Raad voor Cultuur
Advies Cyberpolis: de elektronische toegang tot overheidsinformatie
Inhoud
Pagina
Aanbiedingsbrief
1
Kern van het advies
2
Advies 1. De adviesaanvraag 4 2. Wat is het probleem? 4 3. WOB, Franken en Europa 5 4. Van aanbod- naar vraaggericht 6 5. Welke informatie zoekt de gebruiker? 7 6. Cyberpolis: een plein met vele aanvoer- en toegangswegen 7 7. De rol van de bibliotheek 8 8. Implementatie 9 9. Bekostiging en tarifering 10 Noten 12 Bijlagen 1. Verantwoording 2. Schematische voorstelling van Cyberpolis 3. Adviesaanvraag
Raad voor Cultuur
Aan
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen De heer dr. F. van der Ploeg Postbus 25000 2700LZ Zoetermeer
Onderwerp
R.J. Schimmelpennincklaan
toegang tot overheidsinformatie
3 Postbus 61243 2506 AE Den Haag
Mijnheer de Staatssecretaris,
Telefoon Telefax
Hierbij doen wij u het advies van de Raad voor Cultuur toekomen over de (elektronische) toegang tot overheidsinformatie, in het bijzonder de rol van de bibliotheek daarin. Dit advies is het antwoord op uw adviesaanvraag van 24 juni 1999, die bij het advies is gevoegd (zie ook paragraaf 1.). Deze aanvraag volgde op een eerder adviesverzoek van u over beheersing van de informatievloed. Hierover heeft de Raad in mei 2000 een advies en een verkenning uitgebracht (rc-2000.1521/1), die ook van toepassing zijn op de onderhavige problematiek. Verder heeft de Raad in februari 2001 een ongevraagd advies uitgebracht over de rol van de bibliotheek in het kader van de ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’ (zie paragraaf 3.), waarvan dit advies als een meer inhoudelijke uitwerking kan worden beschouwd. Over de problematiek van de toegang tot en de verkrijgbaarheid van overheidsinformatie in het algemeen zijn al diverse belangrijke nota’s uitgebracht. Binnenkort zal ook de door de Ministerpresident ingestelde commissie-Wallage haar rapport uitbrengen. Hoewel het onderhavige advies van de Raad voor Cultuur slechts betrekking heeft op één van de facetten van dit brede vraagstuk zou het toch van betekenis voor het geheel kunnen zijn. De Raad geeft u dan ook in overweging dit advies ter informatie aan de commissieWallage te zenden en wellicht tevens aan de ministers betrokken bij het Nationaal Actieplan Elektronische Snelweg. Hoogachtend,
mr. W. Sorgdrager Voorzitter
dr. J.A. Brandenbarg Algemeen secretaris
070 - 310 66 86 070 - 361 47 27
E-mail
[email protected]
Datum
30 mei 2001 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur Kern van het advies De toegang van de burger tot overheidsinformatie is in Nederland geregeld in een aantal wetten, waaronder de Bekendmakingswet en de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). In verband met de toenemende digitalisering van informatie en de elektronisering van de maatschappij als geheel kwam de commissie Franken (‘Grondrechten in het digitale tijdperk’) in 2000 met verder gaande voorstellen wat betreft de toegankelijkheid en verkrijgbaarheid van overheidsinformatie. Deze voorstellen zijn door de regering gevolgd en dienen als grondslag voor de komende grondwetswijziging. In dit advies baseert de Raad voor Cultuur zich – in aansluiting op zijn eerdere advies hierover - op deze voorstellen. In de praktijk is de toegankelijkheid van overheidsinformatie nog sterk vanuit het aanbod (de producerende overheid) georganiseerd. De gezamenlijke website ‘overheid.nl’ vormt een weinig overzichtelijke vergaarbak van sites en ongesorteerde informatie met onduidelijke zoekwegen en doublures. Ook ontbreken belangrijke verbindingen met de sites van parlement en rechtspraak, alsook met informatiebestanden van andere overheden. Nodig is een meer vraaggerichte benadering, vanuit de optiek van de gebruiker. De gebruiker is niet zozeer geïnteresseerd in de herkomst van de informatie, maar wil een antwoord op zijn vraag. Om het informatieaanbod meer toe te spitsen op de vraag moet informatie worden geselecteerd, geordend, opnieuw