Uit: Jaarboek KennisSamenleving, Uitgeverij Aksant 2008
Burgerschap en patronen van politieke participatie Ivo Hartman Kern van deze bijdrage is een historische schets van de manieren waarop burgers staatsoptreden - tegenwoordig spreekt men liever van ‘overheidsbeleid’, - in de afgelopen halve eeuw hebben geprobeerd te beïnvloeden. We willen nagaan of de voortdurende uitbreiding van het arsenaal van participatie-instrumenten ook leidt tot meer participatie, maar vooral ook of die leidt tot meer – of in ieder geval niet minder – gelijkheid tussen burgers in toegang tot politieke besluitvorming. Die gelijkheid, het summum daarvan is het algemeen kiesrecht omdat daarin elke stem even zwaar weegt, is immers een conditio sine qua non van een democratie. In de tweede plaats brengt zo’n schets veranderingen aan het licht in de positie van nationale en lokale overheden ten opzichte van de maatschappij en van individuele burgers of inwoners. Waar het openbaar bestuur zijn uiterste best gaat doen om burgers tot meer politieke participatie te bewegen in plaats van actieve participatie te dempen of minstens te kanaliseren, is er iets wezenlijks veranderd in de verhouding tussen de burger en zijn staat. Het zal blijken dat op verschillende momenten en op uiteenlopende manieren kennis en competenties, wetenschappelijk onderzoek en theorievorming een rol spelen in de ontwikkeling van politieke participatie. Maar we beginnen met een korte verhandeling over de relatie tussen burgerschap, thema tenslotte van dit jaarboek, en politieke participatie. Het blijkt dat ook die verhouding niet onproblematisch is.
1. Burgerschap en politieke participatie Burgerschap is een prettig praktisch begrip. Niet alleen voelt het goed, maar je kunt er ook van alles mee doen. Het doet denken aan die multifunctionele huishoudelijke apparaten waar mijn vader, werktuigbouwkundige en altijd nieuwsgierig naar de werking van mechanieken, eind jaren vijftig wel eens mee thuis kwam. Op een beurs of een markt had hij zich laten verleiden om zo’n apparaatje te kopen dat met wat hulpstukken kon snijden en raspen, schillen en persen, strijken en zuigen. Zijn koopmotief bestond deels uit waardering voor het standwerk van de verkoper, maar ook uit de behoefte om te weten hoe het machientje werkte. Bovendien was het ding niet duur en het moest wel gek lopen als hij er niet een paar bruikbare onderdelen aan overhield. ‘Burgerschap’ is al ruim vijftien jaar in het politieke standwerk – daar heet zoiets retorica – een gewild verkoopproduct. Je kunt ermee emanciperen en disciplineren, in- en uitsluiten, politieke tegenstellingen wegpoetsen en gezellige saamhorigheid mee oproepen. Je kunt ermee aangeven dat iedereen als het goed is zijn eigen brood moet verdienen, zich als een fatsoenlijk mens hoort te gedragen, zich onbetaald voor behoeftigen moet inzetten of zich een actief democraat moet tonen. Bovendien laat het zich toepassen op wereld- en Europees niveau, maar even goed op dat van de buurt of de vereniging. Als je daar niet iets bruikbaars uit kunt halen… Desgevraagd geven burgers zelf aan dat ze onder ‘burgerschap’ vooral verstaan dat iemand zich aan wetten en regels houdt, geen rommel op straat gooit, niet discrimineert en de zieke buurvrouw helpt. Dat burgerschap iets te maken zou kunnen hebben met politiek actief zijn, komt bij heel weinig mensen op. (Dekker, 2005.) Jammer genoeg is dit elastieken en tot nu toe betrekkelijk ongevaarlijke begrip vorig jaar bezoedeld geraakt. Het werd betrokken in het, in meerdere opzichten, troebele publieke debat over dubbele nationaliteit, identiteit en de behoefte aan een Nationaal Historisch Bewustzijn. Daarin bleek dat een goede burger zich niet alleen fatsoenlijk en sociaal moet gedragen, maar dat hij zich ook verbonden heeft te voelen met de natie en een sterk ontwikkeld besef dient te hebben van het belang van de Nederlandse geschiedenis en
1
cultuur. Hoeveel belang de regering daaraan hecht blijkt als ze naast alle bestaande nationale historische musea nog eens een Nationaal Historisch Museum wil inrichten. (1) Toen aan het einde van de jaren ’80 in de vorige eeuw het begrip ‘burgerschap’ in het publieke debat terugkwam van lang weggeweest, had het nog een duidelijk politieke betekenis (Hartman & Vlug,1989). Het verwees hoe dan ook naar de verhouding tussen individuen en ‘het publieke domein’, de gemeenschappelijke zaak, de res publica oftewel de republiek. De staat belichaamt in de moderne wereld die res publica al overtuigt hij daarin, om een reeks van redenen zoals bekend, steeds minder. In diezelfde periode verscheen de studie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Eigentijds burgerschap (1992). Ook daarin gaat het om ‘burgerschap’ als een categorie van politieke ethiek. De auteurs onderscheiden drie opvattingen van burgerschap in deze politieke betekenis, die ze alle drie verwerpen. Achtereenvolgens zijn dat: - de liberaal individualistische opvatting waarin de burger verschijnt als drager van rechten en voorkeuren, de burger die calculerend tegenover de republiek staat. Deze opvatting ontbreekt het aan oog voor de belangen van het gemeenschappelijke; - de gemeenschapsopvatting die de burger ziet als lid van een gemeenschap die zich ook loyaal aan de grenzen van die gemeenschap houdt. Deze opvatting schiet tekort in aandacht voor pluraliteit van de samenleving en biedt weinig ruimte aan individualiteit van mensen; - het republikeinse burgerschap waarin dienstbaarheid aan de staat centraal staat en moed, toewijding, (militaire) discipline en staatsmanschap de dominante deugden zijn. Deze opvatting leidt snel tot nationalisme en militarisme en wellicht ook tot de behoefte aan een Nationaal Historisch Museum. De ideale burger De auteurs van deze WRR-studie komen dan met een, naar eigen zeggen, eigentijdse visie op burgerschap die ze ‘neo-repubikeins’ noemen. Hier is de burger iemand die ‘autonoom, oordeelkundig en loyaal de dubbelrol van regeren en geregeerd worden vervult’. Praktischer geformuleerd: goed burgerschap bestaat eruit dat mensen als vrije, goed op de hoogte zijnde individuen, deelnemen aan democratisch - politieke besluitvorming (‘regeren’) en dat zij zich houden aan democratisch genomen besluiten (‘geregeerd worden’). De staat heeft ervoor te zorgen dat burgers autonoom en in politiek opzicht gelijk zijn en dat ze zich competenties eigen kunnen maken om tot verstandige politieke oordelen te komen. Deze burgerschapsopvatting, duidelijk geïnspireerd door waarden van burgerschap in de klassieke Atheense democratie, hecht dus veel belang aan politieke participatie en politieke educatie. In deze opvatting gaat deelname aan het politieke leven niet zozeer om belangen te behartigen, om politiek iets voor elkaar te krijgen. Participatie heeft een waarde in zichzelf, als de manier waarop individuen zich kunnen ontplooien tot de sociale en politieke wezens die ze van nature zijn. Niet per se daarmee in strijd, maar wel daarnaast staat een instrumentele visie op politieke participatie. Uitgangspunt daarvan is dat burgers in een democratie het recht hebben om via politieke participatie hun belangen te behartigen. Bovendien heeft participatie van actieve burgers een gunstig effect op het democratische stelsel: het helpt om dat flexibel en responsief te houden. De ideale burger houdt zich dus op de hoogte, leest kranten, vormt zich beredeneerde meningen, stemt bij verkiezingen en stelt zich wellicht kandidaat. Hij komt op voor zijn politieke overtuigingen en belangen en accepteert instellingen, democratisch gekozen gezagsdragers en democratisch totstandgekomen besluiten van de parlementaire democratie, ook als hij het daarmee niet eens is. De legitimiteit van het politieke stelsel, de maatschappelijk algemeen gedeelde opvatting dat dit stelsel, welke gebreken het ook mag hebben, in beginsel het juiste is en ieders loyaliteit verdient, is uitgangspunt van die neorepublikeinse visie op burgerschap.
