C12690 RWS. Audit Programi. m * rkeersbeheersing. AUDIT Rijkswaterstaat

C12690 RWS

Audit Programi m * rkeersbeheersing

AUDIT Rijkswaterstaat

Audit Programma Verkeersbeheersing

Stafdienst Audit RWS 's-Craven hage, juni 1999

Directoraat Generaal Rijkswaterstaat Infennahe <-n Documentatie PfSi'ill'. J.-yX'f: ?'.,

f.' '


•-••:•

•

„

:-:,jsg

. HVJ* /Pox 070-3518003

Samenvatting

In 1995 is een begin gemaakt met de uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet 1995-2000. Het Structuurschema Verkeer en Vervoer SVV-II introduceert naast de bekende begrippen 'Aanleg' en 'Onderhoud' het begrip 'Benutting'. Het Programma Verkeersbeheersing HWN 1995-2000 moet leiden tot het beteren veiliger benutten van de capaciteit van de bestaande infrastructuur van de HoofdverkeersWegenNet (HWN). In dit programma blijven buiten beschouwing maatregelen die de groei van de automobiliteit terugdringen (flankerend beleid). In vergelijking met de start van de uitvoering van het Programma is de organisatorische context binnen V&W gewijzigd. Meer dan in het verleden is er een scheiding gemaakt tussen beleid en uitvoering en is - in het kader van IBO - een outputgerichte transparante bedrijfsvoering in gang gezet. De pDG Personenvervoer/directeur Infrastructuur Beleid mr. M.J. Olman en directeur Uitvoering Hoofdkantoor RWS ir. P. Kieft hebben de stafdienst Audit gevraagd na te gaan of de (gemaakte) afspraken tussen DGP en RWS over aansturing en uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing - voor alle partijen (nog) helder zijn en of deze afspraken en de hieruit afgeleide rollen en de onderlinge informatievoorziening voor verbetering vatbaar zijn. Het auditteam heeft informatie verzameld over de aansturing en uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing door middel van het houden van interviews en het beleggen van een bijeenkomst met betrokkenen werkzaam (geweest) in het kader van het Programma Verkeersbeheersing. Bij de uitvoering van het programma Verkeersbeheersing is veel energie gestopt in het realiseren van een aantal basisvoorzieningen (wegsignalering, monitoring, VIC1-net, verkeerscentrales) en toepassingen (DRIP's1, toeritdosering) voor het HWN1. Impliciet uitgangspunt was dat deze voorzieningen beschikbaar dienen te zijn, alvorens de verkeersstromen op het HWN te kunnen managen. Een relatief kleine groep van mensen is enthousiast aan de slag gegaan. De RWS-organisatie is er op gericht geweest om de (basis)voorzieningen technisch te ontwikkelen, in een hoog tempo en een groot volume op het HWN te realiseren. De omvang van de werkzaamheden en het geringe aantal aanbieders op de Nederlandse markt heeft een prijsverhogend effect gehad. Het it1-achtige karakter van de maatregelen, de situatie dat bij de start van het programma al voorzieningen waren gerealiseerd en de druk om resultaat te boeken, bracht met zich mee dat er is geïmproviseerd en maatregelen die al met verschillende technieken waren gerealiseerd - pragmatisch aan elkaar zijn geknoopt. Zaken waar RWS traditioneel sterk in is - ontwikkelen 1


ViC-net DRIP HWN OWN it

: Verkeers Informatie- en Communicatienetwerk : Dynamisch Route Informatie Paneel : HoofdverkeersWegenNet : OnderliggendverkeersWegenNet : informatie-technologie


van technische maatregelen, improviserend te werk gaan, degelijk werk laten bouwen - hebben in de uitvoering van het programma de boventoon gevoerd. Lopende het programma zijn bij de Regionale Directies (RD's) verkeersmanagers aangetrokken. Deze mensen zijn meer in het verkeerskundig benuttingseffect van de maatregel geïnteresseerd en minder in de technische ontwikkeling en realisatie. Voor hun regio willen zij maatwerk leveren en een maatregelenpakket kunnen samenstellen dat het beste soelaas biedt. De verwachting is dat maatregelen meer effect sorteren wanneer plannen zijn afgestemd met de beheerders van het OWN1. Ook de beleidsdirectie DGP wil weten of investeringen in benuttingsmaatregelen het beoogde effect sorteren. Meer benutting boven (dure) aanleg is het nieuwe credo. Naast het ontwikkelen en realiseren van nieuwe generaties maatregelen komt er nu meer ruimte en aandacht voor het managen van de verkeersstromen in de praktijk en hoe de organisatie hierop is in te richten. Het auditteam valt op dat bij de uitwerking van het programma de focus intern gericht is geweest. Er zijn relatief weinig mogelijkheden benut om de omgeving intensiever bij het programma Verkeersbe heersing te betrekken. Als het gaat om het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie van het programma Verkeersbeheersing, ligt daar juist een aantal aangrijpingspunten. Meer concreet zou dit betekenen: • de weggebruiker intensief betrekken en beïnvloeden; • andere wegbeheerders en handhavers betrekken bij de optimalisering van het gebruik en bij vernieuwing; • draagvlak creëren voor de soort van te treffen maatregelen bij politiek/bestuurders; • de innovatieve kracht van de (internationale) markt inschakelen, gebruik maken van ervaringen elders. De nota 'Programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet 1995-2000' is voor zover het auditteam heeft kunnen nagaan - niet nader geoperationaliseerd, verder uitgewerkt en bijgehouden. Dit gebeurt wel voor onderdelen van het programma. Het auditteam is van mening dat voornoemde nota alle elementen in zich had/heeft om een goede basis te vormen om afspraken te maken: wie voor welk (deel)resultaat het voortouw heeft en wie aan de verschillende deelresultaten bijdragen. In de praktijk blijkt dat onvoldoende te zijn gebeurd. Dit heeft - volgens het auditteam - naar aller waarschijnlijkheid te maken dat mensen in de pioniersfase van het Programma Verkeersbeheersing zich hier weinig tijd voor hebben gegund. Op basis van het onderzoek komt het auditteam tot de volgende aanbevelingen: 1. Ontwikkel een gebruiks(netwerk)visie; Deze visie komt interactief met gebruikers, handhavers en (lokale) bestuurders tot stand. De visie geeft duidelijkheid over het gebruik van het HWN en OWN en hoe in de praktijk de verkeersstromen het beste - in onderlinge samenhang - kunnen worden gemanaged. De visie geeft


geaccordeerd maatregelen

pakket

internationale standaard technologie

Per corridor/wegvak maatwerk toegepast

Figuur 1: Toepassen van standaardisatie en maatwerk


zicht op de tools waarover verkeersleiders dienen te beschikken en welke operationele afspraken binnen en buiten RWS nodig zijn. Maak helder wat de geboden dienstverlening is aan de weggebruiker. Voor de start biedt het voordelen deze visie regionaal te ontwikkelen. Zorg dan wel voor een landelijk platform waarbij ervaringen kunnen worden uitgewisseld en kortgesloten; 2. Richt d e geb ru i ksorgan isati e i n; Zorg dat verkeersleiders beschikken over voldoende opleiding/vaardigheid, tools en informatie om het verkeer te kunnen managen. Van belang zijn onder meer te kunnen beschikken over regelstrategiën met lokale beheerders OWN, operationele afspraken met dienstkringen (in kader van beheer en onderhoud) en Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD). Zorg er voor dat interne kwaliteitszorg raakt ingebed in de gebruiksorganisatie. Besteed systematisch aandacht of systemen in de praktijk goed werken (richting weggebruiker, in technische zin) en formuleer praktische verbeteringen, die - na besluitvorming - desgewenst worden ingevoerd. Zorg vooreen platform (hoofden verkeerscentrales en verkeersmanagers), die tussen regio's ervaring uitwisselen; 3. Maak regionaal maatwerkplannen (per corridor/stadsgewest, figuur 1); Stem plannen af met beheerders OWN. De plannen zijn gebaseerd op een geaccordeerd maatregelenpakket. Hieruit worden die maatregelen gekozen die het beste resultaat opleveren. Helder is wat het beoogde effect is. Maak tussen DGP en RWS afspraken over de output, de meting, rapportage van de effecten en het budget; 4. Bevorder de onderlinge concurrentie van marktpartijen bij de ontwikkeling en realisatie van maatregelen; Maak gebruik van internationale it-standaardtechnologie (figuur 1). Zorg voor een stabiele infrastructuur waarvan verschillende (nieuwe) toepassingen gebruik kunnen maken en werk dat uit in een (systeem)architectuur. Formuleer heldere functionele specificaties. Zorg dat na uitvoering van de pi lot en het besluit dat de maatregel deel gaat uitmaken van het geaccordeerde maatregelenpakket er meerdere marktpartijen zijn die de maatregel kunnen realiseren voor de RD's; 5. Richt de (it-)ontwikkelings-, onderhouds- en beheerorganisatie efficiënt in; De ontwikkeling, het invoeringsgereed maken en het beheer van maatregelen met een it-component vergt een substantiële inspanning en investering. Maak dit in het programma apart zichtbaar door middel van plannen (met een plannigshorizon van maximaal een jaar) en budgetten. Zorg dat naast initiële investeringen ook de (personele) beheer- en onderhoudskosten worden meegenomen. Houd rekening met gebruikerseisen als bedieningsgemak, uniformiteit en uitbreidbaarheid. Maak een catalogus met maatregelen waaruit diensten hun maatregelen kunnen kiezen en 'bestellen'.Te overwegen valt voor sommige voorzieningen landelijke onderhoudscontracten af te sluiten;


RD Gebruikersspi!

