Corruptie voorkomen, opsporen en afhandelen: een juiste balans tussen hard-‐controls en soft-‐ controls Dit artikel zal verschijnen in de publicatie ‘Ondernemen zonder corruptie’ die op 31 oktober 2013 plaatsvindt. Friso Bons, Leen Groen en Anne-‐Aymone Mei 1. Inleiding Corruptie – en dan met name het voorkomen ervan – staat de laatste jaren steeds vaker op de agenda van bestuurders van organisaties. Zowel organisaties die vatbaar zijn voor actieve corruptie (het zelf omkopen van een wederpartij) als organisaties die vatbaar zijn voor passieve corruptie (het laten omkopen door een wederpartij) tuigen maatregelen op om de risico’s op dit terrein te verminderen. Daar waar corruptie lange tijd als onvermijdelijk onderdeel van het (internationale) zakendoen werd gezien, zien wij in de praktijk dat steeds meer bedrijven beseffen dat dit niet langer wordt getolereerd. Niet alleen toezichthouders en opsporingsinstanties, maar ook de stakeholders van organisaties en de publieke opinie tolereren corruptie niet. Steeds strengere en verder reikende regelgeving, zoals de Britse Bribery Act 2010 (UKBA), hebben fors bijgedragen aan de toenemende aandacht voor de interne beheersing van corruptierisico’s. Door de extraterritoriale werking van de UKBA en andere anticorruptiewetten vallen Nederlandse bedrijven die (in enige mate) over de landsgrenzen opereren al snel binnen de jurisdictie van buitenlandse autoriteiten. Een Nederlands bedrijf dat – door middel van een medewerker of tussenpersoon – omkoping pleegt in bijvoorbeeld Indonesië en een handelskantoor in Groot-‐Brittannië heeft, valt onder de reikwijdte van de UKBA en kan vervolgd worden op grond van die wet. Een ver reikende werking heeft ook de Amerikaanse Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), op grond waarvan een onderneming reeds vervolgd kan worden indien er een geringe link met de Verenigde Staten bestaat. Maar niet alleen buitenlandse wetgeving is een drijvende kracht voor meer aandacht voor de beheersing van corruptierisico’s. Ook de (voorgestelde) verhoging van de strafdreiging voor omkoping in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht zal reden zijn voor bedrijven om de interne beheersing op orde te brengen. Daarnaast hebben ondernemingen vaker een intrinsieke motivatie om een ‘zero tolerance’-‐beleid op dit gebied te voeren en duidelijke maatregelen te nemen om corruptie te voorkomen. De missie en kernwaarden van bedrijven zijn er steeds vaker op gericht om op een eerlijke en integere manier zaken te doen, omdat een bedrijf daar echt achter staat. In het kader van duurzaam en verantwoord ondernemen past het bedrijven niet meer corruptie als noodzakelijk kwaad te zien. Zo leidt corruptie in politiek opzicht ertoe dat schaarse publieke middelen worden besteed aan projecten waar slechts een kleine groep van profiteert en die ten koste gaan van noodzakelijke projecten waar de bevolking duurzaam iets aan heeft. Op milieugebied hoeven door corruptie milieuwetten soms niet nageleefd te worden, wat tot blijvende schade leidt aan de natuurlijke omgeving. Ook economisch gezien is zowel passieve als actieve corruptie een kwaad voor individuele organisaties; deze ondermijnt een eerlijke concurrentie, leidt tot hogere transactiekosten en werkt inferieure producten en diensten in de hand. 1
De leidraden bij zowel de FCPA als de UKBA geven ondernemingen handvatten om een effectief en robuust anticorruptie complianceprogramma in te richten. Een goed ingericht complianceprogramma met aandacht voor de in figuur 1 weergegeven six principles uit de UKBA en de ten hallmarks of effective compliance programs uit de FCPA1, helpt ondernemingen bij het voorkomen en opsporen van corruptie en bij het nemen van passende maatregelen nadat zich corruptie heeft voorgedaan. Een goed ingericht complianceprogramma bestaat uit verschillende onderdelen die in elkaar grijpen en die er enerzijds op gericht zijn de medewerkers bewustzijn bij te brengen ten aanzien van corruptieregels en anderzijds instrumenten bevatten die corruptie voorkomen, detecteren en passend opvolgen. Daarbij kan een goed ingericht complianceprogramma fungeren als een middel tegen vervolging voor organisaties indien zich een individueel geval van omkoping heeft voorgedaan door bijvoorbeeld een medewerker of tussenpersoon. Een organisatie kan aan vervolging door de Britse en Amerikaanse autoriteiten ontkomen of strafmatiging krijgen indien de organisatie, ondanks het feit dat corruptie heeft plaatsgevonden, adequate procedures heeft getroffen om corruptie te voorkomen. Dit blijkt allereerst uit de tekst van de UKBA.2 Daarnaast hebben de Amerikaanse autoriteiten in de leidraad bij de FCPA aangegeven te kijken naar de adequaatheid van het complianceprogramma bij het nemen van de beslissing wel of geen actie te ondernemen. Uit een bericht van het Amerikaanse Department of Justice blijkt dat het hebben van een goed complianceprogramma ook kan leiden tot het achterwege laten van vervolging. Zo besloten de Amerikaanse autoriteiten in 2012 om de bank Morgan Stanley niet te vervolgen voor omkoping van een Chinese overheidsfunctionaris door een medewerker, omdat de onderneming een goed ingericht complianceprogramma van beheersingsmaatregelen had om omkoping te voorkomen, Morgan Stanley de omkoping vrijwillig aan het licht bracht en meewerkte aan het onderzoek door de autoriteiten.3 Het ligt voor de hand dat het Nederlandse