Comply or explain. Over de maatschappelijke vraag naar brandpreventie. (een eerste verkenning naar doelkwantificering)

“Comply or explain” Over de maatschappelijke vraag naar brandpreventie (een eerste verkenning naar doelkwantificering)

René Hagen en Hugo Teerds Lectoraat Brandpreventie Juli 2010 Brandweeracademie Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra

2

Geen enkele ambitie kan zonder het vaststellen van een streefbeeld en zonder het sturen op en monitoren van het resultaat. We moeten daarom een vastgesteld niveau van brandveiligheid kenbaar hebben dat bestuurlijk wordt vastgelegd. De beperkingen van brandpreventieve en repressieve maatregelen worden met zo’n doelkwantificering inzichtelijk gemaakt. René Hagen (lectorale rede 2007)

-2-

3

VOORWOORD In de lectorale rede “het kerkje van Spaarnwoude” (2007) is voor het eerste de term doelkwantificering gebruikt voor brandveiligheid. In de eveneens in de lectorale rede gepresenteerde brandpreventiecirkel, welke op de titelpagina van deze verkenning staat afgebeeld, is de kern de ambitie om te komen tot doelkwantificering. Er dient immers gestart te worden met een streefbeeld. In vervolg op de introductie van doelkwantificering in de lectorale rede is er in de “Visie op Brandveiligheid” van de ministeries van VROM en BZK (2009) nader op ingegaan. Dit heeft er toe geleid dat de introductie van doelkwantificering binnen de brandveiligheid nog slechts een kwestie van tijd zal zijn. Het ministerie van BZK is op dit ogenblik de trekker van het onderwerp binnen de rijksoverheid en is bezig om doelkwantificering samen met de stakeholders vorm te geven. Deze “eerste verkenning” heeft als oogmerk ondersteunend te zijn aan dit proces van vormgeven aan het begrip doelkwantificering en de parameters die daaronder zouden kunnen vallen. Het is geenszins een uitgewerkte visie van het lectoraat maar louter een verzameling van ervaringen uit binnen – en buitenland, alsmede verkenningen, bespiegelingen en denkrichtingen vanuit het lectoraat. Deze verkenning is samengesteld als een soort reader met rijp en groen door elkaar. Maar wel op basis van realisme en ervaringen elders. De verzamelde informatie is ook niet uitputtend, maar het resultaat van een beperkte search. Gekwantificeerde doelen zijn niet star, maar dienen aangepast te worden aan het maatschappelijk tijdsgericht. Doelkwantificering is ook niet bedoeld als onderdeel van een “afrekencultuur” en mag daaarvoor ook niet gebruikt worden. Dat kan ook niet als men bedenkt dat doelkwantificering een opdracht is aan velen en dus nooit geadresseerd kan worden aan één partij. Doelkwantificering hoort wel bij het afleggen van verantwoording. Vandaar de titel van deze verkenning; comply or explain. René Hagen Lector Brandpreventie

-3-

4

INHOUDSOPGAVE Voorwoord Inhoudsopgave 1

Een eerste bespiegeling naar doelkwantificering bij brandveiligheid 1.1 Huidige stand van zaken 1.2 Het gebruik van indicatoren 1.3 De koppeling van een indicator aan een gekwantificeerd doel 1.4 Nadere beschouwing van de stand van zaken 1.5 Analogie met verkeersveiligheid 1.6 Effect van het stellen van doelen 1.7 Waaraan moet een goede indicator voldoen

2

Doelkwantificering in Nederlandse overheidsbeleidsterreinen 2.1 De motie Douma 2.2 Verkeersveiligheidsbeleid 2.3 Milieubeleid 2.4 Gezondheidszorg 2.5 Terugdringen regeldruk 2.6 Andere sectoren 2.7 Brandweer

3

Doelkwantificering bij de brandweer in Groot Brittanië 3.1 Het oorspronkelijke idee 3.2 Bijstellingen in 2005 3.3 Nieuwe ontwikkelingen 3.4 Brandweer Londen 3.5 Merseyside Fire & Rescue Service 3.6 West Midlands Fire Brigade 3.7 Emancipatiedoelen voor de brandweer in Groot Brittanië

4

Doelkwantificering bij de brandweer in andere landen 4.1 Verenigde Staten 4.2 Nieuw Zeeland 4.3 Australië, Canada 4.4 Duitsland, Oostenrijk, Zwitserland 4.5 België 4.6 Scandinavië

-4-

5

5

Doelkwantificering in Het kerkje van Spaarnwoude 5.1 Vaststellen van een doelkwantificering 5.2 Doelkwantificering doet haar intrede 5.3 Doelkwantificering is een probleemdefinitie 5.4 Kosten-batenanalyse 5.5 Conclusie

6

Doelkwantificering in de Visie op Brandveiligheid (nog in te vullen)

7

Een korte analyse uit de voorbeelden 7.1 Succesfactoren 7.2 Belemmeringen 7.3 Conclusie

8

Een nadere bespiegeling over de vormgeving van doelkwantificering bij brandveiligheid 8.1 De keuze van doelen 8.2 De keuze van het kwantificeren van doelen 8.3 Succesvolle aspecten van ander beleid

9

Een mogelijke invulling van doelkwantificering bij het aspect doden en gewonden bij brand (nog in te vullen) Nawoord

-5-

6

HOOFDSTUK 1 Een eerste bespiegeling naar doelkwantificering bij brandveiligheid 1.1

Huidige stand van zaken

Ieder jaar brengt het Centraal Bureau voor de Statistiek (het CBS) de Brandweerstatistiek uit waarin de cijfers over het voorafgaande jaar worden gepresenteerd. De Brandweerstatistiek is enkel een registratie van cijfers, en geen beleidssturende of beleidsvormende rapportage. Dit betekent dat er geen referentiepunt is waarmee deze cijfers worden vergeleken. Van jaar tot jaar zijn er over het algemeen maar betrekkelijk weinig opvallende verschillen, en dat is consistent met een beleidsterrein waarop maar weinig opvallende ontwikkelingen plaatsvinden. De Brandweerstatistiek is dan ook nooit een document dat de gemoederen verhit en discussies laat oplaaien, zoals een enkel incident dat wel kan doen. De huidige stand van zaken op het gebied van de bestrijding van brand is weer te geven met wat kerncijfers1: • Gemiddeld vielen er over de afgelopen 25 jaar2 in Nederland 83 doden bij brand per jaar. • Gemiddeld vielen er over de afgelopen 25 jaar in Nederland 963 gewonden3 bij brand per jaar. • Gemiddeld was de brandschade over de afgelopen 25 jaar in Nederland € 573.000.0004 per jaar. • Gemiddeld was de gevolgschade5 over de afgelopen 25 jaar in Nederland alleen in het bedrijfsleven al een veelvoud daarvan per jaar. De maatschappelijke 1 2

Brandweerstatistiek 1981 tot en met 2006, uitgaven Centraal Bureau voor de Statistiek. 1982 tot en met 2006

3

gewonden bij brand zijn in de statistiek gewonden die na een brand in een ziekenhuis moeten worden opgenomen 4

ongecorrigeerd voor inflatie, de gecorrigeerde jaarlijkse kosten voor de samenleving zijn dus hoger geweest. 5 dat is de schade die een bedrijf lijdt als gevolg van een brand, dus de som van de bedrijfsschade; dat is de kosten van renovatie of herbouw, plus de continuïteitsschade, dat zijn de kosten van verlies van productie en/of omzet, plus de uitwijkkosten naar vervangende faciliteiten en installaties om zo snel mogelijk door te draaien, plus de kosten van verlies van personeel, installaties en apparatuur, plus de kosten van het verlies van klanten, opdrachten, enzovoort.

-6-

7

•

1.2

schade, bijvoorbeeld doordat voorzieningen zoals ziekenhuizen, verzorgingstehuizen en nutsvoorzieningen een tijdlang uitvallen vangen we op door voor een reservecapaciteit te zorgen, die natuurlijk ook niet gratis is. Nederland neemt met 0,41 doden door brand per 100.000 inwoners6 in Europa een vierde plaats in na Malta (0,18), Luxemburg (0,28) en Cyprus (0,40). Nederland wordt in deze ranglijst gevolgd door Spanje met 0,60 doden bij brand per 100.000 inwoners.

Het gebruik van indicatoren

Het is met statistische gegevens mogelijk zicht te hebben op de prestaties van de betrokken organisaties. Alleen is het omgaan met statistiek vaak verrassend arbeidsintensief en van de nodige haken en ogen voorzien. En hoewel er tegenwoordig met steeds geavanceerdere systemen enorme hoeveelheden gegevens kunnen worden verwerkt en gegenereerd, wordt de behoefte steeds groter aan methodes die in één oogopslag laten zien hoe een organisatie ervoor staat. Een heldere weergave van de status quo op hoofdlijnen dus. Het meten van prestaties met indicatoren staat daarom al een aantal jaren sterk in de belangstelling. Indicatoren zijn voor het sturen in organisaties aantrekkelijk, omdat ze in één oogopslag laten zien of het allemaal goed loopt. Of dat er actie moet worden ondernomen7. Een indicator geeft het uiteindelijke resultaat aan van een aantal onderliggende invloeden en processen. In een auto is bijvoorbeeld de snelheidsmeter een indicator. Bovendien is de richting van een organisatie of groep organisaties er goed mee te sturen, omdat alle aandacht als vanzelf gericht is op de indicator. Een indicator appelleert als vanzelf aan ons competitiegevoel. Het focust de aandacht en wordt daarom vaak gepresenteerd als uitdaging aan een organisatie. Bij een rijdende auto is bijvoorbeeld de uiteindelijke snelheid een veel aantrekkelijker en bruikbaarder parameter dan de afzonderlijke factoren die de snelheid bepalen, zoals de stand van het gaspedaal en de versnellingshandel, en het toerental van de motor. Voor het ontwikkelen van een goede indicator, of een goede set indicatoren in een organisatie is het van belang goed zicht te hebben op kerncijfers in de organisatie. Kerncijfers zijn cijfers die iets zeggen over de doelen van de organisatie. De snelheid van een auto is een kerncijfer. Het zegt namelijk iets over het doel van het autorijden, het bereiken van een bestemming.

6 uitdrukken van het aantal doden per 100.000 inwoners geeft voor lokale en regionale brandweren en besturen een duidelijker referentiepunt ten opzichte van de eigen cijfers dan uitdrukken per 1.000.000 inwoners. 7 vrij naar het woord vooraf van: De Cockpit van de Organisatie; mr. L.A.F.M. Kerklaan, ir. J. Kingma, drs. F.P.J. van Kleef; Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1994; ISBN 90 201 2856 6

-7-

8

Zo'n kerncijfer, een heldere weergave van de status quo op hoofdlijnen vormt een terugkoppeling naar de doelen van de organisatie. Als bij een autorit de snelheid een tijd laag is, bijvoorbeeld door een file, geeft dat aan dat de reis wat langer gaat duren. De aankomsttijd zal dus later worden. Het kwantificeren van organisatiedoelen, of doelkwantificering is een beproefde methode om zowel actuele waarden, als eventueel gewenste en ongewenste waarden van kerncijfers vast te stellen en daarop eventueel een indicator te ontwikkelen. Bij het autorijden bepalen andere factoren, zoals de maximaal toegestane snelheid en de wil van de bestuurder om langzamer, gelijk aan of sneller dan dat doelcijfer van een andere partij te rijden, de doelsnelheid van de bestuurder. Om terug te kunnen koppelen moeten we namelijk eerst doelen vaststellen en dan meten. En de indicator geeft aan of de gemeten werkelijkheid afwijkt van het gewenste doel. Gaat het de goede kant op? Is dit wat wij willen? Zijn we al waar we zijn willen? Heeft een maatregel het gewenste effect? In de auto bepalen we eerst of we ons aan de geldende maximumsnelheid willen houden, en vervolgens vergelijken we de stand van de snelheidsmeter met de gewenste snelheid. Soms zelfs automatisch met een cruise control. Een streefcijfer en de gemeten terugkoppeling vormen een hecht paar. Beide zijn nodig voor managers die hun processen willen beheersen en verbeteren. Van belang is dat we bij het autorijden op de snelheidsmeter zien of we snelheid moeten minderen als we te hard gaan, en de snelheid moeten opvoeren als we te langzaam gaan. 1.3 De koppeling van een indicator aan een gekwantificeerd doel Het voorgaande gaf al aan hoe belangrijk normen en terugkoppeling zijn bij het gebruik van een indicator en een gekwantificeerde doelstelling. Een indicator op zich zegt wel iets over de stand van zaken, maar zegt niets over de aanvaardbaarheid daarvan. Op enig moment zal moeten worden vastgesteld wat een norm, of met andere woorden een gekwantificeerd doel is, en hoe groot de afwijking daarvan mag zijn. Pas dan wordt de indicator een zinvolle meting. De norm kan gericht zijn op het handhaven van een gewenste toestand, of, als de toestand ongewenst is, een cijfer dat dan werkelijk als te bereiken doel kan worden gezien. De afwijking van de norm kan dan als stuursignaal worden gezien dat wordt gebruikt om de (ongewenste) bestaande werkwijze bij te sturen tot het resultaat wel overeenkomt met de norm. Het schema hieronder geeft dit principe weer.

-8-

9

indicator

norm

teruggekoppelde sturen

vergelijken

informatie

ingreep

meting

proces in Een aantal van deze indicatoren kan een complexer beeld geven

uit

van de situatie, en afhankelijk van de specifieke situatie meer de nadruk leggen op de één of de andere bij te sturen eenheid. Een aantal indicatoren tezamen is te vergelijken met het dashbord van een auto. Niet alleen snelheidsmeter, maar ook benzinevoorraad, temperatuur van de motor, en dergelijke zijn in één oogopslag te overzien. Bij een aantal belangrijke meters, is tegelijk een grenswaarde (een norm) aangegeven, bijvoorbeeld het maximaal toegestane toerental van de motor. De chauffeur kan dan snel zien of de gemeten prestatie acceptabel is of niet. Soms is zelfs de weergave van de meting weggelaten en wordt alleen een lampje getoond als de norm wordt overschreden (zoals het wegvallen van de oliedruk).

1.4

Nadere beschouwing van de stand van zaken

Op andere beleidsterreinen dan het brandveiligheidsbeleid wordt om verschillende redenen al langer veel actiever omgegaan met statistische gegevens en gaat men verder. Één reden is dat men geen genoegen neemt met de gevonden cijfers en zich ten doel stelt hierin verbetering aan te brengen. Dit is bijvoorbeeld op het beleidsterrein verkeersveiligheid gebeurd toen het aantal jaarlijkse verkeersdoden op 3264 lag. Als men zicht heeft op de prestaties van betrokken organisaties is het mogelijk onderbouwde keuzes te maken die de betrokkenen richten op doelen die kunnen worden gekozen. Zo kan een keuze zijn: het handhaven van het gevonden niveau, zodat de aandacht kan gaan naar andere prioriteiten, of kan worden gekozen voor het verbeteren van één of enkele kengetallen. Eventueel kan een keuze ook zijn om

-9-

10

te constateren dat verandering en innovatie noodzakelijk zijn om een doorbraak in ongewenste kengetallen te bereiken. Op het gebied van brandveiligheid wordt ieder jaar met een zekere afstand kennis genomen van de cijfers over het afgelopen jaar, en de onuitgesproken consensus is dat we relatief tevreden mogen zijn met de cijfers zolang er geen onverwachte grote veranderingen hebben plaatsgevonden. De aandacht van zowel bestuurders als de brandweer zelf gaat dan ook steevast vooral uit naar andere gebieden die aandacht vroegen en vragen, de nieuwe taken hulpverlening en rampenbestrijding, en de ontwikkelingen rondom het opnieuw vormgeven van de brandweerorganisaties. Pas als de cijfers over een langere termijn naast elkaar worden gelegd wordt duidelijk welke ontwikkelingen op het beleidsterrein brandveiligheid plaatsvinden. Hieronder een aantal voorbeelden. Bij het aantal slachtoffers door brand worden ter vergelijking ook vergelijkbare grafieken uit het verkeersveiligheidbeleid gegeven.

140 100 80 60 40 20

19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

0

doden door brand

19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

120

doden in het verkeer

Doden Het aantal doden bij brand is in de 25 jaar tussen 1981 en 2006 op een paar uitschieters8 na vrijwel constant en ligt gemiddeld op 83 doden per jaar. Vergeleken met bijvoorbeeld het aantal verkeersdoden (709 in 2007,) is dat relatief laag. Het 8

Voor de 132 doden in 1989 is geen verklaring gevonden. De literatuur uit die tijd maakt hier ook geen aantekeningen bij. Er is geen enkele brand met veel slachtoffers in dit jaar of een aantal branden met veel slachtoffers. Bij de 125 doden in 1996 zijn de 34 slachtoffers van de vliegramp op Eindhoven de oorzaak van het hoge slachtofferaantal. - 10 -

11

aantal verkeersdoden daalt al een flink aantal jaren (50% vanaf 1438 in 1985, bijna 80% vanaf de piek van 3264 in 1972) onder invloed van doelgerichte maatregelen en verkeersveiligheidcampagnes, terwijl het aantal doden door brand met wat variatie over de laatste 25 jaar relatief constant is.

Gewonden 1600

aantal gew onden bij brand

aantal gew onden in het verkeer

Het aantal gewonden bij brand dat in een ziekenhuis moet worden behandeld is in dezelfde 25 jaar na een aanvankelijke lichte daling gestegen tot een niveau van rond 1100 gewonden per jaar, een stijging met meer dan 50% vanaf de 700 gewonden in 1981. Ook weer vergeleken met het aantal gewonden in het verkeer, is dit zelfs een tegengestelde ontwikkeling. Het aantal gewonden in het verkeer daalde met ongeveer 30%.

- 11 -

2005

2002

1999

1996

1993

19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

0

1990

400 200

1987

600

1984

1000 800

1981

16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0

1400 1200

12

Aantal branden 35000

12000

30000

10000

25000

8000

20000

6000

15000

4000

10000

2000

5000 2005

2002

1999

1996

1993

1990

1987

1984

1981

aantal branden m et schade

19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

0

0

aantal branden in w oongebouw en m et schade

Als wordt gekeken naar het aantal branden (hier alleen de branden waarbij schade werd opgegeven) zien we een aantal van 15.500 in 25 jaar vrijwel verdubbelen tot 29.300. Het aantal branden in woongebouwen (eveneens slechts waarbij schade werd opgegeven) halveert echter van 8400 tot 4200. Dit betekent dat het aantal branden met schade in panden die geen woongebouwen zijn sterk groeit. Dat zijn dus voornamelijk bedrijven en instellingen, waarop brandpreventiemaatregelen van toepassing zijn.

