Bouwfraude Frauderen in de bouw

Bouwfraude

1992-2009

Frauderen in de bouw

Bouwfraude

- Frauderen in de bouw -

Bunte, K.E., anr: 704125

-Frauderen in de bouwOnderzoek naar de oorzaken van de aanwezigheid van prijsafspraken in de bouwnijverheid Bunte, K.E.

Anr: 704125

Supervisor: Drs. N.J.G.M. de Beer Thema: Micro-economie, kartelvorming Startdatum: 03-02-2009 Aantal woorden: 7968

Pagina2

Bouwfraude



Inleiding “Laat de onzichtbare hand haar werk doen.” – Adam Smith. De Nederlandse staat kent een vrije markteconomie, mede gecontroleerd door de nationale en Europese overheid. Daar waar de onzichtbare hand haar werk niet voldoende doet, grijpt de overheid in. Zo werd er in Nederland in 1998 de mededingingswet ingesteld die er voor moest zorgen dat er weer op een eerlijke manier prijzen tot stand kwamen dankzij een evenwicht tussen vraag en aanbod. De Nederlandse mededingingswet is gebaseerd op het Europese systeem van mededingingsrecht, ingevoerd in 1958. 9 november 2001, 3 jaar na dato, wordt Nederland wakker geschud door een uitzending van Zembla. In de bouwsector blijkt op grote schaal de mededingingswet overtreden te worden. Gevolg: Overheid stelt onderzoek in. 12 november 2006, vijf jaar na de eerste uitzending, volgt Zembla uitzending nummer twee. Stand van zaken: Justitie heeft 4 van de 1300 betrokken bouwbedrijven vervolgd en slechts 10 bouwbestuurders hebben voor de rechter moeten verschijnen. 27 januari 2009, 8 ambtenaren, 3 medewerkers en 1 oud-manager gearresteerd. Reden: Fraude in de bouwsector. Inmiddels 11 jaar na invoering van de Nederlandse mededingingswet blijkt deze in de bouwsector op grote schaal overtreden te worden. De bouwnijverheid is een sector van behoorlijke omvang in de Nederlandse economie, waarmee we dagelijks geconfronteerd worden. De nieuwbouw van flatgebouwen, maar ook infrastructurele projecten als de Betuwelijn en aanleg van snelwegen worden gerealiseerd door deze bouwnijverheid. Nu wordt juist hier op grote schaal gefraudeerd. Prijsafspraken worden gemaakt, ambtenaren worden omgekocht en zelfs ziekenhuizen worden voor miljoenen opgelicht. Verder houdt bijna iedereen, ondanks de enorme hoeveelheid betrokkenen, zijn of haar mond dicht. En niet alleen in het verleden, ook op dit moment, en wie weet in de toekomst blijft er gefraudeerd worden. Hoe is het mogelijk dat de werking van de markt van de bouwnijverheid faalt? Een vraag representatief staand voor de motivatie van dit onderzoek. Aan de hand van de volgende vraag zal deze kwestie onderzocht worden: - Hoe heeft het falen van de marktwerking in de Nederlandse bouwnijverheid gedurende de periode 1992 tot nu plaatsgevonden? Ter ondersteuning van het beantwoorden van deze vraag zullen er deelvragen aangedragen worden: - Wat zijn de oorzaken van het ontstaan van het falen van de marktwerking? - Hoe zijn de prijsafspraken uitgevoerd? - Kan marktregulering in de vorm van prijsafspraken vanuit economisch perspectief gerechtvaardigd worden? De doelstelling van dit onderzoek is het marktfalen in de Nederlandse bouwnijverheid in kaart te brengen door middel van een onderzoek naar de oorzaken, uitvoering en conti nuering hiervan. De economische analyse zal vervolgens de spanningen tussen marktwerking en marktregulering met betrekking tot het consumentenbelang aan de orde stellen. De opzet van dit onderzoek is als volgt: - l. Inleidende theorie over de ontstaansoorzaken - ll. Model van uitvoering prijsafspraken - lll. Analyse gericht op spanning tussen marktwerking en marktregulering

