutten. Nu deelname aan onderwijs onder grote groepen van de bevolking gemeengoed is geworden, is het object van beleid een verdelinssvraasstuk geworden. Uit verschillende studies van het SCP (de laatste uit 1989) blijkt bovendien dat voor het post-leerplichtig onderwijs (althans de groep 18 jaar en ouder) een groot dee! van de subsidies terecht komt bij de hoogste inkomensgroepen: een voorbeeld van het 'mattheus-effect' dat Van der Ploeg (1993) het afgelopen najaar beschreef. Als compensatie van achterstanden een belangrijk, zo niet het belangrijkste doe! is van overheidssubsidiering voor onderwijs geven deze resultaten wei te denken. De discussie over de verdeling van de aanspraken op onderwijs wordt later bekend onder termen als 'leerrechten' en 'vouchers'. De discussie komt op gang na het verschijnen van het H o o P 1 9 8 8, waarin een voorstel was opgenomen voor de invoering van een 'vouchersysteem' in het hoger onderwijs. Oat was mede bedoeld als een alternatief voor de door velen zo verfoeide harmonisatiewet. De burger zou kunnen beschikken over een beperkt, maar flexibel te benutten leerrecht, zodat die het gebruik ervan kan optimaliseren. De discussie over het leerrecht - die zich naderhand verbreed heeft tot het gehele post-leerplichtig onderwijs - is tot op heden vooral vastgelopen op de vraag welke afzonderlijke leerroutes binnen de gegeven structuur van ons onderwijsbestel wei en welke niet door de overheid jegens (groepen) burgers gefinancierd zouden moeten worden. Met name de leerroutes MBO- HBO en HBO- wo zijn daardoor de afgelo-
pen jaren het doelwit geweest van discussies. In de discussienota Blijven leren ( 1993) is verder het voorstel gedaan om het leerrecht naar leeftijd af te bakenen: degenen die 2 7 jaar of ouder zijn, zouden niet of in beperkter mate in aanmerking komen voor overheidssubsidies. Wat de discussie over deze nota in ieder geval heeft opgeleverd, is de brede erkenning dat er grenzen zijn aan de financieringsverantwoordelijkheid van de overheid . Maar, er is duidelijk nog geen consensus over de meer essentiele politiek-ideologische vraag welke rol de overheid kan en moet vervullen bij de verdeling en realisering van levenskansen over haar burgers naast of 'bovenop' de basisvoorzieningen waarover wei een redelijke mate van consensus bestaat. Wat zich hier wreekt is het feit dat de overheid historisch nooit de behoefte voelde om aanspraken ('entitlement') expliciet te formuleren. Er is geen beredeneerd leerrecht, dat aangeeft hoeveel onderwijs men op kosten van de overheid kan genieten. Het enige dat bestaat is een incremented tot stand gekomen stapeling van regelingen die burgers soms wei en soms niet toegang verschaffen tot collectieve middelen om in hun educatieve behoefte te kunnen voorzien, maar erg veellogica is in dat bouwwerk niet te onderkennen . Zowel de benadering waarbij de overheid steeds hogere bijdragen vraagt van burgers en deze inkomensafhankelijk weer compenseert, als de benadering waarbij de overheid 'leerrecht' probeert te definieren vloeien voort uit de zoektocht naar andere verantwoordelijkheden jegens het onderwijsbestel en de burger. Door middel van het ene mechanisme wordt de prijs die burgers bij deelname aan onderwijs moeten betalen steeds hoger, door middel van het andere wordt het volume aan onderwijs waaraan burgers tegen een goedkoop tarief kunnen deelnemen ingeperkt. Naar de markt?
Instellingen kunnen steeds moeilijker functioneren als ze het aileen moeten hebben van een bijdrage van de overheid, die steeds minder aansluit bij de kostenstructuur van de instelling. Sedert halverwege de jaren tachtig heeft de overheid dan ook actief bevorderd dat instellingen op zoek gaan naar financieringsbronnen die hen minder afhankelijk maken van de overheid, met als argument dat het ook de maatschappelijke orientatie van die instellingen ten goede komt. Een volgende stap zal wellicht zijn dat instellingen van beroeps- en wetenschappelijk onderwijs zelf de hoogte van hun les- en collegegelden
s &..o 6 1994
(misschien nog een tijdlang binnen zekere grenzen) kunnen gaan vaststeilen en zelf prijs en kosten op elkaar af te stemmen. Het is onhoudbaar dat de overheid een steeds geringer aandeel neemt in de inkomsten van instellingen, maar de economische huishouding van die instellingen volledig blijft beheersen door verplichte tariefstellingen, opgelegde arbeidsvoorwaarden etcetera, met aile schimmigheden in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen minister en instellingen van dien. lnstellingen hebben die ruimte tot zelf handelen ook nodig om hun maatschappelijke opdracht te kunnen vervuilen. Een kenmerk van deze tijd is immers dat besturing niet meer plaats vindt vanuit een centraal punt, maar in netwerken, waarin partijen commitments en partnerships met elkaar aan moeten kunnen gaan. Oat geldt ook voor het beroeps- en wetenschappelijk onderwijs, dat moet participeren in arrangementen in de regio, met lokale overheden, met bedrijven, met de regionale arbeidsvoorziening en in ontwikkelingsprojecten voor nieuwe technologieen. Ze staan ook niet meer aileen in die 'markt', aangezien zich naast de door de overheid .gevestigde instellingen andere aanbieders van scholing en training hebben gevestigd, die voor een deel in hetzelfde water vissen. Misschien moet de eindconclusie wei zijn dat we instellingen van beroepsen wetenschappelijk onderwijs maar het beste helemaal kunnen privatiseren. We kunnen daar maar het beste zo snel mogelijk duidelijkheid over verschaffen en een scenario opsteilen voor het ontvlechten van verantwoordelijkheden. OnderwijifinancierinB tussen recht en rede In het bovenstaande hebben we gezien hoe na de periode van uitbouw sedert de jaren zeventig een kentering tot stand komt in het denken over de financiering van het onderwijs. Daardoor verandert nu het karakter van de overheidsbemoeienis met de financiering van het onderwijs, jegens insteilingen, jegens burgers en jegens arbeidsbestel. Opmerkelijk is dan het betoog van Coomans (1993) in het Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht. Hij vraagt zich af hoe de bezuinigingsmaatregelen op onderwijs zich verhouden tot het sociale grondrecht onderwijs in de Grondwet en in het Internationale Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten, dat voor Nederland sedert 1979 ( ... ) van kracht is. Krachtens dit verdrag moet de overheid zorgen dat het onderwijs in de verschiilende fases en vormen in toenemende mate algemeen beschikbaar wordt. De toeganke-