2
Zoals het een ideaal betaamt, staat het weliswaar een heel eind van de waargenomen realiteit, maar biedt het een tot op zekere hoogte bruikbaar politiek-moreel kompas. Dat voorbehoud zit hem bijvoorbeeld in de vraag welke de criteria zijn voor ’oordeelkundig’ of ‘goed op de hoogte’, wie die vaststelt en wie burgers, en met welke consequenties, langs deze meetlat legt. Een tweede probleem ligt in de verhouding tussen legitimiteit van het politieke stelsel en de aard van politieke participatie. Vrijwel alle betogen over politieke participatie en zeker het neo-republikeinse zoals we zagen, gaan er vanuit dat die participatie iets moois betreft, soms zelfs om iets dat noodzakelijk is voor het behoud van de democratie. Maar als we politieke participatie omschrijven als ‘elke activiteit die gericht is op het beïnvloeden van overheidsbesluiten en/of de uitvoering daarvan’, dan sluit dat noch illegale, noch – vanuit welke politieke optiek dan ook - zeer onwenselijke activiteiten uit. Dan kan het gaan om politiek gemotiveerde aanslagen of ontvoeringen, om lobbies van varkensboeren of transnationale bedrijven, om krachtige acties tegen een algemeen als zeer wenselijk geziene infrastructurele voorziening, om acties tegen de vestiging van asielzoekerscentra, opvang voor daklozen en junks of tegen abortusklinieken. Mocht iemand opwerpen dat we de definitie van politieke participatie toch kunnen beperken tot legale activiteiten, dan valt daartegen in te brengen dat nog niet zo lang geleden staken en demonstreren ook illegaal waren en dat midden jaren zestig een provo werd opgepakt vanwege het uitdelen van krenten op straat. We zien dan hier nog af van fundamenteler vragen over de verschillen in appreciatie van ons maatschappijtype en ons politiek stelsel en over opvattingen wat betreft de verhouding tussen politieke doelen en middelen. Vanuit de optiek van bijvoorbeeld radicale dierenrechtenactivisten, radicaal-fundamentalistische christenen, jihadisten, anarchisten of anti-staatslibertairen van het type Timothy McVeigh of de Unabomber, is respectievelijk onze voor dieren onvoorstelbaar wrede, gedegenereerde, heidense en werkelijke vrijheid beknottende ‘liberale parlementaire democratie’ toe aan een steviger soort politieke participatie dan die met een lobby, een demonstratie of een boycot. Om kort te gaan: ook het begrip ‘politieke participatie’ ontkomt uiteindelijk niet aan politisering en dan dekt dus het brave ‘neo-republikeins burgerschap’ maar een deel daarvan. Hoewel het verschijnsel ‘politieke participatie’ natuurlijk zo oud is als groepen mensen samenleven en onderworpen zijn aan collectieve besluiten is het begrip ‘politieke participatie’, via de politicologie, pas in gebruik geraakt midden jaren zestig van de vorige eeuw. Toen drong algemeen in westerse democratieën door dat individuele burgers politiek gesproken meer zijn dan alleen kiezers of niet-loyale contestanten. Politieke participatie verwijst naar politiek gedrag van individuele, solistisch of in tijdelijke groepen opererende burgers, inclusief hun al dan niet deelnemen aan grotere politieke collectieven. De activiteiten van die grote belangen- en pressiegroepen zélf (zoals de vakbeweging, ondernemersorganisaties, stands- of categorale organisaties) om overheidsbeleid te beïnvloeden, rekenen we hier niet onder politieke participatie. De introductie van het begrip ‘politieke participatie’ in de jaren zestig markeert dus een stap in de richting van de politieke emancipatie van de individuele burger.
2. De pacificatiedemocratie Politieke participatie tussen het einde van de Eerste Wereldoorlog en de jaren rond 1970 vond grotendeels plaats in het kader van de verzuiling. Sinds de laatste decennia van de negentiende eeuw hadden zich geleidelijk vier bevolkingsgroepen georganiseerd in netwerken – zuilen - van politieke, maatschappelijke en culturele organisaties, media en instellingen: de christelijk-gereformeerde, de katholieke, de sociaal-democratische en de algemene, in feite liberale, zuil. Bij de drie eerst genoemde zuilen ging het natuurlijk om emancipatiebewegingen: de gereformeerde ‘kleine luiden’, de al eeuwen achtergestelde katholieken en de sociaal-democratische arbeidersbeweging.
3
Voor het functioneren van het democratisch politiek stelsel in deze zo sterk verdeelde maatschappij, muntten politicologen de term ‘pacificatie-democratie’. Daarmee gaven ze aan dat ondanks die verdeeldheid vreedzaam en duurzaam geregeerd kon worden als de politieke elites van die zuilen maar bereid waren met elkaar samen te werken en te regeren op basis van een aantal stilzwijgend gevolgde spelregels. Een van die regels was dat de achterbannen van die zuilen hun leiders volgden. In de woorden van de politicoloog Daalder: zich ’lijdzaam’ toonden, loyaal aan de eigen leiders en slechts politiek actief voorzover het steun betrof aan de eigen partij, de eigen vakorganisaties, het eigen onderwijsstelsel en de eigen media. Politieke participatie werd dus in hoge mate bepaald door een sterk gevoelde sociale identiteit als gereformeerde, katholiek of sociaal-democraat en had primair tot doel om de eigen zuil te versterken. De staat is in deze periode, vanuit de participatieoptiek, vooral een arena waarin via hun zuil drie bevolkingsgroepen hun plaats in het politieke stelsel en hun specifieke maatschappelijke belangen bevechten: voor gereformeerden en katholieken de gelijkstellig van openbaar en bijzonder onderwijs, voor de arbeidersbeweging bescherming van de arbeid tegenover het ongebreideld kapitaal, voor zowel progressieve liberalen als sociaal-democraten en de linkervleugels van de confessionele zuilen de opbouw van een verzorgingsstaat en voor confessionelen en sociaal-democraten opbouw en handhaving van corporatistische instituties (Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie, SER, Stichting van de Arbeid). Dat is overigens niet het hele participatieverhaal van die periode. Zowel vóór als tijdens het tijdperk van de verzuiling was er meer politieke vernieuwing en buitenparlementaire actie dan vaak wordt aangenomen. Dat komt niet pas op in de jaren zestig. Als we ons beperken tot de parlementair-democratische tijd in Nederland zijn er altijd buitenparlementaire acties geweest. Daarvan is een paginalange lijst te maken maar hier enkele bekende: de Aprilbeweging in 1853, de anti-Schoolwet-acties in de jaren ’70 van de 19e eeuw, het Palingoproer in 1885/86, de grote spoorwegstakingen van 1903, de strijd voor het algemeen mannen- en vrouwenkiesrecht tussen 1880 en 1917, vredes- en protestacties gedurende W.O. I, de anti-Vlootcampagne van 1923, acties en tegenacties van fascistische en antifascistische bewegingen in de jaren dertig, het Jordaanoproer, de acties tegen de oorlog in Indonesië in 1946/47. Zelfs in de vaak als braaf en saai getypeerde jaren ’50/ begin ‘60 is er meer politieke (en zeker culturele) beweging dan de cliché’s over die tijd – ‘spruitjeslucht’ – suggereren. In 1954 verschijnt het Mandement van de Bisschoppen, waarin zij de katholieken tot eenheid manen en ontraden om kennis te nemen van wat de media van andere zuilen te bieden hebben. Dat publiceerden de bisschoppen niet omdat de kudde zo mak was: de machtige Katholieke Volkspartij had een afsplitsing naar rechts moeten incasseren en een kleine maar spraakmakende groep katholieken had zich na de oorlog bij de PvdA aangesloten. In 1957 wordt de PSP opgericht en in ’60 vindt de eerste anti-kernwapendemonstratie plaats. ‘Vrije boeren’ voeren actie tegen het landbouwschap. In 1958 richten opstandige landbouwers de Boerenpartij op en in 1963 vinden ernstig rellen plaats als boeren weigeren belasting aan het landbouwschap te betalen. (de Liagre Böhl, 1999.) Maar inderdaad komt deze pacificatie-democratie in de loop van de jaren zestig onder druk te staan en verdwijnt dan schoksgewijs. Om een indruk daarvan te geven, begin jaren zestig hadden de typische verzuilingspartijen, de Katholieke Volkspartij (KVP) nog rond de 380.000 leden, de gereformeerde Anti-Revolutionaire Partij (ARP) rond de 100.000, de voornamelijk hervormde Christelijk Historische Unie (CHU) ongeveer 44.000. Het CDA, waarin deze drie partijen in 1980 opgingen, had in dat jaar 148.000 leden en begin 2008 nog zo’n 70.000. De sociaal-democratische PvdA had begin jaren zestig 140.000 leden, eind jaren zeventig rond de 100.000 en begin dit jaar nog bijna 60.000. (Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, zie: www.dnpp.nl) Van alle katholieken stemden eind jaren ’50 zo’n 85% op de KVP, begin jaren ’70 was dat nog maar zo’n 35%. De gereformeerden bleven iets trouwer ARP stemmen: van ruim 80% midden jaren zestig tot 56% begin jaren ’70. (Van den Berg & Molleman, 1974)
4
Nu is de betekenis van partijlidmaatschap en stemgedrag natuurlijk veranderd. Van een op groepsidentiteit gebaseerde keus (‘Ik ben katholiek dus ben ik ben lid van de KVP en dat stem ik ook’) is het een specifiek politieke of op de persoon gerichte keuze geworden (‘Ik vind politiek belangrijk en het programma van het CDA spreekt mij aan dus ben ik lid van die partij. Of ik op die partij stem hangt af van de politieke situatie op dat moment en/of van mijn vertrouwen in de lijstrekker’). Welvaart, opleiding, media Over de oorzaken van het snelle proces van ontkerkelijking, ontzuiling en het ontstaan van democratiseringsbewegingen vanaf het midden jaren van de jaren zestig, is veel geschreven. Drie factoren komen daarin telkens krachtig naar voren. Die hebben allemaal, direct of indirect met enorme verhoging van het gemiddelde opleidingsniveau te maken en dus, mogen we aannemen, met een versnelling in de ontwikkeling van een kennissamenleving in Nederland. De eerste factor is de snelle groei van welvaart vanaf het einde van de jaren ’50 na een periode van soberheid (geleidde loonpolitiek). Forse loonstijgingen maakten een consumptiepatroon mogelijk dat op verschillende manieren de blik verruimde. Een daarvan was de enorme toename van mobiliteit. Reizen, vakanties, verhuizingen, geografische (en sociale) spreiding van familie- en vriendennetwerken leidden er onder meer toe dat de eigen opvattingen sneller werden gerelativeerd en traditionele verbanden minder knelden. De welvaart en de uitbouw van de verzorgingsstaat verkleinden de materiële afhankelijkheid van familie, kerk en caritas en was de basis voor deconfessionalisering. De tweede factor hangt daarmee samen: de stijging van het gemiddelde opleidingsniveau. Kinderen uit de lagere middenklasse, zelfs uit de arbeidersklasse en bovendien steeds meer meisjes, gingen studeren. Een gunstige fiscale - en studiebeursregeling hielp daarbij. Grote groepen studenten kregen via hun beurs, de kamernood, de niet op die enorme toeloop berekende universiteiten gemeenschappelijke belangen en de studentenbeweging – in 1963 werd de Studenten Vakbond (SVB) opgericht - werd een motor voor politieke veranderingen, actie en democratisering. De derde factor was de invloed van media, vooral van televisie, op beelden die mensen van maatschappij en politiek ontwikkelden, op opinievorming en op wat drie decennia later de mediatisering van politiek ging heten. In de beginperiode van de televisie tot begin jaren zestig was er maar één Nederlandse zender en mensen keken televisie, ongeacht of de VARA, de KRO, de AVRO of de NCRV uitzond. Dat heeft een belangrijke invloed gehad op ontzuiling. Zo kwaad bleken die socialisten, katholieken, protestanten eigenlijk helemaal niet te zijn. Iets later speelde televisie met beelden uit de oorlog in Vietnam een grote rol bij het ontstaan van verzet tegen het Amerikaanse optreden in die oorlog. De televisie vergrootte de impact van (quasi-) politieke acties, van ludieke Provo-happenings tot grote studentendemonstraties, van anti-Amerikaanse Vietnamdemonstraties tot acties van de vrouwenbeweging voor de liberalisering van abortus. Geen politieke acties meer zonder een scherp oog voor de manier waarop de media erop reageerden. Als het Medium al niet de hele Message was, dan toch een goed stuk ervan.