- 12 -

13

Brandschade en kosten brandweer

1200 1000 800 600 400 200

19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

0

schadebedrag (M €) gecorrigeerd voor inflatie

19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0

1400

kosten brandw eer (M €) gecorrigeerd voor inflatie

De (directe) schadebedragen bij brand stegen in 25 jaar van € 323,8 M naar € 714,8 M, met een piek in 2003 van € 1272,5 M. Dat is een stijging van ongeveer 45 % over die 25 jaar. Afgezien van de piek in de vier jaren 2001 tot 2004 blijft stijging van het schadebedrag als wordt gecorrigeerd voor de jaarlijkse geldontwaarding achterwege en schommelt rond de € 300 M per jaar in geld van 1981. De kosten van (directe) brandschade blijven jaarlijks dus vrijwel gelijk. De kosten van de brandweer zijn over de afgelopen 21 jaar vanaf 1985 gestegen van € 269 M tot € 856 M, een toename van 218 % over die 21 jaar. Gecorrigeerd voor de geldontwaarding over die periode is dat een reële stijging van 101 %, een verdubbeling. Deze stijging in reële waarde vindt geheel plaats vanaf 1995. Daar zitten dan wel de kosten van de opbouw van de brandweerregio's en de voorbereiding op rampenbestrijding bij in. Even afgezien van de vernieuwingen ten behoeve van de taakuitbreidingen en de voorbereiding op rampenbestrijding en crisisbeheersing, komt uit dit overzicht duidelijk naar voren dat de brandweer per saldo over de afgelopen 25 jaar dubbel zo duur is geworden en dat deze investering in termen van doden en gewonden bij brand en beperking van brandschade vooralsnog geen aantoonbaar resultaat heeft opgeleverd. Het is ook niet goed te achterhalen welke verwachtingen in termen van brandveiligheid in dit opzicht bestonden. De aangevoerde redenen voor de aanvullende investeringen zijn steeds in termen van 'verbetering' en 'versterking' gesteld en hebben vooral betrekking op 'de organisatie', zonder daaraan meetbare doelen te koppelen. Blijkbaar leefde de verwachting dat als de brandweer werd

- 13 -

14

verbeterd en lacunes in de organisatie werden opgevuld, de brandveiligheid als vanzelf zou verbeteren. De brandweerorganisaties en de betrokken besturen hebben zich in de beschouwde periode grote inspanningen getroost om oplossingen te vinden voor het opnemen van de nieuwe taken technische hulpverlening en de voorbereiding op rampenbestrijding. Maar zoals de cijfers aantonen is er niet veel voortgang geboekt bij het verbeteren van het 'bedrijfsresultaat' van de 'corebusiness' van de brandweer, het voorkomen en beperken van brand, slachtoffers en schade door brand.

1.5

Analogie met verkeersveiligheid

Daarmee komt de analogie met het verkeersveiligheidbeleid om de hoek kijken. In het verkeersbeleid ging het om grotere aantallen slachtoffers, vaak ook nog met meerdere slachtoffers per incident tegelijk. Geconfronteerd met een groot aantal doden in het verkeer (de piek was 3264 doden in 1972) en voorspellingen van een steeds verder toenemende verkeersdrukte is al vroeg besloten de ongevalcijfers in het verkeer niet klakkeloos te accepteren, maar gericht beleid te gaan voeren op het terugdringen ervan. Met bovenvermelde resultaten. Als werd geconstateerd dat veel slachtoffers vielen doordat inzittenden bij botsingen hard tegen harde delen van het voertuig sloegen, werden maatregelen doorgevoerd om die delen te beschermen met zachte materialen, de inzittenden te borgen met gordels, en met kreukelzones zoveel mogelijk van de optredende krachten af leiden van de plaats waar de inzittenden hun plaats hebben. Als werd geconstateerd dat veel slachtoffers vielen op punten waar verkeersstromen bij elkaar kwamen of elkaar kruisten, werden verkeerslichtinstallaties, rotondes, op- en afritten en de inrichting van de betreffende plaatsen geplaatst of aangepast. Als werd geconstateerd dat veel slachtoffers vielen door hoge snelheden, werden maximale snelheden, controles en snelheidbelemmerende maatregelen ingevoerd. En het resultaat is dat ondanks de explosief gestegen verkeersdrukte, afgelegde kilometers en aantallen verkeersdeelnemers, het aantal slachtoffers aantoonbaar en duidelijk is teruggedrongen. Het verschil tussen de beide beleidsterreinen brandveiligheid en verkeersveiligheid lijkt vooral de keuze voor een voortdurende gerichte aandacht op het beleidsterrein verkeersveiligheid in politieke, bestuurlijke en ambtelijke kringen, een effectief pakket maatregelen en daarop afgestemde, gerichte campagnes. Het draagvlak voor het gevoerde beleid is door de voortdurende aandacht en vooral door de zichtbare resultaten groot. Dat komt mede doordat de resultaten van het beleid worden uitgedrukt in een duidelijke en voor iedereen zichtbare en herkenbare set indicatoren, het aantal verkeersdoden en verkeersgewonden.

- 14 -

15

1.6

Effect van het stellen van doelen

Een belangrijk instrument in het verkeersveiligheidbeleid is het stellen van doelen geweest. En dan ook nog ambitieuze doelen. De details van het verkeersveiligheidbeleid worden in het volgende hoofdstuk weergegeven. In 1985 werd als doel gesteld dat het aantal verkeersdoden in 2000, dus in 15 jaar, met 25 % moest zijn afgenomen. In 1986 werd dat uitgebreid met de nog verdergaande doelstelling dat in 2010, na 25 jaar, het aantal verkeersdoden met 50% moest zijn afgenomen. De grafieken hiervoor geven aan dat in 2000 het doel op 4 slachtoffers na precies is gehaald, en dat het doel voor 2010 (maximaal 719 verkeersdoden) reeds in 2007 is gehaald in een nog steeds dalende trend. Het uiteindelijke resultaat zal dus naar verwachting het doel met enkele tientallen overtreffen. De manier waarop het stellen van kwantitatieve en gemakkelijk te volgen doelen werkt, is dat voor iedereen duidelijk zichtbaar is wat de beleidsmaker wil. Dat geeft richting aan het handelen van betrokken partijen. Er is geen onduidelijkheid, zodat lokale overheden bij de inrichting van hun wegen, autofabrikanten bij het ontwerp van hun producten, bestuurders bij het ontwerp van regelgeving en infrastructuur, en weggebruikers met hun verkeersgedrag (meestal) dezelfde kant op denken en handelen. Daardoor ontstaat synergie, daardoor komen resources vrij en daardoor vindt innovatie plaats. De betrokken partijen moeten daarvoor dan naast hun eigen verantwoordelijkheden natuurlijk wel de vrijheid hebben om initiatieven te nemen. Vaste plannen, reguleringen, protocollen en overeenkomsten kunnen en zullen al snel de lust ontnemen om te investeren in vernieuwing. Als voorbeeld mag de auto-industrie gelden. Zonder breed gedragen doelen en vraag van de gebruikers hadden fabrikanten als bijvoorbeeld Volvo en Renault zich nooit de moeite getroost zich als specialisten en voorlopers in voertuigveiligheid te profileren. De extra kosten voor veiligheidsvoorzieningen in voertuigen bleken ruim te worden goedgemaakt door de meerwaarde van deze marktprofilering. Als namelijk de concurrerende merken een prijsvoordeel zouden behalen door veiligheidsmaatregelen niet te nemen en er door klanten geen prijs op zou worden gesteld, zouden de beide merken snel onverkoopbaar zijn geworden en zouden de veiligheidsvoorzieningen snel van de voertuigen zijn verdwenen. Generieke overheidsvoorschriften of normen in de vorm van minimale, maar vaste voorzieningen gebaseerd op huidige, dus oude techniek, werken innovatie en vernieuwing over het algemeen tegen. Het moet mogelijk zijn dat slimme mensen en organisaties of bedrijven maatwerk leveren voor specifieke gevallen en problemen.

- 15 -

16

Het bereiken van een doel moet belangrijker zijn dan de manier waarop dat wordt bereikt. Kortom, de prestatie moet belangrijker worden geacht dan het voorschrift. Het succes van het stellen van doelen heeft er in het verkeersveiligheidbeleid toe geleid dat de in 2005 in de Nota Mobiliteit opgenomen doelstellingen zelfs konden worden aangescherpt en toch nog geloofwaardig bleven en haalbaar worden geacht. Het eind van de slachtofferreductie in het verkeer is nog niet in zicht. Het kernwoord voor de verdere reductie is nu het 'voorkomen van vermijdbare ongevallen'. Om dat eens te vergelijken met de resultaten op het beleidsterrein brandveiligheid:

Brandveiligheidbeleid

Doelkwantificering

Resultaat

Verkeersveiligheidbeleid

geen

ambitieus

gelijkblijvende of stijgende slachtofferaantallen

sterk dalende slachtofferaantallen

Deze beperkte vergelijking met de verkeersveiligheidcijfers suggereert dat een gerichte aandacht voor brandveiligheid, gecombineerd met een pakket maatregelen gericht op het voorkomen van het ontstaan van brand, en àls brand is ontstaan het beperkt houden van de brand en van de branduitbreidingssnelheid, beter in staat zal zijn de gevolgen van brand te beperken dan de huidige fixatie op bestrijding van brand. Want, zoals de lector brandweerkunde al vaststelde, is het einde in zicht van wat met repressieve maatregelen kan worden bereikt. Snellere inzet, beter materieel, betere opleiding en oefening en dergelijke kan wellicht een enkele dode voorkomen, die dan waarschijnlijk als zwaargewonde op de andere lijst verschijnt, maar het aantal mogelijke reddingen door brandweeroptreden per jaar is maar uiterst gering. Bijlage 1 van de reactie van SAVE op het Besluit Veiligheidsregio's met betrekking tot de Eisen basisbrandweerzorg geeft grafieken van de ontwikkeling van slachtoffers en schade bij brand tegen de tijd, gebaseerd op uitgebreid onderzoek van 700 branden met doden, zwaargewonden en kritieke reddingen ten behoeve van de oorspronkelijke Handleiding Brandweerzorg en de Referentiekaders PVB.

- 16 -

17

Ontdekkingstijden van branden

100 80 60 %

40 20 0 0

10

20

30

40

50

60

minuten tot ontdekking % ontdekt (alle branden)

% ontdekt (branden m et doden)

Hieruit blijkt dat branden waarbij doden vallen veel later worden ontdekt dan branden waarbij geen doden vallen. 20 minuten na het ontstaan van een brand waarbij doden vallen is bijvoorbeeld nog geen 50 % ontdekt. Doordat deze branden veel later gemeld, is er met verbeterde en/of versnelde inzet van de brandweer na de melding niet veel extra kans op een succesvolle redding. Het slachtoffer is dan al overleden, of heeft zodanige verwondingen opgelopen dat hij alsnog overlijdt, of anders heel zwaar gewond is. Verder blijkt dat er na het ontstaan van een brand geen duidelijk aanwijsbaar moment is waarvoor de brandweer aanwezig moet zijn om slachtoffers en schade te voorkomen. Iedere minuut tijdwinst voorkomt slachtoffers en beperkt schade. Één of twee minuten snelheidswinst bij de inzettijd van de brandweer is over het gehele land gespreid echter een uiterst ingrijpende en kostbare operatie. De logische conclusie is dat bij het beperken van aantallen slachtoffers het meest kan worden gewonnen door niet zozeer in te zetten op snellere en betere repressie, maar op het voorkomen van brand, het zo snel mogelijk detecteren en automatisch blussen van brand, of tenminste het beperken van de snelheid van branduitbreiding en rookverspreiding. - 17 -

18

Voor wat betreft de snelheid waarmee slachtoffers vallen en schade optreedt geeft Save eveneens een grafiek.

Snelheid waarmee slachtoffers vallen en schade zich ontwikkelt

100 80

%

60 40 20 0 0

20

40

minuten

% doden / dodelijke verw ondingen

60

80

100

% schade (% van totaal)

Hieruit blijkt dat zowel de ontwikkeling van schade, als de ontwikkeling van het aantal doden, geen herkenbare drempeltijden kennen waarbinnen doden en schade kunnen worden voorkomen. Ook dit pleit weer voor meer aandacht op voorkomen en snel detecteren en automatisch blussen dan op snel ter plaatse zijn na een trage melding en blussen van een dan veel grotere brand. En om de vergelijking met het verkeersbeleid tenslotte ook eens andersom te bekijken: Als in de zeventiger jaren in het verkeersbeleid zou zijn besloten zich vooral te richten op de beperking van de gevolgen van ongevallen - door opkomsttijden van ambulances te verkorten en de regionale grootschalige organisatie van de ambulancediensten - in plaats van een meer integrale aanpak en het bestrijden van de directe en indirecte oorzaken van het vallen van slachtoffers, zou het aantal

- 18 -

19

slachtoffers met grote waarschijnlijkheid niet in die mate zijn afgenomen als nu het geval is. Als het aantal slachtoffers al zou zijn afgenomen. Naar het voorbeeld van het verkeersveiligheidsbeleid lijkt het stellen van duidelijke en richtinggevende kwantitatieve doelen een bruikbare manier om de aandacht op de prestaties van de brandweer voor wat betreft haar primaire bestaansgrond te richten.

1.7

Waaraan moet een goede indicator voldoen?

Er is een aantal criteria dat van belang is bij de keuze van een indicator9. Dat is van belang voor doelkwantificering, omdat het bepaalt of en op welke wijze een goed stuursignaal kan ontstaan om het eventueel vast te stellen doel dichterbij te brengen. De kenmerken van een goede indicator zijn: • • • • • •

simpel: de benodigde gegevens zijn gemakkelijk te vergaren, en bouwen dus voort op wat er al is zichtbaar en informatief: de indicator is inzichtelijk en geeft in één oogopslag de behaalde resultaten en de trend weer motiverend en beïnvloedbaar: de indicator is vergelijkbaar, aansprekend en ligt binnen het eigen verantwoordelijkheidsgebied onderdeel van beleid: de indicator sluit aan bij de organisatiedoelstelling of een urgent kwaliteitsprobleem bevordert klantgerichtheid: meet de tevredenheid van een interne of externe klant of van de opdrachtgever opgesteld met betrokkenen: acceptatie van betrokken partijen is van belang, de indicator moet als relevant worden ervaren

9

De Cockpit van de Organisatie; mr. L.A.F.M. Kerklaan, ir. J. Kingma, drs. F.P.J. van Kleef; Kluwer Bedrijfswetenschappen, 1994; ISBN 90 201 2856 6 - 19 -

20

HOOFDSTUK 2 Doelkwantificering in Nederlandse overheidsbeleidsterreinen In het vorige hoofdstuk is al geconstateerd dat met de term doelkwantificering geen nieuw terrein wordt betreden. Andere beleidsterreinen gaan het brandveiligheidsbeleid hierin voor en kunnen een begaanbare weg wijzen. In dit hoofdstuk een aantal voorbeelden en constateringen over het gebruik van doelkwantificering op een aantal beleidsterreinen binnen de Nederlandse overheid. De aangehouden volgorde is hierbij die van toenemende problemen en gekunsteldheid. Dit is gedaan om niet de indruk te wekken dat met doelkwantificatie altijd eenvoudig succes te behalen valt, maar om een indruk te geven van de optredende moeilijkheden.

2.1

De motie Douma

De motie Douma c.s. van 31 maart 200510 verzoekt de regering beleidsdoelen te formuleren in termen van te realiseren maatschappelijke effecten (outcome) en in daarvan afgeleide prestatiegegevens. De motie stelt eigenlijk vast dat slechts op basis van gekwantificeerde doelen zinvol over begroting en jaarverslag kan worden gesproken met de Kamer. Eerder had de Rekenkamer hierop al een aantal jaren aangedrongen. Ondanks aanvankelijk tegenstribbelen van de regering is dit uitgangspunt nu echter wel staand beleid. Wat overigens niet wil zeggen dat op alle beleidsterreinen deze doelen nu duidelijk zijn uitgesproken. De motie legt echter ook de verplichting op dat indien van de verplichting met gekwantificeerde doelen te werken wordt afgeweken, dit moet worden gemotiveerd. Het principe dat wordt gehanteerd is: "comply or explain".

2.2

Verkeersveiligheidsbeleid

Het verkeersveiligheidbeleid heeft al een lange geschiedenis in het stellen van doelen. Een belangrijk punt is dat destijds is gesteld dat verkeersonveiligheid geen natuurverschijnsel is waar weinig of niets tegen te doen is. En bovendien dat het toenmalige aantal verkeersslachtoffers onaanvaardbaar werd gesteld. Een andere belangrijke constatering is geweest dat het wegverkeer inherent onveilig is. Dit betekent dat 'het systeem nog zodanig is vormgegeven dat ongevallen en ernstig letsel nog niet voldoende door het systeem worden verhinderd'. Dit relatief recente inzicht is geïnspireerd op ontwikkelingen in andere sectoren, zoals de luchtvaart en de procesindustrie.

10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 949, nr. 11

- 20 -

21

Bij bijvoorbeeld een vliegreis, een chemische fabriek of een kerncentrale wordt een ongeval vanwege de ernst van de gevolgen al langere tijd onaanvaardbaar geacht en probeert men allereerst door het integrale ontwerp van het gehele systeem het optreden van falen al te voorkomen, en daarna pas de gevolgen van toch optredend falen te beperken. De nieuwere plannen voor verkeersveiligheid proberen met een integrale systeembenadering een visie te geven op het gehele verkeersysteem met het oog op het verbeteren van de ingebouwde veiligheid in het totale systeem. Het is dus een èn - èn benadering, zowel voorkomen van ongevallen als het beperken van de gevolgen van resterende ongevallen. De aanpak van gevaarlijke locaties in het verkeer is daardoor aan het verschuiven van de oudere reactieve benadering, waarbij 'black-spots' werden herkend en bestreden, naar een nieuwere pro-actieve aanpak, waarbij zwakke plekken in het systeem vooral generiek worden aangepakt. Als voorbeeld hiervan kan dienen dat voor 1997 een gevaarlijk kruispunt in een woonwijk werd herkend door aantallen ongevallen te turven en na herkenning het betreffende kruispunt aan te passen ofwel door het ontwerp te wijzigen, ofwel door een verkeerslichtinstallatie te plaatsen - terwijl na 1997 in woonwijken op grote schaal 30 km zones en snelheidsbeperkende maatregelen zijn aangelegd die de veiligheid in de gehele wijk ten goede komen11. Na de successen van deze oorspronkelijke beleidsvisie "Duurzaam Veilig" uit de beginjaren van 1990 is de visie in 2005 een nieuwe impuls gegeven in "Door met Duurzaam Veilig". Deze speelt in op nieuwe ontwikkelingen zoals de verder doorgevoerde decentralisatie en legt wat andere accenten om behaalde successen te borgen en aandacht op andere aspecten voor het voetlicht te brengen. Zo wordt met educatie en voorlichting gezorgd voor voldoende inzicht, kennis en gedragsbeïnvloeding bij de weggebruiker, terwijl aan de andere kant met aanpassing van de infrastructuur en de voertuigen de oorzaken en gevolgen van zijn eventuele fouten worden beperkt. Het gaat er dan om naast de educatie de effectiviteit van verschillende maatregeltypen te (leren) kennen en deze kennis gericht in te zetten en op elkaar af te stemmen. Achtereenvolgens zijn in de loop van de jaren verschillende plannen opgesteld rondom verkeersveiligheid. • Nationaal Plan Verkeersveiligheid uit 1984. • Meerjaren Plannen Verkeersveiligheid 1987 en 1991. • Nationaal Verkeers- en Vervoerplan uit 2002, dat echter door de Tweede Kamer is verworpen, met daarvan afgeleide en verplichte provinciale, regionale en gemeentelijke verkeers- en vervoerplannen die wel tot stand zijn gekomen.

