Budgetbeheer in de minnelijke schuldhulpverlening

Op weg naar effectieve schuldhulp

Budgetbeheer in de minnelijke schuldhulpverlening Quickscan naar knelpunten en oplossingen

Gemeenten en Schuldhulpverlening

Voorwoord

De schuldhulpverlening is flink in beweging. Door de economische crisis raken meer mensen in financiële problemen en veranderen aard en omvang van de schulden. Schuldhulpverlening wordt hierdoor complexer, terwijl de uitvoering vaak beter kan en gemeenten naar verwachting de komende jaren over minder middelen beschikken. Zij staan voor de uitdaging om meer te doen met minder. Schulden zijn de afgelopen jaren hoger geworden en het aantal schuldeisers per schuldenaar is gestegen. Waren het voorheen vooral mensen met lage inkomens of een uitkering die tot de risicogroep behoorden, nu treft het ook hogere inkomensgroepen waarin mensen hun baan verliezen terwijl ze een hoge hypotheek hebben. Omdat meer dan 20% van de schuldenaren ouders met kinderen zijn, is de kans op sociale uitsluiting van kinderen groter geworden. Daar komt bij dat uit onderzoek is gebleken dat de uitvoering van schuldhulpverlening in veel gevallen voor verbetering vatbaar is. Al met al reden genoeg om schuldhulpverlening effectiever te maken. Tegen deze achtergrond is de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ingediend. De wet omschrijft ‘wat’ gemeenten moeten realiseren, maar niet ‘hoe’: het laat de vaststelling en de uitvoering van lokaal beleid over aan gemeenten. Zij zijn regisseur van het beleid en bepalen met ketenpartners wie welke rol heeft in de uitvoering. Om schuldhulpverlening effectiever te maken is het programma ‘Op weg naar effectieve schuldhulp’ gestart. In het programma werken Nibud, VNG, Divosa, MOgroep, NVVK, Wijzer in geldzaken en SZW samen. Deze organisaties vertegenwoordigen het brede werkveld van gemeentelijke schuldhulpverlening. Het programma wil gemeenten en haar partners ondersteunen bij het ontwikkelen, vaststellen, uitvoeren en bijstellen van beleid. Daarvoor zijn onder meer handreikingen en onderzoeken beschikbaar. Het programma ‘Op weg naar effectieve schuldhulp’

brengt alle producten en activiteiten en verdere relevante informatie voor gemeenten en haar partners over schuldhulpverlening bij elkaar op de portal www.effectieveschuldhulp.nl. In de maandelijkse nieuwsbrief is ruimte voor opinie, inspiratie en nieuws rondom effectievere schuldhulpverlening en de voortgang van de behandeling van het wetsvoorstel. U kunt zich abonneren via de portal.

Auteurs A.C. Kerckhaert MSc drs. L.S. De Ruig Een onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Inhoud Voorwoord

2

1 Samenvatting voor gemeenten

5

2 Waarom een onderzoek naar budgetbeheer?

8

3 Budgetbeheer: context en Wet financieel toezicht

11

4 Problemen bij budgetbeheerorganisaties

17

5 Oplossingsrichtingen: verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie

24

6 Oplossingsrichtingen: openen van rekeningen op naam van de cliënt 27

1

Samenvatting voor gemeenten

1.1 Budgetbeheer 1

Budgetbeheer is een veelgebruikt instrument binnen de schuldhulpverlening. Bij budgetbeheer wordt iemand aangesteld die het budget van de cliënt beheert. Deze beheerder ontvangt het inkomen en verzorgt de noodzakelijke betalingen zodat geen nieuwe schulden ontstaan. Doel is het voorkomen van nieuwe schulden en het geven van tijd om de schuldenaar nieuwe (financiële) vaardigheden aan te leren of afgeleerde vaardigheden weer op te pakken. De organisatie die budgetbeheer uitvoert kan onderdeel zijn van een gemeente, in opdracht van de gemeente werken of geheel losstaan van de gemeente. In de laatste gevallen gaat het vaak om private organisaties die via een aanbestedingstraject door gemeenten zijn geselecteerd, om welzijnsorganisaties die een subsidierelatie met de gemeente hebben of om private organisaties waarnaar gemeenten cliënten verwijzen die niet bij de gemeente terecht kunnen. Ook zijn er budgetbeheerorganisaties die geheel buiten het kader van de gemeentelijke schuldhulpverlening werken. De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening geeft gemeenten een regierol bij het uitvoeren van minnelijke schuldhulpverlening. Ook over de manier waarop budgetbeheer georganiseerd wordt, nemen gemeenten beslissingen. Gemeenten zijn zich nu aan het herbezinnen op de uitvoering van budgetbeheer. Ze willen budgetbeheer een meer tijdelijk karakter geven en cliënten sneller zelf de regie terug geven. Een organisatie die budgetbeheer uitvoert dient daarbij rekening te houden met de verbodsbepaling uit artikel 3:5 van de Wet op het financieel toezicht (Wft). Deze wet bevat het verbod om opvorderbare gelden aan te trekken, ter beschikking te krijgen of ter beschikking te hebben van het publiek. Doel hiervan is het beschermen van de eigendomsrechten van het publiek met betrekking tot de aan derden in ontvangst gegeven opvorderbare gelden. Het verbod van artikel 3:5 Wft is 1

Begrippen en definities staan toegelicht in paragraaf 2.5 van het rapport (hoofdstuk 2).

onder andere niet van toepassing op banken en regionale of lokale overheden, zoals gemeenten. In de minnelijke schuldhulpverlening zijn budgetbeheeractiviteiten alleen mogelijk als: • De gemeente of gemeentelijke kredietbank budgetbeheer zelf uitvoert. Het verbod van artikel 3:5 van de Wft is namelijk niet van toepassing op gemeentelijke instellingen. • De private budgetbeheerder een ontheffing van artikel 3:5 van de Wft heeft verkregen van De Nederlandsche Bank (DNB). Hiervoor is een overheidsgarantie of een bankgarantie benodigd. Dat betekent dat de bank of de overheidsinstelling garant staat voor het beheerde geld van cliënten. • De private budgetbeheerder gebruikmaakt van rekeningen op naam. Het beheerde geld blijft dan op naam staan van de cliënt en is bij faillissement van de budgetbeheerder dus niet opvorderbaar.

1.2 Knelpunten

Veel private budgetbeheerorganisaties ervaren knelpunten bij de uitvoering van budgetbeheeractiviteiten. Ze kunnen niet of met moeite producten van banken afnemen voor de uitvoering van budgetbeheeractiviteiten. Banken openen bijvoorbeeld geen rekeningen op naam (zie boven: situatie 3) of verstrekken geen bankgarantie (zie boven: situatie 2). Hoe komt dat? Budgetbeheerorganisaties ervaren problemen bij het verkrijgen van een garantie, omdat de premie voor de bankgarantie volgens de organisaties financieel niet haalbaar is. Organisaties ervaren problemen bij het openen van rekeningen op naam omdat banken vanuit praktische, commerciële en juridische overwegingen terughoudend zijn bij het aanbieden van specifieke diensten aan budgetbeheerders. Deze problemen nemen toe, omdat het aantal cliënten in budgetbeheer stijgt en dus ook de som van het beheerde geld. Dit betekent dat budgetbeheerders vaker rekeningen op naam moeten openen en/of een grotere bank- of overheidsgarantie nodig hebben voor het beheerde geld. In deze situatie kiezen sommige budgetbeheerorganisaties

6


voor financiële constructies waarmee het verbod van artikel 3:5 Wft wordt overtreden. Andere organisaties werken met constructies waarmee dat verbod niet wordt overtreden, maar die om andere redenen niet lang houdbaar zijn. Deze organisaties vallen onder het toezicht van DNB. Goed beschouwd moeten deze organisaties hun activiteiten staken, omdat zij in strijd met artikel 3:5 van de Wft opereren. Dit vormt een risico voor het aanbod van budgetbeheer door private budgetbeheerders en voor de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening. Als banken bovendien terughoudend blijven of terughoudender worden met het openen van rekeningen op naam, komt het aanbod van budgetbeheer door private budgetbeheerders die nu wel conform artikel 3:5 werken, ook onder druk te staan. In de gemeenten die private budgetbeheerorganisaties inhuren vormt dit een risico voor de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening. Als gemeenten en private budgetbeheerders geen alternatief vinden, moeten de budgetbeheeractiviteiten mogelijk worden stopgezet, waardoor de doorlooptijden in de schuldhulpverlening mogelijk toenemen, omdat het lastig wordt een financieel stabiele situatie bij schuldenaren te creëren. Ook kunnen sommige schuldeisers hun medewerking aan het minnelijke traject mogelijk staken. Een ander risico is dat er sneller wordt doorverwezen naar het veel kostbaarder en ingrijpender beschermingsbewind.

1.3 Oplossingen

In de praktijk van budgetbeheer is een aantal oplossingsrichtingen aangetroffen voor de genoemde knelpunten. Deze oplossingsrichtingen bieden gemeenten inzicht hoe het aanbod van budgetbeheer is te garanderen.

•

Een private budgetbeheerorganisatie heeft een ontheffing voor een derdengeldrekening voor enkel het beheer van gelden verkregen. De bankgarantie daarvoor is relatief laag, omdat er op beheerrekeningen minder geld staat dan op spaarrekeningen. Het sparen voor aflossing van schulden is ondergebracht bij een gemeentelijke instelling (vrijgesteld van het verbod op het aantrekken en aanhouden van opvorderbare gelden).

Een andere oplossing geopperd door respondenten is bonafide budgetbeheerders – net als Wsnp-bewindvoerders – te ontheffen van artikel 3:5 van de Wft. Hiertoe dient een wettelijk toetsingskader ontwikkeld te worden en een landelijk register opgesteld te worden (zoals ook het geval is bij bewindvoerders in de Wsnp). Dit is een complex en langdurig traject waaraan politieke keuzes ten grondslag liggen. Daarmee ligt deze oplossing buiten het bereik van de individuele gemeente.

Openen van rekeningen op naam De volgende manieren zijn in de praktijk beproefd teneinde rekeningen op naam te laten openen door banken: • Onderhandelen en afspraken maken met banken. Het blijkt dat sommige budgetbeheerorganisaties met succes onderhandelen en afspraken maken met banken over de voorwaarden waaronder het openen van rekeningen op naam mogelijk is. Lidmaatschap van brancheorganisatie BPBI helpt sommige organisaties om beheerrekeningen te kunnen openen. • Gemeente of brancheorganisatie stelt kwaliteitseisen aan de organisatie die budgetbeheer uitvoert. Denk aan eisen over de solvabiliteit, de eigendomsverhoudingen. De kwaliteitseisen zijn herkenbaar voor de bank. Dit wekt vertrouwen.

Openen van een derdengeldrekening De volgende manieren zijn in de praktijk beproefd om een bank- of overheidsgarantie te verkrijgen zodat een derdengeldrekening is te openen waarop het geld van cliënten wordt beheerd: • Een groep gemeenten gaat borg staan voor het te beheren geld. Deze oplossing ligt voor de hand als de budgetbeheerorganisatie een subsidierelatie met deze gemeenten heeft. Gemeenten en private budgetbeheerorganisaties vinden het niet wenselijk als de gemeenten het ondernemersrisico van private partijen geheel overneemt.

Sommige oplossingen zijn nog niet beproefd, maar wel geopperd en mogelijk teneinde rekeningen op naam te laten openen door banken: 2 • Het convenant basisbankdiensten stelt dat iedereen in Nederland kan beschikken over een basisbankrekening. Het convenant heeft echter geen betrekking op het openen van beheerrekeningen in het kader van budgetbeheer. Een oplossing die buiten het bereik van individuele ge2

Het recht op een basisbankrekening wordt in de toekomst opgenomen in de Wft. De streefdatum is dit per 1 januari 2013 in te laten gaan.