lijkheid moet gewaarborgd zijn, wat zich voorallaat vertalen in een toenemende kosteloosheid. Tenslotte dient de verwezenlijking van het recht op onderwijs op een non-discriminatoire wijze te geschieden. Soortgelijke waarborgen kunnen ontleend worden aan de Grondwet. Coomans vraagt zich nu af of deze normen in een tijd van economische teruggang en financiele beperkingen nog wel realistisch genoemd kunnen worden en toetst de Les- en Cursusgeldwet en de herorienteringsnota aan de genoemde verdragsbepalingen. Hij concludeert dat ze ermee in strijd zijn, omdat bij wet wordt vastgelegd dat niet gestreefd wordt naar de invoering van kosteloos onderwijs, terwijl het verdrag juist het tegenovergestelde bepaalt ... Hij pleit er daarom voor om elke wijziging van de onderwijswetgeving te toetsen op de verhouding tot grondwettelijke en verdragsnormen als middel tegen de uitholling van dit grondrecht. Coomans geeft niet aan wat hij onder 'economische teruggang' verstaat. De Les- en Cursusgeldwet en de Herorienteringsnota zijn tot stand gekomen in een periode waarin de groei van de economie en de werkgelegenheid behoorlijk groot was. Anders gezegd, zijn we niet op weg naar een andere maatschappelijke en economische orde, waarin ook anders moet worden aangekeken tegen verantwoordelijkheden van de overheid? Tegen die achtergrond: verlangt iemand nog terug naar (de consequenties van) 1 oo procent kosteloos onderwijs en instandhouding van 'voorzieningen' door de overheid? Wie is daarmee uiteindelijk beter af? We moeten het recht op onderwijs juist serieus nemen door op zoek te gaan naar ankerpunten die passen bij de nieuwe maatschappelijke en economische orde, in plaats van discussies te voeren op basis van normstellingen die stammen uit een ander tijdperk. En we moeten dan ook op zoek naar de financieringsarrangementen die daarbij passen, in plaats van krampachtig vast te houden aan 'klassieke' vormen van bekostiging en overheidsbemoeienis met insteilingen en burgers. Hoe dan verder? Op het eerste gezicht oogt de oplossing die in de herorienteringsnota was gekozen om voor het beroeps- en wetenschappelijk onderwijs objectgebonden subsidies aan insteilingen om te zetten in (ouder)inkomensafhankelijke subsidies aan burgers heel fraai en sociaal. Zoals we hiervoor hebben gezien treedt er een efficientieverbetering op en zijn
s&_o6 1994
de lagere inkomensgroepen niet slechter af. Maar niet aileen op onderwijsterrein, maar ook op andere terreinen bestaat de neiging om subsidies meer inkomensafhankelijk te maken. Die kunnen samen lei den tot een 'armoedeval': naarmate mensen meer verdienen, moeten ze meer gaan betalen voor allerlei voorzieningen en zijn daardoor uiteindelijk niet of nauwelijks beter af dan met een lager inkomen. Oat is bepaald geen incentive om als werkloze aan de slag te gaan of - als werkende - tot positieverbetering te komen, zo hebben discussies over de sociale zekerheid, de inkomenspolitiek en andere verzorgingsstaatarrangementen geleerd. Het gaat ten koste van de economische groei en de spankracht van de economie. Tegenwoordig groeit ook in sociaal-democratische kring de overtuiging dat het toch beter is om overheidssubsidies te verminderen ten gunste van het primaire inkomen en wat grotere verschillen toe te staan. Als dat leidt tot een groei van de economie, is uiteindelijk iedereen (dus ook de mensen aan de onderkant) beter af. Het verschaft burgers ook meer vrijheid om hun Ieven meer naar eigen voorkeuren in te richten . Een dergelijke toon is te beluisteren bij De Beus ( 1993), De Beer (1993) en Vander Ploeg en Teulings (1992). In 't Veld ( 1989) wijst er op dat het niet uitgesloten is dat de voordelen van private financiering van het hoger onderwijs (en andere 'merit-goods') op afzienbare termijn zullen gaan overheersen. Hij stelt voor om op een meer dynamische manier naar verdelingsvraagstukken te kijken en komt tot conclusies die voor een belangrijk dee! samenvallen met het hier gestelde. De andere, voor een dee! complementaire, mogelijkheid is het verder denken in de lijn van het leerrecht. Dit moet dan wei een recht zijn dat burgers daadwerkelijk levenskansen biedt: wat heeft de onderkant van de samenleving aan een recht op postleerplichtig onderwijs, zolang er al in het basisonderwijs onoverbrugbare achterstanden ontstaan? Prioriteit voor onderwijs zou zich daarom moeten concentreren op het onderwijs dat tegenwoordig minimaal noodzakelijk is om 'verder te komen' in de samenleving. Er bestaat tegenwoordig een brede consensus dat een primaire startkwalificatie hiervoor het ijkpunt zou moeten zijn. Voor iedere burger moet dan het recht op kwalitatief goed onderwijs tot dat niveau gegarandeerd worden. Goed funderend onderwijs en elke mogelijkheid om achterstanden in die levensfase te verrninderen en het wettelijk formuleren van een aanspraak op dat soort
onderwijs, lijkt het beste middel om levenskansen van burgers veilig te stellen. Voorzover dat niet al samenvalt met de leerplicht, moeten burgers in staat worden gesteld om tenminste het niveau van de primaire startkwalificatie te verwerven. Voor 'initieel' onderwijs hoven dat niveau is voor de overheid dan een andere taak weggelegd. Een individueel leerrecht zou zeker geen roo procent financiering moeten inhouden: overheidsgeld moet tenminste worden gematcht met een bijdrage door de deelnemer zelf. Er is primair sprake van Of een investering van mensen in hun eigen toekomstige (inkom ens-)positie, Of van deelname waaraan de deelnemer een zeker genot ontleent. Enkele concrete susaesties Bij de verdere concrete vormgeving van de toekomstige financiering client een aantal elementen zwaar te wegen. Op de eerste plaats zou de overheid burgers moeten ondersteunen in de financiering van hun onderwijs 'over de life-time '. Het is immers lastig om studieleningen volledig over te Iaten aan de vrije kapitaalmarkt. Gegarandeerde studieleningen zullen vaak noodzakelijk blijven om iedereen in staat te stellen om aan onderwijs deel te nemen . De overheid zou een soort 'onderwijs-investeringsbank' kunnen inrichten, waar burgers terecht kunnen voor een dergelijk financieringsarrangement voor hun onderwijsdeelname, ook als ze inmiddels werknemer zijn. Door de verantwoordelijkheid daarvoor bij een aparte bank te leggen, zal deze in staat zijn om arrangementen per burger 'op maat' vorm te geven, wat meer mogelijkheden biedt dan het huidige leningensysteem. Zowel met het oog op het vorm geven van de onderwijsinvesteringsbank als met het oog op de vormgeving van een life-time leerrecht moet overwogen worden om de financiering van beroeps- en wetenschappelijk onderwijs niet meer via het kasstelsel van de rijksbegroting te Iaten !open. Oat leningen via een aparte bank zich niet goed verdraagt met toepassing van het kasstelselligt voor de hand. Ook 'kasstelsel' en leerrecht verdragen zich niet met elkaar: het garanderen van de vaste waarde van het leerrecht is irnmers niet mogelijk bij een kasstelsel, waarbij de begroting van uitgaven van jaar op jaar wordt bijgesteld. Zowel voor leenarrangementen als om de waarde over de life-time van eventuele rechten te garanderen, is het dus noodzakelijk om de financiering onafhankelijk te maken van de rijksbegroting. Dergelijke suggesties