Figuur2: Beeld van de organisatie


6. Stroomlijn de interne (programmamanagement) organisatie (beleidsdirecties, RWS); Het auditteam heeft in haar onderzoek ervaren dat de uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing een complexe taak is. Er is moeilijk zicht te krijgen op hoe de verschillende onderdelen van het programma op elkaar aansluiten. Maak helder wie waar (op hoofdlijnen) mee bezig is en wie het voortouw heeft; 7. Overweeg een verschuiving van budget, vooral menskracht en managementaandacht ten gunste van benutting als gevolg van 'Meer benutting boven aanleg'. Het auditteam heeft op basis van het voorgaande op hoofdlijnen een beeld geschetst welke speler binnen V&W voor welke activiteit (mogelijk) het voortouw heeft. Voor het geheel aan activiteiten dienen er stuur- en beheermaatregelen getroffen te worden om met succes het vervolg van het Programma Verkeersbeheersing te kunnen managen. Het beeld van het auditteam (figuur 2) is als volgt:


•

DGP - Afweging maken van het belang van benutting ten opzichte van flankerend beleid, aanleg. In de verkenningen- en planstudiefase worden grootschalige benuttingsvarianten meegenomen. - Politiek draagvlak creëren voor programma en (pakket van) maatregelen, accordering van maatregelenpakket; - Programma-afspraken maken met RWS HKW per corridor/stadsgewest over beoogde effecten. Contract met RWS afrekenen op output en meten van effecten. Afzonderlijke aandacht in programma voor financiering van onderzoek, aanpassen van technische infrastructuur en toepassingen aan (nieuwe) it-standaards.

•

RWS HKW/directie Uitvoering - Uitvoeren van het Programma Verkeersbeheersing. Sturen, inrichten, (laten) uitvoeren, evalueren van (procesonderdelen) van het Programma Verkeersbeheersing; - Draagt zorg voor coördinatie tussen werksoorten met de directie Kennis (anticiperend onderzoek: Wegen naar de toekomst, beleidsvoorbereiding en -evaluatie Verkeer en infrastructuur); - Voorbereiding van offerte en contract, intermediair tussen beleidsdirectie en RWS-diensten; - Benchmarking resultaten directies; - Opstellen van voortgangsrapportages.

•

Regionale Directies - Regionaal bestuurlijk draagvlak creëren; - Verkeersstromen managen op basis van gebruiksvisie; - Opstellen van maatwerkplannen afgestemd met beheerders OWN; - Aansturen van de realisatie van maatregelen.

•

Adviesdienst Verkeer en Vervoer - Verrichten van verkeerskundig onderzoek (in opdracht van RD, HKW of beleidsdirectie); - Inbrengen van internationale ontwikkelingen, ervaringen elders;


-

(Laten) ontwikkelen van toepassingen, landelijk implementeren en inrichten van beheerorganisatie.

*

Meetkundige Dienst - Ontwikkelen van technische datacommunicatie-infrastructuur en inrichten van landelijke beheerorganisatie op basis van opdrachten van RWS HKW.

•

Bouwdienst - Advisering, engineering, begeleiding van de uitvoering van infrastructuur en (sommige grootschalige) maatregelen op basis van opdrachten van RD's.

In de overige delen van dit rapport vindt u de opzet, de bevindingen, conclusies en onderbouwing van de resultaten van het onderzoek. Op basis van de aanbevelingen is door de gedelegeerd opdrachtgevers - in overleg met het auditteam - een Plan van Actie opgesteld. Het Plan van Actie is het eindresultaat van het onderzoek. De acties worden onder verantwoordelijkheid van de (gedelegeerd) opdrachtgevers uitgevoerd. Het betreft acties waarvan een groot aantal al in gang is gezet. De acties zijn gegroepeerd om een zevental thema's: 1. Ontwikkelen van gebruiksvisie; 2. Inrichten van gebruiksorganisatie; 3. Bevorderen van open marktsituatie; 4. Inrichten van IT-beheerorganisatie; 5. Maken van regionale maatwerkplannen; 6. Meer aandacht voor benutting; 7. Versterken van programmamanagement. In het Plan van Actie (hoofdstuk 3, bladzijde 31) zijn de acties, de status van de actie, de actietrekker/-coördinator en de datum gereed nader uitgewerkt.



1o

Inhoud

Samenvatting

1 Inleiding 73 2 Praktijkresultaten en conclusies 19 3 Plan van Actie 38

Bijlagen a Plan van Aanpak 35 b Lijst van geïnterviewde personen en deelnemers WTC-bijeenkomst41 c Vragenlijst 42


11


12

1 Inleiding

1.1

Aanleiding

In 1995 is een begin gemaakt met de uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet 1995-2000. In 1996 is - in het kader van Samen Werken Aan Bereikbaarheid (SWAB) - het oorspronkelijke programma uitgebreid met extra benuttingsmaatregelen. Inclusief kostenstijging is voor de totale omvang van het Programma Verkeersbeheersing vooreen periode van vier jaar ruim fl. 2 miljard door het kabinet beschikbaar gesteld. Het Structuurschema Verkeer en Vervoer SVV-II introduceert naast de bekende begrippen 'Aanleg' en 'Onderhoud' het begrip 'Benutting'. Het Programma Verkeersbeheersing HWN 1995-2000 moet leiden tot het beter en veiliger benutten van de capaciteit van de bestaande infrastructuur van de HoofdverkeersWegenNet (HWN). In dit programma blijven buiten beschouwing maatregelen die de groei van de automobiliteit terugdringen (flankerend beleid). In vergelijking met de start van de uitvoering van het Programma is de organisatorische context binnen V&W gewijzigd. Meer dan in het verleden is er een scheiding gemaakt tussen beleid en uitvoering en is - in het kader van IBO een outputgerichte transparante bedrijfsvoering in gang gezet. Passend binnen deze context is een aandachtspunt de monitoring en eventuele bijstelling van het Programma Verkeersbeheersing en de bijdragen in dit proces van de verschillende betrokkenen binnen de BSK en RWS en hun onderlinge relaties. De pDG Personenvervoer/directeur Infrastructuur Beleid en de directeur Uitvoering Hoofdkantoor RWS vroegen zich af of de (gemaakte) afspraken tussen DGP en RWS over aansturing en uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing voor alle partijen (nog) helder zijn en of deze afspraken en de hieruit afgeleide rollen en de onderlinge informatievoorziening voor verbetering vatbaar zijn. Om hierop antwoord te krijgen is aan de stafdienst Au dit gevraagd om een au dit uit te voeren om na te gaan of het afspraken kader rond de aansturing en uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing - waar nodig - verder is te verbeteren. Hierbij zal onder meer aandacht worden besteed aan wie welke activiteiten verricht voor het Programma Verkeersbeheersing.

1.2

Doelstelling

De doelstelling van deze audit is: meer inzicht te krijgen in het bestaande afspraken kader rond het Programma Verkeersbeheersing toegespitst op de aansturing en verantwoording van de output, (voor zover mogelijk) de outcome en de organisatie van het programma binnen V&W. De afspraken hebben zowel betrekking op de afspraken tussen DGP en RWS en intern RWS;


13


14

.

meer inzicht te krijgen op welke punten het bestaande afsprakenkader in de praktijk verheldering en aanvulling behoeft;

.

te komen tot haalbare aanbevelingen voor beide directeuren op basis waarvan zij verbeteracties kunnen (laten) uitvoeren.

De inhoud/performance van het Verkeersbeheersingsprogramma maakt geen onderdeel uit van de audit. Met andere woorden: de audit geeft bijvoorbeeld geen oordeel of de juiste doelen zijn gesteld maar gaat wel na of er doelen zijn gesteld en of deze doelen 'smart21 zijn. In strikte zin is hier geen sprake van een audit. Bij de start van de audit is verondersteld dat er weinig afspraken zijn gemaakt. Bij een audit dient juist het bestaande afsprakenkader als referentiepunt om te toetsen hoe hier in de praktijk mee is omgegaan. De nadruk ligt nu meer op het verhelderen, de precisering en herbevestiging van afspraken. Het auditteam wil hier graag een impuls aan geven. Voor de uitvoering van de audit (fasering, planning, samenstelling auditteam, bevoegdheden en verantwoordelijkheden) is een Plan van Aanpak (bijlage a) opgesteld.