7

•

meenten ligt, maar wel relevant is voor gemeenten, is het uitbreiden van het convenant. Brancheorganisaties kunnen mogelijk afspraken maken over het openen van rekeningen op naam in het kader van budgetbeheer. Een andere oplossing die buiten het bereik van individuele gemeenten ligt, is het opstellen van een eenduidig kwaliteitskader voor budgetbeheer. Nu er geen heldere eisen zijn voor budgetbeheerorganisaties, kunnen banken een eigen afweging maken om geen producten aan te bieden aan budgetbeheerorganisaties. Met één duidelijk kader is er maar één manier om te bekijken of een bank met een bepaalde organisatie in zee gaat.

1.4 De rol van gemeenten en andere organisaties

De oplossingen spelen zich op verschillende beleidsniveaus af. We zetten uiteen wie op welke niveaus wat kan doen om de oplossingen optimaal te laten werken.

Gemeenten Het is van belang dat gemeenten kennisnemen van de hier geschetste problematiek rondom budgetbeheer en nagaan in hoeverre dit in de eigen gemeente een bedreiging vormt voor het aanbod van budgetbeheer en de effectiviteit van schuldhulpverlening. Dit vraagstuk past goed binnen de bredere strategische herbezinning op schuldhulpverlening en budgetbeheer waar veel gemeenten momenteel mee bezig zijn. Vooral gemeenten die private budgetbeheerorganisaties inzetten of willen gaan inzetten voor de uitvoering van budgetbeheer, zullen goed moeten nadenken of er gewerkt kan worden conform artikel 3:5 van de Wft en of lokale banken wel bereid zijn producten aan te bieden voor de budgetbeheerorganisatie. Door het stellen van kwaliteits- en solvabiliteitseisen aan budgetbeheerorganisaties kan de gemeente hier enige invloed op uitoefenen. Banken zijn dan eerder bereid om producten aan te bieden.

Gemeenten kunnen er ook voor kiezen om (samen met andere gemeenten) borg te gaan staan voor het beheerde geld van de cliënten van een budgetbeheerorganisatie. Succesfactor voor deze constructie is accurate informatievoorziening van de budgetbeheerorganisatie richting gemeenten over prestaties en resultaten. Dit vergroot het draagvlak voor de borgstelling. Deze oplossing ligt met name voor de hand als de (semipublieke) budgetbeheerorganisatie als welzijnsinstelling een subsidierelatie met deze gemeenten heeft. Gemeenten en private budgetbeheerorganisaties vinden het niet wenselijk als de gemeenten het ondernemersrisico van private partijen geheel overneemt. Gemeenten willen liever geen nieuwe financiële risico’s aangaan in tijden van bezuinigingen. Private budgetbeheerders verwachten dat het garant staan door gemeenten leidt tot toenemende invloed op het bedrijfsbeleid.

Individuele budgetbeheerorganisatie Voor de individuele budgetbeheerorganisatie is het belangrijk samen te werken met banken en andere ketenpartners. Samenwerkingsafspraken zijn succesvol wanneer banken en ketenpartners inzicht krijgen in processen en prestaties van de organisatie.

Brancheorganisaties Een mogelijke oplossing is het uitbreiden van het convenant Basisbankdiensten tot een convenant dat ook betrekking heeft op budgetbeheeractiviteiten. Partijen gaan met elkaar om tafel, zien elkaars belangen en zoeken naar een gedeeld belang. Het opstellen van een kwaliteitskader voor budgetbeheer kan onderdeel zijn van het convenant. Daarbij kan worden aangesloten bij de bestaande NEN-normen of Gedragscode die partijen hebben opgesteld. Een onafhankelijke derde houdt toezicht op naleving van de afspraken.

2 2.1

Waarom een onderzoek naar budgetbeheer?

Aanleiding

Vanuit de zorgplicht voor hun inwoners helpen gemeenten bij het oplossen van problematische schulden. Gemeenten hanteren daarbij verschillende instrumenten. Een veelgebruikt instrument binnen de schuldhulpverlening is budgetbeheer, ook wel inkomensbeheer genoemd. Bij budgetbeheer wordt iemand aangesteld die het budget van de cliënt beheert. Deze beheerder ontvangt het inkomen en verzorgt de noodzakelijke betalingen zodat geen nieuwe schulden ontstaan. Budgetbeheer maakt vaak onderdeel uit van een schuldregeling of schuldsanering. Doel is het voorkomen van nieuwe schulden en het geven van tijd om de schuldenaar nieuwe (financiële) vaardigheden aan te leren of afgeleerde vaardigheden weer op te pakken. Organisaties die de budgetbeheerders vertegenwoordigen signaleren knelpunten bij het openen van rekeningen voor budgetbeheer bij banken. Banken openen om diverse redenen niet altijd beheerrekeningen voor deze cliënten. Bijkomend probleem is dat private budgetbeheerders alleen onder bepaalde voorwaarden gelden van derden in beheer mogen hebben. De organisaties kunnen vaak niet aan deze voorwaarden voldoen. Het gevolg is dat deze organisaties beperkt worden in het uitvoeren van budgetbeheer. Het aanbod van budgetbeheer komt mogelijk onder druk te staan.

2.2

Vraagstelling

Om meer zicht te krijgen op aard en omvang van de knelpunten rond het uitvoeren van budgetbeheer en het openen van budgetbeheerrekeningen heeft het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een onderzoek uit laten voeren waarvan dit rapport verslag doet. Naast een analyse van de problematiek biedt dit rapport ook oplossingsrichtingen voor gemeenten en budgetbeheerorganisaties binnen het huidige wettelijke kader. Uit de enquête onder budgetbeheerorganisaties is gebleken dat de meeste knelpunten worden ervaren rond het aantrekken van opvorderbare gelden.

De nadruk in dit onderzoek ligt dan ook op deze problematiek. Samengevat is de volgende drieledige doelstelling voor het onderzoek geformuleerd: • Inzicht in de aard, urgentie, omvang en oorzaken van problemen betreffende het beheer van middelen op een beheerrekening. • Inzicht in mogelijke oplossingsrichtingen voor de verschillende problemen binnen het huidige wettelijke kader. • Gemeenten/budgetbeheerorganisaties handvatten bieden om zelf aan de slag te gaan om oplossingen voor gesignaleerde problemen te vinden.

Onderzoeksvragen Op basis van bovenstaande doelstelling zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: • Welke problemen ervaren gemeenten en budgetbeheerorganisaties ten aanzien van budgetbeheer en het beheer van middelen op een beheerrekening? • Hoe urgent zijn deze problemen? Wat is de omvang van de problemen? Hoeveel gemeenten/schuldhulpverlenende instanties hebben hiermee te maken? In hoeverre belemmeren deze problemen een effectieve en efficiënte uitvoering van schuldhulpverlening in het algemeen en budgetbeheer in het bijzonder? • Welke oorzaken liggen ten grondslag aan de gesignaleerde problematiek? • Welke oplossingen worden in de praktijk van schuldhulpverlening al toegepast of zijn bedacht? • In hoeverre werken de gekozen oplossingen? Waardoor? • Welke oplossingsrichtingen en handvatten voor gemeenten/schuldhulpverlenende zijn nodig gezien de (urgentie van de) problematiek en de ervaringen met de al toegepaste oplossingen?

9

2.3

Opzet van het onderzoek

Het onderzoek is te kenschetsen als een quickscan, waarbij in een relatief beperkte tijd met een relatief eenvoudige onderzoeksopzet antwoord is gezocht op de onderzoeksvragen. Allereerst is een deskresearch uitgevoerd waarbij belangrijke documenten en wetteksten zijn bestudeerd. Ook zijn gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van: • de brancheorganisatie voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren NVVK • de Branchevereniging van Professionele Bewindvoerders en Inkomensbeheerders BPBI • de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) • de vereniging van managers van sociale diensten Divosa • de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) • het ministerie van Financiën. Vervolgens is een enquête uitgezet onder leden van de NVVK, BPBI en de Maatschappelijke Ondernemers Groep (MOGroep). Aan de enquête hebben 55 organisaties meegedaan. De cliënten van deze organisaties zijn afkomstig uit 218 verschillende gemeenten. De uitkomsten van de enquête leverde cijfermatige informatie op over de omvang van de problematiek en de mate waarin gemeenten en schuldhulpverlenende organisaties oplossingen bedenken en toepassen. Vervolgens zijn bij zes organisaties die te maken hebben met de problematiek en/of interessante oplossingen hebben bedacht voor de knelpunten casestudies uitgevoerd. Er zijn gesprekken gevoerd met de beleidsverantwoordelijke van de gemeente (indien budgetbeheer plaatsvindt in het kader van de minnelijke schuldhulpverlening) en de budgetbeheerorganisatie. Hieruit is informatie verkregen voor het beschrijven van de oplossingsrichtingen en de handvatten voor organisaties. De volgende typen organisaties zijn opgenomen in het onderzoek: • Twee welzijnsorganisaties/maatschappelijk werk die budgetbeheer in opdracht van één of meer gemeenten uitvoeren. • Eén landelijk opererende private budgetbeheerorganisatie die budgetbeheer in opdracht van meerdere gemeenten uitvoert. • Eén landelijke opererende private budgetbeheerorganisatie die geheel los van gemeenten budgetbeheer uitvoert.

•

•

Eén lokaal opererende private budgetbeheerorganisatie die in opdracht van cliënten werkt die zijn doorverwezen door de gemeente. Eén gemeente die het budgetbeheer zelf uitvoert.

2.4

Begrippen en definities

In dit rapport komt een aantal begrippen en definities voor die sommige lezers misschien niet goed kennen. Hieronder zijn ze opgesomd en gedefinieerd. •

•

• •

•

• •

Artikel 3:5 van de Wft. Artikel uit de Wet op het financieel toezicht dat regelt dat het verboden is om opvorderbare gelden van particulieren aan te trekken, ter beschikking te verkrijgen of ter beschikking te hebben. Het verbod geldt niet voor onder andere banken, gemeenten en gemeentelijke kredietbanken. Het doel van de Wft is het vastleggen van de verantwoordelijkheden van financiële dienstverleners ter bescherming van de consument. Bankgarantie. De bank staat garant voor (een deel van) de opvorderbare gelden die de budgetbeheerorganisatie in beheer heeft voor cliënten. Beheerrekening. De bankrekening waarop de budgetbeheerder de vaste lasten van de cliënt beheert. Bewindvoerder. Degene die is aangewezen om het vermogen, de schulden, de inkomsten en de uitgaven van een cliënt te beheren en erover te beschikken. Een bewindvoerder in het kader van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) is aangewezen door de rechter en treedt gedurende de periode waarin de Wsnp voor de schuldenaar van kracht is op als bewindvoerder. Er zijn ook bewindvoerders die beschermingsbewind uitvoeren. De kantonrechter spreekt een dergelijk bewind uit als de betrokkene niet in staat is zelfstandig zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk te behartigen. Budgetbeheerder. Degene die is aangesteld om namens de cliënt tijdelijk de inkomsten en uitgaven te beheren. De budgetbeheerder wordt ook wel inkomensbeheerder genoemd. Vaak vindt budgetbeheer plaats binnen de minnelijke schuldhulpverlening. Derdengeldrekening. Een bankrekening waarop de gelden van meerdere cliënten (derden) worden beheerd. Leefgeldrekening. De bankrekening waarop de cliënt

10

•

•

•


(meestal) een beperkte hoeveelheid geld ontvangt om van te leven (voor boodschappen en dergelijke). Ontheffing. Een individuele toestemming van De Nederlandsche Bank om budgetbeheeractiviteiten uit te voeren. DNB verleent onder voorwaarden ontheffing van het wettelijke verbod op het aantrekken, ter beschikking verkrijgen of ter beschikking hebben van opvorderbare gelden van particulieren. Spaarrekening. De bankrekening waarop de budgetbeheerder geld van de cliënt stort om te sparen voor een schuldregeling met schuldeisers. Vrijstellingsregeling. Een categoriale regeling die bepaalde typen organisaties en personen (zoals Wsnpbewindvoerders) vrijstelt van artikel 3:5 van de Wft.