Pagina3

Bouwfraude



Inhoudsopgave Hoofdstuk

Titel

Paginanummer

1

Introductie …………...……….....…………………………………………………………… 5

2

Ontstaansoorzaken …………………………………………………………………………… 6 2.1 Marktstructuur …………………………………………………………………………...……… 6 2.2 Economische situatie …………………………………………………………………......…… 9 2.3 Transparantie ……………………………………………………………………….…..……… 10 2.4 Vertrouwen …………………………………………………………………………...………… 12

3

Uitvoering …………………………………………………………………………………….... 15 3.1 Theoretisch model ………………………………………………………………….......…… 15 3.2 Verstoring …………………………………………………………………………….…….…… 16 3.3 Verrekenen ……………………………………………………………………………………… 17

4

Analyse …………………………………………………………………………………………… 18 4.1 Voortzetting …………………………………………………………………………..………… 18 4.2 Spanning ………………………………………………………………………….……………… 19 4.3 Oplossingen ………………………………………………………………….......……………. 21

5

Conclusie ………………………………………………………………………………………… 24

6

Referenties ……………………………………………………………………………………… 25

Pagina4

Bouwfraude

1



Introductie

9 November 2001; Nederland wordt wakker geschut door een uitzending van Zembla. De Nederlandse bouwnijverheid blijkt op grote schaal prijsafspraken te maken in haar sector. De overheid zag onmiddellijk de ernst van de zaak in en richtte een parlementaire enquêtecommissie op. De prijsafspraken in de Nederlandse bouwsector kennen een lange geschiedenis. In de jaren `50 van de vorige eeuw vond er al stimulering door de overheid van een systeem van collusie in de bouwsector plaats vanwege angst voor een te hevige concurrentie binnen deze sector. Vooral in de wegenbouw waar de overheid veruit de grootste afnemer was, stond de overheid bijeenkomsten toe tussen geïnteresseerde bedrijven waarbij er onderhandeld werd over de prijs. In 1953 werd er zelfs de WAC, wegenbouw aannemers combinatie, opgericht. De WAC organiseerde bijeenkomsten waarbij aannemers hun calculaties toonden en de aannemer met de laagste offerte de opdracht kreeg toebedeeld. Voor het inleveren van de offerte verhoogde de aannemer deze met een bedrag dat ter compensatie van de gemaakte calculatiekosten verdeeld werd onder de overige bijeengekomen aannemers. Hierdoor konden aannemers blijven inschrijven op de projecten, zonder dat de calculatiekosten een belemmering zouden vormen. Marktwerking bleef op deze manier volgens de Nederlandse overheid behouden. Naar aanleiding van de opzet in de wegenbouworganisatie ontstond er binnen meerdere afdelingen van de bouwsector interesse voor een dergelijke aanpak. In 1963 werd dan ook SPO, vereniging van samenwerkende prijsregelende organisaties, opgericht. De SPO was een overkoepelende organisatie van de gehele bouwsector die toe zag op prijsreguleringen. De overheid keurde ook het bestaan van deze organisatie, waar ongeveer 4000 ondernemingen aan deelnamen, goed. Al snel nam het contact tussen de ondernemingen die deelnamen aan het SPO toe. Ook buiten de organisatie om. Ondernemingen zagen kans meer winst te maken door onderling markten te verdelen. Door de toegenomen samenwerking tussen de overheid en de bouwsector, zagen enkele ondernemingen ook kans informatie over grote bouwprojecten los te spelen. Met informatie over een maximum bedrag openstaand voor een aanbesteding konden de samenwerkende ondernemingen hun laagste offerte verhogen tot dit bedrag. Deze illegale praktijken leidden uiteindelijk tot een verbod op organisaties als de WAC en het SPO. De Nederlandse formule van het beperkte toestaan van prijsafspraken stond in contrast met het Europese beleid. Reeds in 1958 werd in Europa namelijk het systeem van mededingingsrecht ingevoerd. Artikelen 81 en 82 van het verdrag van de Europese Gemeenschap omvatten dit recht. In 1992 werd Nederland dan ook door de Europese Commissie op de vingers getikt. De Europese Commissie constateerde dat het verdrag overtreden werd en het Europese Hof bevestigd dit in 1996. Dit gaf aanleiding voor Nederland tot het instellen van de mededingingswet in 1998. De Nederlandse Mededingingsautoriteit, de NMa, zou hierop gaan toezien. Het doel was om de marktwerking te stimuleren en concurrentie te bevorderen. De consument zou er dan uiteindelijk op vooruit gaan. Een jaar na invoering van de mededingingswet stapt klokkenluider Ad Bos met een schaduwboekhouding, die hij naar eigen zeggen in een vuilniszak aan zijn huis geknoopt vond, naar Justitie. Na tevergeefs onderhandelen over een vergoeding voor deze boekhouding, gaat Ad Bos ongedane zaken naar huis. Pas in 2001 komt zijn boekhouding weer aan het licht als het programma Zembla uitgebreid onderzoek doet naar prijsafspraken in de bouwsector en in het bijzonder de schaduw boekhoudingen van Ad Bos. Een parlementaire enquête volgt.