3. De participatiedemocratie Zo wisselde in een relatief korte tijd, grofweg tussen 1965 en 1975, het paradigma in de Nederlandse politiek, van lijdelijkheid naar activisme, van een pacificatiedemocratie naar een participatiedemocratie. Het vrolijke anarchisme van Provo tussen ’65 en ’67 was er vooral op gericht autoriteiten te ontmaskeren en kleinburgerlijkheid (het ‘klootjesvolk’) belachelijk te maken. De daaruit voortkomende Kabouterbeweging wilde met onorthodoxe, creatieve ideeën problemen oplossen: het witte fietsenplan als bekendste voorbeeld. Soms was directe democratie de inzet: de ‘one man one vote’-leuze van bezettingen van de Tilburgse Universiteit en het Amsterdamse Maagdenhuis in 1969. Soms ging het om meer ‘inspraak’, bijvoorbeeld in acties van de vakbeweging voor meer bevoegdheden voor de Ondernemingsraad en soms om meer rechten bijvoorbeeld voor dienstplichtigen door de Vakbond van Dienstplichtig Militairen.
5
De tweede emancipatiegolf met acties van ManVrouwMaatschappij, streefde naar gelijke behandeling en Dolle Mina naar liberalisering van abortus. De Vietnambeweging was slechts één van een reeks groepen die zich met ‘de Derde Wereld’ bezighielden. Er waren organisaties die apartheid in Zuid-Afrika bestreden en de koloniale oorlogen van de Portugezen in Afrika, verschillende Maoïstische partijen die het regime in China volgden, comités die Cuba steunden of de Palestijnen. Er werd actie gevoerd tegen het Griekse kolonelsregime, de NAVO, het ‘militair-industrieel complex’ en voor een kritische wetenschapsbeoefening, voor meer seksuele vrijheid, voor invoeren van nieuwe inzichten en vrijheden in de geestelijke gezondheidszorg (Dennendal). Het ideaal van neo-republikeins burgerschap leek in deze periode in ieder geval voor een relatief klein en overwegend jong deel van de bevolking nogal dichtbij, al moesten daarvoor de grenzen van de pacificatiedemocratie stevig worden opgerekt. Ook het politieke partijlandschap verandert grondig. D’66 wordt opgericht uit onvrede met het Nederlandse staatsbestel en zoekt de oplossing in een veramerikanisering ervan: invoeren van een Angelsaksisch kiesstelsel, referenda, rechtstreeks gekozen minister-president, rechtstreeks gekozen burgemeesters. De Politieke Partij Radikalen (PPR) splitst zich aan de linkerkant af van de KVP en de ARP; Nieuw Links in de PvdA wil die partij naar links trekken, waarop DS ’70 zich van de PvdA ter rechterzijde afsplitst. Politieke educatie De snelle politieke veranderingen vanaf midden jaren zestig en dan vooral de teloorgang van de zuilorganisaties voor politieke socialisatie en binding, bracht delen van de politieke en culturele elite ertoe initiatieven te nemen om al die politieke energie niet helemaal aan radicale bewegingen over te laten. In die perioden werden bijvoorbeeld de Stichting Burgerschapskunde en het Nederlands Centrum voor Democratische Burgerschapsvorming opgericht. Hun doelstellingen waren om inzicht en kennis van democratische besluitvorming bij brede groepen te verhogen en zo – al werd dat niet altijd expliciet vermeld – een bijdrage te leveren aan de legitimiteit van de Nederlandse parlementaire democratie. (Boonstra, 1980) Het vak Maatschappijleer kreeg rond 1970 door deze ontwikkelingen ook een nieuwe impuls. In het kader van Cals’ mammoetwet was het in de loop van de jaren zestig halfhartig in het voortgezet onderwijs ingevoerd, zonder curriculum of zelfs maar een vakinhoudelijke bepaling en zonder serieuze bevoegdheidseisen voor docenten. In januari 1971 dienden drie kamerleden van de conservatieve CHU een initiatief wetsvoorstel in over Staatsburgerlijke en maatschappelijke vorming van de jeugd in het voortgezet onderwijs. ‘Een gerichte opzet van die vorming achtten zij niet alleen nodig om toekomstige kiezers politiek wegwijs te maken en te informeren over de waarde en functie van onze democratische instellingen, maar ook om hen voor te bereiden op hun rechten en plichten in een democratische maatschappij en om het wegblijven bij verkiezingen van de jongste kiezers tegen te gaan.’ (Vis, 2007) In de jaren ’70 en ’80 doen daarnaast vooral de politieke partijen, de vakbeweging en de grote, deels nog verzuilde, vrouwenorganisaties veel aan politieke educatie. In de jaren ’90 gaat die politieke socialisatierol bijna helemaal teloor, deels door teruglopende ledentallen en de daarop volgende bezuinigingen,deels doordat de educatieve vraag in dit type organisaties verschuift van kennis en inzicht in politiek en maatschappij naar direct praktische vaardigheden voor arbeidsmarkt en carrière. Ook op de subsidies voor specifieke politiek educatieve instellingen wordt in deze jaren stevig bezuinigd. Van een enigszins systematische politieke educatie, zoals die bijvoorbeeld wel in Duitsland bestaat, is in Nederland zeker na ’90 geen sprake meer. Activisme professionaliseert Hoe buitengewoon succesvol die democratiseringsbewegingen waren, bleek in de loop van de jaren zeventig toen tal van wettelijke regelingen voorzagen in medezeggenschapsorganen: de WUB voor universiteiten, een nieuwe Wet OR,
6
medezeggenschaps- en gebruikersraden in de gezondheidszorg, het welzijnswerk en het onderwijs, in inspraakregelingen, in regels voor bezwaar en beroep – daarvan werd zoveel gebruik gemaakt dat ‘AROB-ben’, een beroep doen op de Wet Administratieve Rechtspraak Overheidsbeschikkingen, een werkwoord werd – en in meer transparantie in het openbaar bestuur (WOB). Dit type regeling schiep een nieuwe participatie-dynamiek in de decennia daarna. De mogelijkheden voor het uitoefenen van buitenparlementaire politieke invloed kregen een uitgebreide juridische basis. De vrouwenbeweging boekte succes met liberalisering van abortus, uitbreiding van gelijke rechten op terreinen waar dat nog niet vanzelf sprak en op de politieke agenda krijgen van verkrachting en geweld tegen vrouwen. De ‘Derde wereldbeweging’ slaagde erin om anti-apartheid, democratie en mensenrechten tot belangrijke onderdelen van buitenlands beleid (Van der Stoel) te maken. De milieubeweging kreeg momentum na het verschijnen van de rapport van de Club van Rome (1972). De vrouwen - en milieubeweging overigens overleefden niet alleen de jaren ’80 , maar wisten zich te nestelen in het staatsapparaat, ze verstatelijkten voor een goed deel. De vrouwenbeweging kreeg een bruggenhoofd in het ministerie van Sociale Zaken, de milieubeweging ging een symbiotische relatie aan met het ministerie van VROM. Voor een ander deel professionaliseerden deze bewegingen. Ze bouwden sterke organisaties uit die op basis van enorme expertise – vaak in nauwe samenwerking met universitaire instituten krachtig tegenspel konden bieden aan overheden bij beleidsvorming en –uitvoering op hun terreinen. (Huberts & van Noort, 1989; Sunnier e.a., 2000.) Het ligt voor de hand in deze professionalisering van nieuwe sociale bewegingen een van de politieke manifestaties van de kennissamenleving te zien in de jaren ’80 en ’90. De staat verschijnt in deze periode voor politiek actieve groepen vooral als onuitputtelijke suikeroom of als almachtig instituut waaraan je niet genoeg eisen kunt stellen voor een behartiging van jouw belangen, voor meer en hogere uitkeringen, betere voorzieningen op elk terrein, voor een schonere, rechtvaardiger, minder seksistische, vreedzamer en in elk opzicht betere wereld. Politieke partijen, vooral ter linkerzijde, worden doorgeefluik van al die eisen van actiegroepen, belangen- en pressiegroepen en verzaken hun klassieke taak om eisen te selecteren en prioriteiten te stellen. (In de PvdA woedt een felle discussie over die partij als ‘aksiepartij’.) Mede daardoor stijgen de overheidsuitgaven in deze periode snel. Tussen 1968 en 1976 verviervoudigt het bedrag aan sociale uitkeringen; de collectieve uitgaven als percentage van het nationaal inkomen lopen tussen 1965 en 1977 op van 44 % tot 62,4 %. Dat leidt tot bezorgde beschouwingen over de overvraging van de verzorgingsstaat die nooit aan al die eisen kan voldoen en daarom zijn legitimiteit zal verliezen, mogelijk met gevaar voor het voortbestaan van de democratie. (Daudt & Van der Wolk, 1978; Van Doorn & Schuyt, 1978.) In ieder geval gaat vanaf begin jaren ’80 onder de kabinetten Lubbers het mes stevig in de voorzieningen van de verzorgingsstaat.