2.5

Leeswijzer

Dit rapport beschrijft het wettelijk kader en de context van budgetbeheer (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 komen omvang en oorzaken van knelpunten aan bod waar gemeenten en budgetbeheerorganisaties mee te maken krijgen. De focus ligt op problemen bij het openen van derdengeldrekeningen en rekeningen op naam. Hoofdstuk 5 en hoofdstuk 6 staan in het teken van de in de praktijk beproefde oplossingsrichtingen voor de knelpunten.

3

Budgetbeheer: context en Wet financieel toezicht

In veel gemeenten is budgetbeheer onderdeel van een minnelijk schuldhulpverleningstraject. Gemeenten kunnen budgetbeheer daarbij op verschillende manieren organiseren. Een belangrijk kader voor budgetbeheeractiviteiten is de Wet op het financieel toezicht. Bepalend voor het kader waarbinnen budgetbeheer wordt uitgevoerd zijn tevens ontwikkelingen in de context, zoals een groeiend aantal schuldenaren en een groeiende private markt voor budgetbeheer.

•

3.1

Organisatievormen en gemeentelijke verantwoordelijkheid

Organisatie van budgetbeheer

Plaatsbepaling Budgetbeheer, ook wel inkomensbeheer genoemd, is een veelgebruikt instrument binnen de gemeentelijke schuldhulpverlening. Bij budgetbeheer wordt iemand aangesteld die het budget van de cliënt beheert. Deze beheerder ontvangt het inkomen en verzorgt de noodzakelijke betalingen zodat geen nieuwe schulden ontstaan. Doel is het voorkomen van nieuwe schulden en het geven van tijd om de schuldenaar nieuwe (financiële) vaardigheden aan te leren of afgeleerde vaardigheden weer op te pakken. Dat betekent dat budgetbeheer meestal een tijdelijk karakter heeft (maximaal drie jaar), om te bevorderen dat de schuldenaar weer zelfstandig zijn financiën kan regelen. Budgetbeheer is een belangrijk instrument in het effectiever maken van schuldhulpverlening. De effectiviteit is niet empirisch bewezen, maar het is wel aannemelijk dat budgetbeheer 3 bijdraagt aan een grotere effectiviteit via de volgende wegen: • In de eerste plaats haken schuldenaren minder vaak af in het minnelijke traject omdat budgetbeheer rust brengt in hun financiële situatie. • In de tweede plaats werken crediteuren vaker mee bij toepassing van budgetbeheer omdat ze zeker weten dat een schuldenaar zijn verplichtingen nakomt.

Soorten budgetbeheer NVVK-leden bieden drie vormen van budgetbeheer aan. Ook veel andere organisaties volgen deze drie varianten: 3

Hiemstra & de Vries, Schulden? De gemeente helpt. Naar een effectievere gemeentelijke schuldhulpverlening, 2008.

•

•

Budgetbeer Basis. De budgetbeheerder betaalt huur of hypotheek en ziektekosten. De andere rekeningen betaalt de cliënt zelf. Budgetbeheer Plus. De budgetbeheerder betaalt huur of hypotheek, ziektekosten en één andere betaling. De andere rekeningen betaalt de cliënt zelf. Budgetbeheer Totaal. De budgetbeheerder betaalt huur of hypotheek, ziektekosten en de andere rekeningen uit het budgetplan.

In de minnelijke schuldhulpverlening bestaan veel verschillende organisatievormen. Ook budgetbeheer is zeer verschillend georganiseerd. Het eerder beschreven onderscheid tussen private budgetbeheerders enerzijds en publieke budgetbeheerders (gemeenten en gemeentelijke kredietbanken) is in de praktijk te simpel. Aangezien gemeenten met de Wet gemeen4 telijke schuldhulpverlening verantwoordelijk zijn voor de lokale schuldhulpverlening, ligt het voor de hand om organisatievormen af te leiden van het opdrachtgeverschap van gemeenten. Tijdens het onderzoek is duidelijk geworden dat er vier organisatievormen zijn: • De gemeente of de gemeentelijke kredietbank voert budgetbeheer zelf uit. In sommige gevallen werkt de gemeente hiervoor met ingehuurde (gedetacheerde) budgetbeheerders van private organisaties die gebruikmaken van de faciliteiten van de gemeente of gemeentelijke kredietbank. Budgetbeheer is hierbij een directe verantwoordelijkheid van de gemeente. • De gemeente gaat als opdrachtgever een overeenkomst aan met een organisatie die voor die gemeente budgetbeheer uitvoert. Dat kan bijvoorbeeld maatschappelijk werk zijn die binnen een subsidierelatie al jaren hiervoor verantwoordelijk is, of het kan een private organisatie zijn die via een aanbestedingstraject is geselecteerd en voor een bepaalde periode het budgetbeheer uitvoert. Ook hierbij valt budgetbeheer onder directe verantwoordelijkheid van de gemeente. De gemeente kan in de overeenkomst bij4

Treedt per 1 juli 2012 in werking.


12

•

•

voorbeeld prestatie- en kwaliteitseisen stellen. De gemeente verstrekt bijzondere bijstand aan een inwoner omdat deze inwoner budgetbeheer afneemt van een organisatie die budgetbeheer uitvoert, maar hiertoe geen opdracht van de gemeente heeft. Dit is een indirecte verantwoordelijkheid van de gemeente. Die indirecte verantwoordelijk is in de praktijk bijvoorbeeld te zien doordat sommige gemeenten een voorselectie maken van de budgetbeheerders waarvan inwoners gebruik kunnen maken. Een organisatie die budgetbeheer uitvoert brengt hiervoor geld in rekening bij cliënten. Hiervoor wordt geen bijzondere bijstand verstrekt, de cliënt betaald hier zelf voor (soms via eigen middelen, soms via de werkgever, een Persoonsgebonden budget (PGB) of een charitatief fonds). Dit is geen verantwoordelijkheid van de gemeente. Gemeenten hebben hierbij vaak wel een verwijsfunctie.

Figuur 3.1

Deze organisatievormen komen in één gemeente soms tegelijk voor. Het kan bijvoorbeeld zijn dat de kredietbank budgetbeheer uitvoert (eerste organisatievorm), maar bijzondere of moeilijke gevallen die niet door de kredietbank zijn te helpen, doorverwezen worden naar een private organisatie (vierde organisatievorm).

3.2 Veranderingen in de omgeving Cliënten: toenemend gebruik en veranderende doelgroep Het gebruik van budgetbeheer neemt toe. Afgaande op de cijfers van de NVVK steeg het gebruik in de afgelopen jaren van 44.000 lopende rekeningen op 31 december 2007 naar 63.000 lopende rekeningen op 31 december 2010 (zie figuur 3.1).

Aantal budgetbeheerrekeningen lopend bij NVVK-leden op 31 december van het jaar

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0 2007

2008

2009

2010

Bron: Jaarverslagen NVVK 2007-2010

Naast een toenemend gebruik signaleren schuldhulpverleners dat schuldenproblematiek niet slechts een probleem is van lage inkomensgroepen en uitkeringsgerechtigden. Steeds meer

werknemers, ondernemers en mensen met een eigen woning melden zich. Voor deze groepen is het soms moeilijk om hun levensstijl aan te passen aan een structureel lager inkomen.

13

Problemen met budgetbeheer ontstaan bijvoorbeeld als cliënten geld opnemen dat voor aflossing van de schulden gespaard wordt.

Gemeenten: effectiever werken en focus op zelfredzaamheid De economische crisis en de daaruit voortvloeiende bezuinigingen dwingen gemeenten en uitvoeringsorganisaties om hun budgetten te korten en de inzet van hun personeel te overwegen. Het is daarom onvermijdelijk dat zij kritisch kijken naar hun schuldhulpverlening, met als doel de dienstverlening efficiënter en effectiever in te richten. De introductie van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening versterkt dit proces. Deze wet is bedoeld om de gemeentelijke schuldhulpverlening effectiever te maken. Het wetsvoorstel voorziet vooral in een omschrijving van ‘wat’ de gemeente moet realiseren. Het ‘hoe’ bepaalt de gemeente zelf. Gemeenten staan voor een tweeledige uitdaging: meer schuldenaren effectieve hulp bieden en efficiënter omgaan met middelen. In gemeenten waarmee is gesproken gaat kostenbesparing op budgetbeheer vaak hand in hand met een inhoudelijke heroriëntatie, waarbij de financiële zelfredzaamheid van cliënten voorop staat. Gemeenten onderzoeken manieren om budgetbeheer een meer tijdelijk karakter te geven en cliënten sneller zelf de regie terug te geven of helemaal niet over te nemen. Private budgetbeheerorganisaties merken dat gemeenten vaker budgetbegeleiding willen inzetten naast het pure financiële stuk van budgetbeheer.

Markt: private schuldbemiddeling gestimuleerd Schuldhulpverlening en budgetbeheer waren tot enkele jaren geleden vooral een aangelegenheid van gemeenten en gemeentelijke kredietbanken. De private markt is echter groeiende. De private markt bestaat onder andere uit organisaties die budgetbeheer aanbieden en vaak ook andere schuldgerelateerde activiteiten uitvoeren. Enkele wat grotere organisaties zijn Plangroep, Sociaal.nl, Modus Vivendi, SVF, Aktiva en Zuidweg & partners. Vaak zijn deze organisaties lid van de NVVK en/of van de BPBI. Verder zijn er organisaties die zich vooral richten op bewindvoering, maar daarnaast budgetbeheer aanbieden. Vaak zijn deze organisaties alleen lid van de BPBI. Ten slotte bestaat de markt uit een semipubliek deel waar maatschappelijke ondernemingen en welzijnsorganisaties

actief zijn. Veelal zijn deze organisaties lid van de MOgroep. Minister Verhagen van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft maatregelen aangekondigd om private schuldbemiddelaars toe te staan tegen een vergoeding schuldbemiddeling te verrichten, mits zij voldoen aan enkele strikte voor5 waarden. De gedachte hierachter is dat de behoefte aan schuldbemiddeling toeneemt terwijl gemeenten waarschijnlijk niet alle schuldenaren (direct) kunnen helpen.

Conclusie: de belangrijkste tendensen De belangrijkste tendensen zijn: • Een toenemend aantal schuldenaren en een toenemende groep ‘complexe’ gevallen uit de hogere inkomens. • Efficiënter werkende gemeenten, wat vooral tot uiting komt in kostenbesparing en een inhoudelijke heroriëntatie. Gemeenten kijken kritischer naar de inzet van budgetbeheer. • Een groeiende private markt en een debat over stimulering van private schuldhulpverlening. Door deze veranderingen in de omgeving zal het gebruik van budgetbeheer waarschijnlijk niet afnemen. Bovendien valt te verwachten dat de private markt groeit.

3.3 Budgetbeheer en de Wet op het financieel toezicht Artikel 3:5 van de Wft Budgetbeheeractiviteiten vallen meestal onder het verbod op het aantrekken van opvorderbare gelden zoals geregeld in artikel 3:5 van de Wet op het financieel toezicht (Wft).6 Het verbod geldt niet voor onder andere banken, gemeenten en gemeentelijke kredietbanken. Het doel van de Wft is het vastleggen van de verantwoordelijkheden van financiële dienstverleners ter bescherming van de consument.