s &._o 6 I994
zijn ook gedaan in het eerder aangehaalde artikel van Mertens (I 993). Voorts is aandacht nodig voor de bijdrage van onderwijs aan groei- en ontwikkelingselfecten voor de economie als geheel. Met het formuleren op nationaal niveau van een 'leerrecht' waarover burgers 'vrij' kunnen beschikken - en die voor een groot deel op gaan aan lange leerroutes door initieel onderwijs - komen we er dan niet. Uit de sterk aangezwollen stroom publikaties over de bijdrage van onderwijs aan de economische groei valt op te maken dat juist leren in combinatie met werken van groot belang wordt voor jongere en oudere werknemers. Eveneens wordt het uit die literatuur duidelijk dat bedrijven en andere arbeidsorganisaties uit zichzelf nooit voldoende zuilen investeren in scholing voor aile werknemers, terwijl dat voor de ontwikkeling van de economie als geheel juist van groot belang kan zijn. Meer middelen zuilen daarom moeten worden ingezet op het bevorderen van scholing van werkenden en het mede door scholing terugploegen van uitkeringen naar banen. Bij voorkeur zouden hiervoor arrangementen ingericht moeten worden waarbij overheidsgeld decentraal wordt gematcht met geld van bedrijven ofbedrijfstakken. De inzet van die middelen onder groepen werkenden zou een anticyclisch karakter kunnen krijgen, door juist meer mensen aan scholing te Iaten deelnemen (en dus te investeren in vemieuwing) in perioden waarin het economisch wat slechter gaat. Meer scholing aan werkenden kan ook bijdragen aan vergroting van de werkgelegenheid, zoals ook uitvoerig is betoogd door de WRR (I 990 ). Oat vereist overigens ook nogal wat aanpassingen in het arbeidsbestel. Ook de mogelijkheden voor dit type arrangementen zou verder verkend moeten worden (zie ook: Frequin & De Vijlder; 1 994). In de derde plaats is Nederland geen eiland, maar onderdeel van een Europa dat zich kenmerkt door enerzijds een sterke beleidsconcurrentie tussen de lidstaten en anderzijds door een zoekproces naar vormen van samenwerking en vormgeving van gemeenschappelijke arrangementen. In het Witboek van de Europese Unie (1993) worden ook suggesties gedaan voor de vormgeving van de toekomstige onderwijsstelsels en de financiering van het onderwijs. Ook de hierv66r genoemde elementen leerrecht ('educational account'), minder nadruk op initieel onderwijs en meer op scholing van werken-
den krijgen daarin aandacht. De afhankelijkheid van Nederland van de Europese omgeving is zo groot dat het moeilijk denkbaar is dat hierin een geheel eigen koers wordt gevaren door ons land. Het fraaiste zou natuurlijk zijn wanneer arrangementen op meer niveaus zouden kunnen worden vormgegeven: een 'educational account' die in heel Europa 'compatibel' is, zodat burgers uit aile lidstaten in aile lidstaten op (ongeveer) dezelfde wijze gebruik kunnen maken van hun recht. Daamaast op decentraal niveau arrangementen waarin ook een zekere competitie tussen lidstaten en regia's mag doorklinken. Mertens (I993) heeft er ook op gewezen dat het Nederlandse onderwijssysteem tot een van de meest innovatieve van Europa behoort en dat we ons daarin binnen de gemeenschap een eigen positie hebben verworven. Weilicht kunnen we dat ook op het terrein van de onderwijsfinanciering benutten. Literatuur Beer, P. de, Het verdiende inkomen. Amsterdam, I993· Beus, 1. de, Economische aelijkheid &_het aoede Ieven. Amsterdam, I993·
Cohen, M .1., Studierechten in het wetenschappelijk onderwijs, Zwolle, I 98 I. Coomans, A.P.M ., Het sociale grondrecht onderwijs en economische achteruitgang: de rol van nationale en internationale normen. Nederlands Tijdschr!ft voor Onderwijsrecht, I993, I I9-I39·
Dronkers, 1., Gelijkheid van onderwijskansen: een illusie? Socialisme &_Democratie, I 993, so, nr. I I, 405·4I o . Europese Unie, Groei, Concurrentievermoaen, Werkaeleaenheid. Naar de 21 ste eeuw: weaen en uitdaainaen . Brussel, I 99 3. Frequin, M. & F.1. de Vijlder, Groeizaam beroepsonderwijs, Economisch Statistische Berichten, I 994, 79, 318-3 2 r. Hirsch, F., Social Limits to Growth. London, I978 Mertens, F.1.H., Bekostiging van het onderwijs: overheid of deelnemer? Tijdschr!ft voor Hoaer Onderwijs, I993, I I, nr. 2, I26-q6.
Ministerie van onderwijs en wetenschappen, Discussienota Blijven Leren . Den Haag, I993· Oosterbeek, H. & D . Webbink, Private bekostiging van onderwijs. Economisch Statistische Berichten, I992, 77, IOJO-IOJI.
Ploeg, R. van der & C.N. Teulings, Ontbrekende markten en de rol van de overheid: de afweging tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid. In: v. Praag, B.M.S. (red), De toekomst van de welvaartsstaat. Preadviezen van de Koninklijke VereniainB voor de Staatshuishoudkunde. Leiden, I 992. Ploeg, R. van der, Solidariteit en de tucht van de markt. Socialisme &_Democratie, I993, so, nr. 9, 476-480 . Ploeg, S.W. van der, The expansion if secondary and tertiary education in the Netherlands. Utrecht, t 99 2. Sociaal en Cultureel Planbureau, Pr'!fijt van de overheid in 1983. Rijswijk, I 989. Veld, R.1. in 't, De verauisdestaat. Den Haag, I989. w R R, Een werkend perspectiif. Arbeidsparticipatie in de jaren neaentia. Den Haag, I99o.
s &.o 6 '994
310
BOEKEN
Calvinisme en communisme bij GerHarmsen Bertus Mulder bespreekt: Ger Harmsen, Heiftsttijloos (Colchicum autumnale). Een levensverhaal, suN, Nijmegen, 1993 .
INHOUD
GerHarmsen Het Nederlandse Kamerlid
De autobiografie Heifsttijloos van de sociaal-historicus en filosoof Ger Harmsen is uit vier delen opgebouwd. In het eerste deel beschrijft Harmsen zijn jonge jaren in Amsterdam. Hij roept het beeld op van een eenzelvig kind dat vaak ziek is, niet goed is in gymnastiek en vooral zichzelf moet vermaken. Zijn sociale isolement raakt doorbroken als een zoon van Zwolse spoorwegarbeider zich over hem ontfermt en hem de natuur mee introont. Zo komt hij in aanraking met de NJN, de Ned. Jeugdbond voor Natuurstudie. De natuur vormt een tegenpool voor de afstompende schoonmaakwerkzaamheden van de jonge chernisch analist in de Ned. Cocame Fabriek. In de Tweede Wereldoorlog lukt het Harmsen om zijn tewerkstelling in Duitsland om te zetten in werk bij een plantensociologisch instituut in Hannover. Deel twee beschrijft zijn jaren in de CPN (1946-1958). Heifsttijloos is te lezen als het verhaal hoe de CPN omging met een jonge, capabele, maar politiek nai"eve man. Harmsen werd in no time gebombardeerd tot landelijk scholingsleider van de c P N, raakte later uit de gratie, werd publiekelijk gedesavoueerd, kreeg een publikatieverbod opgelegd, maar werd later weer in genade