1.3

Opdrachtgever/opdrachtnemer

De opdrachtgevers van deze audit zijn de pDG Personenvervoer/directeur Infrastructuur Beleid mr M.J. Olman en directeur Uitvoering Hoofdkantoor RWS ir P. Kieft. Contactpersonen/gedelegeerd opdrachtgevers voor het auditteam zijn drs F.H.M. Trooster (DGP/IB/HW) en ir J. Slager. De opdrachtnemer is hoofd van de stafdienst Audit RWS mr R. van der Poel. De audit is uitgevoerd door een auditteam met als samenstelling: . drs H.L. van der Kolk (DGP) , ing A. Noordegraaf (RWS) . drs J.Th. J. Klaassen (stafdienst Audit RWS) . ir drs R. Kunz (stafdienst Audit RWS)

1.4

Methodische verantwoording

Uitgaande van de veronderstelling dat een afsprakenkader ontbrak, is bewust afgezien met het opstellen van een toets kader en heeft het auditteam op basis van een eenvoudige vraagstelling (bijlage c) een 11-tal mensen in de organisatie geïnterviewd. De centrale vraagstelling luidde: 'Waar is - stel u bent verantwoordelijke voor het Programma Verkeersbeheersing - helderheid over nodig om met succes een programma Verkeersbeheersing te kunnen managen? Op basis van de informatie uit de interviews is een tussenrapportage opgesteld. Deze rapportage is op 6 oktober 1998 besproken met drs F.H.M. Trooster en ir 1


Zijn de doelen: . Specifiek/concreet . Meetbaar . Acceptabel . Realistisch . Tijdgebonden

15

Audit Programma Verkeersbeheersi n g

16

J. Slager, die gedurende de audit als contactpersoon zijn opgetreden en in principe de rol van gedelegeerd opdrachtgever hebben vervuld. In deze bijeenkomst is afgesproken een bijeenkomst te beleggen, om de resultaten van de interviews terug te koppelen en te brainstormen over verbeteracties. Deze bijeenkomst - waaraan 17 deelnemers verspreid over beleid en uitvoering hebben deelgenomen - heeft op 5 november 1998 plaatsgevonden in het World Trade Centre te Rotterdam. Een belangrijke nevendoelstelling voor het organiseren van de bijeenkomst was draagvlak creëren voor toekomstige verbeteracties. Daarnaast zijn een aantal documenten bestudeerd waaronder de nota 'Programma Verkeersbeheersing HWN 1995-2000'. Een eerste concept-rapportage is met drs F.H.M. Trooster, ir J. Slager en het auditteam besproken op 20 januari 1999. Op 16 februari 1999 is de rapportage in aanwezigheid van de gedelegeerd opdrachtgevers, dhr. J.H. Gispen (in verband met de 2de nota Verkeersbeheersing) en het auditteam gepresenteerd en besproken met ir P. Kieften drs J.M.H. Wille (in plaats van mr M.J. Olman). De opdrachtgevers hebben ingestemd met de rapportage. Hierna zijn de gedelegeerd opdrachtgevers aan de slag gegaan met het opstellen van het Plan van Actie. In dit rapport ontbreekt een apart hoofdstuk 'analyse en aanbevelingen'. Op basis van de praktijkresultaten en conclusies is de huidige situatie geanalyseerd en zijn aanbevelingen opgesteld. Een en ander is weergegeven in de samenvatting.


17

2. De opbouw van het programma in relatie tot de regelkring De opbouw van het programma is voor te stellen als een regelkring. Zie ook onderstaand schema. A. Op het hoogste niveau vinden we de doelen van verkeersbeheersing. Zoals in de nota 'Filebeheersing door verkeersbeheersing1 is aangegeven, is 'verkeersbeheersing' op zijn beurt één van de onderdelen van 'benutting'. Wij beperken ons hier, in eerste instantie, tot het domein van de verkeersbeheersing. B. De programmering van de ondersteunende acties en de uitvoeringsprojecten, dus de prioritering, onderlinge samenhang, financiële afstemming, organisatorische afstemming, e.d. geeft de tactiek van de regelkring. De uitwerking hiervan treft u in hoofdstuk 7b van dit rapport. C. De uitvoering van het programma is grotendeels neergelegd bij de Regionale Directies en Specialistische Diensten van de RWS. Voor wat betreft voortgangsbewaking en effectmeting is afgesproken: D. De bewaking van de voortgang van de uitvoering Twee maal per jaar wordt zowel de voortgang van de ondersteunende acties alsmede van de uitvoeringsprojecten 'gemeten'. De resultaten van deze bevinden worden getoetst aan de programmering. Mogelijke bijstellen worden door het CPV, in nauwe samenwerking met programmacoördinator van de betrokken diensten, voorgelegd aan de Adviesgroep Verkeersbeheersing. E. Meting van de effecten van de uitvoering (BER) Éénmaal per jaar wordt, in het kader van 'BER-verkeersbeheersing' geïnventariseerd/geanalyseerd of de gerealiseerde uitvoering ook lijdt tot de gewenste beleidseffecten op het HWN. Hier wordt dus de relatie met de doelenboom gelegd. Afgesproken is dat DGV/IP de kaders zal ontwikkelen voor deze effectmetingen.

\

Programma vcrkccrsbchccrsmg

\

Bewaking progTAmtrw/

Mctlttptffecten

Schema: regelkring

Figuur 4: Het programma Verkeersbeheersing in relatie tot de regelkring (bron: Programma Verkeersbeheersing Hoofd WegenNet 1995-2000, september 1995)


18

2 Praktijk resultaten en conclusies

2.1

Inleiding

Het auditteam heeft informatie verzameld over de aansturing en uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing door middel van het bestuderen van een aantal documenten, het houden van een 11-tal interviews met sleutelfunctionarissen op het gebied van Verkeersbeheersing en het beleggen van een bijeenkomst in het WTC te Rotterdam. De resultaten van de interviews worden besproken aan de hand van de indeling van de vragenlijst die tijdens de interviews is gehanteerd (bijlage c). Deze vragenlijst is gebaseerd op de management-cydus die door de stafdienst Audit wordt gehanteerd (figuur 3): . Beleid/visie . Inrichten . Uitvoeren . Evalueren

Figuur 3: De managementcydus Bij de opzet van het Programma Verkeersbeheersing HWN 1995-2000 is ook gebruik gemaakt van de regelkring (figuur 4). Per onderdeel van de managementcydus is in de gesprekken aandacht besteed aan verschillende aspecten, zoals: . Samenhang van beleid . Doelen en dienstverlening aan de weggebruiker


19

1

Flankerend beleid

• Aanleg • Benuttingsmaatregelen • Planmatig beheer en onderhoud

HWN OWN

1

Figuur 5: Samenhang van beleid


20

. Commitment en draagvlak . Maatregelenpakket - basisvoorzieningen, -infrastructuur (bijvoorbeeld VIC-net, verkeerscentrales); - applicaties (bijvoorbeeld wegsignalering, toeritdosering, route-informatie, i n cidentmanagement). Omdat het maatregelenpakket zo'n belangrijke plaats inneemt in het geheel van verkeersbeheersing heeft het auditteam uit een oogpunt van besturing en beheersing hier extra aandacht aan besteed en het maatregelenpakket onderverdeeld in een fasering. Per fase valt na te gaan in hoeverre de managementcyclus is ingevuld. Het auditteam heeft de volgende fasering gehanteerd: . Creëren; . Ontwikkelen; Invoeringsgereed maken; . Plannen; . Uitvoeren; . Gebruiken; . Onderhouden. Per onderdeel van de managementcyclus heeft het auditteam conclusies getrokken. In het hoofdstuk 'Samenvatting' is de huidige situatie geanalyseerd en zijn op basis van de conclusies de aanbevelingen geformuleerd.

2.2

Beleid/visie

2.2.1

Samenhang van beleid (figuur 5)

Alhoewel de audit zich heeft beperkt tot het Programma Verkeersbeheersing voor het hoofdverkeerswegennet, is in de gesprekken met name de relatie naar het OnderliggendverkeersWegenNet (OWN) aan de orde gesteld. De indruk bestaat dat - mede vanwege minder beschikbare middelen - provincies en gemeenten de verkeersdruk afwentelen op het hoofdwegennet. Om problemen echt goed aan te pakken is samenwerking met andere overheden noodzakelijk (denk bijvoorbeeld aan de consequenties van toeritdosering op het OWN). Daarnaast is opgemerkt dat verbetering op bepaalde trajecten pas effectief is, wanneer er naast het treffen van benuttingsmaatregelen op het HWN/OWN tegelijkertijd ook de effectiviteit/capaciteit van het openbaarvervoer wordt vergroot. Doordat de samenhang van belang is, is een punt van aandacht welk organisatiedeel welke maatregelen in haar programma opneemt en hoe één en ander is afgestemd. Uit oogpunt van beleid (DGP) is het interessant op termijn een onderling vergelijk te kunnen maken welke benuttingsmaatregelen (flankerend beleid, verkeersbeheersingsmaatregelen op HWN/OWN) het beste renderen (qua investering en effect). Uiteindelijk vergroot 'aanleg' de capaciteit van de weg substantieel. Door de hoge kosten van aanleg is de laatste jaren meer nadruk komen te liggen op 'meer benutting' van de bestaande infrastructuur. Conclusie:

De behoefte om beleid op het HWN in samenhang met OWN en flankerend beleid te ontwikkelen en uit te voeren neemt toe.