5 6

Brief van 16 december 2011 ‘Schuldbemiddeling door private partijen’ van de Minister van EL&I. Deze paragraaf is gebaseerd op de Factsheet Budgetbeheeractiviteiten van DNB. Zie: http://www.toezicht.dnb.nl/2/50-202242.jsp

14


Vrijstellingsregeling Bepaalde typen organisaties en personen zijn vrijgesteld van het verbod in artikel 3:5 van de Wft. Zo geldt er een vrijstelling voor één speciale categorie van schuldhulpverleners, namelijk bewindvoerders die de schuldsanering in het kader van de Wet schuldsanering natuurlijk personen (Wsnp) uitvoeren. Deze vrijstelling geldt alleen voor bewindvoerders die ingeschreven staan in het landelijk register dat wordt aangehouden door de Raad voor Rechtsbijstand.

Ontheffing Organisaties die geen gemeente of gemeentelijke kredietbank zijn en ook geen bewindvoerder in het kader van de Wsnp, kunnen bij De Nederlandsche Bank (DNB) een ontheffing aanvragen om toch budgetbeheeractiviteiten uit te kunnen voeren. Voor het verkrijgen van een ontheffing is onder andere een garantiestelling nodig die garandeert dat de budgetbeheerder alle verplichtingen kan nakomen. Die garantie kan worden aangevraagd bij een bank of bij een overheid. Een overheidsgarantie houdt in dat de gemeente garant staat voor het saldo van het beheerde geld. Een bankgarantie houdt in dat een bank dit doet.

Rekeningen op naam van cliënten Het verbod om opvorderbare gelden aan te trekken wordt niet overtreden als de rekeningen op naam van de cliënten staan. In dit geval machtigen de cliënten de budgetbeheerder om namens hen voor overmakingen zorg te dragen. Hierbij geldt dat al het financiële verkeer van een cliënt te allen tijde via de individuele bankrekening van de cliënt dient te geschieden.

Mogelijkheden in de minnelijke schuldhulpverlening Uit het bovenstaande blijkt dat er een duidelijk onderscheid gemaakt moet worden tussen Wsnp-bewindvoerders enerzijds en budgetbeheerders anderzijds. Voor budgetbeheerders, die vaak in het minnelijke traject actief zijn, gelden andere regels dan voor geregistreerde bewindvoerders in het wettelijke schuldsaneringstraject. Daarnaast is er een duidelijk onderscheid te maken tussen gemeenten en gemeentelijke kredietbanken enerzijds en andere organisaties anderzijds. De laatste groep bestaat voornamelijk uit private organisaties die wel zijn onderworpen aan het verbod op het aantrekken van opvorderbare gelden.

In de minnelijke schuldhulpverlening zijn budgetbeheeractiviteiten dus mogelijk als: • de gemeente of gemeentelijke kredietbank deze uitvoert; • de private budgetbeheerder een ontheffing aanvraagt bij DNB en daarvoor een overheids- of bankgarantie verkrijgt; • de private budgetbeheerder gebruikmaakt van rekeningen op naam van de cliënt.

15

De volgende figuur vat de mogelijkheden en gevolgen visueel samen. Figuur 2.2

Mogelijkheden budgetbeheer

Art. 3:5. Wft: verbod op het aantrekken, ter beschikking verkrijgen en hebben van opvorderbare gelden van anderen.

RISICO’S VOOR CLIËNT EN NADELEN PRIVATE BUDGETBEHEERDER WAT NIET MAG VOLGENS WFT

Rekeningen op naam van de budgetbeheerder

Derdengeldrekening

UITZONDERINGEN: WAT WEL MAG VOLGENS WFT

Hoog risico: Faillissement of malversaties leiden tot verlies gelden cliënt

Inzake rekening Overheidsorganisaties

VOORBEELDEN

Kredietbanken Gemeenten

Laag risico

Bankgarantie

Bank staat garant voor (deel vh) het saldo vh beheerde geld

Laag risico Organisaties die een ontheffing aanvragen bij DNB

Overheidsgarantie

EISEN

o.a. Garantiestelling

Overheid staat garant voor (deel vh) het saldo vh beheerde geld

Nadeel: Hoge kosten voor budgetbeheerorganisaties

Zelf garant staan

Organisatie houdt zelf 1 op 1 geld aan

Gemiddeld risico Rekening op naam

EISEN

Banken stellen kwaliteitseisen aan budgetbeheerder

Malversaties leiden tot verlies gelden cliënten. Certificering/ branchelid biedt enige garantie

Laag risico Organisaties die vallen onder de Vrijstellingsregeling (bewindvoerders Wsnp)

In de praktijk blijkt dat sommige private budgetbeheerorganisaties werken met constructies die zijn te plaatsen in het rode of oranje vak rechts. Dat wil zeggen dat ze gebruikmaken van een derdengeldrekening zonder ontheffing van DNB of van rekeningen op naam van de cliënt waarbij de budgetbeheerder is gemachtigd. Dit valt onder toezicht van DNB.

Nadeel: Geen betrekking op minnelijk traject

16

3.4


Kwaliteitseisen

De brancheorganisaties de Vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren (NVVK) en de Branchevereniging Professionele Bewindvoerders en Inkomensbeheerders (BPBI) hanteren aanvullende kwaliteitseisen voor budgetbeheerders. Deze eisen vormen een nadere uitwerking van de weten regelgeving, waaronder de Wft. Belangrijke eisen zijn uitgewerkt in de Gedragscode Budgetbeheer van de NVVK. Zo stelt de Gedragscode dat “Aanvragers voor het lidmaatschap van de NVVK (…) bij het aanbieden van budgetbeheer [dienen] te

beschikken over een ontheffing van De Nederlandsche Bank voor het beheer van gelden van particulieren, of zij moeten budgetbeheer zo georganiseerd hebben dat zij deze gelden niet onder zich houden en deze ook niet toebehoren aan de organisatie”. Voor budgetbeheerders die lid zijn van BPBI hebben de kwaliteitseisen niet alleen betrekking op de dienst budgetbeheer, maar ook op de organisatie zelf. De kwaliteitsverordening stelt eisen aan de organisatie, de bewindvoerder en het dossier. Het feit dat de BPBI jaarlijks een audit laat uitvoeren onder de leden wordt in de sector gezien als een extra kwaliteitsborging.

4

Problemen bij budgetbeheerorganisaties

Aanleiding voor onderzoek waren signalen dat budgetbeheerorganisaties problemen ervaren bij het openen van rekeningen voor budgetbeheer en het aanvragen van een bank- of overheidsgarantie. Voordat deze knelpunten uitgebreid aan bod komen, schetsen we eerst een breed beeld van de problematiek die budgetbeheerorganisaties ervaren.

4.1

Algemeen beeld

Knelpunten naar organisatievorm Door middel van een enquête onder leden van NVVK, BPBI en MOgroep is een beeld verkregen van de aard en omvang van problemen bij budgetbeheerorganisaties. Aan de enquête hebben 55 organisatie meegedaan. De cliënten van deze organisaties zijn afkomstig uit 218 verschillende gemeenten. In de enquête zijn de volgende problemen onderscheiden: • Beperkte ondersteuning van budgetbeheeractiviteiten door banken, bijvoorbeeld bij het aanvragen van een bankgarantie, een derdengeldrekening of het openen van beheerrekeningen op naam. • Medewerking van gemeenten tot het verkrijgen van een overheidsgarantie. • Capaciteitsproblemen binnen de budgetbeherende organisatie. • Medewerking van cliënten.

• •

7

Daling van het te beheren inkomen van cliënten Imagoproblemen door de aandacht voor frauduleuze organisaties.

Tabel 4.1 laat zien hoeveel procent van de organisaties te maken heeft met deze knelpunten. De antwoorden zijn uitgesplitst naar organisatievorm, te weten: • de gemeente voert het budgetbeheer zelf uit; • de gemeente is opdrachtgever of indirect verantwoordelijk voor het budgetbeheer (cliënten betalen budgetbeheer uit de bijzondere bijstand);. • de gemeente is niet verantwoordelijk. De budgetbeheerorganisatie staat geheel los van de gemeente. Een belangrijke kanttekening is dat grote budgetbeheerorganisaties in de ene gemeente onder verantwoordelijkheid van de gemeente kunnen vallen en in de andere gemeente geheel los van de gemeente kunnen staan. Om een duidelijk uitsplitsing te kunnen maken, zijn we uitgegaan van de meest voorkomende organisatievorm.

7

Dit knelpunt is vooral relevant in het kader van schuldhulpverlening. Sommige responderende budgetbeheerorganisaties voeren ook schuldhulpverlening uit, daarom is deze antwoordcategorie toegevoegd.

Tabel 4.1 Ervaren knelpunten bij budgetbeheerorganisaties naar organisatievorm Gemeente is opdrachtgever of Gemeente voert

indirect verant-

Gemeente is niet

budgetbeheer uit

woordelijk

verantwoordelijk

Totaal

Daling te beheren inkomen

62%

62%

67%

64%

Ondersteuning door banken

15%

50%

56%

44%

Medewerking van cliënten

46%

29%

39%

36%

Capaciteitsproblemen

46%

46%

6%

33%

Andere knelpunten

23%

25%

22%

24%

Imagoproblemen

.

24%

20%

18%

Medewerking van gemeenten

8%

8%

11%

9%

Geen knelpunten

8%

4%

6%

5%

Totaal aantal org.

13

24

18

55

8

Bron: Internetenquête 8

Dit betreft slechts 1 organisatie.

De meeste organisaties ervaren een daling van het te beheren inkomen van cliënten (64%). Vooral organisaties die niet onder gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen, hebben hiermee te maken. Op nummer twee staat ‘ondersteuning door banken’ (44%), wat vooral speelt bij organisaties die los staan van de gemeente of in opdracht van gemeenten werken. Ook relatief veelgenoemd zijn ‘medewerking van cliënten’ (36%) en ‘capaciteitsproblemen’ (33%). Medewerking van gemeenten bij het verkrijgen van een overheidsgarantie wordt relatief weinig genoemd (9%). Slechts 5% van de organisaties ervaart geen knelpunten. Op basis van deze cijfers valt te concluderen dat de specifieke problematiek die gerelateerd is aan het verbod op het aantrekken van opvorderbare gelden – medewerking van banken en gemeenten – niet unaniem als grootste probleem wordt ervaren. Verschillende (andere) problemen eisen net zo goed de aandacht op van budgetbeheerorganisaties. Hoewel de problematiek met opvorderbare gelden in omvang dus mis-

schien niet het grootste is, is deze voor bepaalde private organisaties wel urgent. Vanaf paragraaf 4.2 komt dit uitgebreid aan bod.

Gevolgen voor aanbod budgetbeheer en effectiviteit hulpverlening De gevolgen van de verschillende knelpunten wijzen in twee richtingen. Ten eerste denken organisaties dat budgetbeheer in het bijzonder en de minnelijke schuldhulpverlening in het algemeen lastiger zijn uit te voeren. Door een daling van het te beheren inkomen en gebrekkige medewerking van cliënten verwachten respondenten minder geslaagde schuldregelingen (54%) en minder vertrouwen van schuldeisers in de schuldhulpverlening (43%). Het toenemend aantal cliënten leidt tot capaciteitsproblemen bij organisaties waardoor doorlooptijden in de schuldhulpverlening toenemen (44%) en het aanbod van budgetbeheer beperkter wordt (37%). Het vergt goed doordacht gemeentelijk beleid en een slimme aansturing van de uitvoering om deze knelpunten zo veel mogelijk te voorkomen.