aangenomen . Die vreugde duurde overigens maar kort. Het derde deel betreft zijn activiteiten als leraar in het verre Zierikzee en als wetenschappelijk medewerker van het Documentatiecentrum voor Nieuwste Geschiedenis in Amsterdam (I957I97I) (p. 428). Hij promoveerde in 196 I op Blauwe en Rode jeuad. In 197 1 verruilde Harmsen Amsterdam voor Groningen om daar in 1973 te worden benoemd als hoogleraar dialectische filosofie. Het laatste deel van Heifsttijloos beslaat deze Groninger jaren (197 I -1987) . Dan begintookeen nieuwe periode in zijn verhouding met de c P N, die aile moeite doet om zijn invloed op een jonge generatie studenten tegen te gaan . Als Harmsen in Rusland had gewoond, had hij deze terreur niet overleefd. Van zijn kant doet hij zijn best niet beschuldigd te kunnen worden van anti-communisme en werkt hij eraan mee personeelsadvertenties in De Waarheid gepubliceerd te krijgen . Bij een autobiografie schrijft een auteur over zaken die hij zelf meegemaakt heeft. Hij was zelf partij en doet daarvan achteraf verslag. Er zitten daarom op zijn rninst een aantal lagen in een autobiografie. Allereerst rijst het probleem hoe het staat met het herinneringsvermogen van de auteur. Ger Harmsen blijkt te kunnen steunen op dagboekaantekeningen die over een reeks van jaren zijn bijgehouden (p. 85; p. 7 3 2). Maar ook een goed geheugen kan toch selectief zijn. Klopt de voorstelling van zaken met wat anderen daarvan dachten of wat uit andere bronnen bekend is? Oat overkomt Harmsen bijvoor-
s &._o 6 1994
3I BOEKEN beeld bij zijn herinneringen aan de Nederlandse Jeugdbond voor Natuurstudie. In zijn beleving was men vee! minder vriendelijk dan bij herlezing uit brieven uit die periode naar voren komt. De tweede laag bij de autobiografie betreft de perceptie van de auteur van zichzelf. Heeft de auteur bij de inpassing van deelherinneringen een adequaat inzicht en overzicht van wat hijzelf eerder dacht, voelde en deed? En welke aspiraties en droombeelden koesterde hij? En onmiddellijk daaraan vastgekoppeld komt daar als derde laag de vraag bij, hoe de auteur zijn vroegere optreden beoordeelt. In de confrontatie tussen auteur en participant veronderstelt dat helderheid over zijn hedendaagse referentiekader. Harmsen doet in zijn autobiografie verslag van een Ieven waarin de verhouding met de C P N het piece de resistance vormt. Hij is daarin niet dezelfde gebleven. Op het voorlopig einde van zijn politieke ontwikkeling kijkt hij terug. Maar het verschil tussen de persoon van de schrijver en de beschrevene is niet altijd helder. En bij alle uitvoerigheid in de tweede helft van Heifsttijloos rnis ik vooral de aanduiding van de rol die de auteur zichzelf toedacht en toegedacht had willen hebben. Deze beide laatste punten wil ik verder uitwerken. Calvinisme
111 zijn bespreking Ger Harmsen, soJitair socialist in deN RC Van I 51-1994 meent Lolle Nauta dat Harmsens socialisme, gelet op het milieu en de buurt waar hij opgroeide, een vanzelfspreken-
de zaak was . Inderdaad geeft Harmsen aan dat in de jaren dertig mensen uit zijn omgeving c P N en SOAP stemden. Oat zegt echter nog niets over de opvattingen waarmee Harmsen opgroeide. Maar Harmsen is er zelf verantwoordelijk voor dat Nauta op het verkeerde spoor is gezet; hij schrijft in Heifsttijloos het een voordeel te vinden zonder kerkelijke dogma's en een opgelegde moraal opgegroeid te zijn. Oat bespaarde hem moeizaam geploeter om zich aan een dergelijke moraal te bevrijden. Deze stelling lijkt me twijfelachtig. Harmsen is afkomstig uit een van de Veluwe afkomstige, streng orthodox-hervormde familie. Zijn grootvader was bij de spoorwegstaking in 19 o 3 een van de christelijke stakingsbrekers geweest . . Zijn vader, eerst ook werkzaam bij het spoor, ambieert als ordelievend staatsburger een loopbaan als politieagent, maar wordt vervolgens wegens een gering vergrijp ontslagen (p . 3 o). Zijn ouders verbreken (na dit ontslag?) de band met de kerk. Met het radicalisme een goed calvinist waardig werd alles wat aan de kerk deed denken opgeruimd, van doopbewijzen tot wandspreuken. Oat wil echter niet zeggen dat Harmsen zonder een 'opgelegde moraal' is opgegroeid. Integendeel, in het ouderlijk gezin van Harmsen komen we een dominante vader tegen die onophoudelijk bezig is zijn talenten te gelde te maken. Ger Harmsen krijgt een spartaanse opvoeding (p. 56) en leert dat je hard moet werken, sober moet Ieven en dankbaar en tevreden moet zijn met wat je hebt (p. 52).
Deze vader heeft aileen de god van het Christendom ingeruild voor een nieuwe god, de natuur, en zijn zoon zal deze natuurorientatie overnemen . De man is pijnlijk nauwgezet en kan geen grassprietje tussen de stoeptegels zien groeien. Als de zoon later zijn vader in het ziekenhuis opzoekt, brengt de oude heer Harmsen hem tot razernij door op te merken dat hij zijn schoenen niet gepoetst heeft. Harmsen heeft een verkeerd beeld van calvinisme. De kracht van het calvinisme is dat ieder afzonderlijke mens direct tegenover god verantwoordelijk is voor alles wat hij of zij doet. Het calvinisme legitimeert een eigen, persoonlijke oordeelsvelling, omdat de mens uiteindelijk zich voor zichzelf moet kunnen verantwoorden. Oat is van groter belang dan wat wetgever, kerk of partij vinden. Deze eigengereide trek gaat op voor de vader, maar ook de zoon is daar niet vrij van. T egelijk is de mens tegenover god een nietig en onmachtig wezen. Zijn almacht bestiert de schepping en de mens kan in martelende afhankelijkheid slechts hopen in het hiernamaals het heil deelachtig te worden. Hij kan daarop geen invloed uitoefenen; hij kan slechts zijn best doen zoveel mogelijk god te dienen door hard te werken, geen tijd te verdoen, en een ingetogen Ieven te leiden. Velen zijn geroepen, slechts weinigen zijn uitverkoren. De calvinist eigent zich deze norm en zo toe dat deze niet meer opgelegd, maar geinternaliseerd zijn. Ger Harmsen blijkt een calvinist zonder godsdienst. Oat verklaart zijn merkwaardige pas-
I
s &..o 6 1994
312 BOEKEN sie voor het nakomen van tijdsafspraken, zijn ongebreidelde werkdrift en vooral het gevoel (p. 45) 'altijd te kart te schieten'.