Pagina5

Bouwfraude

2



Ontstaansoorzaken

Dit onderdeel zal de ontstaansoorzaken van de falende marktwerking in de bouwsector in kaart brengen in de periode 1992 tot aan de start van de parlementaire enquête in 2001. De ontstaansoorzaken zijn in verschillende categorieën verdeeld. In paragraaf 2.1 zal de markstructuur worden behandeld, vervolgens in 2.2 de economische situatie, dan in 2.3 de transparantie en tot slot zal in 2.4 de rol van de (vertrouwens)cultuur worden behandeld.

2.1 Marktstructuur Kerngegevens bouwnijverheid De Nederlandse bouwsector bestond in 2001 uit 65000 bedrijven die samen voor een bruto omzet van circa 60 miljard euro zorgden. Deze bedrijven bestonden uit 400.000 werknemers en 46.000 werkgevers. 1 De Nederlandse bouwsector bestaat uit verschillende deelsectoren: - De Burgerlijke en Utiliteitsbouw (B&U) Bouw, onderhoud en renovatie van woningen en kantoren - De Grond-, Water- en Wegenbouw (GWW) Grondbewerking en aanleg en onderhoud water- en wegenbouw - De installatie- en bouwafwerkbedrijven Specifieke afwerkbedrijven De B&U en de GWW zijn de 2 grootste sectoren. Aanbod Een indeling van de bouwsector naar klein-, midden- en groot bedrijf schetst een aantal verhoudingen die in het oog springen. De sector bestaat namelijk voor 90% uit bedrijven met minder dan 10 werknemers. Deze kleine bedrijven nemen echter maar 20% van de totale omzet binnen de sector voor hun rekening. Bovendien werkt maar 20% van de totale aantal werknemers in de bouwsector in het kleinbedrijf. Het middenbedrijf, bestaande uit een kleine 10% van het aantal bedrijven, neemt 50% van het aantal werknemers en 40% van de omzet voor haar rekening. Het grootbedrijf bestaat slechts uit 0,5% van het totaal aantal bouwbedrijven, maar zorgt wel voor 40% van de totale omzet en 30% van het totaal aantal werknemers. Deze scheve verhoudingen zorgen ervoor dat zowel de sociale - als economische invloed vooral bij het midden- en groot bedrijf ligt. De grafiek in figuur 2.1 a geeft deze informatie overzichtelijk weer. Figuur 2.1 a: Procentuele verhoudingen binnen bouwsector, 2001