11

Opvallend hierbij is dat soms ook het doelbewust aanbrengen van onveiligheid, bijvoorbeeld in de vorm van kruispunten waarbij de zichtlijnen door struiken wordt beperkt, niet wordt geschuwd met het idee dat weggebruikers zich hierdoor onzekerder, en daardoor voorzichtiger, gaan gedragen.

- 21 -

22

•

Het huidige, wel goedgekeurde Nationaal Verkeers- en Vervoersplan, de Nota Mobiliteit uit 2005.

De essentie in deze laatste nota is de decentralisatie van het verkeers- en vervoerbeleid. Dit naar aanleiding van het huidige kabinetsbeleid: "Decentraal wat kan, centraal wat moet". Hierbij worden de onderlinge verhoudingen en de eigen verantwoordelijkheden van de centrale en decentrale overheden duidelijk afgebakend. De • • • •

hoofdlijnen van de zo succesvolle visie "Duurzaam Veilig" zijn: toepassen van innovatieve technologie door veel betrokken partijen veilige ruimtelijke inrichting goed onderhoud betere (inter-)nationale afspraken

Eén van de essentiële onderdelen van het beleid in de Nota Mobiliteit zijn gekwantificeerde doelstellingen voor de reductie van de aantallen verkeersslachtoffers. Ook in eerdere plannen waren, zoals in het eerste deel van deze notitie al aangehaald, al doelstellingen geformuleerd: • in 1985 in de vorm van een doelstelling van –25% doden in 2000, • in 1986 aangevuld met een doelstelling van –50% doden in 2010. In de Nota Mobiliteit van 2005 waren in eerste instantie de volgende doelstellingen opgenomen: • maximaal 900 doden en 17.000 ziekenhuisgewonden in 2010. • maximaal 580 doden en 12.250 ziekenhuisgewonden in 2020. Het blijkt dat zelfs als ambitieus ervaren doelstellingen haalbaar zijn. Als de trein van verbetering eenmaal op gang is, blijkt er voldoende aandacht gegenereerd te worden om de doelen steeds hoger te kunnen gaan stellen. Naar aanleiding van de gunstige ontwikkeling van het aantal doden in 2004 en 2005 hebben de minister van Verkeer en Waterstaat en de partners in het Nationale Mobiliteitsberaad in 2006 de doelstelling voor het aantal doden in 2010 aangescherpt en verlaagd van 900 tot 750 doden12. De huidige minister heeft te kennen gegeven om ook voor 2020 naar een scherpere doelstelling te streven en hij heeft in dat verband een maximum aantal van 500 in plaats van 580 verkeersdoden genoemd. Met een dodenaantal van 709 in 2007 is duidelijk dat zelfs deze scherpe doelen relatief eenvoudig zullen kunnen worden gehaald. En dat bij een groei van het

12

Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de Tweede Kamer d.d. 5 december 2006, kenmerk DGP/WV/U0602719.

- 22 -

23

verkeer tussen 2000 en 2020 van 44% voor personenautokilometers en 72 % voor vrachtwagenkilometers13.

2.3

Milieubeleid

Na de schok van het Rapport van Rome in 1971, dat de grote stoot gaf tot wereldwijde aandacht voor de problemen met het milieu en ons gebruik ervan, is een lange lijst actieprogramma's, nota's en plannen gemaakt. Als we de lijst doornemen blijkt dat doelkwantificering daarin voor het eerst aan de orde kwam in het Nationaal MilieuPlan (NMP) uit 1989. Deze doelen werden vervolgens aangescherpt in NMP+, NMP 2, NMP 3 en NMP 4. Op dit beleidsterrein is echter opvallend dat (ongetwijfeld als gevolg van botsing met andere beleidsterreinen zoals economie, en door het direct voelbare effect van maatregelen in de samenleving) de eerste globale, maar erg ambitieuze doelen in 1989 door de latere plannen steeds worden geamendeerd, teruggeschroefd in het licht van haalbaarheid op korte termijn, en een minder ambitieuze uitwerking krijgen. De eerste doelen waren dan ook nog erg globaal en vooral internationaal gericht, wat de eigen verantwoordelijkheid voor het resultaat en invloed op sturing bij voorbaat al sterk beperkte. Het NMP stelt: • de groei van concentraties van stoffen die het klimaat beïnvloeden tot stilstand hebben gebracht in 2010 (20 jaar) • de uitstoot van kooldioxide 'uiteindelijk' met 90 % verminderen • voor Nederland stabiliseren van de CO2 emissie in 2000 op het gemiddelde niveau van 1989 en 1990 • emissie van de ozonlaag aantastende stoffen stoppen voor 2000 • de vermindering van het areaal tropisch regenwoud (niet aanwezig in Nederland) stoppen voor 2000 En verder volgde een lijst met wenselijke, maar niet verder uitgewerkte wensen en doelvoorstellen die eigenlijk op dat moment noodzakelijk werden geacht, maar niet voldoende onderbouwd konden worden om concrete voorstellen op te baseren. Een belangrijk probleem met op deze wijze gekwantificeerde doelen is, dat ze uitspraken doen over zaken waarop de Nederlandse overheid nauwelijks invloed heeft. Dat betekent dat er geen inspanningen bestaan die in Nederland kunnen worden gedaan en dan wereldwijd deze resultaten opleveren. De Nederlandse doelen zijn teveel afhankelijk van inspanningen van anderen waarop men geen invloed heeft en die wellicht andere belangen nastreven. De doelen zijn dus onrealistisch 13

Het uitdrukken van het aantal doden en gewonden per gereden kilometer zou een nog veel groter nadruk leggen op de behaalde spectaculaire successen. Dit is te overwegen voor de uiteindelijke publicatie als het nodig is het instrument te promoten.

- 23 -

24

ambitieus. Dat maakt inspanning wel erg vrijblijvend en bouwt teleurstelling bij voorbaat in. Wel een belangrijk standpunt is dat maatregelen aan de bron de voorkeur verdienen boven maatregelen die nadelige effecten willen tegengaan. "Voorkomen is immers beter dan genezen." (Vergelijk met de nieuwe pro-actieve aanpak tegenover de oude repressieve aanpak bij het hiervoor besproken verkeersbeleid.) Momenteel geldt het Vierde Nationale Milieuplan uit 2001. Hierin is vastgelegd dat doelen en ambities worden geformuleerd op drie niveaus: • Voor de lange termijn worden richtinggevende doelstellingen gegeven. • Voor de korte en middellange termijn (tot 10 jaar vooruit) worden afrekenbare doelstellingen gegeven (in termen van zowel resultaat- als inspanningsverplichtingen). • Die doelstellingen worden concreet vertaald in taakstellingen voor de betrokken maatschappelijke actoren. Hiermee is duidelijk gemaakt dat men ervaring heeft met de weerbarstigheid van de werkelijkheid. In tegenstelling tot het voor iedereen zichtbare en aanvaarde belang van vermindering van het aantal verkeerslachtoffers, zijn economische belangen nog vaak tegengesteld aan de belangen van verbetering van het milieu en zijn er ook tegenstanders. Dat betekent dat niet iedere partij op zijn blauwe ogen te vertrouwen is, en dat daarom de gekwantificeerde doelstellingen niet alleen op motivatie en overtuiging worden nagestreefd en gehaald, maar dat een uitgebreid afdwinging- en controlesysteem noodzakelijk is gebleken. De overheid speelt op dit beleidsterrein een veel meer sturende rol dan in het verkeersbeleid. Als voorbeeld van het doelensysteem met de drie niveaus wordt hier het emissiebeleid weergegeven. Voor de uitstoot van milieuschadelijke stoffen ter bestrijding van opwarming van de aarde gelden de volgende richtinggevende doelen: • CO2: 40 tot 60 % emissiereductie ten opzichte van 1990 • NOx: 80 tot 90 % emissiereductie ten opzichte van 1990 • SOx: 80 tot 90 % emissiereductie ten opzichte van 1990 • VOS: 75 tot 90 % emissiereductie ten opzichte van 1990 • fijnstof: 85 tot 95 % emissiereductie ten opzichte van 1990 Om dat te bereiken is door Europa een eerste afrekenbaar doel gesteld: • in 2010 moet 9 % van de energiebehoefte uit duurzame bronnen worden gehaald. Deze doelstelling is door het Kabinet vertaald in een taakstelling voor de eigen maatschappelijke actoren: • in 2020 moet het aandeel van duurzame energie 20 % bedragen.

- 24 -

25

In het emissiebeleid is duidelijk te zien dat door allerlei belangen kan worden getornd aan de duidelijkheid van afspraken, en dat herdefiniëring van doelen ook andere agenda's kan dienen. Dit komt de eenduidigheid en dus de duidelijkheid van de boodschap niet ten goede, en geeft actoren allerlei mogelijkheden hetzelfde kunstje uit te halen en zo uiteindelijk de afrekenbaarheid op het te behalen resultaat onmogelijk kan maken.

2.4

Gezondheidszorg

In de gezondheidszorg is geen langdurig staand gebruik om operationele doelen te kwantificeren. In de Beleidsagenda 2008 van het Ministerie van VWS uit 2007 is nu echter wel opgenomen dat prestaties van instellingen en ervaringen van patiënten vergeleken moeten kunnen worden. Daartoe gaan in 2008 de betrokken partijen voor hun eigen sectoren meetpunten en indicatoren aangeven. Deze zullen vervolgens via vaste websites (kiesbeter.nl voor zorggebruikers en zichtbarezorg.nl voor professionals in de zorg) openbaar worden gemaakt. Deze cijfers moeten dan zorggebruikers en zorgaanbieders gaan helpen bij het maken van keuzes. Gekwantificeerde streefdoelen komen slechts op een enkel punt naar voren, namelijk bij het veiliger maken van de zorg. In juni 2007 hebben betrokken partijen de afspraak gemaakt om uiterlijk in 2011 het aantal vermijdbare fouten in ziekenhuizen ten opzichte van 2006 met de helft terug te brengen. Dat het hierbij om grote aantallen gaat wordt duidelijk als later wordt vermeld wat deze 50% inhoudt: 15.000 gevallen van vermijdbare schade per jaar. In de Beleidsagenda 2008 breidt de minister dat zelfstandig uit met de doelstelling dat ook het aantal vermijdbare doden met de helft wordt teruggebracht. Verder wordt aangekondigd dat eind 2007 in het 'programma veilige zorg' afspraken over patiëntveiligheid worden gemaakt in de langdurige zorg, de geestelijke gezondheidszorg, de eerstelijns- en de ketenzorg. Het gaat dan om meetbare gegevens, zoals aantallen valincidenten, seksueel misbruik van gehandicapten, aantallen doorligwonden en gewichtsverlies van patiënten. Bij deze afspraken staat als stok achter de deur dat naast de eigen kwaliteitsbewaking en zelfregulering de Inspectie voor de Gezondheidszorg toezicht houdt en dat instellingen die achterblijven en onvoldoende op verbetering inzetten 'kunnen worden aangepakt'. In de gezondheidszorg bestaat wel veel ervaring met het sturen van de betrokken organisaties op gekwantificeerde gegevens. Alleen hebben die tot op heden vooral betrekking gehad op instrumenten om de efficiency te verhogen of de kostenstijgingen te beperken. De gegevens werden vooral gebruikt om de ontwikkelingen te volgen, in plaats van om doelen te stellen als richtpunt van de betrokken organisaties. Het gevolg hiervan was dat de opgemerkte ontwikkelingen - 25 -

26

op zich het doel werden van te nemen corrigerende maatregelen, in plaats van het algemene resultaat. Het mechanisme werkt dan andersom, maatregelen zijn reactief op waargenomen ontwikkelingen, tegenover maatregelen die worden genomen om gestelde doelen te bereiken. Daardoor werden op te detaillistisch niveau maatregelen genomen en controlecycli ingesteld, in plaats van de betrokken organisaties zelfstandig verantwoordelijkheid te geven voor duidelijke en herkenbare doelen en zelf te nemen maatregelen om die zo goed mogelijk te bereiken. Die vervolgens voorspelbaar ten strijde trokken tegen de 'bevoogding' van bovenaf. In de termen van het terugkoppelingsmodel wordt het terugkoppelingssignaal dan afgeleid uit een onjuiste indicator. Dan wordt bijgestuurd op het aanpassen van slechts deze indicator, zonder acht te slaan op de eigenlijke doelen van het proces. Dit heet suboptimalisatie. Door op een te laag niveau in te steken op optimalisatie, kunnen de maatregelen het algemene doel tegenwerken en zelfs andere maatregelen om het doel te bereiken tegenwerken of bemoeilijken. Dit kan (en heeft) tot extra kosten leiden en tot noodzakelijke grotere inspanningen op andere aspecten van het beleid dan waarop was gerekend, of zelfs tot geheel falen van het gestelde doel. In de nu in het Beleidsplan 2008 voorgestelde wijze van het stellen van doelen is te zien dat maar heel beperkt een enkel gekwantificeerd doel, halvering van het aantal vermijdbare fouten, wordt gesteld. En dan wordt ook gelijk weer een aantal concrete voorbeelden benoemd en uitgewerkt in verbeterprogramma's en 'afspraken'. Het effect hiervan is dat velen zich hierbij niet betrokken voelen omdat het benoemde probleem bij hen niet speelt. Het effect is vooral, dat het uitgesproken doel "halveren van het aantal vermijdbare fouten" gelijk al wordt teruggebracht tot slechts een beperkt aantal benoembare en meetbare fouten, en dus in het algemeen niet zal worden gehaald. Sturing op echte kerngetallen en op resultaat, bijvoorbeeld het aantal behandelde patiënten, de wachttijd per behandeling en dergelijke, zijn (nog) niet aan de orde. Er wordt dus vooral gestuurd op het beperken van ongewenste cijfers, en er worden geen te behalen streefcijfers voorgesteld. Dat betekent dat er geen richtend effect uitgaat van de doelen en dat de betrokken organisaties teveel mogelijkheden open gelaten wordt het handelen op andere (wellicht ook belangrijke) zaken te richten. Daardoor gaat het effect van gekwantificeerde doelstellingen ten minste voor een deel verloren.

2.5

Terugdringen regeldruk

De regering heeft zich al een aantal kabinetsperioden voorgenomen de regeldruk te verminderen en de dienstverlening voor burgers, ondernemers, professionals en medeoverheden te verbeteren. Men spreekt in de eigen terminologie van onnodige regelzucht, bureaucratie en onbegrijpelijke taal, waardoor de genoemde groepen overlast ervaren in hun contacten met de overheid of in hun werk. - 26 -

27

De gekwantificeerde doelstellingen (niet alle doelstellingen zijn gekwantificeerd of kwantificeerbaar) die de regering op dit beleidsterrein heeft benoemd zijn:


aanpakken van de tien grootste irritaties van burgers, waaronder: • slechts éénmalig verstrekken van persoonlijke gegevens aan overheidsinstanties • minder vergunningen door verschuiving van vergunning naar algemene regels • minimaal een 7 voor overheidsdienstverlening




oplossen van een top vijf van knelpunten van professionals: (hierbij volgt een herdefinitie die dit op zich duidelijke punt omwerkt in een wollig en nietkwantificeerbare brei, zoals hier in stappen aangegeven) • ten eerste wordt de algemene term 'professionals' later in het beleid ingeperkt tot uitsluitend overheidsprofessionals • dan wordt deze categorie verder ingeperkt tot professionals in het onderwijs, de sociale zekerheid, de veiligheidssector en de zorg • tenslotte wordt de inperking voortgezet door per beleidsterrein vier functies te selecteren die model zouden moeten staan voor het gehele beleidsterrein, zoals leraar primair onderwijs, baliemedewerker sociale dienst, wijkagent of verpleger • per functie, waarvan er dus 16 zijn geselecteerd, worden vijf top knelpunten benoemd, waarbij ook nog eens wordt gesteld dat dit knelpunten moeten zijn op het vlak van administratieve lasten • er zijn dus uiteindelijk geen 5, maar 80 knelpunten, uitsluitend op het vlak van administratieve lasten, die zijn gedefinieerd in niet meer te kwantificeren termen als: gebruiksvriendelijkheid, ingewikkelde formulieren, wildgroei en ongericht beleid14




voor medeoverheden (gemeenten, provincies, waterschappen) moeten de administratieve lasten 25 % dalen: • de inperking hier is dat het slechts om specifieke uitkeringen en toezicht tussen overheden onderling gaat • minimaal 50 % van het aantal specifieke uitkeringen zal beëindigd worden • de verantwoordingslasten voor specifieke uitkeringen zullen sterk verminderd worden, ruim 80 afzonderlijke verantwoordingen zullen vervallen • verminderen van het aantal monitors vanuit het Rijk gericht op gemeenten met 25 % • verminderen van het aantal betrokken bestuurslagen naar 2 op een aantal beleidsterreinen

14

dit voorbeeld geeft aan hoe detaillering van een gekwantificeerd doel (oplossen vijf knelpunten lijkt een afrekenbaar doel) door uitwerking alsnog nauwelijks afrekenbaar of zelfs beoordeelbaar gemaakt kan worden

- 27 -

28




voor ondernemers moeten de administratieve lasten deze kabinetsperiode met 25 % afnemen: • het moet voor ondernemers goedkoper worden om de regels na te leven • procedures bij verlening van vergunningen en subsidies moeten sneller worden • de lasten van rijkstoezicht moeten met gemiddeld 25 % verminderen

De uitwerking van de op het oog duidelijk gekwantificeerde doelstellingen (10 grootste irritaties, top-5 van knelpunten, vermindering lasten met 25%) in vage en niet nader benoemde termen als goedkoper worden, verminderen, sneller maken, verbeteren, afnemen, een '7' halen, zonder daarbij expliciete doelen en getallen te noemen op specifieke parameters, maakt dat in het detailleringproces onduidelijk is geworden wat nu precies moet worden bereikt. Dat maakt dat in tegenstelling tot bij het verkeersbeleid - waarbij voor iedere partij duidelijk is waarop innovatie en denkkracht moet worden ingezet om het algemene grote doel te bereiken, en hoe men daar zelf toe kan bijdragen op het eigen terrein - hier volslagen onduidelijk is wie concreet iets moet doen, wat men moet doen, en hoe resultaat kan worden aangetoond. Het falen is als het ware al ingebouwd door te specifiek een aantal zaken te benoemen en daarmee heel veel andere zaken impliciet uit te sluiten. Bovendien is de klacht dat aan de voor iedere partij belangrijkste knelpunten geen gehoor wordt gegeven, doordat de ambtelijke organisatie zelf in de totale klachtenlijst selectief is gaan shoppen. Daardoor is de toekenning van prioriteit bij de belanghebbenden weggehaald, en daardoor zal het committment, en het draagvlak voor het resultaat al bij voorbaat ontbreken. Dit werd de ambtelijke visie op de door anderen genoemde problemen, die zelf daardoor de eigen problemen en belangen niet meer herkennen. Net als bij de gezondheidszorg is de kracht van het instrument 'duidelijk herkenbare indicatoren' hier verwaterd tot heel beperkte delen van de gehele organisatie, en daardoor ineffectief gemaakt. Iemand die niet tot de specifieke aangeduide doelgroep is verkozen, zal niets hebben, of zelfs maar kunnen, met de benoemde doelen.