4. Enkele patronen sinds begin jaren ’70 Het cliché van de ‘kloof tussen burger en politiek ’ is vooral gebaseerd op de terugloop van partijlidmaatschap en opkomst bij verkiezingen. Zoals we hiervoor al zagen zijn lidmaatschapcijfers van veel partijen – nog eens extra als dat wordt gerelateerd aan de bevolkingsgroei – inderdaad sinds midden jaren zestig stevig teruggelopen. Maar de patronen daarin wisselen sterk per partij. De VVD bijvoorbeeld heeft in de jaren ’70 geprofiteerd van de deconfessionalisering en ontzuiling en had nooit meer leden dan begin jaren ’80. Zelfs de PvdA had rond ’80 meer leden dan rond 1950. De kleine christelijke partijen, vooral de SGP, houden hun aanhang vast en vanwege het relatief hoge geboortecijfer in SGP-kring groeit het ledental van die partij al veertig jaar gestaag. Het succes van de SP als ledenorganisatie is bekend. In 2007 is ze met ruim 50.000 leden in ledental de derde partij, na het CDA en de PvdA.
7
Ook de opkomstcijfers laten sinds begin jaren ’70 – daarvoor gold een opkomstplicht - een zekere daling zien: sterk bij gemeenteraads- en provinciale verkiezingen sinds begin ’90 en bij de laatste twee Europese verkiezingen. Opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen blijven – zeker in vergelijking met andere Westerse democratieën - op een hoog peil: rond de 80%. Een belangrijke factor bij de relatief lage opkomst bij raads- en statenverkiezingen is dat kiezers geen belangrijke programmatische verschillen zien tussen partijen. Partijen in kleinere en middelgrote gemeenten en in provincies hebben grote moeite om duidelijk te maken op welke issues ze zich wezenlijk van elkaar onderscheiden, zo blijkt bijvoorbeeld keer op keer bij samenstellen van lokale en regionale StemWijzers. Van identiteit naar resultaat Tegenover de teruggelopen partijpolitieke participatie staat een enorme groei van leden/donateurs van ideële organisaties op gebieden als van mensenrechten, armoedebestrijding, milieu en natuur en dierenrechten. Soms wordt dat verschijnsel afgedaan als ‘giro-activisme’ of ‘chequeboek-participatie’, maar dan vergeet men dat het partijlidmaatschap in de jaren van de verzuiling – zoals we hiervoor al aangaven - niet veel anders was. (Al werd in die tijd lidmaatschapsgeld opgehaald in plaats van overgemaakt.) Hierin is de verschuiving herkenbaar van identiteitsgerichte naar resultaatgerichte participatie. Politiek actieve burgers richten zich op het behalen van directe beleidsveranderingen op bepaalde beleidsterreinen. Dat draagt bij aan een zekere democratisering van kennis en deskundigheid op die beleidsterreinen. Effectieve beleidsbeïnvloeding vooronderstelt immers een grondige kennis van het beleidsterrein. Die voorwaarde leidt dan weer tot een zekere mate van professionalisering van politieke participatie, het sterkst zoals we zagen in de vrouwen- en milieubeweging. Resultaten hoeven dan niet altijd te bestaan uit beleidswijziging van een overheid, maar kunnen gericht zijn op ‘bewustzijn’ of gedragsverandering van groepen mensen verandering van consumptiepatronen bijvoorbeeld - of op gedragsverandering van bedrijven, met als bekende voorbeelden de Brent Spar-acties tegen Shell in 1995 of de acties van dierenrechtengroepen tegen het primatencentrum in Rijswijk. Volgens onze definitie is dat geen politieke participatie, maar de politieke componenten erin zijn duidelijk en het relativeert het belang van politieke participatie in enge zin. Op termijn zal – ook met het oog op transnationale politieke bewegingen van ‘anders-globalisten’ die zich niet alleen richten op nationale overheden maar ook op internationale en transnationale organisaties - de definitie van politieke participatie moeten worden verbreed. Bijna alle vormen van niet-conventionele politieke participatie nemen toe tussen 1970 en 2004: contact opnemen met volksvertegenwoordiger of politiek bestuurder, deelnemen aan collectieve acties (meewerken in een actiegroep, meedoen aan een demonstratie, handtekeningenactie) en actief meedoen in discussies over politiek. Dat iets stijgend activisme en de sterk stijgende (verbaal beleden) geneigdheid tot protestgedrag en tolerantie voor protestgedrag van anderen, blijken geen uiting van algeheel politiek cynisme of systeemkritiek. Het vertrouwen in de democratie in het algemeen en het Nederlandse politieke stelsel in het bijzonder blijft, met wat fluctuaties, in vergelijking met andere Westerse politieke stelsels, hoog. Ook de belangstelling voor politiek stijgt in die periode, zelfs in 2002 met de opkomst en de moord op Fortuyn extra sterk vooral bij jongeren. De in de jaren zeventig nog geconstateerde verschillen in politiek participatiegedrag en politieke belangstelling tussen mannen en vrouwen zijn rond 2000 nagenoeg verdwenen. Dat geldt niet voor de ongelijkheid tussen burgers met een hoog en een laag opleidingsniveau. Als er één constante te ontdekken valt in patronen van politieke participatie, dan is het wel de positieve (in statistische zin) samenhang tussen opleidingsniveau, politieke interesse en politieke activiteiten. (Dekker, 2000; SCP, 2004; Van Holsteyn & De Ridder, 2005; SCP, 2007) Maar volledig is die samenhang niet. Zo heeft bijvoorbeeld de Vlaamse onderzoeker Marc Hooghe studie gemaakt met Europese data van de ongelijkheden in politieke participatie van verschillende bevolkingscategorieën. Hij komt onder meer tot de conclusie dat de toename
8
van participatiekanalen sinds de jaren zeventig niet over de hele linie leidt tot vergroten van de politieke ongelijkheid tussen hoger- en lager geschoolden. De traditionele collectieve participatievormen: partij- en vakbondslidmaatschap, meedoen aan verkiezingen, zijn in die zin democratisch dat ze voor hoog en laag opgeleiden even toegankelijk zijn. De nieuwe actievormen zijn intensiever, kosten meer tijd, vereisen vaak meer competenties en meer politiek zelfvertrouwen en zijn daarom voor laagopgeleiden minder toegankelijk. Toch vindt hij in Europese gegevens dat bepaalde niet-conventionele actievormen, met name meedoen aan demonstraties, iets gedemocratiseerd is: lager opgeleiden doen daar meer aan mee dan dertig jaar geleden. Maar bijvoorbeeld politiek gemotiveerd consumentisme (Fair trade producten kopen, bepaalde producten boycotten) is er een grote kloof tussen hoog- en laaggeschoolden. (Hooghe & Stolle, 2006) Stand-by burger Ook onderzoeker Paul Dekker komt op basis van data van het SCP tot de conclusie dat het gemiddeld gestegen opleidingsniveau de toename van politieke activiteiten en politieke belangstelling van de laatste decennia deels verklaart, maar dat die toename toch iets achterblijft bij wat men bij dat hogere niveau zou verwachten. De oorzaak daarvan van de meest plausibele verklaringen daarvoor is dat veel relatief hooggeschoolden, zich bij elke gelegenheid afvragen of ze in deze actie wel tijd en energie willen steken of dat ze het dit keer maar eens overlaten aan anderen. De voordelen van een geslaagde actie vallen ze dan toch wel toe. In politicologisch jargon heet het dat ‘beter geschoolde burgers zich minder makkelijk laten mobiliseren voor een goede zaak en zich vaker zullen laten leiden door hun inzicht in collectieve actiedilemma’s’. (Dekker, 2000) Een bijkomende factor is het teruglopen van de gemiddeld werkelijk vrij beschikbare tijd van mensen. Tijdsbestedingsonderzoek van het SCP van 1975 tot 2005 laat zien dat we niet steeds meer – zoals vaak wordt aangenomen – maar steeds minder tijd hebben om naar eigen wens te besteden. De mogelijkheden worden dus beperkter als we een keus willen maken tussen bijvoorbeeld meer aan sport of meer aan kunst en cultuur doen, meer tijd aan sociale contacten besteden of politiek actiever worden. Oorzaak voor die terugloop van vrij besteedbare tijd is vooral uitbreiding van arbeidstijd doordat meer vrouwen buitenshuis zijn gaan werkende en, in mindere mate, de toename van de tijd die nodig is voor verplaatsingen. (SCP, 2006) Daar komt nog eens bij dat veel organisaties en instellingen participatie, meedoen en meedenken eisen van werknemers (door werkgevers), ouders (door o.a. onderwijzers, muziekscholen, sportverenigingen), sportbeoefenaars, recreanten en maatschappelijk actieven (door verenigingen en zorginstellingen), huurders (door woningcorporaties). (Hartman, 2001) Recent spreekt ook de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, die participatie als centrale doelstelling heeft, iedereen aan om vrijwilligerswerk te doen en mantelzorg te leveren en mee te praten over besluitvorming in het zorgbeleid. Geen wonder dat met al die participatiedruk veel burgers zich gedragen als de door de Amerikaanse socioloog Michael Schudson in zijn boek The Good Citizen (1998) beschreven ‘monitorial citizen’, in het Nederlands wel vertaald als ‘de stand-by burger’. Dat is iemand die redelijk goed bijhoudt wat er politiek en maatschappelijk gebeurt, over alle mogelijkheden voor participatie wil beschikken – vandaar dat een meerderheid van respondenten in enquêtes meestal aangeeft dat ze alles willen kunnen kiezen en overal over willen meepraten – maar die in feite alleen incidenteel van al die mogelijkheden gebruikt maakt en die alleen in actie komt als ‘het te gek wordt’. Overigens blijken in specifieke gevallen ook lager opgeleide burgers buitengewoon effectief hindermacht te kunnen uitoefenen als zij zich in hun (woon-)belangen geschaad zien. Dat blijkt uit diverse succesvolle acties van inwoners van volkswijken tegen het besluit van hun gemeentebestuur om bijvoorbeeld een junken- of daklozenopvang in hun wijk te vestigen. (2)
9
Deze ‘stand by-burgers’, hoe dan ook gebekt, staan een stuk verder af van het neorepublikeinse ideaal van burgerschap dan dat van burgerschap volgens het liberale model. Sommigen zullen dat minder mooi vinden, maar het is wel realistischer.