19

Ook vergt dit meer dan alleen het aanbieden van budgetbeheer. Ten tweede verwachten organisaties dat het aanbod van budgetbeheer op de private markt onder druk komt te staan. Door de beperkte ondersteuning van banken wordt budgetbeheer minder goed toegankelijk, aangezien cliënten niet of moeizaam een bankrekening kunnen openen en ook budgetbeheerorganisaties op terughoudendheid bij banken stuiten. Ook ontstaan mogelijk langere doorlooptijden in de schuldhulpverlening omdat het lange tijd duurt voordat een beheerrekening is te openen. Hieronder komt dit uitgebreider aan bod.

4.2

In focus: ondersteuning door banken

De nadruk in dit rapport ligt op problemen met het aantrekken van opvorderbare gelden. Deze paragraaf gaat dieper in op de ondersteuning door banken, in het bijzonder bij het openen van rekeningen op naam.

Welk type organisaties hiermee te maken heeft Alle soorten organisaties zeggen in de enquête dat zij ervaren dat banken beperkte ondersteuning verlenen bij het aanvragen van een bankgarantie, een derdengeldrekening of het openen van beheerrekeningen op naam. Voor gemeenten of gemeentelijke kredietbanken is dat op het eerste gezicht merkwaardig, omdat zij helemaal geen gebruik hoeven te maken van bancaire dienstverlening; ze mogen zelf geld aantrekken, verkrijgen of ter beschikking hebben. Dat 15% van deze organisaties toch zegt dat ze problemen ervaren, heeft te maken met het volgende: • Gemeenten willen de zelfredzaamheid van cliënten stimuleren door hen na verloop van tijd weer op een ‘normale’ bankrekening te laten bankieren. Bij sommige banken lukt het echter niet om voor bepaalde cliënten een basisbankrekening te openen. Aangezien cliënten hierdoor onder de hoede van de gemeente blijven, wordt loslaten lastiger voor gemeenten. • Een paar gemeenten hebben enkele vragen beantwoord namens de organisatie die zij inhuren voor budgetbeheer. Organisaties die opereren in opdracht van gemeenten of onder

indirecte verantwoordelijkheid van gemeenten vallen, ervaren ook problemen met banken. In totaal heeft 50% van deze organisaties dit probleem in de enquête aangegeven. Het gaat hierbij grotendeels om private budgetbeheerorganisaties (vaak NVVK-lid) en enkele semipublieke maatschappelijke organisaties (vaak lid van de MOgroep). Ook organisaties die geheel los staan van gemeenten zeggen dat banken vaak niet bereid zijn om diensten voor budgetbeheer aan te bieden. In omvang is het probleem bij deze groep het grootst (56%). Dat komt omdat deze organisaties op grotere afstand staan van gemeenten en/of relatief klein zijn, waardoor de kwaliteits- en solvabiliteitswaarborgen in de ogen van banken soms te beperkt zijn. Deze groep bestaat voornamelijk uit bewindvoerders die daarnaast budgetbeheer aanbieden (veelal BPBI-lid) en private budgetbeheerorganisaties (soms NVVK-lid, soms BPBP-lid).

Wat de oorzaken zijn Private budgetbeheerorganisaties vallen onder het verbod van artikel 3:5 van de Wft. Wanneer zij gebruikmaken van rekeningen op naam zijn budgetbeheeractiviteiten wel mogelijk. Vaak maakt budgetbeheer onderdeel uit van schuldhulpverleningstraject. Naast de beheerrekening voor de lopende verplichtingen wordt er dan ook een ‘spaarrekening’ geopend waarop de schuldenaar spaart voor de aflossing aan schuldeisers. Veel banken willen of kunnen echter niet zondermeer rekeningen op naam openen. Volgens budgetbeheerorganisaties verschilt het beeld per bank en per kantoor. Sommige banken zijn over de gehele linie bereid om onder bepaalde voorwaarden rekeningen op naam te openen (en hebben daar speciale diensten voor). Bij andere banken verschilt het beleid per kantoor. Sommige banken werken alleen onder strikte voorwaarden mee. Twee banken bieden geen diensten aan voor budgetbeheerders. Ook de bepalingen in het convenant Basisbankdiensten (die vanaf 1 juli 2012 in de Wft worden opgenomen) worden volgens budgetbeheerorganisaties niet altijd nageleefd. 9 Banken 9

Het convenant Basisbankdiensten voldoet niet voor budgetbeheerders, omdat budgetbeheer twee rekeningen vereist: een leefrekening voor de cliënt en een beheerrekening voor de betaling van de vaste lasten

20


weigeren cliënten die op basis van een BKR-registratie of andere indicaties te risicovol worden geacht. Verder blijkt uit de enquête dat sommige banken alleen onder strikte voorwaarden meewerken. Volgens budgetbeheerorganisaties hanteren veel banken hierbij eigen procedures en afwegingen die niet altijd goed navolgbaar zijn voor cliënten en budgetbeheerders. Banken zijn niet verplicht om iedere potentiële cliënt of budgetbeheerder ook daadwerkelijk als cliënt te accepteren en een bankrekening aan te bieden. Een van de fundamenten van het Nederlandse verbintenissenrecht is immers het beginsel van contractsvrijheid, op grond waarvan men in beginsel mag contracteren met wie men wil (contractsvrijheid) en men niet ongewild een contractspartij opgedrongen mag krijgen (con10 tractsdwang). Er zijn in Nederland geen wettelijke gronden om ten aanzien van bancaire relaties van dit beginsel af te wijken. Een uitzondering vormt het recht op een basisbankrekening dat in de Wft wordt opgenomen. Volgens budgetbeheerorganisaties en brancheorganisaties zijn banken vanuit praktische, juridische en commerciële overwegingen terughoudend met het verlenen van medewerking aan budgetbeheer. Als eerste de praktische overwegingen. Niet alle banken bieden diensten aan die geschikt zijn voor budgetbeheerders. Een paar banken bieden bewindvoerdersproducten aan die ook geschikt zijn voor budgetbeheer. De particuliere rekeningen zijn hierbij in een zakelijke beheeromgeving gevat. Banken eisen dan meestal dat de budgetbeheerder lid is van branchevereniging BPBI. Andere banken zijn bereid om separate rekeningen op naam te openen, mits budgetbeheerder en cliënt zich komen identificeren. Voor budgetbeheerders is dit niet de meest praktische oplossing. Belangrijker nog voor banken zijn juridische overwegingen. Banken zijn geen voorstander van het verstrekken van bewindvoeringsproducten aan particuliere schuldhulpverleners die geen ontheffing van DNB hebben verkregen. Aanleiding is dat het juridisch knelt dat schuldhulpverleners via rekeningen op naam verregaande beschikkingsmacht hebben terwijl de wettelijke waarborgen van een ontheffing ontbreken. Dat speelt

10

door de budgetbeheerder. Het convenant voorziet in één bankrekening. Mr. J.W. Achterberg, ‘Het spanningsveld tussen een integere bancaire sector en laagdrempelige toegang tot het betalingsverkeer’, in: Maandblad voor Vermogensrecht, nummer 2, 2011.

vooral als de budgetbeheerder niet alleen de vaste lasten op naam van de cliënt beheert, maar ook een spaarrekening beheert waarop wordt gespaard voor het aflossen van schulden. Het te beheren bedrag is dan aanzienlijk. In dit kader wegen sommige banken de rechtsvorm van de budgetbeheerorganisatie mee. Stichtingen of charitatieve instellingen ondervinden geen problemen, maar organisaties met een winstdoelstelling wel. Budgetbeheerorganisaties krijgen de indruk dat banken ook een kosten-batenafweging maken. Het aanbieden van rekeningen in het kader van budgetbeheer is verlieslatend voor banken. De budgetbeheerder neemt meestal geen andere bancaire diensten af en de schuldenaar is minder kredietwaardig dan andere cliënten. Budgetbeheerorganisaties ervaren dat banken eerder rekeningen op naam willen openen indien de budgetbeheerorganisatie ook andere zakelijke diensten van de bank afneemt.

4.3

In focus: medewerking bij het verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie

Als private budgetbeheerders opvorderbare gelden willen aantrekken, kunnen ze bij DNB een ontheffing aanvragen van artikel 3:5 van de Wft. Ze hebben dan een bankgarantie of een overheidsgarantie nodig. Deze paragraaf gaat in op de knelpunten die daarbij optreden.

Welk type organisaties hiermee te maken heeft In totaal ervaart 9% van de budgetbeheerorganisaties knelpunten bij het vragen van medewerking aan gemeenten tot het 11 verkrijgen van een overheidsgarantie. In de vorige paragraaf zagen we dat 44% van de organisaties knelpunten ervaart bij het aanvragen van een bankgarantie, een derdengeldrekening (of het openen van beheerrekeningen op naam). Het zijn logischerwijs vooral budgetbeheerorganisaties die niet onder verantwoordelijkheid van een gemeente vallen die iets 11

Merkwaardig is dat ook één gemeente zegt dat ze moeite heeft om een overheidsgarantie te verkrijgen. Dit is de 8% in de eerste kolom bij de categorie ‘medewerking overheid’. Waarschijnlijk heeft deze gemeente een ander soort garantie voor ogen gehad.

21

vaker problemen hebben met het verkrijgen van een overheidsgarantie. Wanneer de gemeente een verwijsfunctie vervult, ligt het niet voor de hand garant te staan voor de gelden van de organisatie waarnaar wordt doorverwezen. Toch proberen sommige organisaties wel om een overheidsgarantie te verkrijgen, omdat andere opties (bankgarantie of rekeningen op naam) niet zijn geslaagd. De situatie bij budgetbeheerorganisaties die in opdracht van gemeenten werken, ligt iets anders. Zeker als deze organisatie een langdurige subsidierelatie met de gemeente hebben en er prestatieafspraken zijn gemaakt, ligt het meer in de rede dat de gemeente deze organisaties ondersteunt om de budgetbeheeractiviteiten goed uit te kunnen voeren. De meeste budgetbeheerorganisaties proberen echter in eerste instantie rekeningen op naam te openen of een bankgarantie te verkrijgen. Wanneer zij daar niet in slagen, gaan ze in gesprek met de gemeente. Een paar organisaties zeggen dat gemeenten daarbij weigerden om een overheidsgarantie te verstrekken.

Wat de oorzaken zijn Als budgetbeheerorganisaties een garantie aanvragen bij een bank, dan zijn daarvoor ruwweg drie opties: De budgetbeheerder koopt een bankgarantie ter grootte van het beheerde geld en betaalt daarvoor een substantiële premie aan de bank. De budgetbeheerder koopt een bankgarantie ter grootte van het beheerde geld en brengt een onderpand in via een bedrijfspand of woning. De berekende premie gaat hierdoor omlaag. De budgetbeheerder koopt een bankgarantie ter grootte van het beheerde geld en brengt een onderpand in via een rekening aan de bank waarop een geldbedrag overeenkomend met (een deel van) het beheerde geld als onderpand staat. De berekende premie gaat hierdoor omlaag. De hoogte van de premie en/of het onderpand is afhankelijk van het risico. Hoe hoger het risico voor de bank is dat de garantie daadwerkelijk moet worden ingeroepen, hoe hoger ook de te betalen premie zal zijn. Lidmaatschap van de BPBI werkt volgens budgetbeheerorganisaties gunstig uit op de premie, omdat de auditprocedure banken een zekere garantie geeft.