Het verschil tussen het calvinistische cultuurpatroon in zijn ouderlijk huis en de sfeer in de vrije jeugdbeweging is niet groot. In zijn klassieke studie Blauwe en Rode jeuad typeert Harmsen de vrije jeugdbeweging als 'geseculariseerd calvinisme'. Zelf wordt hij aanhanger van de levenshervormingsgedachte (p. 86) en later bekent hij zich tot de stoi:cijnse filosofie (p. I I 7/ I I 8): de mens client af te zien van datgene wat hem weer afgenomen kan worden; hij client greep te hebben op gevoelens, begeerten en driften en moet tevreden zijn met geestelijk goed. Het oude calvinistische cultuurpatroon is daarmee voorzien van een nieuwe filosofische onderbouwing. Dit onderhuidse calvinisme speelt in combinatie met zijn arbeidersachtergrond een belangrijke rol als Harmsen later in de NJ N denkt dat hij niet meetelt. Hij ervaart tussen de andere N J Ners een gebrek aan opleiding. Dat compenseert hij door in de oorlogsjaren zijn HBs-diploma te halen. Ditzelfde minderwaardigheidsgevoel speelt hem in de c P N parten . De communisten waren groot geworden in het verzet; Harmsen had daarin geen rol gespeeld en had zelfs in Duitsland gewerkt. Tegenover de offers van hen die in het verzet waren omgekomen, had hij wat goed te maken. Dat bestond uit loyaliteit aan de partij en aan de mensen uit die beweging. Als landelijk scholingsleider van de c P N vindt Harmsen zijn draai; op die plaats
kan hij zich dienstbaar maken en zijn intellectuele en docerende talenten ontplooien. Met die positie identificeert hij zich. Hij wijst voorstellen van CPN-zijde om hem als autogeen Iasser aan een baan te helpen van de hand. Zijn verbanningsjaren in de jaren vijftig gebruikt hij om via het gymnasium filosofie te studeren. Zijn universitaire opleiding bevrijdt hem van het gevoel niet mee te tellen en Ievert een bijdrage aan zijn 'geestelijke gezondheid'. Maar ook daama schetst Harmsen het beeld van een man die zo in de beweging opging dat hij nauwelijks de tijd had voor vrienden en vrouwen. Een paar maal (p. 460, 7 I 2) schrijft hij zelfs dat door de noodgedwongen aandacht voor vrienden en kinderen 'enige boeken ongeschreven bleven'. Ook in zijn liefdesrelaties in de jaren zeventig en tachtig spelen onderzoek en publikaties een grote rol. Hij omschrijft zichzelf als een 'monomaan werkdier'. Scholinasleider
De autodidact Harmsen werkte zich intellectueel hoven de c P NIeiding rond Paul de Groot uit. Hij permitteerde zich in een discussie over de verhoudingen in de Rotterdamse haven een eigen inbreng. Niet dat Harmsen tegendraads was. Hij had zich het marxisme-leninisme in korte tijd eigen gemaakt en gedroeg zich verder linientreu. Zelfstandigheid werd echter niet op prijs gesteld. Dergelijke lieden diende bijgebracht te worden wat hun plaats was. Ze dienden zich afhankelijk te voelen van de partij, moesten hun betrouwbaarheid bewijzen
en werden daarom de woestijn ingestuurd. Van eind I95I tot eind I955 duurde Harmsens trektocht. Hij wilde geen kleinburger zijn, bleefloyaal en doorstond de beproeving. Eerst na de rede van Chroetstsjov, als de strijd over het stalinisme in de c P N en de verhouding met de Eenheidsvakcentrale losbrandt, stapt hij eruit, zonder echter afstand te nemen van zijn betrokkenheid bij de communistische beweging. Hij voelde zich thuis in het c PN-rnilieu en sloot daar volgens zijn eigen woorden vriendschappen voor het Ieven (p. I So). AI geldt zijn loyaliteit in het bij zonder de in I 958 uitgetreden CPN-oppositie (p. 274, 67I, 7 2 2), op meerdere plaatsen geeft Harmsen aan herstel van de betrekkingen met zijn eerdere partijgenoten van groot belang te achten (p. 2o3; 662, 668 /69). W ellicht is Harmsen daarom vrij decent over de manier waarop de CPN mensen wist te tyranniseren . Dat roept de vraag op naar de ontwikkeling van zijn politieke en theoretische opvattingen. In de vrije jeugdbeweging doet Harmsen zijn eerste bewuste politieke vorming op, waarin de tegenstelling tussen elite en massa centraal staat. De vrije jeugdbeweging voelde zich hoven de massa verheven . In tegenstelling tot de massa laat de humanist zich niet door blinde hartstochten leiden, terwijl ook het benepen burgerbestaan wordtafgewezen. Zoals de overgang tussen zijn ouderlijk milieu naar de vrije jeugdbeweging vloeiend was, zo geldt dat ook voor zijn toetreding tot de communistische partij. Het hu-
s&_o6 '994
313 BOEKEN manitaire elitisme vond zijn pendant in de voorhoedeaspiraties van de communistische beweging. Er zijn meer N J N-ers die na de Tweede Wereldoorlog in de CPN terechtkomen (p. 212). Hij ondergaat daar naar eigen zeggen een 'bekering' tot het sovjetmarxisme; 'in een nieuw licht werd alles helder'. Na zijn vertrek uit de c P N zal hij zich in een lang en moeizaam proces steeds meer losmaken uit de marxistisch-leninistische leer. Maar een half jaar voor zijn uittreden, in december 1 9 57, is daarvan nog geen sprake en dringt hij juist aan op een correcte toepassing van het democratisch-centralisme. Eenmaal buiten de c P N staand is voor Harmsen de grote vraag hoe langs democratische weg tot radicale hervormingen te komen is (p. 410). Hij neemt gefaseerd afstand van het idee van een voorhoedepartij (p. 4 07, 484) en verwerpt het idee dater een wetmatige opeenvolging van maatschappijformaties zou bestaan. Daarmee vervalt ook de rol die het proletariaat was toebedacht als verlosser van de mensheid (p. 415). Hij verdedigt Marx tegen de 'marxistische ideologen' en noemt de communistische partijopvatting in het licht van de opkomst van het nationaal-socialisme en de ontwikkeling van de verzorgingsstaat een rainp (p. 484). Toch beroept hij zich nog op voormalig partijleider Gorbatsjov om de waarden van mense~rechten te benadrukken (p. 485). Maar te lang had hij het socialisme nabij geacht (p. 555), te weinig had hij oog gehad voor machtsstreven, los van de bezitsverhoudingen (p. 571). Als
Harmsen in 1 9 8 3 lid wordt van de PvdA, zijn vele vroegere zekerheden verdwenen. Al blijkt het socialisme vooral een zaak van herverdeling, het moderne socialisme houdt echter VOOT mij noa steeds in soJidariteit met achteraestelden en onderdrukten. Meer aelijke kansen scheppen is een manier om onze solidariteit praktisch vorm te aeven (p. 7 2 7).
Daarmee kom ik op het onderscheid tussen auteur en participant. Harmsen formuleert vele, in de sociaal-democratie gebruikelijke bezwaren tegen het marxisme-leninisme. Dat bepaalt zijn kijk op zijn verleden. Maar zijn rol als participant speelt hem nog wel zoveel parten dat hij over een energiek CPN-lid schrijft: 'Hij stoorde zich niet aan de van hoven opgelegde discipline en paste op den duur niet in het communistische hierarchische systeem. Jammer' (p. 297). Hetzelfde geldt voor Harmsens verklaring dat de Koude Oorlog de verhoudingen zo beheerste dater geen altematieven voor de c P N war en. Dat hangt sam en met een ongefaseerde kijk op de Koude Oorlog. De inval van de Russen in TsjechoSiowakije in 1948, die de bangste vermoedens over democratie in Oost-Europa bevestigde, krijgt bij Harmsen slechts terloops aandacht, terwijl die naar mijn idee voor velen een breekpunt vormde. Dat de communist Ger Harmsen daar in 1948 aan voorbij ging, kan ik me voorstellen, niet dat de auteur Harmsen dat in 1993 nogdoet.
