CS
2014
Zvláštní zpráva
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
č.
Je podpora EU na investiční a propagační opatření pro odvětví vína dobře řízena a lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit?
09
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Lucemburk LUCEMBURSKO Tel. +352 4398-1 E-mail:
[email protected] Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA
Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu. Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu). Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014 ISBN 978-92-872-0300-7 doi:10.2865/6724 © Evropská unie, 2014 Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje. Printed in Luxembourg
CS
2014
Zvláštní zpráva
č.
09
Je podpora EU na investiční a propagační opatření pro odvětví vína dobře řízena a lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit? (podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)
Obsah
02
Body
Zkratky
Glosář
I–IX
Shrnutí
1–11
Úvod
1–11
Odvětví vína v EU
12–15
Rozsah a koncepce auditu
16–80
Připomínky
16–34
Část I – Má investiční opatření v rámci společné organizace trhu s vínem vhodnou koncepci a je prováděno s řádným ohledem na zásadu hospodárnosti?
18–21
Není doložena potřeba dodatečných investičních opatření v rámci společné organizace trhu s vínem…
22–25
… a v některých členských státech bylo zpožděno či omezeno provádění investic v rámci společné organizace trhu s vínem…
26–29
Navštívené členské státy poskytují omezenou jistotu, že jsou podporovány pouze finančně životaschopné projekty…
30–34
… a nehodnotí systematicky přiměřenost projektových nákladů
35–64
Část II – Má propagační opatření vhodnou koncepci a je prováděno efektivně?
37–42
Podpora na propagaci se uděluje i velkým společnostem, které už mají silnou reputaci i vývozní tradici…
43–47
… a které by pravděpodobně propagační opatření realizovaly i bez veřejné podpory (efekt mrtvé váhy)
48–51
Nejasná definice způsobilých výdajů do roku 2013
Obsah
03
52–54
Členské státy ne vždy kontrolují, zda v rozporu s předpisy nedochází k dvojímu financování
55–64
Nedostatečná auditní stopa narušuje efektivnost kontrol navštívených členských států, jimiž se má ověřovat existence propagačních akcí a jejich způsobilost
65–80
Část III – Jsou účinky opatření odpovídajícím způsobem doloženy?
65–70
Monitorování a hodnocení opatření se zaměřuje na výstupy a finanční realizaci, ale o dosažených výsledcích nejsou zatím dostatečné informace
71–73
Účinky investic v rámci společné organizace trhu s vínem nelze snadno oddělit od účinků investic v rámci rozvoje venkova…
74–75
Vývoz vína z členských států do třetích zemí vzrostl…
76–80
… ale je těžké určit, do jaké míry to lze přímo přičíst propagačnímu opatření
81–90
Závěry a doporučení
Příloha I – Bilance dodávek vína u hlavních položek na úrovni EU-27
Příloha II – Příloha Xb nařízení Rady (ES) č. 1234/2007
Odpovědi Komise
Zkratky
EFRR: Evropský fond pro regionální rozvoj EU: Evropská unie EU-27: Evropská unie 27 členských států EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova EZZF: Evropský zemědělský záruční fond ha: hektar hl: hektolitr CHOP: chráněné označení původu CHZO: chráněné zeměpisné označení RV: rozvoj venkova USD: dolar Spojených států amerických
04
Glosář
05
Efekt mrtvé váhy: Situace, kdy by byl dotovaný projekt zcela či zčásti realizován i bez grantové podpory. Efektivnost: Zásada efektivnosti spočívá v optimálním vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výstupy či výsledky. Hospodárnost: Zásada hospodárnosti spočívá v dosažení dané úrovně výstupů či výsledků s co nejnižšími náklady. Hospodářský rok: Hospodářský rok pro vinařské produkty (popsané v části XII přílohy I nařízení (ES) č. 1234/2007). Začíná 1. srpna každého roku a končí 31. července následujícího roku. Investiční opatření: Podpora poskytovaná na investice do movitého nebo nemovitého majetku týkajícího se zpracovatelských zařízení, vinařské infrastruktury a marketingu vína, které zlepší celkový výkon podniku a které se týkají jedné či více těchto oblastí: a) produkce či marketing produktů uvedených v příloze XIb nařízení (ES) č. 1234/2007, b) vývoje nových produktů, procesů a technologií souvisejících s produkty uvedenými v příloze XIb. Koncentrovaný hroznový mošt: Koncentrovaný hroznový mošt je nekaramelizovaný hroznový mošt, který se získává částečným odstraněním vody z hroznového moštu libovolnou povolenou metodou s výjimkou přímého ohně. Nouzová destilace: Podpora udělovaná do 31. července 2012 na dobrovolnou či povinnou destilaci přebytečného vína, o níž rozhodnou členské státy v oprávněných případech krize, aby se snížil či odstranil přebytek a zároveň zajistila kontinuita mezi sklizněmi. Odrůdové víno: Vína bez uvedení zeměpisného úvodu, jimž je za určitých podmínek povoleno uvádět hroznovou odrůdu. Tato vína jsou k propagačním opatřením způsobilá. Opatření na restrukturalizaci a přeměnu vinic: Podpora na restrukturalizaci a přeměnu vinic se může týkat pouze jedné či více následujících činností: a) změny odrůdové skladby včetně změny pomocí roubování, b) přemístění vinic, c) zdokonalení technik obhospodařování vinic. Běžná obnova starých vysloužilých vinic se za restrukturalizaci či přeměnu nepovažuje. Podpora pro restrukturalizaci a přeměnu vinic může mít pouze formu: a) náhrady producentům za ztrátu příjmů, která souvisí s prováděním tohoto opatření, b) příspěvku na náklady restrukturalizace a přeměny vinic. Opatření pojištění sklizně: Podpora, která má přispět k udržení příjmů zemědělců, pokud jsou postiženy přírodní pohromou, klimatickými jevy, chorobami rostlin nebo škůdci.
Glosář
06
Opatření pro destilaci konzumního alkoholu: Podpora udělovaná producentům do 31. července 2012 ve formě podpory na jeden hektar na víno destilované na konzumní alkohol. Opatření pro destilaci vedlejších produktů: Podpora poskytovaná na dobrovolnou či povinnou destilaci vedlejších výrobků vinifikace (matolin a vinných kalů), která byla provedena v souladu s podmínkami stanovenými v bodě D přílohy XVb nařízení (ES) č. 1234/2007. Opatření pro vzájemné fondy: Vzájemné fondy poskytují pomoc producentům, kteří se chtějí pojistit proti výkyvům trhů. Podpora Společenství pro zřízení vzájemných fondů může být udělena formou dočasné a postupně se snižující podpory na pokrytí správních nákladů těchto fondů. Toto opatření si žádný z členských států nezvolil. Opatření týkající se zelené sklizně: Zelená sklizeň je úplné zničení nebo odstranění nezralých vinných hroznů, čímž se sníží výnos dané plochy na nulu. Podporu na zelenou sklizeň lze poskytovat jako náhradu formou paušální platby na hektar, jejíž výši určí dotyčný členský stát. Ostatní vína: Vína, která nejsou způsobilá k propagačním opatřením, jako např. stolní vína bez označení hroznové odrůdy. Prémie na vyklučení: Podpora udělovaná pěstitelům révy za trvalé odstranění veškeré révy na jejich pozemku či v jejich zemědělském podniku. Program rozvoje venkova: Dokument vypracovaný členským státem nebo regionem a schválený Komisí, který slouží jako plán pro provádění politiky rozvoje venkova. Programové období: Vnitrostátní programy podpory se sestavují na období pěti let. Prvním programovým obdobím je 2009–2013 a druhým 2014–2018. Propagační opatření: Podpora na informační nebo propagační opatření týkající se vín Společenství. Toto propagační opatření se týká vín s chráněným označením původu nebo zeměpisným označením nebo vín s označením hroznové odrůdy. Toto opatření smí zahrnovat pouze: a) opatření zaměřená na vztahy s veřejností, propagační a reklamní opatření, b) účast na akcích, veletrzích nebo výstavách mezinárodního významu, c) informační kampaně, d) studie o nových trzích potřebné pro rozšiřování odbytu a e) studie vyhodnocující výsledky propagačních a informačních opatření. Podpora Společenství na propagační opatření nesmí činit více než 50 % způsobilých výdajů (článek 103p nařízení (ES) č. 1234/2007).
Glosář
07
Režim jednotné platby: Režim podpory, který nahradil většinu předchozích plateb přímé podpory. V rámci tohoto režimu je podpora oddělena od povinnosti produkovat. Platba podpory v plné výši je však podmíněna tím, že zemědělci musí veškerou svou půdu udržovat v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (GAEC) a musí dodržovat povinné požadavky na hospodaření (SMR) – tzv. požadavek „podmíněnosti“. Členské státy mohou poskytovat podporu pěstitelům vína tím, že jim přidělí platební nároky ve smyslu kapitoly 3 hlavy III nařízení (ES) č. 1782/2003 v souladu s bodem O přílohy VII tohoto nařízení. Řádné finanční řízení: Podle článku 27 finančního nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (dále jen „finanční nařízení“) (Úř. věst. L 248, 16.9.2002) zahrnuje řádné finanční řízení zásady hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Účinnost: Zásada účinnosti spočívá v dosažení příslušných stanovených cílů a zamýšlených výsledků. Vnitrostátní program podpory / národní rámec: Členské státy, které jsou producenty vína, využívají finanční prostředky v rámci společné organizace trhu s vínem EU k financování zvláštních opatření podpory na pomoc odvětví vína (článek 103i nařízení (ES) č. 1234/2007). Členské státy překládají Komisi pětileté programy podpory, které obsahují opatření v souladu s předpisy platnými pro odvětví vína (článek 103k nařízení (ES) č. 1234/2007). Vývozní náhrady: Jako součást společné zemědělské politiky Evropská unie stanovuje pro určité zemědělské produkty minimální cenové hladiny. Tyto minimální cenové hladiny jsou v mnoha případech u stejných produktů vyšší než světové ceny. V případě, že je nutno zemědělské produkty vyvážet do třetích zemí (tj. mimo EU), je zapotřebí překlenout rozdíl mezi cenovou hladinou v EU a ve světě. Tato kompenzace se provádí tím, že jsou vývozcům propláceny vývozní náhrady. Vývozní náhrady se liší v čase a podle odvětví a jejich produktů.
08
Shrnutí
I
Evropská unie (EU) je největším producentem vína na světě. V roce 2008 přistoupila Rada k reformě společné organizace trhu s vínem. Tato reforma měla za hlavní cíl zvýšit konkurenceschopnost producentů vína v EU a také zajistit rovnováhu mezi nabídkou a poptávkou v kontextu dlouhodobého strukturálního přebytku nabídky nad poptávkou. Hlavními finančními nástroji reformy byly dočasný režim klučení a zřízení vnitrostátních programů podpory, u nichž si členské státy mohou mezi 11 opatřeními, která jsou k dispozici, zvolit taková, která nejlépe odpovídají jejich konkrétní situaci.
II
V rámci jednoho ze svých minulých auditů1 se Účetní dvůr zabýval opatřením na klučení vinic, které mělo v první řadě vyvážit nabídku a poptávku. U současného auditu Účetní dvůr zkoumal, zda je investiční a propagační podpora pro odvětví vína dobře řízena a zda lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit. Dospěl přitom k závěru, že řízení investiční a propagační podpory pro odvětví vína bylo v prvních letech negativně ovlivněno koncepčními i prováděcími nedostatky, na které upozorňuje tato zpráva, a že dopad této podpory na konkurenceschopnost vín z EU nebyl vždy doložen.
III
Potřeba dodatečného investičního opatření specificky pro odvětví vína není prokázána, neboť takové opatření již existuje v rámci politiky rozvoje venkova. Toto dodatečné opatření tak zvyšuje složitost, vytváří administrativní překážky a v některých členských státech vedlo ke zpožděním v realizaci opatření nebo k nepřiměřeně omezenému rozsahu způsobilých investic. V době auditu musela být v členských státech výrazná část původně přidělených prostředků na toto investiční opatření převedena na jiná opatření v rámci vnitrostátních programů podpory.
IV
Investiční opatření nebylo prováděno s řádným ohledem na zásadu hospodárnosti. Většina z kontrolovaných členských států nezajistila, aby podporu dostaly jen životaschopné projekty. Existuje zároveň riziko nadměrných výdajů, neboť přiměřenost projektových nákladů nebyla systematicky vyhodnocována.
V
Propagační akce jsou často využívány ke konsolidaci trhů namísto získávání trhů nových či zpětného získávání trhů starých. V rozporu s úmyslem upřednostňovat malé a střední podniky byly financovány i velké podniky.
VI
Členské státy nebyly při realizaci propagačního opatření dostatečně selektivní. Účetní dvůr narazil na jasné případy toho, kdy příjemci by náklady na propagační akce vynaložili i bez podpory EU. Náklady na propagační opatření, režijní náklady a také náklady prováděcích subjektů nebyly dostatečným způsobem odůvodněny: příslušná podkladová dokumentace byla nedostatečná či chybná. To narušuje účinnost dokumentárních kontrol členských států, které mají ověřit realizaci a způsobilost propagačních akcí.
VII
V programovém období 2014–2018 se mají finanční prostředky, které jsou v rozpočtu členskými státy určeny pro propagační opatření, více než zdvojnásobit v porovnání s prostředky vynaloženými v předchozím programovém období2. Vzhledem k obtížím, které členské státy měly i s čerpáním rozpočtu pro období 2009–2013 původně vyčleněného na propagační akce, existuje riziko, že je rozpočet na období 2014–2018 stanoven v příliš velkém objemu, což ohrožuje dodržování zásad řádného finančního řízení.
2 1
Zvláštní zpráva č. 7/2012: Reforma společné organizace trhu s vínem: dosavadní pokrok (http://eca.europa.eu).
V programovém období 2009–2013 bylo na propagační opatření vynaloženo 522 milionů EUR. Na programové období 2014–2018 členské státy přidělily na propagační opatření 1 156 milionů EUR (EU-27). To představuje oproti prostředkům vynaloženým v předcházejícím období nárůst ve výši 121 %.
Shrnutí
VIII
V Komisi ani kontrolovaných členských státech dosud není k dispozici dostatek relevantních informací, z nichž by vyplývaly přímé výsledky, které lze opatřením přičíst. V případě investičního opatření nelze efekt investic v rámci společné organizace trhu s vínem snadno oddělit od efektu investic v rámci rozvoje venkova. V případě propagačního opatření zahrnují použité ukazatele výsledků celou řadu proměnných, na které propagační akce nemají vliv. Výsledky opatření tak dosud nebyly doloženy.
IX
Na základě těchto připomínek Účetní dvůr doporučuje: Pro investiční opatření: a) Aby Komise zracionalizovala tento program podpory, měla by monitorovat absorpci prostředků a analyzovat potřebu takovéhoto opatření a také posoudit, zda právě odvětví vína ve srovnání s ostatními zemědělskými odvětvími potřebuje dodatečnou investiční podporu. b) Členské státy by měly zmírnit riziko pro hospodárnost tím, že budou systematicky posuzovat přiměřenost projektových nákladů a finanční životaschopnost žadatelů. Výsledky tohoto posuzování by měly být vhodným způsobem zdokumentovány. Komise by měla zajistit, aby členské státy tyto kontroly účinně uplatňovaly. Pro propagační opatření: a) Platné nařízení by nemělo umožňovat, aby příjemce v různých programových obdobích předkládal propagační program pro tytéž cílené země. Komise by rovněž měla omezit rozsah opatření, pokud jde o způsobilost propagace značek, a měla by klást větší důraz na usnadňování přístupu k propagačnímu opatření pro malé a střední podniky.
09 b) Aby Komise minimalizovala riziko efektu mrtvé váhy, měla by zajistit, aby členské státy v rámci svých výběrových postupů od příjemců vyžadovaly jasné prokázání toho, že potřebují podporu EU a že z rozpočtu EU nebudou financovány běžné provozní náklady. c) Komise by měla zajistit, aby vedlejší náklady (jako např. náklady prováděcího subjektu a režijní náklady) byly řádně odůvodňovány a aby byly omezeny na maximální procentní sazby celkových nákladů. d) Členské státy by měly zajistit dostatečnou auditní stopu, která propojí všechna opatření propagační podpory s konkrétními a vhodně dokumentovanými akcemi. e) Komise by měla vyžadovat, aby členské státy vyhodnocovaly výsledky propagačních projektů podrobněji. Zejména by měly výsledky propagačních akcí být posuzovány na úrovni příjemců spíše než za celé odvětví vína EU. Členské státy by také měly lépe využívat zprávy předkládané příjemci na konci propagačních akcí, aby vyhodnocovaly výsledky těchto akcí a prováděly konsolidaci jejich výsledků. f) Po uplynutí dostatečného časového období by Komise měla provést analýzu toho, jak zvýšený rozpočet určený pro vnitrostátní programy podpory pro období 2014–2018 odpovídá potřebám odvětví vína EU a zda je v souladu s absorpční kapacitou členských států. Na základě této analýzy by Komise měla rozpočet případně upravit a zajistit tak, aby byly členské státy motivovány k větší efektivnosti při realizaci opatření.
10
Úvod
Odvětví vína v EU
01
Evropská unie je největším producentem vína na světě. Se zhruba třemi miliony hektarů vinic produkuje EU průměrně 158 milionů hl vína za rok. Roční průměrná spotřeba v EU činí přibližně 127 milionů hl3. V hospodářském roce 2011/12 bylo do třetích zemí vyvezeno přibližně 23 milionů hl vína a naopak dovezeno bylo 14 milionů hl, což odpovídá tržní hodnotě 8,6 miliardy EUR a 2,4 miliardy EUR4 (v uvedeném pořadí) (viz bilance dodávek vína v příloze I).
02
V roce 2005, kdy Komise zahájila svou přípravnou práci na reformě společné organizace trhu s vínem, vykazovala produkce vína strukturální přebytek v odhadovaném objemu 18,5 milionu hl.
03
Ve sdělení Radě a Evropskému parlamentu5 Komise uvedla, že hlavním důvodem pro reformu společné organizace trhu je rostoucí nerovnováha mezi nabídkou a poptávkou. V roce 2007 Komise zveřejnila hodnocení dopadu 6, v němž se posuzoval stav odvětví vína v EU. Toto hodnocení dopadu potvrdilo neudržitelnost tržní nerovnováhy a také ztrátu konkurenceschopnosti vín EU v porovnání s víny pěstovanými mimo Unii.
04
V roce 2008 proběhla prostřednictvím nařízení Rady (ES) č. 479/20087 reforma společné organizace trhu s vínem. Jak uvádí hodnocení dopadu, hlavními dvěma cíli této reformy bylo:
3
Eurostat, bilance dodávek vína, průměr za posledních pět hospodářských roků (2007/08–2011/12).
4
Zdroj údajů: Eurostat, databáze COMEXT, extrakce údajů ke dni 24. července 2013.
—— zvýšit konkurenceschopnost evropského vína,
5
KOM(2006) 319 v konečném znění ze dne 22. června 2006.
6
SEK(2007) 893 v konečném znění ze dne 4. července 2007.
7
Nařízení Rady (ES) č. 479/2008 ze dne 29. dubna 2008 o společné organizaci trhu s vínem, o změně nařízení (ES) č. 1493/1999, (ES) č. 1782/2003, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 3/2008 a o zrušení nařízení (EHS) č. 2392/86 a (ES) č. 1493/1999 (Úř. věst. L 148, 6.6.2008, s. 1). V srpnu 2009 bylo toto nařízení zrušeno a společná organizace trhu s vínem byla včleněna do jednotné společné organizace trhu zřízené nařízením Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (Úř. věst. L 299, 16.11.2007, s. 1).