Openbaar Ministerie bij het nemen van een vervolgingsbeslissing de leidraad van de Amerikanen en Britten ‘reflexwerking’ verleent. Dat wil zeggen dat de daarin genoemde ijkpunten ook voor Nederlandse ondernemingen als een adequaat complianceprogramma worden beschouwd en het hebben van een dergelijk programma mee zal spelen bij ofwel de overweging van het Openbaar Ministerie om al dan niet tot vervolging over te gaan ofwel de strafeis. Een vingerwijzing voor de reflexwerking is reeds te vinden in het feit dat De Nederlandsche Bank (DNB) bij de bekendmaking van de Toezichtsthema’s voor 2013 heeft aangegeven dat zij van de financiële sector verwacht dat deze adequate procedures en maatregelen heeft en onderhoudt om het corruptierisico bij derde partijen actief te beheersen, waarbij voor de invulling van deze open normen door DNB uitdrukkelijk verwezen is naar de UKBA.4 1
A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act, Hallmarks of Effective Compliance Programs, p. 57. http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/guide.pdf en The Bribery Act 2010 Guidance, The six principles, p. 20. http://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-‐act-‐2010-‐guidance.pdf 2 Artikel 7 onder 2 UKBA, “But it is a defence for C to prove that C had in place adequate procedures designed to prevent persons associated with C from undertaking such conduct.” 3 http://www.justice.gov/opa/pr/2012/April/12-‐crm-‐534.html 4 Thema’s DNB toezicht 2013. http://www.dnb.nl/binaries/Thema%20DNB%20toezicht%202013_tcm46-‐284483.pdf
2
Verenigde Staten “Ten hallmarks”
Verenigd Koninkrijk “Six principles”
Commitment vanuit het senior management en een duidelijk beleid tegen corruptie
Commitment vanuit het senior management
Gedragscode en compliancebeleid en procedures
Proportioneel beleid en procedures
Toezicht, autonomie en middelen
Proportioneel beleid en procedures
Risicoanalyse
Risicoanalyse
Training en continu advies en sturing
Communicatie en training
Incentives en disciplinerende maatregelen
Proportioneel beleid en procedures
Derde partijen due dilligence en betalingen
Due dilligence
Mogelijkheid tot vertrouwelijk melden en intern onderzoek
Proportioneel beleid en procedures
Continue verbetering: periodieke testen en reviews
Monitoren en beoordelen
Fusies en overnames: pre-transactie due dilligence en post-transactieintegratie
Due dilligence
Figuur 1: Ten hallmarks (FCPA) en Six principles (UKBA)
Wat opvalt aan de leidraden die worden gegeven, is dat de daarin opgenomen maatregelen veelal formeel en instrumenteel van aard zijn en weinig handvatten bevatten om de cultuur binnen een organisatie te versterken. Dergelijke controls die direct leiden tot zichtbaar ander gedrag of handelingen
3
en die goed waarneembaar en dus te toetsen zijn, worden hard-‐controls genoemd. 5 De opgenomen maatregelen zijn vaak gericht op het afdwingen van gewenst gedrag, maar niet zozeer op het veranderen van de organisatiecultuur. Hard-‐controls zijn onmisbaar in het mitigeren van corruptierisico’s. Hard-‐controls gericht op bijvoorbeeld planning en control, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden maken mensen verantwoordelijk voor compliance. Een organisatie kan niet zonder procedures, functiescheidingen en IT-‐systemen om gewenst gedrag zo veel mogelijk af te dwingen, omdat de gelegenheid nu eenmaal vaak de dief maakt. Alleen hard-‐controls – zoals due-‐diligence, risicoanalyses en screening van medewerkers – zijn echter niet voldoende om corruptie te voorkomen of intern op te sporen. De Amerikaanse toezichthouder en het Amerikaanse ministerie van Justitie geven in de door hen uitgebrachte leidraad bij de FCPA gelukkig ook aan dat een sterke ethische cultuur in een organisatie direct versterkend werkt ten aanzien van het formele complianceprogramma.6 Daarbij wordt verwezen naar onderzoeken waaruit de sterke relatie tussen ethische cultuur en het aantal misstanden blijkt. Corruptie (en ander onethisch gedrag) ontstaat niet slechts doordat de hard-‐controls ontbreken of onvoldoende werken, maar ook doordat niet-‐tastbare factoren die het gedrag van mensen binnen een organisatie beïnvloeden onvoldoende aanwezig zijn. Uit onderzoek van collega Muel Kaptein naar 150 uiteenlopende schendingen binnen organisaties, is een aantal factoren naar voren gekomen dat het gedrag van medewerkers beïnvloedt (zogeheten soft-‐controls).7 De kunst is om een goede balans te hebben tussen hard-‐ en soft-‐controls, waarbij de soft-‐controls de werking van de harde maatregelen versterken. Een overschot aan hard-‐controls zal leiden tot regeldrift die, zoals onder punt 2 toegelicht, maakt dat medewerkers juist niet meer weten hoe te handelen in bepaalde situaties. Aan de andere kant zal het volledig leunen op soft-‐controls ook niet de oplossing zijn, omdat factoren als gelegenheid en druk meespelen bij het gedrag van mensen. Door in systemen de gelegenheid tot het plegen van bijvoorbeeld omkoping te verkleinen, zal gewenst gedrag worden afgedwongen. In dit artikel geven wij allereerst aan welke deze zogeheten soft-‐controls zijn. Aan de hand van voorbeelden uit de praktijk laten we zien hoe iedere afzonderlijke soft-‐control het risico op corruptie kan verkleinen. Ten slotte zal worden ingegaan op het belang van een complianceprogramma waarin zowel aandacht is voor de hard-‐controls als voor de soft-‐controls en waarin de cultuur van een organisatie bijdraagt aan het mitigeren van corruptierisico’s. 5