In de tweede helft van zijn boek gaat Harmsen uitvoerig in op zijn werkzaarriheden als wetenschappelijk medewerker in Amsterdam en als hoogleraar in Groningen. Het hoofdaccent ligt op de academische wereld, met zijn talloze competentieconflicten, mislukkende · proefschriften en moeizame verhoudingen in vakgroepen. Toch geloof ik niet dat de kern van wat Harmsen door al die jaren heen heeft bewogen, daarin tot uitdrukking komt. Dat geldt al wel meer voor zijn activiteiten die hij via de suN en het tijdschrift Te E!fder Ure ontplooit, waarmee hij de ideoloog van de linkse studentenbeweging wordt; het woord 'goeroe' dat Frits de Jong gebruikte, vindt hij maar niks. Hij heeft daarin zowel de ambitie een verbinding tot stand te brengen tussen studenten- en arbeidersbeweging als om ideologisch de CPN te weerstaan; in gedachten vergelijkt hij de (hogere) oplages van de s u N en Te E!fder Ure met Pegasus en het c P N-maandblad Politiek en Cultuur (p. 541). Maar de werkelijke drijfveer bij zijn activiteiten draait rnijns inziens om de rol die Harmsen wenst te spelen naar de arbeidersbeweging. Harmsen verlaat in 1974 de PSP met een grote groep 'Oosterhesselaars', wat hem betreft vooral omdat de PSP niet in staat bleek een adequate vakbondsvisie te ontwikkelen. Al in zijn c PN-tijd lag zijn primaire interesse bij de vakbeweging. In dat kader wil hij graag belast worden met scholing, theorie en onderzoek ten bate van 'de beweging'. Daarvan is hij nooit losgekomen. De weinige woorden van Harmsen over zijn
BOEKEN in I 97 3 tot stand gekomen contacten met de vakbeweging zijn veelzeggend. Hij werkt dan enige jaren in Groningen, is net benoemd tot hoogleraar dialectische filosofie en is directeur van bet Filosofisch Instituut geworden. Desondanks noemt hij bet contact met de vakbeweging een unieke kans om zijn 'isolement' te doorbreken. Hij verheugt zich weer actief te worden in de 'reeel bestaande arbeidersbeweging' en stort zich vol overgave in scholingswerkzaamheden van verschillende vakbonden. In dat kader publiceert hij meerdere hoeken over vakbondsgeschiedenis. Hij is een tijdlang 'de professor van de Industriebond' (p. 645), later van de Vervoersbond-FNV. Uiteindelijk wil hij voor alles de schoolmeester zijn die helder, overzichtelijk en enthousiast de theorie uiteenzet (p. 548). Vele van zijn academische werkzaamheden zijn daarop gericht. Dat is vertrouwd terrein. Maar een bij-
drage tot bet exploreren van nieuwe thema's als internationalisering van bet economisch Ieven, de kwaliteit van de arbeid en de betekenis van de ecologische kwestie voor bet socialisme ontbreekt.
Kamerweetjes
nemende onverschilligheid voor het hoogste vertegenwoordigende lichaam lijkt te verspreiden, maar wei voor de pers, bet parlement zelf en de wetenschap. De parlementaire pers floreert bij de zo nu en dan bijzonder gespannen coalitieverhoudingen en de dreigende electorale verschuivingen, bet parlement onderzocht zijn eigen functioneren in de commissie-Deetman. Op wetenschappelijk gebied verschenen onder andere Het Nederlandse Parlement,
Peter van der Heiden bespreekt: J.J.A. Thomassen, M.C.P.M. van Schendelen en M.L. Zielonka-Goei (red.), De aeachte
Het Nederlandse parlement staat de laatste jaren in bet brandpunt van de belangstelling. Weliswaar gaat deze stelling niet op voor de vaderlandse kiezer, die een toe-
Op het eind beschrijft Harmsen hoe hij na zijn emeritaat en na een bijeenkomst met 'oude kameraden' in een depressie vervalt. De vooruitzichten in de wereldpolitiek en de voortgaande vernietiging van de natuur stemmen hem somber. De zin van al zijn jarenlange politieke en wetenschappelijke activiteiten ontvalt hem, de ban van de aanstaande komst van bet socialisme is gebroken, bet heilig moeten is verdwenen. Hij overwint deze depressie door aan bet werk te gaan: 'weliswaar was de zin en betekenis hiervan onduidelijk geworden, maar dat ik er plezier in had moest maar genoegzijn '. Hij maaktafwaar hij mee begonnen was .
Aan deze zijde van bet Binnenbif, De uitaana van bet Binnenbifen Over de
Heifsttijloos (colchicum autumnale) is een crocusachtige plant die eerst in de herfst zijn giftige bloemen toont. De titel verwijst zowel naar de auteur die zich op latere leeftijd ontwikkelde en zich ook nu nog niet oud voelt, als naar de rol die de natuur in Harmsens Ieven speelt. Maar Heifsttijloos kan ook worden opgevat als tegenhanger van Harmsens artikel Heifsttij van bet liberalisme, waarin hij de degeneratie van die politieke stroming omstreeks I 890 analyseert. Na de teloorgang van bet communisme en de crisis van de sociaal-democratie lijkt bet socialisme als inspirerende politieke kracht dood. Toch blijft bet verlangen naar en de hoop op een betere wereld. Als idee , als utopie kan bet socialisme zich wellicht handhaven . Heifsttijloos is dan een metafoor van een socialisme 'van aile tijden' . BERTUS MULDER
Sociolooa
orde, mijnbeer de voorzitter. Recen-
telijk werd deze lijst aangevuld met De aeacbte cifaevaardiade ... Naast de frequente politieke opiniepeilingen en de (normaliter) vierjaarlijkse kiezersonderzoeken kent Nederland sinds enkele decennia bet zogenaamde parlementsonderzoek. In deze onderzoeken staat de vraag hoe kamerleden over hun werkplek denken centraal. Wie meent dat bet bier om een werkstuk van arbeids- en organisatiepsychologen handelt komt bedrogen uit; bet betreft bier politicologisch
s &.o 6 •994
BOEKEN onderzoek. In 199 2 verschenen de resultaten van de derde enquete, die werd voorafgegaan door onderzoeken in 1968 en 1979 . Een negental auteurs, verbonden aan de universiteiten van Leiden, Twente en Rotterdam, analyseerde de kwalitatieve en kwantitatieve gegevens die een schriftelijke en een mondelinge vragenronde onder de !eden van de Eerste en Tweede Kamer opleverden. De antwoorden zijn gegroepeerd rond negen thema's, die hoofdstukgewijs worden gepresenteerd. Het hoek start bij het individuele kamerlid, om via fractie, commissie, Kamer en volk uit te komen bij opvattingen over democratie en rechtsstaat. Thomassen cum suis trekken als het ware steeds wijdere cirkels rondom het kamerlid. De aeachte ifaevaardiade ... biedt de geachte lezer een schat aan veelal feitelijke informatie. Door de verschillende hoofdstukken heen ontstaat een beeld van de Nederlandse volksvertegenwoordigers, zonder dat van een doorsnee-kamerlid gesproken kan worden. Vragen over de effectiviteit van de bevoegdheden van het parlement, interessant gezien het toenemende aantal parlementaire enquetes, over de rol van de fractie( commissie), fractieleiding en plenaire vergadering, over de verhouding tussen regering en parlement en de verhouding tussen kiezers en gekozenen komen uitgebreid aan de orde; de antwoorden op deze vragen bieden een soms meer, soms minder onthullende blik in de keuken van de twee Kamers.