2.6

Andere sectoren

Het stellen van doelen door organisaties en bedrijven is al een oud gebruik. Er is dan ook al lang ervaring mee. Denk hierbij aan omzetdoelen, reorganisatiedoelen, marktaandeeldoelen, uitbreidingsdoelen, winstdoelen, enzovoort. Ook op het persoonlijk vlak is het stellen van doelen niet onbekend. Het verwerven van een functie, een bepaald kapitaal, het volgen van een opleiding, toewerken naar een bepaalde vakantie of een sportresultaat zijn alle nauw verweven met het dagelijks leven. Nieuwjaarsvoornemens zijn een soms wat hilarische vorm van het gebruik van doelen in het persoonlijke leven. Het behalen van al die doelen, en soms het spectaculair falen ervan, lijkt nauw verweven met de duidelijkheid waarmee ze zijn geformuleerd. "Ik wil ooit nog eens een reis door Amerika maken", heeft een veel grotere faalkans dan "volgend jaar wil - 28 -

29

ik vier weken met een camper van de oost- naar de westkust rijden over route 66". In bedrijven is het bereiken van een doel als "het behalen van een jaarlijkse omzetgroei van 1 %" een moeilijker doel dan "product X in twee jaar tot in de top 5 van de productcategorie laten stijgen", omdat dit als vanzelf iedere betrokkene, van productiechef tot reclamemaker, duidelijk maakt wat hij daartoe zelf op zijn gebied kan bijdragen en waar de focus van de organisatie ligt. Het lijkt erop dat hoe concreter een doel wordt benoemd, hoe gemakkelijker het is het te behalen. Wellicht is dat omdat er meer voorwerk inzit, al beslissingen zijn genomen, de haalbaarheid blijkbaar al is onderzocht, en door het uitspreken ervan het doel zichtbaar is voor anderen, waardoor je op het resultaat kunt worden, en zult worden aangesproken. Het focust dus de aandacht op veel niveaus op het behalen van het doel, en stelt betrokkenen maar ook buitenstaanders in staat zich ermee te identificeren. En dat is één van de krachtigste motivatoren. Andere sectoren nemen ook wel door de overheid gestelde doelen over. Een voorbeeld hiervan is het minder milieubelastend maken van het wagenpark van vervoerders. Een combinatie van de algemene doelen (milieu) en de eigen doelen (minder brandstofverbruik) met marketingdoelen (uitstralen van maatschappelijke en innovatieve waarden) is dan een combinatie die voor alle partijen aantrekkelijk is. Hiervan zijn vele voorbeelden te vinden. Toch geven de voorbeelden van overheidsbeleid hiervoor aan dat juist ook die detaillering het behalen van doelen kan ontmoedigen. Door een specifiek doel te benoemen terwijl een veel breder doel wordt gesuggereerd (zoals bij gezondheidszorg en bij het terugdringen van regelgeving) richt men niet de aandacht van de gehele organisatie op een enkel doel, maar staat men grote delen van de organisatie toe zich daarvan uit te zonderen. Het succes van het verkeersbeleid is toe te schrijven aan de open doelstelling, waaraan ieder op zijn eigen terrein een creatieve, niet vooraf vastgelegde of geëiste prestatie kan leveren. Dat stimuleert mensen en organisaties in plaats van ze te frustreren. Verder neemt met het aantal doelen, ook het aantal stuursignalen toe. En hoe groter het aantal doelen en stuursignalen dat gezamenlijk in de gaten gehouden moet worden, hoe kleiner de kans lijkt te zijn dat het overzicht behouden kan worden, en hoe groter de kans dat tegenstellingen ontstaan, met als gevolg verlies aan duidelijkheid. Het kan dan zelfs voorkomen dat stuursignalen tegengesteld gericht raken. Het effect van de gestelde doelen zal dan afnemen.

2.7

Brandweer

De Nederlandse brandweer heeft in beperkte mate ook zelf al kennis gemaakt met het stellen van doelen met een streefcijfer. Het gaat dan om uitbreiding van het aantal vrouwen bij de brandweer in het kader van het toenmalige emancipatiebeleid.

- 29 -

30

Sinds 1991 bestaat in het kader van de emancipatie in het overheidspersoneelsbeleid het doel het aantal vrouwen bij de brandweer uit te breiden. Daarbij is in de periode 1992-1995 de volgende doelstelling voor de brandweer genoemd: • 5% vrijwillige brandweervrouwen in het jaar 2000 • 10% beroeps brandweervrouwen in het jaar 2000 Daarbij moet worden bedacht dat brandweerpersoneel in gemeentedienst is en dat de centrale overheid eigenlijk geen middelen had om deze doelstellingen te behalen. In 1996 besloot het kabinet het voorkeursgroepenbeleid te decentraliseren naar de afzonderlijke ministeries, zodat de centrale bemoeienis van Binnenlandse Zaken beëindigd werd. De uitvoering van het emancipatiebeleid voor de brandweer lag daarmee weer primair bij de gemeenten. Bemoeienis van de rijksoverheid bleef beperkt tot stimulatieprojecten, hulp bij wervingsacties en het stimuleren van een brandweervrouwennetwerk. In de voortgangsrapportage emancipatietaakstellingen van juni 2000 werd vermeld dat de Tweede Kamer had verzocht om het streefpercentage te verhogen omdat het gerealiseerde percentage achterbleef. (Dit is curieus, want in plaats van het opleggen van sancties, of het stimuleren van actie door beloning bij het behalen van de benoemde doelen in het vooruitzicht te stellen, wordt het blijkbaar voorlopig onhaalbare doel nog scherper gesteld!) De rapportage schreef toen dat het doel was: 5% vrouwen bij de brandweer in 2002, en kondigde een nieuw 'realistisch' streefpercentage aan. Op het verzoek het doel hoger te stellen werd dus in werkelijkheid het doel lager gesteld (geen 10% beroepsvrouwen meer) en de periode waarin dat behaald moest worden werd verlengd. In plaats van een nieuw realistisch streefpercentage vast te stellen is echter besloten een commissie 'Vergroten Aandeel Brandweervrouwen' in te stellen en een Actieplan te gaan uitvoeren met concreet gedefinieerde stappen om tot een verdriedubbeling te komen van het percentage in 2000, dat op een andere plaats (dus niet duidelijk!) op 814 (3,3%) werd gesteld. Doel is dan dus: 10% vrouwen in 2003. Daarna wordt het stil rond het onderwerp. In wezen is hier een prestatiecommittment van de gehele organisatie, door een centraal en vooraf uitgewerkt plan omgezet in een inspanningsverantwoordelijkheid van de centrale overheid waaraan de eigenlijk verantwoordelijke lagere overheden niet waren gebonden. Waardoor de eigenlijk betrokken partijen geen prestatieverplichting meer voelden en geen eigen verantwoordelijkheid meer namen. Korpsen die dat nog wel deden behaalden echter wel ruime resultaten. De behaalde resultaten zijn verdeeld. Het aantal vrouwen is tussen 1997 en 2006 gestegen van 1,9 % naar 5,1 %. De percentages verschillen niet veel tussen vrijwilligers en beroepsbrandweerpersoneel. Dus het behaalde resultaat komt goed overeen met het geherdefinieerde doel van juni 2000. Wat een blijvend gerichte

- 30 -

31

inspanning echter kan doen bij een gemotiveerd korps is zichtbaar bij een aantal vrijwillige korpsen die een aandeel van 20 of zelfs 30 % hebben gerealiseerd15.

15

10 Brandweervrouwen in beeld. Jubileumuitgave van het Netwerk Brandweervrouwen 1997 – 2007. NVBR.

- 31 -

32

HOOFDSTUK 3 Doelkwantificering bij de brandweer in Groot Brittanië De Britse brandweer heeft een periode van ongeëvenaarde verandering ondergaan na het formuleren van nieuwe doelstellingen voor de diensten en de invoering van nieuwe wetgeving. Het doel daarvan is de brandweer klaar te maken voor de nieuwe verwachtingen en eisen die worden gesteld door de burgers en gemeenschappen. Hierbij werd niet meer geredeneerd vanuit de wijze waarop de openbare diensten waren georganiseerd en werden uitgevoerd, maar werd begonnen met het herdefiniëren wat van de betreffende diensten werd verwacht. Vervolgens werd dan beschreven wat er nodig zou zijn om dit dan ook te kunnen uitvoeren.

3.1

Het oorspronkelijke idee

Voor de besturen die verantwoordelijkheid hebben voor de Britse brandweren zijn een aantal duidelijk herkenbare doelen gesteld16: "Het belangrijkste doel voor de betrokken besturen op regionaal en lokaal niveau is het reorganiseren van de brandweer in Engeland (recentelijk ook uitgebreid naar geheel Groot Brittannië) in overeenstemming met het Witboek van juni 2003 en het landelijk raamwerk. Wij streven naar een dienst die: • meer proactief is in het voorkomen van branden en andere risico's, in plaats van vooral gericht op het blussen van branden • de bredere agenda van de regering met betrekking tot sociale integratie, vernieuwing van de leefomgeving en bestrijding van misdaad ondersteunt • effectieve instituten heeft die deze rol ondersteunen • goed gemanaged en doelgericht is • toegewijd is aan het zich doorlopend ontwikkelen en zich aanpassen aan veranderende omstandigheden, waaronder inbegrepen de dreigingen van terrorisme en milieurampen. Concreet doel voor de besturen is het realiseren van de twee doelen zoals opgenomen in het Public Service Agreement, PSA 3. Dit is: • het verminderen van het aantal doden door niet-moedwillige branden in woningen met 20 % voor 31 maart 2010 • het realiseren van een vermindering van het aantal brandstichtingen met 10 % voor 31 maart 2010. 16

http://www.communities.gov.uk/fire/runningfire/framework/firerescue/

- 32 -

33

Hierbij geldt een minimaal doel dat geen enkele brandweerregio (Fire and Rescue Authority) een aantal doden door niet-moedwillige branden in woningen heeft, dat groter is dan 1,25 maal het landelijke gemiddelde voor 2010." Om deze doelstellingen te behalen is een groot landelijk programma gestart om de brandweren te verbeteren en te reorganiseren. Daarbij hoort een verhandeling over het meten van de prestatie van brandweren17.

3.2

Bijstellingen in 2005

Met ingang van het jaar 2005 / 2006 zijn deze twee duidelijke indicatoren uitgebreid tot een 19-tal 'Best Value Performance Indicators' (BVPI's) die landelijk worden verzameld en worden gepubliceerd18. Dit zijn: 1 a het aantal branden per 10.000 inwoners b het aantal niet-opzettelijke branden in woonhuizen per 10.000 woningen 2 a het aantal doden, en b het aan gewonden (zonder onderzoeken uit voorzorg) dat voortkomt uit niet-opzettelijke branden in woningen per 100.000 inwoners 3 het percentage niet-opzettelijke branden in woningen dat beperkt bleef tot de ruimte waarin de brand was ontstaan 4 a het aantal moedwillige valse meldingen waarnaar niet is uitgerukt per 1000 inwoners b het aantal moedwillige valse meldingen waarnaar is uitgerukt per 1000 inwoners 5 a het aantal valse meldingen dat veroorzaakt werd door automatische brandmeldinstallaties per 1000 gebouwen (niet zijnde woningen) b het aantal van dergelijke gebouwen waarnaar meer dan éénmaal is uitgerukt c het percentage meldingen van een gebouw waarnaar meer dan éénmaal is uitgerukt 6 de kosten per hoofd van de bevolking van de brandweer 7 a het aantal aangestoken grote branden (exclusief brandstichtingen in voertuigen) per 10.000 inwoners (primary fire = brand met slachtoffers en/of vijf of meer voertuigen noodzakelijk) b het aantal aangestoken grote branden in voertuigen per 10.000 inwoners c het aantal aangestoken minder grote branden (exclusief brandstichtingen in voertuigen) per 10.000 inwoners (secondary fire = brand zonder slachtoffers en minder dan vijf voertuigen noodzakelijk) d het aantal aangestoken minder grote branden in voertuigen per 10.000 inwoners 8 het aantal branden in gebouwen en op terreinen exclusief woningen per 1000 van zulke gebouwen en terreinen

17 18

http://www.communities.gov.uk/publications/fire/measurementoutput

http://www.communities.gov.uk/archived/publications/fire/firerescue - 33 -

34

9 10

a b c

11 12 13

14

a b a b c a b

15

a b

16

17

18 19

het percentage personen dat betrokken is bij niet-opzettelijke branden in woningen dat zonder hulp van de brandweer en zonder verwondingen ontkomt het percentage branden in woonhuizen waarnaar werd uitgerukt waar een rookmelder was aangesproken het percentage branden in woonhuizen waarnaar werd uitgerukt waar een rookmelder was geïnstalleerd maar niet was aangesproken het percentage branden in woonhuizen waarnaar werd uitgerukt waar geen rookmelder was geïnstalleerd het niveau van de emancipatiestandaard voor lokale overheden dat de dienst nastreeft de inspanning voor het nastreven van rassengelijkheid binnen de dienst het percentage rekeningen dat binnen 30 dagen door de dienst werd betaald het percentage vrouwen in de hoogste 5% salarisschalen in de dienst het percentage kleurlingen en personen uit etnische minderheidsgroepen in de hoogste 5% salarisschalen in de dienst het percentage gehandicapten in de hoogste 5% salarisschalen in de dienst het percentage werkdagen / diensten dat verloren ging door ziekteverlof door voltijds geuniformeerd personeel het percentage werkdagen / diensten dat verloren ging door ziekteverlof door het gehele personeel het aantal afkeuringen in verband met gezondheid van voltijds uitrukpersoneel als percentage van het gehele personeel het aantal afkeuringen van niet-uitrukpersoneel in verband met gezondheid als percentage van het gehele personeel het percentage personeel dat onder de gehandicapten regels van 1995 valt in relatie tot het percentage economisch actieve gehandicapten in het verzorgingsgebeid van de betreffende brandweer het percentage geuniformeerd personeel uit etnische minderheidsgroepen ten opzichte van de gehele bevolkingsgroep uit etnische minderheidsgroepen in de werkzame leeftijd in het verzorgingsgebied van de brandweer het aantal typen interacties dat elektronisch kan worden afgehandeld als percentage van het aantal interacties dat wettelijk is toegestaan op deze wijze te worden afgehandeld het percentage uitrukkende vrouwelijke brandweerlieden

Naast de eerste tien (eigenlijk met subindicators al 20) indicatoren, zijn negen indicatoren (met subindicators 14) opgenomen die andere doelen van de regering weerspiegelen, zoals terugdringen van het ziekteverzuim bij uitrukpersoneel, doelstellingen voor financieel beheer, minderheidsdoelstellingen, emancipatiedoelstellingen en het bevorderen van een elektronische overheid. Het zijn deze cijfers die in de hierna volgende delen door de diensten in hun jaarverslagen worden gerapporteerd.

- 34 -

35

3.3

Nieuwe ontwikkelingen

Het jaar 2007 – 2008 is het laatste jaar dat de CLG (Communities and Local Government, de opvolger van de Office of the Deputy Prime Minister die de veranderingen in gang had gezet) de 19 best value performance indicators verplicht en centraal inzamelt voor de landelijke benchmarking. Maar veel fire authorities hebben zich met de doelen geïdentificeerd, en zullen naar verwachting blijven doorgaan met gekwantificeerde doelstellingen. Voor 2008 – 2011 heeft de CLG een aanvullende 198 nieuwe nationale indicatoren vastgesteld. Daarvan zijn wederom twee indicatoren gericht op de brandweren: • Brandstichtingen • Aantallen grote branden en gerelateerde doden en gewonden Dit zijn wederom alleen maar de eerste indicatoren, er wordt dus teruggegaan naar de oorspronkelijke betekenis en doelen van het gebruik van indicatoren. Na het succes van het terugdringen van het aantal doden en gewonden in het algemeen wordt nu de aandacht verlegd naar twee specifiekere problemen. Momenteel zijn de fire authorities bezig te bezien hoe met deze nieuwe set indicatoren om te gaan, maar vast staat wel dat ze weer zullen worden vermengd met andere organisatorische doelen. Het National Framework voor 2008 tot 201119 geeft hiertoe al de aanzet door te spreken van inpassing van de nationale indicatoren in de nieuwe prestatie frameworks van de lokale overheden. Net als bij sommige beleidsterreinen in Nederland is hier te zien dat telkens aanpassingen aan het systeem worden gedaan voor de eigen doelen van andere betrokken partijen, men lift als het ware mee op in gang gezette mechanismen. Er worden steeds meer cijfers gevraagd met een steeds grotere detaillering. De vraag rijst of hier niet teveel van het goede wordt nagestreefd in te korte tijd, en wat de meerwaarde van steeds toenemende detaillering van management is of zal zijn. Kortom, wanneer gaan de kosten de baten overstijgen. Bovendien is aan de verantwoordingen hieronder te zien dat de overdaad aan cijfers ook ten koste gaat van de duidelijkheid en het overzicht. Primaire doelen die voor sturingsdoeleinden het uitgangspunt waren, worden rücksichtlos op één lijn gesteld met financiële doelen, emancipatiedoelen en afgeleide doelen. Hiermee ontkracht men tevens, waarschijnlijk ongewild, echter het oorspronkelijke instrument en maakt men committment aan de doelen ten minste moeilijker.

19

http://www.communities.gov.uk/documents/fire/pdf/nationalframework2008 11.pdf - 35 -

36

3.4

Brandweer Londen

Brandweer Londen heeft na de reorganisatie en de omschakeling in denken van de Engelse brandweer van de afgelopen jaren zichzelf de volgende duidelijk openbaar gecommuniceerde doelen gesteld:

Our targets In 2000 we set ourselves challenging targets to achieve by 2005:

• • • •

We will reduce the number of fires by 20 per cent by 2005. We will reduce the number of deaths caused by fire by 20 per cent by 2005. We will reduce the number of injuries caused by fire by 20 per cent by 2005. We will reduce the number of false alarm calls to automatic fire alarms (in non-domestic premises) and hoax calls we receive by 20 per cent by 2005. "

De gerapporteerde resultaten van dit 5-jarenplan waren20: • • • • • • •

18% reductie in 19% reductie in 20% reductie in 23% reductie in 20% reductie in 30% reductie in een gemiddelde seconden

het aantal branden het aantal doden bij brand het aantal doden bij niet-opzettelijke branden in woningen het aantal doden bij brandstichtingen in woningen het aantal gewonden bij brand loze meldingen tijd om een telefonische alarmering aan te nemen van 4

Daarbij maakt het rapport de volgende opmerking: "Wij zijn ervan overtuigd dat ons succes in het terugdringen van het aantal branden de prioriteit weerspiegelt die wij hebben gegeven aan het vergroten van de tijd die onze brandweermensen besteden aan community safety work, in het bijzonder ons programma voor bezoeken (aan buurten, straten, wijken en bijeenkomsten, HT) over brandveiligheid in woningen."