R.S. Heus, M.T.L. De Stremmelaar, Auditen van soft controls, Kluwer: Deventer 2000. A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act, Hallmarks of Effective Compliance Programs, p. 57. http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/guide.pdf 7 Kaptein, S.P., Ethics Management: Auditing and Developing the Ethical Content of Organizations. Erasmus Universiteit Rotterdam. Juni 1998. 6
4
2. Soft-‐controls Door de toenemende aandacht van zowel binnenlandse als buitenlandse toezichthouders en opsporingsautoriteiten voor non-‐compliance met anticorruptiewetgeving, worstelen veel organisaties met de vraag wat een juiste balans is tussen hard-‐controls en soft-‐controls en hoe zij medewerkers nu daadwerkelijk kunnen weerhouden van omkoping in zowel actieve als passieve zin. Hoewel de Nederlandse aandacht voor het vervolgen van corruptie achterblijft bij die van bijvoorbeeld de Britse en Amerikaanse autoriteiten, lijkt het erop dat ook in Nederland een actiever opsporings-‐ en vervolgingsbeleid zal worden gevoerd ten aanzien van dit thema. Met het wetsvoorstel ‘Verruiming mogelijkheden bestrijding financieel-‐economische criminaliteit’ dat de minister van Veiligheid en Justitie naar de Tweede Kamer heeft gestuurd, worden de straffen op het niet-‐naleven van de verschillende corruptiebepalingen aanzienlijk verhoogd.8 Daarnaast laat DNB nu echt zien werk te maken van het toezicht op het voorkomen en beheersen van corruptierisico’s. Onze ervaring is dat organisaties soms doorschieten in hun regeldrift door alle mogelijke ongewenste gedragingen op het terrein van onder meer corruptie te willen regelen in een algemene gedragscode, een specifieke anticorruptiecode en/of een gedragscode voor derden. Deze regeldrift is vaak ingegeven door extern toezicht van bijvoorbeeld DNB en de angst voor (nog meer) incidenten. De gedachte is dat meer regels automatisch leiden tot minder gevallen van corruptie; indien een regel voorschrijft wat wel en niet is toegestaan zullen medewerkers zich daar immers aan houden. Meer regels zorgen echter niet altijd voor minder overtredingen en incidenten. Mensen hebben de neiging om bij gebodsbepalingen juist het gebod te overtreden. Uit een experiment naar het verbieden van roken op een school bleek dat de kans dat leerlingen toch zouden gaan roken juist toenam wanneer zij uitdrukkelijk te horen kregen dat roken niet was toegestaan.9 Een overvloed aan regels kan leiden tot een toename van het aantal incidenten doordat wanneer het voor medewerkers niet meer helder is wat van hen wordt verwacht in een bepaalde situatie, zij zich achter de regels gaan verschuilen, er angst in de organisatie ontstaat en het eigen kritisch denken wordt uitgeschakeld. Maar als het opvoeren van het aantal regels en instrumenten niet de oplossing is, hoe stimuleren we dan verantwoordelijkheid van management en medewerkers voor gewenst gedrag? Dit stelt voorwaarden aan gedrag en cultuur binnen een organisatie. De cultuur van een organisatie is vaak leidend voor het gedrag van medewerkers. Alleen in een organisatie waar het nemen van eigen verantwoordelijkheid wordt gestimuleerd, worden management en ook medewerkers eigenaar van corruptierisico’s en zetten zij zich actief in om deze risico’s te beheersen. Recente voorbeelden van fraudes in het algemeen en corruptie in het bijzonder, laten vaak zien dat de oorzaak niet ligt in een gebrek aan gedragscodes of risicoanalyses, maar in een organisatiecultuur die ongewenst gedrag op zijn minst niet belemmert. Zo had de Amerikaanse energiereus Enron, die aan fraude ten onder ging, een zeer uitgebreide gedragscode, maar dit belette de top van het bedrijf niet om de cijfers te manipuleren. 8
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-‐en-‐publicaties/kamerstukken/2012/05/15/wetsvoorstel-‐verruiming-‐ mogelijkheden-‐aanpak-‐financieel-‐economische-‐criminaliteit.html 9 J. Grandpre, E.M. Alvaro, M. Burgoon, C.H. Miller en J.R. Hall (2003), Adolescent reactance and anti-‐smo-‐ king campaigns: A theoretical approach, Health Communication, 15 (3): pp. 349-‐366.
5
Vaak gaat het om een cultuur waarin medewerkers zich niet weerhouden voelen aan corruptie of ander ongewenst gedrag te doen of aan toe te geven, omdat slechts het resultaat telt en niet de weg ernaartoe. Een complianceprogramma zou daarom voldoende ondersteund en versterkt moeten worden door de aanwezigheid van soft-‐controls naast de hard-‐controls. Het gaat daarbij echter om niet-‐tastbare elementen, die voor organisaties erg ongrijpbaar lijken. Het is daarom een belangrijke eerste stap voor organisaties om gevoel te krijgen bij de cultuur die er heerst.10 Zodra dat inzicht in de organisatiecultuur bestaat, is een volgende, lastige stap deze cultuur te versterken zodat de cultuur een interne beheersmaatregel wordt die corruptierisico’s vermindert. Het in figuur 2 weergegeven model van collega Muel Kaptein11 geeft handvatten om de abstracte begrippen ‘gedrag’ en ‘cultuur’ concreter te maken en inzicht te verkrijgen in de organisatiecultuur. Gebaseerd op het eerdergenoemde wetenschappelijk onderzoek waarin is gekeken naar een groot aantal schendingen, heeft Kaptein de volgende acht soft-‐controls gevonden die significante invloed hebben op het gedrag: helderheid, voorbeeldgedrag, uitvoerbaarheid, betrokkenheid, transparantie, bespreekbaarheid, aanspreekbaarheid en handhaving.