21

Tweede Kamer

Bestuurders (HID)

weggebruikers

ANWB KLPD

V&W

Figuur 6: Commitment en draagvlak


22

2.2.2 Doelen en dienstverlening In de nota 'Filebeheersing door Verkeersbeheersing' staat vermeld dat de uitvoering van het verkeersbeheersingsprogramma moet leiden tot waarneembare effecten als: . betere doorstroming; . grotere betrouwbaarheid; . hogere verkeersveiligheid. Om deze effecten te bereiken is een maatregelenpakket samengesteld, waarmee de verkeersafwikkeling is doorgerekend. De intensivering van het verkeersbeheersingsprogramma leverde een beoogd effect op rond de grote stadsgewesten en op de corridors naar het achterland van 20 a 25% reductie van het aantal 'voertuigverliesuren' (ten opzichte van het oorspronkelijke programma) in 2000. In de gesprekken is naar voren gebracht de behoefte aan een helder beleidskader met financiële randvoorwaarden en normen voor intensiteit/congestie of gegarandeerde reistijd voor wegen rond stadsgewesten en corridors. Nu maakt de BSK afspraken op het niveau van maatregelen (bijvoorbeeld zoveel eenheden verkeerssignalering) zonder een afspraak te maken over te verwachten effecten. In een idealer geachte situatie geeft de BSK aan dat zij een bepaalde capaciteit van de weg verlangt en daar zoveel geld voor over heeft. HK/RD geeft aan of dat in hun ogen mogelijk is (door benutting en/of aanleg) met de voorgestelde middelen en komt met een voorstel. Met andere woorden: Per stadsgewest en corridor wordt op lokaal niveau gezocht naar de juiste mix aan te treffen maatregelen gekoppeld aan een beoogd effect binnen de financiële randvoorwaarde. Deze gegevens vormen de basis voor de afspraak tussen DGP en RWS, waarbij de output wordt vastgelegd door een kwantificering/kwalificering van het aantal getroffen maatregelen en een rapportage over het bereikte effect (in nog nader af te spreken kengetallen). Conclusie: De doelstellingen van het verkeersbeheersingsprogramma en de kwaliteit van dienstverlening naar de weggebruikers zijn nauwelijks specifiek en meetbaar geformuleerd. De focus is gericht geweest op het realiseren van maatregelen (output) in plaats van outcome. 2.2.3 Commitment en draagvlak (figuur 6) Om de beoogde resultaten te boeken en met succes een Programma Verkeersbeheersing te kunnen uitvoeren, zijn anderen zowel van binnen als buiten de eigen organisatie nodig. Hierbij is gedacht aan Tweede Kamer, managers binnen V&W, bestuurders, ANWB, Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD) en weggebruikers. Uit het onderzoek blijkt dat 'het veld' tevreden is over de samenwerking met de ANWB en KLPD. Minder tevreden is men over de relatie met de andere instanties: • de Kamer is na presentatie van de nota Programma Verkeersbeheersing in 1995 niet meer (apart) geïnformeerd over de behaalde resultaten en eventuele wijzigingen in het programma. Momenteel is er een 2de nota Verkeersbeheersing in voorbereiding. Er zou meer moeite gedaan moeten worden om het programma verkeersbeheersing herkenbaarder te maken voorde politiek; • met bestuurders, verantwoordelijk voor het OWN, vinden nog te weinig gestructureerd gesprekken plaats over hoe te komen tot een gezamenlijk reguleren van de verkeersstromen;


23

Creëren (verkeerskundig) Onderhouden (fysiek, soft-, hardware)

Ontwikkelen (technisch)

\

Invoeringsgereed maken (catalogus)

Gebruiken (verkeersmanagement)

1/

X Uitvoeren (aannemer)

y~^>

Plannen (verkeerskundig, aanleg)

Figuur 7: Fasering van maatregelenpakket

Audlt Programma Verkeersbeheersi ng

24

•

met name de HID'en worden door meerdere van onze gesprekspartners gezien als sleutelfunctionarisssen. Gezien de aandacht in de media en het belang van de problematiek achten velen een grote inbreng van de HID'en gerechtvaardigd. Zij vormen de spil in het bestuurlijk overleg en het op koers brengen en houden van de eigen organisatie. Enerzijds door binnen hun eigen directie het management op alle niveaus te overtuigen van het belang van verkeersbeheersing. Anderzijds door het betrekken/creëren van draagvlak bij hun collega-bestuurders en het pad te effenen voor overleg op operationeel niveau om plannen en afspraken voor te bereiden; • met de klanten c.q. een representatieve groep van weggebruikers wordt geen structureel overleg gevoerd. Ondanks de populariteit van het interactieve plan proces is bijvoorbeeld gebruikersoverleg voor de A13 nog niet opgestart. Op z'n best wordt bij het testen van een pilotmaatregel nagegaan of gebruikers de maatregel /boodschap begrijpen. Of weggebruikers de noodzaak en/of het effect van alle maatregelen nog kunnen overzien of waarderen is onduidelijk. Volgen zij de aanwijzingen in voldoende mate op? Wat zijn de effecten van de maatregelen op het weggedrag? Wanneer gebruikers participeren in de proef rekeningrijden staat het uittesten van de techniek op de voorgrond. Door het ontbreken van overleg ontbreekt de mogelijkheid tot terugkoppeling. Welke bruikbare ideeën heeft de weggebruiker en waar kunnen zij heen met hun klachten? Conclusie: Om effectiever tot resultaten te komen is de relatie met de omgeving op belangrijke onderdelen te versterken. Politiek en bestuurlijk draagvlak creëren, de sleutelpositie van de HID'en benutten en communicatie met de weggebruiker zijn hier voorbeelden van. 2.2.4 Maatregelenpakket Om de doelen van het Programma Verkeersbeheersing te realiseren is het nodig benuttingsmaatregelen te treffen. Maar welke maatregelen verzin je? Hoe realiseer je deze voorzieningen en ga je deze maatregelen gebruiken? Kenmerkend ten tijde van de start van het verkeersbeheersingsprogramma is het experimenteer-achtige karakter gericht op de ontwikkeling en het realiseren van maatregelen met een hoog-technisch gehalte (applicaties als monitoring/verkeerssignalering). Ervaring heeft geleerd dat het tijd kost om zulke maatregelen te ontwikkelen en in een produktieproces grootschalig te realiseren (vliegwieleffect). Er is kennis en er zijn (andere) mensen voor nodig om processen in gang te zetten, te organiseren, uit te voeren en te realiseren. Voor het programma Verkeersbeheersing betekent dit dat voor ieder van de te doorlopen stappen rond het maatregelenpakket beheersingsactiviteiten ontplooid dienen te worden. Om als auditteam hier meer systematisch inzicht in te krijgen heeft het auditteam het maatregelenpakket als volgt gefaseerd (figuur 7): - creëren In deze fase staat het creatieve proces voorop. Wat zijn de ideeën? Welke verkeerskundige maatregelen zijn mogelijk en effectief? Hoe innovatief willen we zijn en gaan we te werk? Kunnen we leren van (internationale) ervaringen elders? Bij de start van het programma is er veel vertrouwen in technische oplossingen. Dat vertrouwen is er nog steeds (proef met de applicatie rekeningrijden).