8
Zůstala jen destilace vedlejších produktů, neboť jejím účelem je zajistit kvalitu produkce vína a výrobu vína šetrnou k životnímu prostředí.
—— zajistit lepší rovnováhu mezi nabídkou a poptávkou.
05
Počínaje 1. srpnem 2008 byla postupně utlumována intervenční opatření na trzích (jako např. destilace, vývozní náhrady a skladovací opatření) a k 31. červenci 2012 byla tato opatření ukončena úplně8. Výdaje na tržní intervence klesly z 364 milionů EUR v roce, který předcházel realizaci společné organizace trhu s vínem (tj. hospodářský rok 2007/08), na nulu v hospodářském roce 2012/13.
11
Úvod
06
Hlavními finančními nástroji reformované společné organizace trhu s vínem na programové období 2009–2013 jsou: a) Dobrovolné vyklučení vinic, jehož cílem bylo vytvořit odvětví vína přizpůsobené tržním podmínkám, a to tím, že se umožní natrvalo odstranit méně konkurenceschopné vinice. Tento program byl ukončen v hospodářském roce 2010/11 a v jeho rámci byla vyklučena plocha 161 166 ha vinic. Finanční prostředky EU, které byly na program vyčleněny, činily přibližně 1 025 milionů EUR. b) Vnitrostátní programy podpory nazývané někdy též „národní rámce“: členskému státu je dán k dispozici konkrétní rozpočet, aby připravil pětiletý program podpory, který bude tvořit několik opatření ze seznamu 11 opatření, která jsou k dispozici9. Takového programy podpory jsou pak předkládány Komisi ke schválení. Roční rozpočet na vnitrostátní programy podpory dostává 18 členských států. Pro první pětileté programové období činí celkový rozpočet 5,3 miliardy EUR. Příslušné roční rozpočty podle jednotlivých členských států jsou uvedeny v příloze II. c) Převody částek10 do stávajících programů rozvoje venkova, aby se zvýšila podpora rozvoje venkova v regionech, kde se vyrábí víno.
07
Kromě režimu jednotné platby11 byly finančně nejdůležitějšími opatřeními, která členské státy ve svých vnitrostátních programech podpory na programové období 2009–2013 zavedly, restrukturalizace a odrůdová přeměna vinic (43 % rozpočtu pro programy vnitrostátní podpory, tj. více než 2 miliardy EUR v průběhu pětiletého období) a propagační a investiční opatření (každé z těchto dvou opatření představuje 10 % rozpočtu na vnitrostátní programy podpory, tj. 522 a 518 milionů EUR (v uvedeném pořadí) (viz graf 1). Tato tři opatření společně mají zvýšit konkurenceschopnost odvětví vína a odrážejí také záměr v rámci společné organizace trhu s vínem přejít z intervenčních opatření na trhu na tržně orientovaná opatření.
9
Těmito opatřeními jsou: restrukturalizace a přeměna vinic, zelená sklizeň, vzájemné fondy, pojištění sklizně, investice, destilace vedlejších produktů a rovněž tři dočasná opatření, jejichž platnost skončila 31. července 2012 (destilace konzumního alkoholu, nouzová destilace a použití koncentrovaného hroznového moštu).
10 Částky stanovené v čl. 190a odst. 2 nařízení (ES) č. 1234/2007, které vycházejí z historických výdajů podle nařízení Rady (ES) č. 1493/1999 ze dne 17. května 1999 o společné organizaci trhu s vínem (Úř. věst. L 179, 14.7.1999, s. 1) na intervenční opatření zaměřená na regulaci trhů podle čl. 3 odst. 1 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1). 11 Režim jednotné platby je jedním z opatření, která jsou v rámci vnitrostátních programů podpory k dispozici, ale nepovažuje se za opatření, které přímým způsobem přispívá ke konkurenceschopnosti odvětví vína. V období 2009–2013 na něj bylo přiděleno 510 milionů EUR.
12
Graf 1
Úvod
Podíl nejdůležitějších opatření u vnitrostátních programů podpory (programové období 2009–2013) Uzavřená opatření** 13 %
Jiné* 14 % Restrukturalizace 43 % Režim jednotné platby 10 % Investice 10 %
Propagace 10 %
* Destilace vedlejších produktů, pojištění sklizně, zelená sklizeň a probíhající plány v souladu s nařízením (ES) č. 1493/1999. ** Opatření uzavřená od hospodářského roku 2012/13: destilace konzumního alkoholu a nouzová destilace, podpora pro koncentrovaný hroznový mošt. Zdroj: Komise – finanční tabulka předložená členskými státy, říjen 2013.
08
Investiční opatření spočívá v podpoře poskytované na investice do movitého nebo nemovitého majetku týkajícího se zpracovatelských zařízení, vinařské infrastruktury a marketingu vína. Cílem této podpory je zlepšení celkové výkonnosti podniků12. Členské státy musí definovat způsobilé investiční operace. Maximální sazba podpory činí 40 %13 způsobilých investičních nákladů, které se u projektů vybraných Účetním dvorem mohou pohybovat od 6 000 EUR za nový systém na uzavírání lahví po 10,3 milionu EUR za budovu a vybavení nového družstva, které nově sdružuje několik doposud samostatných družstev.
12 Článek 103u nařízení (ES) č. 1234/2007. 13 Sazba ostatní podpory: 50 % v regionech zařazených mezi regiony způsobilé v rámci cíle „konvergence“ podle nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1260/1999 (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25), 75 % v nejvzdálenějších regionech podle nařízení Rady (ES) č. 247/2006 ze dne 30. ledna 2006, kterým se stanoví zvláštní opatření v oblasti zemědělství ve prospěch nejvzdálenějších regionů Unie (Úř. věst. L 42, 14.2.2006, s. 1), nebo 65 % u menších ostrovů v Egejském moři ve smyslu nařízení Rady (ES) č. 1405/2006 ze dne 18. září 2006, kterým se stanoví zvláštní opatření pro zemědělství ve prospěch menších ostrovů v Egejském moři a kterým se mění nařízení (ES) č. 1782/2003 (Úř. věst. L 265, 26.9.2006, s. 1).
13
Úvod
09
Propagační opatření představuje „informační nebo propagační opatření týkající se vín Společenství ve třetích zemích za účelem zlepšení jejich konkurenceschopnosti v těchto zemích“14. Toto opatření zahrnuje: —— opatření zaměřená na vztahy s veřejností, propagační a reklamní opatření, která především zdůrazňují výhody výrobků Společenství, zejména pokud jde o jakost, bezpečnost potravin a šetrnost k životnímu prostředí, —— účast na akcích, veletrzích nebo výstavách mezinárodního významu, —— informační kampaně, zejména o systémech Společenství týkajících se označení původu, zeměpisných označení a ekologické produkce, —— studie o nových trzích potřebné pro rozšiřování odbytu, —— studie vyhodnocující výsledky informačních a propagačních opatření15.
10
Maximální sazba podpory pro propagační opatření činí 50 % způsobilých výdajů, které se u projektů vybraných Účetním dvorem mohou pohybovat od 30 000 EUR za akce v oblasti styku s veřejností po 32,6 milionu EUR za úplný soubor propagačních opatření popsaných v předcházejícím bodě.
11
Investiční a propagační opatření spadající pod vnitrostátní program podpory podléhají sdílenému řízení mezi Komisí a členskými státy. Znamená to, že celkovou odpovědnost za řízení příslušných opatření má Komise, přestože je jejich provádění svěřeno členským státům. Provádění investičních a propagačních opatření a souvisejících kontrolních systémů jsou tedy do velké míry v odpovědnosti členských států16. Koneční příjemci těchto opatření jsou povinni dodržovat podmínky stanovené právními předpisy EU a vnitrostátními či regionálními právními předpisy.
14 Na základě nařízení Rady (ES) č. 3/2008 ze dne 17. prosince 2007 o informačních a propagačních opatřeních na podporu zemědělských produktů na vnitřním trhu a ve třetích zemích (Úř. věst. L 3, 5.1.2008, s. 1) může Komise přímo udělit grantovou podporu na informační kampaně o systému klasifikace vín Evropské unie. Takovéto informační kampaně obecné povahy se liší od konkrétních opatření podpory, jimiž se zabývá tato zpráva. Dne 21. listopadu 2013 Komise navrhla zrušit a nahradit nařízení (ES) č. 3/2008. Podle tohoto návrhu by měla být podpora k dispozici pro informační a propagační opatření propojující víno a jiné zemědělské produkty, ale za předpokladu, že v rámci jiných opatření EU nebyla udělena žádná jiná podpora. 15 Článek 103p nařízení (ES) č. 1234/2007. 16 Článek 76 nařízení Komise (ES) č. 555/2008 ze dne 27. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem, pokud jde o programy podpory, obchod se třetími zeměmi, produkční potenciál a kontroly v odvětví vína (Úř. věst. L 170, 30.6.2008, s. 1), kterým se provádí základní nařízení Rady o společné organizaci trhu s vínem, stanoví, že „aniž jsou dotčena zvláštní ustanovení tohoto nařízení nebo jiné právní předpisy Společenství, zavedou členské státy kontroly a opatření v míře nezbytné pro zajištění řádného používání nařízení (ES) č. 479/2008 a tohoto nařízení. Musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů Společenství.“
Rozsah a koncepce auditu 12
Poslední zvláštní zpráva, kterou Účetní dvůr vydal k tématu společné organizace trhu s vínem, byla zveřejněna v roce 201217. Zpráva se zabývala dvěma finančně nejdůležitějšími režimy podpory v rámci společné organizace trhu s vínem: vyklučováním vinic a restrukturalizací a odrůdovou přeměnou vinic a zkoumala v první řadě příspěvek těchto režimů k nastolení rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou na trhu s vínem EU, což je jedním ze dvou hlavních cílů reformy (viz bod 4). Aby mohl dokončit svůj audit reformy společné organizace trhu s vínem, zahrnul nyní Účetní dvůr do auditu i hlavní opatření pro konkurenceschopnost vybraná členskými státy v jejich vnitrostátních programech podpory: tj. investiční a propagační opatření. Cílem auditu bylo odpovědět na následující otázku: „Je podpora EU na investiční a propagační opatření pro odvětví vína dobře řízena a lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit?“
13
Při auditu se zjišťovalo, zda měla investiční a propagační opatření vhodnou koncepci. Účetní dvůr rovněž přezkoumával monitorovací a hodnoticí údaje, které byly k dispozici, s cílem posoudit, zda se Komisi a členským státům podařilo dosáhnout očekávaných výsledků efektivním způsobem. Co se týče investičního opatření, Účetní dvůr již dříve provedl audit efektivnosti podobných investičních opatření v rámci politiky rozvoje venkova18. Účetní dvůr se proto nyní zaměřil na aspekty související s hospodárností tohoto opatření, jako např. finanční životaschopnost podporovaných investic a také přiměřenost jejich nákladů. Tento rozsah auditu se odráží v následujících třech hlavních podotázkách:
a) Má investiční opatření v rámci společné organizace trhu s vínem vhodnou koncepci a je prováděno s řádným ohledem na zásadu hospodárnosti? b) Má propagační opatření vhodnou koncepci a je prováděno efektivně? c) Jsou účinky opatření odpovídajícím způsobem doloženy?
14
Audit se zaměřil na projekty financované mezi hospodářskými roky 2008/09 a 2010/11, a pokrýval tedy první tři roky provádění reformy. Účetní dvůr navštívil příslušné útvary Komise a tyto členské státy a regiony: Rakousko, Francii (regiony Akvitánie a Languedoc‑Roussillon), Itálii (regiony Lazio a Benátsko), Portugalsko a Španělsko (region Katalánsko). Na těchto navštívených pět členských států připadá 95 % výdajů na propagační opatření a 82 % výdajů na investiční opatření v prvním programovém období (2009–2013).
14
17 Zvláštní zpráva č. 7/2012. 18 Zvláštní zpráva č. 8/2012, 1/2013 a 6/2013 (http://eca.europa.eu).
Rozsah a koncepce auditu
15
Návštěva na místě byla provedena u celkem 37 příjemců, z nichž u 23 se jednalo o propagační projekty, u 11 o investiční projekty a u 3 o propagační a investiční projekty. Pro přezkum formou dokumentární kontroly bylo dále vybráno 73 projektů. Celkově bylo analyzováno 113 projektů (79 se týkalo propagačních opatření a 34 investičních opatření)19. Vzorek byl založen na významnosti projektů a typech příjemců s cílem vybrat takovou škálu projektů, které představují typické projekty financované v příslušném členském státě.
15
19 Bylo analyzováno více propagačních projektů než investičních projektů. Důvodem je to, že ve dvou členských státech bylo provádění zvoleného investičního opatření zpožděno a jeden členský stát se rozhodl toto opatření neprovádět.
16
Připomínky
Část I – Má investiční opatření v rámci společné organizace trhu s vínem vhodnou koncepci a je prováděno s řádným ohledem na zásadu hospodárnosti?
Není doložena potřeba dodatečných investičních opatření v rámci společné organizace trhu s vínem…
18
Pro řádné finanční řízení má zásadní význam dobrá koncepce. V rámci investičního opatření se veřejná podpora poskytuje stejnému typu podniků, které jsou způsobilé pro financování EU i v rámci politiky rozvoje venkova. Aby bylo opatření spadající do společné organizace trhu s vínem kvalitně koncipováno, mělo by odpovídat přesně zjištěným potřebám, které nejsou stávajícími opatřeními pokryty. Také by nemělo způsobovat prováděcím orgánům zbytečnou administrativní zátěž.
Bez ohledu na svou specifickou aplikaci v odvětví vína (spíše než obecnou aplikaci ve všech zemědělských odvětvích) má investiční opatření v rámci společné organizace trhu s vínem v zásadě stejný rozsah jako opatření investiční podpory v rámci rozvoje venkova č. 121 („Modernizace zemědělských podniků“) a č. 123 („Přidávání hodnoty zemědělským a lesnickým produktům“). Kromě toho, jak ukazuje rámeček 1, je cíl opatření v rámci jednotné organizace trhu s vínem stejný jako u zmíněných dvou investičních opatření spadajících pod rozvoj venkova.
17
19
16
Aby mohly členské státy investiční opatření provádět s řádným ohledem na zásadu hospodárnosti, měly by zavést správní kontroly a postupy na zajištění toho, aby: a) byla podpora udělována finančně životaschopným projektům: aby se neplýtvalo veřejnými prostředky na projekty, které předčasně skončí, členské státy by prostřednictvím přiměřených kontrol životaschopnosti měly analyzovat finanční situaci žadatele a tuto analýzu doložit; b) byly projektové náklady vykazované příjemci přiměřené. Tato kontrola by měla být prováděna za pomoci vhodného hodnoticího systému, jako např. referenčních nákladů, srovnáním počtu nabídek nebo prostřednictvím hodnoticí komise.
Nová organizace trhu s vínem dává k dispozici vinařským oblastem větší objem podpory, neboť se v rámci programu rozvoje venkova zvyšují rozpočtové prostředky určené pro tyto oblasti. V souladu s přílohou Xc nařízení (ES) č. 1234/2007 činí od roku 2011 toto zvýšení 121,4 milionu EUR20 ročně.
20 Pro roky 2009, 2010 činil tento převod rozpočtových prostředků 40,5 a 80,9 milionu EUR (v uvedeném pořadí).
17
Rámeček 1
Připomínky
Investiční opatření mají v rámci společné organizace trhu s vínem i rozvoje venkova stejný cíl a) Investiční opatření v rámci společné organizace trhu s vínem (čl. 103u odst. 1 nařízení (ES) č. 1234/2007): „Podporu lze poskytnout pro hmotné nebo nehmotné investice do zařízení na zpracování, infrastruktury vinařského závodu a obchodování s vínem, které zvyšují celkovou výkonnost podniku […]“. b) Opatření 121 v rámci rozvoje venkova (čl. 26 odst. 1 nařízení (ES) č 1698/200521): „Podpora podle čl. 20 písm. b) bodu i) se poskytuje pro hmotné nebo nehmotné investice, které: a) zlepšují celkovou výkonnost zemědělského hospodářství […]“. c) Opatření 123 v rámci rozvoje venkova (čl. 28 odst. 1 nařízení (ES) č. 1698/2005): „Podpora podle čl. 20 písm. b) bodu iii) se poskytuje pro hmotné nebo nehmotné investice, které: a) zlepšují celkovou výkonnost podniku […]“. 21 Nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20 září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1).
20
V období 2009–2013 zahrnulo investiční opatření do svých vnitrostátních programů podpory devět členských států (Česká republika, Německo, Španělsko, Francie, Itálie, Kypr, Maďarsko, Rakousko a Slovensko) a devět členských států (Bulharsko, Řecko, Litva, Lucembursko, Malta, Portugalsko, Rumunsko, Slovinsko a Spojené království) tak neučinilo22. Portugalsko se rozhodlo investiční opatření do svého programu vnitrostátní podpory nevčlenit, neboť mělo za to, že v rámci programu rozvoje venkova je k dispozici již dostatečný objem podpory. To odpovídá skutečnosti: pro programové období rozvoje venkova 2007–2013 bylo na odvětví vína v Portugalsku vyčleněno 13,5 % celkového rozpočtu dvou opatření investiční podpory v rámci rozvoje venkova.
21
Účetní dvůr konstatuje, že není zřejmé, proč odvětví vína potřebovalo doplňkovou investiční podporu, neboť takováto podpora byla již k dispozici pro všechna zemědělská odvětví v rámci politiky rozvoje venkova a rozpočtové prostředky z programu rozvoje venkova na podporu vinařských oblastí byly navíc zvýšeny (viz bod 19). Rozhodnutí o této dodatečné podpoře rovněž nebylo založeno na žádné studii či analýze.
22 Litva přidělila svůj celý národní rámec na propagaci. Lucembursko (od hospodářského roku 2009/10), Malta a Spojené království přidělily své národní rámce v plné výši na režim jednotné platby.
18
Připomínky
… a v některých členských státech bylo zpožděno či omezeno provádění investic v rámci společné organizace trhu s vínem…
22
Vzhledem k tomu, že investiční opatření jak v rámci společné organizace trhu s vínem, tak v rámci rozvoje venkova probíhala od hospodářského roku 2008/09 souběžně, bylo nutné minimalizovat riziko dvojího financování. Po členských státech se tudíž požadovalo, aby v rámci opatření spadajících pod společnou organizaci trhu s vínem financovaly opatření, která jsou rozdílná od opatření financovaných v souladu s programy rozvoje venkova23. Nutnost vymezit dělicí linii mezi dvěma velmi podobnými opatřeními (a zejména pak hranici mezi opatřením 123 v rámci rozvoje venkova a investičním opatřením v rámci společné organizace trhu s vínem) spolu s nutností zajistit její respektování zvýšily členským státům administrativní zátěž. Musely totiž před prováděním investičního opatření v rámci společné organizace trhu s vínem nejprve upravit své stávající programy rozvoje venkova.
23
V Itálii a Španělsku vedla nutnost vymezit uvedenou dělicí linii k výraznému zpoždění u investičního opatření v rámci společné organizace trhu s vínem24. V těchto členských státech jsou programy rozvoje venkova řízeny na regionální úrovni, takže uvedenou „dělicí linii“ musel stanovit každý region. Realizace tohoto opatření v rámci společné organizace trhu s vínem měla tříleté zpoždění. V Itálii bylo vynaloženo pouze 44 % z původně odhadované částky.