Het kamerlid
Wie en wat is het Nederlandse kamerlid? De sociografische gegevens zijn voor een ieder die de politiek een beetje volgt weinig verrassend . Ongeveer driekwart van de geenqueteerden blijkt van het mannelijk geslacht, de gemiddelde leeftijd van het kamerlid ligt op 57·3 (Eerste Kamer) respectievelijk 4-7.1 (Tweede Kamer); vijfenveertig procent zegt geen religie aan te hangen en circa zestig procent heeft een universitaire of hogere beroepsopleiding afgerond. Tweevijfde tot de helft van de kamerleden is afkomstig uit de overheidsdienst of het onderwijs. Een ruime meerderheid van de Tweede-Kamerleden had a! voor zijn dertigste jaar politieke ambities, terwijl het gros van de senatoren dat pas later kreeg. Op zichzelf beschouwd zeggen deze gegevens natuurlijk weinig, vergelijking met andere moeten een meerwaarde bieden. De auteurs leggen ze naast de uitkomsten van de voorgaande onderzoeken, waaruit een aantal ontwikkelingen valt af te leiden. Zo blijkt bijvoorbeeld dat het percentage vrouwelijke !eden gestaag toeneemt en er van enige democratisering in de zin van sociale afkomst sprake is. Overigens vindt deze vergelijking niet consequent plaats, de ene keer worden de reeksen van 1968 en/ of 19 79 in de tabellen opgenomen, de andere keer slechts summier in de tekst ofhelemaal niet. Hoe de ontwikkelingen binnen het parlement zich verhouden tot die binnen de maatschappij als geheel blijft in het duister; de auteurs stappen nergens over de grenzen van het Binnenhof. Ver-
gelijking met de bevolkingssamenstelling zou een beeld geven van de mogelijkheden van toegang van verschillende bevolkingsgroepen tot de beide Kamers. Met het oog op de afgelopen verkiezingen .en formatie is vooral het hoofdstuk over de onderlinge partijverhoudingen het bestuderen waard. Gevraagd naar de coalitievoorkeuren van de verschillende fracties ontstaat het onthullende beeld dat partijen op het moment van regeren met het CDA een eerste voorkeur hebben voor een coalitie zonder de christendemocraten. In 1979 ging dit op voor 6o procent van de vvokamerleden, die het kabinet-Van Agt- Wiegel wild en inruilen voor een PvdA-vvo-coalitie, in 1990 gold dat voor 57 procent van de PvdA. Voor de auteurs voldoende reden om te stellen dat, wanneer twee partijen samen geen meerderheid hebben in de Tweede Kamer, een coalitie van PvdA, vvo en o66 'veruit de meest voor de hand liggende en waarschijnlijke optie' is! De aeachte ifaevaardiade.. . is een schier onuitputtelijke bron van empirische informatie. Daar waar lijnen worden getrokken door de drie meetmomenten heen krijgt deze tijdopname meerwaarde. Toch resteert de lezer een aantal vragen na bestudering van deze parlementsenquete. De eerste, zeker niet onbelangrijkste vraag is: 'Wat weet ik nu eigenlijk?' De presentatie van de onderzoeksgegevens is dan wei thematisch geordend, maar blijft fragmentarisch. Een duidelijke, toegespitste vraagstelling had de auteurs wellicht een steuntje in
S&_D61994
BOEKEN de rug kunnen zijn. Hiertoe had een inleidend hoofdstuk, met theoretische verantwoording en geexpliciteerde vraagstelling kunnen dienen, welke de lezer nu node mist. Evenals hij een samenvattend en concluderend eindhoofdstuk mist, waardoor de gegevens veelal in de Iucht blijven hangen. De tweede vraag luidt: 'Waarom moet ik dit weten?' Thomassen geeft in zijn summiere inleiding twee argumenten . Ten eerste zijn kamerleden bij uitstek in staat om te oordelen over het
parlement, ten tweede zijn oordelen en percepties van kamerleden medebepalend voor hun handelen. Het eerste argument lijkt mij bestrijdbaar. Overigens voelt ook Thomassen dit aan, wanneer hij het tegenargument geeft dat kamerleden als deel van het onderzoeksobject niet in staat zijn tot een onbevooroordeeld oordeel. Het tweede argument lijkt mij een open deur: ieders ideeen en percepties zijn medebepalend voor zijn of haar handelen, onafhankelijk van je 'toevallige' professie. Een wat zwaardere theo-
retische onderbouwing had de gepresenteerde enquetegegevens wellicht een duidelijker relevantie en een overzichtelijker context gegeven. Het had een zekere ordening kunnen aanbrengen, waardoor het hoek aan kracht gewonnen zou hebben. N u rest in ieder geval een bron voor verder (vergelijkend) onderzoek. PETER VANDER HEIDEN
is verbonden aan bet Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de K u Nijmesen .
s &..o 6 1994
317 DE TOEKOMST VAN HET VERLEDEN
6
Elders. aileen de regenputten hebben zich verdiept in deze straat waarboven voortijlende wolken vergeefs verlangen naar wat linnen en penselen ooit leefden schilders die het bladgoud van hun eeuwen hebben verzameld in hun straten maar hier niet hier staat een toren die van uur tot uur zijn brons op een palet van stilte mengt met zacht gegons dat onder putdeksels vergadert over morgen Misschien heeft Gisteren een toekomst toebedeeld meer dan de dageraad het dorp heeft Iaten weten zo loopt de straat slechts op een andere straat uit waar eenzaamheid haar nest de brievenbus bevuilt met wat zij schreef terwijl de straat de naam opleest van iemand die men zonder straatnaam zou vergeten Doodeheefver
Commentaar
s &..o publiceerde al eerder een gedicht uit De Buitendijkse Gedichten die nag altijd geen uitgever hebben gevonden. Ten onrechte zoals Hier weer eens mag blijken. Trouw aan de traditie opent de dichter nieuwe vergezichten op uiterst plastische en gew:iekste wijze, kom daar maar eens om vandaag de dag. Overigens hoop ik niet dat onze straat uitloopt op een paarse dwarsstraat, dat zou een kwestie van het eigen nest bevuilen zijn. Ik neem de dichterlijke vrijheid dat te zeggen en die vrijheid gaat nag altijd in het rood gelcleed. REIN BLOEM
Rectificatie In het aedicht jodensavanne (De toekomst van het veri eden s) is een storende zeifout aeslopen: 6psporen in plaats van op sporen. Lees: Reaentijd, verteerd van tropen, dromend van open land, op sporen van het slinaerpad naar stenen nest in het aroen.
5&_061994
318 HOOFDEN
&
ZINNEN
De schaduwkabinetsformatie
INHOUD
Nieuwe Karnerfracties?