25


26

Daarnaast komen nu andere alternatieven meer naar voren als het benutten van de vluchtstrook als spitsstrook. In de gesprekken is naar voren gebracht dat het vinden/realiseren van creatieve oplossingen op weerstand stuit vanwege bestaande regelgeving (voor wegontwerp) en gewoontes. Volgens velen kan er beter gebruik worden gemaakt van internationale ervaringen. Anderen daarentegen schatten in dat Nederland zelf internationaal redelijk vooroploopt. Het vroegtijdig betrekken van betrokkenen (beheerders OWN, weggebruikers, marktpartijen) wordt als belangrijke succesfactor beschouwd. Vaak is er geen gebrek aan ideeën, maar de durf om de (oude) ideeën te realiseren. - ontwikkelen Is een idee uitgekristalliseerd dan is de volgende fase de maatregelen verder technisch uit te werken en uit te testen in een pilot-omgeving en te meten welk effect de maatregel heeft. In de praktijk van het Programma Verkeersbeheersing wordt hier voldoende aandacht aan besteed. Dit is een fase waarin RWSers enthousiast aan de slag gaan. In het project 'Wegen naar de Toekomst' wordt onderzocht wat mogelijk effectieve maatregelen voor de toekomst zijn. Vanwege het hoge it-karakter van de maatregelen is als sleutelfactor genoemd het inspelen op internationale it-standaards. Als aandachtspunten zijn genoemd dat RWS de neiging heeft haar technische eisen wellicht hoger te stellen dan strikt noodzakelijk is (mede uit een oogpunt dat de economische levensduur relatief kort zal zijn) en dat beter gebruik is te maken van de innovatieve kracht van de marktpartijen. - invoeringsgereed maken Het auditteam heeft de indruk dat deze fase (nog) meer aandacht behoeft binnen RWS. Wegbeheerders/verkeersmanagers willen graag resultaat boeken en zouden het liefst uit een soort catalogus een maatregelenpakket willen samenstellen. Zij zijn niet in de techniek geïnteresseerd, maar in uniformiteit in bediening en gebruik richting weggebruiker, een betrouwbare werking, op welk tijdstip de maatregel beschikbaar komt, welke marktpartijen de 'spullenboel' (concurrerend) kan leveren en uiteraard wat de bijdrage zal zijn van de maatregel voor een betere benutting. RWS is nogal eens geneigd (door de druk om resultaat te boeken) deze fase over te slaan en pilots één op één te implementeren. Dat geeft op termijn problemen, die ook zijn onderkend. Nodig is: . een gemeenschappelijke (stabiele) infrastructuur (VIC-net, verkeerscentrales); , verschillende applicaties die van deze infrastructuur gebruik maken. In it-termen betekent dat helderheid nodig is over de architectuur en de toe te passen it-standaards. In het verleden zijn applicaties los van elkaar ontwikkeld en soms met een eigen infrastructuur. Het dient meer één geheel te worden dat enerzijds toekomstvast en anderzijds aanpasbaar is. Dit vergt investeringen die voor de weggebruiker onzichtbaar zijn. De interne RWS-klanten van deze systemen zijn ontevreden over het tempo waarin voorzieningen beschikbaar komen. Planningen worden volgens hen ruim overschreden. - plannen Uitgaand van de te stellen doelen, de budgettaire randvoorwaarden, een catalogus met beschikbare maatregelen, zijn diensten (verkeersmanagers, dienstkringhoofden) in staat op regionaal niveau een meerjarenplan op te stellen. Een dergelijk plan past in de systematiek en is onderdeel van Wegbeheer2000. De directie Zuid-Holland heeft hier al ervaring mee opgedaan.

Audit Program ma Verkeersbeheersing

27

Netwerkvisie Uitnutten Dienst gespecificeerd Prestatienorm

Deskundig personeel Gereedschappen Informatie

Prestatie vergeleken met norm Tevredenheid weggebruiker

Meten van prestatie

Figuur 8: Managementcyclus van de fase 'gebruik'


Veel waarde hechten onze gesprekspartners er aan om de plannen regionaal op te stellen. Het is volgens hen maatwerk. Vandaar dat zij willen kunnen kiezen uit een set van benuttingsmaatregelen om op basis van doelen, beschikbaar budget - via een iteratieslag - te komen tot de beoogde effecten. De huidige plannen spitsen zich toe op de problematiek van het HWN. Afstemming van plannen met lokale beheerders van het OWN vindt nagenoeg niet plaats. De behoefte om dit wel te doen neemt toe. Volgens sommigen zou hier veel winst te halen zijn. De regionale plannen kunnen op elkaar worden afgestemd en geprioriteerd door middel van een landelijke plan. - uitvoeren Op basis van de (goedgekeurde) plannen kunnen de benuttingsmaatregelen worden gerealiseerd. Deze doenfase is RWS op het lijf geschreven. Om het bouwproces te stroomlijnen en de hinder van het verkeer te beperken, wordt bij verschillende directies het realisatietraject van de benuttingsmaatregelen samen met het reguliere onderhoud en/of aanleg uitgevoerd. De laatste jaren heeft de nadruk gelegen op het realiseren van onderdelen van de basisinfrastructuur (VIC-net, verkeerscentrale in Noord-Holland; de overige vijf verkeerscentrales zijn in ontwikkeling) en een aantal (basis)applicaties (verkeerssignalering, monitoring). Vanwege omvang, het hoge tempo van realisatie en een beperkt aantal Nederlandse aanbieders heeft dit volgens een aantal van onze gesprekspartners geleid tot hogere aanneemsommen. - gebruik (figuur 8) De fase waar het eigenlijk omgaat. Het dagelijks gebruik van de benuttingsmaatregelen in de praktijk en de dienstverlening naar de weggebruiker. Heeft RWS in de bediening van de natte sector een rijke traditie (scheepvaartbegeleiding op het water en vanuit verkeerscentrales), langs het HWN zijn de ervaringen met verkeersbeheersing/dynamisch verkeersmanagement nog jong. Lag bij de start van het programma het accent op het terugdringen van files op het HWN, langzaam maar zeker verschuift de aandacht naar het reguleren van verkeersstromen in samenspraak met beheerders van het OWN. In het programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet staat als (ondersteunende) actie genoemd dat er op korte termijn een visie op integraal dynamisch verkeersmanagement moet worden ontwikkeld. De praktijk - ruim drie jaar later - blijkt weerbarstiger. De basisvoorzieningen/ maatregelen langs de weg (monitoring/verkeerssignalering) zijn in belangrijke mate gerealiseerd. Realisatie van maatregelen (met name toeritdosering, creëren van bufferruimte) nodig om het verkeer (als in een netwerk) te reguleren blijven achter bij de oorspronkelijke ideeën. Geconstateerd is in de gesprekken dat het ontbreekt aan een gemeenschappelijke visie van bestuurders en beheerders van het HWN en OWN hoe de beschikbare wegcapaciteit te gebruiken en te verdelen. Om de doorstroming van het verkeer op bepaalde knooppunten in het wegennet te garanderen, zullen er op andere punten (toeritten/weg vakken) in het wegenstelsel 'kranen' ingebouwd moeten worden, waarmee de intensiteit van het verkeer kan worden gereguleerd. Psychologisch stuit dit op verzet (bij gebruikers en bestuurders). Het dagelijks gevolg is wel dat de files op het HWN staan, in het ergste geval knooppunten geblokkeerd raken en de doorstroming stagneert. Tevens is gepleit is om bestaande maatregelen beter uit te nutten en in te zetten voor het reguleren van verkeersstromen. In de gesprekken is naar voren gebracht dat verkeerssignalering officieel nu alleen nog maar mag worden gebruikt bij onderhoud van de weg of ten tijde van een verkeersongeval.


29


30

De verkeersleiders in de verkeerscentrales ontbreekt het aan gemeenschappelijk gehanteerde regelstrategiën (hoe te handelen bij verschillende intensiteiten van het wegverkeer) en een ondersteunend instrumentarium om (onder bepaalde weersomstandigheden/dagen van de week) verkeersintensiteiten te kunnen voorspellen en op basis hiervan proactief hun maatregelen te kunnen treffen. Om het verkeer te kunnen geleiden, is structureel informatie nodig over weersgesteldheid, werk in uitvoering langs de weg, incidenten). Betere benutting van bestaande infrastructuur boven aanleg van nieuwe infrastructuur onderstreept het belang van het voorhanden zijn van een gebruiksvisie. Gesprekspartners geven aan dat de dienstverlening naar de weggebruikers niet is gedefinieerd. Tevens is het zeker nog geen gemeengoed dat prestaties van de weg structureel worden gemeten en vergeleken met een vooraf bepaalde prestatienorm. - beheer en onderhoud Om maatregelen operationeel te houden is in het kader van beheer en onderhoud een inspanning nodig. Hoe minder is gestandaardiseerd en geüniformeerd hoe duurder beheer en onderhoud zal uitpakken. Naast de initiële investeringen is er jaarlijks structureel een bedrag nodig voor beheer en onderhoud. Een bedrag dat - gerekend naar de contante waarde - de initiële investering kan overschrijden. Vooral op beleidsniveau hecht men er aan inzicht te krijgen in de totale kosten. Conclusie: Het auditteam concludeeert dat er weinig systematisch aandacht wordt geschonken aan de managementcycli van de fasen waarin het maatregelenpakket is onder te verdelen.