10
Zie voor de specifieke rol van de compliance officer bij het verkrijgen van inzicht in de soft-‐controls in een organisatie: J. de Bie en E. van Bekkum, Compliance officer graag aandacht voor soft-‐controls!, Tijdschrift voor Compliance, december 2012, nr. 4, pp. 234-‐238. 11 M. Kaptein, Waarom goede mensen soms de verkeerde dingen doen. 52 bespiegelingen over ethiek op het werk, Amsterdam: Business Contact 2011.
6
Acht Soft -‐controls
Helderheid Voorbeeld-‐ gedrag
Handhaving
Aanspreekba ar-‐heid
Uitvoerbaar-‐ heid
Bespreekbaa r-‐heid
Betrokkenhei d Transparanti e
Figuur 2: Het soft-‐controls model
In de volgende paragrafen geven wij een korte beschrijving van deze soft-‐controls en zullen wij aan de hand van praktijkvoorbeelden de relatie met corruptie aangeven. Tevens zullen wij, per soft-‐control, instrumenten bespreken die de kwaliteit van de desbetreffende soft-‐control kunnen verhogen.
7
2.1. Helderheid Is het voor medewerkers helder hoe zij zich dienen te gedragen in een situatie waarin omkoping op de loer ligt? Is het voor medewerkers helder wat van hen wordt verwacht indien zij bijvoorbeeld met een vrachtwagen met bederfelijke waar bij een grenspost staan en met een geringe betaling de gebruikelijke papiermolen kunnen versnellen? De mate van helderheid refereert aan de accuraatheid, concreetheid en volledigheid van de verwachtingen van de organisatie omtrent het gedrag van de medewerkers. Hoe meer medewerkers moeten handelen vanuit hun eigen discretie en intuïtie zonder hierbij een richtlijn als referentiekader te hebben, hoe hoger het risico op non-‐compliant gedrag. Dat in een organisatie een anticorruptiebeleid en -‐procedurebeschrijvingen aanwezig zijn, zegt nog niets over de helderheid voor medewerkers. Alleen wanneer zij weten welk gedrag van hen wordt verwacht, is er sprake van helderheid. Het wordt medewerkers vaak toegestaan om een gift of cadeau van geringe waarde in ontvangst te nemen. Er zijn echter tal van situaties denkbaar waarin de waarde moeilijk valt vast te stellen of waarin de medewerker op culturele gronden het cadeau niet kan weigeren. Er bestaat een wereld van verschil tussen de fles wijn die in Nederland vaak als relatiegeschenk wordt gehanteerd en royale cadeaus die in sommige andere landen gangbaar zijn. In een Aziatische of Afrikaanse cultuur kan een extravagante gift volkomen normaal geacht worden.12 Het is te makkelijk om te stellen dat een geschenk met een waarde hoger dan 50 euro altijd een wederkerigheid in zich heeft in de zin dat van de ontvanger een tegenprestatie wordt verwacht. In sommige culturen is een royaal cadeau een teken van wederzijds vertrouwen en is er geen sprake van een corrupte intentie. Anderzijds kan een geschenk met een waarde lager dan 50 euro in sommige gevallen wel een wederkerigheid in zich hebben. Een ander praktijkvoorbeeld van onvoldoende helderheid betreft de situatie waarin medewerkers van een onderneming een uitnodiging ontvangen voor het bijwonen van een door een toeleverancier georganiseerd evenement, en dit niet melden aan hun leidinggevende met het argument dat in hun vrije tijd aan het evenement in Zuid-‐Europa wordt deelgenomen. Indien medewerkers aangeven de uitgangspunten van de organisatie op het gebied van corruptie niet helder te vinden, is aan te bevelen te investeren in training en communicatie met daarin aandacht voor juist die situaties waarin een gedragscode niet kan voorzien. Het principe van ‘eerlijk zakendoen’ dient concreet te worden gemaakt voor verschillende situaties. Gedacht kan worden aan periodieke lunchsessies met bestuurders over corruptie, het opnemen van het onderwerp corruptie in het introductieprogramma voor nieuwe medewerkers en medewerkers laten deelnemen aan e-‐ learningprogramma’s op het gebied van anticorruptie. Ook zouden de hiervoor geschetste dilemma’s in de vorm van casestudies met medewerkers kunnen worden gedeeld op het intranet, waarbij het management aangeeft welke weg het verkiest.