Percentage

1 0,8 0,6

Aantal Bouwbedrijven

0,4

Aantal werknemers

0,2

Omzet

0 Klein <10

Midden 10-100

Groot >100

Bedrijfsgroote Bron: Parlementaire Enquête 1

Gegevens tm 2001; Pa rlementai re Commissie (2001) Enquête Bouwnijverheid. Tweede Ka mer der Sta ten Generaal

Pagina6

Bouwfraude



Vraag In de B&U sector bestaat de vraagkant vooral uit bedrijven en particulieren (53%). De overheid neemt slechts 9% voor haar rekening. Figuur 2.1 b: Procentuele verhoudingen opdrachtgevers B&U, 2000

* Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en overige publiekrechtelijke lichamen. ** Inclusief bouw op eigen initiatief van het bouwbedrijf (projectontwikkeling voor eigen rekening en risico) Bron EIB, 2001 (bewerking CapAnalysis)

De vraagkant in de GWW sector daarentegen wordt gedomineerd door de overheid. Bijna de helft van de totale vraag komt vanuit de overheid. Bedrijven en particulieren zorgen samen in deze deelsector voor een kwart van de vraag. Verder is er bij de opdrachtgevers in de GWW sector een grotere hoeveelheid hoofdaannemers waar te nemen dan in de B&U sector. 16% van de opdrachtgevers zijn dus hoofdaannemers die werk uit besteden aan andere aanbieders in hun sector. Figuur 2.1 c: Procentuele verhoudingen opdrachtgevers GWW, 2000

* Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en overige publiekrechtelijke lichamen Bron: EIB, 2001 (bewerking CapAnalysis)

Pagina7

Bouwfraude



Deze verdeling naar opdrachtgevers heeft ook invloed op de wijze waarop de opdrachten verleend zijn. Tabel 2.1 a: Wijze van opdrachtverlening B&U, 2000

* Slechts één onderneming wordt verzocht een aanbieding te doen. ** Onderhoudsopdrachten aan werken die reeds door de bouwonderneming zijn gerealiseerd *** De bouwonderneming is reeds betrokken bij de voorbereiding van het project. Bron: EIB, 2001 (bewerking CapAnalysis)

Tabel 2.1 b: Wijze van opdrachtverlening GWW, 2000

Bron: EIB, 2001 (bewerking CapAnalysis)

Aanbestedingen spelen in de GWW sector een veel grotere rol van in de B&U sector. De grote rol van de overheid als opdrachtgever in de GWW sector is de oorzaak hiervan. De overheid is namelijk vanaf een bedrag van €5.358.1531 verplicht om opdrachten te verlenen door middel van een aanbesteding. Het onderdeel bouwteam valt in de GWW sector helemaal weg. In de B&U sector wordt een kwart van de opdrachten op deze manier verleend. Dit duidt op een nauwe betrokkenheid tussen de B&U en de bedrijven en particulieren. De bouwsector zorgde in 2001 voor een bruto omzet van circa 60 miljard euro. Aan de aanbodzijde nemen we vooral heel veel kleine bedrijven waar, die samen op het gebied van omzet een kleine rol spelen. Het zijn vooral een relatief laag aantal midden- en grootbedrijven die qua omzet de dienst uitmaken. Aan de vraagzijde in de GWW sector blijkt vooral de overheid de grote opdrachtverlener te zijn. Aanbestedingen staan met 60% dan ook bovenaan in de verdeling van de wijze van opdrachtverlening. De combinatie van een relatief gering aantal bouwondernemingen met een manier van opdrachtverlening die ongunstige gevolgen bevat voor ondernemingen in de GWW sector, biedt ruimte voor onregelmatigheden op de markt.

1

Ri chtlijn 93/37 va n 14 juni 1993, PB L199 van 9 augus tus 1993 (in bepaalde ui tzonderinggevallen is de drempel waarde iets lager na melijk 5 miljoen euro).

