CENTRALE RAAD VAN BEROEP
97/3836 AOW + 97/4659 AOW
UITSPRAAK in het geding tussen: A te B (Spanje), nader te noemen: betrokkene, en de Sociale Verzekeringsbank, nader te noemen: de SVB.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING Bij besluit van 1 november 1995 heeft de SVB het verzoek van betrokkene om met toepassing van artikel 25 van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1989 (Koninklijk Besluit van 3 mei 1989, Stb. 164; nader: KB 164) als verzekerde ingevolge de volksverzekeringen te worden aangemerkt afgewezen. Bij beslissing van 4 april 1996, het thans bestreden besluit, heeft de SVB het bezwaar tegen voormeld besluit ongegrond verklaard. De Arrondissementsrechtbank te Amsterdam heeft bij uitspraak van 21 februari 1997 het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Beide partijen zijn van deze uitspraak in hoger beroep gekomen. Namens betrokkene heeft mr. C.B. de Jong, advocaat te 's-Gravenhage, gevorderd dat betrokkene uit hoofde van overwegingen van billijkheid als verzekerde althans ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) wordt aangemerkt. De SVB vordert vernietiging van de aangevallen uitspraak wat betreft de grondslag waarop de rechtbank de vernietiging van het bestreden besluit heeft gebaseerd. Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 17 juni 1998. Betrokkene is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. De Jong, voornoemd, als zijn raadsvrouw. De SVB is verschenen bij gemachtigde mr. H.S. van Zanten, werkzaam bij de Sociale Verzekeringsbank. II. MOTIVERING Betrokkene is in 1929 in Nederland geboren. Hij heeft tot een in 1972 ingetreden arbeidsongeschiktheid in Nederland gewerkt. In augustus 1973 is betrokkene, in het genot van een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), metterwoon naar Spanje vertrokken, alwaar hij nog steeds woonachtig is. In Spanje heeft hij een medische studie voltooid. Van 1982 tot 1988 heeft betrokkene in Spanje (in deeltijd) werkzaamheden verricht. De inkomsten uit die arbeid zijn op zijn WAO-uitkering in mindering gebracht. Vanaf zijn arbeidsstaking in 1988 ontving betrokkene wederom zijn ongekorte - WAO-uitkering. Bij het bereiken van de 65-jarige leeftijd in september 1994 is aan betrokkene een (volledig) pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) toegekend voor een gehuwde. Tevens ontving hij een Nederlands bedrijfspensioen en, met ingang van 14 september 1994, een Spaans (wettelijk) ouderdomspensioen op grond van de in Spanje verrichte werkzaamheden, ten bedrage van omstreeks f 1390 per jaar.
97/3836 AOW + 97/4659 AOW
2
In januari 1995 heeft betrokkene de SVB verzocht hem mede te delen of hij, respectievelijk zijn echtgenote, (nog) verzekerd zijn ingevolge de AWBZ. De SVB heeft geantwoord dat de echtgenote, die kennelijk uitsluitend Nederlands(e) pensioen(en) ontvangt, AWBZ-verzekerd is, maar betrokkene vanaf 14 september 1994 niet meer, aangezien hij naast zijn Nederlandse pensioen tevens een Spaans pensioen ontvangt. Een en ander heeft geleid tot het in rubriek I vermelde besluit van 1 november 1995. In dat besluit heeft de SVB, zakelijk, gesteld dat op grond van artikel 8, derde lid, van KB 164 het ontvangen van een buitenlands pensioen als hier aan de orde in de weg staat aan verzekering ingevolge de Nederlandse volksverzekeringen op grond van het ontvangen van (in casu) een AOW-pensioen, en dat de SVB het betreffende Spaanse pensioen niet zó laag acht dat op grond daarvan met toepassing van artikel 25 van dat KB voornoemde bepaling buiten beschouwing zou dienen te blijven. De SVB heeft dit standpunt na bezwaar gehandhaafd. Betrokkene heeft zich met name beroepen op de ingrijpende consequenties van het