verpakt en gelinkt op een wijze die de vrager snel en efficiënt bij zijn doel, het antwoord brengt. De gebruiker moet worden onderscheiden in zijn rol als burger en als consument. Deze rollen hebben te maken met verschillende categorieën overheidsinformatie, die kunnen worden aangeduid als: ‘beleid-in-wording’, het democratisch proces, en ‘bestaand beleid’, zoals regelingen en voorschriften. Informatie van algemene aard moet worden verbonden met informatie van lokaal-regionale betekenis en met informatie van maatschappelijke, educatieve en culturele organisaties en instellingen. Zo ontstaat een virtuele databank met ‘civil society information’, een Cyber-polis. Hier komt overheidsinformatie binnen, die wordt verrijkt met aanvullende en achtergrondinformatie. Via dit toegangspunt wordt men doorgeschakeld naar relevante sites en bestanden. Naar het voorbeeld van de Amerikaanse (electronic) Freedom of Information Act: een elektronische bibliotheek of leeszaal, waar iedere burger de informatie kan vinden die hij nodig heeft. De bibliotheek moet in dit verband een actieve zoektaak vervullen: de bibliotheek als ‘speurhond’ naar ‘verborgen’ overheidsinformatie. Voor het realiseren van een zo ambitieus project is een centrale aanpak nodig met één transparante systematiek en één interface tussen de verschillende bestanddelen. Daarbij wordt een beroep gedaan op de traditionele taak en expertise die de bibliotheek heeft voor het grote publiek bij het helpen vinden van informatie. Via de algemene bibliotheeksite ‘bibliotheek.nl’ wordt het informatieaanbod van de openbare bibliotheken beschikbaar
Pagina
2 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur gesteld. Dankzij verbindingen met elektronische informatiebestanden als de Krantenbank (persinformatie) en PICArta (wetenschappelijke informatie) wordt de toegang tot achtergrondinformatie nog verder uitgebreid. Hieraan kunnen nog talloze andere bestanden met lokaal-regionale en sectorale informatie worden toegevoegd. De Koninklijke Bibliotheek als nationale bibliotheek en de Rijksarchiefdienst kunnen tenslotte een sleutelrol spelen waar het gaat om informatie op nationaal en internationaal niveau. Deze moeten nauw samenwerken met grote centrumbibliotheken en regionale historische centra in een netwerkrelatie. Bijzondere aandacht moet uitgaan naar de toegang tot Europese informatie, waarover onlangs principe-overeenstemming tussen de lidstaten is bereikt. Bij deze instellingen ligt in het bijzonder een taak in de sfeer van de identificatie (kenbaarheid) en duurzame bewaring van elektronische overheidsinformatie. De voorstellen van de Raad sluiten aan bij de ideeën van de commissie Meijer (‘Herstructurering van het openbare bibliotheekwerk’), waarover onlangs door de staatssecretaris overeenstemming is bereikt met de convenantspartners IPO en VNG. Deze voorstellen zijn gericht op meer klantgerichtheid, schaalvergroting, innovatie en extra investeringen om de nieuwe uitdagingen op ICT-gebied het hoofd te bieden. Hiertoe moet nauw worden samengewerkt tussen alle betrokkenen: overheden, koepelorganisaties, aanbieders en intermediairs, ook op lokaal en regionaal niveau en met andere sectoren. Ook in bestuurlijk opzicht is een centrale aanpak vereist. Er zal een projectorganisatie nodig zijn met financiële steun van de rijksoverheid. Het besluit dat de Vereniging van openbare bibliotheken NBLC onlangs genomen heeft voor de oprichting van een ICT Expertisecentrum voor openbare bibliotheken is hierbij een goede steun in de rug. Mede dankzij het project Communicatie Overheid – Burger van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties beschikken alle bibliotheken inmiddels over aansluitingen op internet voor algemeen gebruik (‘De overheid: een open boek’). De Raad bepleit dat het gebruik hiervan in openbare bibliotheken in principe gratis moet zijn (thans is dit nog slechts in 12% van de bibliotheken het geval).