24
Ve Španělsku kromě toho dělicí linie mezi operacemi způsobilými v rámci jednotlivých opatření výrazným způsobem omezila rozsah opatření spadajícího pod společnou organizaci trhu s vínem. I když se obsah investičních opatření v rámci rozvoje venkova nezměnil, pro podporu spadající pod společnou organizaci trhu s vínem byly způsobilé pouze investice provedené španělskými příjemci v EU, ale mimo území španělského státu. V důsledku toho Španělsko vynaložilo pouze 295 000 EUR za jediný předložený projekt, a to navzdory původnímu odhadu 148 milionů EUR, které měly být vynaloženy v celém období 2009–2013.
25
V Rakousku a Francii byla tato dělicí linie stanovena na ústřední úrovni a investiční opatření bylo realizováno bez zpoždění již v hospodářském roce 2008/09.
Navštívené členské státy poskytují omezenou jistotu, že jsou podporovány pouze finančně životaschopné projekty…
26
Nařízení (ES) č. 1234/2007 v čl. 103u odst. 2 stanoví, že „podpora se neposkytuje podnikům nacházejícím se v obtížích25“. Špatná finanční situace podniku, který v době podání grantové žádosti nebyl považován za podnik v obtížích, může ohrozit životaschopnost projektu, který tento podnik předložil. Podle stávajících právních předpisů nemají členské státy výslovnou povinnost provádět před udělením podpory kontrolu životaschopnosti projektů.
23 Čl. 20 odst. 2 nařízení (ES) č. 555/2008: „Do podpory podle článku 15 nařízení (ES) č. 479/2008 v rámci vnitrostátního programu podpory v souladu s hlavou II uvedeného nařízení nesmí být zařazena žádná akce v určitém členském státě nebo regionu, na kterou se vztahuje podpora v rámci programu pro rozvoj venkova uvedeného členského státu nebo regionu podle nařízení (ES) č. 1698/2005.“ 24 COM(2012) 737 v konečném znění z 10. prosince 2012 v části 4.3 uvádí: „Problémy s odlišením obdobných činností v programech rozvoje venkova způsobily zpoždění v provádění tohoto opatření, zejména v Itálii a ve Španělsku.“ 25 Pokyny Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích: „podnik se nachází v potížích, pokud není schopen skoncovat pomocí vlastních nebo cizích finančních prostředků, které mu poskytují jeho majitelé / podíloví vlastníci nebo věřitelé, se ztrátami, které podnik z krátkodobého nebo střednědobého hlediska s určitostí dovedou do hospodářského zániku, pokud nezasáhne stát“.
19
Připomínky
27
Rámeček 2
Komise členským státům neposkytla žádné pokyny, co se týče postupů pro výběr projektů pro investiční opatření. Při auditu bylo zjištěno, že ze čtyř navštívených členských států, které investiční opatření provádějí, pouze jeden region v Itálii (Benátsko) prováděl smysluplné kontroly životaschopnosti včetně ověřování finanční situace příjemců (viz rámeček 2). V regionu Lazio v Itálii byl uplatňován méně podrobný hodnoticí systém založený na porovnání účetní závěrky žadatele za rok předcházející investici s očekávanými účinky investice v účetní závěrce roku následujícího po investici.
28
V Rakousku a Francii vycházely postupy výběru ze zásady „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“. I když podniky v potížích nebyly způsobilé, kvůli nedostatečným postupům výběru nebylo zaručeno, že ze všech způsobilých projektů budou vybrány pouze ty životaschopné (viz rámeček 2).
Kontroly životaschopnosti: příklady osvědčených postupů a naopak postupů s nedostatky V Itálii (region Benátsko) byla stanovena výběrová kritéria včetně informačního nástroje na hodnocení předpokládané výkonnosti investice na základě ekonomických údajů poskytnutých příjemcem. Financovány mohly být pouze projekty vykazující hospodářskou udržitelnost, tj. neživotaschopné projekty byly automaticky vyloučeny. V Rakousku Účetní dvůr narazil na investiční projekt na lahvovací linku, který byl udělen v roce 2009 družstvu, jež je v současné době v likvidaci. Neexistovalo žádné kritérium výběru, jež by umožnilo zjistit, že projekt tohoto družstva nebyl vzhledem k jeho finanční situaci udržitelný. Družstvo bylo schváleno pro podporu navzdory tomu, že před investicí vykazovalo záporné roční výsledky a snižující se kapitál a nejméně od roku 2006 rovněž setrvalý úbytek členů.
29
Ve Španělsku výběrové postupy zahrnují vyhodnocení životaschopnosti projektu i finanční situace příjemce. Pro výběr určitého projektu však není vyžadováno žádné minimální bodové hodnocení.
20
Připomínky
… a nehodnotí systematicky přiměřenost projektových nákladů
30
Členské státy by měly provádět kontrolu projektových žádostí s cílem zajistit, aby náklady, které mají být proplaceny z prostředků EU, byly přiměřené, včetně ověření žádostí porovnáním s referenčními náklady a předložení různých nabídek, aby tak bylo cíle opatření dosaženo za přiměřených nákladů26, tj. efektivně. Při auditu se zkoumalo, zda členské státy zavedly formální systém na vyhodnocování přiměřenosti nákladů.
31
Při auditu bylo zjištěno, že pouze dva ze čtyř navštívených členských států, které investiční opatření prováděly, tyto postupy uplatňovaly. Itálie (Benátsko a Lazio) a Španělsko hodnotí přiměřenost nákladů pomocí formálních postupů před schválením žádosti. Žadatelé musí pro své investiční operace předkládat tři různé nabídky a z těchto tří nabídek provést výběr. Platnost výběru může být posouzena externím hodnotitelem.
32
Posuzování přiměřenosti nákladů italskými orgány (Benátsko a Lazio) však bylo negativně ovlivněno tím, že za způsobilé investiční náklady bylo považováno pořízení dřevěných sudů pro zrání vína, ačkoli tyto sudy obvykle musí být po třech letech vyměněny. Ve Francii a Rakousku takovéto investice za způsobilé operace považovány nebyly.
33
Ačkoli v nedávno vydaných pokynech27 Komise považuje pořízení sudů za potenciálně způsobilou investici, nařízení vyžaduje trvání investice po dobu nejméně pěti let28. Jelikož sudy se většinou používají pouze tři roky, jejich pořízení není s tímto požadavkem EU v souladu. Omezená životnost těchto investic vytváří významné riziko, že sudy mohou být koupeny jako náhrada za ty stávající a nikoliv za účelem zvýšení kapacity pro zrání vína.
34
Ve Francii a Rakousku nemělo hodnocení přiměřenosti nákladů formální podobu. Hodnocení zde spoléhalo na odborné zkušenosti osoby, která žádost prověřovala. Účetní dvůr tak nenalezl žádné důkazní informace o tom, že by tyto členské státy systematicky posuzovaly přiměřenost projektových nákladů. Kromě toho neexistovala žádná povinnost předkládat různé nabídky od potenciálních dodavatelů.
26 Čl. 24 odst. 2 nařízení Komise (EU) č. 65/2011 ze dne 27. ledna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005, pokud jde o provádění kontrolních postupů a podmíněnosti s ohledem na opatření na podporu rozvoje venkova (Úř. věst. L 25, 28.1.2011, s. 8), který je v souladu s čl. 77 odst. 5 nařízení (ES) č. 555/2008 použitelný pro investice v rámci společné organizace trhu s vínem, stanoví, že: „[administrativní kontroly žádostí o podporu zahrnují zejména ověření]: přiměřenosti předložených nákladů, která se hodnotí pomocí vhodného systému hodnocení, jako např. referenčních nákladů, porovnání různých nabídek nebo hodnotícího výboru“. 27 Pokyny provádění vnitrostátních programů podpory v odvětví vína v souladu s nařízeními (ES) č. 1234/2007 a (ES) č. 555/2008 ze dne 25. února 2013. 28 Podle článku 72 nařízení (ES) č. 1698/2005, na který odkazuje článek 103u nařízení (ES) č. 1234/2007.
21
Připomínky
Část II – Má propagační opatření vhodnou koncepci a je prováděno efektivně?
Podpora na propagaci se uděluje i velkým společnostem, které už mají silnou reputaci i vývozní tradici…
35
37
Propagační opatření „se vztahují na vína s chráněným označením původu nebo s chráněným zeměpisným označením nebo na vína s označením moštové odrůdy“29. Všechna ostatní vína nejsou pro tato propagační opatření způsobilá.
36
Aby mělo propagační opatření řádnou koncepci a bylo efektivně prováděno, mělo by: —— cílit na příjemce, kteří potřebují veřejné dotace na dosažení cílů opatření, kterými jsou posílení pověsti jakostního vína z Unie a znovuzískání starých trhů a proniknutí na nové trhy30, —— upřednostňovat mikropodniky a malé a střední podniky31, —— být realizováno takovým způsobem, který zajistí existenci dostatečné auditní stopy, aby bylo možno doložit realizaci i způsobilost propagačních akcí.
Přestože normotvůrce upřednostňuje podporu malých a středních podniků, ve všech členských státech s výjimkou Rakouska byla podpora na propagaci udělena velkým vinařským společnostem s dlouhou vývozní tradicí32. Některé z těchto velkých firmem jsou ve třetích zemích již zastoupeny prostřednictvím lokálních partnerů nebo tam mají své vlastní distributory a obchodní sítě. Potřeba podpory takovýchto společností z rozpočtu EU tak není zřejmá (viz rámeček 3). Navíc skutečnost, že je k dispozici podpora EU na takovéto účely, vede tyto podniky k tomu, že úměrným způsobem snižují své vlastní financování propagačních opatření.
38
Účetní dvůr se v této souvislosti domnívá, že granty získané v rámci propagačního opatření spadajícího pod společnou organizaci trhu s vínem nepřispívají efektivně k posílení pověsti jakostního vína z Unie nebo znovuzískání starých trhů a proniknutí na nové trhy. V případě velkých společností, které jsou na těchto trzích již dobře zavedeny, má opatření spíš ten účinek, že chrání či konsoliduje stávající tržní podíly. Vzhledem k tomu, že konsolidování přítomnosti na určitém trhu je činnost trvalého rázu za účelem zachování přítomnosti a viditelnosti na tomto trhu, se příspěvek EU na podobný typ opatření stává v takovýchto případech v zásadě částečnou dotací provozních nákladů těchto podniků.
29 Čl. 103p odst. 2 nařízení (ES) č. 1234/2007. 30 5. bod odůvodnění nařízení (ES) č. 479/2008. 31 Článek 4 nařízení (ES) č. 555/2008: „Přednost se dává mikropodnikům, malým a středním podnikům […]“. 32 Ve Španělsku, Francii, Itálii a Portugalsku měli někteří z kontrolovaných příjemců již před financováním v rámci společné organizace trhu s vínem založeny dceřiné společnosti na trzích třetích zemí za účelem marketingu. Ve Španělsku dva velcí příjemci realizovali propagační akce v zemích, kde byli usazeni více než 60 let.
22
Rámeček 3
Připomínky
Příklady grantů na propagaci udělených známým a velkým producentům vína Dotované propagační akce pro šampaňské V letech 2009–2012 bylo vynaloženo 2,4 milionu EUR finančních prostředků EU na dotování propagačních akcí pro producenty šampaňského. Reputace chráněného označení původů (CHOP) „champagne“ má přitom již dlouholetou tradici. Španělsko (Katalánsko): na šest příjemců připadalo 88 % celkového schváleného financování pro období 2009–2011 Ve Španělsku (Katalánsko) se zřetelně upřednostňuje udělování propagační podpory příjemcům, jejichž mezinárodní zastoupení i zkušenosti s vývozem jsou již silné. V důsledku toho byla velká část finančních prostředků na propagaci pro období 2009–2011 udělena několika velkým společnostem. Ve zmíněném období byla 79 žadatelům udělena podpora v celkové výši 15,2 milionu EUR. Z této částky bylo 88 %, tj. 13,4 milionu EUR, uděleno šesti žadatelům tvořeným společnostmi nebo skupinami společností, které všechny mají více než 750 zaměstnanců a jejichž roční obrat přesahuje 200 milionů EUR (takovéto společnosti nejsou přitom způsobilé pro investiční opatření).
39
To potvrzuje skutečnost, že tito velcí příjemci každoročně žádají o propagační dotace pro akce na stejných trzích třetích zemí, jakými jsou např. Spojené státy, které jsou nejčastěji cíleným trhem33. Tato propagační opatření tudíž nemohou být považována za opatření, která mají za cíl otevřít nové trhy nebo znovu získat trhy již existující.
40
Když vstoupilo v platnost nařízení (ES) č. 555/2008, nemohla být podpora na propagační opatření udělena danému příjemci pro danou třetí zemi na více než tři roky. Toto nařízení však bylo následně dvakrát změněno a při každé změně byla prodloužena možnost pro stejné příjemce využívat podporu na delší dobu. První změna nařízení zakotvila možnost jednorázově obnovit programy na propagační akce, a to na období ne delší než dva roky34. Druhá změna stanovila možnost, aby příjemci z minulého programového období dostali opětovně podporu ve stejné třetí zemi, na kterou se zaměřili35, a to po maximální dobu pěti let. Příjemci tak mohou získat granty na propagační opatření v jedné zvolené zemi na celé programové období 2009–2013 a v dalších programových obdobích (2014–2018 a dále) svá propagační opatření obnovovat.
33 KOM(2011) 774 v konečném znění ze dne 18. listopadu 2011, s. 11. 34 Čl. 1 odst. 1 nařízení Komise (EU) č. 772/2010 ze dne 1. září 2010, kterým se mění nařízení (ES) č. 555/2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem, pokud jde o programy podpory, obchod se třetími zeměmi, produkční potenciál a kontroly v odvětví vína (Úř. věst. L 232, 2.9.2010, s. 1). 35 Ćl. 1 odst. 2 písm. a) prováděcího nařízení Komise (EU) č. 202/2013 ze dne 8. března 2013, kterým se mění nařízení (ES) č. 555/2008, pokud jde o předkládání programů podpory v odvětví vína a obchod se třetími zeměmi (Úř. věst. L 67, 9.3.2013, s. 10), stanoví, že „pro každé programové období podpora propagačních a informačních akcí netrvá u daného příjemce v dané třetí zemi déle než tři roky; v případě potřeby však může být jedenkrát prodloužena na období nejdéle dvou let“.
23
Připomínky
41
Účetní dvůr je toho názoru, že tyto dvě změny nařízení nabídly motivaci k propagačním opatřením směřujícím ke konsolidování trhů, což není cíl stanovený v právních předpisech EU (viz bod 38).
42
Kromě toho nejsou z finanční podpory vyloučena reklamní opatření na podporu zavedených obchodních značek. Účetní dvůr odhalil celou řadu případů, kdy financování EU pouze nahradilo výdaje na reklamu, které předtím nesly podniky. Účetní dvůr zastává názor, že podpora reklamy na zavedené obchodní značky, při níž financování EU jen nahrazuje předchozí komerční financování nesené samotným podnikem, neodpovídá původnímu účelu opatření, kterým je podporovat trh s vínem spíše než zavedené značky (viz též bod 44).
… a které by pravděpodobně propagační opatření realizovaly i bez veřejné podpory (efekt mrtvé váhy)
43
V programovém období 2009–2013 byly částky vyčleněné na financování propagačních projektů vyšší, než byla poptávka po podpoře. Za situace, kdy jsou na propagační opatření přiděleny dostatečné finanční prostředky, mají členské státy tendenci spíše podporovat všechny způsobilé projekty než uplatňovat přísná výběrová kritéria, která by zajistila, aby veřejnou
podporu dostaly jen ty nejlepší ze způsobilých projektů. V tomto ohledu bylo při auditu zjištěno, že žádný z kontrolovaných členských států neprověřoval, zda žadatelé veřejnou podporu skutečně potřebují. Poskytování grantů příjemcům, kteří by danou investici do propagačních opatření uskutečnili i bez finanční dotace (tzv. efekt mrtvé váhy), snižuje efektivnost finančních prostředků EU, neboť pro dosažení cílů propagačního opatření nejsou veřejné výdaje potřebné.
44
Při auditu byly zjištěny ve čtyřech z pěti kontrolovaných členských států jasné případy efektu mrtvé váhy. Jako příklad uvádí níže tabulka rozpočet na propagaci příjemců z Francie, Rakouska a Portugalska pro roky 2007 a 2008 (tj. před realizací reformy společné organizace trhu s vínem) a roky 2009–2011 (tj. při provádění propagačních opatření v rámci společné organizace trhu s vínem). Audit zjistil, že v těchto případech nahradily finanční prostředky EU významnou část předchozích nákladů na propagaci, které podniky vynakládaly. Výdaje portugalského příjemce v roce 2008 činily 1,2 milionu EUR, ovšem v roce 2009 došlo ke snížení jeho rozpočtových výdajů na propagaci na 0,3 milionu EUR, přičemž dalších 0,3 milionu EUR bylo financováno EU. Podobný trend byl pozorován i u rakouských a francouzských příjemců. To dokládá, že financování EU místo zvýšení celkových výdajů na propagační opatření jen nahradilo podstatnou část zdrojů, které předtím podniky na tyto účely vynakládaly. Na tento jev poukázaly již auditní útvary Komise ve svých auditních zprávách.
24
Tabulka
Připomínky
Finanční prostředky EU u některých příjemců částečně nahrazují stávající propagační výdaje Země příjemce
Země, na niž je opatření zacíleno
Rozpočet na propagaci v EUR Výdaje příjemce na propagaci
Portugalsko
USA
Závazek k finančním prostředkům EU ve schválené žádosti Celkem Výdaje příjemce na propagaci
Francie
USA
Závazek k finančním prostředkům EU ve schválené žádosti Celkem
Rakousko
45
USA Švýcarsko
Výdaje příjemce na propagaci Vyplacené finanční prostředky EU
Kromě toho Účetní dvůr zjistil, že v několika případech granty EU pokrývaly interní náklady, které byly vynaloženy ještě před zavedením propagačního opatření. Například ve Španělsku byly financovány mzdové náklady36 zaměstnanců, kteří byli u příjemce zaměstnáni na úplně stejné pozici v oblasti řízení propagace ve třetích zemích již od roku 2002. Navíc pod nákladovou položkou „dlouhodobé obchodní mise“37 byly za způsobilé výdaje považovány interní náklady, které by byly jinak neseny příjemcem, jako např. pronájem kanceláří, zdravotní pojištění a dvě dodatečné mzdy.
Celkem
46
2007
2008
2009
2010
2011
910 200
1 164 900
323 866
304 305
304 200
0
0
323 866
304 305
304 200
910 200
1 164 900
647 732
608 610
608 400
1 045 000
1 186 000
725 000
743 500
797 500
0
0
725 000
743 500
797 500
1 045 000
1 186 000
1 450 000
1 487 000
1 595 000
26 983
54 278
58 442
46 143
25 993
0
0
0
8 215
25 064
26 983
54 278
58 442
54 358
51 057
V případech, kdy dotace EU nahrazuje část stávajících propagačních nákladů nebo když slouží k pokrytí výdajů, které by příjemce stejně vynaložil, má Účetní dvůr za to, že výdaje hrazené rozpočtem EU vykazují jednoznačný efekt mrtvé váhy, a že se tedy jedná o neefektivní využití finančních prostředků EU.
36 V hospodářském roce 2008/09 tento příjemce vykázal „mzdové náklady“ ve výši 90 761 EUR. 37 55 515 EUR pro hospodářský rok 2008/09.