12 P. Verhezen, Omkoping of Gift? Vertrouwen en vrijgevigheid, Singapore -‐ Jakarta, Februari 2000, http://www.verhezen.net/thoughts_publications/Omkoping%20of%20Gift.pdf 8
2.2. Voorbeeldgedrag Commitment van het management ten aanzien van het anticorruptie-‐complianceprogramma is een van de zachtere elementen van de leidraad bij de UKBA. Naar ons idee gaat voorbeeldgedrag echter verder dan enkel commitment van het management. Medewerkers hebben de neiging om het gedrag van hun leidinggevenden te kopiëren. Voorbeeldgedrag refereert aan de mate waarin het management een voorbeeldfunctie heeft voor de organisatie en medewerkers. In een organisatie waar een slecht voorbeeld wordt gegeven door de leidinggevenden, zullen medewerkers sneller buiten de lijnen treden. Vice versa zullen de medewerkers bij consistent goed voorbeeldgedrag vaker het gewenste gedrag vertonen. Het is om deze reden dan ook van belang dat het gedrag van leidinggevenden zichtbaar in lijn is met wat er organisatiebreed is afgesproken. Consistent goed voorbeeldgedrag vermindert de kans op ongewenst gedrag. Voorbeelden waarin managers in strijd met het anticorruptiebeleid handelen, laten zien dat de drempel voor medewerkers om ongewenst gedrag te vertonen aanzienlijk wordt verlaagd. Managers die in strijd met interne beleidsregels aangeven dat het omkopen van douanebeambten in Nigeria ‘part of the business’ is, kunnen van medewerkers niet verwachten dat zij hier tegenin zullen gaan. Onvoldoende voorbeeldgedrag kan enerzijds worden veroorzaakt doordat leidinggevenden wel het juiste gedrag vertonen, maar dit voor de organisatie niet zichtbaar is. Dit is iets wat vaak wordt gesignaleerd bij hoger management: zij staan verder af van medewerkers en medewerkers zien dus ook minder van het voorbeeldgedrag van dit hogere management. In dit geval is het aan te bevelen de zichtbaarheid van het management te verhogen door hen actief te betrekken bij dilemmasessies en hen via e-‐mail of sessies met medewerkers hun visie ten aanzien van corruptie te laten delen met medewerkers. Anderzijds kan onvoldoende voorbeeldgedrag worden veroorzaakt doordat leidinggevenden zichtbaar corruptie propageren of hier onvoldoende afstand van nemen. In dit kader is het specifiek van belang om training en communicatie niet alleen te richten op de inhoud van regels en procedures (wat is gewenst gedrag?), maar vooral ook op welke wijze managers dit kunnen uitdragen in de organisatie. Het management moet ten volle het belang van eerlijk zakendoen uitdragen en aangeven dat daar op geen enkele wijze van wordt afgeweken. De manager die in strijd met de interne richtlijnen bijvoorbeeld faciliterende betalingen propageert en daar niet op aangesproken wordt, zal in voorkomende gevallen vaker de normen overschrijden. Dergelijk gedrag vindt navolging onder medewerkers. 2.3. Uitvoerbaarheid Om taken en werkzaamheden goed uit te voeren, moet dit voor medewerkers ook mogelijk zijn. Voldoende tijd, zeggenschap, middelen, maar ook de juiste competenties bepalen in welke mate medewerkers doen wat van hen wordt verwacht. Uitvoerbaarheid verwijst naar de manier waarop de organisatie de medewerkers de mogelijkheid biedt om het juiste gedrag te vertonen. Indien medewerkers worden afgerekend op te hoge targets zullen zij zich eerder genoodzaakt voelen om (interne) regels te overtreden. Als gevolg van een krimpende markt en toenemende druk binnen
9
bedrijven, zijn de risico’s op corruptie de laatste jaren gestegen. Uit KPMG’s Integrity Survey 201313 blijkt dat 64% van de personen die hebben deelgenomen aan dit onderzoek druk voelt om te doen wat zij noodzakelijk achten om de gestelde doelen te halen. 57% geeft aan dat zij de middelen missen om hun werk te klaren zonder regels te hoeven overtreden. Om de uitvoerbaarheid te vergroten en daarmee het risico op corruptie te verminderen, kunnen organisaties nagaan hoe de organisatiedoelstellingen zich verhouden tot de doelstellingen op het gebied van corruptie en compliance. Als discrepanties worden gesignaleerd, dienen deze te worden besproken in het management. Zo kan het zijn dat bepaalde targets niet kunnen worden behaald zonder dat interne regels worden overtreden. Het binnenhalen van een grote order bij een Chinees staatsbedrijf kan een target zijn, maar kan tevens inhouden dat smeergeld dient te worden betaald om de wederpartij gunstig te stemmen. In dat geval dient het management de targets te heroverwegen en duidelijk aan te geven dat interne regels voorrang hebben. Daarnaast wordt aanbevolen om compliance-‐ en integriteitdoelstellingen in de beoordelingssystematiek op te nemen. 2.4. Betrokkenheid Wanneer medewerkers het gevoel hebben dat zij niet serieus worden genomen of onrechtvaardig worden behandeld, kan dit ten koste gaan van hun loyaliteit richting de organisatie. Dit gaat gepaard met de neiging van medewerkers om non-‐compliant gedrag te vertonen. Ook reorganisaties en een overmaat aan aandacht voor corruptie kunnen tot weerstand leiden. Veel organisaties hebben kernwaarden geformuleerd die leidend zouden moeten zijn voor het gedrag van medewerkers. Indien medewerkers zich echter niet herkennen in deze kernwaarden, zal hun gedrag niet in lijn zijn met het gewenste gedrag. Uit de eerder aangehaalde Integrity Survey blijkt dat 60% van de respondenten van mening is dat de gedragscode niet serieus wordt genomen in de organisatie. Het is daarom voor organisaties van belang dat zij duidelijk maken wat het voldoen aan de eigen corruptiestandaarden de organisatie oplevert. Uitleg over de ontwrichtende werking van corruptie op de economie en aandacht voor potentiële boetes en reputatieschade kunnen de betrokkenheid van medewerkers verhogen. Daarnaast verschilt de beleving hiervan tussen bijvoorbeeld medewerkers die actief zijn in risicovolle landen en medewerkers die niet of nauwelijks contact hebben met derde partijen en/of overheidsinstanties. Het verdient daarom aanbeveling om afdelings-‐/divisiedoelstellingen te formuleren op het gebied van corruptie. Deze moeten aansluiten bij de dagelijkse werkzaamheden van de afdeling of de divisie. Een dochterbedrijf dat in China is gevestigd, zal veel scherpere doelstellingen op dit gebied dienen te formuleren dan het bedrijfsonderdeel in Zweden. Immers, in China is een groot deel van de markt in handen van de staat en zal er snel sprake zijn van contact met ambtenaren, terwijl dat in Zweden veel minder snel het geval zal zijn.