2.3

Inrichten en uitvoeren

2.3.1 Inrichten Bij het inrichten van processen staat uiteindelijk op de voorgrond hoe de dienstverlening (fase gebruik) richting weggebruikers is gedefinieerd en georganiseerd. Is beschreven hoe het proces van dienstverlening tot stand komt, op welke wijze zaken worden geïmplementeerd. Er wordt helderheid verschaft over de omvang en kwaliteiten van het benodigde personeel, de omscholing en werving ervan en de financiering van het geheel. Nagegaan wordt welke hulpmiddelen/instrumenten/ informatiesystemen beschikbaar dienen te zijn om het proces uit te kunnen voeren. Er worden afspraken gemaakt hoe plannen en managementrapportages er uit zien en wie voor welke taken verantwoordelijk is en bevoegd. Met andere woorden: hier worden al die maatregelen getroffen die nodig zijn om het proces goed te kunnen uitvoeren en managen. In het voorgaande hoofdstuk is beschreven dat er veel werk aan voorafgaat voordat er sprake kan zijn van enige dienstverlening richting weggebruikers. Ook deze processen dienen ingericht te zijn, evenals de beleidsmatige kant. Voor zover het auditteam dat heeft kunnen nagaan, heeft de beleidsmatige uitspraak 'meer benutting boven aanleg' nog niet tot een (grote) verschuiving in aandacht/menscapaciteit/geld geleid (zowel in beleidsmatige als uitvoerende zin). De nota 'Programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet 1995-2000' is - voor zover het auditteam heeft kunnen nagaan - niet nader geoperationaliseerd,


31

Audit Program ma Verkeersbeheersing

32

verder uitgewerkt en bijgehouden. Dit gebeurt wel voor onderdelen van het programma. Maar juist om te weten uit welke onderdelen het programma is opgebouwd, wie voor welk onderdeel het voortouw heeft en wie aan de verschillende deelresultaten bijdragen, is behoefte. Op basis hiervan weten betrokken hoe hun bijdrage past in het totaal en zijn tevens beter instaat te anticiperen op lopende ontwikkelingen. Het ontbreken van inzicht in een dergelijk (uitgewerkt) 'masterplan' was voor een belangrijk deel de aanleiding voor de audit. Het auditteam is van mening dat voornoemde nota alle elementen in zich had /heeft om een goede basis te vormen voor die nadere uitwerking. Het kost moeite, energie en menskracht om (conceptueel) zoiets te maken. In de praktijk blijkt dat onvoldoende te zijn gebeurd. Punt van aandacht is dat de bezetting en kwaliteiten van de gebruiksorganisatie (eigenlijk de fasen creëren, plannen en gebruik van het maatregelenpakket) wezenlijk verschillen van het bouwen/beheren /onderhouden van de fysieke infrastructuur van het hoofdwegennet. Bediening op het HWN is dienstverlening. Dit vergt een andere attitude en organisatie van mensen dan het realiseren van een tastbaar fysiek produkt. In de gesprekken is naar voren gekomen dat hier binnen RWS verschillend tegen aan wordt gekeken. Conclusie: Het ontbreekt aan overzicht wie waar mee bezig is, wie voor welk onderdeel van het programma het voortouw heeft. Het onderscheid tussen de gebruiksorganisatie en de 'bouworganisatie' wordt nog niet overal binnen RWS onderkend en gehanteerd. 2.3.2 Uitvoeren Als het proces is ingericht, de mensen beschikbaar en opgeleid zijn, kan het proces worden uitgevoerd. Dat geld voor zowel de beleidsmatige als de uitvoerende kant van het programma. Monitoren van het proces en de prestaties van het proces meten, staan in deze fase op de voorgrond. Uiteindelijk worden in dit onderdeel van de managementcyclus de beoogde doelen nader gerealiseerd. Bij de uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing heeft de nadruk gelegen op het realiseren van de basisvoorzieningen. De 'bediening' van de verkeersmaatregelen (de gebruiksorganisatie) en de benutting van deze voorzieningen heeft in het kader van het geleiden van verkeersstromen minder aandacht gekregen. Het ontbreken van een gedragen gebruiksvisie wordt op de werkvloer als hinderlijk ervaren. Verkeersgeleiders missen tools en vaardigheid/opleiding om verkeersstromen te geleiden. Conclusie: De nadruk bij de uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing heeft gelegen op het realiseren van basisvoorzieningen. Het managen van verkeersstromen behoeft - naar de mening van het auditteam - meer aandacht.

2.4

Evaluatie

In de praktijk weten onze gesprekspartners eind 1998 niet of nauwelijks aan te geven wat de effecten van de inspanningen zijn geweest. Veelal wordt in de pilotsituatie van een maatregel een effect gemeten. Bij een bredere invoering van de maatregel wordt gerekend op een zelfde effect. Wat de werkelijke ef


33


34

fecten zijn bij toepassing van een mix aan getroffen maatregelen wordt zelden in de praktijk gemeten en nog minder vergeleken met de norm die van te voren was beoogd. De veronderstelling - bij gesprekspartners in de regio - leeft dat 'het beleid' er geen belangstelling voor heeft en de kosten niet wil dragen om over deze gegevens te beschikken. Vanuit beleidsoogpunt bestaat er wel degelijk belangstelling voor. Het vormt een belangrijke input om de beleidsuitgangspunten te evalueren. Door het voorgaande is voor specifieke weggedeelten niet na te gaan of normen/doelen in de praktijk zijn gerealiseerd en beperken rapportages zich tot een beschrijving van de output (aantallen maatregelen) en de budgetuitputting die is gerealiseerd op het HWN in Nederland. Er is weinig merkbaar van activiteiten om te bezien of de organisatie nog functioneert zoals bedoeld en om het doelstellingsproces zodanig in te richten dat ook de doelen zelf frequent worden geëvalueerd. Dit geldt ook voor procesonderdelen van het programma. Conclusie:

Aan de terugkoppeling tussen beleidsdoelen en de gerealiseerde resultaten in de praktijk is onvoldoende aandacht besteed.


35


36

3 Plan van Actie

Op basis van de conclusies en aanbevelingen is door de gelegeerd opdrachtgevers ir J. Slager en drs F.H.M. Trooster een Plan van Actie opgesteld. Het Plan van Actie ziet er als volgt uit:

Nr. Actie 1 Ontwikkelen van gebruiksvisie 1.a De beleidsdoelstellingen (garanderen van netwerkfunctie, verhogen van de betrouwbaarheid en het lokaal verbeteren van de verkeersprestatie) verkeersmanagement operationaliseren in strategische uitgangspunten (nota Dynamische VerkeersBeheersing) 1.b Uitwerken van netwerkvisie Hoofdwegennet l x Concretiseren van de netwerkprioriteiten in beschikbare regelstrategieën en regeltaktieken (pilot)

2 Inrichten van gebruiksorganisatie 2.a Verhelderen taakafbakening dienstkringen, verkeerscentrales en verkeersmanager 2.b Opzetten opleiding verkeersoperators 2.c Bediening van bestaande systemen voor operators verbeteren 2.d Intensiveren contacten met OOV(Openbare Orde en Veiligheidsdiensten Symposium Incident Management SWAB-convenant KLPD (+ Rijnmond + Amstelland) 2.e Intensiveren contacten met andere wegbeheerders


Status actie

Actietrekker Actiecoördinator

Datum gereed

Loopt

J.H. Gispen DGP/IB/BO

april 1999

Loopt Start medio 99

D.L. Slangen DGP/IB/BO mw. T. Vonk RWS NH/IVVBS M.H.M. Ebben RWSAVV

april 1999 medio 2000

Loopt i.k.v. HID's RWS RD's SPM Beheren is vooruitzien Hoofden centrales m.m.v. Loopt HKW-P&O D.G. Hallegraeff Loopt i.k.v. J. Hamilton RWS NH project VANESSA

Loopt Loopt Loopt

B.A. de Hek Projectbureau Incident Management D. Heyse Projectbureau Incident Management Verkeersmanagers

mei1999

eerste module 1999 eind 2000

2 juni 1999 2002 doorlopend

37

Nr. Actie 3 Bevorderen open marktsituatie 3.a Maken van een IT-architectuur verkeersbeheersing HWN gebaseerd op mondiale standaards 3.b Door andere wijze van aanbesteden denkkracht industrie mobiliseren 3.c Om de twee jaren uitvoeren van een omgevingsscan op ICT-gebied DVM-gebied 3.d Opzetten van testen referentieomgeving bij EDT/Delft (project TORO)

4 Inrichten IT-beheerorganisatie 4.a Toedelen taken en verantwoordelijkheden o.g.v. technisch beheer van DVM-systemen, landelijk en regionaal 4.b Kiezen en voorschrijven beheertools conform ITIL-systematiek 4.c Inzichtelijk maken kosten beheer DVMmaatregelen 4.d Zorg dragen voor eenduidige produktspecificaties en geven van een overzicht van in aanmerking komende leveranciers, vastgelegd in een catalogus

Maken van regionale maatwerkplannen 5 5.a Creëren van bestuurlijk draagvlak op strategisch niveau V fase werkgroep Olierook Via NVVP/ITS (Nationaal Verkeer - en VervoersPlan/Intelligent Transport Systems {Co n nekt}) 5.b Inbedden verkeersmanagement in planproces WB2000 Beschrijving lange termijn visie op toepassing DVM in regio (statisch deel RegionaleBeheerPlannen) Plannen van benuttingsmaatregelen (dynamisch deel RegionaleBeheerPlannen) 5.c Ontwikkelen van monitoringsinstrument voor meten verkeersprestaties (opnemen van prestatie-indicatoren in WB 2000)