20

London Safety Plan 2008/2010 op www.london-fire.gov.uk

- 36 -

37

Daarbij wordt de volgende aansprekende grafiek gegeven:

Deze grafiek suggereert inderdaad dat er een verband is tussen de tijd die de brandweer in de straten, wijken en dergelijke, doorbrengt met voorlichting en gerichte acties, en het aantal branden, dus dat dit beleid resultaat oplevert. De spectaculaire reductie van de aangegeven cijfers in een korte periode van vijf jaar suggereert eveneens (als tenminste kan worden bevestigd dat dit niet alleen een artefact is van meer aandacht voor administratie, en managementrapportage met veel aandacht voor de 'gewenste rapportages', een in Groot Brittannië steeds problematischer ontwikkeling) dat op dit gebied nog veel meer te halen valt, zoals ook het verkeersveiligheidsbeleid in Nederland hiervoor al liet zien. Openheid en openbaarheid is, naast het nemen van verantwoordelijkheid van de dienst voor de doelen en resultaten, een belangrijk element van de cultuurverandering en het richten van de organisatie op de doelen. Men moet werken aan het behalen van de doelen en er ook trots op kunnen zijn. Het 'wedstrijdelement' is een belangrijk onderdeel van het gebruik van indicatoren in organisaties. Vandaar dat openbare en doorlopende verantwoording een belangrijk element zijn van doelkwantificeringen. Brandweer Londen heef hiervoor op haar webpagina's een belangrijke plaats ingeruimd op: http://www.london-

- 37 -

38

fire.gov.uk/about_us/perf_long_desc.asp (te bezoeken door in dit document op de link te klikken met de Crtl knop ingedrukt). De resultaten zijn uitgedrukt in • Best value performance indicators, gegevens van andere brandweren om de eigen resultaten mee te vergelijken, • London fire performance indicators, door de eigen organisatie vastgestelde doelcijfers op andere voor de dienst belangrijke aspecten, en • London fire service measures, cijfers die worden bijgehouden op indicatoren zonder dat streefcijfers zijn gesteld. LFB geeft nu naast de website jaarlijks een Corporate Plan21 uit met een looptijd van drie jaar waarin beleid en doelen worden gesteld, en een Our Performance22 document met een verantwoording over de werkelijk behaalde resultaten.Wel moet met nadruk worden opgemerkt dat de techniek van stellen van gekwantificeerde doelen voor de brandweer onderdeel uitmaakt van een gehele cultuuromslag van de Engelse brandweer die de gehele dienst herdefinieerde en die vanuit de rijksoverheid werd geëist, geïnitieerd en ondersteund. Daarbij werd de Engelse brandweer verantwoordelijk gemaakt voor de gehele brandveiligheid in haar verzorgingsgebied, en niet meer primair voor het blussen van branden en het uitvoeren van brandpreventieregels. De resultaten zijn echter spectaculair te noemen.

3.5

Merseyside Fire & Rescue Service

Merseyside Fire & Rescue Service geeft in haar jaarlijkse Service Plan23 een groot aantal national indicators, local area agreements en best value performance indicators in een aantal groepen: • 19 fire related best value performance indicators • 7 personnel related BVPI's • 8 fairness and equality related BVPI's • 2 finance related BVPI's • 12 local performance indicators • new national indicatos • local area agreements In totaal dus 48 indicatoren. Bij de rapportage wordt een kleurensysteem gebruikt voor de snelle herkenning van de stand van zaken voor de betreffende indicator, die dan later wordt toegelicht. Een voorbeeld van de wijze waarop deze indicatoren worden weergegeven is: 21 22

http://www.london-fire.gov.uk/about_us/media/Corporate_Plan_2007.pdf http://www.london-fire.gov.uk/about_us/media/Our_Performance.pdf

23

http://www.merseyfire.gov.uk/aspx/pages/reports/pdf/Service_Plan_200809_Final_Version_17-06-08.pdf - 38 -

39

De kleuren hebben de volgende betekenissen:

Naast deze presentatie die in een enkele oogopslag weergeeft hoe de indicator ervoor staat, volgt een andere presentatie per indicator die wat meer informatie en de activiteiten die hierop betrekking hebben aangeeft:

- 39 -

40

3.6

West Midlands Fire Brigade

West Midlands Fire Brigade werkt ook met gekwantificeerde doelen. Ook zij publiceren jaarlijkse resultaten. In het jaarverslag 2007 – 2008 gaat deze brandweer nog een stapje verder dan de Londense brandweer, en geeft bij elke indicator in deze vorm:

- 40 -

41

- 41 -

42

En ook een vergelijking (benchmarking) met andere Britse brandweren, op deze wijze:

Deze presentaties geven zowel intern een drive om in de competitie met andere brandweren beter te presteren, en tegelijkertijd maakt de bijbehorende tekst duidelijk waar de focus van de organisatie ligt, zodat daar ook intern geen misverstand over kan ontstaan. Het jaarverslag geeft een groot aantal van dit type indicatoren. Om nog een sprekend voorbeeld van het richten van de focus van de gehele brandweerorganisatie, en niet alleen de uitrukdienst, op een indicator te geven hier het gedeelte over doden en gewonden bij brand. In de begeleidende tekst wordt een duidelijke relatie gelegd met de meest getroffen kwetsbaren in de samenleving, met gerichte brandpreventie voor doelgroepen en speciale programma's voor deze groepen. Dit is een voorbeeld van het gebruik van de indicatoren in de Britse invulling van hun nieuwe begrip Community Fire Safety.

- 42 -

43

De jaarlijkse doelen worden gesteld in een jaarlijks Annual Service Plan24. Hierin wordt jaarlijks aan de hand van analyses en een sturingscyclus de vinger aan de pols gehouden. Hieronder de pagina met het sturingsproces:

24

http://www.wmfs.net/_documents/ASP2008UpdateMay08lores.pdf?id=1165 - 43 -

44

- 44 -

45

De WMFB geeft 29 gekwantificeerde doelen (soms in percentages, maar meestal in concrete cijfers, naast doelen en behaalde cijfers in het vorige jaar): 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23.

24. 25. 26. 27. 28. 29.

Het aantal niet-opzettelijke branden in woongebouwen Het aantal gewonden bij niet-opzettelijke branden in woongebouwen Het aantal doden bij niet-opzeettelijke branden in woongebouwen Het aantal brandstichtingen in woongebouwen Het aantal niet-opzettelijke branden in andere panden en terreinen dan woongebouwen Het aantal brandstichtingen in andere panden en terreinen dan woongebouwen Het aantal brandstichtingen in voertuigen Het aantal brandstichtingen in afval Het aantal brandstichtingen in sloopauto's Het aantal moedwillige valse alarmen dat wordt ontvangen Het aantal moedwillige valse alarmen waarnaar wordt uitgerukt Het percentage moedwillige valse alarmen waarnaar wordt uitgerukt Het aantal valse alarmmeldingen van automatische brandmeldsystemen in andere dan woongebouwen Het percentage valse alarmmeldingen van automatische brandmeldsystemen in andere dan woongebouwen met meer dan een enkele uitruk in het lopende jaar Het percentage woningbranden met een werkende rookmelder Het percentage woningbranden zonder rookmelder het percentage niet-opzettelijke branden in woonhuizen die beperkt bleven tot de ruimte waarin de brand was ontstaan Het aantal brandveiligheidcontroles dat werd uitgevoerd door de brandweer Het percentage werknemers, zowel in de uitrukdienst als in de rest van de geüniformeerde organisatie met een handicap Het percentage niet-geüniformeerden en stafmedewerkers met een handicap Het percentage van alle medewerkers met een handicap Het percentage vrouwelijk brandweerpersoneel Het niveau van "Equality Standard for Local Government" waartoe de brandweerorganisatie zich verplicht (vergelijkbaar met een aantal beheersstandaarden zoals bij ons verwerkt in een regionaal beheersplan, maar dan gecombineerd met een uitgebreid jaarlijks rapportageplan en ijking aan landelijke standaarden) Het percentage uit etnische minderheden afkomstig geüniformeerd personeel Het percentage uit etnische minderheden afkomstig staf- en niet-geüniformeerd personeel Het aantal uit etnische minderheden afkomstige personeelsleden Het gemiddelde aantal ziekteverzuimdagen of diensten van voltijds- en geüniformeerd personeel (exclusief de functies in de staven) Het gemiddelde aantal ziekteverzuimdagen of diensten van niet-geüniformeerd en staf personeel Het totale gemiddelde aantal ziekteverzuimdagen voor de gehele dienst

Bij vrijwel iedere (regionale) brandweerorganisatie in Groot Brittannië is in de één of andere vorm deze wijze van stellen van doelen en verantwoorden terug te vinden. - 45 -

46

3.7

Emancipatiedoelen voor de brandweer in Groot Brittannië

Naast gekwantificeerde doelen met betrekking tot de werkprocessen van de brandweer, hebben in Groot Brittannië de gezamenlijke brandweren verantwoordelijkheid genomen voor emancipatie van etnische minderheden en vrouwen bij de brandweer. De Fire and Rescue Service25 heeft een website met een recruitment toolkit die de volgende doelen voor iedere Britse brandweerorganisatie stelt: Fire and rescue service targets Targets focus on the objective to create a workforce and culture that reflects and values diversity and provide a tool to measure progress. They encourage Fire and Rescue Services to critically examine recruitment and management practices and organisational culture. Minority Ethnic Targes Race employment targets were set in 1999 as part of the Government's strategy to improve representation across a number of public services. At the time the targets were set, minority ethnic communities comprised 7% of our working population while their representation in the Fire and Rescue Service was 1.2%. The employment targets strategy sought to redress this imbalance, setting a ten year modernisation programme aimed to achieve: •

• •

minority ethnic representation across the Fire and Rescue Service by 2009 in line with the minority ethnic working population, with each Fire and Rescue Service having its own, local targets; an equal ratio of resignations and dismissals between minority ethnic and white employees, and parity in rates of career progression between minority ethnic and white employees.

Milestone targets of 2.5% at 2002, 4% at 2004 and 7% at 2009 were set as part of the strategy. Women's targets In 2000, the Government responded positively to a joint approach from the Local Government Association and the Fire Brigades Union, agreeing to the introduction of employment targets for women to complement those set as part of the race equality strategy. This reflected concerns that the low numbers of women recruited, poor 25

http://www.frstoolkit.odpm.gov.uk/valuing_diversity/frs_targets/index.asp

- 46 -

47

retention rates and their failure to progress beyond junior management level had to be addressed urgently. The targets focus on increasing the representation of women in the operational sector. At the time targets were set women accounted for less than 1% of the wholetime and retained workforce combined. By contrast, some 80% of the staff working in control rooms and nearly 60% of the non-uniformed staff were women. The strategy introduced targets to: • • •

improve representation across the operational sector of the fire and rescue service by 2009 set an equal ratio of resignations and dismissals between men and women, and ensure parity in rates of career progression.

Key milestone targets of 4% at 2002, 9% at 2004 and 15% at 2009 were set as part of the strategy. Vervolgens geeft men de tot 2003 behaalde resultaten: Statistics Ethnic Minorities

•

Since the introduction of the targets, minority ethnic representation year on year (as a percentage of the uniformed and non-uniformed workforce combined) has been as follows:

1999 1.2%

2000 1.6%

2001 1.6%

2002 1.8%

2003 2.1%

Women

•

Since 1999, the representation of women in the operational sector (wholetime and retained combined) year on year, as a percentage of the workforce, has been as follows:

1999 1.0%

2000 1.2%

2001 1.4%

2002 1.7%

2003 2.1%

Latere gegevens zijn nog niet te vinden. Er volgt een statement dat in 2005 het beleid geëvalueerd zal worden en eventueel bijgesteld. Daarna is de site blijkbaar niet meer bijgewerkt.

- 47 -

48

Evenals in Nederland geven deze behaalde resultaten aan dat de gerealiseerde aantallen vrouwen en mensen uit etnische minderheden flink achterblijven bij de doelstellingen. Een reden hiervan kan zijn dat deze doelen niet direct op het eigen beleidsterrein van de diensten liggen, maar doelen zijn van andere organisaties en beleidsorganen, en ook meer ideologische doelstellingen dan doelstellingen met een praktisch en de eigen doelstellingen ondersteunend doel. Het is 'iets dat erbij komt', en hoe wenselijk wellicht ook, zich toch buiten de directe eigen belangensfeer afspeelt. En daarmee het in prioriteit gemakkelijk aflegt tegen de meer als eigen gevoelde doelen. Ook het klaarblijkelijk stoppen met de betreffende site en wellicht het project geeft aan dat de gestelde doelen niet voldoende sterk verankerd waren om het in de lucht te houden en met kracht na te streven. Na 2005 is wel een groot aantal artikelen die de noodzaak van het werven van personeel uit etnische minderheden benadrukken te vinden, maar de centrale programma's zijn vrijwel verdwenen. Daar staat tegenover dat uit de rapportages van de brandweerregio's blijkt dat deze emancipatiedoelstellingen wel door hen zijn overgenomen en nagestreefd worden. Misschien is dat de reden voor het verlies van centrale aandacht.

- 48 -

49

HOOFDSTUK 4 Doelkwantificering bij de brandweer in andere landen 4.1

Verenigde Staten

In de Verenigde Staten is niet zozeer een herkenbare kwantitatieve doelstelling voor de brandweer zichtbaar, maar men maakt gebruik van een iets andere techniek om de bestaande situatie te verbeteren. Men beschrijft in de statistiek (op www.nfpa.org) de situatie in termen van een probleem. De statistiek zelf heet al "Selections from the US fire problem overview report: leading causes and other patterns and trends.26" Als de cijfers worden beschouwd, blijkt dat al vanaf 1977 alle cijfers, zowel het aantal branden, het aantal doden bij brand, het aantal gewonden bij brand, het aantal slachtoffers (doden en gewonden) onder het brandweerpersoneel en de directe schadebedragen bij brand sterk teruglopen. Hier de bijbehorende grafieken:

10000

4000000

8000

3000000

6000

2000000

Aantal branden

Doden bij brand

26

De Amerikaanse brandstatistieken zijn geen statistieken in de zin zoals wij die hier kennen, een zo compleet mogelijke verzameling van feitelijke gegevens, maar zijn gebaseerd op een representatieve steekproef van ongeveer 10% van het totale aantal brandweren. (NFPD.org, An overview of the U.S. Fire Problem) - 49 -

2004

2001

1998

1995

1992

1989

1986

0 1983

0

1980

2000

19 77 19 81 19 85 19 89 19 93 19 97 20 01 20 05

1000000

1977

4000

50

40000 12500000000

30000

10000000000 7500000000

20000

5000000000

10000

2500000000

20

05

01

97

20

93

19

19

19

19

85

81

77

19

19

19 77 19 81 19 85 19 89 19 93 19 97 20 01 20 05

89

0

0

Direkte schade door brand

Gewonden bij brand

125000

200

100000

150

75000 100

50000

50

25000

Gewonden brandweerpersoneel

De cijfers:

- 50 -

5

1

20 0

7

20 0

19 9

3

19 9

9

19 8

5

19 8

7

19 8

19 7

19 77 19 81 19 85 19 89 19 93 19 97 20 01 20 05 Doden brandweerpersoneel

1

0

0

51

Year Fires

Civilian deaths

Civilian injuries

Firefighter deaths

1977 3,264,000

7,395

31,190

1978 2,817,500

7,710

29,825

1979 2,845,500

7,575

31,325

1980 2,988,000

6,505

1981 2,893,500

Firefighter injuries 112,540

$4,709,000,000

101,100

$4,498,000,000

125

95,780

$5,750,000,000

30,200

138

98,070

$6,254,000,000

6,700

30,450

136

103,340

$6,676,000,000

1982 2,538,000

6,020

30,525

98,150

$6,432,000,000

1983 2,326,500

5,920

31,275

113

103,150

$6,598,000,000

1984 2,343,000

5,240

28,125

119

102,300

$6,707,000,000

1985 2,371,000

6,185

28,425

128

100,900

$7,324,000,000

1986 2,271,500

5,850

26,825

120

96,450

$6,709,000,000

1987 2,330,000

5,810

28,215

132

102,600

$7,159,000,000

1988 2,436,500

6,215

30,800

136

102,900

$8,352,000,000

1989 2,115,000

5,410

28,250

118

100,700

$8,655,000,000

1990 2,019,000

5,195

28,600

108

100,300

$7,818,000,000

1991 2,041,500

4,465

29,375

108

103,300

$9,467,000,000

1992 1,964,500

4,730

28,700

75

97,700

$8,295,000,000

1993 1,952,500

4,635

30,475

79

101,500

$8,546,000,000

1994 2,054,500

4,275

27,250

105

95,400

$8,151,000,000

1995 1,965,500

4,585

25,775

97

94,500

$8,918,000,000

1996 1,975,000

4,990

25,550

96

87,150

$9,406,000,000

1997 1,795,000

4,050

99

85,400

$8,525,000,000

1998 1,755,500

4,035

23,100

91

87,500

$8,629,000,000

1999 1,823,000

3,570

21,875

112

88,500

$10,024,000,000

2000 1,708,000

4,045

22,350

103

84,550

$11,207,000,000

2001 1,734,500

1

2

3

82,250

$44,023,000,0004

6,196

23,750

21,100

157

Direct property damage

173

128

443

2002 1,687,500

3,380

18,425

97

80,800

$10,337,000,000

2003 1,584,500

3,925

18,125

105

78,750

$12,307,000,0005

2004 1,550,500

3,900

2005

17,875

104

75,840

$9,794,000,000

1,602,000

3,675

17,925

87

80,100

$10,672,000,000

2006 1,642,500

3,245

16,400

89

83,400

$11,307,000,000

- 51 -

52

De pieken in de grafieken in 2001 zijn het gevolg van de aanslagen op het WTC in New York op 9 september. Vergelijken we deze grafieken met de Nederlandse cijfers, dan valt op dat het aantal doden bij brand in de Verenigde Staten met meer dan 50% afnam vanaf 1977, terwijl het in Nederland ongeveer gelijk bleef. Het aantal gewonden bij brand is in Nederland met ongeveer 50 % gestegen, tegenover een daling met bijna 50 % in de Verenigde Staten. Eenzelfde beeld geeft vergelijking van het aantal branden. Een verdubbeling van het aantal branden in Nederland tegenover een halvering in de Verenigde Staten. En de totale directe schade van die branden steeg in Nederland met ongeveer 45 % ongecorrigeerd voor geldontwaarding in 25 jaar, in de Verenigde Staten met ongeveer 70 % in dezelfde periode. Met de grootte van de branden zijn deze effecten dus niet te verklaren. Gegeven de sterkere bevolkingstoename en industriële activiteit in Amerika is het feitelijke verschil nog groter. Er kan alleen maar worden geconcludeerd dat de Amerikaanse brandweer er in de periode vanaf 1977, dat is de afgelopen 30 jaar, in is geslaagd structurele verbetering aan te brengen in haar bedrijfsresultaat, gemeten op de primaire processen voorkomen van brand en het voorkomen van doden en gewonden bij brand, en de Nederlands brandweer daarin niet is geslaagd. Slechts op het proces beperken van uitbreiding van brand is gemeten aan de mindere toename van totale schadebedragen voorzichtig te vermoeden dat de Nederlandse brandweer hierin iets betere resultaten heeft geboekt, vooral ook omdat het aantal branden dat de schade veroorzaakte in Nederland toenam, en in de Verenigde Staten afnam. Dit zou echter gecorrigeerd moeten worden voor de sterkere toename van de industriële activiteiten in de Verenigde Staten, omdat meer en grotere activiteiten nu eenmaal meer schade leiden bij brand dan minder en kleinere bedrijven. Hier is misschien de snellere overgang van het kleinere Nederland van een industriële maatschappij naar een dienstenmaatschappij zichtbaar. Onmiskenbaar is echter de tegengestelde ontwikkeling op basisprocessen. Net zoals in Groot Brittannië en bij het verkeersveiligheidsbeleid zichtbaar is, is aandacht voor de prestatie op de kerncijfers van de primaire processen het belangrijkste verschil dat de drijvende kracht lijkt te zijn achter deze betere prestaties. Bijgevoegd is het blad met kerncijfers zoals die door de NFPA voor 2005 worden verspreidt. Hierin wordt op een enkel vel de essentie weergegeven van de statistiek. Maar belangrijk is dat ook de belangrijkste oorzaken van brand en slachtoffers niet anoniem in de getallen verborgen blijven, maar duidelijk voor het voetlicht worden gehaald:

- 52 -

53

• • • • • • • • • • • •

82% van de doden bij brand valt bij woonhuisbranden 74% van de gewonden bij brand valt bij woonhuisbranden afleiding bij het koken is de belangrijkste oorzaak van branden in woonhuizen bakken is de belangrijkste activiteit in de keuken die tot branden leidt meer dan de heft van de gewonden bij brand valt bij pogingen tot het zelf bestrijden van keukenbranden roken is al decennia lang de belangrijkste oorzaak van doden bij branden in woonhuizen 80% van deze doden valt door branden in de bekleding van meubelen, matrassen en kleding 7% van deze doden door roken valt onder mensen die om medische redenen zuurstof krijgt toegediend tweede oorzaak van doden bij branden en woonhuisbranden zijn verwarmingsapparaten driekwart van de doden valt door storingen aan draagbare en vaste kachels en open haarden derde oorzaak van doden bij branden is brandstichting, waarbij de helft van de gearresteerden voor brandstichting jonger zijn dan 18 jaar tweede oorzaak van gewonden bij brand zijn kaarsen. Het aantal branden verdrievoudigde tussen 1990 en 2000 en dit houdt gelijke tred met de toename in verkoop van kaarsen

En zo zijn er nog een aantal constateringen die op het eerste gezicht voor ingewijden open deuren lijken, maar door de context, de schok van de genoemde aantallen slachtoffers, de presentatie op kerncijfers, en de brede verspreiding van dit blad een duidelijk richtinggevend effect hebben op besturen en brandweerorganisaties. Het effect van belangrijke tegenmaatregelen, huisbrandmelders en huissprinklers wordt ook duidelijk aangegeven, evenals de meest gevaarlopende woonsituaties en wijken (kleurlingen, armoede, achterstandswijken, lage opleiding en percentage rokers). In de achter dit blad liggende rapportage, 'Fire Loss in the United States during 2005' (of 2006 als binnenkort het blad wordt aangepast)27 wordt telkens bij de presentatie van de kerngegevens duidelijk het percentage verschil met het voorgaande jaar aangegeven, zodat ook hier duidelijk de nadruk wordt gelegd op de prestatie, en niet alleen op de blote cijfers. Net als de Engelse brandweer zoekt de NFPA naar wegen om de brandweer een centralere plaats in de samenleving te geven. Naast lokale initiatieven is er een rapport28 verschenen met mogelijke wijzen om zo de brandveiligheid van de lokale

27

Fire loss in the United States during 2006; Michael J. Karter. Jr.; Fire Analysis and Research Division, National Fire Protection Association, september 2007 op: http://www.nfpa.org/assets/files/PDF/OS.fireloss.pdf 28 Urban Fire Safety Project; Adams, Comoletti, Gamache, Hall and Mieszala; NFPA november 2007; op - 53 -

54

samenlevingen te bevorderen. Maar hierin worden geen duidelijke kwantitatieve doelstellingen geformuleerd.

4.2

Nieuw Zeeland

De New Zealand Fire Service werkt met Fire Outcome Stats29. Op de website worden de nationale doelen en de behaalde resultaten benoemd en gepresenteerd: • • • • •

het aantal branden terugbrengen tot en houden op minder dan 500 per 100.000 inwoners het aantal branden in gebouwen terugbrengen en houden op minder dan 130 per 100.000 inwoners in 5 jaar het aantal branden waar ten minste 80 % van het betreffende gebouw behouden blijft verhogen tot 84 % het aantal doden bij brand terugbrengen en houden op minder dan 0,5 per 100.000 inwoners het aantal levensbedreigende en minder ernstige verwondingen door brand terugbrengen en houden op minder dan 4,5 per 100.000 inwoners.

Aangegeven wordt dat het doel nog niet is bereikt, een streefdatum is ook niet duidelijk vermeld, maar de trend van het totale aantal branden is over negen jaar onafgebroken dalend, hoewel de laatste vijf jaar steeds een lichte stijging is te zien, naar eigen commentaar op de site onder invloed van het weer. Naar schatting van de grafiek is het aantal branden gedaald van rond 580 in 2002 tot 530 in 2007. Het aantal gebouwbranden is dalend van 150 in 1997 tot 128 in 2007. Het aantal doden bij brand is teruggebracht van 1,0 in 1997 tot minder dan 0,4 in 2007. Het aantal gewonden bij brand is teruggebracht van 5,5 in 2002 tot 3,9 in 2007. Bij deze doelen worden net als bij de Britse fire authorities telkens ook actieprogramma's of brandveiligheidsboodschappen vermeld die het doel ondersteunen. Bij het aantal doden wordt bijvoorbeeld genoemd: beperken van de snelheid van brandverspreiding, installeren en controleren van rookmelders, de boodschappen: "change your clock, change your battery" en "get out and stay out", het ontwikkelen van huisontvluchtingsplannen, en het installeren van huissprinklers. Voor natuurbranden is het doel: • 95 % van de natuurbranden worden binnen twee uur onder controle gebracht • 5 % jaarlijkse reductie ten opzichte van het 10-jaar gemiddelde van het bovenste 25ste percentiel van het oppervlak dat door natuurbranden wordt verwoest

http://www.nfpa.org/assets/files/PDF/Member%20Sections/Urban_Report.p df 29

http://www3.fire.org.nz/cms.php?page=18326

- 54 -

55

Ook de Nieuw Zeelandse brandweer verantwoordt de behaalde resultaten op een website en publiceert zowel plannen als resultaten jaarlijks.

4.3

Australië, Canada

In geen van deze twee staten is zowel bij de nationale brandweerorganisaties, als bij een selectie van grote brandweren enige aanwijzing op de websites gevonden die zouden wijzen op het gebruiken van gekwantificeerde doelstellingen. Wel worden hier en daar opmerkingen gevonden dat een eerste voertuig bij een bepaald percentage branden per jaar binnen een vastgestelde maximale tijd ter plaatse moet zijn, maar zowel in strategische plannen, jaarplannen, jaarverantwoordingen en opleidingen is een vergelijken van behaalde resultaten met gestelde doelen niet terug te vinden. Het is daarom veilig aan te nemen dat gekwantificeerde doelen in deze gebieden geen rol van betekenis speelt. Als over doelen voor de organisaties wordt gesproken, gebeurt dat zoals ook in Nederland gebruikelijk in termen van verbetering, vermindering, efficiënter en dergelijke, zonder hierbij richtcijfers te noemen.

4.4

Duitsland, Oostenrijk, Zwitserland

In de duitstalige landen is eveneens (bij zoeken op internetsites en beschikbare tijdschriften) geen aanwijzing gevonden dat gekwantificeerde doelstellingen bij brandweerorganisaties in gebruik zijn. 4.5

België

In België zijn geen zowel in het Nederlandstalige, als het Franstalige deel, eveneens (bij zoeken op internetsites en beschikbare tijdschriften) geen aanwijzing gevonden dat gekwantificeerde doelstellingen bij brandweerorganisaties in gebruik zijn. 4.6 Scandinavië Bij de Zweedse, Deense en Noorse brandweerorganisaties is geen aanwijzing te vinden voor het gebruik van gekwantificeerde doelstellingen. De Finse brandweer is tussen 2000 (verzoek aan ministerie om met een regionaliseringsvoorstel te komen) en 2004 (start van de nieuwe geregionaliseerde organisaties) bezig geweest met een centraliseringsslag tot regionaal niveau30, geleidt door het rijk, met dezelfde redenen als in Nederland en Groot Brittannië speelden en spelen, zoals aanvullende dreigingen en taken, zorgen om lokale kwaliteit en mogelijkheden van kleine gemeenschappen, en de wens tot verhoging van de kwaliteit en slagkracht van de brandweer en rampenbestrijdingsorganisaties. Een ander uitgangspunt van de veranderingen is de wens tot het creëren van een 30

http://www.helsinki.fi/aleksanteri/civpro/publications/eurobaltic_case_study _regionalisation_of_finnish_rescue_services.pdf - 55 -

56

positieve veiligheidscultuur in geheel Finland, met meer dan voorheen de nadruk op preventie. Het uiteindelijke lange termijn doel is benoemd als 'het verminderen van het aantal en de frequentie van verschillende typen ongevallen en de gevolgen daarvan, evenals het bevorderen van veiligheid en het beheersen van alle soorten risico's'. Een bijkomend doel is het instellen van een kwaliteitscontrole (dus geen kwaliteitszorg!) systeem voor de hulpdiensten. En omdat geen extra geld ter beschikking zou worden gesteld, was een rationalisatieslag voorzien, waarin de werkzaamheden beduidend efficiënter zouden moeten worden uitgevoerd, of met andere woorden waarin met de bestaande budgetten de resultaten beduidend beter zouden zijn. Het document in de voetnoot geeft daarvan de details. Net als in Groot Brittannië is de last van het dagelijks functioneren van de organisatie bij brandweerfunctionarissen weggehaald en is de focus van de organisaties en het personeel verschoven naar meer en intensievere preventieve werkzaamheden in de lokale gemeenschappen. De Finse overheid stelt jaarlijks de doelen vast voor de rescue service regions. Vooralsnog beperken deze zich echter tot: • in 90 % van de gevallen moet de eerste eenheid binnen de vastgestelde responstijd voor het betreffende risicogebied ter plaatse zijn • per rescue service region bestaan doelen voor het aantal preventieve inspecties, adviseringen en opleidingen / instructies • expliciet is ook de opdracht aan de hulpdiensten om een hoog niveau van publieksvertrouwen in de hulpdiensten te handhaven • jaarlijkse rapportages van de prestaties ten opzichte van de doelen In een strategische verkenning31 tot 2015 worden wel 4 duidelijke doelen voor de hulpdiensten vermeld, maar geen gekwantificeerde doelen.

31

http://www.intermin.fi/intermin/biblio.nsf/53829F0DDEE17CFBC225743400 44FABC/$file/142008.pdf - 56 -

57

HOOFDSTUK 5 Doelkwantificering in Het kerkje van

Spaarnwoude In de lectorale rede Het kerkje van Spaarnwoude, over een nieuw elan in brandveiligheid in tien ambities, wordt voor het eerst de term doelkwantificering voor brandveiligheid gebruikt. Hieronder volgt hetgeen in de lectorale rede over doelkwantificering beschreven staat.

5.1

Vaststellen van een doelkwantificering

Vele beleidsterreinen kennen doelstellingen. Verkeersveiligheid, milieubeleid, gezondheidszorg, om er maar een paar te noemen. Maar nergens is vastgelegd waar wij met brandveiligheid naar streven. Welke reductie wensen wij bestuurlijk en maatschappelijk ten aanzien van branden en brandslachtoffers en schades? Toch is de impact van branden aanzienlijk. Na branden als in Volendam en op Schiphol-Oost is de politieke, bestuurlijke en maatschappelijke verontwaardiging groot. Het is zonder doelkwantificering ook niet mogelijk maatregelen en de effecten van die maatregelen te toetsen. Het vaststellen van een doel is hoe dan ook een beginpunt voor een nieuwe benadering van brandveiligheid. Vandaar dat dit de eerste geformuleerde ambitie is.

5.2

Doelkwantificering doet haar intrede

Doelkwantificering kan zowel op macroniveau toegepast worden als op microniveau. Onder macroniveau wordt hier verstaan op landelijk systeemniveau. Dus wat is landelijk acceptabel of waar wordt landelijk naar gestreefd. Onder microniveau wordt verstaan het acceptabele of streefniveau per gebouwfunctie. Doelkwantificering op macroniveau is in Nederland niet helemaal nieuw. In 1988 is het project "Brandveiligheid in de privé-sfeer" van start gegaan. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was daarbij coördinerend departement. De staatssecretaris van het ministerie gaf bij die gelegenheid in haar toespraak de volgende doelstelling aan: "Een voldoende veiligheidsniveau in de privé-sfeer kan via een aantal instrumenten zoals voorlichting, preventie en repressie worden bereikt. De doelstelling om het aantal ongevallen in de privé-sfeer met 20% terug te dringen vóór het jaar 2000 is reëel. Uitgangspunt moet zijn het bestrijden van brand zoveel mogelijk te voorkomen. Via preventieve maatregelen en het beïnvloeden van het gedrag van mensen kunnen ongevallen in de privé-sfeer en hun gevolgen worden beperkt. Bij preventieve maatregelen kan men denken aan het handhaven van het

- 57 -

58

veiligheidsniveau van woningen zoals is vastgelegd in de Woningwet. In de voorlichting moet de consument worden duidelijk gemaakt hoe hij met de ingebouwde veiligheid van zijn woning moet omgaan"32. Hier stelt de overheid dus een doel ten aanzien van brandveiligheid. Voor zover na te gaan is dit de eerste doelkwantificering voor brandveiligheid. Er is helaas nagelaten om de resultaten te monitoren gedurende de 12 jaar tot aan 2000. Er is nimmer door wie dan ook gekeken of de doelstellingen gehaald zijn en waardoor ze wel of niet gehaald zijn. Pas met het uitkomen van de leidraad Brandveiligheid cellen en cellengebouwen33 is sprake van de komst van een robuuste doelkwantificering op gebouw(functie)niveau. Daar wordt een realistisch beeld geschetst van wat de risico's in een cel of cellengebouw zijn ten aanzien van doden bij een brand in een dergelijk gebouw of gebouwfunctie. Brand in een cel mag nooit leiden tot slachtoffers in andere ruimten dan de cel waarin de brand is uitgebroken. En ook mag een brand in een cel nooit leiden dat er in die cel meer dan twee doden vallen. Maar evenzeer wordt er dus gezegd dat het mogelijk kan zijn dat er bij een brand op een cel twee doden vallen (in die cel). Uiteraard zal in de fase van redding en bestrijding alles in het werk gesteld worden om dit te voorkomen. Het is dus geen kwestie dat er twee doden mogen vallen, maar dat er twee doden kunnen vallen. De beperkingen van brandpreventieve en repressieve maatregelen zijn hier inzichtelijk gemaakt. Die waren al bekend, maar we durfden ze niet te benoemen. Nu dus eindelijk wel. Dit verdient navolging bij andere gebouwfuncties. Het Actieprogramma Brandveiligheid heeft doelkwantificering op macroniveau omarmd als speerpunt naar een verbeterde brandveiligheid. Helaas was het nog iets te vroeg om aan het actieprogramma zelf een doelkwantificering te koppelen. In het actieprogramma is over doelkwantificering het volgende opgenomen: Op tal van terreinen zijn doelstellingen geformuleerd. Ofschoon er in de brandveiligheid jaarlijks miljarden aan investeringen en schades omgaat, is nergens vastgelegd wat in Nederland acceptabel wordt gevonden aan onder meer het aantal branden, doden en gewonden bij brand en wat bijvoorbeeld een acceptabele brandschade of maatschappelijke ontwrichting door brand is. Het is dan ook niet mogelijk maatregelen en effecten van die maatregelen te toetsen. De jaarlijkse statistieken leiden niet tot ongerustheid, incidenten wél. Eén van de bestanddelen van het actieprogramma is voor doelkwantificering een model te ontwikkelen.

32

Ministerie van BZK, Rookmelders in de privé-sfeer, 1993

33

NIFV, concept-leidraad cellen en cellengebouwen, 2007

- 58 -

59

5.3

Doelkwantificering is een probleemdefinitie

Doelkwantificering op microniveau is een bottom-up benadering. Het liefst zouden we als doel hebben dat er geen branden zouden zijn of in elk geval geen brandslachtoffers. Maar dat is een illusie die weliswaar nagestreefd moet worden, maar niet als reëel streefbeeld geschetst moet worden. Er zullen altijd branden zijn en daardoor altijd brandslachtoffers en brandschades. Het optimum tussen wat acceptabel is en wat financieel, organisatorisch en technisch haalbaar is moet als doelkwantificering neergezet worden. Op macroniveau is doelkwantificering een top-down benadering. Uitgangspunt is het huidige niveau van branden, brandslachtoffers, brandschades en maatschappelijke ontwrichting. Op basis daarvan moeten reductiecijfers vastgesteld worden en moeten acties en programma's zich richten op het realiseren die reductiedoelen. Er zijn vele parameters die uiteindelijk bepalen welke doelen nagestreefd moeten worden. Naast de min of meer 'harde' parameters als technische-, financiële en organisatorische mogelijkheden en beperkingen zijn het vooral ook de 'zachte' parameters die zich bewegen op het terrein van de maatschappelijke impact. Voorbeelden van dergelijke parameters zijn onrust, acceptatie, verontwaardiging en dergelijke. Deze parameters verschillen ook nog met de omstandigheden waarop dit gebeurd. Zo zal een brand in een woning waar bijvoorbeeld 3 bejaarden om het leven komen minder impact hebben dan als deze doden vallen bij een brand in een verzorgingstehuis. Dit was ook te constateren bij de brand op Schiphol-Oost, waar het slachtoffers betrof die van de zorg van de overheid afhankelijk waren. Dat dit tot dilemma's leidt zal duidelijk zijn. Zo zal de zorg voor scholen vanuit het beeld van toevertrouwde zorg groot moeten zijn, terwijl de ervaring keert dat er op scholen nauwelijks branden plaatsvinden als er leerlingen aanwezig zijn en er vanuit risicobenadering geen strenge doelen gesteld zouden moeten worden. Twee onderwerpen die bij het vaststellen van doelen nadrukkelijk beschouwd moeten worden zijn de bescherming van vitale sectoren en de bescherming van cultureel erfgoed. De brandveiligheidszorg voor beiden, maar met name die voor ons cultureel erfgoed, zoals kunst en monumenten, is ver onder de maat. Juist daar zou een doelkwantificering erg behulpzaam zijn. Er zijn meerdere landen die doelkwantificering hanteren. De Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hebben al sinds de zeventiger jaren van tijd tot tijd grote nationale actieprogramma's brandveiligheid waar doelen in termen van reductie van aantal branden, brandslachtoffers en schades zijn opgenomen. Enkele jaren geleden is ook in Finland een actieprogramma gestart om het aantal doden bij brand terug te dringen. Dus ook hier is sprake van een actieprogramma met een duidelijke doelkwantificering.