13
KPMG Integrity Survey 2013, KPMG LLP. In dit onderzoek naar fraude en ongewenst gedrag in het bedrijfsleven zijn ruim 3.500 werknemers van Amerikaanse bedrijven uit verschillende bedrijfstakken en van verschillende functieniveaus gevraagd naar hun ervaringen en percepties ten aanzien van ‘corporate fraud’.
10
2.5. Transparantie Transparantie verwijst naar de mate waarin het gedrag van managers en medewerkers zichtbaar is binnen de organisatie. Managers en medewerkers die weten dat er zicht is op hun gedrag of dat er adequate controles aanwezig zijn, hebben eerder de neiging om de regels en procedures serieus te nemen. Hoe groter de pakkans, hoe meer medewerkers zich aan de regels zullen houden. Daarbij gaat het niet alleen om de absolute pakkans, maar ook om de gepercipieerde pakkans. Medewerkers kunnen (ten onrechte) het gevoel hebben dat er binnen hun bedrijf niet of nauwelijks onderzoek plaatsvindt naar overtredingen en de kans dat een medewerker gepakt wordt voor een overtreding nagenoeg nihil is. Naarmate medewerkers beter zicht hebben op het eigen gedrag en het gedrag van collega’s – en op de effecten daarvan – zullen zij hier meer rekening mee houden in hun gedrag. In een omgeving met een grote transparantie voelen medewerkers zich eerder geroepen hun eigen gedrag en dat van hun collega’s te corrigeren. Organisaties die ervoor kiezen om incidenten of sancties jegens medewerkers niet (intern) te communiceren, worden gekenmerkt door een cultuur waarin medewerkers het gevoel hebben dat ongewenst gedrag getolereerd wordt. (Geanonimiseerd) communiceren over schendingen van de gedragscode zal gewenst gedrag juist stimuleren. Zoals het delen van dilemma’s door middel van casestudies, kunnen ook overtredingen op die manier worden gecommuniceerd zodat medewerkers zicht krijgen op het gedrag van anderen en de mate van handhaving binnen de eigen organisatie. Een andere wijze om transparantie in een organisatie te bevorderen is het werken in teams en door controles uit te voeren. Als medewerkers (het idee hebben) gecontroleerd (te) worden, zullen zij eerder het gewenste gedrag vertonen. Het toepassen van het ‘4-‐ogen’-‐principe bij risicovolle transacties zal de integriteit verhogen. Wanneer een ander meekijkt, zal minder snel een handeling worden verricht die in strijd is met de interne gedragregels. De tendens is dat het bedrijfsleven ook naar buiten toe meer openheid betracht en transparanter is ten aanzien van schendingen die hebben plaatsgevonden, ook op het gebied van omkoping. Zo kreeg bouwer van vliegtuigmotoren Rolls-‐Royce recentelijk te maken met signalen van corruptie in China en Indonesië en startte een eigen, intern onderzoek en werkte volledig mee met het Britse Serious Fraud Office, dat vervolgens overweegt een civiele schikking te treffen met het bedrijf in plaats van strafrechtelijke vervolging. Bedrijven die een corruptie-‐incident vrijwillig melden bij de autoriteiten, aantonen dat ze adequate maatregelen hadden getroffen om corruptie te voorkomen, de desbetreffende functionaris(sen) sanctioneren en aantonen dat het ging om een incident en niet om een patroon, ontspringen eerder de dans van strafvervolging. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de eerder aangehaalde zaak tegen Morgan Stanley. Wij zien in onderzoeken steeds vaker dat ondernemingen zich coöperatief opstellen richting de autoriteiten en zelf bewijsmateriaal jegens individuen aandragen. Bij een dergelijke mate van transparantie zullen medewerkers zich in de toekomst wel dubbel beraden alvorens de gedragsregels te schenden.
11
2.6. Bespreekbaarheid Tussen een toegestane gift en een omkopingshandeling loopt vaak slechts een dunne scheidslijn. De verschillende anticorruptiewetten bieden ruimte voor interpretatie en zijn soms tegenstrijdig. De meeste anticorruptiewetten noemen bijvoorbeeld geen bedrag daar waar het gaat om een al dan niet toegestane gift aan een ambtenaar. Of iets te scharen valt onder een omkopingshandeling is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Zoals aangegeven, spelen culturele aspecten, verschillen tussen branches en de aard van de wederpartij (privaat of publiek) niet zelden een rol bij het aannemen van giften en cadeaus. Het Nederlandse Wetboek van Strafrecht verbiedt actieve en passieve omkoping inclusief het doen van ‘faciliterende betalingen’, maar het opportuniteitsbeginsel geeft het Openbaar Ministerie de ruimte om niet tot vervolging over te gaan bij geringe betalingen die aan bepaalde eisen voldoen (handelen of nalaten waartoe de betrokken ambtenaar reeds rechtens verplicht was, de betaling mag op geen enkele wijze een concurrentieverstorend effect hebben, het moet gaan om – in absolute of relatieve zin – kleine bedragen, het moet gaan om betalingen aan lagere ambtenaren, de gift moet transparant in de administratie van de onderneming opgenomen worden, mag niet verheimelijkt worden en het initiatief tot de gift moet zijn uitgegaan van de buitenlandse ambtenaar). Ondernemingen die zowel onder de UKBA als de FCPA vallen, staan voor een dilemma nu de FCPA onder voorwaarden dergelijke betalingen wel toestaat en de onderneming zelfs verplicht om ‘facilitation payments’ in de boeken op te nemen, terwijl de UKBA dergelijke betalingen niet toestaat. Dilemma’s op het terrein van corruptie zijn aan de orde van de dag en zijn moeilijk te vangen in een gedragscode. Wanneer managers en medewerkers de ruimte krijgen om dergelijke dilemma’s bespreekbaar te maken, kunnen zij hun eigen afweging toetsen aan de visie van collega’s. Dergelijke organisatieculturen worden gekenmerkt door een positieve houding tegenover medewerkers die een kritische houding hebben. Andersom geldt dat in een organisatie waar feedback niet wordt gestimuleerd of zelfs niet wordt getolereerd, managers en medewerkers juist worden gemotiveerd om hun oren en ogen gesloten te houden. Medewerkers die druk voelen om een faciliterende betaling te doen en dit niet durven of kunnen bespreken in de organisatie, zullen sterk in hun schoenen moeten staan om weerstand te bieden aan die druk. Naast het implementeren van de noodzakelijke regels en procedures, zouden organisaties moeten nagaan in welke mate ethische zaken of non-‐compliant gedrag bespreekbaar zijn, in hoeverre bespreekbaarheid wordt gestimuleerd binnen de organisatie en of de organisatie alert is op signalen van een ‘doofpotcultuur’. Een cultuur van bespreekbaarheid kan worden gestimuleerd door periodiek dilemmasessies te organiseren, waarin medewerkers de gelegenheid krijgen om zaken aan collega’s voor te leggen. Er is vaak samenhang te zien met de soft-‐control ‘helderheid’. Indien activiteiten worden ondernomen om de bespreekbaarheid van corruptiedilemma’s te verhogen, zal ook de helderheid toenemen. Medewerkers ervaren namelijk dat door het bespreken van dilemma’s en praktijksituaties de normen en regels duidelijker worden.