Pagina8

Bouwfraude



2.2 Economische situatie De economische situatie in de bouwnijverheid wordt vooral gekenmerkt door productie die plaatsvindt op de bouwlocatie zelf. Arbeid en materiaal moeten naar de steeds wisselende locaties en wisselende bouwwerken worden vervoerd. Het coördineren van dit complexe productieproces kost veel energie. Beperkte standaardisatie De beperkte standaardisatie zorgt er voor dat er geen voorraad gevormd kan worden. Vooral in de kapitaalintensieve GWW sector is het een noodzaak dat er voortdurend werk is vanwege de inflexibiliteit van kapitaal. Teruglopende orders kunnen daarom al snel de continuïteit van het bedrijf in gevaar brengen. Dankzij de beperkte houdbaarheid en hoge transportkosten worden bouwmaterialen van kleine afstand aangevoerd. De concurrentie op de deelmarkten voor deze materialen is daarom regionaal van aard. Het aantal aanbieders op deze regionale markten is vaak beperkt, waardoor er weinig concurrentie plaatsvindt en macht gecreëerd wordt. Coördinatie Dankzij de gecompliceerdheid van het productieproces wordt de coördinatie verre van eenvoudig. De beperkte mate van coördineerbaarheid brengt financiële risico`s met zich mee. Voorafgaand aan de productie wordt namelijk de vergoeding vastgesteld. Een indicatie van deze vergoeding is moeilijk op te stellen en de bouwonderneming loopt het risico bij een tegenvaller verlies te draaien. Een trend van de laatste jaren rondom de eeuwwisseling was het verplaatsen van dit soort risico`s van opdrachtgever naar opdrachtnemer. Vooral de overheid duwde deze risico`s ver in de richting van de bouwondernemingen. Deze ondernemingen hielden op hun beurt weer rekening met deze risico`s en probeerden hiervoor ruimte in de offertes te creëren. De kosten van een project kwamen echter vaak hoger uit dan in de offerte aangegeven. Voor het spreiden van deze risico`s, het vergroten van het financieel draagvlak en het verkleinen van de coördinatieproblemen ontstond er op grote schaal concernvorming in de bouw. Concernvorming zorgde ook voor meer macht bij producenten en grotere kans op onregelmatigheden. Behalve eerder genoemde risico`s van het bouwproces, zijn er ook enkele specifieke risico`s in de bouwsector aan te wijzen. Leuren is daar een voorbeeld van. Leuren is het proces waarbij de opdrachtgever een calculatie uit laat voeren bij een opdrachtnemer en vervolgens met deze calculatie bij andere opdrachtnemers langs gaat om een lagere aanneemsom te bedingen. Wanneer dit lukt blijft opdrachtnemer nummer 1 met de calculatiekosten zitten. Niet alleen dankzij de aanwezigheid van leuren, maar ook dankzij de aanbesteding als opdrachtverlening bleven vele ondernemers met calculatiekosten zitten. Aanbesteding was, vooral voor de overheid, een veelvoorkomende manier om een aannemer te selecteren. Alle aannemers aan wie de opdracht voorbij ging bleven dus met onvergoede kosten zitten. De economische situatie in de bouw wordt gekenmerkt door enkele risico`s. Dankzij beperkte standaardisatie kan er geen voorraad gevormd worden waardoor continuïteit van de onderneming in gevaar komt. Verder brengt het gecompliceerde productieproces coördinatie problemen met zich mee, waardoor er vooral financiële risico`s ontstaan. Het leuren en de onvergoede calculatiekosten zijn specifieke risico`s in de bouwsector. Dankzij de aanwezigheid van deze risico`s in de bouwsector kon de markt onvoldoende haar werk doen.