4. Overheden mobiliseren participatie Na de overgang van de pacificatie- naar de participatiedemocratie in de tweede helft van de jaren ’60 en de jaren ’70, ontwikkelen zich na 1990 nieuwe vormen van politieke participatie naast de al bestaande. Het belangrijkste kenmerk van die nieuwe vormen is dat ze niet uitgaan van burgers of van hun organisaties, maar dat ze worden geïnitieerd, georganiseerd en vaak in hoge mate gestuurd door overheden (gemeenten, provincies, ministeries). Overheden gaan burgers uitnodigen om asjeblief mee te doen aan beleidsvorming, mee te denken en mee te praten over visies, plannen en mogelijke maatregelen. Dit verschijnsel heet ‘interactieve beleidsvorming’ (iab), een term afkomstig uit het begrippenarsenaal van de bestuurskunde. Daarnaast stimuleert met name de rijksoverheid vanaf de tweede helft van de jaren ‘90 het gebruik van ICT voor politieke participatie; tegenwoordig bekend als ‘eparticipatie’. Interactieve beleidsvorming Geheel volgens de politieke mode van de jaren ’80 leert de dan populaire stroming in de bestuurskunde dat de overheid alle sturingspretenties moet laten varen en blij mag zijn met een positie als één van de vele maatschappelijke actoren die in netwerken beleid maken. Misschien mag een overheid nog ‘makelen’ of ‘een regiefunctie vervullen’ maar meer zit er voor ‘de politiek’ niet meer in. Beleid moet ‘interactief’ tot stand komen in een samenspel tussen overheden en ‘stakeholders’: belangenorganisaties, bedrijven en experts. Daar komt vooralsnog geen burger aan te pas. Maar dat verandert als rond ’90 beleidsambtenaren van Rijkswaterstaat gaan experimenteren met participatie niet alleen van belangengroepen maar ook van individuele omwonenden bij beleidsvorming over tracé’s en andere aspecten van infrastructurele voorzieningen. Een belangrijk motief daarvoor is de hindermacht te minimaliseren die belanghebbenden, vaak omwonenden en milieuorganisaties, kunnen uitoefenen bij besluitvorming over die projecten. Ironisch genoeg is die hindermacht mogelijk gemaakt door de verworvenheden van de participatiedemocratie van de jaren zeventig, zoals we hierboven hebben gezien. Al heel gauw inspireren deze experimenten van Rijkswaterstaat vernieuwingsgezinde gemeentelijke bestuurders, ambtenaren, welzijnswerkers en professionals in organisatieadviesbureaus, tot navolging. Er ontstaat een zekere beweging die ‘bestuurlijke en democratische vernieuwing’ nastreeft, ‘de kloof tussen burger en politiek’ wil dichten, en die ervoor wil zorgen dat ‘de politiek weer naar de burger gaat luisteren’. Die burger wil immers ‘niets meer hebben van politieke partijen, heeft genoeg van top-down-sturing maar wil zelf politiek sturen’. Die politieke vernieuwingsdrang wordt gevoed door de laagterecords in opkomstcijfers bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1990 en die voor de Provinciale Staten in ’91. Vooral voorstanders van meer directe democratie zien in de doorgaande daling van ledentallen van politieke partijen het einde van de verfoeide partijen-democratie en de noodzaak om met nieuwe, meer directe vormen van democratische besluitvorming te gaan experimenteren. Maar ook de politieke elite is er niet gerust op en het kabinet Lubbers-Kok stelt in 1990 de Commissie Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechterlijke vernieuwing in, onder leiding van Kamervoorzitter W. Deetman. Die moet de mogelijkheden tot politieke en bestuurlijke vernieuwing verkennen. Bij de aanbieding van de eindrapporten in 1993 blijkt daar buitengewoon weinig uit te zijn gekomen. Dat bevestigt ‘de vernieuwers’ alleen maar in hun idee dat vernieuwing niet van ‘de regenten’ zal komen en dat ze het zelf moeten doen. Dit vernieuwingsklimaat is de voedingsbodem voor de uitbreiding van interactieve beleidsvorming als vorm van ‘netwerksturing’ met deelname van individuele burgers in hun rol als inwoner, bewoner, omwonende of gebruiker van overheidsvoorzieningen.