Pagina
3 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur Advies 1. De adviesaanvraag De adviesaanvraag van de staatssecretaris is gericht op de toegang tot en de beschikbaarheid van overheidsinformatie via openbare bibliotheken. Het belang hiervan wordt geplaatst in het licht van het democratisch functioneren van de burger als lid van de rechtstaat en in het kader van gelijke behandeling en gelijke mogelijkheden.1 Door de toepassing van moderne informatie- en communicatietechnologie worden de beschikbaarheid en de toegankelijkheid van informatie voor de burger sterk verbeterd. In dit verband wordt verwezen naar het Europese Groenboek over overheidsinformatie in de informatiesamenleving2 (1998) en het in mei 2000 verwachte advies van de commissie Grondrechten in het digitale tijdperk.3 In verband met de rol van de bibliotheek wordt de vraag gesteld of – op termijn – alle informatie van de overheid in elektronische vorm via internet beschikbaar zal zijn en in welke relatie dit nieuwe aanbod zal staan tot de traditionele (gedrukte) media. Gelden er selectiecriteria voor overheidsinformatie en hoe worden deze toegepast in het informatieaanbod van openbare bibliotheken? Welke taak heeft de bibliotheek bij het toegankelijk en beschikbaar maken, actief selecteren en op waarde leren schatten van (digitale) overheidsinformatie en bij het instrueren en begeleiden van burgers daarbij? Tenslotte wordt gevraagd naar de organisatorische en financiële consequenties. De adviesaanvraag, die dateert van medio 1999, is nog geformuleerd vanuit een meer traditionele kijk op informatievoorziening (relatie tussen elektronische en gedrukte media; vraag naar selectiecriteria voor overheidsinformatie enz.). De Raad voor Cultuur gaat in zijn advies uit van een totaalaanbod van elektronische overheidsinformatie, waar selectie in principe niet aan de orde is.4 Traditionele (gedrukte) media zullen in de visie van de Raad altijd blijven bestaan, maar vormen in dit verband geen nieuw probleem. En voor zover de toegankelijkheid of vindbaarheid hiervan een probleem mag vormen, kunnen nieuwe media en het gebruik van ICT hiervoor in toenemende mate een oplossing bieden. Voor de afbakening van het adviesonderwerp en de gekozen terminologie: zie de Verantwoording in bijlage 1 bij dit advies. 2. Wat is het probleem? Tot voor kort werd buiten de directe overheidssfeer slechts sporadisch gebruik gemaakt van overheidsinformatie. Men wist vaak nauwelijks waarover de overheid beschikte. De kennis bleef veelal beperkt tot wat de overheid zelf actief (via de eigen voorlichting) of passief (naar aanleiding van verzoeken ingevolge de WOB) ter beschikking stelde. De laatste jaren begint men meer en meer in te zien hoe nuttig en zelfs noodzakelijk de informatie is die bij de overheid berust. Niet alleen voor de individuele burger, maar ook voor beroepsbeoefenaren en bedrijven. Vooral het besef dat hiermee het algemeen belang is gediend, heeft de overheid ertoe
Pagina
4 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur gebracht om het beleid ten aanzien van het toegankelijk en verkrijgbaar maken van overheidsinformatie aanzienlijk te verruimen. Een groot aantal beleidsnota’s en studies is aan dit onderwerp gewijd en er worden steeds meer faciliteiten aangeboden om van overheidsinformatie gebruik te maken. Deze ontwikkeling wordt vooral gestimuleerd door de toenemende elektronisering van de overheidsorganisatie en de maatschappij als geheel. Informatie wordt meer en meer in elektronische vorm opgeslagen, ontsloten en aangeboden. Op grote schaal komen departementen en andere overheden met eigen websites, al dan niet onder de paraplu van ‘overheid.nl’.
Pagina
5 Ons kenmerk
Door deze ontwikkelingen wordt de hoeveelheid elektronisch toegankelijke informatie en informatiediensten wel steeds groter, maar daarmee wordt het vinden van de relevante informatie nog niet gemakkelijker. Men wordt vaak overladen met niet ter zake doende informatie, verliest tijd door eindeloos zoeken of raakt het spoor helemaal bijster, ondanks de introductie van geavanceerde zoekmachines of -structuren. Nog zeer recent wees een studie van het Rathenau Instituut5 op het gebrek aan aansluiting tussen het geformuleerde beleid ten aanzien van de beschikbaarstelling van overheidsinformatie en de implementatie daarvan in de praktijk. In dit verband wordt onder meer gewezen op de wildgroei aan websites in de elektronische informatievoorziening van de overheid. Om de bestaande wanorde tegen te gaan acht Rathenau meer coördinatie nodig en commitment op het hoogste beleidsniveau. 3. WOB, Franken en Europa De openbaarheid van overheidsinformatie is in Nederland geregeld in de Wet Openbaarheid van Bestuur. Hoewel de WOB ook in een elektronische context tamelijk ruime interpretaties toelaat, lijkt hij achterhaald door een aantal ontwikkelingen. In de eerste plaats heeft de elektronisering van de overheidsorganisatie bijgedragen tot een gemakkelijkere en snellere toegang en verkrijgbaarheid. In de tweede plaats zijn er enkele belangrijke beleidsnota’s verschenen (Kohnstamm, Van Boxtel6), waarin de reikwijdte van het bestaande openbaarheidsregime is vergroot (uitbreiding tot de sfeer van parlement en rechtspraak; meer openheid en vrijgevigheid). Deze ontwikkelingen zijn bevestigd in de voorstellen van de commissie Grondrechten in het digitale tijdperk (commissie-Franken) voor de aanstaande grondwetswijziging, en het daarop gebaseerde regeringsstandpunt.7 Hierin worden met name de overheidszorg voor een pluriform informatieaanbod en een recht op toegang tot overheidsinformatie voor de burger vastgelegd. Onlangs is ook in Europees verband een standpunt bepaald, dat – ondanks vele inperkingen - uitgaat van de principiële openbaarheid van overheidsinformatie. De voorstellen van Franken c.s. behelzen zoals gezegd een substantiële verruiming van de overheidsverantwoordelijkheid wat betreft het beschikbaar stellen van overheidsinformatie. In de eerste plaats wordt overheidsinformatie opgevat in de brede zin van ‘bij de overheid berustende informatie’, ook in elektronische vorm en als
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur databestanden. Ten tweede wordt uitdrukkelijk de overheidszorg voor de pluriformiteit in het informatieaanbod vastgelegd, evenals die voor de toegang tot overheidsinformatie voor de burger. Deze voorstellen zijn door de regering overgenomen. Weliswaar gaat het Europese openbaarheidsregime aanzienlijk minder ver8, maar dit laat de nationale wet- en regelgeving onverlet. Hier ligt een belangrijke uitdaging niet alleen voor de Nederlandse overheid zelf - als regelgever en als producent van informatie – maar ook voor de media en andere informatiebemiddelaars.9 Een uitdaging die zich niet tot het nationale domein zal beperken, maar zich meer en meer op het Europese zal richten.