25
Připomínky
47
Jak bylo vysvětleno výše, vzhledem k tomu, že disponibilní částka přidělená členskými státy na propagační opatření byla vyšší než skutečná poptávka, členské státy nebyly nijak motivovány k tomu, aby uplatňovaly účinné postupy výběru. Bez ohledu na těžkosti s čerpáním sníženého přídělu na období 2009–201338 byl příděl prostředků na propagaci plánovaný pro příští programové období (2014–2018) dále zvýšen, a to na 1 161 milionů EUR, přestože nebyla provedena žádná analýza dokazující zvýšenou potřebu financování39. Při zvážení všech případů neefektivnosti, které byly popsány v předchozích bodech, zastává Účetní dvůr názor, že tím, že se dá pro toto opatření k dispozici nadměrný objem finančních prostředků, naroste výrazným způsobem riziko neefektivního využití prostředků.
Nejasná definice způsobilých výdajů do roku 2013
48
Způsobilé výdaje nebyly definovány ani v nařízení (ES) č. 1234/2007, ani v nařízení (ES) č. 555/2008. Neexistence právní definice „způsobilých výdajů“ vedla k nejasnostem a také k nestabilitě vnitrostátních ustanovení týkajících se uplatňování tohoto opatření. Byla pak nutná adaptační fáze, během níž byla ve vnitrostátních předpisech provedena řada vyjasnění a změn40. To zapříčinilo, že jednotlivé členské státy uplatňovaly odlišné postupy. V některých členských státech také různé kontrolní orgány vykládaly pojem „způsobilé výdaje“ různým způsobem.
49
Nařízení (ES) č. 555/2008 bylo v nedávné době změněno 41 za účelem vyjasnění některých aspektů „způsobilých výdajů“. Pozměněné nařízení stanoví, že osobní náklady jsou způsobilé. Avšak článek 13 nařízení (ES) č. 1290/2005 o financování společné zemědělské politiky stanoví, že „EZFRV nepřebírá výdaje související se správními a osobními náklady členských států a příjemců podpory z EZFRV“. Ustanovení nařízení (ES) č. 555/2008, kterými se opatření řídí, jsou tak ve zřejmém rozporu s příslušným nařízením (ES) č. 1290/2005.
38 V červnu 2008 činil první objem finančních prostředků přidělených na propagační opatření členskými státy v jejich vnitrostátních programech podpory téměř 830 milionů EUR. V říjnu 2013 byl tento příděl snížen o 37 %, tj. na 522 milionů EUR. S výjimkou Rumunska všechny členské státy, které se rozhodly realizovat propagační opatření, snížily svůj odhad z roku 2008 a prostředky musely být opětovně přiděleny na jiná opatření. 39 Údaj vychází z vnitrostátních programů podpory členských států předložených Komisi v srpnu 2013 (EU-28).
50
40 Například Francie k provádění propagačního opatření vydala nejméně osm právních dokumentů.
51
41 Prováděcí nařízení Komise (EU) č. 752/2013 ze dne 31. července 2013, kterým se mění nařízení (ES) č. 555/2008, pokud jde o vnitrostátní programy podpory a obchod s třetími zeměmi v odvětví vína (Úř. věst L 210, 6.8.2013, s. 17).
Osobní náklady by neměly být způsobilé, neboť usnadňují vznik efektu mrtvé váhy (viz bod 45).
Nejnověji vydané pokyny Komise 42, které však nejsou právně závazné 43, vyjasňují určité otázky týkající se způsobilých výdajů.
42 Pokyny k provádění vnitrostátních programů podpory v odvětví vína podle nařízení (ES) č. 1234/2007 a (ES) č. 555/2008 – Propagace vína na trzích třetích zemí – ze dne 26. dubna 2013. 43 Upozornění o vyloučení právní odpovědnosti, které figuruje na titulní straně pokynů, uvádí: „Účelem těchto pokynů je napomoci členským státům. Jsou poskytovány pouze k informačním účelům a jejich obsah nemá sloužit jako náhrada za konzultování všech příslušných právních zdrojů nebo využití odborného právního poradenství tam, kde je to vhodné […]“.
26
Připomínky
Členské státy ne vždy kon trolují, zda v rozporu s předpisy nedochází k dvojímu financování
52
Členské státy jsou povinny zajistit kontroly, které mají zamezit tomu, aby v rozporu s předpisy docházelo ke dvojímu financování v rámci předpisů o společné organizaci trhu s vínem a zároveň v rámci jiných programů Společenství či vnitrostátních programů.
54
V některých členských státech není vzhledem k souběžné existenci několika národních/regionálních možností financování podpory propagace vína na trzích třetích zemí zajištěna transparentnost podpor na propagační opatření pro odvětví vína EU. Ačkoli ve Francii existuje vnitrostátní právní rámec, který vylučuje akumulaci jiných podpor s podporami v rámci společné organizace trhu s vínem, není zde riziko dvojího financování řádným způsobem řízeno. Účetní dvůr ve skutečnosti zjistil případy dvojího financování (viz rámeček 4.)
53
Rámeček 4
V Portugalsku čtyři ze šesti navštívených příjemců využívali podporu EU jak v rámci společné organizace trhu s vínem, tak v rámci Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR). Ačkoli Účetní dvůr nezjistil případy dvojího financování, přetrvává vzhledem k absenci důkazních informací o křížových kontrolách, které mají portugalské řídicí orgány provádět u výdajů z EFRR, riziko dvojího financování stejných výdajů ze dvou zdrojů EU.
Příklad dvojího financování z prostředků EU i vnitrostátní podpory ve Francii Na stejnou propagační akci dostal příjemce 2 000 EUR z prostředků EU v rámci společné organizace trhu s vínem a 4 250 EUR z vnitrostátního programu podpory. Ačkoli se nejedná o významnou částku, tento případ dokládá, že francouzské orgány řádným způsobem neprověřují riziko dvojího financování.
27
Připomínky
Nedostatečná auditní stopa narušuje efektivnost kon trol navštívených členských států, jimiž se má ověřovat existence propagačních akcí a jejich způsobilost
55
Kontroly mají být účinné, přiměřené a mají mít odrazující účinek, aby tak zajistily přiměřenou ochranu finančních zájmů Společenství. Na rozdíl od investičního opatření právní rámec EU u propagačních operací výslovně nepožaduje provádění kontrol na místě, ale zdůrazňuje potřebu toho, aby kontroly byly účinné a odrazující44.
56
Rámeček 5
Z pěti navštívených členských států provádí pouze Itálie kontroly na místě ve třetích zemích během realizace propagačních akcí. Ostatní členské státy propagační akce ve třetích zemích nekontrolují. Španělsko provádí kontroly na místě pouze na svém území a pouze u propagační akce „Informativní zájezdy (pro novináře, dovozce, koordinátory trhu atd.) do vinařských oblastí“.
57
Mnohá propagační opatření (jako např. ochutnávky vín) se vyznačují tím, že mají časově omezenou a nehmotnou povahu – v tom smyslu, že po sobě nezanechávají žádnou fyzickou stopu, kterou lze následně zkontrolovat. Vzhledem k tomu, že se neprovádějí kontroly na místě, má tak zásadní důležitost podrobná auditní stopa, která umožní úplné sesouhlasení specifické propagační akce s odpovídajícími fakturami.
44 Článek 76 nařízení (ES) č. 555/2008: „[Členské státy] zavedou kontroly a opatření v míře nezbytné pro zajištění řádného používání nařízení (ES) č. 479/2008 a tohoto nařízení. Kontroly a opatření musí být účinné, přiměřené a odrazující, aby poskytovaly odpovídající ochranu finančních zájmů Společenství.“
58
Ve Španělsku, Francii, Itálii a Rakousku bylo při auditu zjištěno, že přezkoumávané faktury často neuváděly dostatečně podrobné údaje o povaze realizovaných propagačních akcí. Tyto faktury zpravidla odkazují na rámcovou smlouvu o propagaci či na realizovanou propagační akci, ale neuvádějí již žádné podrobnosti o jednotlivých výdajových položkách, které se příslušné propagační akce týkají.
59
V Itálii určití poskytovatelé propagačních služeb systematicky předkládali takovéto rámcové faktury, k nimž nebyla přiložena žádná podkladová dokumentace umožňující přiřadit vykázané náklady ke konkrétním propagačním akcím (viz rámeček 5).
Rámcová faktura, k níž nebyla přiložena žádná jiná dokumentace a která byla proplacena z finančních prostředků EU V Itálii byla pro vyplacení podpory předložena faktura, v níž bylo uvedeno: „Propagační program pro italské víno: únor–duben 2011 – 482 743,47 USD“. Z prostředků EU bylo proplaceno 50 % této částky. Fakturovaná částka nebyla doložena žádnými dalšími podrobnostmi či podkladovou dokumentací (jako např. kopiemi faktur za jednotlivé položky nákladů, které byly vynaloženy během realizace propagačních opatření).
28
Připomínky
60
Rámeček 6
Ve Francii v programovém období 2009–2013 mohli příjemci propagačního opatření předkládat žádosti o platbu založené pouze na souhrnné tabulce faktur osvědčené auditorskou společností (pro platební nárok nebyly požadovány podkladové faktury). Souhrnné tabulky faktur však nedokládají způsobilost výdajů a informace v nich obsažené nejsou dostatečně podrobné na to, aby umožnily přiměřeným způsobem platební nárok ověřit. Za tohoto stavu nemohou být administrativní kontroly vycházející z takových souhrnných tabulek účinné. To výrazným způsobem zvyšuje riziko, že budou v rámci společné organizace trhu s vínem financovány nezpůsobilé výdaje.
61
Během auditní návštěvy ve Francii zjistil Účetní dvůr řadu nezpůsobilých faktur, které byly do těchto tabulek zařazeny a které byly proplaceny z prostředků v rámci společné organizace trhu s vínem (viz rámeček 6).
Akce na propagaci vína – VIP vstupenky do tenisového areálu Rolanda Garrose – 50 % financováno z prostředků EU Souhrnná tabulka faktur od jednoho příjemce, v níž figurovala částka 3 405 EUR, byla klasifikována jako „informativní zájezdy (pro novináře, dovozce, koordinátory trhu atd.) do vinařských oblastí“. Na základě této souhrnné tabulky faktur uznaly francouzské orgány částku za způsobilou. Z této částky bylo 50 %, tj. 1 703 EUR, financováno z prostředků EU. Vykázaná částka ve skutečnosti odpovídala faktuře za tři VIP vstupenky na tenisový turnaj „French Open“ v areálu Rolanda Garrose, který nelze považovat za akci na propagaci vína.
62
Příkladem nedostatečného zdůvodnění nákladů vynaložených příjemci, který stojí za zmínku, je případ takzvaných „prováděcích subjektů“. Příjemci mohou organizací a koordinací svých propagačních akcí pověřit prováděcí subjekt. V Itálii, Portugalsku
a Rumunsku jsou výdaje prováděcích subjektů, které příjemcům napomáhají s realizací opatření, způsobilé. V těchto členských státech jsou prováděcí subjekty často placeny na základě paušální sazby (% celkových nákladů propagačních akcí), a to bez dostatečného zdůvodnění poskytovaných služeb.
29
Připomínky
63
Rámeček 7
V Rumunsku je využití těchto prováděcích subjektů povinné. Poplatky těchto subjektů jsou způsobilé v paušální sazbě 13 % celkových výdajů projektu, přičemž poskytované služby nemusí být odůvodňovány. V letech 2009–2012 vynaložilo Rumunsko na propagační akce 1,5 milionu EUR prostředků EU, z toho přibližně 200 000 EUR pro prováděcí subjekty. Rovněž v Portugalsku a Itálii může být prováděcím subjektům proplaceno až 13 % nákladů na propagační akce.
64
Ve všech navštívených členských státech s výjimkou Rakouska jsou způsobilé režijní náklady, definované konkrétně jako náklady na koordinaci, administrativu a řízení. V roce 2013 Komise povolila45 režijní náklady až do výše 4 % skutečných nákladů na provádění projektů. Povaha určitých režijních nákladů (např. koordinace, řízení atd.) je přitom alespoň z části stejná jako povaha činností realizovaných prováděcími subjekty při přípravě a provádění propagačních akcí.
45 Nařízení (EU) č. 752/2013, které zavádí čl. 5a odst. 2 do nařízení Komise (ES) č. 555/2008.
Poplatky prováděcímu subjektu a režijní náklady v celkové výši 268 110 EUR za jeden rok V Itálii byly prováděcímu subjektu jednoho příjemce vyplaceny za propagační projekt (v hospodářském roce 2009/10) poplatky ve výši 208 530 EUR, a to bez podrobného popisu poskytnuté služby, tj. 7 % nákladů na propagační akce, které činily 3 miliony EUR. V tomto konkrétním případě byly propagační akce realizovány příjemcem. Tento příjemce dále obdržel také 59 580 EUR za režijní náklady (2 % propagační akce). Účetní dvůr se domnívá, že v případech, kdy jsou propagační operace prováděny výhradně příjemcem, představuje odměna prováděcímu subjektu neoprávněné a nepřiměřené náklady.
30
Připomínky
Část III – Jsou účinky opatření odpovídajícím způsobem doloženy? Monitorování a hodnocení opatření se zaměřuje na výstupy a finanční realizaci, ale o dosažených výsledcích nejsou zatím dostatečné informace
65
Předpokladem přiměřeného řízení opatření veřejné podpory je v první řadě to, aby cíle opatření byly konkrétní a kvantifikované 46. K získání aktuálních informací o tom, zda opatření postupuje tak, jak bylo zamýšleno, je také velmi důležitý pravidelný přezkum příslušných vstupů, výstupů a výsledků. Měla by rovněž být prováděna pravidelná hodnocení podpory, která by kromě jiných zdrojů měla využívat informace shromažďované pro účely monitorování. Pouze pomocí relevantních a spolehlivých monitorovacích a hodnoticích informací budou Komise a členské státy schopny doložit, čeho s veřejnými prostředky dosáhly.
66
Účetní dvůr posuzoval, zda vnitrostátní programy podpory pěti kontrolovaných členských států obsahovaly jak vhodné cíle, tak klíčové ukazatele vstupů, výstupů a výsledků, které umožňují monitorovat a hodnotit dosažení těchto cílů.
67
Pro investiční opatření nestanovil ve svém vnitrostátním programu na programové období 2009–2013 žádný z navštívených členských států kvantifikované cíle. Co se týče propagačního opatření, z navštívených členských států pouze Rakousko, Španělsko a Portugalsko stanovily určité kvantifikované cíle na zvýšení vývozu vína do třetích zemí47. Tento nedostatek společných kvantifikovaných cílů, které by byly stanoveny ex ante, ztěžuje vnitrostátním orgánům možnost disponovat vhodnými nástroji na měření účinků propagačního a investičního opatření. Znemožňuje také konsolidaci účinků opatření na úrovni celé EU.
68
Co se týče ukazatelů pro investiční a propagační opatření, obsahují výroční zprávy předkládané Komisi členskými státy48 podrobné údaje týkající se pouze vstupů, výstupů a plnění rozpočtů. Z těchto zpráv vyplývá, že pro zmíněné aspekty je monitorování obecně úplné (počet financovaných příjemců, vynaložené prostředky, typ realizované investice či propagačního opatření), ale nejsou k dispozici dostatečné informace o dosažených výsledcích. Podobně informace za celou EU zveřejňované Komisí49 nevyužívají žádné ukazatele výsledků pro zhodnocení účinků opatření v rámci společné organizace trhu s vínem. Kromě toho jsou pro propagační opatření jedinými ukazateli zahrnutými do plánů řízení Komise buď ukazatele vstupů (jako např. „podíl propagačního opatření v odvětví vína v rámci vnitrostátních programů podpory“), nebo výstupů („úroveň realizace a efektivní využití programů vnitrostátní podpory v odvětví vína“)50.
46 Článek 103l nařízení (ES) č. 1234/2007: „Programy podpory se skládají z těchto částí: a) podrobný popis navrhovaných opatření a jejich kvantifikované cíle […] f) kritéria a množstevní ukazatele, které se mají používat při sledování.“ 47 Ke konci programového období 25% nárůst v Rakousku a nárůst o 767 000 hl a 537,7 milionu EUR ve Španělsku a pro rok 2012 dosažení 1 milionu hl u vývozu do třetích zemí v hodnotě 250 milionů EUR v Portugalsku. 48 Článek 188a odst. 5 nařízení (ES) č. 1234/2007: „Členské státy předloží Komisi poprvé do 1. března 2010 a dále každoročně do 1. března zprávu o provádění opatření stanovených ve svých programech podpory.“ 49 COM(2012) 737 v konečném znění a KOM(2011) 774 v konečném znění. 50 Plán řízení Generálního ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova na rok 2013.
31
Připomínky
69
Navštívené členské státy požadují, aby příjemci po realizaci dotovaných propagačních akcí předkládali zprávu o činnosti na úrovni příjemce. I když se kvalita těchto zpráv případ od případu výrazně liší, zprávy nejsou fakticky využívány (např. pomocí analýzy a konsolidace údajů) ke zhodnocení účinků propagačních projektů. Celkově chybí komplexní informace o výsledcích a dopadech opatření. Při auditu bylo zjištěno, že členské státy podaly informace o výsledcích, jichž bylo podporou investic a propagace dosaženo, pouze v některých hodnoticích zprávách na úrovni jednotlivých zemí51 či studiích.
Účinky investic v rámci společné organizace trhu s vínem nelze snadno oddělit od účinků investic v rámci rozvoje venkova…
71
Jak bylo již uvedeno v rámečku 1, cíl investičního opatření v rámci společné organizace trhu s vínem je stejný jako cíl dvou investičních opatření v rámci rozvoje venkova. Celkový objem financování pro dvě zmíněná opatření v rámci rozvoje venkova určená pro odvětví vína je navíc v některých členských státech srovnatelný s objemem investičního opatření v rámci společné organizace trhu s vínem52.
70
Konkrétně Francie a Rakousko posuzovaly výsledky investic prostřednictvím „trendu v prodeji vína vyjádřeném objemem a hodnotou“. Itálie pak používala „počet podniků zavádějících nové postupy či techniky pro produkty“. Bez ohledu na relevanci či spolehlivost těchto ukazatelů výsledků Účetní dvůr zjistil, že zdvojení investiční podpory jak v rámci společné organizace trhu s vínem, tak rozvoje venkova (viz bod 18 a rámeček 1) vede k tomu, že vykazované výsledky není možné jednoznačně přičíst právě podpoře v rámci společné organizace trhu s vínem (viz další část). Výsledky podpory propagace se měří prostřednictvím „vývozu vína do cílených třetích zemí“. Dle názoru Účetního dvora je tento ukazatel příliš obecný, protože se neomezuje na příjemce opatření a zahrnuje též celou řadu proměnných, které ovlivňují celé odvětví vína a na které propagační opatření většinou nemohou mít vliv (viz body 74–80).
72
Souběžná existence dvou investičních opatření u dvou různých programů velice komplikuje vyhodnocení výsledků, kterých bylo dosaženo pomocí investice v rámci společné organizace trhu s vínem. Z příjemců, kteří byli vybráni pro tento audit, využívalo 55 % podporu pro investice z obou programů, tj. společné organizace trhu s vínem a rozvoje venkova. I za předpokladu, že za celkovým zvýšením výkonnosti stojí oba typy investic, není možné podíl jednotlivých investičních opatření na tomto zvýšení výkonnosti určit (viz rámeček 8).
73
Je tedy obtížné samostatně vyhodnotit účinky opatření v rámci společné organizace trhu s vínem, a tudíž i posoudit účinnost tohoto opatření.
51 Příloha V nařízení (ES) č. 555/2008. 52 Například v Rakousku bylo v období 2009–2012 vynaloženo 20,6 milionu EUR na investice do odvětví vína v rámci rozvoje venkova a 21 milionů EUR v rámci společné organizace trhu s vínem.