- 59 -

60

5.4

Kosten-batenanalyse

In andere landen, zoals bijvoorbeeld de Verenigde Staten en Het Verenigd Koninkrijk, is het niet vreemd om het minder aantal doden en gewonden door het toepassen van brandveiligheidmaatregelen uit te drukken in kosten en baten. Dat gebeurt op andere beleidsterreinen, zoals milieu, verkeer en gezondheidszorg immers ook. Zo heeft in de jaren negentig van de vorige eeuw onderzoek34 in Het Verenigd Koninkrijk uitgewezen dat als alle woningen daar voorzien zijn van rookmelders op batterij, de kosten-batenanalyse over een periode van 20 jaar een voordeel geeft van bijna 2,5 miljard gulden. En daar zijn de financiële voordelen van minder brandschade en wellicht een kleinere brandweerorganisatie nog niet eens meegenomen. Bij het toepassen van op het lichtnet aangesloten rookmelders wordt dit voordeel nog en 25% groter. Een andere kosten-batenanalyse is het beschouwen van de individuele brandschade. Onderzoek in Duitsland heeft uitgewezen dat als een woningbrand vier minuten langer duurt door een vertraagde inzet van de brandweer, de extra schade aan de woning – brandschade, waterschade, rookschade en reconditioneringskosten – ongeveer 23.000 euro bedraagt. Ook heeft het onderzoek uitgewezen dat een woning ten gevolgen van een brand in een televisietoestel ongeveer 6 maanden onbruikbaar is. Een Amerikaans onderzoek heeft vastgesteld dat na grote branden in bedrijfsgebouwen 43% van de bedrijven niet meer van start gaan. Van de overige gebouwen duurt het bij de helft meer dan drie jaar voordat ze hun activiteiten weer kunnen herstarten. Een bij doelkwantificering mee te wegen aspect kan dus ook de verandering in brandschade en de gewogen van brand per tijdseenheid mee te wegen. Er komt dan een direct verband met de opkomsttijden van de brandweer en geven deze normtijden een validatie.

5.5

Conclusie

Als de overheid geen doelstellingen voor brandveiligheid kiest, waar komt dan de verontwaardiging vandaan bij branden als op Schiphol-Oost en in Volendam? Dergelijke branden vinden in Nederland immers iedere 5 jaar plaats. We moeten dus naar doelkwantificering. We moeten een vastgesteld niveau van brandveiligheid kenbaar hebben dat bestuurlijk wordt vastgelegd. Het vastleggen van een doelkwantificering wil overigens niet zeggen dat het brandveiligheidsniveau per definitie omhoog moet en daarmee het aantal branden, brandslachtoffers en brandschades omlaag. Een vastgestelde doelkwantificering zal de komende jaren wel richtinggevend zijn voor de verder ontwikkeling van wet- en regelgeving, formulering van strategieën, opzetten van activiteiten en actieprogramma’s en het verrichten van onderzoeken en evaluaties, die in het teken staan van de brandveiligheid.

34

Onderzoek uitgevoerd door het Fire Research Station van het Building Research Establishment

- 60 -

61

HOOFDSTUK 6 Doelkwantificering in deVisie op

Brandveiligheid In de lectorale rede Het kerkje van Spaarnwoude, over een nieuw elan in brandveiligheid in tien ambities, wordt voor het eerst de term doelkwantificering voor brandveiligheid gebruikt. Hieronder volgt hetgeen in de lectorale rede over doelkwantificering beschreven staat.

- 61 -

62

HOOFDSTUK 7 Een korte analyse uit de voorbeelden Uit de voorbeelden van het gebruik van gekwantificeerde doelen komen een aantal aandachtspunten voor succesvol gebruik naar voren en een aantal aandachtspunten voor valkuilen en belemmeringen.

7.1

Succesfactoren

De succesfactoren zijn: 1. Beperkt aantal doelen met 'brede werking', houd het overzichtelijk. 2. Duidelijke doelen stellen met herkenbare grootheden, liefst in een eenvoudig schema presenteerbaar. 3. Doelen waaraan iedereen zijn steentje kan en wil bijdragen. 4. Organisatiebrede doelen, aansluitend op core van de organisatie of daarmee in duidelijk verband staand. 5. Langdurig volhouden van dezelfde doelen zonder 'sleutelen'. 6. Ambitieuze doelen om naar te streven of duidelijke bandbreedte om te handhaven. 7. Ruimte voor andere partijen om een eigen rol te kunnen spelen en met eigen doelen aan te sluiten. 8. Ruimte voor andere partijen om de eigen rapportage te doen en het doel tot 'eigen doel' te maken, zich met het algemene doel te identificeren, en zo kracht kunnen ontlenen aan de doelen. 9. Aansprekende eenvoudige presentatie, liever 'klok' of 'meter' dan tabel of grafiek, en met duidelijk aangegeven doelstreep of –vlak. 10. Of gebruik kleuren: rood – geel – groen is herkenbaar, maak het niet te ingewikkeld. 11. Organisatie is zelf verantwoordelijk zijn voor het resultaat, geen wegduiken of afschuiven mogelijk. 12. Beloningen voor prestaties. 13. Aanspreken op prestaties, dus prestatiecommittment.

7.2

Belemmerende factoren

De 1. 2. 3. 4. 5. 6.

belemmerende factoren zijn: Te veel doelen. Te gedetailleerde doelen. Afzonderlijke doelen voor subgroepen, die andere groepen niet aanspreken. Te beperkte doelen, d.w.z. slechts op deel van de problemen van groepen gericht Niet ambitieuze of niet aansprekende doelen. Doelen die alleen intern gericht zijn en/of voornamelijk interne effecten nastreven 7. Te snel van doelen veranderen. 8. Te snel doelen bijstellen. - 62 -

63

9. Toestaan dat subdoelen zo belangrijk gevonden gaan worden dat ze als afzonderlijke doelen worden benoemd. 10. Bereiken van doelen teveel afhankelijk van anderen waarop men geen invloed heeft. 11. Teveel invloed van of op andere beleidsterreinen waarop andere belangen spelen. 12. Herdefinitie van doelen door partijen met (gedeeltelijk) andere agenda's, het op de loop gaan met doelstellingen voor eigen doeleinden. 13. Centraal geleide presentatie van prestatiecijfers, die dan als bedreigend of als afrekening kunnen worden ervaren. 14. Dreigementen met sancties. 15. Onjuiste keuze van indicatoren met als gevolg suboptimalisatie. 16. Vaste afspraken maken, waardoor creativiteit en extra mogelijkheden worden tegengehouden en resultaat blijkt achter te blijven. 17. Commissies, die de schijn wekken dat 'anderen' de benodigde acties doen, goed moeten keuren, initiëren, dus in ieder geval eigen initiatief ontmoedigen. 18. Actieplannen, die hetzelfde effect hebben, maar zelfs eigen initiatief en kansen tegenwerken doordat vooraf door anderen al de keuzes zijn gemaakt zonder de lokale omstandigheden in ogenschouw te (kunnen) nemen. 19. Voorschrijven van concrete stappen en stappenplannen, die lokale prioriteiten en mogelijkheden in de weg kunnen staan. 20. Afspraken maken op inspanning, dus zelfs geen inspanningscommittment, maar controle op inspanningsverantwoording.

7.3

Conclusie

In het kort kan bij het instrument gekwantificeerde doelen worden gezegd dat als het goed wordt toegepast het een instrument is dat decentraliseert, professionaliteit en eigen verantwoordelijkheid stimuleert en initiatief bevordert. Hiervoor bestaat de term 'empowerment'. Onjuist toegepast kan het een instrument zijn van centralisme, bevoogding, controle van bovenaf, betutteling, verkleutering, onttrekking van bevoegdheden en frustratie. De scheidslijn hiertussen lijkt helder en duidelijk als men de opgenomen voorbeelden bekijkt. Maar bij de uitvoering, voorbereiding en uitvoering zijn zoveel belangen en agenda's van partijen en personen betrokken, dat een sterke sturing en vooral beperking noodzakelijk zijn om het instrument succesvol te laten zijn. Duidelijkheid en beperking zijn kernwoorden, dat geldt ook voor de grenzen van wat anderen met de doelen mogen en kunnen doen. Het betere – hier in de vorm van detaillering en van stapeling van doelen – is met deze techniek de vijand van het goede. Hyperactief beleid door te snel te gaan bijstellen zal al snel de aandacht voor het centrale doel afleiden en inspanningen versnipperen. Er zal eerst vertrouwen en zelfvertrouwen moeten worden opgebouwd. Doordat ieder zijn eigen steentje aan het algemene doel kan bijdragen en ziet dat dat ook bijdraagt aan het gezamenlijke resultaat. Bovendien zullen voorlopers en achterblijvers (beide zijn door eigen prioriteiten en identificatie natuurlijk en legitiem) door de massa van de groep hun plaats moeten vinden en zich conformeren. Ook dat heeft tijd nodig. - 63 -

64

HOOFDSTUK 8 Een nadere bespiegeling over de vormgeving van doelkwantificering in Nederland Dit hoofdstuk bespiegelt op welke wijze doelkwantificering in Nederland eventueel vorm zou kunnen worden gegeven. Het gebruik van doelkwantificering in Groot Brittannië is flink afwijkend van wat in Nederland aan de orde is. Het is daar een instrument dat doelbewust door de overheid is ingezet voor een totale organisatieverandering van de gehele brandweer als onderdeel van de gehele overheid. Daarbij werd niet alleen beoogd de kwaliteit te verbeteren, maar ook om de mate van overheidscontrole en centralisatie sterk op te voeren en tegelijk de prestatie van de diensten te verhogen tegen lagere kosten. Belangrijk is te herkennen dat dit vooral voorzien werd door niet in de organisaties zelf te snijden, maar door de (repressieve) werkzaamheden te beperken en daardoor vooral de maatschappelijke kosten van het brandweerwerk te beperken. Als gevolg daarvan richt de brandweer zich nu in veel sterkere mate op het voorkomen van brandgevaarlijke situaties als deskundige adviseur en partner dan voorheen. Dan nog is het resultaat redelijk spectaculair. De aandacht voor terugdringen van brand en slachtoffers bij brand geeft vergelijkbare resultaten als de aandacht voor verkeerslachtoffers in het Nederlandse Verkeersveiligheidsbeleid heeft laten zien. De vraag rijst of ook zonder de Britse reorganisaties het instrument in de Nederlandse situatie zou kunnen werken. De voorbeelden van doelkwantificeringen in bestaand beleid geven aan dat er zeker mogelijkheden zijn, maar dat een aantal mechanismen bestaan die het resultaat negatief zouden kunnen beïnvloeden.

8.1

De keuze van doelen

Bij het gebruik van gekwantificeerde doelen moet wel goed aandacht worden besteed aan de keuze van de te meten criteria. In de praktijk blijken belangen soms zo groot dat perverse effecten optreden indien wordt gekozen voor een 'simpel' beoordelingscriterium in een complexe wereld. De literatuur geeft daarvan voorbeelden te over. Een aloud voorbeeld zijn de bedrijfsveiligheidcampagnes in de jaren '70 met daaraan gekoppelde prestatiebeloningen voor teams en verzekeringskortingen voor bedrijven. Beide partijen hadden dus een gezamenlijk belang bij het beperken van bedrijfsongevallen. Dit leidde ertoe dat slachtoffers van bedrijfsongevallen (onbekend - 64 -

65

bleef of dat gebeurde op aandringen van het management of dat de werkploegen hiertoe zelf initiatieven namen) in een aantal gedocumenteerde gevallen tot buiten de bedrijfspoort werden 'gesleept' alvorens hulp werd ingeroepen. Soortgelijke effecten traden in Groot Brittannië op bij het wegwerken van bijvoorbeeld de wachtlijsten in de gezondheidszorg door het stellen van ambitieuze doelen en het in het vooruitzicht stellen van beloningen. Door simpele herdefinities van wie op de lijst stonden, wist het management de doelen te halen en de beloningen te innen, terwijl de echte wachtlijsten alleen maar toenamen. Het meest perverse voorbeeld uit Engeland is de reactie van verschillende ziekenhuizen op de daarop ingestelde bureaucratische controles en tellingen. De controles hadden betrekking op de aantallen 'patiënten' volgens de na de vorige problemen noodzakelijk geworden nauwkeurige omschrijvingen van 'patiënt'. De reactie van de ziekenhuizen was het op grote schaal op de gang onderbrengen van patiënten in plaats van op ziekenzaal, omdat dat in deze definitie als vereiste stond. In de volgende bureaucratische slag werd de definitie aangepast en telden ook bedlegerige patiënten op de gang mee. Tot eerst een enkel, en later veel meer ziekenhuizen patiënten niet meer in ziekenhuisbedden legden, maar in bedden zonder transportwielen en beugels voor apparatuur, zodat ze weer buiten de papieren definitie vielen. Waarmee de gewenste reducties in wachtlijsten opnieuw werden gehaald, en de bonussen door de betreffende ziekenhuizen werden opgestreken. Door gelijktijdige bezuinigingsimpulsen (vooringecalculeerde efficiencywinsten) was management min of meer gedwongen de papieren werkelijkheid aan te passen aan de gewenste werkelijkheid. Zo groeide de papieren werkelijkheid en de echte werkelijkheid onder invloed van de steeds nauwkeuriger, en daardoor kwetsbaarder doelen uit elkaar en ontstond een schijnwerkelijkheid die omwille van de doelen en de beloningen lang in stand bleef. Beide partijen hadden belang bij de reductie van de papieren wachtlijstcijfers (regering reductie, management beloning). Het is duidelijk dat hier de agenda's van de partijen achter de in wezen duidelijke en goed hanteerbare doelen leidden tot deze 'rapportage' effecten en de werkelijkheid nauwelijks profiteerde. Het is dus van belang goed zicht te ontwikkelen op belangen van partijen voor tot het stellen van doelen wordt overgegaan. Vooraf ingecalculeerde efficiencywinsten, in het vooruitzicht gestelde beloningen en kansen op het uitvoeren van 'verborgen' agenda's zijn funest gebleken als de omstandigheden niet goed genoeg in kaart waren gebracht of niet te voorzien waren. Er is nog een ander bijeffect dat kan optreden bij het gebruik van gekwantificeerde doelen. Immers: "What you measure is what you get". Zoals in de praktijk blijkt, richten medewerkers zich op prestaties die door het meetsysteem worden gewaardeerd. Enerzijds is dat precies het effect dat wordt gezocht, namelijk een verandering van de werkzaamheden en de focus van de organisatie, anderzijds kan dat leiden tot het najagen van kortetermijnvoordeeltjes en suboptimalisaties. - 65 -

66

Het is daarom van belang bijzaken van hoofdzaken te onderscheiden en doelkwantificering uitsluitend op hoofdzaken in te zetten om dit risico te reduceren. De methode moet de totale prestatie van de organisaties in één oogopslag weergeven op één of meerdere belangrijke aspecten uit de 'corebusiness' van de organisaties, met een beperkt aantal relatief eenvoudig verkrijgbare gegevens. Er is namelijk geen informatiesysteem denkbaar dat ooit de totale prestatie van een organisatie geheel in beeld zal kunnen brengen. Het heeft dus ook geen zin (voor dit doel) naar volledigheid of naar uitgebreide rapportages te streven. Zoals uit de voorbeelden blijkt is verwatering of overspoeling van de doelen met subdoelen, afgeleide doelen, doelen van anderen en dergelijke niet dienstbaar aan het resultaat. In de beperking herkent men de meester. Kijkend naar de oudste en primaire taak van de brandweer, zoals opgenomen in de Brandweerwet: "het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand, en al hetgeen daarmee verband houdt", is een goede set indicatoren hieraan gerelateerd. Het is namelijk geen nieuw doel, en iedere brandweerorganisatie, brandweerman of buitenstaander identificeert de brandweer hier van nature mee. Er zal dan ook nauwelijks weerstand kunnen zijn tegen het aanspreken van de organisaties daarop. Als startindicatoren zouden, afgeleid van deze taakstelling, dan kunnen worden overwogen: 1. het aantal branden 2. het aantal doden bij brand 3. het aantal gewonden bij brand Dit zijn echter brede, en nauwelijks vernieuwende doelen. Er is een risico dat dan het idee ontstaat dat men kan doorgaan met wat men doet en altijd gedaan heeft. Er gaat geen innoverende impuls van uit. Bovendien wordt de inspanning van de brandweren als vanouds over een erg groot werkterrein gespreid, waardoor het effect voorspelbaar niet zal zijn wat zou kunnen worden verwacht. Er is blijkbaar een nieuwe impuls nodig om de focus beter te richten op de plaatsen waar quick wins te behalen zijn en dat ook met gerichte en overzienbare inspanning. Gezien de analyse van de cijfers in de voorgaande hoofdstukken en de gegevens van de buitenlandse organisaties zijn de onveiligste plaatsen waarin wij ons bevinden onze woningen. Daar komen de meeste branden voor en vallen de meeste slachtoffers. Dat geldt nog des te meer voor groepen die niet zelfstandig binnen de voorziene 1 minuut vluchttijd uit een standaardwoning weg kunnen komen door leeftijd of beperking. De bovengenoemde startindicatoren zouden dan ook effectiever kunnen worden gebracht als: - 66 -

67

1. het aantal branden in woningen en woonverblijven (is wellicht woonsituaties een betere term?) 2. het aantal doden bij branden in woning en woonverblijven 3. het aantal gewonden bij branden in woning en woonverblijven Daarmee zou door de vergrootte aandacht de rest van het aantal branden en slachtoffers door bewustwording en het meelifteffect naar verwachting eveneens dalen. De belangrijkste redenen om de focus op woningbanden te leggen kunnen worden weergegeven, en dus breed worden uitgedragen als volgt: 1. woningbranden zijn de grootste aantallen branden en hiermee kan de grootste winst worden behaald 2. iedereen is erbij betrokken en kan zelf verantwoordelijkheid voelen 3. iedereen kan er zelf en onder eigen verantwoordelijkheid iets aan doen met inrichting, huisbrandmelders en eventueel huissprinklers 4. de cijfers zijn eenvoudig te verkrijgen, te publiceren en te vergelijken, het zijn 'absolute' getallen 5. de veranderende rol van de brandweer als voorlichter en partner hier kan het zichtbaarst tot zijn recht komen en geeft de verandering ook intern draagvlak, terwijl de waardering ook direct gevoeld kan worden in de dagelijkse bezigheden 6. het nut van de doelen zal buiten discussie blijven en snel herkend worden 7. er kan op gewezen worden dat ook in het buitenland hier de primaire aandacht ligt Als voldoende zou worden geacht deze indicatoren jaarlijks of bijvoorbeeld per kwartaal intensief onder de aandacht van brandweren, pers, publiek en bestuurders te brengen, kan gebruik worden gemaakt van de techniek die in Amerika door de NFPA wordt gebruikt met één of twee bladen waarop deze kerncijfers grafisch aantrekkelijk voor een groot publiek worden weergegeven, samen met aanwijzingen voor verbetering, grootste risico's en aandachtspunten. Voorbeelden zijn bij het lectoraat Brandpreventie beschikbaar. Op zich is dit in Amerika al succesvol gebleken in het terugdringen van de ongewenste aantallen branden en slachtoffers.