Pagina
6 Ons kenmerk
4. Van aanbod- naar vraaggericht De Raad voor Cultuur ziet het grootste probleem bij het verkrijgen van overheidsinformatie niet zozeer in het sturen van het (informatie)aanbod als wel in het ondersteunen van de vraag. Vanuit het aanbod is de grootste zorg hoe de eigen informatie - zo helder en inzichtelijk mogelijk - te presenteren. Het aantal websites stijgt daarbij explosief zonder dat wordt gelet op onderlinge relaties en samenhang. Er wordt niet gekeken of en hoe andere instanties (op een zelfde of verwant terrein) hún informatie aanbieden. Laat staan hoe men gemakkelijk van de ene naar de andere bron kan schakelen. Op dit moment vormt ‘overheid.nl’ nog een vergaarbak van allerlei uiteenlopende sites en ongesorteerde informatie met onduidelijke zoekwegen en doublures. Via deze website wordt men ook niet op een logische wijze doorverbonden met bijvoorbeeld ‘parlement.nl’ of ‘rechtspraak.nl’. Evenmin met informatiebestanden op lokaal of provinciaal niveau. Zo krijgt men nergens een samenhangend overzicht over bijvoorbeeld de voortgang van een wetsontwerp of alle relevante informatie over een bepaald thema of probleem. In dit advies probeert de Raad het probleem daarom van een andere kant te bekijken. Er moet minder worden geredeneerd vanuit de aanbodkant (wat kan allemaal worden geleverd), maar meer vraaggericht vanuit de optiek van de afnemer, de consument van overheidsinformatie (wat is het probleem). Hoe wordt overheidsinformatie beter toegankelijk en bereikbaar gemaakt voor de gebruiker. Voor de gebruiker is juist van belang dat hij relevante informatie over een bepaald onderwerp zo dicht mogelijk bij elkaar vindt, ongeacht de herkomst, de aanbieder. De informatie moet vraaggericht bijeen worden gebracht, in probleemclusters die voor de burger of consument herkenbaar zijn. Informatie moet worden vergaard, geselecteerd, geordend, opnieuw verpakt (‘repackaging’) en ge-linked op een zodanige wijze dat de vrager snel bij zijn doel, het antwoord, de oplossing komt. Dit vormt het klassieke probleem waarmee de bibliotheek als publieke informatiedienst vanouds te maken heeft. In het verleden zijn hiervoor velerlei instrumenten ontwikkeld, al dan niet met behulp van geautomatiseerde systemen. Maar merkwaardig genoeg heeft de bibliotheek in het internet-tijdperk die taak niet of onvoldoende opgepakt. Daarom richt de Raad zich in dit advies overeenkomstig de adviesaanvraag - vooral op de rol van de
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur bibliotheek in dit proces.10
5. Welke informatie zoekt de gebruiker? Om te weten wat voor informatie in een bepaald geval gevraagd wordt of benodigd is, dient men te weten in welke hoedanigheid, in welke rol, met welk doel een gebruiker informatie zoekt. Als het gaat om overheidsinformatie kan de gebruiker worden onderscheiden in zijn rol als burger en als consument. Het maakt verschil of iemand (overheids)informatie nodig heeft omdat hij gebruik wil maken van zijn democratische rechten of plichten of omdat hij op zoek is naar overheidsvoorzieningen of regelingen op het gebied van bijvoorbeeld onderwijs, cultuur, welzijn, gezondheidszorg. Is men als participant in een proces of als consument of als deskundige geïnteresseerd in vragen op het gebied van arbeid, echtscheiding, huur of koop van huizen, bouwvergunningen, belastingen enzovoort? In aansluiting op deze rollen van de gebruiker kan overheidsinformatie betrekking hebben op a. ‘beleid-in-wording’: democratische besluitvormingsprocessen, waarin men wenst te participeren of waarvan men kennis wil nemen, en b. ‘bestaand beleid’: overheidsvoorlichting over regelgeving (bijv. Postbus 51, ook wel ‘service-informatie’ genoemd). Tenslotte heeft de gebruiker in zijn rol als burger niet alleen behoefte aan informatie, maar ook aan communicatie- (inspraak, belastingaangifte) en transactiefaciliteiten (bijv. het elektronisch aanvragen van een vergunning of paspoort). Sleutelbegrippen bij de verbetering van de toegankelijkheid en beschikbaarheid van overheidsinformatie zijn: kenbaarheid, vindbaarheid, hanteerbaarheid, duidelijkheid en niet in de laatste plaats betaalbaarheid van de benodigde informatie (voor het laatste zie paragraaf 9.). Hiervoor is inzicht nodig in vraagpatronen en zoekstructuren. Vanuit haar ervaring als intermediair tussen vraag en aanbod kan de bibliotheek hierbij een belangrijke rol spelen door het combineren van primaire, aanvullende en achtergrondinformatie. 