Voor veel private budgetbeheerorganisaties is de premie die zij moeten betalen naar eigen zeggen te hoog. Private organisaties beschikken kennelijk niet over substantiële onderpanden, waardoor de risicopremie voor de bankgarantie stijgt. De omzet van deze organisaties is niet toereikend voor het betalen van deze premie, waardoor het onbetaalbaar wordt voor de budgetbeheerder om een bankgarantie te verkrijgen. Dit geldt vooral voor het ‘spaardeel‘, omdat de spaargelden voor minnelijke schuldregelingen groter zijn dan het beheerde geld op beheerrekeningen voor betalingen van vaste lasten. Sommige organisaties hebben wel een bankgarantie voor de beheerrekeningen, maar niet voor de spaarrekeningen. Veranderingen in de omgeving van budgetbeheer hebben deze problematiek versterkt. Er is een toename van het aantal cliënten waardoor het beheerde saldo groeit en dus ook het vermogen dat de organisatie in kas moet hebben of waarvoor een premie betaald moet worden. Daarnaast zijn er incidenten geweest met malafide budgetbeheerders die er met het geld van cliënten vandoor gingen. Banken zijn volgens budgetbeheerders daardoor voorzichtiger geworden met het verstrekken van een bankgarantie. Banken willen niet dat de financiële gevolgen van het handelen van budgetbeheerorganisaties op hen worden afgewenteld. Wat ook meespeelt, is dat sommige organisaties nog werken met een derdengeldrekening zonder ontheffing van DNB. Zij zijn hiermee naar eigen zeggen gestart in een tijd dat DNB niet proactief toezicht hield op budgetbeheerorganisaties. Nu het toezicht hierop wordt aangescherpt, lopen deze organisaties het risico hun budgetbeheeractiviteiten te moeten staken en proberen ze een bankgarantie te verkrijgen. Een alternatief voor budgetbeheerorganisaties is het aanvragen van een overheidsgarantie. Hierbij staat de gemeente of staan een aantal gemeenten garant voor het beheerde geld. Er zijn een paar budgetbeheerorganisaties die hebben geprobeerd om een overheidsgarantie te verkrijgen. Enkele organisaties zijn daarin geslaagd (zie hoofdstuk oplossingen), maar meestal verstrekt de gemeente geen overheidsgarantie. Reden is dat private organisaties volgens gemeenten zelf verantwoordelijk zijn voor een goede bedrijfsvoering en een gezonde financiële situatie. Het ondernemersrisico kan niet worden afgewenteld op de gemeente als opdrachtgever. Bezuinigingen

22


bij gemeenten vormen een extra obstakel om nieuwe financiele risico’s aan te gaan.

Wat de gevolgen zijn voor het aanbod van budgetbeheer en de effectiviteit van schuldhulpverlening Momenteel hebben de twee beschreven knelpunten geen gevolgen voor het aanbod van budgetbeheer. Veel private budgetbeheerorganisaties werken met tijdelijke oplossingen. Ze hebben bijvoorbeeld een derdengeldrekening zonder ontheffing van DNB en dus ook zonder bank- of overheidsgarantie, ze besteden het openen van spaarrekeningen voor minnelijke schuldregelingen uit aan een kredietbank, ze winkelen bij verschillende banken voor rekeningen op naam, et cetera. Meer hierover in de volgende hoofdstukken. Het aanbod van budgetbeheer door private organisaties komt wel onder druk te staan als het toezicht op derdengeldrekeningen zonder ontheffing wordt aangescherpt én banken terughoudend blijven of terughoudender worden met het openen van rekeningen op naam. Private budgetbeheerders en hun opdrachtgevers zullen dan snel maatregelen moeten treffen. Het is mogelijk dat sommige private organisaties daar niet in slagen en hun dienstverlening aan cliënten zullen moeten staken. Het is daarom van belang dat gemeenten ook op de hoogte zijn van de problematiek en tijdig strategische keuzes maken om budgetbeheer in de toekomst te kunnen continueren. Wanneer het aanbod van privaat budgetbeheer wordt bedreigd, vormt dit ook een risico voor de effectiviteit van de minnelijke schuldhulpverlening in de gemeenten waar de private budgetbeheerders actief zijn. Als gemeenten niet snel een alternatief vinden, nemen de doorlooptijden in de schuldhulpverlening mogelijk toe en staken sommige schuldeisers hun medewerking aan het minnelijke traject. Een ander risico is dat er sneller wordt doorverwezen naar beschermingsbewind. Dit is echter niet empirisch te onderbouwen, omdat er in het onderzoek geen gemeenten zijn aangetroffen die het budgetbeheer hebben moeten stopzetten.

4.4

Wie is probleemeigenaar?

Wie de problematiek met budgetbeheer van wat grotere afstand bekijkt, ziet dat er verschillende belangen op het spel staan. Op basis van de gesprekken met budgetbeheerders, gemeenten en branche- en koepelorganisaties zijn de volgende belangen af te leiden: • Bescherming van de consument. Het is in het belang van cliënten dat budgetbeheerorganisaties solvabel en betrouwbaar zijn, zodat cliënten aanspraak kunnen maken op hun geld als de budgetbeheerder failliet gaat of als er malversaties plaatsvinden. Dit is voornamelijk geregeld in de Wet op het financieel toezicht. • Contractvrijheid van banken om bepaalde cliënten en budgetbeheerorganisaties te weigeren. Banken zijn vrij om binnen bepaalde wettelijke grenzen ‘slechte risico’s’ niet te accepteren. Dat gebeurt met het oog op bescherming van de consument, maar ook vanuit een kosten-batenafweging van de bank. • Markttoegang voor private budgetbeheerorganisaties. Het voorstel van het ministerie van EL&I om private schuldhulpverlening tegen betaling mogelijk te maken, laat zien dat het belang van private schuldhulpverleners om markttoegang te krijgen, hand in hand kan gaan met het algemeen belang van marktwerking. • Belang van de burger om effectieve schuldhulpverlening aangeboden te krijgen. Dit is geregeld in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. • Belang van de gemeente om tot een effectieve schuldhulpverlening te komen. • De lokale beleidsvrijheid van gemeenten om een eigen visie te hebben op schuldhulpverlening in het algemeen en de organisatie van budgetbeheer in het bijzonder. De gemeenten kan een eigen afweging maken in hoeverre ze garant wil staan voor de beheerde gelden. Op dit moment is er geen gedeeld belang dat richtinggevend is voor beleidskeuzes over budgetbeheer. Partijen redeneren vooral vanuit een bepaald belang en zoeken daarbinnen naar oplossingen. De problematiek met het openen van rekeningen op naam en het verkrijgen van een bankgarantie is daarom nu nog voornamelijk het probleem van private budgetbeheerorganisaties en hun brancheorganisaties.

23

Om helder te krijgen wie verantwoordelijk is voor oplossingen en in welke richting die gevonden kunnen worden, zullen gemeenten, de Rijksoverheid en andere partijen eerst een aantal meer fundamentele vragen moeten beantwoorden. Wil je de markt voor privaat budgetbeheer behouden, gegeven het feit dat het een betrekkelijk kleine, maar groeiende markt is? Of gaan we er vanuit dat private organisaties geheel zelf verantwoordelijk zijn voor een gezonde financiële positie? En als

je de markttoegang wilt stimuleren, hoe waarborg je dan de bescherming van de consument/schuldenaar en in hoeverre kun en wil je de vrijheid van banken om cliënten en budgetbeheerders niet te accepteren, beperken?

5

Oplossingsrichtingen: verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie

Sommige budgetbeheerorganisaties ervaren problemen bij het aanvragen van een bank- of overheidsgarantie. In dit hoofdstuk komt eerst aan bod waarom budgetbeheerorganisaties een bank- of overheidsgarantie aanvragen. Daarna behandelt het hoofdstuk verschillende oplossingsrichtingen voor het verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie.

5.1

Waarom een derdengeldrekening?

Voor budgetbeheerders is het prettig een derdengeldrekening te hebben. Ten opzichte van een rekening op naam biedt een derdengeldrekening de volgende voordelen: • Cliënten hebben geen beschikking over de gelden op een derdengeldrekening. Daardoor hebben ze minder mogelijkheden om door onverantwoord financieel handelen onbedoeld de slagingskans van een minnelijke schuldregeling te beperken. • Als de budgetbeheerder een ontheffing heeft gekregen voor de derdengeldrekening is de cliënt beschermd. De client houdt zijn geld ook als de budgetbeheerder failliet gaat. Deze bescherming geniet de cliënt bij een rekening op naam niet. • Een derdengeldrekening is vanuit administratief oogpunt gemakkelijker voor budgetbeheerders en banken dan een rekening op naam. Ook is een derdengeldrekening – met ontheffing – aantrekkelijk voor banken vanwege de grotere bedragen. Kortom, een derdengeldrekening biedt belangrijke voordelen voor zowel cliënt, budgetbeheerorganisatie als bank.

Problemen Het openen van een derdengeldrekening is uitsluitend mogelijk wanneer de budgetbeheerorganisatie een ontheffing heeft en de overheid of een bank garant staat voor het beheerde geld op die rekening. Private budgetbeheerorganisaties ervaren problemen bij het verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie. Samengevat lopen organisaties tegen de volgende problemen aan: • De premie voor de bankgarantie is naar de opvatting van budgetbeheerorganisaties te hoog. • Organisaties kunnen vaak niet voldoen aan de eisen die

•

banken stellen aan het verkrijgen van een bankgarantie. Het verkrijgen van een overheidsgarantie is voor de meeste organisaties niet mogelijk.

De volgende paragrafen beschrijven verschillende in de praktijk toegepaste oplossingen en alternatieven.

5.2

Oplossing: bankgarantie voor beheerrekeningen

Als een bank een bankgarantie afgeeft aan een budgetbeheerder staat de bank garant voor de gelden van de budgetbeheerder. De budgetbeheerder betaalt een premie aan de bank. De hoogte van de premie hangt af van de verhouding tussen het bedrag dat de budgetbeheerder bij de bank wil onderbrengen en het vermogen dat de budgetbeheerorganisatie in kan leggen bij de bank. Een bankgarantie is goedkoper wanneer de budgetbeheerder minder geld onderbrengt bij de bank. Eén private organisatie heeft een oplossing gekozen in lijn met deze redenering. De organisatie heeft een bankgarantie voor alleen de gelden van cliënten op de beheerrekeningen (en dus niet op de spaarrekeningen). Met de bankgarantie kon deze organisatie een derdengeldrekening openen bij de bank. Voor de gelden van de cliënten bestemd voor het sparen voor aflossing heeft de organisatie geen bankgarantie. Deze rekening heeft de organisatie ondergebracht bij een gemeentelijke instelling (vrijgesteld van het verbod op het aantrekken en aanhouden van opvorderbare gelden). Het belangrijkste voordeel van deze constructie is volgens betrokkenen dat alle gelden van de cliënt beschermd zijn tegen beslag. De budgetbeheerorganisatie die met deze constructie werkt ziet ook een nadeel. De organisatie heeft op deze manier op een deel van het proces geen grip meer. De organisatie is afhankelijk van de gemeentelijke instelling en wanneer die alles op orde heeft voor een cliënt. De budgetbeheerorganisatie geeft aan dat het hulpverleningsproces hierdoor vaak minder efficiënt verloopt.

25

Conclusie De combinatie van een eigen bankgarantie voor de beheerrekening en een overeenkomst met een gemeentelijke instelling voor de spaarrekening werkt wanneer de organisatie in staat is om een bankgarantie te krijgen voor de beheerrekening en er goede afstemming is tussen budgetbeheerorganisatie en gemeentelijke instelling. Hiervoor zijn duidelijke werkafspraken nodig.