12
2.7. Aanspreekbaarheid Waar bespreekbaarheid gaat over het vooraf bespreken van dilemma’s zonder dat zich ongewenst gedrag heeft voorgedaan, gaat aanspreekbaarheid over het ter verantwoording roepen van managers en medewerkers voor het niet-‐voldoen aan normen. Belangrijke aspecten hiervan zijn de mate waarin zij openstaan voor kritiek op hun gedrag, maar ook de mate waarin zij hun eigen leidinggevenden en andere personen binnen de organisatie confronteren met hun gedrag. Onvoldoende aanspreekbaarheid kan verschillende oorzaken hebben, waardoor ook de aanpak ervan varieert. Zo kan het zijn dat medewerkers elkaar onderling niet aanspreken op mogelijk corrupt gedrag omdat de medewerkers zich onzeker voelen over wat de norm precies is. In dat geval is het onderliggende thema de helderheid van normen en regels en is het van belang hier training en communicatie op in te zetten. Als de normen wel helder zijn, maar medewerkers elkaar toch niet aanspreken, kan bijvoorbeeld een training in het geven en ontvangen van feedback/kritiek bijdragen. Ten slotte kan het ook zo zijn dat medewerkers het niet zozeer moeilijk vinden om elkaar aan te spreken, maar juist om de leidinggevende aan te spreken. In dat geval kan de aanspreekbaarheid worden verhoogd door bijvoorbeeld het trainen van leidinggevenden op het ontvangen van kritiek of door het verhogen van de toegankelijkheid van de leidinggevende, door bijvoorbeeld een spreekuur te organiseren. Om inzicht te krijgen in de aanspreekbaarheid binnen de organisatie, is het goed te weten in welke mate medewerkers het management aanspreken, of de organisatie voldoende kritisch is ten aanzien van ongewenst gedrag en in hoeverre sprake is van een lerende organisatie. Een onderzoek onder medewerkers (middels een vragenlijst) met vragen die specifiek gericht zijn op de aanspreekbaarheid van het management kan veel inzicht verschaffen in de aanwezigheid van deze soft-‐control. 2.8. Handhaving Handhaving heeft betrekking op de mate waarin gewenst gedrag wordt beloond en ongewenst gedrag wordt bestraft. Mensen hebben de neiging om te doen waarvoor ze worden beloond en te vermijden waarvoor ze worden gestraft. Waardering voor het naleven van de eisen van de organisatie is een belangrijke stimulans om regels en procedures na te leven. Ten aanzien van handhaving is het relevant te weten in welke mate de organisatie goed gedrag stimuleert, toeziet op de juiste opvolging van gemelde incidenten en erop toeziet dat ongewenst gedrag proportioneel wordt bestraft. In lijn met de ‘uitvoerbaarheid’ verdient het aanbeveling medewerkers niet alleen af te rekenen op harde targets. Een medewerker die een verkooporder misloopt omdat hij weigert smeergeld te betalen, zou juist moeten worden beloond voor handelen in lijn met de gedragscode. Uit KPMG’s Integrity Survey 2013 blijkt echter dat 59% van de ondervraagden van mening is dat zij worden beloond voor de resultaten en niet voor de wijze waarop deze zijn behaald. Hetzelfde percentage geeft zelfs aan te vrezen voor zijn baan indien zij de gestelde doelen niet halen, los van de wijze waarop dat had gekund. Het verdient aanbeveling om als organisatie een helder sanctiebeleid op te stellen, waarin duidelijk wordt gemaakt welke sancties volgen op het overtreden van het interne anticorruptiebeleid. Dit sanctiebeleid zou op brede schaal gecommuniceerd dienen te worden en binnen de gehele organisatie 13
op gelijke wijze moeten worden toegepast. Compliant/integer gedrag kan als factor in de beloningssystematiek worden opgenomen om medewerkers te motiveren zich aan de regels te houden. Er zijn organisaties die maandelijks of jaarlijks een compliance/integriteit-‐award aan een collega toekennen die zich hierin heeft onderscheiden. Het communiceren van een groepsbrede lijst met geanonimiseerde voorvallen van corruptie-‐issues en de maatregelen die daarop zijn genomen, werkt mee aan het versterken van compliant gedrag. Hetzelfde geldt voor een zorgvuldige terugkoppeling aan betrokkenen en omstanders bij een geval van corruptie over de ondernomen stappen (waarbij vanzelfsprekend rekening wordt gehouden met de privacy-‐aspecten). Het oogluikend toestaan van corrupte praktijken geeft niet alleen een verkeerd signaal af aan de medewerkers, maar kan ook tot strafbaarheid van de organisatie en leidinggevende(n) leiden. Het is aan het management om paal en perk te stellen aan ongewenste praktijken. Het versterken van de handhaving dient enerzijds om te voorkomen dat ongewenst gedrag navolging krijgt, maar kan anderzijds ook meehelpen in het geval dat de autoriteiten lucht krijgen van een corruptie-‐incident. Wanneer de organisatie onder andere aantoont dat het intern afdoende maatregelen heeft getroffen om de desbetreffende medewerker(s) te sanctioneren, kan dit positief bijdragen aan de beslissing om de organisatie wel of niet te vervolgen. 