10
De populariteit van iab zegt weer iets over de veranderende positie van de staat. Vooral op het niveau van het bestuur van gemeenten weerspiegelt die behoefte aan directere vormen van democratie het gebrek aan vertrouwen bij met name wethouders in de representativiteit van de gemeenteraad. Als in een latere fase vaak gemeenteraden zelf burgerparticipatie gaan initiëren, blijkt dat zelfs veel raadsleden weinig vertrouwen hebben in hun binding met de eigen achterban. Als ze lastige beslissingen moeten nemen willen ze graag draagvlak daarvoor peilen en zich indekken tegen kritiek dat ‘de gemeente niet naar de burgers luistert’. De oude kanalen van hun partijafdelingen en hun eigen contacten met inwoners en organisaties geven kennelijk onvoldoende de eisen en verlangens meer door van hun electoraat. De ontwikkeling van iab en andere vormen van directe burgerraadpleging die sinds ’90 opkomen (zoals referenda, burgerinitiatieven, wijk- en buurtbeheer, burgerpanels, raden en klankbordgroepen) zijn zowel signalen van toenemende imperfecties van de representatieve democratie als van de toenemende complexiteit en machteloosheid van vooral lokaal bestuur. De actoren Drijvende krachten achter de ontwikkeling van iab, zijn vooral beleidsambtenaren op het middenniveau van ministeries en gemeenten, soms vernieuwingsenthousiaste wethouders of burgemeesters, professionals in half ideële, half commerciële adviesbureaus en bestuurskundigen. Later, als iab een lucratieve markt blijkt, stappen ook de public affairs afdelingen van grote commerciële organisatieadviesbureaus in. In haar proefschrift Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten laat Sonja van der Arend zien hoe deze drie groepen in informele netwerken in de jaren tussen 1990 en 2003/2004 een krachtige visie (anderen zullen zeggen een ideologie) ontwikkelen die vooral in de ‘ruimte-ministeries’ (V&W, VROM en LNV) en in gemeenten veel invloed krijgt en die het beeld van burgerparticipatie gaat domineren. (Van der Arend, 2007) Al die partijen hebben hun eigen politiek-strategische, idealistische en commerciële motieven voor het stimuleren van interactieve beleidsvorming en niet zelden alledrie tegelijk. Beleidsambtenaren kunnen er hun eigen speelruimte, inclusief een eigen budget en scoringskansen mee creëren; adviesbureaus en bestuurskundig onderzoekers scheppen zelf met het uitdragen van die vernieuwings- en democratiseringsidealen kansen voor interessante advies- en onderzoeksopdrachten. Nooit zijn bewegingen krachtiger als idealen en economische belangen hand in hand gaan. Vanuit de optiek van de rol van kennis en wetenschap in politieke processen is vooral de positie van bestuurskundigen in het ontstaan en de ontwikkeling van iab interessant omdat die daarin belangrijk is geweest. Die positie verdient, voortbouwend op de dissertatie van Van der Arend, nadere studie. Waar de manifestaties van politieke participatie uit de jaren ‘70 en ‘80 (collectieve actie, sociale bewegingen) het terrein waren voor onderzoek en theorievorming door sociologen en politicologen, zo werd nieuwe overheidsgestuurde participatie het bijna exclusieve gebied van bestuurskundigen. Met name intrigeert daarin het samengaan van de rollen van pleitbezorger van interactieve besluitvorming met die van wetenschappelijk evaluator van iab-projecten. Ook ontwikkelingen in de financiering van onderzoek op dit gebied zouden in zo’n studie aandacht verdienen. Sociologen en politicologen financieren in de jaren ’80 en ‘90 hun onderzoek naar politieke participatie bijna geheel uit de eerste en tweede geldstroom. Bestuurskundigen – of ze dat doen vanuit de universiteit of met een eigen bureau – doen waarschijnlijk vaker onderzoek in opdracht van en gefinancierd door overheden naar door diezelfde overheden geïnitieerde participatieprojecten in de jaren ’90 en daarna. Als die veronderstelling juist is, dan zouden de gevolgen daarvan voor de manier waarop iab de afgelopen vijftien jaar is onderzocht, gemonitord en geëvalueerd, ook een interessant thema voor verder exploratie zijn. De visie Het uitgangspunt van burgerparticipatie in iab is dat burgers in beleidsvorming betrokken moeten worden vanaf het vroegst mogelijke stadium, bijvoorbeeld al bij agendavorming en
11
bij nut-en-noodzaak-discussies Daarin onderscheidt iab zich van geïnstitutionaliseerde inspraak. Dat voorziet immers in het raadplegen van burgers als de beleidsvoornemens al in gedetailleerde plannen vastliggen en, zeker in de ogen van de vernieuwers, is dat verworden tot een zinloos ritueel. Voorstanders van directe democratie hebben gewoonlijk een sterk geïdealiseerd beeld van ‘de burger’ en in de motivering van iab is dat terug te vinden in een aantal veronderstellingen: - Burgers zijn ervaringsdeskundige op veel beleidsterreinen. Ze kunnen tunnelvisies van ambtenaren en professionals corrigeren en beschikken over veel creativiteit. Velen hebben bovendien, hoogopgeleid als ze zijn, specifieke deskundigheden die in beleidsvorming van pas komen. Beleid zal dus worden verrijkt met de inbreng van burgers en effectiever worden, want het sluit beter aan bij ervaringen en gedragingen van burgers. - Burgers zélf willen meebeslissen en beleid bepalen. Meer directe democratie is noodzaak in een maatschappij met mondige burgers, waar de legitimiteit en de representativiteit van volksvertegenwoordigende organen en politieke partijen is uitgehold. - Burgerparticipatie bij beleidsvorming draagt bij aan de legitimiteit (draagvlak) van beleid. Zo verdienen overheden de tijd en de kosten die ze maken in het voortraject van beleidsbeslissingen terug in het natraject doordat protestacties en bezwaar- en beroepsprocedures uitblijven. Burgerparticipatie verhoogt zo de efficiëntie van beleidsvormingsprocessen. Op basis van deze visie laten gemeenten inwoners meepraten – vaak ondersteund door adviesbureaus en soms gemonitord door bestuurskundigen - over verkeerscirculatieplannen, de herstructurering van een buurtplein, een winkelcentrum, de planning van een nieuwbouwwijk, de aanwending van gelden afkomstig uit de verkoop van nutsbedrijven of over een gemeentelijke toekomstvisie. Ministeries zetten projectorganisaties die in diverse beleidstrajecten burgerparticipatie initiëren en faciliteren. In grote landelijke projecten worden burgers betrokken om mee te praten over nut en noodzaak van de aanleg van een tweede Maasvlakte, de uitbreiding van Schiphol of de invulling van de Nota Ruimtelijke Ordening. De resultaten In hoeverre die veronderstellingen bij iab in de afgelopen vijftien jaar ook empirisch houdbaar bleken geeft geen onderzoek eenduidig uitsluitsel. In ieder geval is het idee dat burgers in grote getale warm lopen om een inbreng te hebben in rijks-, provincie of gemeentebeleid onjuist gebleken. Het kost bijna altijd grote moeite om voldoende inwoners, bewoners of gebruikers zover te krijgen dat ze daarvoor een avond vrij willen maken, laat staan dat ze tot het einde meedoen aan een heel traject met meerdere bijeenkomsten. Alleen in specifieke gevallen, als het gaat om een controversieel lokaal issue, wil een zaal nog wel eens goed gevuld zijn. Op de vragen of en hoeveel iab heeft bijgedragen aan de acceptatie van – niet a priori populaire - beleidsbeslissingen, aan de verrijking en de effectiviteit van beleid of aan de efficiency van beleidsvormingsprocessen is geen eenduidig antwoord te vinden. Incidenteel worden wel successen gemeld, maar het is goed daar kritisch naar te kijken, gegeven wat we hiervoor vaststelden over de belangen van de verschillende actoren bij dit soort projecten. (3) Interactieve beleidsvorming heeft de afgelopen vijftien jaren natuurlijk vragen opgeroepen van zowel fundamenteel politieke als van meer methodische aard. Wat de eerste betreft gingen die vooral over de spanning tussen representatieve en directe democratie. Wat is de rol van volksvertegenwoordigers in iab-processen? Dreigt met iab niet het gevaar dat besluitvorming erg ondoorzichtig wordt: wie bepaalt nu eigenlijk wat er gebeurt op grond waarvan? Immers naast elk iab-proces dat politiek gesproken echt ergens over gaat, spelen zich parallel invloedspogingen af van georganiseerde belangen en partijen. Dan is er ook nog het ambtelijke en politiek-formele deel van de besluitvorming. Aan wie is de volksvertegenwoordiger nu meer verantwoording schuldig: aan de deelnemers van het iab-
12