Pagina9

Bouwfraude



2.3 Transparantie Eén van de belangrijke oorzaken van het falen van de marktwerking in de bouwsector is de beperkte mate van transparantie. Het gehele bouwproces wordt gehinderd door onvoldoende kennis bij zowel de opdrachtgevers als de opdrachtnemers. Daar komt bij dat de kennis die aanwezig is onvoldoende met elkaar wordt gedeeld. Transparantie algemeen Oorspronkelijk stamt transparantie van het Latijnse woord transparere(doorschijnen) af. Een tegenwoordige vertaling van transparantie wijkt hier niet veel van af. Wanneer transparantie op de bouwsector betrokken wordt, komt de betekenis neer op de mate van openheid van een organisatie naar betrokkenen. De betrokkenen bestaan uit verschillende groepen die elk een eigen vorm van transparantie verlangen. De hoeveelheid informatie richting een klant zal beduidend groter zijn dan richting de concurrent. Openheid van een organisatie heeft niet alleen betrekking op de informatiestroom richting de betrokkenen, maar heeft ook betrekking op de stroom richting de organisatie. Transparantie is op te delen in 2 gebieden. Het formele en informele gedeelte. Het formele gedeelte heeft betrekking op de informatiestromen van en naar de organisatie. Door het produceren van voldoende informatie zullen transacties efficiënter verlopen en zal de marktwerking beter haar werk kunnen doen. Wanneer ook informatie over de intentie van de organisatie prijsgegeven wordt, kunnen bovendien onzekerheden van betrokkenen weggenomen worden. Het informele gedeelte van transparantie komt neer op de houding die een organisatie aanneemt. Een transparante houding is noodzakelijk, omdat niet elke vorm van transparantie afgedwongen kan worden. Een open houding werkt bovendien mee aan het creëren van een reputatie en vertrouwen. Paragraaf 2.4 zal hier verder op in gaan. Transparantie van een onderneming bestaat dus niet alleen uit het aanbieden en opnemen van informatie, de handelingskant, maar ook uit de wil om open te staan, de houdingskant. De handelingskant is vaak formeel van aard en de houdingskant informeel. Een belangrijk vereiste voor de houdingskant is dat de transparantie wederkerig is. Transparantie moet vanuit alle betrokken partijen komen. Tabel 2.3 a: Openheid en transparantie

Bron: Visie op transparantie in de Bouw, PSIBouw 2005

Transparantie bouwnijverheid In de bouwnijverheid vinden veel transacties plaats die dankzij een beperkte hoeveelheid aan informatie niet tot de juiste vergoeding leiden. Transacties vinden vooral plaats binnen de initiatief-, ontwerps- en uitvoeringsfase tussen gebruikers, opdrachtgevers en uitvoerende partijen. Dankzij de uiteenlopende belangen van de betrokken partijen, is de behoefte aan transparantie groot. In de praktijk constateert men vooral tussen de bouwonderneming en publieke opdrachtgevers een gebrek aan transparantie. Tabel 2.3.b geeft de aanwezige behoeften van deze partijen aan , welke vervolgens eronder met een bijbehorend advies besproken zullen worden.