besluit, mede in verband met zijn ziekte, en gewezen op de geringe omvang van zijn Spaanse pensioen. De rechtbank heeft in haar uitspraak geoordeeld dat de verzekeringspositie van betrokkene primair wordt beheerst door het recht van de Europese Gemeenschap, in het bijzonder de EGverordening nr. 1408/71. Op grond van het bepaalde in artikel 13, tweede lid, sub a, respectievelijk f, van die verordening is, aldus de rechtbank, op betrokkene op grond van zijn in Spanje verrichte werkzaamheden bij uitsluiting de Spaanse wetgeving van toepassing geworden en, na zijn arbeidsstaking, gebleven; dit staat in de weg aan de toepassing van KB 164, zodat het bestreden besluit wegens ondeugdelijke motivering moet worden vernietigd. Aangezien echter het standpunt van de rechtbank tevens in de weg staat aan de mogelijkheid van verzekering ingevolge de AWBZ van betrokkene, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand gelaten. De SVB heeft in hoger beroep de toepasselijkheid van artikel 13, tweede lid, sub f, van voornoemde verordening bestreden en in het verlengde daarvan betoogd dat er geen beletsel is voor toepassing van KB 164 op betrokkene. In afwijking echter van het in het bestreden besluit neergelegde standpunt is de SVB nader van oordeel dat het niet verzekerd zijn van betrokkene niet is gebaseerd op een beperkingsbepaling van KB 164 en dat deswege de hardheidsclausule van artikel 25 van het KB geen toepassing kan vinden. Betrokkene is blijkens zijn hoger beroep met de SVB van oordeel dat KB 164 wel op hem van toepassing is en voert voorts aan dat de mogelijkheid èn de redenen aanwezig zijn om op grond van onbillijkheden van overwegende aard de uitsluiting van de verzekering achterwege te laten. De Raad overweegt het volgende. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting merkt de Raad op begrepen te hebben dat betrokkenes motief om verzekerd te willen zijn ingevolge de AWBZ uitsluitend is gelegen in de mogelijkheid van een beroep op verstrekkingen ingevolge die wet in het geval dat hij, mede in verband met zijn medische toestand, naar Nederland zou terugkeren. Geheel buiten het geding om wijst de Raad er in dat verband op, dat betrokkene bij (definitieve) terugkeer in Nederland verzekerd ingevolge de AWBZ zal zijn en dat belemmeringen terzake van het beroep op verstrekkingen, gelegen in het eerdere verblijf buiten Nederland, wellicht niet in overeenstemming met het recht van de Europese Gemeenschap, c.q. de Europese Unie, kunnen worden geacht. Betrokkene zal zich dienaangaande met de Ziekenfondsraad kunnen verstaan.
97/3836 AOW + 97/4659 AOW
3
Het onderhavige geding heeft echter betrekking op betrokkenes verzekeringspositie tijdens wonen in Spanje. Met betrekking tot de wijze waarop de rechtbank het geschil heeft benaderd, en mede met het oog op het nadere standpunt van de SVB inzake artikel 25 van KB 164 zoals dit in hoger beroep is verwoord, overweegt de Raad allereerst dat het thans bestreden besluit en het daaraan voorafgaande primaire besluit van 1 november 1995 betreffen de toepassing, naar aanleiding van een daarop gericht verzoek van betrokkene, van artikel 25 van KB 164, de zogeheten hardheidsclausule van dat besluit, uitgaande van de op zich niet bestreden vaststelling van de SVB dat betrokkene gelet op artikel 8, derde lid, van KB 164, niet als verzekerde ingevolge de Nederlandse volksverzekeringswetten kan worden aangemerkt. Het door betrokkenes beroep ontstane geding tussen partijen heeft op het vorenstaande betrekking en het is de primaire taak van de rechter daarin een beslissing te geven. Impliciet aan de standpunten van beide partijen is dat op betrokkene de Nederlandse wetgeving van toepassing is, terwijl de