32
Rámeček 8
Připomínky
Francouzský příjemce, který v hospodářských letech 2009/10 a 2010/11 využíval investiční podporu jak v rámci rozvoje venkova, tak v rámci společné organizace trhu s vínem Typ podpory
Investice
Způsobilé náklady v EUR
Podíl EU v EUR
Společná organizace trhu s vínem
Zařízení na zpracování vína (nádrže)
694 279
277 711
Opatření 123 v rámci rozvoje venkova
Lahvovací linka a skladovací zařízení
1 863 483
372 69753
53 Regionální podpora činila rovněž 372 697 EUR.
Tyto investice jsou doplňkové. V letech 2008–2011 došlo k celkovému zvýšení výkonnosti podniku – nárůstu obratu i čistých příjmů. Nelze ale stanovit, jaký měla každá z investic na tomto nárůstu podíl.
Vývoz vína z členských států do třetích zemí vzrostl…
74
Od roku 2009 došlo k výraznému nárůstu vývozu vína z EU do třetích zemí, který v roce 2012 dosáhl historicky rekordních 23 milionů hl v hodnotě 8,9 miliardy EUR (viz graf 2a a 2b).
75
Podle grafu 2a se v letech 2005–2008 vývoz vína z EU-27 zvýšil o 28 % a v letech 2009–2012, tj. v období, kdy bylo realizováno propagační opatření, o dalších 64 %. Tento nárůst byl souběžný se zavedením propagačních opatření. Graf 2b rovněž dokládá, že trend ve vývozu vína do třetích zemí nabízí pro vína z EU potenciálně rostoucí odbytiště. V rámci EU je podobně pozitivní vývoj nepravděpodobný, neboť vnitřní trh je již nasycen (jen v členských státech, které jsou dovozci vína, zůstává určitý malý potenciál).
33
Vývoz vína z EU-27 do třetích zemí a Spojených států (v mld. EUR)
Vývoz vína z EU-27 do hlavních třetích zemí (v mil. EUR)
10
1 000
8
800
6
600
mil. EUR
mld. EUR
Graf 2a a graf 2b
Připomínky
4
400 200
2
0
0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2007 2008 2009 2010 2011 2012 Švýcarsko Kanada Japonsko
třetí země Spojené státy
Rusko Čína
Zdroj: Eurostat, databáze COMEXT, extrakce údajů ke dni 26. července 2013.
… ale je těžké určit, do jaké míry to lze přímo přičíst propagačnímu opatření
76
Tento zaznamenaný nárůst však nelze jednoznačně přičíst propagačnímu opatření. Na export vína ze zemí EU-27 měla přímý vliv i celá řada externích faktorů, jako např. nárůst kupní síly spotřebitelů ve třetích zemích, změny v podmínkách mezinárodního obchodu a produkce vína v třetích zemích. Není tedy možné určit, jak uvedlo i několik zpráv Komise54, do jaké míry existuje příčinná souvislost mezi opatřením a výkonností exportu na úrovni členských států i EU.
77
Současný nárůst vývozu vína je tažen omezeným počtem zemí, mezi něž patří například Čína55, jejíž spotřeba vína se v posledních letech výrazným způsobem zvýšila. Grafy 3a a 3b ilustrují, že v období 2007–2012 narostla spotřeba vína v Číně o 3,9 milionu hl a vývoz vína ze zemí EU-27 se zvýšil o 2,2 milionu hl. Vyplývá z toho, že vývoj vývozu z EU-27 do Číny byl silně ovlivněn externími faktory, jakými je hospodářský růst a také nárůst kupní síly tamních spotřebitelů. Spotřeba vína zde roste i bez propagačního opatření.
54 SEK(2011) 1371 v konečném znění. Konečná zpráva „Hodnocení opatření uplatněných v odvětví vína v rámci společné zemědělské politiky“ (Evaluation des mesures appliquées au secteur vinicole dans le cadre de la Politique Agricole Commune), říjen 2012 (http://ec.europa.eu/ agriculture). 55 Hodnota exportu z EU-27 do Číny vzrostla v období 2009–2012 o 280 %.
34
Spotřeba vína v Číně
Vývoz vína z EU-27 do Číny
18 000
3 000
17 000
2 500
16 000
1 000 hl
1 000 hl
Graf 3a a graf 3b
Připomínky
15 000 14 000
1 500 1 000 500
13 000
0
2007 2008 2009 2010 2011 20121 1
2 000
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Prognóza.
Zdroj: Spotřeba vína – Mezinárodní organizace pro révu vinnou a víno (OIV): Statistická zpráva o světovém vinařství. Vývoz vína z EU-27: Eurostat, databáze COMEXT, extrakce údajů ke dni 17. září 2013.
78
Graf 4
Ačkoli v absolutním vyjádření došlo k nárůstu vývozu, vína exportovaná z EU-27 ztratila své podíly na trhu v nejdůležitějších třetích zemích, na které byly zacíleny propagační akce
(viz graf 4). Vína z EU-27 zvýšila svůj podíl na trhu dovážených vín pouze ve Švýcarsku a v Japonsku. Komise by tuto ztrátu podílu na trhu měla analyzovat.
Podíl EU-27 (%) na dovozu největších obchodních partnerů 100 80 60 40 20 0 USA
Čína 2007
Japonsko
Mexiko
Kanada
Rusko
Švýcarsko
2012
Zdroj: Organizace spojených národů, databáze COMTRADE, extrakce údajů ke dni 20. září 2013.
35
Připomínky
79
Graf 5
Podle čl. 103p odst. 2 nařízení (ES) č.1234/2007 nejsou pro toto opatření způsobilá všechna vína. Nezpůsobilá jsou například stolní vína bez označení hroznové odrůdy (viz bod 35). Je‑li propagační opatření účinné, měl by vývoz způsobilých vín z EU-27 do třetích zemí dosahovat lepších výsledků než vývoz ostatních vín.
80
Vyjádřeno v hodnotě však způsobilá vína nemají jednoznačně lepší výsledky než ostatní vína. Způsobilá vína vykazují roční míru růstu 14,8 % a v roce 2012 dosáhl jejich vývoz hodnoty 8 059 milionů EUR (tj. 15,4 milionů hl), zatímco nezpůsobilá vína (ostatní vína) zaznamenala míru růstu 14,5 %56 a jejich vývoz v roce 2012 dosáhl hodnoty 806 milionů EUR (tj. 7,1 milionu hl) (viz graf 5). Z tohoto srovnání vyplývá, že vývoj vývozu způsobilých vín podporovaných propagačním opatřením je velmi podobný trendu u nezpůsobilých vín, což poukazuje na silnou příčinnou souvislost s jinými faktory, které na vývozní trendy mají vliv.
Vývoj hodnoty vína EU vyváženého do třetích zemí (2010 = 100) 135 130 125 120 115 110 105 100 2010
2011
2012
způsobilá vína (CHOP, CHZO, odrůdová vína) ostatní vína Zdroj: Eurostat, databáze COMEXT, extrakce údajů ke dni 25. července 2013.
56 Průměrná roční míra růstu vývozu EU-27 do třetích zemí vyjádřená v hodnotě za období 2010–2012 – databáze COMEXT.
36
Závěry a doporučení 81
Jako součást reformy společné organizace trhu s vínem mohou členské státy využívat rozpočet EU k financování investičních a propagačních projektů, které mají za cíl zvýšit konkurenceschopnost producentů vína v EU.
82
Audit byl zaměřen na následující otázku: „Je podpora EU na investiční a propagační opatření pro odvětví vína dobře řízena a lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit?“. Účetní dvůr dospěl k závěru, že řízení investiční a propagační podpory pro odvětví vína bylo v prvních letech negativně ovlivněno koncepčními i prováděcími nedostatky, na které upozorňuje tato zpráva, a že dopad této podpory na konkurenceschopnost vín z EU nebyl vždy doložen.
83
Při auditu bylo zjištěno, že investiční opatření nemá vhodnou koncepci. Důvodem je především to, že není prokázána potřeba dodatečného investičního opatření specificky pro odvětví vína, neboť takové opatření již existuje v rámci politiky rozvoje venkova. Nebyla předložena žádná studie či analýza, která by tuto dodatečnou potřebu pro odvětví vína doložila.
84
Dodatečné investiční opatření zvyšuje složitost a vytváří administrativní překážky, neboť mezi uvedenými dvěma typy investiční podpory musela být uměle vytvořena dělicí linie. V některých členských státech to vedlo ke zpožděním v realizaci opatření nebo k nepřiměřeně omezenému rozsahu způsobilých investic (body 18–25).
Doporučení 1 Aby Komise zracionalizovala tento program podpory, měla by monitorovat absorpci prostředků a analyzovat potřebu takovéhoto opatření a také posoudit, zda právě odvětví vína ve srovnání s ostatními zemědělskými odvětvími potřebuje dodatečnou investiční podporu.
85
Investiční opatření v rámci společné organizace trhu s vínem nebylo prováděno s řádným ohledem na zásadu hospodárnosti. Většina z kontrolovaných členských států nezajistila, aby podporu dostaly jen životaschopné projekty (body 26–29). Existuje také riziko nadměrných výdajů, neboť přiměřenost projektových nákladů nebyla před udělením podpory systematicky vyhodnocována (body 30–34).
37
Závěry a doporučení
Doporučení 2
Doporučení 3
Členské státy by měly zmírnit riziko pro hospodárnost tím, že budou systematicky posuzovat přiměřenost projektových nákladů. Výsledky tohoto posuzování by měly být vhodným způsobem zdokumentovány. Tam, kde je to proveditelné, by měly být pro běžné nákladové položky zavedeny referenční hodnoty, které by usnadnily posuzování nákladů v projektových návrzích.
a) Platné nařízení by nemělo umožňovat, aby příjemce předkládal v různých programových obdobích propagační program pro tytéž cílené země.
Členské státy by rovněž měly provádět kontroly životaschopnosti projektů s cílem posoudit finanční situaci žadatelů a takovéto analýzy dokumentovat. Komise by měla zajistit, aby členské státy disponovaly účinnými systémy na kontrolu jak přiměřenosti nákladů, tak finanční životaschopnosti projektů.
86
Při auditu bylo zjištěno, že propagační opatření nemá vhodnou koncepci a neprovádí se efektivně. Propagační akce jsou často využívány ke konsolidaci trhů namísto získávání trhů nových či zpětného získávání trhů starých. Každý výrobce, který chce udržet svůj tržní podíl, má stálou potřebu konsolidovat trh. Vzniká tak otázka, zda mohou mít takovéto propagační akce udržitelný dopad, aniž by se musely spoléhat na trvalou podporu EU. Také podpora propagace zavedených obchodních značek neodpovídá původnímu účelu opatření, kterým je podpora trhu s vínem a nikoliv zavedených značek (body 37–42).
b) Komise by měla rovněž omezit rozsah opatření, pokud jde o způsobilost propagace značek, aby se zabránilo tomu, že financování EU bude nahrazovat provozní výdaje příjemců, a měla by klást větší důraz na usnadňování přístupu k propagačnímu opatření pro malé a střední podniky.
87
Rozpočet, který byl pro propagační akce k dispozici, přesahoval poptávku, a členské státy proto nebyly při realizaci tohoto opatření dostatečně selektivní. Zejména pak neprováděly systematickou kontrolu toho, zda je u žadatelů prokazatelná potřeba veřejné podpory. V rozporu s úmyslem upřednostňovat malé a střední podniky byly financovány i velké podniky. V důsledku toho audit zjistil jasné případy efektu mrtvé váhy, kde podpora na propagaci pokrývala běžné provozní náklady, které by jinak bez podpory EU nesl sám příjemce jako součást běžného provozu (body 43–51).
38
Závěry a doporučení
Doporučení 4 Aby Komise minimalizovala riziko efektu mrtvé váhy, měla by zajistit, aby členské státy v rámci svých výběrových postupů od příjemců vyžadovaly jasné prokázání toho, že potřebují podporu EU a že z rozpočtu EU nebudou financovány běžné provozní náklady.
88
Náklady na propagační opatření, režijní náklady a také náklady prováděcích subjektů nebyly dostatečným způsobem odůvodněny a příslušná podkladová dokumentace byla nedostatečná nebo chybná. Vzhledem k tomu, že se neprovádějí kontroly na místě, narušuje takováto nedostatečnost podkladové dokumentace účinnost dokumentárních kontrol členských států, které mají ověřit realizaci a způsobilost propagačních akcí. Členské státy kromě toho dostatečným způsobem neminimalizovaly riziko, že stejná propagační akce získá nesprávné dvojí financování (body 52–64).
Doporučení 5 a) Komise by měla zajistit, aby vedlejší náklady (jako např. náklady prováděcího subjektu a režijní náklady) byly řádně odůvodňovány a aby byly omezeny na maximální procentní sazby celkových nákladů. b) Členské státy by měly zajistit dostatečnou auditní stopu, která propojí všechna opatření propagační podpory s konkrétními a vhodně dokumentovanými akcemi. Měly by rovněž systematicky ověřovat, zda stejné propagační akce nemají nesprávné dvojí financování z finančních zdrojů EU a zároveň národních zdrojů.
89
Také výsledky opatření z hlediska zvýšení konkurenceschopnosti vín EU nejsou doloženy. Monitorovací a hodnoticí informace o vstupech, výstupech a finančním provádění opatření jsou přiměřené. Komise a členské státy však nevytvářejí dostatek relevantních informací, z nichž by vyplývaly přímé výsledky, které lze opatřením přičíst. V případě investičního opatření znemožňuje kombinace podpory v rámci společné organizace trhu s vínem a podpory v rámci rozvoje venkova samostatně posoudit výsledky pouze za opatření pod společnou organizací trhu s vínem. V případě propagačního opatření zahrnují ukazatele výsledků celou řadu proměnných, na které propagační akce nemají vliv (body 65–80).
Doporučení 6 Komise by měla vyžadovat, aby členské státy vyhodnocovaly výsledky propagačních projektů přesněji. Zejména by měly výsledky propagačních akcí být posuzovány na úrovni příjemců spíše než za celé odvětví vína EU. Členské státy by také měly lépe využívat zprávy předkládané příjemci na konci propagačních akcí, aby vyhodnocovaly výsledky těchto akcí a prováděly konsolidaci výsledků.
39
Závěry a doporučení
90
V programovém období 2014–2018 se mají finanční prostředky, které jsou v rozpočtu členskými státy určeny pro propagační opatření, více než zdvojnásobit v porovnání s prostředky vynaloženými v předchozím programovém období57. Vzhledem k obtížím, které členské státy měly s vynaložením i stávajícího rozpočtu na propagační akce, existuje riziko, že je rozpočet na období 2014–2018 stanoven v příliš velkém objemu, což ohrožuje dodržování zásad řádného finančního řízení (body 43–47).
Doporučení 7 Po uplynutí dostatečného časového období by Komise měla provést analýzu toho, jak zvýšený rozpočet určený pro vnitrostátní programy podpory pro období 2014–2018 odpovídá potřebám odvětví vína EU a zda je v souladu s absorpční kapacitou členských států. Na základě této analýzy by Komise měla rozpočet případně upravit a zajistit tak, aby byly členské státy motivovány k větší efektivnosti při provádění opatření.
Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Rasa BUDBERGYTĖ, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 9. dubna 2014. Za Účetní dvůr
předseda Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
57 V programovém období 2009–2013 bylo na propagační opatření vynaloženo 522 milionů EUR. Na programové období 2014–2018 členské státy přidělily na propagační opatření 1 156 milionů EUR (EU-27). To představuje oproti prostředkům vynaloženým v předcházejícím období nárůst ve výši 121 %.
40
Příloha I
Přílohy
Bilance dodávek vína u hlavních položek na úrovni EU-27 v 1 000 hl 2005/06
2006/07
2007/08
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12
Použitelná produkce
171 015
174 483
159 416
160 154
160 208
153 121
156 845
Konečné zásoby
173 359
167 578
168 314
170 776
167 441
162 444
159 304
138 255
134 541
130 354
127 086
127 417
121 290
127 886
Destilace celkem
30 663
30 452
15 890
19 606
19 982
16 339
17 413
Vývoz vína do třetích zemí
15 547
19 633
17 763
15 829
18 802
21 968
23 352
Dovoz vína z třetích zemí
13 279
13 993
13 672
13 985
15 039
14 961
14 895
Hrubá lidská spotřeba 1
1 Nouzová destilace, destilace konzumního alkoholu a destilace vedlejších produktů a destilace značkových brandy (tj. Cognac). Zdroj: Eurostat, bilance dodávek vína, extrakce údajů ke dni 25. září 2013.
41
Příloha II
Přílohy
Příloha Xb nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 Příloha Xb Rozpočet na programy podpory podle čl. 103n odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 v 1 000 EUR Rozpočtový rok
2009
2010
2011
2012
2013
Od roku 2014
BG
15 608
21 234
22 022
27 077
26 742
26 762
CZ
2 979
4 076
4 217
5 217
5 151
5 155
DE
22 891
30 963
32 190
39 341
38 867
38 895
EL
14 286
19 167
19 840
24 237
23 945
23 963
ES
213 820
284 219
279 038
358 000
352 774
353 081
FR
171 909
226 814
224 055
284 299
280 311
280 545
IT
1
238 223
298 263
294 135
341 174
336 736
336 997
CY
2 749
3 704
3 801
4 689
4 643
4 646
LT
30
37
45
45
45
45
LU
344
467
485
595
587
588
HU
16 816
23 014
23 809
29 455
29 081
29 103
MT
232
318
329
407
401
402
AT
8 038
10 888
11 313
13 846
13 678
13 688
PT
37 802
51 627
53 457
65 989
65 160
65 208
RO
42 100
42 100
42 100
42 100
42 100
42 100
SI
3 522
3 770
3 937
5 119
5 041
5 045
SK
2 938
4 022
4 160
5 147
5 082
5 085
UK
0
61
67
124
120
120
1 Vnitrostátní stropy v příloze VIII nařízení (ES) č. 1782/2003 pro Itálii se pro roky 2008, 2009 a 2010 sníží o 20 milionů EUR a tyto částky jsou zahrnuty v částkách rozpočtu Itálie na roky 2009, 2010 a 2011 podle této tabulky.
Odpovědi Komise Shrnutí Souhrnná odpověď na body I až VIII
Komise zdůrazňuje, že reforma společné organizace trhu s vínem, kterou Rada přijala v roce 2008, již splnila jeden ze svých hlavních cílů, tedy obnovení rovnováhy na trhu; je rovněž zřejmé, že značného pokroku bylo dosaženo i při plnění druhého cíle, totiž zvýšení konkurenceschopnosti v odvětví vína. Destilace velkého rozsahu financované z rozpočtu EU byly ukončeny, aniž by byl narušen trh, a díky reformním opatřením vzrostla hodnota i objem vývozů do třetích zemí. Kromě toho Rada a Evropský parlament nedávno potvrdily užitečnost reformy odvětví vína tím, že v nařízení (ES) č. 1308/20131 o nové společné organizaci trhů pro období 2014–2020 zachovaly zásady této reformy, a tím vyjádřily ochotu poskytnout opatření čas pro dosažení maximálního přínosu. Zároveň rozšířily škálu vedlejších opatření programů podpory (nové inovační opatření, povolení propagace u akcí zaměřených na domácí trh, rozšíření opatření restrukturalizace na opětovnou výsadbu z důvodu ochrany zdraví rostlin). Investice z programů na podporu vína doplňují investice z programů pro rozvoj venkova. Jde o úmyslný krok zákonodárce, který si přeje, aby oba programy probíhaly zároveň.
1
Úř. věst. L 347, 20.12.2013.