Na Tweede-Karnerverkiezingen kijkt heel politiek Nederland gespannen naar de kabinetsforrnatie. Want daarin wordt pas werkelijk beslist wat de kiezers hebben will en zeggen: wie er regeren en wie tot de oppositie veroordeeld zijn. De kiezers staan dan buitenspei maar worden wei door de pers volledig op de hoogte gehouden; de burgers die even een hoofdrol hadden in het theater van de politiek zitten weer netjes op hun plaatsen in de zaal. Ais ze zich tenrninste niet verveeld afwenden van het heie spektakel, van het Ioven en bieden, het paaien en dreigen, het verharden en verzachten van standpunten, het beurtelings stroperig en vloeibaar worden van de taal. En als er dan eindelijk een uitennate gedetailleerd regeerakkoord ligt, nernen weinig burgers de rnoeite hetteiezen. Businessasusual. Politieke cornrnentatoren gaan zich al weer bijna opwinden over de kloof tussen politiek en burger. In de afgelopen kabinetsperiode he eft het parlernent na een vier jaar durend besluitvorrningsproces in rneerderheid besloten alles rand de kabinetsforrnatie bij het oude te Iaten. De discussie over staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing, genoernd naar karnervoorzitter Deetrnan, bieek vrijwel niets op te leveren. In het eindverslag van de cornrnissie heet het nog wei optirnistisch dat 'de relatie tussen kiezer en gekozene wordt verstevigd', maar als het om de formatie gaat kornt dat siechts neer op
tussentijdse rapportage aan het parlernent en weglaten van de inforrnateur als dat kan. Tja, wat dat betreft is het hele onderzoek voor niks geweest. Voor wat de verantwoording over de forrnatie betreft blijven we aangewezen op de pers; de Karner zelf zet zich daarbij buitenspel. Het probieern is dat al die gekozen volksvertegenwoordigers zich tijdens de forrnatie niet gedragen zoais de Grondwet suggereert dat zij dat rnoeten doen, narnelijk ais 'vertegenwoordigers van het geheie Nederlandse voik'. Zij duiken onder in hun fracties. In de beslotenheid van het fractieoverleg speelt zich intussen een schaduwkabinetsforrnatie af die, vergeieken bij de veie aandacht voor de regeringsvorrning, wei erg weinig aandacht krijgt. Voor het praktische functioneren van de dernocratie - voor de staatkundige, staatsrechtelijke en bestuurlijke werkelijkheid - is die schaduwkabinetsforrnatie echter van grate betekenis. In de fracties wordt in een schernerig rnachtsspel bepaaid wie zich tot woordvoerder van welk onderwerp mag rnaken als straks het pariernent aan zijn eigenlijke taak, het bei"nvloeden en controieren van de regering, begint. Als gevoig daarvan wordt het werk van fracties opgesplitst in deeltaken die de verkokering van het overheidsbeleid exact weerspiegeien. Je rnoet irnrners gesprekspartner worden van de arnbtenaren, rnaatschappelijke organisaties (en voorai hun overkoepeiende organisaties) en, ten slotte, de bewindspersonen die zich met het beleid bezighouden. Als er een netwerk is voor het ornroep-
s &__o 6 1994
319 HOOFDEN beleid of de landbouwsubsidies dan Ievert elke fractie keurig een of meer !eden die zich in dat netwerk voegen. De kamer splitst zich op in groepjes van specialisten uit aile fracties die met elkaar deelparlementjes vormen om met de andere participanten in de netwerken te onderhandelen. Er is hier geen sprake van een pri- · maat van de politiek, maar van het netjes innemen van door het script voorgeschreven rollen. AI snel zullen de eerste resultaten zichtbaar worden van de nieuwe bezetting. Er komen nota's, er worden werkbezoeken uitgevoerd, er wordt in over leg getreden, er komen nieuwe wetsvoorstellen die op detailpunten zullen worden geamendeerd. Die wetsvoorstellen zijn uiteraard niet voortgekomen uit belangenafwegingen over sectoren heen. We hebben in Nederland, zoals dat fraai heet, wetsfamilies, conglomeraten van regels in soorten en maten die het werkterrein van een bepaald departement overwoekeren. Had tijdens de verkiezingscampagne iedereen zich nog uitgesproken voor minder regels en minder gedetailleerde regels, voor overzichtelijker en effectievere wetgeving, voor een terugtredende overheid die verantwoordelijkheid toewijst en procedurele waarborgen schept en zelf slechts aanvullend optreedt, dat is allemaal niet zozeer vergeten alswel onmogelijk in de door de netwerken opgevoerde toneelstukken. De overheid is niet de regisseur maar slechts een van de spelers en het kamerlid heeft vaak niet meer dan een figurantenrol, zo ongeveer als de bode die komt binnenhollen om te roe-
&
ZINNEN
pen 'Er is een brief gekomen, majesteit'! Nieuwe kamerleden
De schaduwkabinetsformatie, het verdelen van taken binnen fracties, heeft grote gevolgen, ook als je uit mijn beschrijving van het politieke spel de ironie wegdenkt. Een fractie die zich bezint op haar toekomstige functioneren heeft een unieke kans om daadwerkelijk iets te doen aan staatkundige, staatsrechtelijke en bestuurlijke vernieuwing. Het bestrijden van verkokering, het verbeteren van wet- en regelgeving, het verbeteren van de relatie tussen kiezer en gekozene kan op een bescheiden manier ook gebeuren door het interne en externe optreden van fracties kritisch door te lichten. Waar het heen moet, weet iedereen zo langzamerhand wei: naar een meer dualistische verhouding tussen regering en parlement. Maar dat is een loze kreet zolang de fracties blijven functioneren volgens het patroon dat de afgelopen decennia is gevestigd. Hoe zou het anders kunnen? Je zou de hoeveelheid taken anders kunnen verdelen dan in kleine porties die exclusief aan iemand toevallen. (Het beeld van de portefeuille is in dit verband een veelzeggende metafoor: wat in iemands portefeuille zit is privebezit en moet worden beschermd tegen diefstal!). Daarvoor zijn allerlei methodes: je zou een groter pakket taken aan een groep kamerleden kunnen toewijzen, waarbij alle leden voor elkaar waamemen en met opvattingen naar buiten mogen treden; je zou thematisch taken kunnen verdelen, zodat bij-
voorbeeld bepaalde kamerleden zich met alle wetgeving van aile departementen meebemoeien. Er is vast wel een bestuurskundige te vinden die een aantal voorstellen kan uitwerken. Het gaat om het voor het publiek merkbare resultaat. Oat moet zijn dat er over elk onderwerp van belang kamerleden zijn die in het openbare debat met hun meningen naar voren treden en daarbij als ware volksvertegenwoordigers optreden, hetgeen betekent dat ze zich of ze nu tot een regeringsof een oppositiefractie behoren, onafhankelijk opstellen. Tegenover de regering maar ook, als hun visie op het algemeen belang dat vereist, tegenover hun eigen fractie. Er zal dan nog meer moeten veranderen. Er is bijvoorbeeld teveel fractiediscipline. Er zouden meer vrije kwesties moeten zijn, waar de argumenten tellen en niet de compromissen . Dit vergt uiteraard ook een wat andere opstelling van de regering. Er is een minder gedetailleerd regeerakkoord nodig. Ook moet men af van het idee dat over aile belangrijke zaken de fractie spreekt bij monde van de fractievoorzitter. Dit is eigenlijk een heel ondemocratisch trekje van ons parlementaire bestel, alsof er maar een persoon is die de fractie symboliseert en verder niets dan 'back benchers'. Zullen dit soort ideeen vrome wensen blijven? Misschien niet als de nieuwe kamerleden de constatering van hun voorgangers dat ze te 'ambtelijk' bezig zijn, serieus nemen. Ook niet als men zich realiseert dat er in de publieke beeldvorming voor het parlement en voor de partijen veel te
s &.o 6 1994
3 3 20 HOOFDEN winnen is als parlementariers zich meer inhoudelijk met het publieke debat kunnen bemoeien. Er blijven nu vaak kansen liggen om de loop van dat de bat te be'invloeden en om aan de burgers duidelijk te maken waar men in het politieke proces precies mee bezig is. Een voorbeeld van zo'n gemiste kans is het aftreden van In 't Veld als staatssecretaris van onderwijs. Oat leidde tot een omvangrijk debat over de vraag wat wei ennietkanin de universiteit en over de vraag welke eisen
&
ZINNEN
nu eigenlijk aan bewindslieden in een parlementaire democratie moeten worden gesteld. In die discussies heeft de kamerfractie van de PvdA, ook bij monde van haar voorzitter, geschitterd door afwezigheid. Oat moet wei tot de vraag leiden waar die fractie inhoudelijk gesproken voor staat. Het is wat inconsequent om zo'n kans te Iaten liggen en wei in het algemeen te klagen over gebrek aan ruimte voor politieke Ieiding vanuit het parlement.
Als ik gelijk heb, vindt er naast de kabinetsformatie die alle aandacht van de media opzuigt een minstens even belangrijke schaduwkabinetsformatie plaats in de fracties. Misschien dat men als de taken verdeeld zijn en de werkwijze is vastgesteld, ook daarover eens openheid zou kunnen verschaffen. Het is in elk geval duidelijk wiens taak dat is: die van de fractieleiding. WILLEM WITTEVEEN
Redacteur s &.P