Status actie


Datum gereed

Loopt

J.P.F. Visser RWS AVV

medio 2000

Diverse acties Coördinatie J. Slager RWS HKU DVM opge- J. Slager RWS HKU start ICT in 2000

doorlopend

Loopt

E. Troost RWS AVV

1 ' opzet medio 2000

Loopt

T.B. Verschoor RWS NH

sept. 1999

Afgerond

Bewaking J. Slager RWS HKU

maart 1999

Loopt

J. Hemandez RWS AVV

Loopt

J. Hemandez RWS AVV

september 1999 eerste versie september 1999

Loopt

mw. M.Ploum DGP/IB

aug. 1999

Loopt

mw. M.Ploum DGP/IB

2000

Droge poothoofden RWS RD's

doorlopend

J. Slager RWS HKU

opnemen in RBP 2001

iedere 2 jaar

Afgerond Afgerond

Jaarlijks terugkerend Opdracht verlenen

38

Nr. Actie

Status actie


Datum gereed

6 Meer aandacht voor benutting 6.a Aanzwengelen van de politieke en maatschap-

Loopt

mw. M.PIoum DGP/IB i.s.m. DVO

juni 1999

Loopt

mw. M . Ploum

1999

Afgerond

F.H.M. Trooster DGP/IB/HW

Via de 5 pilots

L. Schrijnen RWS HKU

2002

Nog te starten Eerste versie afgerond; opname in volgende cyclus Afhankelijk van actie 4.a


medio 2000


januari 2000

J. Slager RWS HKU

eind 1999

pelijke discussie over benutting als alternatief voor of als aanvulling op aanleg 6.b Stimuleren van de V& W-organisatie in de richting van benutting. Aanhaken bij de werkgroep Olierook 6.c Opdracht geven aan RD's om benuttingsvarianten voor categorie 1 projecten uit te werken 6.d Onderzoeken van de praktische en juridische mogelijkheden om op een verantwoorde wijze benuttingsvarianten te implementeren

7 Versterken van programmamanagement 7.a Instrumentontwikkeling benchmarking regionale directies (zo mogelijk gericht op outcome) 7.b Verbeteren van produktdefinities (opnemen in 'gele boekje' WB2000)

7.c Inrichten van overlegstructuur en vastleggen wie voor welke onderdelen van het Beheer verantwoordelijk is


39


40

Bijlage a: Plan van Aanpak

1.

Inleiding

In 1995 is een begin gemaakt met de uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet 1995-2000. In 1996 is - in het kader van SWAB het oorspronkelijke programma uitgebreid met extra benuttingsmaatregelen. Inclusief kostenstijging is voor de totale omvang van het Programma Verkeersbeheersing voor een periode van vier jaar ruim fl. 2 miljard door het kabinet beschikbaar gesteld. In vergelijking met de start van de uitvoering van het Programma is de organisatorische context binnen V&W gewijzigd. Meer dan in het verleden is er een scheiding gemaakt tussen beleid en uitvoering en is - in het kader van IBO een outputgerichte transparante bedrijfsvoering in gang gezet. Passend binnen deze context is een aandachtspunt de monitoring en eventuele bijstelling van het Programma Verkeersbeheersing en de bijdragen in dit proces van de verschillende betrokkenen binnen de BSK en RWS en hun onderlinge relaties. Directeur Infrastructuur Beleid (pDG Personenvervoer) en directeur Uitvoering (HKW RWS) vragen zich af of de (gemaakte) afspraken tussen DGP en RWS over het beleids- en begrotingsplanproces - toegespitst op het Programma Verkeersbeheersing - voor alle partijen (nog) helder zijn en of deze afspraken en de hieruit afgeleide rollen en de onderlinge informatievoorziening voor verbetering vatbaar zijn. In deze vraagstelling zijn begrepen de aansturings- en verantwoordingsrelaties tussen DGP en RWS en intern RWS. Om hierop antwoord te krijgen hebben directeur Infrastructuur Beleid en directeur Uitvoering besloten een audit uitte laten voeren om het afspraken kader rond de aansturing en uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing waar nodig - verder te verbeteren. In strikte zin is hier geen sprake van een audit. Bij een audit dient juist het bestaande afsprakenkader als referentiepunt om te toetsen hoe hier in de praktijk mee wordt omgegaan. In de vraagstelling voor deze audit zit de veronderstelling ingesloten dat de verbeteringsvoorstellen met name gericht zullen zijn op het aanvullen van het afsprakenkader en hoe hier mee om te gaan.

2.

Doelstelling

De doelstelling van deze audit is: inzicht te krijgen in het bestaande afsprakenkader rond het beleids- en begrotingsplanproces van het Programma Verkeersbeheersing toegespitst op de aansturing en verantwoording van de output, (voor zover mogelijk) de outcome en de organisatie van het programma binnen V&W3; inzicht te krijgen op welke punten het bestaande afsprakenkader in de praktijk verheldering en aanvulling behoeft;

De oorspronkelijke vraagstelling is bijgevoegd als bijlage 1.


Plan van Aanpak, juli 1998

41

te komen tot haalbare aanbevelingen voor beide directeuren op basis waarvan zij verbeteracties kunnen (laten) uitvoeren.

3.

Nadere aanduiding van het auditonderwerp

De audit richt zich op (de totstandkoming van) het afspraken kader van het beleids- en begrotingsplan proces van het Programma Verkeersbeheersing gemaakt tussen DGP en RWS en intern RWS. Hierbij zal onder meer aandacht worden besteed aan wie welke activiteiten verricht voor het Programma Verkeersbeheeersing. Recente afspraken gemaakt in het kader van reorganisatieproces van V&W betreffende de scheiding tussen beleid en uitvoering en de uitgangspunten en de relevante besluitvorming rondom IBO worden als een gegeven beschouwd.

4.

Opdrachtgevers

Opdrachtgevers zijn de pDG Personenvervoer/directeur Infrastructuur Beleid mr M.J. Olman en directeur Uitvoering Hoofdkantoor RWS ir P. Kieft. Contactpersonen voor het auditteam zijn drs F.H.M. Trooster (DGP/IB/HW) en ir J. Slager (RWS/HKW/U).

5.

Opdrachtnemer/auditteam

De opdrachtnemer is hoofd van de stafdienst Audit RWS mr R van der Poel. De audit zal worden uitgevoerd door een auditteam bestaande uit: drs H.L van der Kolk (DGP) ing A. Noordegraaf (RWS) drs J.T.J. Klaassen (stafdienst Audit RWS) ir drs R. Kunz (stafdienst Audit RWS)

6.

Fasering en werkwijze

1.

Voo rbereid i ngsf ase In deze fase vindt de samenstelling van het auditteam en de opstelling van het Plan van Aanpak plaats. Het auditteam bestaat uit twee auditors van de stafdienst Audit RWS aangevuld met een DGP- en een RWSmedewerker voor de inbreng van inhoudelijke kennis. De DGP- en RWSmedewerker zijn bij voorkeur niet betrokken bij de huidige aansturing en uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing. Het Plan van Aanpak geeft de opdrachtgevers inzicht in het doel, de begrenzing en het verloop van de audit.

2.

Uitvoeringsfase Deze fase is opgebouwd uit een aantal onderdelen: Beschrijven van het toetskader; In deze fase van de audit vindt er een inventarisatie plaats van wat er in rapporten, nota's en besluitvorming is vastgelegd over het beleids- en begrotingsplanproces en het afspraken kader van het Programma Verkeersbeheersing, de rol van de verschillende partijen en de onderlinge informatievoorziening. Tevens ontstaat op dit moment een helderder beeld welke vragen - vermeld in bijlage 1 - beantwoord zullen worden. Bespreken van het toetskader met beide opdrachtgevers; Nagaan of het afspraken kader juist en volledig is weergegeven. Dit kader vormt de basis van de volgende fasen van de audit. Informatieverzamelen over toepassing bestaande afspraken in praktijk en mogelijke witte vlekken;

a.

b.

c.



42

d.

e.

3. a.

b.