42
1) Strategický motiv: programy na podporu odvětví vína byly zavedeny s cílem zvýšit konkurenceschopnost tohoto odvětví, zatímco programy rozvoje venkova mají zajistit udržitelný rozvoj venkovských oblastí. Priority podpory odvětví vína nemusí nutně odpovídat prioritám stanoveným v rámci politiky rozvoje venkova. Toto odvětví tak má díky programu na podporu vína zaručeny přímé příděly investičních prostředků Společenství. 2) Finanční motiv: v rámci programu na podporu vína členské státy nemusí poskytovat finanční ani vnitrostátní či regionální příspěvek. Obecně se uznává, že propagace produktů je důležitý způsob, jak podpořit prodej a vstoupit na nové trhy, i když je obtížné posoudit její dopad. Komise uznává, že provádění programů podpory z počátku provázely problémy, jak zdůraznil Účetní dvůr ve svém auditu týkajícím se prvních tří let programového období (2009–2013). Z tohoto důvodu Komise provedla řadu změn v prováděcím nařízení a rovněž vypracovala pokyny, které mají pomoci objasnit a upřesnit postupy pro výběr, způsobilost, následná opatření a kontrolu opatření financovaných z programů. Komise je samozřejmě připravena provést na základě obdržené reakce veškeré nezbytné změny znění nařízení i pokynů.
Odpovědi Komise
Pokud jde o bod III týkající se vymezení mezi investicemi v obou režimech podpory, Komise chce zdůraznit, že „dělicí linie“ jsou nyní velmi jasné, a nesouhlasí s tím, že by existovalo riziko dvojího financování a obtížně zvladatelné administrativní zátěže. Zpoždění zaznamenané při provádění opatření při zahájení programu lze vysvětlit rovněž jinými důvody, například tím, že bylo v důsledku krize obtížné získat bankovní záruky. Pokud jde o bod IV týkající se zásady hospodárnosti investičního opatření, Komise zdůrazňuje, že při svých auditech ověřuje, zda členské státy posoudily přiměřenost nákladů na opatření. V souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1290/2005 audity ověří, zda členské státy přijaly veškeré potřebné legislativní a správní předpisy a veškerá ostatní opatření (správní a dozorčí) nezbytná k zajištění řádné ochrany finančních zájmů Unie. V této souvislosti je také účelem auditů ověřit, zda členské státy dodržely zásady řádného finančního řízení, které se mimo jiné týkají posouzení přiměřenosti nákladů. Pokud jde o bod V týkající se konsolidace trhů, Komise se domnívá, že jedním z cílů opatření na propagaci vína ve třetích zemích je zvýšit počet odbytišť. Toho lze dosáhnout přijetím opatření jak na zavedených trzích, tak i na nových trzích nebo na trzích, kde příjemci své postavení ztratili. Pokud příjemci získají postavení na nových trzích, je třeba toto postavení konsolidovat. Právní předpisy Společenství nevylučují podporu pro velké podniky2. Třebaže se upřednostňují malé a střední podniky, i velké podniky mohou mít prospěch z podpory, neboť jde o otázku preference, nikoli způsobilosti.
2
Ustanovení čl. 103p odst. 1 nařízení (ES) č. 1234/2007 uvádí, že podpora „zahrnuje informační nebo propagační opatření týkající se vín Společenství ve třetích zemích za účelem zlepšení jejich konkurenceschopnosti v těchto zemích“.
43
Pokud jde o bod VII týkající se prostředků na propagaci, Komise nesdílí názor Účetního dvora, že existuje riziko, že členské státy stanovily rozpočet v příliš vysokém objemu. Finanční příloha tohoto nařízení Rady neuvádí žádné prostředky konkrétně vyčleněné na propagaci. Členské státy předkládají své programy podpory s orientačním rozdělením prostředků, které mohou v závislosti na vyjádřených potřebách dvakrát ročně změnit. Na tomto místě je třeba připomenout cíle reformy odvětví vína přijaté Radou v roce 2008: 1. obnova rovnováhy na trhu („jednorázové“ klučení v letech 2009–2011) a 2. zlepšení konkurenceschopnosti (prostřednictvím „strukturálních“ opatření). První fáze již byla ukončena a částka odpovídající částce vyčleněné na vyklučení vinic se převedla na programy podpory, jak předpokládala reforma, aby se zvýšilo množství prostředků pro tato opatření, která jsou více „strukturální“ než jsou primárně propagace a investice. To, že se částky přidělované členskými státy na opatření zvýší, se proto předpokládalo. V prosinci 2013, kdy byla přijata reforma společné organizace trhu, si Rada ani Parlament nepřály změnu přístupu, který byl schválen v době přijetí reformy odvětví vína (ani změnu ohledně přidělení rozpočtových prostředků). Rovněž posílily propagační opatření tím, že se opatření zaměřená na informace o odpovědné konzumaci vína a o režimech CHOP/CHZO v Unii mohou realizovat i na vnitřním trhu. Pokud jde o bod VIII týkající se výsledků opatření, je třeba dodat, že je vždy obtížné určit, jaký přínos měla samotná politika a jaký externí faktory, které tuto politiku ovlivňují. Nicméně pečlivým zavedením metodiky hodnocení je možné posoudit účinky různých nástrojů/opatření (například použitím statistických informací). Komise pravidelně organizuje hodnocení celkového dopadu politiky v souladu s finančním nařízením (každých 6 let).
Odpovědi Komise
IX Co se týče doporučení pro investiční opatření a) Rada a Parlament před nedávnem v prosinci 2013 potvrdily užitečnost reformy odvětví vína tím, že v nařízení (ES) č. 1308/2013 o nové společné organizaci trhů pro období 2014–2020 zachovaly zásady této reformy. Vyjádřily tak ochotu poskytnout opatření čas pro dosažení plného přínosu a zároveň rozšířily škálu vedlejších opatření programů podpory (nové inovační opatření, povolení propagace u akcí zaměřených na domácí trh, rozšíření opatření restrukturalizace na opětovnou výsadbu z důvodu ochrany zdraví rostlin). Pokud jde o čerpání finančních prostředků, Komise sleduje částky, které příjemci obdrželi (měsíčně). V souladu s článkem 110 horizontálního nařízení č. 1306/2013 Komise zajistí, aby byl společný dopad všech nástrojů SZP měřen a hodnocen na základě společných cílů SZP. To zahrnuje hodnocení soudržnosti nástrojů SZP do roku 2018 (první výsledky). V tomto kontextu Komise v roce 2018 posoudí, jakým způsobem by bylo možné začlenit posouzení ohledně toho, jakou přidanou hodnotu má podpora investic poskytovaná současně v rámci společné organizace trhu s vínem a rozvoje venkova. Je třeba poznamenat, že informace o dopadu politiky lze získat až po uplynutí dostatečně dlouhé doby. b) Komise se domnívá, že tato část doporučení je určena členským státům. Právní předpisy Společenství stanoví členským státům rámec pro zajištění kontinuity projektů ex post (čl. 103u odst. 5 nařízení (ES) č. 1234/2007).
44
Během auditů určitého investičního opatření Komise ověřuje, zda členské státy posoudily přiměřenost nákladů tohoto opatření. V souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1290/2005 audity ověří, zda členské státy přijaly veškeré potřebné legislativní a správní předpisy a veškerá ostatní opatření (správní a dozorčí) nezbytná k zajištění řádné ochrany finančních zájmů Unie. V této souvislosti je také účelem auditů ověřit, zda členské státy dodržely zásady řádného finančního řízení, které se mimo jiné týkají posouzení přiměřenosti nákladů. Obecná otázka výběru investičních projektů, zejména co se týče ověření přiměřenosti nákladů a životaschopnosti projektů (ex ante), bude probírána na zasedáních s řídícím výborem společné organizace trhu.
Co se týče doporučení pro propagační opatření a) Komise se domnívá, že v závislosti na okolnostech příjemci mohou mít přístup k opatřením i ve druhém programovém období, například za účelem konsolidace jejich postavení na trhu ve stejné třetí zemi. Cílem opatření je zlepšit konkurenceschopnost vín s označením CHOP/CHZO a odrůdových vín a tento cíl musí být splněn; pravidla nicméně nebrání tomu, aby byly uváděny konkrétní značky. Pro příjemce, kteří platí 50 % nákladů na projekt, může být důležité, aby směli upozornit na svou značku, tak aby byla na cílených trzích poznána, a tedy vzrostl její prodej. Navíc díky změnám nařízení (ES) č. 555/2008 a přijetí pokynů v roce 2013 lze výrazněji upřednostnit malé a střední podniky. b) Nařízení Rady umožňuje, aby byla podpora poskytnuta, pokud přijatá opatření splňují platná pravidla. Postup pro výběrové řízení, jak je definován v tomto nařízení a v pokynech uvedených v písmenu a), mimo jiné stanoví, že má být hodnoceno, jaký bude mít hodnocení očekávaný dopad na růst poptávky. Komise projedná s členskými státy úpravu pokynů, aby se zajistila komplementarita propagačních projektů financovaných EU se stávajícími opatřeními, a zabránilo se tak efektu mrtvé váhy.
45
Odpovědi Komise
c) Komise se domnívá, že u programového období 2014–2018 bylo toto doporučení zohledněno. Tato otázka byla upravena v čl. 53 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 1308/2013, v prováděcím nařízení Komise (EU) č. 752/2013 ze dne 31. července 2013, které doplňuje čl. 5a do nařízení Komise (ES) č. 555/2008, a v uvedených pokynech. d) Toto doporučení je určeno členským státům. e) Komise se domnívá, že u programového období 2014–2018 bylo toto doporučení zohledněno. Pokud jde o nové programové období, Komise ve svých pokynech navrhla příklady ukazatelů, které mohou členské státy navrhnout příjemcům pro účely hodnocení výsledků propagačních opatření v závislosti na přijatém opatření. Při analyzování projektů programů na období let 2014–2018 Komise požádala členské státy, aby jí ohledně každého opatření poskytly vhodné ukazatele. Programy podpory nyní zahrnují oddíl, který uvádí jasnější informace o kritériích a kvantitativních ukazatelích, které se používají pro sledování a hodnocení. Členské státy byly vyzvány, aby prokázaly souvislost mezi cíli, které stanoví pro každé opatření, a ukazateli používanými pro posouzení pokroku učiněného při dosahování těchto cílů. Dne 1. března 2014 mají členské státy předložit druhou analýzu nákladů a přínosů3 programů podpory. Tato analýza musí obsahovat informace relevantní pro účely analýzy programů prvního programového období 2009–2013.
3
První analýza nákladů a přínosů byla zpřístupněna dne 1. března 2011 a vztahovala se tedy pouze na první dva roky provádění programů.
Třetí analýzu nákladů a přínosů mají členské státy předložit do 1. ledna 2017. Komise zdůrazňuje, že informace o provádění opatření (informace o sledování) je třeba odlišit od informací o výsledcích a dopadu těchto opatření (informace o hodnocení). Údaje o hodnocení lze získat pouze po uplynutí určité doby. f) V souladu s článkem 110 horizontálního nařízení č. 1306/2013 Komise zajistí, aby byl společný dopad všech nástrojů SZP měřen a hodnocen na základě společných cílů SZP. To zahrnuje hodnocení účinnosti nástrojů SZP do roku 2018 (první výsledky). V této souvislosti Komise v roce 2018 přezkoumá možnost, jak začlenit posouzení využívání rozpočtových prostředků přidělených ve prospěch režimu odvětví vína a posouzení jejich dopadu. Je třeba poznamenat, že informace o dopadu politiky lze získat až po uplynutí dostatečně dlouhé doby.
Úvod 11
Ve finančním nařízení se stanoví, že členské státy a Komise plní své povinnosti spojené s kontrolou a auditem a přebírají z toho vyplývající odpovědnost. Zejména při realizaci prováděcích úkolů, jako je provádění propagačních a investičních opatření, přijmou členské státy veškerá nezbytná opatření k ochraně finančních zájmů Unie.
46
Odpovědi Komise
Připomínky 18
V prosinci 2013 Rada a Parlament potvrdily užitečnost reformy odvětví vína tím, že v nařízení (ES) č. 1308/20134 o nové společné organizaci trhů pro období 2014–2020 zachovaly zásady této reformy, a tím vyjádřily ochotu poskytnout opatření čas pro dosažení maximálního přínosu; podpořily tím rovněž další investování prostředků v rámci těchto dvou režimů podpory. Investice z programů na podporu vína doplňují investice z programů pro rozvoj venkova. Jde o úmyslnou volbu zákonodárce, který si přeje, aby probíhaly oba programy: 1) Strategický motiv: programy na podporu odvětví vína byly zavedeny s cílem zvýšit konkurenceschopnost tohoto odvětví, zatímco programy rozvoje venkova mají zajistit udržitelný rozvoj venkovských oblastí. Priority podpory odvětví vína nemusí nutně odpovídat prioritám stanoveným v rámci politiky rozvoje venkova. Toto odvětví má díky programu na podporu vína zaručeny přímé příděly investičních prostředků Společenství. 2) Finanční motiv: v rámci programu na podporu vína členské státy nemusí poskytovat finanční příspěvek, a to ani na vnitrostátní ani regionální úrovni.
Rámeček 1
Viz odpověď na bod 18.
4
Úř. věst. L 347, 20.12.2013.
19
Částky byly skutečně převedeny ve prospěch rozvoje venkova a přiděleny programům ve vinařských oblastech. Tyto částky však nebyly konkrétně přiděleny odvětví vína.
20
Rumunsko zavedlo dané investiční opatření od nového programového období 2014–2018.
21
Vzhledem k problematické konkurenceschopnosti v tomto odvětví, kterou dokládají destilace, jež ve velkém měřítku probíhaly na počátku nového tisíciletí, a vzhledem k postupnému ukončování tržních opatření Komise zvážila možnost poskytnout podporu pro investice, aby dala tomuto odvětví pozitivní impuls. Viz rovněž odpovědi k bodům 18 a 19.
22
V důležitých členských státech k žádným prodlevám či omezení při provádění nedošlo. Vzhledem k rizikům dvojího financování v rámci dvou režimů podpory se Komise domnívala, že je nezbytné vymezit „dělicí linii“ mezi investicemi, aby se zajistilo řádné řízení rozpočtu a zmírnily se obavy Účetního dvora, které předtím často vyjádřil. Řídící výbor navrhl tři typy vymezení a použil je u těchto programů: 1) vymezení podle opatření; toto vymezení získalo konkrétní podobu ve formě změny čl. 20 odst. 2 a 3 nařízení (ES) č. 555/2008, 2) vymezení podle data přijetí finančních závazků a 3) vyloučení opatření nebo některé operace v rámci opatření daného programu.
47
Odpovědi Komise
Kvůli zavedení „dělicí linie“, kterou prováděcí nařízení původně nestanovovalo, musely být upraveny programy v rámci obou režimů podpory. Poté, co byly stanoveny „dělicí linie“, vznikly správním orgánům členských států omezené dodatečné správní náklady.
23
Zavedení „dělicí linie“ je obtížnější v členských státech, které jsou rozděleny do mnoha regionů (například Španělsko a Itálie). Víno se pěstuje ve všech regionech Itálie a odvětví vína je zde důležité z hospodářského, environmentálního i sociálního hlediska. Každý region má své zvláštnosti, přičemž u některých z nich je obtížné „dělicí linii“ stanovit. Nyní je však tato linie v dotčených regionech již podrobně stanovena. Toto opatření je považováno za jedno z nejdůležitějších pro zlepšení konkurenceschopnosti, zejména protože již neprobíhají intervenční opatření. Výdaje na toto opatření by měly v roce 2013 činit 55 milionů EUR (17 % rozpočtu na toto opatření v roce 2013). Prodlevy, ke kterým došlo v prvních letech programového období, lze však vysvětlit i jinými důvody: v důsledku krize bylo obtížné získat bankovní záruky a na vnitrostátní a regionální úrovni došlo u tohoto opatření ke zpoždění při provádění právního rámce. Viz odpovědi k bodu 22.
Společná odpověď k bodům 26 a 27
Rada a Parlament, stejně jako Komise, stanovily pravidla týkající se kontroly ex post stálosti operací. Ustanovení čl. 103u odst. 5 nařízení (ES) č. 1234/2003 stanoví, že se článek 72 nařízení (ES) č. 1698/2005 (rozvoj venkova) použije obdobně na investiční podporu ve vnitrostátních programech podpory (pro víno)5. Podobná ustanovení byla zavedena čl. 50 odst. 5 nařízení (ES) č. 1308/2013, který odkazuje na článek 71 nařízení (ES) č. 1303/2013, který nahrazuje článek 72 nařízení (ES) č. 1698/2005. Obecná otázka výběru investičních projektů, zejména pokud jde o ověření, že náklady jsou přiměřené a projekt životaschopný (ex ante), bude řešena v rámci zasedání řídícího výboru společné organizace trhu.
28
Použití zásady „kdo dřív přijde, je dřív na řadě“ nemusí nutně znamenat nedostatek dohledu nad životaschopností projektu. Výběrová řízení v Rakousku a Francii nebránila tomu, aby již schválené projekt byly ověřeny a označeny za životaschopné. Pokud tuto otázku konkrétně neupravuje nařízení (ES) č. 555/2008, použijí se pravidla řádného finančního řízení (viz článek 9 nařízení (ES) č. 1290/2005). Viz odpovědi k bodům 26 a 27.
24
Viz odpovědi k bodům 22 a 23.
5
Článek 72 nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví, že všechny financované projekty musí být dlouhodobé, to znamená, že členský stát musí zajistit, aby u operace nedošlo během pěti let po přijetí rozhodnutí o financování ze strany řídícího orgánu k žádné významné změně, včetně ukončení činnosti.
48
Odpovědi Komise
29
33
Rámeček 2
34
Společná odpověď k bodům 30 až 31
37
Viz odpovědi k bodům 26 až 28.
Viz odpovědi k bodům 26 až 28.
Členské státy často používají standardní ceníky, které odrážejí tržní ceny za některé operace (například ve stavebnictví). Protože příjemce na projekt finančně přispívá, má také zájem na získání nižší ceny. Během auditů určitého investičního opatření Komise ověřuje, zda členské státy posoudily přiměřenost nákladů tohoto opatření. V souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1290/2005 audity ověří, zda členské státy přijaly veškeré potřebné legislativní a správní předpisy a veškerá ostatní opatření (řídicí a kontrolní) nezbytná k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie. V této souvislosti je také účelem auditů ověřit, zda členské státy dodržely zásady řádného finančního řízení, které mimo jiné zahrnují posouzení přiměřenosti nákladů.
32
Podle pokynů je nákup dřevěných sudů způsobilá operace. Komise zdůrazňuje, že v mnoha případech se dubové sudy používají déle než tři roky a někdy dokonce až deset let. Pouhá obnova sudů není způsobilá (článek 17 nařízení (ES) č. 555/2008). Je důležité rozlišovat mezi způsobilostí sudů a způsobilostí obnovy sudů. Sud je způsobilý (pokud se používá déle než pět let); obnova sudu způsobilá není.
Viz odpovědi k bodům 26 a 32.
Viz odpovědi k bodům 30 až 31.
Komise se domnívá, že nařízení Rady umožňuje, aby byla podpora poskytnuta i těmto příjemcům, pokud přijatá opatření splňují podmínky tohoto nařízení. Je třeba rovněž zdůraznit, že díky tomuto opatření bylo možné pomoci široké škále podniků, včetně meziodvětvových sdružení a vinařských družstev, ve kterých se sdružuje velký počet pěstitelů vína a výrobců vína. Změny nařízení (ES) č. 555/2008 a přijetí pokynů v roce 2013 umožnily zlepšit způsobilost nákladů, kvalitu výběru projektů a jejich provádění, návazná opatření, dohled nad přijatými opatřeními a jejich kontrolu. Postup pro výběrové řízení například u dotčených produktů stanoví posouzení pravděpodobného dopadu opatření na růst poptávky (čl. 5 odst. 2 písm. c) nařízení (ES) č. 555/2008).