8.2

De keuze van het kwantificeren van doelen

Het voorgaande is wel gebruik van kwantitatieve gegevens, maar nog geen gekwantificeerd doel. Een gekwantificeerd doel houdt in dat naast de actuele cijfers van de indicator ook een streefcijfer wordt benoemd. Het verschil tussen actuele stand en gewenste stand geeft dan de impuls voor inspanningen en eventuele bijsturingen. Succesvol beleid blijkt gebaseerd te zijn op ambitieuze streefcijfers. Daarvan gaat namelijk een groot stuursignaal uit en daardoor is de drive om er iets mee te doen het grootst. Zeker als een verantwoordelijkheidstoedeling wordt toegevoegd, zoals in - 67 -

68

Groot Brittannië, is er geen ontsnappen meer mogelijk, je bent ergens verantwoordelijk voor en de werkelijkheid wijkt af van wat wordt gewenst. Maar ook zonder deze druk werkt het zo. Als eenmaal vergelijkingen worden gemaakt zit de mens zo in elkaar dat hij ofwel bovenaan wil staan, ofwel genoegen neemt met de middenmoot, maar onderaan hangen is pijnlijk en onwenselijk. Als er aandacht is voor een aanvaard aspect van zijn werk wil hij op dat aspect presteren. Deze kennis pleit ervoor om geen doelcijfers te kiezen die niet veel afwijken van de bestaande situatie. Een bevestiging van het gevoel 'het goed te doen' wordt weliswaar in dank aanvaard, maar is na korte tijd alweer vergeten. Het zal zeker geen stimulans zijn extra inspanningen te doen of zelfs de werkwijzen aan te passen. In het Amerikaanse voorbeeld wordt weliswaar geen kwantitatief doelcijfer benoemd, maar de cijfers worden wel als 'het Amerikaanse probleem met brand " neergezet. Het eind wordt open gehouden, maar de toon is gezet, het gaat niet goed. Subtiel en blijkbaar effectief. Indien in Nederland gekwantificeerde doelen benoemd zouden gaan worden, zullen dat om effect te hebben dus ambitieuze doelen moeten zijn. Naar analogie met het verkeersveiligheidsbeleid, maar ook in overeenstemming met de keuzes die in Groot Brittannië zijn gemaakt en die beiden succesvol zijn geweest, is het doel: vermindering met 20% binnen een zekere periode zowel ambitieus in uitstraling als aanvaardbaar en niet vooraf al onhaalbaar. Dit laatste zou namelijk frustratie inbouwen en daardoor inspanningen voorkomen en beperken in plaats van stimuleren. Uitgaand van een start met ingang van 2011, zou kunnen worden gekozen voor de gekwantificeerde doelen: 1. Terugdringen van het aantal branden in woonsituaties met 20 % voor 2015 (of 2020) 2. Terugdringen van het aantal doden bij branden in woonsituaties met 20 % voor 2015 (of 2020) 3. Terugdringen van het aantal gewonden bij branden in woonsituaties met 20 % voor 2015 (of 2020) Om de impact hiervan alvast aan te geven worden de betreffende grafieken uit de analyse in hoofdstuk 1 hier weergegeven met deze doellijnen. Om niet opnieuw cijfers te moeten zoeken zijn hier nog de totale aantallen branden, doden en gewonden genomen. 20 % reductie is berekend ten opzichte van de cijfers van 2006.

- 68 -

69

Aantal branden (in woonsituaties)

35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 2005

2002

1999

1996

1993

1990

1987

1984

1981

0

aantal branden m et schade 20% reductie 50 % reductie

Aantal doden en gewonden door brand (in woonsituaties)

140

1600

120

1400 1200

100

1000

80

800

60

600

40

400

19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05

05

02

doden door brand 20 % reductie 50 % reductie

20

99

20

96

19

93

19

90

19

19

19

19

19

87

0 84

200

0 81

20

aantal gew onden bij brand 20 % reductie 50 % reductie

Al met al ziet een 20% reductie van de cijfers er in grafiek niet erg spectaculair of ambitieus uit. Om die reden zou kunnen worden overwogen om nog ambitieuzer in te steken, bijvoorbeeld op een reductie met 50% in een langere periode van 10 jaar, zoals tot 2020. Ook deze lijn is als voorbeeld in de grafieken opgenomen. - 69 -

70

Een keuze of, en zo ja met welk reductiepercentage, een ambitieus doel moet worden gesteld is een gedegen discussie met alle betrokken partijen waard. Zoals blijkt is een keuze des te krachtiger als hij op een specifieker probleem wordt gericht, omdat dan tegelijk en impliciet een richting wordt gegeven aan de oplossing.

8.3

Succesvolle aspecten van ander beleid

Uit de voorbeelden van ander beleid zijn een aantal ideeën te overwegen die nuttig kunnen zijn voor hergebruik binnen het brandveiligheidsbeleid. Enerzijds omdat ze succesvol zijn gebleken, anderzijds om meer gewicht te geven aan het gebruik van gekwantificeerde doelen. 1. Voortdurend gerichte aandacht voor het beleidsterrein Het verschil tussen de beide beleidsterreinen brandveiligheid en verkeersveiligheid lijkt vooral de voortdurende gerichte aandacht voor het beleidsterrein verkeersveiligheid in politieke en bestuurlijke kringen, een effectief pakket maatregelen en daarop afgestemde, gerichte campagnes. Het draagvlak voor het gevoerde beleid is door de voortdurende aandacht en zichtbare resultaten groot. Gekwantificeerde doelen zouden aspect ook kunnen mobiliseren binnen het brandveiligheidsbeleid. Door regelmatige publicatie van de cijfers en inspanningen zou het mogelijk moeten zijn op dezelfde wijze een vergelijkbare dynamiek en constante aandacht te genereren. Hiervoor is dan wel een langdurig committment nodig, en het handhaven van doelen en rapportagesystemen over een langere periode. Samenwerking met (veel) andere betrokken partijen kan zorgen voor gerichte campagnes en aandacht in de media. 2. Toezicht In gezondheidszorg wordt door de inspectie gezondheidszorg toezicht gehouden op de doelafspraken naast eigen kwaliteitsbewaking en zelfregulering, als 'stok achter de deur'. Op dit beleidsterrein wordt evenwel hoofdzakelijk nog op andere wijzen gestuurd en toezicht gehouden. Het is de vraag of bij een juist en aansprekend gebruik van gekwantificeerde doelen, dat wil zeggen als organisaties en personeel zich met de doelen identificeert, dit toezicht met een stik achter de deur noodzakelijk, of zelfs maar wenselijk is. Het kan altijd achter de hand worden gehouden, en worden ingezet als na bijvoorbeeld twee jaar blijkt dat te weinig wordt ingezet op het bereiken van de doelen. Het risico is groot, dat als men er direct mee zou beginnen, er in de valkuil wordt gestapt van actieplannen, voorbereidde acties en meetmomenten, wat een sterk negatief en demotiverend effect blijkt te hebben. Beter lijkt het organisaties op de eigen verantwoordelijkheden aan te spreken en te motiveren met positieve rapportages en aantoonbare resultaten. 3. Duurzaam brandveilig Naar analogie van de succesvolle verkeersveiligheidvisie "Duurzaam Veilig" zou een vergelijkbare visie voor brandveiligheidsbeleid wellicht "Duurzaam Brandveilig"

- 70 -

71

kunnen worden genoemd. De term "Duurzaam Veilig" is succesvol gebleken. De term appelleert aan positieve effecten op lange termijn, en zoekt met het begrip duurzaam aansluiting bij positief beleefde milieueffecten. Op dezelfde wijze kan brandveiligheidsbeleid aansluiten op de positieve beleving van deze begrippen door een term als "Duurzaam Brandveilig" te gaan gebruiken. Zeker in relatie tot de uitrusting van woningen met rookmelders en eventueel huissprinklers en acties rondom de veiligheid van woningen en woonsituaties kan dit een nuttige associatie zijn. Er kan dan ook worden gedacht aan een logo voor een duurzaam brandveilige woning als extra aanbeveling. Hierdoor krijgt een dergelijke woning mogelijk een meerwaarde en zullen investeringen eerder als nuttig en aantrekkelijk worden beschouwd. Er kan hiermee mogelijk voor de benodigde installaties ook sneller draagvlak onder de bevolking worden gegenereerd omdat de algemene boodschap dan aantrekkelijk verpakt wordt in een aansprekende en gemakkelijke term. De meerwaarde hiervan kan niet gemakkelijk worden overschat. Dit geldt ook voor het samenwerken met partners, zoals in het verkeersveiligheidsbeleid. Niet alleen brandweer, maar ook industrie, overheid op alle bestuurslagen, maatschappelijke instituten, enzovoorts kunnen via deze term aansluiten op het doel en eigen initiatieven ontplooien. Dit is juist wat het verkeersveiligheidsbeleid zo succesvol heeft gemaakt. 4. Voorkomen van vermijdbare branden De omslag van repressie naar pro-actie is in het verkeersveiligheidsbeleid ondersteund door de gedachte 'bestrijding van ongevalssituaties' om te buigen in het veel bredere 'voorkomen van vermijdbare ongevallen'. Daarmee kwam de weg vrij naar op een geheel andere wijze kijken naar de oorzaken van ongevallen. Analoog daaraan zou de brandweer voor de bevordering van brandveiligheid en het reduceren van schade en slachtoffers bij brand, kunnen overwegen haar gedachte 'voorkomen en bestrijden van brand' om te buigen naar het krachtiger 'voorkomen van vermijdbare branden'. Daarmee wordt veel duidelijker een eigen verantwoordelijkheid genomen voor de gehele brandveiligheidsituatie in het eigen verzorgingsgebied, en wordt een veel duidelijker positie ingenomen in de samenleving als deskundige partner en adviseur. Een bruikbare term voor brandweren die initiatieven ontplooien zou kunnen zijn: 'Samen voorkomen van vermijdbare branden'. 5. Onderscheid in niveau's Naar analogie van het milieubeleid zouden doelen en ambities op drie niveaus kunnen worden geformuleerd: • Voor de lange termijn worden richtinggevende doelstellingen gegeven.
x % reductie in 2020 bijvoorbeeld • Die doelstellingen worden concreet vertaald in taakstellingen voor de betrokken maatschappelijke actoren.
wetgeving brandveilig textiel, brandveilige woninginrichting, brandveilige sigaretten, huisbrandmelders, veiligheidsplannen voor woningen, - 71 -

72

•

verpleeghuizen e.d., wijkgerichte acties brandmelders, opruimen van wijken, mogelijk aansluiting bij het initiatief 'prachtwijken'? Voor de korte en middellange termijn (tot 10 jaar vooruit) worden afrekenbare doelstellingen gegeven in termen van zowel resultaat- als inspanningsverplichtingen.
aantal uren voorlichting door preventisten en uitrukpersoneel in wijken bijvoorbeeld, aantal en inspanningsuren ten behoeve van actieprogramma's rondom brandmelders, huissprinklers (?), roken in huis, brandveilig maken van woonhuizen, aandacht voor ouderen en kinderen, verzorgings- en verpleeghuizen, terugdringen aantal branden in keukens bij koken, terugdringen aantallen brandstichtingen in achterstandswijken, e.d.)

- 72 -

73

HOOFDSTUK 9 Een mogelijke invulling van doelkwantificering bij het aspect doden en gewonden bij brand

- 73 -

74

NAWOORD Bij de wens om de publieke diensten te verbeteren gaat steeds veel aandacht uit naar het verbeteren van de bestaande organisaties. En dus is ook bij de wens om de brandweer te verbeteren steeds veel aandacht uitgegaan naar verbetering van de organisatie van de brandweer zelf, vooral ten behoeve van rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar ook ten behoeve van de repressie. Uit de cijfers blijkt dat dit voor wat betreft de primaire taken van de brandweer vooralsnog niet tot zichtbare resultaten heeft geleid. Verbetering van personeelsterktes, piketten, uitruktijden, materieel en materialen, opleiding en oefening heeft geen verbetering gebracht in het aantal branden, het aantal doden bij brand, het aantal gewonden bij brand en de schade bij branden. Dat komt hoofdzakelijk, omdat deze pas effectief worden in een laat stadium van een eenmaal uitgebroken brand. Tegen de tijd dat de brandweer deze verbeterde organisatie aan het werk heeft, idealiter tussen vijf en vijftien minuten na de melding, dus in veel gevallen nog later na het uitbreken van de brand, is veel van de schade al aangericht, en kan nog slechts beperkend voor verdere uitbreiding van brand en schade worden opgetreden. Een aloud gezegde is 'Voorkomen is beter dan genezen', dus maatregelen aan de bron verdienen de voorkeur boven maatregelen die nadelige effecten willen tegengaan. De laatste decennia is met brandpreventieve voorzieningen en brandbeveiligingsmaatregelen geprobeerd het ontstaan van brand te voorkomen en een brand die is ontstaan in de periode tot aan het verschijnen van de brandweer zo beperkt mogelijk te houden. Natuurlijk helpt dat. Maar een veelgehoorde klacht is dat brandbeveiligingsmaatregelen duur zouden zijn. Hoe acceptabel de kosten zijn is het best te benaderen vanuit de optiek van maatschappelijk rendement van de investeringen. De 'hoge' kosten kunnen gerelativeerd worden door ook naar de baten te kijken; besparingen op medische kosten, productieverlies, verlies van kwaliteit van leven, materiële kosten en afhandelingskosten. Het ontstaan van brand voorkomen beperkt de problemen echter nog veel meer. Brandbeveiligingsmaatregelen en preventieve voorzieningen hebben vooral betrekking op openbare gebouwen, instellingen en bedrijven. De cijfers wijzen uit dat zowel het aantal branden, als het aantal slachtoffers bij branden het grootst is bij branden in woningen. Brandpreventieve voorzieningen in woningen hebben ten doel bewoners in staat te stellen binnen korte tijd de brandende woning te verlaten. De cijfers wijzen dan ook uit dat slachtoffers vooral vallen in de meest kwetsbare en

- 74 -

75

minst zelfredzame groepen die daartoe minder of niet zelfstandig in staat zijn: kinderen en ouderen. Bij de slachtoffers die daar niet toe behoren, is de grootste groep eveneens de kwetsbaarste en minst zelfredzame: wonend in achterstandswijken met de brandgevaarlijkste woningen en inrichtingen, met sociale problemen, werkloos of op andere wijze verarmd, of medisch in zodanige toestand dat de zelfredzaamheid beperkt is. De consequentie daarvan is, dat het voorkomen van branden in woningen, en dan speciaal in woningen met ouderen, kinderen, of met op enigerlei wijze andere wijze kwetsbare bewoners, het meest effectief moet zijn in het terugdringen van zowel het aantal branden, als het aantal slachtoffers bij brand. En dat als een eventuele brand niet te voorkomen is in deze woningen, de brand zo snel mogelijk ontdekt, en zo mogelijk automatisch beperkt en bestreden moet worden om de schade zoveel mogelijk te beperken, en de kwetsbare bewoners een zo groot mogelijke kans op ontvluchting en zonodig redding te geven. Het is de vraag of we met de bestaande cijfers en met deze constateringen genoegen moeten blijven nemen. Wie in zijn werk of in zijn nabijheid de gevolgen van brand voor slachtoffers, bedrijven en organisaties kent en wat langere tijd zicht heeft gehad op de consequenties voor het leven van de betrokkenen bij een brand, kàn met die constatering toch geen genoegen nemen. Voor de brandweer zou dit kunnen betekenen, dat in navolging van de brandweer in het Verenigd Koninkrijk en de brandweer in Finland, veel meer de nadruk zal moeten worden gelegd op pro-actie en brandpreventie, in de zin van het voorkomen van brand, vroegtijdig ontdekken van brand en vanaf het begin beperken van branduitbreiding. De brandweer zou misschien zijn plaats moeten gaan innemen naast andere diensten die delen van de veiligheid in de maatschappij onder hun hoede hebben en daarmee vergaand samenwerken. Het primaire doel van iedere brandweerorganisatie is vanuit de brandweerwet "het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand, en al hetgeen daarmee verband houdt". Deze opdracht behoeft geen bijstelling, maar een verleggen van de nadruk in haar optreden en handelen in navolging van het voorbeeld dat de Britse brandweerorganisaties gaven zou een aanmerkelijke verbetering van het 'bedrijfsresultaat", gemeten op aantallen branden en aantallen slachtoffers bij brand, kunnen geven.

- 75 -

76

Hierbij zou doelkwantificering de rol kunnen spelen van het verleggen van de focus van de brandweerorganisaties. Eenmaal verantwoordelijk (expliciet gesteld zoals in Groot Brittannië, of impliciet doordat zij zich aangesproken voelt) voor het resultaat de outcome - in de samenleving in plaats van verantwoordelijk voor de deelaspecten daarvan in de vorm van adviseringen, vergunningen en de blussing van branden, kan de organisatie zich met de bestaande inventiviteit en flexibiliteit waarschijnlijk net als de Britse brandweer snel ontwikkelen tot een organisatie die een geheel andere plaats in de samenleving inneemt, en het blussen van een brand beschouwt als het sluitstuk van een onvoldoende goed verlopen proces om de brand te voorkomen. Zoals uit de voorbeelden van het verkeersbeleid en het brandveiligheidsbeleid in Groot Brittannië al blijkt, lijkt het meeste succes weggelegd voor een simpele boodschap die over langere tijd hetzelfde blijft, die iedereen herkent en aanspreekt, en waarmee de doelgroepen zich eenvoudig en snel kunnen identificeren. Bovendien moet de boodschap de vrijheid geven met eigen initiatieven te komen en in te passen zijn in de eigen prioriteiten en doelen. Dat deze eigen doelen ook door de boodschap worden beïnvloed en dat de eigen werkwijzen erdoor worden aangepast en eventueel gewijzigd, is een bedoeld, maar niet per sé uitgesproken doelstelling.

- 76 -