Deze subfase is bedoeld om te achterhalen hoe tevreden betrokkenen zijn met de gemaakte afspraken, hoe in de praktijk met de bestaande afspraken is om gegaan, hoe betrokkenen de huidige praktijk waarderen en tot slot waar mogelijk witte vlekken worden geconstateerd. Dit gebeurt door middel van interviews met management en medewerkers van DGP, FEZ en RWS (HKW, RD's, SD's zoals AVV en BD). Confrontatie door het auditteam van de resultaten van fase 2.a (beoogd) en fase 2.c (feitelijk en gewenst); Een analyse van de onderzoeksresultaten leidt tot: . conclusies; . 'grove' aanbevelingen. Terugkoppeling van onderzoeksresultaten en opstellen van Actieplan; Bespreken met een nader te bepalen groep managers en medewerkers van FEZ, DGP en RWS en de contactpersonen van DGP en RWS. Binnen deze groep wordt een Actieplan opgesteld. Dit plan bevat de uit te voeren acties, met actiehouders en mijlpalen. Rapportagefase In deze fase vindt de rapportage aan opdrachtgevers plaats om het resultaat van de audit te bespreken en hierover te besluiten. In deze rapportage zijn opgenomen: . een beschrijving van het beleids- en begrotingsplanproces en het bestaande afsprakenkader voor het Programma Verkeersbeheersing; een beschrijving van de daadwerkelijke praktijk met mogelijk aanzetten voor verheldering en aanvulling van het huidige afsprakenkader; een analyse, conclusies en aanbevelingen; . het Actieplan. In overleg met de opdrachtgevers vaststellen welke onderdelen van de audit of aanbevelingen van belang zijn om binnen BSK en RWS te verspreiden. De rapportage (en een samenvatting) aanbieden aan de Auditcommissie RWS.

4.

Evaluatiefase Kort na goedkeuring van het eindrapport door de opdrachtgevers evalueert de Stafdienst Audit RWS in samenspraak met de opdrachtgevers het verloop van de audit. Deze evaluatie wordt uitgevoerd door medewerkers van de Stafdienst die niet bij de uitvoering van de audit betrokken zijn geweest.

5.

Check uitvoering Actieplan Na een half jaar of een nader met de opdrachtgevers te bepalen periode voert het auditteam een check uit op de uitvoering van het Actieplan en rapporteert hierover aan de opdrachtgevers.

7.

Bevoegdheden en verantwoordelijkheden

Deze staan beschreven in het Statuut van de stafdienst Audit RWS. Het Statuut is op te vragen bij het secretariaat van de stafdienst Audit RWS.


Plan van Aan pak, juli 1998

43

8.

Planning

1. 2.

4. 5.

Voorbereidingsfase Uitvoeringsfase a/b. Toetskader c. Informatieve rzamelen d. Confrontatie auditteam e. Opstellen Actieplan Rapportagefase a. Opdrachtgevers Evaluatiefase Check uitvoering Actieplan

9.

Kosten

3.

week 16/19 week 36/37/39 week 39/40/41/42 week 43 week 44 week 45/46 week 50 p.m.

De kosten bestaan uit uren en reis- en verblijfkosten van leden van het auditteam en uren van managers en medewerkers van DGP, FEZ en RWS. Deze kosten worden niet in rekening gebracht.



44

Doorlichting/Audit verkeersbeheersingsprogramma Inleiding Vanaf 1995 is RWS bezig met de uitvoering van het Programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet 1995-2000. Voor de uitvoering ervan heeft het kabinet 1,6 mrd. beschikbaar gesteld. In 1996 is de SWAB-nota vastgesteld. In de SWAB-nota is in bijlage 2 een overzicht opgenomen van benuttingsmaatregelen die bovenop het oorspronkelijke programma komen. Inclusief de kostenstijging van de diverse maatregelen is de totale omvang van het programma nu ruim 2 mrd. Onlangs is door verschillende kanten geroepen dat er eigenlijk eens een audit op het totale verkeersbeheersingsprogramma zou moeten plaatsvinden. Reden is dat op een groot aantal van hier onder opgesomde vragen momenteel geen antwoorden voor handen zijn. Deze notitie is een eerste aanzet op hoofdlijnen inzake de doorlichting/audit.

Doel Doel van de doorlichting/audit is antwoord te krijgen op de hoofdvraag: Welke doelen stonden ons voor ogen en hoe verhoudt de stand van zaken zich nu tot de doelbereiking. De hoofdvraag valt uiteen in een aantal subvragen. Deze zijn hieronder gegroepeerd per onderwerp, t.w. input-outputrelatie, outputoutcomerelatie en aansturing/organisatie van de uitvoering.

Input-output-relatie: Welke output (produkten), uitgedrukt in kwantiteit en kwaliteit, wordt er geleverd en waar (corridor, stadsgewest, overig)? In hoeverre is rekening gehouden met de beleidsuitgangspunten? Is er rekening gehouden met de het beheer en onderhoud van de apparatuur? Hoe is de verhouding DUU's en PU's? Hoeveel geld is er begroot en uitgegeven voor de hele periode en per jaar? In hoeverre is de begroting aangepast (SWAB)? Welk % van het budget is besteed aan produkten en welk aan de onderzoek, voorbereiding en evaluatie ervan, en waar zat dat: BSK, HKU, RD, SD. Is er onderscheid in de inzet en kosten per produktiemiddel over de regio's

Output-outcome-relatie: Wat zijn de ex-post effecten van de ingezette maatregelen, rekening houdend met de externe factoren? Hoe verhouden de ex-post effecten zich tot de ex-ante effecten. Hoe wordt verschil verklaard? Hoe verhouden de individuele effecten zich tot het geheel, m.a.w. wat is het effect van het samenvallen van maatregelen.? M.a.w. wat is de wisselwerking?

3. Aansturing/organisatie van de uitvoering: • • • •


Wie is verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma? Hoe vindt de aansturing vanuit het beleid plaats? Hoe worden de onderaannemers (regionale directies) aangestuurd? Leiden effectanalyses tot programmawijzigingen?

Plan van Aanpak, juli 1998: Bijlage 1

45

• • • •

Hoe is de organisatie rondom de uitvoering geregeld? Hoe is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen BSK, HKU, RD, SD? Is iedereen tevreden over die verantwoordelijkheidsverdeling, zo nee: hoe anders? Is tussentijdse beleidswijziging mogelijk. Leidt dit tot wijziging in het programma. M.a.w. wat is de flexibiliteit van het programma en van het uitvoeri ngsapparaat?

Uitgangspunten/informatiebronnen • •

Beleidsnota Meer benutten, minder files (november 1994) Uitvoeringsprogramma Programma Verkeersbeheersing Hoofdwegennet 1995-2000 (september 1995) en Filebeheersing door verkeersbeheersing (april 1995) Effectenanalyse programma verkeersbeheersing (mei 1997) Voortgangsrapportage fysieke projecten verkeersbeheersing (halfjaarlijks) SWAB-nota Evaluatie SVV 2 Beleidseffectenrapportage

Overige openstaande vragen • • • • •


Wie is opdrachtgever audit? Wie voert audit uit? Op welke termijn afronden? Suggestie voor de zomer gereed. Wat is de diepgang? Gezien korte periode zal het meer een quick-scan worden. etc.

Plan van Aanpak, juli 1998: Bijlage 1

46

Bijlage b: Lijst van geïnterviewde personen en deelnemers WTC-bijeenkomst

Berrevoet, ing S.P. Delsing, mw. drs PJ. Fennis, drs B.M. Gispen, J.H. Groot, mw. irM.P. de Harbers, ir B. Th. Hernandez, ir J.A. Helm, drs R.B. van der Kampen, T. van Lohman, ir A.J.B. Oldenburger, ing A.H. Ploum, mw. .M. Schenk, ir B.A. Slager, irJ. Toorenburg, ir G.A. van Trooster, drs F.H.M. Veen, ing PJ. van der Venema, ir C. Waard, ir C.P. de Wilderom, ingM.P. Zijp, ing J.H. van

Begeleiders brainstorming WTC-bijeenkomst: Franse, mw. drs E. Pol, mw. C.M. van der


47

Bijlage c: Vragenlijst

Introductie interview:

De nadruk bij de audit zal naar aller waarschijnlijkheid liggen op het maken van een toets/-afsprakenkader en minder op de toetsing op de werking van deze afspraken in de praktijk. In die zin is het dan ook geen 'echte' audit. Stel het programma Verkeersbeheersing start morgen. Je bent eerst verantwoordelijke voor het programma. Op welke vragen wil je helderheid krijgen om het programma succesvol te laten verlopen? PS: Geef geïnterviewden gelegenheid 'hun' verhaal kwijt te kunnen.

Vragen: 1. Wat wil je bereiken met het programma? Wat zijn doelen/resultaten?


2.

Wanneer verloopt het programma succesvol? Wanneer heb je het goed gedaan? Wat zijn dan de meetpunten? Waarop stuur je dan? Wat zijn de risico's die je afdekt?

3.

Wie zijn betrokken, heb je nodig om resultaat te boeken? Maatschappelijk? Politiek?

4.

Hoe organiseer je de uitvoering van het programma? Wie doet wat (taken/verantwoordelijkheden/bevoegdheden)? Hoe beheers je dat? Welke (organisatorische) maatregelen/hulpmiddelen zijn hiervoor nodig? Welke afspraken maak je, met wie? Waarover?

5.

Hoe evalueer je het programma? Hoe stel je het programma bij?

48

C12690 RWS. Audit Programi. m * rkeersbeheersing. AUDIT Rijkswaterstaat

Recommend Documents