6. Cyberpolis: een plein met vele aanvoer- en toegangswegen Om het probleem van de wildgroei (die ook door Rathenau wordt gesignaleerd), de ontoegankelijkheid en ondoorzichtigheid van het informatieaanbod het hoofd te bieden, is één transparante systematiek nodig, waarin overheidsinformatie (van allerlei herkomst) tezamen met achtergrondinformatie (ook uit nietoverheidsbron) op een logische en efficiënte wijze virtueel bijeen worden gebracht. Er moeten uniforme protocollen en routines worden ontwikkeld en één interface tussen de verschillende bestanddelen. Hiervoor is een centrale aanpak benodigd in de zin van het opzetten van een ‘portal site’, een verzameling startpagina’s, via welke men wordt doorgeschakeld naar andere sites en bestanden. Een virtueel toegangspunt, waar
Pagina
7 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur (overheids)informatie binnenkomt en verrijkt wordt door combinatie met andere informatie en doorschakeling naar relevante websites. Het gaat om een centrale toegang met decentrale en sectorale extensies in de zin van lokale, regionale, sectorale en institutionele informatie(bestanden). Aan de centrale site moet informatie worden gehecht afkomstig van provinciale en gemeentelijke voorlichtings- en archiefdiensten, maatschappelijke organisaties, sociale hulpdiensten, culturele en wetenschappelijke instellingen. Op deze wijze ontstaat een dynamische en intelligente databank, een virtuele bibliotheek met ‘civil society information’ op alle terreinen van maatschappij en cultuur, een Cyber-polis waaruit alle burgers hun informatie kunnen putten. De basis voor dit complexe bestand kan worden gevormd door de landelijke bibliotheeksite ‘bibliotheek.nl’. Deze kan worden gekoppeld met meer toegesneden informatiebestanden (door sommigen ‘sluizen’ genaamd) over onderwerpen van educatief, maatschappelijk, sociaal-economisch of juridisch belang (bijv. over opleidingen, subsidieregelingen, lokale verordeningen, bestemmingsplannen e.d.) en met informatie van lokale en regionale betekenis. Dit impliceert een vorm van ‘repackaging’, het ontwikkelen van een centrale wegwijzerfunctie en associatieve zoekmachines. Op landelijk niveau zou het bibliotheeksysteem in samenwerking met andere sectororganisaties moeten zorgen voor het samenstellen van algemene teksten, alsmede voor verwijzingen naar communicatie- en transactiefaciliteiten (bijv. met behulp van een ‘smartcard’). Voor een schematische voorstelling van Cyber-polis zie bijlage 2. 7. De rol van de bibliotheek Bij de realisatie van Cyber-polis ligt het in de rede dat gebruik wordt gemaakt van de bestaande infrastructuur en expertise van de bibliotheek. In 1998 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het kader van het Project Communicatie Overheid – Burger (COB) een subsidie gegeven voor de aansluiting van alle openbare bibliotheken op internet en de opleiding van bibliotheekpersoneel op dit terrein.11 Als publieke informatievoorziening, die bedoeld is om iedere burger een onbelemmerde en betaalbare toegang te bieden tot een actueel en representatief informatieaanbod, heeft de bibliotheek hier een evidente taak. ‘Bibliotheek’ kan letterlijk worden opgevat als een fysieke, lokale voorziening, die dicht bij de gebruiker staat en voor iedereen gratis toegankelijk is. Zij beschikt zelf over informatie of weet deze uit andere bronnen op te sporen, met behulp van een gelaagd systeem van ‘front’ en ‘back offices’. Maar de bibliotheek kan ook meer overdrachtelijk worden gezien als een systeem, het totale netwerk van bibliotheekinstellingen die elektronisch verbonden zijn, een ‘virtual library’ met toegang tot alle mogelijke informatiebestanden wereldwijd. Tenslotte kan ‘bibliotheek’ worden opgevat als de professionele capaciteit van het totale personeel, die benodigd is voor het opzetten en bijhouden van een geavanceerd informatiesysteem als Cyber-polis.