5.3

Oplossing: garantstelling van gemeenten

De derde oplossing die wij hebben aangetroffen is dat drie gemeenten samen garant staan voor het beheerde geld van de budgetbeherende organisatie aan wie taken zijn uitbesteed. De drie gemeenten hebben een garantieverklaring inzake gelden budgetbeheer afgegeven. Hiermee is een ontheffing van artikel 3:5 Wft aangevraagd bij DNB. De ontheffing is na toetsing van de integriteit en betrouwbaarheid van de organisatie verkregen. Ook werd bekeken of uit de administratie van de onderneming af te leiden is voor welke cliënt welk bedrag in beheer is genomen. De drie gemeenten staan nu borg voor een bedrag van één miljoen euro. Voor de budgetbeheerorganisatie is dit bedrag ruim voldoende. De organisatie beheert nu een bedrag van 750.000 euro op een derdengeldrekening. Met deze rekening wordt per cliënt geld beheerd en gespaard voor aflossing. De betrokkenen noemen als belangrijk voordeel van deze oplossing dat een groep gemeenten meer financiële middelen heeft dan een gemeente alleen. Ander voordeel is dat er meer betrokkenheid is vanuit de gemeenten bij het uitvoeren van budgetbeheer. De gemeenten staan voor een groot bedrag garant. Gemeenten willen in ruil daarvoor dat budgetbeheer effectief en efficiënt wordt uitgevoerd. Van de organisatie wordt dan ook verwacht dat zij inzicht geeft in prestaties. Deze constructie leidt ertoe dat de budgetbeheerorganisatie continue werkt aan een goede kwaliteit van de dienstverlening en deze ook zichtbaar maakt. In de uitvoering van deze oplossing is een aantal verbeterpunten genoemd. Het aanvragen van de ontheffing bij DNB kost veel tijd. De doorlooptijd van het uitvoeren van de betrouwbaarheidstoets en de controle op de administratie is lang ge-

weest. Ook toen de garantie van één gemeente iets verhoogd werd en er een bestuurswissel plaatsvond, moest de hele procedure opnieuw uitgevoerd worden. Volgens betrokkenen zou een kortere toets ook volstaan en geld besparen.

Conclusie De beschreven oplossing werkt onder de volgende omstandigheden: • Er is regionaal beleid over budgetbeheer. Onderdeel van dat beleid is dat er een subsidierelatie is tussen gemeenten en budgetbeheerorganisatie. • Gemeenten maken afspraken over borgstelling. De afspraken gaan over de bedragen waarvoor elke gemeente afzonderlijk garant staat. • De budgetbeheerorganisatie informeert gemeente(n). De budgetbeheerorganisatie informeert de wethouders over prestaties van de organisatie. Op deze manier ontstaat draagvlak voor de borgstelling.

5.4

Theoretische oplossing: ook budgetbeheerorganisaties ontheffen van artikel 3:5 van de Wft

Een theoretische oplossing is als budgetbeheerders – net als Wsnp-bewindvoerders – ontheven worden van artikel 3:5 van de Wft. Budgetbeheerders kunnen dan een derdengeldrekening openen zonder dat ze daarvoor een bank- of overheidsga12 rantie hoeven te bezitten . Deze oplossing is populair onder budgetbeheerorganisaties. Meer dan een derde (38%) van de organisaties die deelnamen aan de enquête vindt het gewenst dat budgetbeheerders ontheven worden van artikel 3:5 van de Wft. Er moet dan wel een zekere kwaliteitscheck plaatsvinden. Niet alle organisaties mogen zomaar ontheven worden. De ontheffing is alleen voorbehouden aan de budgetbeheerders met een gezonde bedrijfsvoering en solvabiliteit. De budgetbeheerorganisaties pleiten daarom voor een toetsingskader en een officieel toezichtorgaan, vergelijkbaar met de huidige situatie voor Wsnpbewindvoerders, waarbij er een register is dat wordt aange12

Deze oplossing is theoretisch omdat hij valt buiten de reikwijdte van het onderzoek.

26


houden door de Raad voor de Rechtsbijstand.

5.5

Het voordeel van deze oplossingsrichting is dat organisaties sneller en goedkoper een derdengeldrekening kunnen openen. Meer derdengeldrekeningen impliceert minder rekeningen op naam. Dit biedt weer voordelen voor de bank. Ander voordeel is dat een kwaliteitsslag van budgetbeheerorganisaties zal plaatsvinden. Organisaties moeten immers aan kwaliteitscriteria gaan voldoen om op een snellere en goedkopere manier derdengeldrekeningen te openen. Het nadeel van deze oplossingsrichting is dat het uitvoeren ervan veel tijd kost en niet past binnen het huidige wettelijk kader. Een wijziging in de wet en het opstellen van kwaliteitscriteria zal tijd vergen van verschillende partijen.

Voor budgetbeheerders is het prettig een derdengeldrekening te hebben. Een derdengeldrekening is vanuit administratief oogpunt gemakkelijker dan rekeningen op naam. De garantie van de bank of overheid beschermt de cliënt tegen faillissement van de organisatie.

Conclusie De brancheorganisaties hebben volgens betrokkenen een belangrijke rol bij het opstellen van de kwaliteitscriteria. Dit zijn BPBI en NVVK aan de kant van de budgetbeheerorganisaties en de NVB aan de kant van de banken. Voor het opstellen van criteria kan aangesloten worden bij bestaande normenkaders (bijvoorbeeld de NEN-nomen en de Gedragscode Budgetbeheer). Criteria zijn onder andere de manier waarop vermogen van bedrijf en van cliënten gescheiden worden, integriteit en betrouwbaarheid van de bestuurders en de solvabiliteit van de onderneming. Een onafhankelijke partij dient toezicht te houden op de mate waarin de organisaties voldoen aan de kwaliteitscriteria. Organisaties zien hierin een rol van de Rijksoverheid.

Conclusie

Private budgetbeheerorganisaties ervaren problemen bij het verkrijgen van een bank- of overheidsgarantie. Een mogelijke oplossing is dat een groep gemeenten borg staat voor het beheerde geld van de budgetbeheerorganisatie. Deze oplossing werkt wanneer er regionaal beleid is over budgetbeheer, als gemeenten met elkaar afspraken maken over de borgstelling en de budgetbeheerorganisatie de gemeenten informeert over prestaties van de organisatie. Een andere mogelijke oplossing is dat de private organisatie zelf een goedkopere bankgarantie afsluit bij de bank en de derdengeldrekening voor het sparen onderbrengt bij een gemeentelijke instelling. In de uitvoering van deze constructie is het nodig met elkaar in gesprek te blijven over de dienstverlening en de werkaanpak te evalueren. Een door redelijk wat budgetbeheerorganisaties gewenste oplossing is het bieden van een ontheffing van artikel 3:5 van de Wft aan bonafide budgetbeheerorganisaties. Hiervoor moet een toetsingskader met kwaliteitscriteria ontwikkeld worden en dient te worden vastgelegd hoe en wie toezicht houdt op de kwaliteit. Deze gewenste oplossing valt buiten de reikwijdte van het onderzoek. Een dergelijke ingrijpende wijzing van de Wft vraagt om een zorgvuldige politieke afweging die op dit moment niet aan de orde is.

27

6

Oplossingsrichtingen: openen van rekeningen op naam van de cliënt

Sommige budgetbeheerorganisaties ervaren problemen bij het openen van rekeningen op naam van de cliënt. Dit hoofdstuk gaat eerst in op de voordelen voor budgetbeheerorganisaties van rekeningen op naam. Daarna behandelt het hoofdstuk verschillen oplossingsrichtingen voor het openen van rekeningen op naam van de cliënt.

6.1

Waarom een rekening op naam?

Naast een derdengeldrekening kunnen budgetbeheerders ook gebruik maken van beheerrekeningen op naam van de cliënt. Ten opzichte van een derdengeldrekening bieden rekeningen op naam voordelen. Rekeningen op naam: • zijn flexibeler dan een derdengeldrekening. Als het aantal cliënten en dus ook het te beheren inkomen stijgt, is het niet nodig de garantie uit te breiden en opnieuw een ontheffing aan te vragen bij DNB. • zijn minder fraudegevoelig dan een derdengeldrekening. Op een derdengeldrekening komt het geld van alle cliënten samen. Een rekening op naam is een rekening specifiek voor één cliënt. Volgens een respondent bestaat het risico dat het geld op een derdenrekening als bedrijfsvermogen wordt gezien en het bedrijf hiermee gaat bankieren. Het geld van cliënten wordt dan gebruikt voor bedrijfsinvesteringen met alle risico’s van dien. • zijn goedkoper voor een private budgetbeheerorganisatie. Voor een rekening op naam is geen dure bank- of overheidsgarantie nodig. Kortom, het openen van rekeningen op naam biedt voordelen voor budgetbeheerorganisaties en cliënten.

Problemen Budgetbeheerders sluiten bij een bank twee soorten rekeningen af. Eén beheerrekening voor het betalen van lopende verplichtingen en één spaarrekening waarop gespaard wordt voor het aflossen van de schulden. De cliënten geven via een volmacht de budgetbeheerder toestemming om betalingen te verrichten. Budgetbeheerorganisaties ervaren problemen bij het afsluiten van rekeningen op naam. Samengevat manifesteren de problemen zich rond de volgende onderwerpen: • Verscheidenheid in werkwijzen, procedures en voorwaar-

• •

den die banken stellen bij het openen van rekeningen op naam; Het aangaan van een samenwerkingsverband met een bank; Banken zijn vanuit praktische, commerciële en juridische overwegingen terughoudend bij het verlenen van medewerking aan budgetbeheer.

De volgende paragrafen beschrijven verschillende in de praktijk toegepaste oplossingen en alternatieven.

6.2

Oplossing: contract met bank

Uit de enquête onder budgetbeheerorganisaties blijkt dat 75% van de private budgetbeheerorganisaties afspraken maakt met banken over het openen van rekeningen op naam. In de verdiepende gesprekken is doorgepraat over het proces en de inhoud van deze afspraken. Budgetbeheerorganisaties hebben banken nodig voor ten minste rekeningen (op naam van de cliënt): • budgetbeheerrekening (voor lopende betalingen) • de leefgeldrekening (voor leefgeld cliënt) • als er sprake is van een schuldregeling: een financiële beheerrekening (voor aflossen van schulden) Over het openen van deze rekeningen maken organisaties en banken afspraken met elkaar. De afspraken zijn veelal onderdeel van een contract tussen organisatie en bank. In het contract staat dat de organisatie rekeningen op naam van de cliënt mag openen. De organisatie krijgt toegang tot het systeem van de bank en kan daarmee de betalingen verrichten. De contractafspraken zijn algemeen. Er wordt vervolgens altijd per cliënt bekeken wat mogelijk is. Voor cliënten met fraudeschulden en een BKR-registratie is het vaak niet mogelijk rekeningen op naam te openen. Ook speelt mee welke schulden een cliënt al heeft bij de desbetreffende bank. Als een cliënt al een doorlopend krediet of een hypotheek heeft bij een bank en betalingsverplichtingen onvoldoende nakomt dan is het openen van een beheerrekening geen oplossing. De reden hiervoor is dat de bank gaat verrekenen waardoor er weinig

28


overblijft op de beheerrekening met alle gevolgen van dien. Voor deze cliënt is het dan verstandiger om bij een andere bank aan te kloppen. Kortom, veel organisaties leggen standaardafspraken met banken vast in een contract. Voor de concrete invulling van die afspraken is de situatie van de cliënt uitgangspunt. Voordeel van deze oplossing is dat banken en budgetbeheerorganisaties met elkaar om tafel gaan en inzicht krijgen in elkaars belangen en standpunten. Dit biedt basis om tot afspraken te komen. Nadeel van deze oplossing is dat de afspraken vaak niet specifiek genoeg zijn voor de problemen van alle cliënten en afhangen van de welwillendheid van individuele partijen.