49
Odpovědi Komise
Rámeček 3
Viz rovněž odpověď k bodu 37.
Dotované propagační akce pro šampaňské
Komise se domnívá, že i když má šampaňské v EU a řadě třetích zemí vysoké renomé, má také mnoho konkurentů, kteří, přestože ještě nemají stejné postavení, zvyšují svůj podíl na trhu, zejména na určitých strategicky významných trzích. Kromě toho se v důsledku hospodářské krize v některých případech namísto šampaňského konzumují jiné typy šumivého vína nebo podobné výrobky. Pokud by některé produkty měly být vyloučeny, protože mají dostatečně vysoké renomé, muselo by uvedené renomé být objektivně zhodnoceno v souvislosti s renomé jiných produktů a bylo by nutné uvést důvody pro stejně vysoké financování propagace jiných produktů – to by mohlo způsobit obtíže z hlediska spravedlivého zacházení.
Španělsko (Katalánsko): na šest příjemců připadalo 88 % celkového schváleného financování pro období 2009–2011
Došlo k tomu v Katalánsku, kde se opatření zaměřilo na jeden velký podnik, který obdržel podporu ve výši 8,1 milionu EUR (z celkové částky 15,2 milionu EUR, která byla v této autonomní oblasti poskytnuta). Z přezkumu informací, které předložily španělské orgány podle přílohy VIII nařízení (ES) č. 555/2008 a které analyzovaly útvary Komise, vyplynulo, že ve Španělsku byla během téhož období poskytnuta celková podpora ve výši 61 milionů EUR ve prospěch 350 firem, včetně Consejo Regulador DOC a Rioja a Fundación Castilla la Mancha Tierra de viñedos, které zastupují velký počet podniků.
38
Komise nesdílí názor Účetního dvora. K cílům propagačních opatření ve třetích zemích patří zvýšení počtu odbytišť pro víno, a to nejen na konsolidovaných trzích, ale také na nových trzích nebo trzích, na kterých bylo ztraceno dřívější postavení. Pokud se podařil vstup na nové trhy, měly by být konsolidovány, částečně pomocí zvýšení podílu na trhu. Pravidla Společenství tomu nebrání6. Kromě toho, ačkoliv mají malé a střední podniky přednost, velké podniky také smějí podporu využívat. Velké podniky nejvíce investují do propagace všech evropských vín ve třetích zemích7, ve kterých je pro menší podniky obtížné realizovat propagační iniciativy. Například v Itálii velké podniky provádějí opatření tím, že založením dočasných společných podniků vytvářejí multiplikační účinky. Díky změnám článku 5c nařízení (ES) č. 555/2008 a přijetí pokynů v roce 2013 by se měla zlepšit kvalita výběru, a zejména by měly být více upřednostněny malé a střední podniky, noví příjemci nebo příjemci, kteří se zaměřují na novou třetí zemi8. Viz rovněž odpověď k bodu 37.
6
Ustanovení čl. 103p odst. 1 nařízení (ES) č. 1234/2007 výslovně uvádí, že podpora zahrnuje informační nebo propagační opatření týkající se vín Společenství ve třetích zemích za účelem zlepšení jejich konkurenceschopnosti v těchto zemích.
7
Pokud jde o to, zda jsou velké firmy schopny samy financovat propagaci, je třeba mít na paměti, že propagační opatření není tradiční opatření investice do produktu, který splňuje podmínky pečlivě posouzené potřeby. Z propagační kampaně mají díky efektu přelévání výhody spíše jiné podniky než ty, které do propagace investovaly (podniky, které své produkty vyrábějí ve stejném sortimentu a se stejným zeměpisným původem). Z nákladů, které vznikly velkým podnikům v souvislosti s propagací jejich produktů, tak profitují všechny subjekty v tomto odvětví.
8
Pokyny především doporučují přezkoumat projekty na základě výběrové tabulky (každé kritérium výběru je hodnoceno body) a vybírat je na základě hodnocení přínosu jednotlivých projektů. Dotčený členský stát by proto měl zvolit ty projekty, které nabízejí nejlepší poměr mezi kvalitou a cenou, a měl by upřednostnit malé a střední podniky, nové příjemce a příjemce, kteří vstupují na nový trh.
50
Odpovědi Komise
39
Z informací předložených členskými státy podle příloh V a VIII nařízení (ES) č. 555/2008 celkově vyplývá, že se příjemci zaměřují na více než jeden trh.
Podle zprávy Komise o provádění propagačních opatření se na jediný trh zaměřuje pouze 37 % financovaných projektů, zatímco většina z nich se zaměřuje na dva až sedm různých trhů. Dochází rovněž k významné koncentraci opatření: 75 % opatření se soustředí na sedm zemí (Spojené státy americké, Čína/Hongkong, Japonsko, Mexiko, Kanada, Rusko a Švýcarsko). Opatření se nejčastěji zaměřují na trh ve Spojených státech (22 %). Hospodářská soutěž na trhu v USA je velmi intenzivní. Z tohoto důvodu je zcela zásadní, aby byly firmy na tomto trhu zastoupeny, částečně s cílem zajistit nová odbytiště a udržet odbytiště stávající. Pro podniky je nezbytné, aby zvýšily svou známost, aby se zajistily stabilní obchodní toky v budoucnu. Viz rovněž odpověď k bodu 38.
40
O možnosti prodloužit podporu o maximálně dva roky bylo rozhodnuto v roce 2010 poté, co v členských státech a třetích zemích došlo ke zpoždění v důsledku administrativních formalit. Takové prodloužení však bylo možné pouze po posouzení již přijatých opatření.
Pokud jde o druhou změnu nařízení, Komise je toho názoru, že jeden a týž podnik může mít přístup k opatření i v druhém programovém období, zejména v zájmu konsolidace trhu, pokud splňuje podmínky stanovené v nařízení týkající se zejména způsobilých opatření a výběru. V každém případě se zde jedná o nový projekt, nikoli prodloužení původního projektu, a jako takový musí být předmětem výběru ad hoc. Viz rovněž odpovědi k bodům 38 a 43 až 46.
41
Viz odpovědi k bodům 38 až 40.
42
Cílem opatření je zvýšit konkurenceschopnost vín s označením CHOP/CHZO a odrůdových vín a tento cíl musí být splněn; pravidla nicméně nebrání tomu, aby byly uváděny konkrétní značky. Pro příjemce, kteří platí 50 % nákladů na projekt, může být důležité, aby směli upozornit na svou značku, tak aby byla na cílených trzích poznána, a tedy vzrostl její prodej. Viz rovněž odpověď k bodu 37.
43
Viz odpovědi k bodu 37 a poznámku pod čarou č. 46.
44
Viz odpovědi k bodům 37 a 43. Komise projedná s členskými státy úpravu pokynů, aby se zajistila komplementarita propagačních projektů financovaných EU se stávajícími opatřeními, a zabránilo se tak efektu mrtvé váhy.
51
Odpovědi Komise
45
Viz odpovědi k bodům 37 až 46. O otázce způsobilosti osobních nákladů a obecných výdajů pojednává bod 49.
46
Je třeba uvést, že je obtížné zabránit situacím, kdy by příjemce vynaložil prostředky na propagaci i bez podpory EU. Cílem opatření je zvýšit konkurenceschopnost. Všichni výrobci musí mít stejnou možnost využívat toto opatření. Viz rovněž odpovědi k bodům 43, 44 a 45. Komise projedná s členskými státy úpravu pokynů, aby se zajistila komplementarita propagačních projektů financovaných EU se stávajícími opatřeními, a zabránilo se tak efektu mrtvé váhy.
47
Žádný zvláštní příděl prostředků na propagační opatření neexistuje. Komise zdůrazňuje, že je úkolem členských států předkládat informace o rozdělení částek podle jednotlivých opatření na základě jejich potřeb a v rámci ročního rozpočtu poskytovaného ve prospěch opatření na základě nařízení Rady a Evropského parlamentu. Rozdělení podle jednotlivých opatření je orientační a členské státy mohou dané částky u každého opatření upravit dvakrát ročně. O tom, zda toto opatření bude prioritní nebo ne, tedy rozhodují členské státy. Viz rovněž odpověď k bodu 43.
48
S cílem poskytnout členským státům další parametry pro taková opatření Komise přijala v roce 2013 pokyny, aby jim pomohla zavést programy na období 2014–2018 na základě zkušeností získaných v prvních letech programového období (viz poznámka pod čarou Účetního dvora č. 4). Viz rovněž odpovědi k bodům 37, 49 a 51.
49
Tato otázka již byla zohledněna v čl. 53 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 1308/2013, v prováděcím nařízení Komise (EU) č. 752/2013 ze dne 31. července 2013, které do nařízení Komise (ES) č. 555/2008 doplňuje článek 5a, a v uvedených pokynech9. Předtím, než byla tato ustanovení přijata, byly v roce 2007 náklady na správu a zaměstnance předmětem interního výkladu generálního ředitelství pro zemědělství10.
50
Náklady na zaměstnance a obecné výdaje jsou způsobilé, pokud jsou jednoznačně spojené s daným opatřením; musí však pro ně být stanoven rámec, a ten skutečně existuje. Viz rovněž odpověď k bodu 49.
9
Ustanovení čl. 53 písm. b) nařízení (ES) č. 1308/2013 zmocňuje Komisi přijímat akty v přenesené pravomoci, které stanoví pravidla týkající se nákladů na správu a zaměstnance, které lze zahrnout do programů podpory. Ustanovení článku 5a nařízení (ES) č. 555/2008 stanoví parametry pro náklady na zaměstnance a obecné výdaje, které musí být jednoznačně spojené s přípravou, prováděním nebo následnými opatřeními souvisejícími s dotčeným opatřením. Pokyny přijaté v roce 2013 blíže definují příslušné výdaje.
10 Poznámka v systému Adonis č. 005778 ze dne 1. března 2007; v poznámce je uvedeno, že článek 13 nařízení (ES) č. 1290/2005 má v zásadě zabránit tomu, že prostředky EZZF budou při provádění SZP použity na náklady na zaměstnance a správní výdaje. V této poznámce je rovněž uvedeno, že tento článek není určen k tomu, aby zabránil použití prostředků z EZZF na financování nákladů na zaměstnance, které vznikají při poskytování zvláštních služeb. Podle názoru Komise zde tedy neexistuje žádný rozpor.
52
Odpovědi Komise
51
Tyto pokyny jsou pro členské státy užitečným nástrojem, neboť zavádějí propagační opatření. Bylo nezbytné jasně definovat způsobilé výdaje. Z tohoto důvodu byla jejich definice do pokynů zařazena. Je třeba poznamenat, že členské státy uvítaly zejména tento dokument, který podporuje propagaci pro programové období 2014–2018. Výhodou těchto pokynů je také, že je možné je upravit podle potřeb členských států, a zajistit tak, aby členské státy a výrobci měly při provádění opatření větší jistotu.
53
Komise této otázce věnovala zvláštní pozornost při analyzování programů na období 2014–2018. Připomínky Účetního dvora Komise zohlední během svých budoucích auditů propagačních a investičních opatření.
Rámeček 4
Aby se zmírnily důsledky nedostatečné kontroly ve třetích zemích, Komise ve svých pokynech navrhuje, aby byly pro účely kontroly předkládány faktury a doklady11. Komise je si vědoma, že je ohledně tohoto opatření třeba zlepšit kvalitu kontrol, zejména prostřednictvím možných změn pokynů.
56
Viz odpověď k bodu 55.
57
Otázku kontrol nehmotných opatření, jako jsou ochutnávky vína, upravují pokyny, jež nyní vyžadují předkládání faktur a doprovodných dokladů. Těmi mohou být například fotografie, kopie článků, seznamy účastníků, certifikáty potvrzující účast na veletrzích atd. Viz rovněž odpověď k bodu 55.
Komise tuto záležitost prověří v rámci postupu schvalování účetní závěrky.
55
Komise uznává, že kontroly na místě ve třetích zemích představují problém, ačkoli právní předpisy Společenství takové kontroly nevyžadují. Otázka kontrol na místě byla vznesena během jednání o novém programovém období s členskými státy. S kontrolami ve třetích zemích ve svých programech počítají především Rumunsko, Itálie, Španělsko a Slovensko. Ostatní členské státy se domnívají, že kontroly tohoto typu ve třetích zemích by byly příliš zatěžující a nákladově neefektivní.
11 Bod 8 pokynů: K žádostem o platby zaslaným příslušnému vnitrostátnímu orgánu je třeba přiložit kopie originálů faktur a dokladů příjemce, které by měly být roztříděny a zapsány do seznamu podle jednotlivých rozpočtových položek. Všechny tyto doklady by měly být uvedeny v souhrnné tabulce spolu s částkami vyjádřenými v eurech a u členských států mimo eurozónu také v jejich národní měně. Případně lze požadovat překlad. Ve všech dokladech by měly být uvedeny následující informace: dodavatel, poskytovaná služba s podrobnými údaji o tom, jak souvisí s dotčeným opatřením, datum, částka (bez DPH) a registrační číslo. Měl by k nim být přiložen doklad o zaplacení. Doklady mohou být například: certifikát potvrzující účast na veletrhu, fotografie, kopie článků, seznamy účastníků atd. Pokud jsou zapojeni subdodavatelé, musí jejich faktury ohledně všech nákladů jasně uvádět, jaké části opatření se týkají. Pokud existuje jen jedna faktura, je třeba ji rozčlenit podle opatření a nákladů; jinak má být o každém opatření vedena zvláštní faktura. V případě auditu na místě musí mít příslušný vnitrostátní orgán a inspektoři Komise přístup k originálním dokladům roztříděným a zapsaným do seznamu podle těchto pravidel.
53
Odpovědi Komise
58
Viz odpovědi k bodům 55 a 57.
59
64
Pokyny stanoví, že náklady lze považovat za způsobilé, pokud již nebyly zařazeny do jiné kategorie výdajů13.
Viz odpovědi k bodům 55 a 57.
Viz rovněž společná odpověď k bodům 62 a 63.
Rámeček 5
Rámeček 7
60
65
Viz odpovědi k bodům 55 a 57.
Viz odpovědi k bodům 55 a 57.
Rámeček 6
Komise tuto záležitost prověří v rámci postupu schvalování účetní závěrky.
Společná odpověď k bodům 62 a 63
Ustanovení čl. 5 písm. a) nařízení (ES) č. 555/2008 popisuje náklady na zaměstnance a režijní náklady (omezené do výše 4 %), které vznikly příjemci při přípravě a provádění opatření. Na rozdíl od stávající praxe v režimu podpory stanovené v nařízení (ES) č. 3/200812 a týkající se horizontální propagace není povinné využít služby prováděcích subjektů. Pokud k jejich využití skutečně dojde, musí být pro dotčenou poskytnutou službu vypracovány faktury a podklady, jak je popsáno v pokynech (viz poznámka pod čarou Účetního dvora č. 56). Využití prováděcích subjektů již není v Rumunsku povinné. Do nových programů na období 2014– 2018 byla zavedena nová ustanovení. Vnitrostátní právní předpisy nyní jasně stanoví, že příjemce musí být schopen realizovat projekt zcela sám, pokud jsou splněny určité podmínky. Viz rovněž odpovědi k bodům 55 a 64.
12 Úř. věst. L 3, 5.1.2008.
Viz odpovědi k bodům 55, 62 a 63 a 64.
Je důležité mít k dispozici spolehlivé údaje o sledování. Existují však i jiné zdroje informací, například statistické údaje a studie. Kromě toho je třeba usilovat o to, aby byl vyvážený poměr mezi množstvím informací požadovaných pro potřeby politiky a mezi správními náklady a poplatky vyplývajícími ze sběru údajů. Komise zdůrazňuje, že informace o provádění opatření (informace o následných opatřeních) je nutno odlišit od informací o výsledcích a přínosech politiky (informace o hodnocení). Hodnocení lze provést pouze po uplynutí určité doby.
67
V roce 2008, kdy správní orgány členských států vypracovaly návrhy svých programů, ještě neměly příslušné zkušenosti. Pro řadu států bylo obtížné určit u těchto nově zavedených opatření řádné cíle. V důsledku toho v prvním programovém období často neexistoval dostatek kvantifikovaných cílů.
13 Bod 6 pokynů: Způsobilé náklady zahrnují pouze náklady na opatření realizovaná příjemcem a náklady, které příjemci vznikly po dni vstupu smlouvy v platnost a před skončením její platnosti. Způsobilé náklady jsou způsobilé pouze pokud: – je možné je ověřit, – nezahrnují náklady, které již byly vykázány v jiné kategorii výdajů, – nejsou financovány z jiného projektu.
54
Odpovědi Komise
Při analýze návrhů programů pro období 2014–2018 Komise trvala na tom, aby členské státy poskytly u každého opatření vhodné ukazatele. Programy podpory nyní – v přehlednější podobě – pro účely následných opatření a hodnocení zahrnují oddíl týkající se kritérií a kvantitativních ukazatelů. Komise žádá členské státy, aby v tomto oddíle prokázaly souvislost mezi cíli, které pro každé opatření stanovily, a danými ukazateli, aby bylo možné zhodnotit, do jaké míry byly tyto cíle splněny.
69
Dne 1. března 2014 měly členské státy povinnost předložit druhou analýzu nákladů a přínosů14 programů podpory, která měla rovněž obsahovat informace relevantní pro analýzu programů během prvního programového období (2009–2013).
Viz rovněž odpověď k bodu 67.
Třetí analýzu nákladů a přínosů musí členské státy předložit do 1. března 2017. Viz rovněž odpověď k bodu 65.
68
Účelem výročních zpráv je poskytovat informace o provádění programů podpory. To znamená, že se musí více soustředit na informace a finanční provádění a méně na výsledky a přínos; hodnocení lze skutečně provést pouze po uplynutí určité doby. Viz rovněž odpovědi k bodům 65 a 67.
14 První analýza nákladů a přínosů byla předložena dne 1. března 2011, a týkala se tedy pouze prvních dvou let provádění programů.
Pokud jde o nové programové období, Komise v pokynech navrhla příklady ukazatelů, které mohou členské státy nabídnout příjemcům, aby bylo možné vyhodnotit výsledky propagačního opatření na základě realizovaných kroků. Komise navíc pravidelně organizuje hodnocení celkového dopadu politiky v souladu s finančním nařízením (každých 6 let).
70
Komise sdílí názor Účetního dvora, že je vždy obtížné oddělit dopad politiky od faktorů, které s danou politikou nesouvisejí. Díky pečlivému vypracování metodiky hodnocení je Komise nicméně schopna přibližně odhadnout účinky různých nástrojů/opatření (například použitím statistik). Stojí za připomenutí, že reforma odvětví vína by měla být posuzována jako soubor doplňkových opatření. Viz rovněž odpovědi k bodům 69, 72 a 75 až 80.
71
Viz odpověď k bodu 18.
72
Na základě pečlivě vypracovaného posouzení lze přibližně odhadnout účinky opatření přijatých na různých úrovních. Sledovací a hodnotící systém je navržen tak, aby sledoval provádění opatření na politické úrovni a/nebo na úrovni programu, nikoli však na úrovni jednotlivých příjemců. Jak je uvedeno v bodě 18, jsou opatření pro rozvoj venkova navržena tak, aby měla regionální rozměr, zatímco společná organizace trhu s vínem má odvětvový rozměr.
55
Odpovědi Komise
73
Viz odpověď k bodu 72.