Pagina
8 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur
Regelmatig gaan stemmen op dat, dankzij internet, intermediaire diensten als de bibliotheek niet meer nodig zouden zijn (hetzelfde wordt gezegd van de uitgeverij). De geoefende informatiegebruiker kan met behulp van ingenieuze zoekmachines op het net in korte tijd alle informatie vinden die hij nodig heeft. Dit gaat inderdaad op voor zover hij over de benodigde apparatuur en vaardigheid beschikt. Maar daarnaast bestaan nog altijd grote groepen burgers waarvoor dit niet zo vanzelfsprekend is en die zich met eigen middelen niet zo gemakkelijk toegang kunnen verschaffen tot de soms kostbare bestanden en systemen. Bovendien betreft het lang niet altijd (alleen) informatie in elektronische vorm, waar vraag naar is. Overheidsinformatie moet vaak worden verbonden met andere informatie over actuele feiten, gebeurtenissen en ontwikkelingen. Vaak is uitleg of verwijzing nodig. Gebruikers moeten leren omgaan met informatiesystemen en -bestanden door middel van persoonlijke instructie, begeleiding en/of gebruikerscursussen. Als instrument voor het grote publiek moet de bibliotheek ook in staat zijn om de informatie aangeboden via ‘overheid.nl’ en andere bronnen in de overheidssfeer toegankelijk en vindbaar te maken voor de gebruiker.12 Dat kan door het selecteren en op bruikbaarheid beoordelen van overheidsinformatie, het ordenen en in context plaatsen van verwante onderwerpen, het gebruiksvriendelijk (her)verpakken van informatie en het toezien op het up-to-date blijven hiervan. In dit verband wil de Raad ook aandacht vragen voor wat men zou kunnen noemen: de ‘search’- of actieve zoektaak van de bibliotheek met betrekking tot openbare overheidsinformatie. Vanouds is het de kracht van de bibliotheek om de wegen te kennen en te wijzen naar relevante informatie in of buiten de bibliotheek. Een goede bibliotheekfunctionaris weet wat er aan informatie over een bepaald onderwerp aanwezig is. In dit verband mag van de bibliothecaris verwacht worden dat hij op de hoogte is van de vigerende openbaarheidsregelingen en de methoden en technieken om daarvan gebruik te maken. Maar eigenlijk zouden zijn kennis en vindingrijkheid nog verder moeten gaan en zich moeten uitstrekken tot nog niet bekende of herkende kennisbronnen: de bibliothecaris als ‘speurhond’ naar ‘verborgen’ informatie! Permanente (bij)scholing is hiervoor een eerste vereiste. Via de algemene bibliotheeksite ‘bibliotheek.nl’ wordt het informatieaanbod van de openbare bibliotheken beschikbaar gesteld. Dankzij verbindingen met elektronische informatiebestanden als de Krantenbank (persinformatie)13 en PICArta (wetenschappelijke informatie)14 wordt de toegang tot achtergrondinformatie nog verder uitgebreid. Hieraan kunnen nog talloze andere bestanden met lokaal-regionale en sectorale informatie worden toegevoegd. Op nationaal en internationaal niveau zouden de nationale bibliotheken tezamen met de nationale archiefdiensten in dit geheel ook een verantwoordelijkheid moeten nemen, met name waar het gaat om overheidsinformatie op nationaal, Europees of nog breder internationaal niveau. Bij deze instellingen ligt in het bijzonder een
Pagina
9 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur taak in de sfeer van de identificatie (kenbaarheid) en duurzame bewaring van elektronische overheidsinformatie.15 Maar ook waar het gaat om de eerder genoemde actieve zoektaak lijkt een rol te zijn weggelegd voor de Koninklijke Bibliotheek en het Algemeen Rijksarchief - naast de media voor meer actuele (nieuws)informatie. 8. Implementatie Het voorstel van de Raad voor Cultuur voor een Cyber-polis betekent een gigantische onderneming, waarvoor alle krachten – zowel aan de aanbodzijde, de overheden, als aan de kant van de intermediairs - gebundeld zullen moeten worden. Het voorgestelde landelijke beleid op dit gebied moet niet worden gezien als een inbreuk op het gedecentraliseerde karakter van de Nederlandse bibliotheekvoorziening, maar als een sociaal-culturele conditie voor het democratisch functioneren van de burger, de ‘civil society’.16 Op landelijk niveau moeten afspraken worden gemaakt en standaarden ontwikkeld. Het gaat om deskundigheid op inhoudelijk, organisatorisch en technologisch gebied, maar vooral om coördinatie en commitment op bestuurlijk