proces? Aan hun achterban en partij? Of uiteindelijk alleen aan de kiezer? Kortom, iab bergt het gevaar in zich van verlies aan transparantie en ‘accountability’ in politieke besluitvorming. Wat methodische vragen betreft kunnen die gaan over de macht in iab-processen van procesmanagers en begeleidende ambtenaren (die bepalen immers in hoge mate welke problemen in welke volgorde door welke mensen worden besproken), over de gevolgen van machtsverschillen tussen deelnemers (de assertieve, goedgebekte hoogopgeleide burgers versus de wat minder hoorbare/handige deelnemers), over de verhouding tussen individueel deelnemende burgers en woordvoerders van belangengroepen (hebben die werkelijk gelijke invloed? Houden de organisaties hun kruit niet liever droog in iab-processen en vertrouwen ze niet eerder op eigen invloedskanalen?), over de manier waarop visie- en belangentegenstellingen in een proces worden opgevangen (resp. weggemasseerd) en over ‘het managen van verwachtingen van deelnemers’. Ten principale zijn deze en tal van andere problemen van iab nooit opgelost, maar is er pragmatisch mee omgegaan. Daar is veel ruimte voor omdat de belangen van de actoren, zoals we zagen, goed samengaan en omdat het vaak om gecompliceerde en veelvormige processen gaat. Bovendien leent iab zich voor een, meestal onuitgesproken, projectie van uiteenlopende idealen. Voor sommigen is het bijvoorbeeld een eerste stap naar directe democratie, voor anderen een democratische aanvulling op de representatieve democratie, voor weer anderen heeft iab niets met democratie te maken, maar kan het soms nuttig zijn om de effectiviteit van beleid te toetsen of achteraf ‘gezeur’ te voorkomen. Rond 2004 signaleert Van der Arend in haar onderzoek een teruglopend enthousiasme voor interactieve beleidsvorming bij pleitbezorgers van ‘vernieuwing van de democratie’. Dat betekent niet dat burgerparticipatie bij beleidsvorming niet meer wordt toegepast, maar wel met aanmerkelijk meer nuchterheid en minder pretenties. Ook lijkt er bij beleidsmakers meer animo voor ‘gesloten’ vormen van burgerparticipatie als consensusconferenties, burgerpanels, burgerfora, burgerplatforms of burgerjury’s. Die hebben het voordeel dat de diversiteit van deelnemers (evenveel mannen als vrouwen, paar allochtonen en jongeren erbij, ook wat lageropgeleiden) beter te waarborgen is. Bovendien zijn de deelnemers - die daarvoor vaak een vergoeding krijgen - langer bij elkaar en kunnen ze over de beleidsonderwerpen waarover ze moeten adviseren, beter geïnformeerd worden zodat de kwaliteit van de discussies en daarmee het eindresultaat groter kan zijn dan bij open vormen van participatie. De vraag is natuurlijk wel wat het advies van een kleine groep burgers, die goed geïnformeerd worden over een bepaald beleidsprobleem en daar geruime tijd over hebben kunnen nadenken en discussiëren, zegt over ‘wat de burgers van dat probleem vinden’. In de literatuur staat deze vorm van politieke participatie bekend als ‘deliberatieve besluitvorming’. (Zie bijvoorbeeld: Leyenaar, 2007) Eparticipatie: reacties (1) Een specifieke participatievorm die de laatste tien a twaalf jaar vooral de rijksoverheid sterk heeft gestimuleerd middels ruime subsidies en opzetten van voorbeeldprojecten, is participatie via ‘nieuwe media’, ook wel e-democracy of eparticipatie genoemd. Vlak voor en rond de laatste eeuwwisseling komt er, alleen al in Nederland, een hausse aan beschouwingen los over de ongekende mogelijkheden en gevaren van ICT-ontwikkelingen voor democratie en participatie. (Zie bijvoorbeeld NOTA,1992; Bullinga,1995; Rathenau Instituut,1995; Van Dijk, 1997; RMO, 2000; Van der Ploeg & Veenemans, 2001). Voor sommigen wenkt het ideaal van de directe democratie, de zelfrepresentatie, de plebicitaire democratie die de hele politieke intermediaire laag van politieke partijen en representatieve organen overbodig zou maken. In een samenvatting van het Rathenau Instituut uit 1995: ‘Vormen van directe democratie lijken nieuwe kansen te krijgen door toepassing van nieuwe media in de politieke arena. Tijd en plaats vormen geen belemmering meer om deel te nemen aan politieke besluitvorming. Vanuit zijn huiskamer kan de burger een digitaal oordeel geven over actuele politieke onderwerpen die hem via het computerscherm bereiken. Met behulp van ICT wordt het met andere woorden in
13
organisatorische zin relatief eenvoudig om instant referenda te organiseren. Omdat deze elektronische plebiscieten een reële optie zijn, staat de vanzelfsprekende noodzaak van de representatieve democratie onder druk. De nieuwe technologie vereenvoudigt het raadplegen van de gehele bevolking. Die hoeft de beslissingsmacht niet meer over te dragen aan politieke vertegenwoordigers. ICT maakt een elektronisch Athene mogelijk.’ (p.104) Anderen zijn daarover van meet af aan sceptisch en wijzen bijvoorbeeld op toenemende politieke ongelijkheid, op privacy-problemen en op de gevaren van een naïeve visie op politiek als zou dat bestaan uit een enorme verzameling aparte beslissingen waarover iedere keer burgers zich elektronisch zouden kunnen uitspreken. Bovendien vragen verassend weinig deelnemers aan het publieke debat over ICT en politiek zich in deze periode af hoeveel burgers eigenlijk zitten te wachten op de mogelijkheid om ‘de politiek’ te laten weten wat zij van allerlei zaken vinden. Iedere keer weer blijken zowel de omvang als de kwaliteit van deelname aan digitale debatten en reacties op ‘politieke’ websites enorm tegen te vallen. Zelfs als er al eens iets van levendige discussie ontstaat, blijkt bij nadere beschouwing het aantal deelnemers tot hooguit enkele tientallen erg actieven beperkt. Het cliché en de misvatting dat nu ‘tijd en plaats geen barrière meer zijn’, veel burgers op het internet politiek actief zullen worden, leefde zelfs nog nadat iedereen kon weten dat het aantal deelnemers aan de met veel publiciteit omgeven internetchats en –discussies met minister van Boxtel (Grote Stedenbeleid en Integratie) en met staatssecretaris Vermeend (Financiën) in 1999 en 2000, per onderwerp hooguit enkele tientallen bedroeg. Geheel volgens verwachting bestond het overgrote deel daarvan uit hoogopgeleide witte mannen – voor een groot deel ambtenaren - die chatte en discussieerde in hun werktijd. De kwaliteit van de discussies viel ook de minister tegen. Ministerie van BZK (2000). In de afgelopen tien jaren is het bezit van pc’s en de toegang tot internet enorm toegenomen; de ongelijkheid in het bezit van en de toegang tot ‘nieuwe media’ tussen vrouwen en mannen, lager en hoger opgeleiden, jongeren en ouderen is sterk verminderd. De manier waarop dit medium gebruikt wordt als instrument voor politieke participatie heeft niet geleid tot meer participatie of tot meer gelijke toegang. Voor eparticipatie zijn immers niet alleen computervaardigheden nodig maar ook ouderwetse taalbeheersing, schrijfvaardigheden. Die blijven even ongelijk verdeeld als in het pre-digitale tijdperk. Mochten de resultaten van iab op omvang en kwaliteit van politieke participatie in het algemeen niet erg duidelijk zijn, de resultaten van het stimuleringsbeleid met betrekking tot eparticipatie zijn dat wel: het heeft geen zichtbare effecten gehad. Zoals onderzoeksbureau Dialogic in het rapport Innovatie en interactie. Rapport Internationale Quick scan eparticipatie. (2006) constateert: ‘Ook al zijn de verwachtingen van het gebruik van ICT soms hooggespannen, in de praktijk blijkt dat het gebruik van ICT an sich niet tot nauwelijks leidt tot meer participatie van burgers. De onderliggende processen veranderen immers niet- het is meer van hetzelfde maar nu via een nieuw kanaal.’ (p. 3.) (4)
5. Conclusies De lijn in dit schematische overzicht van dominante vormen van politieke participatie loopt van deel uitmaken van massaorganisaties van emancipatiebewegingen (kerken, politieke partijen, vakbonds- ,stands- en categorale organisaties), via deelnemen aan sterker gedifferentieerde belangengroepen, ad hoc actiegroepen en nieuwe of vernieuwde sociale bewegingen naar individueel meedoen aan door overheden geïnitieerde participatieprojecten. Natuurlijk betekent het grove onderscheid in deze drie stadia niet dat de dominante participatievormen in het ene beëindigd worden en opgevolgd door andere. Eerder schuiven ze over elkaar heen: in elk volgend stadium blijven oude vormen, zij het min of meer verzwakt, nog werkzaam. Vanuit de optiek van de ontwikkeling van dominante vormen van politieke participatie in de laatste vijftig jaar tekenen zich in dit overzicht deze trends af.
14
1. De staat vertoont zich achtereenvolgens als primair een arena waar je als bevolkingsgroep je plaats in moet bevechten, als een superregelaar en geldboom waar je zo hard mogelijk aan moet schudden en als een weinig assertieve overheid die van rijks- tot lokaal niveau uitdraagt: ‘Wij kunnen niet zoveel en weten het ook niet meer zo goed. Burger denk a.u.b. met ons mee’. In deze bijdrage zijn we nauwelijks ingegaan op veranderingen in de positie van de staat en de visies daarop. Maar het is niet moeilijk om hier een paradox te zien. Enerzijds is daar de manier waarop de staat zich, middels achtereenvolgende regeringen, de afgelopen decennia heeft gepresenteerd als een terugtredende, onmachtige overheid, als de staat niet als oplossing maar als probleem, als eigen verantwoordelijkheid in plaats van overheidsbemoeienis. Anderzijds doet diezelfde overheid een appèl aan burgers om mee te doen, mee te praten, mee te beslissen, bijvoorbeeld via interactieve beleidsvorming en andere vormen van directe democratie. Maar waarom zouden mensen een hoop tijd en energie steken in het meedenken met een overheid die zichzelf zo klein mogelijk wil maken? 2. De ontwikkeling bestaat deels uit een proces van decollectivisering van politieke participatie. Vooral op lokaal niveau moeten burgers als ze beleid dat hun woonomgeving raakt of een breder gemeentelijk beleid willen beïnvloeden, in kleinere en vluchtiger eenheden actief worden, zover tot ze achter hun pc al eparticiperend of in een debat in het kader van een iab-project of een burgerforum er alleen voor staan. 