Conclusie Om contracten tussen budgetbeheerorganisatie en bank af te sluiten, moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan: Inzicht in bedrijfsvoering: banken zijn eerder bereid hun medewerking te verlenen wanneer zij zicht hebben op de wijze waarop het bedrijf werkt en met het geld van cliënten omgaat. Volgens organisaties helpt het om banken dit inzicht te bieden door ze op het kantoor van de organisatie uit te nodigen. Lid worden van branchevereniging: organisaties die lid zijn van een branchevereniging zeggen dat het hebben van een lidmaatschapsstatus helpt bij het om tafel komen met banken. Eén organisatie noemt dat voor één bank lidmaatschap van de BPBI essentieel is bij het afsluiten van een contract. De budgetbeheerorganisatie voert de controle uit op de identiteit van de cliënt: anders dan bij Wsnp-bewindvoering vindt bij budgetbeheer geen controle op de identiteit plaats van de schuldenaar door de rechter. Als een cliënt en budgetbeheerorganisatie zich melden bij een bank om een rekening op naam te openen moet de controle op de identiteit van de cliënt nog plaatsvinden. De bank moet de bewijsstukken vervolgens zelf verzamelen. Dit is een grote administratieve last voor een bank. Bovendien zijn er voor de bank dan op voorhand geen garanties voor de betrouwbaarheid en solvabiliteit van de budgetbeheerorganisatie en cliënt. De bereidwilligheid onder banken neemt wellicht toe als de budgetbeheerorganisatie

voor een deel van deze administratie kan zorgdragen. Banken bij lokaal armoedebeleid betrekken: enkele organisaties zeggen dat banken betrokken moeten worden bij overleg over het lokale armoedebeleid. Zij zien hierin een rol voor de gemeente. De gemeente zou een dialoog met banken en ketenpartners moeten faciliteren. In een dialoog kan de samenwerking met budgetbeheerorganisaties vanuit beide perspectieven bekeken worden. Dit vormt de basis voor het evalueren en aanscherpen van afspraken.

6.3

Oplossing: bewindvoerders treden op als budgetbeheerders

Sommige budgetbeheerorganisaties worden speciaal lid van de BPBI om de afspraak te mogen gebruiken die deze brancheorganisatie met bepaalde banken heeft om beheerrekeningen te verstrekken. Het lidmaatschap van de BPBI biedt banken enige garantie, onder meer omdat leden een auditprocedure ondergaan. Daardoor is het voor deze organisatie gemakkelijker om rekeningen op naam te openen. Volgens respondenten komt het bij meerdere organisaties voor dat bij een bank een rekening op naam wordt geopend voor het uitvoeren van beschermingsbewind, terwijl in de praktijk deze rekening voor budgetbeheer wordt gebruikt. Dit is een overtreding van artikel 3:5 Wft. Respondenten zien deze oplossing als ‘noodoplossing’. Ze vinden de oplossing niet wenselijk, omdat er slecht zicht is op het gebruik van de rekening als bij aanvang niet duidelijk is of de rekening voor budgetbeheer of beschermingsbewind gebruikt wordt. Dit kan malafide praktijken in de hand werken.

Conclusie Volgens veel budgetbeheerorganisaties is lidmaatschap van de BPBI de enige oplossing om beheerrekeningen te kunnen openen. Dit lijkt dus een werkbare oplossingsrichting. Het is wel zaak dat budgetbeheerorganisaties voorkomen dat een rekening op naam wordt geopend voor het uitvoeren van beschermingsbewind, terwijl in de praktijk deze rekening voor budgetbeheer wordt gebruikt.

29

6.4

Oplossing: gemeente stelt kwaliteitseisen aan de budgetbeheerorganisatie

Zoals gezegd is vertrouwen tussen bank en organisatie nodig om tot afspraken te komen. Wanneer de kwaliteit van een budgetbeheerorganisatie gewaarborgd is, zal een bank meer vertrouwen hebben. Om de kwaliteit van een organisatie vast te stellen, is een toets en toezicht nodig. Eén gemeente voert een screening uit op de private organisaties waaraan budgetbeheer is uitbesteed. De gemeente heeft strenge eisen gesteld aan deze partijen. Bij aangaan van het contract is bekeken hoe de organisaties scoren op de toetsingscriteria die DNB gebruikt bij een aanvraag voor een ontheffing op het verbod van het aantrekken en beheren van gelden van derden. Er is gekeken naar: • winstgevendheid van de onderneming • solvabiliteit, in het bijzonder de wijze waarop gelden van het bedrijf gescheiden zijn van gelden van cliënten • eigendomsverhouding en herkomst kapitaal (wet Bibob); • controle van jaarverslagen De gemeente houdt toezicht op de organisaties door jaarverslagen in de gaten te houden en regelmatig overleg te voeren. De private organisaties hebben contracten met banken afgesloten over het openen van rekeningen op naam. Dat zij partners van de gemeente zijn, heeft geholpen deze contracten af te sluiten. Belangrijk voordeel van deze oplossing is dat het leidt tot een kwaliteitsslag bij budgetbeheerorganisaties. Om opdrachten te krijgen, dienen organisaties aan kwaliteitscriteria te voldoen.

Conclusie De kwaliteitseisen die gemeenten stellen bevorderen het vertrouwen bij banken, onder meer omdat criteria herkenbaar zijn voor banken. Om het vertrouwen te bevorderen is aan te bevelen dat gemeenten banken op de hoogte houden van prestaties van de budgetbeheerorganisaties.

6.5

Mogelijke oplossing: convenant basisbankrekening uitbreiden naar beheer

Volgens een aantal organisaties zijn op landelijk niveau afspraken nodig tussen de koepelorganisaties van banken en budgetbeheerorganisaties. Ze stellen voor het convenant basisbankdiensten uit te breiden. Dit convenant is afgesloten door de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB), het ministerie van Financiën, het Leger des Heils, de NVVK, WSNP en Federatie Opvang. Het convenant regelt dat iedereen in Nederland kan beschikken over een bankrekening. De budgetbeheerorganisaties stellen voor een convenant af te sluiten waarin wordt vastgelegd dat een budgetbeheerder bij een bank altijd drie rekeningen op naam van de cliënt mag openen (één beheerrekening, één spaarrekening en één leefgeldrekening). Dit convenant kan afgesloten worden door de NVB, de BPBI, de NVVK en het ministerie van Financiën. Budgetbeheerorganisaties zijn voorstander van een dergelijk convenant omdat het afsluiten van rekeningen dan sneller gaat en cliënten eerder geholpen kunnen worden. Dit zorgt volgens de organisaties voor een efficiënter hulpverleningsproces. Bovendien verwachten de organisaties dat wanneer zowel het Rijk als de brancheorganisaties zich achter de afspraken scharen, banken de afspraken opvolgen.

Conclusie Om een convenant over budgetbeheerrekeningen te realiseren is nog een aantal stappen te zetten. Een convenant werkt alleen als partijen er ook echt gebruik van maken. Het zijn afspraken op basis van vrijwilligheid. Partijen kunnen niet gedwongen worden. Partijen moeten er een meerwaarde in zien. Banken willen dat de administratieve lasten bij het openen van beheerrekeningen in verhouding staan tot de baten. Banken zouden geprikkeld kunnen worden door administratieve lastenverlichting. Om de administratieve lasten voor banken te verlagen kan een deel van de administratie overgenomen worden door de budgetbeheerorganisatie. Partijen kunnen hierover in gesprek gaan en onderzoeken op welke manier de administratieve lasten verlaagd kunnen worden. Een tweede stap is het regelen van toezicht op de convenantafspraken. De convenantpartijen dienen hierover in gesprek te gaan met elkaar. Mogelijkerwijs kan een onafhankelijke derde

30


een toezichthoudende rol op zich nemen.

pondenten flexibeler en minder fraudegevoelig dan derdengeldrekeningen.

6.6

Om rekeningen op naam te openen is medewerking van banken nodig. Hierbij lopen budgetbeheerorganisaties tegen problemen aan. Organisaties kunnen bijvoorbeeld niet aan de eisen en voorwaarden die banken stellen voldoen, of banken zijn vanuit praktische, commerciële of juridische overwegingen terughoudend.

Mogelijke oplossing: kwaliteitstoezicht op budgetbeheer

Volgens sommige respondenten is toezicht op budgetbeheerorganisaties nodig om meer medewerking bij banken te krijgen. Nu er geen duidelijk kader is, kunnen banken eigen eisen stellen en om allerlei redenen geen medewerking verlenen aan budgetbeheer, wat de duidelijkheid en zekerheid voor budgetbeheerders en cliënten niet vergroot. Met een kwaliteitskader is er maar één manier om te bekijken of een bank met een organisatie in zee gaat. Deze organisaties pleiten voor het verplichtstellen van een vergunning van DNB voor budgetbeheerorganisaties. Organisaties worden dan getoetst op integriteit en deskundigheid. Ook zou een accountantsverklaring waaruit blijkt dat er een scheiding van betalingsstromen is, onderdeel moeten zijn van de toets van DNB. Deze oplossing leidt tot een kwaliteitsslag onder organisaties. De organisaties die processen op orde hebben, overleven. Een nadeel vanuit de optiek van de toegankelijkheid van budgetbeheer is dat organisaties die niet voldoen hun diensten niet meer kunnen verlenen. Het aanbod van budgetbeheer daalt, juist in een periode waarin het aantal mensen met betalingsproblemen stijgt.

Conclusie Het houden van toezicht op budgetbeheer kan een oplossing zijn om meer medewerking bij banken te krijgen bij het openen van rekeningen op naam. Het is wel een kostbare, complexe en verstrekkende oplossing. Het vergt tijd en inzet van verschillende partijen. Bovendien zet dit het aanbod van budgetbeheer tijdelijk onder druk.

6.7

Conclusie

Budgetbeheerders kunnen rekeningen openen op naam van de cliënt bij een bank. Voor het openen van rekeningen op naam is geen garantie nodig. Rekeningen op naam zijn volgens res-

Veel organisaties slagen er toch in om contracten af te sluiten met banken over het openen van rekeningen op naam. Factoren die bijdragen aan het tot stand komen van dergelijke contracten zijn: het bieden van inzicht in de bedrijfsvoering van de organisatie aan de bank, lid zijn van een brancheorganisatie, het bieden van administratieve lastenverlichting aan de bank en het betrekken van de bank bij het lokale armoedebeleid. Af en toe komt het voor dat de status als bewindvoerder en BPBI-lid wordt gebruikt om rekening op naam te openen in het kader van budgetbeheer. Deze oplossing wordt gezien als noodoplossing en is niet gewenst. De rol van de gemeente blijkt belangrijk te zijn. De gemeente stelt kwaliteitseisen aan de organisatie die voor de gemeente het budgetbeheer uitvoert. Deze eisen zijn herkenbaar voor de bank. Banken vertrouwen organisaties die aan deze eisen voldoen. Het vertrouwen moet wel blijven bestaan. Het is daarom aan te bevelen dat gemeenten banken op de hoogte houden van prestaties van de organisatie die budgetbeheer uitvoert. Een oplossing op een hoger beleidsniveau is het afsluiten van een convenant over het openen van budgetbeheerrekeningen bij banken. Een convenant tussen partijen die de banken vertegenwoordigen en partijen die de budgetbeheerders vertegenwoordigen. Voordat een dergelijk convenant afgesloten kan worden, moeten partijen allemaal een meerwaarde ervan inzien. Vervolgens kunnen concrete afspraken gemaakt worden, ook wie de rol van toezichthouder op zich neemt en hoe dat dan in zijn werk gaat. Convenantafspraken zijn vrijwillig. Volgens sommigen is wettelijk toezicht op budgetbeheer nodig om meer medewerking bij

31

banken te krijgen bij het openen van rekeningen op naam. Het regelen van wettelijk toezicht is verstrekkend vergt een politieke afweging. Bovendien zet dit het aanbod van budgetbeheer

tijdelijk onder druk.

Budgetbeheer in de minnelijke schuldhulpverlening

Recommend Documents