rechtbank, buiten de stellingen van partijen om, die toepasselijkheid heeft verworpen, welk oordeel met name door de SVB principieel is bestreden maar ook namens betrokkene niet wordt gedeeld. Aangezien zowel de opvatting van de rechtbank - naar blijkt uit de aangevallen uitspraak - als de hierna te geven opvatting van de Raad voor betrokkene op het punt van diens positie ten opzichte van de verzekering ingevolge de AWBZ materieel niet tot een ander resultaat leiden dan de SVB met zijn oorspronkelijke besluit beoogde, en blijkens zijn gewijzigde standpunt in hoger beroep nog immer beoogt, ziet de Raad geen aanleiding thans de juistheid van het oordeel van de rechtbank te toetsen en vindt hij onvoldoende grond om, zoals de rechtbank heeft gedaan, een beoordeling ten principale van het oorspronkelijke besluit achterwege te laten. Namens betrokkene is niet bestreden, en ook de Raad neemt als vaststaand aan, dat betrokkene, hoewel hij valt binnen de termen van artikel 8, tweede lid, van KB 164, op grond van het derde lid van hetzelfde artikel niet als verzekerde ingevolge de Nederlandse volksverzekeringen kan worden aangemerkt, aangezien hij tevens een uitkering ingevolge een Spaanse wettelijke regeling ontvangt. In artikel 25 van het KB is aan de SVB de bevoegdheid gegeven voor bepaalde gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die uit de verzekeringsplicht of de uitsluiting daarvan krachtens dit besluit kunnen voortvloeien. In zijn besluit van 1 november 1995 heeft de SVB naar aanleiding van het verzoek van betrokkene om aan genoemde bepaling toepassing te geven, in dier voege dat hij alsnog als verzekerde ingevolge - althans - de AWBZ zal worden aangemerkt, als volgt overwogen en beslist: 'In artikel 25 van KB 164 is ons de bevoegdheid gegeven om in bepaalde gevallen van bijzondere en kennelijke hardheid af te wijken van de in KB 164 gestelde regels met betrekking tot de uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden. Van deze discretionaire bevoegdheid wordt door ons uitsluitend gebruik gemaakt, indien in een individueel geval de toepassing van KB 164 tot een voor betrokkene zeer onredelijke uitkomst zou leiden en bij afweging van alle belangen het van een bijzondere hardheid zou getuigen artikel 25 van KB 164 niet toe te passen. Onze bevoegdheid ter zake is er, gelet ook op het gestelde in de Nota van Toelichting bij KB 164, niet voor bedoeld om het door de wetgever gevoerde beleid en de door die wetgever welbewust tot stand gebrachte rechtsregels ter discussie te stellen of te frustreren. Uw situatie achten wij, na afweging van alle daarbij in aanmerking komende belangen, niet
97/3836 AOW + 97/4659 AOW
4
zodanig dat gesproken kan worden van onbillijkheden van overwegende aard. Hoewel het Spaanse pensioen dat aan u is toegekend, niet een erg groot deel uitmaakt van uw totale pensioeninkomsten, achten wij het betreffende Spaanse pensioenbedrag (ter grootte van omgerekend bijna f 116 per maand) toch niet zo laag dat dit voor toepassing van artikel 8, lid 3, van KB 164 op grond van de hardheidsclausule buiten beschouwing dient te worden gelaten.' In het bestreden besluit is de handhaving van die beslissing op overeenkomstige wijze gemotiveerd. Aangezien het bij de toepassing van artikel 25 van het KB gaat om een bevoegdheid van een bestuursorgaan, zal de rechter de hantering van die bevoegdheid slechts in beperkte mate kunnen toetsen en dient hij zijn beoordeling met name te richten op de beantwoording van de vraag of het orgaan in redelijkheid niet tot zijn onderwerpelijke besluit heeft kunnen komen, dan wel daarbij heeft gehandeld in strijd met algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Raad heeft in hetgeen van