3. Positieve correlatie complianceprogramma en cultuur Uit de eerder aangehaalde ‘guidance’ bij de FCPA, blijkt dat de aanwezigheid van een ethische cultuur het formele complianceprogramma versterkt. Formeel betekent in deze context dat de verschillende complianceonderdelen zijn vastgelegd in beleid en procedures, en dat taken en bevoegdheden formeel zijn belegd. Omgekeerd bestaat ook een positieve correlatie tussen het hebben van een formeel complianceprogramma en de cultuur in een organisatie. Uit KPMG’s Integrity Survey 2013 blijkt dat het hebben van een formeel complianceprogramma een substantiële positieve invloed heeft op de gepercipieerde mate van ongewenst gedrag in een organisatie. Medewerkers van een organisatie met een complianceprogramma melden minder gevallen van ongewenst gedrag, hebben minder druk om targets te halen en geven aan een hogere mate van vertrouwen in de betrokkenheid van het management ten aanzien van integriteit te hebben. Bovenstaande pleit zowel voor het op orde hebben van de hard-‐controls rondom corruptie als voor het versterken van de cultuur in de organisatie middels de besproken soft-‐controls. Beide kunnen niet los van elkaar worden gezien, net zo min als de acht besproken soft-‐controls los van elkaar kunnen worden gezien. Bedrijven doen er verstandig aan om in het complianceprogramma aandacht te besteden aan cultuur en bewustwording rondom het tegengaan van corruptie, zodat de hard-‐controls ten aanzien van corruptierisico’s maximaal effect krijgen. Met enkel het nemen van ad-‐hocmaatregelen na een incident of het implementeren van een ‘state of the art’-‐complianceprogramma is men er nog niet. Een parallel cultuurprogramma met maximale aandacht voor de kernwaarden van de organisatie, de vertaling naar concrete toepassingen en versterking van de acht soft-‐controls, zal in belangrijke mate de kans op corruptie verminderen. Een goed voorbeeld in dit verband is de wijze waarop Siemens heeft gereageerd op het corruptieschandaal uit 2006. Siemens trof na het bekend worden van de corruptiepraktijken direct maatregelen, zoals het vervangen van het topmanagement en het starten van een intern 14
onderzoek. Vrij snel daarna startte Siemens met het implementeren van een formeel complianceprogramma met onder andere compliance-‐tools en het opzetten van een complianceorganisatie. Belangrijk is dat Siemens daarna ook een cultuurprogramma is gestart rondom de waarden van het bedrijf en rondom het thema integriteit, om het idee van eerlijk zakendoen (‘Only clean business is Siemens business’) duurzaam te verankeren in de organisatie. Vandaag de dag is dit het schoolvoorbeeld van een complianceprogramma met niet alleen oog voor de harde, maar ook voor de zachte beheersmaatregelen. 4. Samenvatting Het hebben van een robuust complianceprogramma dat voldoet aan de elementen zoals neergelegd in de ‘guidance’ bij de UKBA en de FCPA, is een belangrijke stap om corruptierisico’s te beheersen, te detecteren en passend op te volgen. Daarbij kan een complianceprogramma fungeren als een verdedigingsmiddel voor een organisatie die kan aantonen dat redelijkerwijs alles is gedaan om omkoping te voorkomen. Een volgende, belangrijke stap om het risico van corruptie te verkleinen, is het bewerkstelligen van een organisatiecultuur die ongewenst gedrag ontmoedigt, gewenst gedrag bevordert en de hard-‐controls versterkt. Organisaties doen er verstandig aan om naast het implementeren van de six principles of de ten hallmarks, tevens de organisatiecultuur te versterken door middel van een juiste balans tussen hard-‐ en soft-‐controls, zodat medewerkers daadwerkelijk het gewenste gedrag vertonen en corruptie-‐incidenten tot het verleden gaan behoren. Het optimaliseren van het stelsel van hard-‐ en soft-‐controls, waarbij de acht soft-‐controls voldoende aandacht krijgen en actief worden betrokken in een cultuurprogramma, zorgt voor de meest adequate beheersing van het risico op corruptie. Door de correlatie tussen een formeel complianceprogramma en een ethische cultuur zullen beide elkaar versterken en wordt met het implementeren van zowel een formeel complianceprogramma als een cultuurpogramma maximaal effect bereikt. * Friso Bons is adviseur binnen KPMG en actief op het gebied van het voorkomen van fraude, corruptie en cultuur en gedrag. Leen Groen is director binnen KPMG en verantwoordelijk voor alle dienstverlening rondom het thema corruptie. Anne-Aymone Mei is senior manager binnen KPMG en expert op het gebied van soft-controls en corruptie.
15