75
Komise potvrzuje údaje o obchodě s evropskými víny, podle kterých by bylo výhodné pokračovat v propagačních opatřeních ve třetích zemích. Grafy 2a a 2b jednoznačně ukazují, že vzrostla hodnota vývozu, třebaže tento trend silně ovlivnily vyšší ceny hroznů a vína. Na čínském trhu konkurují vína z EU s místními víny (83 % čínské spotřeby) a s víny z Chile (osvobozenými od cla), Austrálie a Jižní Afriky. Vzhledem k této silné konkurenci je zásadně důležité podporovat vína z Unie, aby si udržela podíl na trhu.
76
Zjistit, jaký přínos mělo samotné propagační opatření pro konkurenceschopnost daného odvětví, je obtížné. I když byly optimalizovány postupy výběru a hodnocení, určitá míra nejistoty zůstává vždy. To však není dostatečným důvodem k tomu, aby byl zpochybněn přínos tohoto opatření; opatření je plně odůvodněné: je nezbytné v souvislosti s liberalizací obchodu a silnější konkurencí, kterou vyvíjejí naši hlavní konkurenti, jako jsou například Spojené státy, které uplatňují politiku veřejné propagace (jejich rozpočet umožňuje financovat opatření podpory pro vývoz). Přesto by mělo být možné zdokonalit postup hodnocení tím, že se použijí ukazatele, které jsou vhodné pro příjemce (viz odpověď k bodu 69), a provede se hlubší analýza opatření přijatých členskými státy. Viz odpovědi k bodům 69 a 70.
77
Čínský trh je velmi specifický. Spotřeba na obyvatele je menší než 1 litr (zatímco v Evropě činí spotřeba na osobu přibližně 30 litrů). Ačkoli spotřeba vína roste, evropská vína konkurují vínům z Austrálie, Chile a Jižní Afriky, které mohou u dovozních cel využívat preferenčního zacházení. Viz rovněž odpovědi k bodům 39 a 75.
78
Bez propagačního opatření by ztráty podílu na trhu byly pravděpodobně vyšší. Komise provedla analýzu výhledu a upozornila na riziko ztráty podílu na trhu v některých třetích zemích. Příčinou tohoto rizika může být skutečnost, že podniky v EU jsou malé, odvětví je segmentované a v různých členských státech platí omezení pro odrůdová vína. Evropská vína musí za udržení svého tržního podílu bojovat. Propagace je velmi důležitým nástrojem. Je třeba zdůraznit, že Komise právě zahájila studii o konkurenceschopnosti evropského vína ve třetích zemích a v EU. Tato studie se bude zabývat zejména klíčovými faktory konkurenceschopnosti vín z EU v porovnání s víny ze třetích zemí a faktory, které jejich konkurenceschopnost oslabují; cílem bude její zlepšení.
Společná odpověď k bodům 79 a 80
Třebaže byla propagační opatření přijata pouze u některých druhů vín, všechny ostatní druhy vína z nich mají nepřímo rovněž prospěch, protože tato opatření budou mít pozitivní dopad i na vnímání jiných druhů vín a jejich spotřebu.
56
Odpovědi Komise
Závěry a doporučení 82
Audit se týkal prvních tří let programového období 2009–2013, které bylo ve znamení zavádění investičních a propagačních opatření. Po tomto zaváděcím období byly členské státy lépe schopny realizovat opatření svých programů, zejména lépe plnit rozpočet. Komise zavedla nástroje s cílem zlepšit realizaci, sledování a kontrolu opatření v programech (sedm změn nařízení (ES) č. 555/200815, pokyny pro restrukturalizaci, investice a propagaci ve třetích zemích16). Co se týče konkurenceschopnosti, je samozřejmě obtížné určit, jak se tato dvě samotná opatření projevila na konkurenceschopnosti odvětví vína, která je druhým cílem reformy odvětví vína z roku 2008, jelikož první cíl (obnovení rovnováhy trhu) již byl splněn. Tato reforma odvětví by měla být posuzována jako soubor doplňkových opatření. Je však vhodné upozornit na to, že hodnota i objem vývozu neustále rostou, a to i přes stále větší konkurenci na globálních trzích a navzdory poklesu v letech 2008 a 2009, který následoval po hospodářské krizi.
15 Nařízení (ES) č. 42/2009 (Úř. věst. L 16, 21.1.2009), nařízení (ES) č. 702/2009 (Úř. věst. L 202, 4.8.2009), nařízení (ES) č. 772/2009 (Úř. věst. L 232, 2.9.2010), nařízení (ES) č. 568/2012 (Úř. věst. L 169, 29.6.2012), nařízení (ES) č. 202/2013 (Úř. věst. L 67, 9.3.2013) a nařízení (ES) č. 752/2013 (Úř. věst. L 2010, 6.8.2013). 16 Pokyny pro provádění vnitrostátních programů podpory v odvětví vína podle nařízení (ES) č. 1234/2007 a (ES) č. 555/2008 ze dne 25. února 2013 a 26. dubna 2013.
83
Komise má za to, že zvláštní investiční opatření do společné organizace trhu s vínem jsou důležitá pro zvýšení konkurenceschopnosti. V prosinci 2013 Rada a Parlament potvrdily užitečnost reformy odvětví vína tím, že v nařízení (ES) č. 1308/201317 o nové společné organizaci trhů zachovaly hlavní zásady této reformy. Vyjádřily tak ochotu poskytnout reformě odvětví vína čas pro dosažení maximálního přínosu a zároveň tím podpořily další investování prostředků v rámci dvou režimů podpory. Viz odpověď Komise k doporučení 1.
84
Vzhledem k riziku dvojího financování v rámci dvou režimů podpory Komise považovala za nezbytné vymezit „dělicí linii“ mezi investicemi (původně se s ní nepočítalo), aby se zajistilo řádné řízení rozpočtu. Vymezení mezi programy je nyní jasné a mělo by umožnit vyhnout se rizikům dvojího financování. Zpoždění při provádění opatření v prvních letech programového období lze vysvětlit i jinými faktory, například obtížemi při získávání bankovních záruk v důsledku hospodářské krize.
17 Úř. věst. L 347, 20.12.2013.
57
Odpovědi Komise
Doporučení 1
Rada a Parlament před nedávnem v prosinci 2013 potvrdily užitečnost reformy odvětví vína tím, že v nařízení (ES) č. 1308/2013 o nové společné organizaci trhů pro období 2014–2020 zachovaly zásady této reformy. Vyjádřily tak ochotu poskytnout opatření čas pro dosažení plného přínosu a zároveň rozšířily škálu vedlejších opatření programů podpory (nové inovační opatření, povolení propagace u akcí zaměřených na domácí trh, rozšíření opatření restrukturalizace na opětovnou výsadbu z důvodu ochrany zdraví rostlin). Pokud jde o čerpání finančních prostředků, Komise sleduje částky, které příjemci obdrželi (měsíčně). V souladu s článkem 110 horizontálního nařízení č. 1306/2013 Komise zajistí, aby byl společný dopad všech nástrojů SZP měřen a hodnocen na základě společných cílů SZP. To zahrnuje hodnocení soudržnosti nástrojů SZP do roku 2018 (první výsledky). V tomto kontextu Komise posoudí, jakým způsobem by bylo možné začlenit posouzení ohledně toho, jakou přidanou hodnotu má podpora investic poskytovaná současně v rámci společné organizace trhu s vínem a rozvoje venkova. Je třeba poznamenat, že informace o dopadu politiky lze získat až po uplynutí dostatečně dlouhé doby.
85
Viz odpověď Komise k doporučení 2.
Doporučení 2
Komise se domnívá, že tato část doporučení je určena členským státům. Podle zásad subsidiarity a sdíleného řízení je výběr projektů úkolem členských států a Komise nemůže předem posuzovat přiměřenost nákladů.
Pravidla Společenství stanoví členským státům rámec pro zjištění životaschopnosti projektů ex post (čl. 103u odst. 5 nařízení (ES) č. 1234/2007). Komise dále během auditů investičních opatření kontroluje, zda členské státy posuzují přiměřenost nákladů. Podle nařízení (ES) č. 1290/2005 audity kontrolují, zda členské státy přijaly veškeré vhodné legislativní a správní předpisy a zda přijaly nějaká další opatření (řídicí a kontrolní) nezbytná k zajištění účinné ochrany finančních zájmů Unie. V této souvislosti je také účelem auditů zkontrolovat, zda členské státy dodržují zásady řádného finančního řízení, které se mimo jiné týkají posouzení přiměřenosti nákladů. Obecná otázka výběru investičních projektů, zejména co se týče ověření přiměřenosti nákladů a životaschopnosti projektů (ex ante), bude probírána na zasedáních řídícího výboru pro jednotnou společnou organizaci trhu.
86
Úspěch politiky EU v odvětví vína při dosahování svých cílů, včetně 50% nárůstu vývozu, dobře dokládá velmi pozitivní účinek daného propagačního opatření. Cílem propagačních opatření ve třetích zemích je mimo jiné zvýšit počet odbytišť pro víno – toho lze dosáhnout pomocí opatření na konsolidovaných trzích, ale také pomocí opatření na nových trzích či trzích, na kterých bylo původní postavení ztraceno. Pokud se podaří vstup na nové trhy, musí být konsolidovány. Pravidla Společenství tomu nebrání18. Třebaže přednost mají malé a střední podniky, mohou i velké podniky získat podporu, neboť je to otázka preference, nikoli kritérium způsobilosti.
18 Ustanovení čl. 103p odst. 1 nařízení (ES) č. 1234/2007 stanoví, že podpora „zahrnuje informační nebo propagační opatření týkající se vín Společenství ve třetích zemích za účelem zlepšení jejich konkurenceschopnosti v těchto zemích“.
58
Odpovědi Komise
Změny nařízení (ES) č. 555/2008 a přijetí pokynů v roce 2013 zlepšují kvalitu výběru, a zejména jasněji upřednostňují malé a střední podniky, nové příjemce a příjemce, kteří se zaměřují na novou třetí zemi.
Komise projedná s členskými státy úpravu pokynů, aby se zajistila komplementarita propagačních projektů financovaných EU se stávajícími opatřeními, a zabránilo se tak efektu mrtvé váhy.
Tato pravidla nebrání propagaci zavedených obchodních značek; cílem opatření je zlepšit konkurenceschopnost vín s označením CHOP/ CHZO a odrůdových vín. Pro příjemce, kteří se z 50 % podílejí na nákladech na opatření, může být důležité, aby směli propagovat svou značku, tak aby byla na cílených trzích poznána, a tedy vzrostl její prodej.
87
Doporučení 3 a)
Během jednání o novém programovém období s členskými státy byla vznesena otázka kontrol na místě. Některé členské státy takové kontroly vyžadují. Ostatní se domnívají, že takové kontroly by byly příliš zatěžující a nepřiměřené z hlediska efektivnosti nákladů.
Změny nařízení (ES) č. 555/2008 a přijetí pokynů v roce 2013 navíc zlepšují kvalitu výběru, a zejména jasněji upřednostňují malé a střední podniky, nové příjemce a příjemce, kteří se zaměřují na novou třetí zemi.
Aby se vyvážil nedostatek ověřování ve třetích zemích, Komise v pokynech navrhla sestavování seznamu faktur a dokladů, které mají být poskytnuty pro účely kontrol.
Komise se domnívá, že v závislosti na okolnostech příjemci mohou mít přístup k opatřením i ve druhém programovém období, například za účelem konsolidace jejich postavení na trhu ve stejné třetí zemi.
Doporučení 3 b)
Cílem opatření je zvýšit konkurenceschopnost vín s označením CHOP/CHZO a odrůdových vín a tento cíl musí být splněn; pravidla nicméně nebrání tomu, aby byly uváděny konkrétní značky. Pro příjemce, kteří se z 50 % podílejí na nákladech na opatření, může být důležité, aby směli propagovat svou značku, tak aby byla na cílených trzích poznána, a tedy vzrostl její prodej. Navíc díky změnám nařízení (ES) č. 555/2008 a přijetí pokynů v roce 2013 lze zřetelněji upřednostnit malé a střední podniky.
Komise přikládala zvláštní význam zlepšení kvality výběru projektů v novém programovém období 2014–2018, a změnila proto nařízení (ES) č. 555/2008 a v roce 2013 přijala uvedené pokyny. Postup pro výběrové řízení stanoví, mimo jiné, posouzení pravděpodobného dopadu opatření na růst poptávky.
Viz rovněž odpověď k bodům 43 až 51 a k doporučení č. 4.
59
Odpovědi Komise
Doporučení 4
Nařízení Rady umožňuje, aby podporu obdržela již přijatá opatření, pokud splňují podmínky stanovené v nařízení. Postup pro výběrové řízení, jak je definován v článku 5 nařízení (ES) č. 555/2008 a v pokynech, mimo jiné stanoví, že má být hodnocen očekávaný dopad opatření na růst poptávky. Komise projedná s členskými státy úpravu pokynů, aby se zajistila komplementarita propagačních projektů financovaných EU se stávajícími opatřeními, a zabránilo se tak efektu mrtvé váhy.
88
Komise uznává, že nedostatek kontrol na místě ve třetích zemích představuje problém, ačkoli právní předpisy Společenství takové kontroly nevyžadují. Během jednání o novém programovém období s členskými státy byla vznesena otázka kontrol na místě. Kontroly ve třetích zemích vyžadují především Rumunsko, Itálie, Španělsko a Slovensko. Ostatní členské státy se domnívají, že takové ověřování by bylo příliš zatěžující a nepřiměřené z hlediska efektivnosti nákladů. Aby se vyvážil nedostatek ověřování ve třetích zemích, Komise v pokynech navrhla sestavování seznamu faktur a dokladů, které mají být poskytnuty pro účely kontrol. Komise bude usilovat o zlepšení kvality kontrol tohoto opatření, zejména prostřednictvím případné úpravy pokynů a pravidel.
Doporučení 5 a)
Komise se domnívá, že u programového období 2014–2018 bylo toto doporučení zohledněno. Otázka správních nákladů a nákladů na zaměstnance, které vznikají přijemci, již byla zohledněna v čl. 53 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 1308/2013, v prováděcím nařízení Komise (EU) č. 752/2013 ze dne 31. července 2013, které do nařízení Komise (ES) č. 555/2008 doplňuje článek 5a, a v uvedených pokynech. Co se týče prováděcích subjektů, podle pokynů lze náklady považovat za způsobilé, pokud již nebyly zařazeny do jiné kategorie výdajů.
Doporučení 5 b)
Tato část doporučení je určena členským státům. Zda existuje dostatečná auditní stopa se standardně ověřuje při auditu účetní závěrky. Pokud regulační ustanovení vyžadují zvláštní kontroly a ukázalo se, že auditní stopa má nedostatky, Komise požaduje nápravná opatření a může uplatnit finanční opravu. Aby se navíc vyvážil nedostatek ověřování ve třetích zemích, Komise v pokynech navrhla sestavování seznamu faktur a dokladů, které mají být poskytnuty pro účely kontrol.
60
Odpovědi Komise
89
Při analýze projektů programů pro období 2014–2018 Komise trvala na tom, aby členské státy poskytly u každého opatření vhodné ukazatele. Programy podpory nyní – v přehlednější podobě – pro účely následných opatření a hodnocení zahrnují oddíl týkající se kvantitativních kritérií a ukazatelů. Členské státy byly požádány, aby prokázaly souvislost mezi cíli, které stanovily pro každé opatření, a ukazateli určenými pro zjištění míry, do jaké byly cíle splněny. Dne 1. března 2014 členské státy kromě toho musely předložit analýzu nákladů a přínosů19 programů podpory, která měla rovněž obsahovat informace relevantní pro analýzu programů během prvního programového období (2009–2013). Třetí analýzu nákladů a přínosů musí členské státy předložit do 1. března 2017. Komise zdůrazňuje, že informace týkající se provádění opatření (informace o sledování) je nutno odlišit od informací týkajících se výsledků a dopadů opatření (informace o hodnocení). Tyto údaje lze získat pouze po uplynutí určité doby. Následné posouzení nákladů a přínosů musí členské státy předložit před 1. březnem 2017.
19 První analýza nákladů a přínosů byla předložena dne 1. března 2011, a vztahovala se tedy pouze na první dva roky provádění programů.
Doporučení 6
Komise se domnívá, že u programového období 2014–2018 bylo toto doporučení zohledněno. Pokud jde o nové programové období, v pokynech Komise navrhla příklady ukazatelů, které by členské státy mohly nabídnout příjemcům pro účely hodnocení výsledků propagačního opatření, v závislosti na provedených opatřeních. Viz také bod 89.
90
Komise nesdílí názor Účetního dvora, že existuje riziko, že členské státy stanovily rozpočet v příliš vysokém objemu. Finanční příloha nařízení Rady neuvádí žádné prostředky konkrétně vyčleněné na propagaci. Členské státy předkládají své programy podpory s orientačním rozdělením prostředků, které mohou v závislosti na vyjádřených potřebách dvakrát ročně změnit. Na tomto místě je třeba připomenout cíle reformy odvětví vína přijaté Radou v roce 2008: 1. obnova rovnováhy na trhu („jednorázové“ klučení v letech 2009-2011) a 2. zlepšení konkurenceschopnosti (prostřednictvím „strukturálních“ opatření). První fáze byla ukončena a částka odpovídající částce vyčleněné na vyklučení vinic se převedla na programy podpory, jak předpokládala reforma, aby se zvýšilo množství prostředků pro tato opatření, která jsou více „strukturální“ než jsou primárně propagace a investice. To, že se částky přidělované členskými státy na opatření zvýší, se proto předpokládalo.
Odpovědi Komise
V prosinci 2013, kdy byla přijata reforma společné organizace trhu, si Rada ani Parlament nepřály změnu hlavních zásad, které byly schváleny v době přijetí reformy odvětví vína (ani změnu ohledně přidělení rozpočtových prostředků). Dále posílily propagační opatření tím, že se opatření zaměřená na informace o odpovědné konzumaci vína a o režimech CHOP/CHZO v Unii mohou realizovat i na domácím trhu.
Doporučení 7
V souladu s článkem 110 horizontálního nařízení č. 1306/2013 Komise zajistí, aby byl společný dopad všech nástrojů SZP měřen a hodnocen na základě společných cílů SZP. Patří sem i vyhodnocení účinnosti nástrojů SZP do roku 2018 (první výsledky). V této souvislosti Komise v roce 2018 zváží, jakým způsobem by bylo možné začlenit posouzení ohledně využívání finančních prostředků přidělených režimu na podporu vína a posouzení přínosů. Je třeba poznamenat, že informace o dopadu politiky lze získat až po uplynutí dostatečně dlouhé doby.
61
JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU Bezplatné publikace: • jeden výtisk: prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); • více výtisků, plakáty či pohlednice: v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm) a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm); můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*). (*) Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).
Placené publikace: •
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Předplatné: • u některého z prodejců Úřadu pro publikace Evropské unie (http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).
QJ-AB-14-005-CS-C
EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
ISSN 1831-0788
Na podporu investic do produkce vína i na propagaci vín z EU ve státech mimo Unii jsou k dispozici finanční prostředky EU. V této zprávě Účetní dvůr zkoumá, zda je tato podpora kvalitně řízena a zda vedla ke zlepšení konkurenceschopnosti vín z EU. Účetní dvůr při auditu zjistil, že se potřebu investiční podpory (tj. nad rámec té, která je již k dispozici jako součást politiky rozvoje venkova) nepodařilo prokázat. Propagační podpora byla často využívána na konsolidaci stávajícího tržního podílu namísto získávání nových trhů. Kromě toho Účetní dvůr odhalil případy propagačních opatření, která by se realizovala i bez veřejného financování. Také dopad podpory na konkurenceschopnost vín z EU nebyl vždy doložen. Pro odstranění nedostatků uvedených ve zprávě předkládá Účetní dvůr doporučení určená jak Komisi, tak členským státům.