niveau (Rathenau). Ook de Europese dimensie zal in het project moeten worden ingebracht, zowel in inhoudelijke (‘content’) als in organisatorische zin (‘connectie’). Wat betreft het bibliotheekaandeel is er alles aan gelegen dat de uitvoering van de voorstellen van de commissie Herstructurering openbaar bibliotheekwerk (onder voorzitterschap van oudstaatssecretaris Meijer) met kracht ter hand wordt genomen. Deze voorstellen zijn gericht op herstructurering, netwerkvorming, schaalvergroting, innovatie en extra financiële middelen.17 Willen de bibliotheken werkelijk een rol van betekenis spelen op dit zich snel ontwikkelende terrein, dan zullen zij voortvarend moeten gaan werken aan een centrale opzet (één gemeenschappelijke ‘portal site’) en standaardisering in plaats van dat iedere bibliotheek haar eigen portaal ontwikkelt.18 Hetzelfde geldt voor de overheden zelf; deze moeten hun dienstverlening en informatievoorziening via de digitale weg beter afstemmen en standaardiseren om onderlinge verbindingen mogelijk te maken en efficiënte informatie-, communicatie- en transactiefaciliteiten te bieden. Op gemeentelijk en provinciaal niveau moeten de bibliotheken allianties sluiten met gemeentelijke en provinciale archief- en voorlichtingsdiensten en met maatschappelijke, culturele en educatieve instellingen. De landelijke Vereniging van Openbare Bibliotheken NBLC zou hierin samen met andere koepelorganisaties een initiërende en stimulerende rol kunnen spelen in nauwe samenwerking met VNG en IPO. Tenslotte zouden ook de Koninklijke Bibliotheek en het Algemeen Rijksarchief bij de organisatie moeten worden betrokken als landelijk expertisecentra voor overheidsinformatie op nationaal en internationaal/Europees niveau. Deze zouden in een netwerkorganisatie moeten samenwerken met andere landelijke koepels, alsook met de grote centrumbibliotheken en regionale historische centra.
Pagina
10 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur De concrete voorbereiding van Cyber-polis moet vorm krijgen in een projectorganisatie, waarin de verschillende overheden, de bibliotheeksector en andere betrokken partijen vertegenwoordigd zijn. Onder verantwoordelijkheid van een breed samengestelde stuurgroep en met een startsubsidie van het rijk moet een plan worden opgesteld en een proefproject voor een deelterrein opgezet. 9. Bekostiging en tarifering Met de organisatie van dit omvangrijke project zullen vele miljoenen gemoeid zijn. De drie overheden dienen hierbij nauw samen te werken en de benodigde middelen beschikbaar te stellen. Deze verplichting vloeit voort uit de plicht van de overheid om voor alle burgers een gemakkelijke en betaalbare toegang te creëren tot actuele en representatieve (overheids)informatie en de faciliteiten te bieden om daarvan gebruik te maken. In de huidige situatie zou het beleid ontwikkeld en gefinancierd kunnen worden in het kader van het koepelconvenant voor de bestuurlijke herstructurering van het openbare bibliotheekwerk, waarover onlangs tussen de drie bestuurslagen overeenstemming is bereikt naar aanleiding van de voorstellen van de commissie-Meijer. Wat betreft het (door)berekenen van kosten voor het verkrijgen van overheidsinformatie bepaalt de WOB dat deze niet meer mogen zijn dan de zgn. verstrekkingskosten, dat wil zeggen de extra kosten die gemaakt moeten worden voor het verschaffen van de informatie die wordt gevraagd (een kopie op papier of diskette, eventueel telecommunicatiekosten).19 Het huidige kabinet wil de toepassing en het gebruik van ICT ook in de relatie overheid – burger stimuleren en de burger een ruime toegang tot overheidsinformatie bieden. Dit betekent dat ook bibliotheken voor overheidsinformatie aan de gebruiker niet méér in rekening mogen brengen dan de kosten van een papieren kopie of een floppy.20 De Raad pleit ervoor dat de overheid voor de bibliotheekwereld op dit gebied een uniform beleid propageert of zelfs voorschrijft; dat dan ook financieel mogelijk moet worden gemaakt. In elk geval zou het gebruik van internet in principe gratis moeten zijn.21 -------------------Dit advies is voorbereid door de commissie Bibliotheken, bestaande uit mevrouw A.F. Skolnik-Kooiman (voorzitter) en de heren prof. dr. J.J. van Cuilenburg en P.J.Th. Schoots (tot 1 maart 2001). Secretaris was drs. A.F. van der Kooi.