de zijde van betrokkene is aangevoerd noch anderszins gronden gevonden om bovenstaande vraag bevestigend te beantwoorden. De Raad wijst er daarbij op, dat de wetgever kennelijk doelbewust geen ondergrens heeft willen aanleggen ten aanzien van het in aanmerking te nemen bedrag van de buitenlandse uitkering als genoemd in artikel 8, derde lid, van KB 164, en dat de SVB terecht heeft gesteld dat de toepassing van artikel 25 van het KB er niet toe mag leiden dat die bedoeling wordt gefrustreerd. Bij zijn beleid in verband met artikel 25 laat de SVB artikel 8, derde lid, slechts buiten beschouwing wanneer het gaat om een buitenlandse uitkering van verwaarloosbare omvang, in welk verband, refererend aan een concreet geval waarin artikel 25 wel is toegepast, een bedrag van f 1,50 per maand is genoemd. De Raad heeft reeds eerder, zij het in een overweging ten overvloede, in zijn uitspraak van 29 april 1997 in een drietal gedingen geregistreerd onder de nrs. 94/3118, 3119 en 3120 AWW, laten blijken geen gronden te zien om het beleid van de SVB op dit punt in rechte aantastbaar te achten. De conclusie uit het vorenstaande moet luiden dat er geen grond is om het besluit van de SVB, houdende de weigering om toepassing te geven aan artikel 25 van KB 164 in de door betrokkene gevraagde zin, niet in stand te laten. In het zojuist overwogene ligt reeds besloten dat de Raad niet het nadere, in hoger beroep ingenomen, standpunt van de SVB deelt dat artikel 25 van KB 164 in de situatie van betrokkene geen toepassing kan vinden. De SVB heeft hiertoe betoogd dat het niet verzekerd zijn van betrokkene berust op artikel 8, derde lid, van KB 164 en dat het resultaat van de toepassing van die bepaling niet kan worden beschouwd als, naar de bewoordingen van artikel 25 van het KB, voortvloeiend 'uit de verzekeringsplicht of de uitsluiting daarvan krachtens dit besluit'; immers, het niet verzekerd zijn vloeit niet voort uit een beperkingsbepaling, maar uit het niet ten volle voldoen aan een uitbreidingsbepaling, en dus uit de hoofdregel dat een nietingezetene niet verzekerd is. Naar 's Raads oordeel huldigt de SVB een te beperkte opvatting omtrent het bereik van artikel 25 van KB 164. Blijkens de nota van toelichting voorziet die bepaling in een bevoegdheid van de SVB om in gevallen van kennelijke hardheid af te wijken van de in het besluit gestelde regels met betrekking tot de uitbreiding en beperking van de kring van verzekerden. Zodanige hardheid kan evenzeer aan de orde zijn bij de vraag of een persoon wèl voldoet aan de voorwaarden voor uitbreiding of beperking, als bij de vraag of hij, op grond van de nadere clausulering van die voorwaarden, daaraan niet voldoet. Een ratio waarom in het eerste geval
97/3836 AOW + 97/4659 AOW
5
artikel 25 wel toepassing zou kunnen vinden en in het tweede niet, vermag de Raad niet te zien. Wel is ook naar het oordeel van de Raad een grens van het toepassingsbereik van artikel 25 gelegen in het gestelde in genoemde Nota van Toelichting dat niet kan worden afgeweken van de hoofdregels van de wet inzake verzekering hier te lande; zulks is in casu echter niet aan de orde. Op grond van het tot zover overwogene oordeelt de Raad dat het bestreden besluit bij de aangevallen uitspraak ten onrechte is vernietigd en dat het beroep tegen dat besluit alsnog ongegrond moet worden verklaard. Omtrent het griffierecht behoeft geen beslissing te worden gegeven. Er zijn geen termen voor toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake de vergoeding van proceskosten. III. BESLISSING De Centrale Raad van Beroep, recht doende: vernietigt de aangevallen uitspraak; verklaart het in eerste aanleg ingestelde beroep alsnog ongegrond. 9 september 1998