3. Het aantal kanalen dat burgers ter beschikking staat om overheidsbeleid te beïnvloeden, is sinds de jaren ’70 enorm toegenomen. Nog steeds zijn politieke partijen en grote belangenorganisaties actief, maar hun onderscheidend vermogen en hun invloed is afgenomen. Nog steeds zijn er actiegeroepen en politieke bewegingen waarbij burgers zich kunnen aansluiten. Maar ze zijn goeddeels geprofessionaliseerd en als iemand zich er nuttig in wil maken kost dat niet alleen tijd, maar vooral meer competenties dan een vroeger actief lidmaatschap van partij of vakbond. Mensen met voldoende vrije tijd en vaardigheden kunnen nog steeds actief worden in buurtverenigingen, wijk- en dorpsraden. Maar juist ook de nieuwe participatiekanalen als het spreekrecht in de gemeenteraad, het burgerinitiatief en (in aantal gemeenten) het referendum op burgerinitiatief en de diverse vormen van burgerparticipatie bij beleidsvorming, vergroten de politieke ongelijkheid omdat ze een beroep doen op meer dan gewone ambities en competenties, zoals Hooghe en Stolle hebben aangetoond. 4. Het gemiddelde opleidingsniveau, de belangrijkste voorspellende factor voor politieke en maatschappelijke participatie, is verhoogd. Maar de ongelijkheid in opleidingsniveau is de afgelopen dertig jaar eerder toegenomen dan verminderd, vooral vanwege de instroom van zeer laaggeschoolde niet-westerse migranten. De belangstelling voor politiek, protestbereidheid en in mindere mate actieve politieke participatie zijn de laatste decennia iets gestegen, al is die stijging kleiner dan men op grond van het gemiddeld hogere opleidingsniveau zou verwachten. Omdat het vertrouwen in de democratie en in het Nederlandse politieke stelsel niet structureel zijn gedaald, zoeken we de verklaring voor dit verschijnsel in twee buiten-politieke factoren. Ten eerste is er het gegeven dat naast het politiek bestuur veel maatschappelijke instellingen en organisaties aan hun leden en gebruikers en arbeidsorganisaties aan werknemers hogere eisen zijn gaan stellen zowel wat betreft meedenken over beleid als meedoen aan de uitvoering ervan. Ten tweede is de gemiddeld vrij beschikbare tijd, dus ook de tijd waarbinnen politieke participatie moet plaats vinden, de afgelopen decennia afgenomen. Veel van deze ontwikkelingen trekken een wissel op het politiek zelfvertrouwen, de assertiviteit, verbale vermogens, communicatieve en sociale vaardigheden en bureaucratische competentie van burgers, om te zwijgen van hun energie en tijd. Meer dan ooit zijn mensen aangewezen op hun eigen individuele vaardigheden en netwerken – niet
15
alleen als werknemer of als deelnemer aan het maatschappelijk verkeer - maar ook als het gaat om effectieve politieke participatie. Die vermogens en kwaliteiten zijn niet gelijk verdeeld: sociale klasse, de combinatie van opleiding, werk (met ervaring, status en netwerken die dat meebrengt) en inkomen bepalen nog steeds de politieke mogelijkheden van mensen. Als zelfs, zoals we hebben gezien, hoger opgeleiden zich alleen nog heel selectief met politieke acties bezig kunnen houden, hoeveel hoger moet de drempel dan niet zijn voor lager opgeleide, sociaal-economisch zwakkere groepen. Politieke partijen en vakbeweging die dertig jaar geleden nog een scala educatieve politieke programma’s aan leden aanboden, doen dat nauwelijks nog. Op dit gebied wordt alles gezet op het onderwijs maar als daar al iets aan wordt gedaan, dan geeft men aan ‘burgerschap’ de breedst mogelijke invulling. Dat staat dan gelijk aan aanvaardbaar sociaal handelen, ‘respect tonen’, rekening houden met anderen in de openbare ruimte. Al die nuttige, lang vanzelfsprekende attitudes, moeten kennelijk nu via het onderwijs worden verworven. Misschien is dat onvermijdelijk maar met het eigen maken van vaardigheden en attitudes die nodig zijn voor democratisch, noem het neo-republikeins, burgerschap heeft het weinig te maken. Maatschappijleer in het voortgezet onderwijs is, behalve voor leerlingen die het als eindexamenvak kiezen, uiterst marginaal gebleven. In een kennissamenleving zou zowel in formele als informele educatie, ook voor volwassenen, meer aandacht en meer aanbod moeten zijn voor het verwerven van specifieke kennis, inzicht en vaardigheden die actief democratisch burgerschap mogelijk maken. Niet per se om de mate van politieke participatie te vergroten. We hopen duidelijk gemaakt te hebben dat daar weinig kans op is. Maar wel om de grootste ongelijkheden tussen groepen burgers om effectief gebruik te kunnen maken van de vele mogelijkheden van politieke participatie, te verkleinen. Al was het maar om bewoners van achterstandwijken andere opties te bieden om een gemeentelijk besluit over de vestiging van een junkenopvang in hun buurt aan te vechten, dan geweldadige acties op het laatste moment. Februari 2008 Ivo Hartman Noten 1. Zie voor een voorbeeld van die troebelheid: Willem Velema en Hans Wansink, Vaderlands gevoel geeft richting, in: De Volkskrant, 22 december 2007. 2. NRC Handelsblad, 25 februari 2008. De politieke boodschap van die successen kan makkelijk verstaan worden als: een stevige, desnoods gewelddadige actie als een overheidsbeslissing niet bevalt, is aanmerkelijk effectiever dan geploeter met handtekeningen, lobbies en brave demonstraties. 3. Zie voor enkele oorzaken van geringe doorwerking in beleid van burgerparticipatie: Edelenbos e.a. (2006), met name hoofdstuk 6.) 4. Zie de site www.eparticipatie.nl voor de manier waarop de hooggespannen ICT-ideologie nog steeds wordt beleden. Literatuur Arend, Van der, Sonja (2007). Pleitbezorgers, procesmanagers en participanten. Interactief beleid en de rolverdeling tussen overheid en burgers in de Nederlandse democratie, Delft: Eburon. Berg, Van der, J,Th.J. & H.A.A. Molleman (1974). Crisis in de Nederlandse politiek. Alphen a/d Rijn: Samsom Uitgeverij. Boonstra, Dirk. (1980). Politiek vormingswerk en jeugdbeleid. Samsom Uitgeverij: Alphen a/d/Rijn/Brussel. Bullinga, Marcel (1995). Spinnen in het digitale Web. Politieke en maatschappelijke gevolgen van de Digitale Snelweg. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Daudt, H. & E. van der Wolk (red.) (1978). Bedreigde democratie? Assen/Amsterdam: Intermediair, Van Gorcum.
16
Dekker, Paul (2000). Politieke participatie, in: Thomassen, Jacques, Kees Aarts en Henk van der Kolk, Politieke veranderingen in Nederland 19971-1998. Den Haag: SDU. pp.77-92. Dekker, Paul (2005). De goede burger, in: Tien beschouwingen over een morele categorie. Den Haag: SCP. pp. 69-83. Dijk, Van, J.A.G.M. (1997). De netwerkmaatschappij. Sociale aspecten van nieuwe media. derde (herziene) druk. Houten/Diegem: Bohn Stafleu Van Loghum. Doorn, Van, J.A.A. & C. J.M. Schuyt (red.) (1978). De stagnerende verzorgingsstaat. Meppel: Boom. Edelenbos, Jurian, e..a. (2006). Burgers als beleidsadviseurs. Een vergelijkend onderzoek naar acht projecten van interactieve beleidsvorming bij drie departementen. Amsterdam: Instituut voort Publiek en Politiek. Hartman, Ivo & Hetty Vlug (red.) (1989). Tussen burgerschap en eigenbelang. Leiden/Amsterdam; Stichting Burgerschapskunde/ Nederlands Centrum voor Democratische Burgerschapsvorming. Hartman, Ivo. (2001). De overvraagde burger, in: De Helling, jrg 14, nr. 1. pp. 35-37. Holsteyn, Van, Joop J.M. & Josje M. de Ridder. (2005). Alles blijft anders. Nederlandse kiezers en verkiezingen in het begin van de 21e eeuw. Amsterdam: Uitgeverij Aksant. Hooghe, Marc & Dietlind Stolle. (2006) Een verschuiving van de politieke participatie. Politieke participatie en ongelijkheid 1974-2002, in: Hooghe, Marc (red.) Op zoek naar politiek. Democratie en verplaatsing van de politiek. Leuven/Voorburg: Acco. pp 23-41. Huberts, L.W. & W.J. van Noort (1989). Sociale bewegingen in de jaren negentig. Leiden: DSWO Press. Liagre Böhl, de, Herman.(1999.). Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat 1945-1990. in: H. Aerts e.a., Land van kleine gebaren. Een politieke geschiedenis van Nederland 1880-1990. Nijmegen: SUN. pp.265-342. Leyenaar, Monique. (2007). Political decision-making through deliberation, in: Delwit, Pascal e.o. (eds.) Towards DIY-Politics. Participatory and Direct Democracy at the Local level in Europe. Brugge: Vanden Broele Publishers. pp. 297-320. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2000). Evaluatierapport Rogervanboxtel.nl. Directie Voorlichting en Communicatie. Den Haag: Ministerie van BZK. NOTA (1992). Nederlandse Organisatie voor Technologisch Aspectenonderzoek. Orwell of Athene. Democratie en informatiesamenleving. Den Haag: SDU uitgeverij. Ploeg, Van der, Rick & Chris Veenemans (red.). (2001). De burger als spin in het web. Essays over het verdwijnen van plaats en afstand in de informatiesamenleving. Den Haag: SDU Uitgevers. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2000). Ver weg en dichtbij. Over hoe ICT de samenleving kan verbeteren. Den Haag: RMO. Rathenau Instituut. (1995). Een kwestie van toegang. Bijdragen aan het debat over het publieke domein van de informatievoorziening. Amsterdam: Cramwinkel. Schudson, M. (1998). The Good Citizen. New York: Free Press Sociaal en Cultureel Planbureau. (2004). Sociaal en Cultureel Rapport 2004. Den Haag: SCP. Hoofdstuk 4. Democratie en civil society. pp. 179-221. Sociaal en Cultureel Planbureau (2006). De tijd als spiegel. Hoe Nederlanders hun tijd besteden. Den Haag: SCP. Sociaal en Cultureel Planbureau (2007). De Sociale staat van Nederland 2007. Den Haag: SCP. hoofdstuk 3, Het opinieklimaat. pp. 57-83. Sunnier, Thijl, e.a. (red.) (2000). Emancipatie en subcultuur. Sociale bewegingen in Nederland en België. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek. Vis, Jan.C.P.M. (2007). Maatschappijleer en haar integratie in het voortgezet onderwijs. Groningen: Universitair OnderwijsCentrum. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1992) Eigentijds burgerschap. Den Haag: SDU Uitgeverij.
17