Pagina
11 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur
Noten 1
Project Communicatie Overheid – Burger (COB) van het ministerie van BZK. 2 Groenboek Overheidsinformatie, een essentiële hulpbron voor Europa. DG XIII, 1999. 3 In oktober 2000 is ook het regeringsstandpunt over deze problematiek verschenen; zie ook onder 3. 4 Uiteraard dient er wel geselecteerd te worden bij het (individuele) zoeken naar concrete informatie, maar dat raakt niet het aanbod als zodanig. 5 ‘Met elektronische overheidsinformatie het nieuwe millennium in’. Studie door mr. M. de Vries (KUB), aangeboden aan minister Van Boxtel op 27 maart 2001, met bijbehorend ‘Bericht aan het parlement’. 6 Beleidsnota ‘Naar toegankelijkheid van overheidsinformatie’ (staatssecr. BZK 1997). Beleidslijn minister GSI ‘Naar optimale beschikbaarheid van overheidsinformatie’ dd. 20 april 2000 (TK 1999 – 2000, 26 387, nr. 7). 7 Rapport ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’, mei 2000. Regeringsstandpunt (brief min. BZK dd. 16 oktober 2000; TK 2000 – 2001, 27 460, nr.1). 8 Ondanks weerstanden met name uit defensiekringen, is met hulp van het Europese Parlement toch redelijk tegemoet gekomen aan de wensen van meer liberale landen, zoals Nederland en de Scandinavische landen, die meer aansluiten bij de Amerikaanse traditie van de Freedom of Information Act. 9 In zijn beleidslijn suggereert minister Van Boxtel vervanging van de huidige WOB door een ‘Wet op het gebruik van overheidsinformatie’. Ook Rathenau noemt een ‘solide openbaarheidsregeling’ kernpunt van het beleid. Over de rol van de openbare bibliotheek hierin heeft de Raad voor Cultuur op 20 februari jl. een (ongevraagd) advies uitgebracht. 10 ‘Bibliotheek’ staat in deze context ook voor ‘mediatheek’ of ‘documentatie(dienst)’. 11 Het project ‘Overheid, een Open Boek’ werd succesvol afgesloten door minister Van Boxtel op 3 oktober 2000 in Capelle a/d IJssel. 12 Vgl. het Amerikaanse stelsel van ‘electronic libraries’ of ‘reading rooms’ voor overheidsinformatie in digitale vorm, ingevolge de (electronic) Freedom of Information Act. 13 Bibliotheekdienst met persinformatie van de PCMdagbladen (NRC Handelsblad, Volkskrant, Trouw, Algemeen Dagblad). 14 Via de startpagina PICArta wordt de gebruiker verbonden met de catalogi van alle Nederlandse bibliotheken en met andere bibliotheek- en boekinformatiebestanden.
Pagina
12 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
Raad voor Cultuur
15
Ingevolge de traditionele archieffunctie van de Rijksarchiefdienst en de depotfunctie van de Koninklijke Bibliotheek zijn diverse projecten ondernomen in de sfeer van de opslag, ontsluiting en bewaring van digitale informatie. Zo heeft de KB voor dit probleem een samenwerkingsproject met IBM opgezet en wordt onderzoek gedaan naar de zg. emulatietheorie van Jeff Rothenberg. In het kader van The European Library (TEL) wordt sinds februari 2001 door acht nationale bibliotheken, waaronder de KB, samengewerkt bij de ontwikkeling van een zoeksysteem voor de toegang tot nationale depots van elektronische publicaties. Ook door archieven wordt in dit verband samengewerkt. 16 Deze taak vloeit logisch voort uit de kerntaak van de (openbare) bibliotheek, zoals die al sinds jaar en dag is vastgelegd in landelijke en internationale documenten, zoals het Unesco Library Manifesto van 1948. 17 In dit verband kunnen ook de ‘digitale trapveldjes’ van minister Boxtel worden opgenomen; deze zijn in sommige plaatsen bij de bibliotheek ondergebracht. 18 Inmiddels hebben het NBLC en de Nederlandse Bibliotheek Dienst hiervoor een goede aanzet gegeven door de voorbereiding van een ICT Expertisecentrum Openbare Bibliotheken. 19 Dit beleid wordt ook voorgestaan in de nota Toegankelijkheid van de voormalige staatssecretaris Kohnstamm, de Beleidslijn van minister Van Boxtel (ook waar het gaat om hele elektronische informatiebestanden) en in de recente studie van het Rathenau Instituut. In de laatstgenoemde studie klinken overigens heel andere geluiden dan in het eerdere onderzoek van BDO Consultants, waarin wordt gesteld dat in de praktijk veruit de meeste overheidsorganen zich aan de regel houden en zelfs voor 70% in het geheel geen kosten in rekening brengen. 20 Misschien moet in de (bibliotheek)praktijk nog onderscheid worden gemaakt in typen overheidsinformatie, zoals a. teksten, documenten, dossiers b. verrijkte informatie, waaronder databanken (waarvoor vaak betaald moet worden!) c. websites. 21 Dit was ook de aanbeveling van minister Van Boxtel bij de afsluiting van het project ‘Overheid, een Open Boek’ (aansluiting van openbare bibliotheken op internet) op 3 oktober 2000 in Capelle a/d IJssel. Momenteel wordt hiervoor door de meeste bibliotheken nog een bedrag per tijdseenheid in rekening gebracht. Blijkens onderzoek is het gratis aanbieden van internet door bibliotheken gestegen van 8% in 1998 tot 12% in 2000.
Pagina
13 Ons kenmerk
bib-2001.2852/1