Pagina10

Bouwfraude



Tabel 2.3 b: Behoeften aan informatie bij opdrachtgever en bouwonderneming

Bron: Visie op transparantie in de Bouw, PSIBouw 2005

Inzicht in risico`s ten aanzien van te leveren prestatie en te maken kosten Productie in de bouw is ver van gestandaardiseerd, waardoor de waardering van deze productie bemoeilijkt wordt. Voorafgaand aan en tijdens het productieproces zullen er risico`s aanwezig zijn voor zowel de bouwonderneming als de opdrachtgever. Deze onvoorziene risico`s dienen zoveel mogelijk beperkt te worden. Transparantie kan hierbij van dienst zijn. In deze context betekent transparantie inzicht geven in verantwoordelijkheden van beide partijen. Voordat verantwoordelijkheden verdeeld worden is het van belang de risico`s in de vorm van risicoprofielen in te delen. Aan deze risicoprofielen dient vervolgens een reële prijs te worden toegekend, waarna ze verdeeld worden. Op deze manier zal er minder getouwtrek plaatsvinden wanneer calamiteiten zich daadwerkelijk voordoen en bovendien zullen deze eerder aan het licht komen. Inzicht in selectie- en gunningcriteria van de opdrachtgever Publieke opdrachtgevers kiezen als wijze van opdrachtverlening veelal voor een aanbesteding. Die ondernemingen die niet de opdracht krijgen, hebben behoefte aan informatie over hun afwijzing waar ze vervolgens aan kunnen werken bij een volgende aanbesteding. Bouwondernemingen hebben veel energie in hun offerte en calculaties gestoken, waardoor een informatieve respons op zijn plaats is. Er kan op dit punt meer transparantie worden gecreëerd door het aanstellen van een onafhankelijke beoordelingsorganisatie van deskundigen en experts. De uitgekozen bouwonderneming die de opdracht heeft binnen gehaald moet op zijn beurt ook voldoende transparant zijn in zijn rol als opdrachtgever. Onderaannemers verdienen namelijk dezelfde behandeling als hoofdaannemers. Inzicht in bescherming van innovatieve ideeën Mede dankzij de richtlijnen vanuit de Europese wetgeving, dienen opdrachtgevers elke potentiële opdrachtnemer op eenzelfde wijze te informeren. De opdrachtgever die zich transparant opstelt en elke potentiële opdrachtnemer alle relevante informatie verstrekt, veroorzaakt daarmee terughoudendheid qua vrijgeven van informatie aan de zijde van de opdrachtnemers. Innovatieve ideeën en suggesties kunnen op deze manier namelijk ook bij de concurrent terechtkomen. Het fenomeen van het tegen elkaar uitspelen van de opdrachtnemers door de opdrachtgever komt hier duidelijk weer naar voren. Opdrachtgevers moeten daarom zorgvuldig met innovatieve informatie omgaan. Inzicht in prijs-kwaliteit verhouding met het oog op verantwoording Publieke opdrachtgevers moeten gemaakte kosten op elk moment kunnen verantwoorden. Voldoende informatie op het gebied van prijs-kwaliteit verhouding is dan ook noodzakelijk. Een opdrachtgever heeft veelal te weinig kennis om de kwaliteit van bouwplannen te waarderen. Een zekere vorm van subjectiviteit zal vaak naar voren komen, waardoor de aandacht van de opdrachtgever meer richting prijs gaat. De fixatie op de laagste prijs resulteert in conflicten die tijdens het proces ontstaan. De bouwonderneming zal namelijk zuinig zijn en overal waar mogelijk, bijvoorbeeld hogere winstmarges bij meerwerk, inkomen vandaan proberen te halen. Wanneer opdrachtgevers stoppen met hun fixatie op de prijs en bouwondernemingen daardoor openlijker kunnen zijn over te maken kosten, zullen conflicten beperkt worden.

Pagina11

Bouwfraude



Transparantie in een markt komt neer op de openheid van partijen richting andere betrokken partijen. Wanneer een partij relevante informatie aanbiedt en ontvangt en een bijpassende houding aanneemt, zal de markt beter haar werk kunnen doen. In de bouwwereld is er vooral gebrek aan voldoende informatie bij de transacties, met name de transacties die plaatsvinden tussen bouwonderneming en publieke opdrachtgever. Een beperkte mate van transparantie is een van de oorzaken voor het falen van de marktwerking.

2.4 Vertrouwen Dankzij de complexe economische- en marktsituatie en de beperkte mate van transparantie in de bouwnijverheid, vindt veel productie plaats op basis van vertrouwen. Wanneer dit vertrouwen hoog is, zal er meer ruimte zijn voor beide partijen hier misbruik van te maken. Definitie Vertrouwen is een waarde die iedereen begrijpt, maar moeilijk onder woorden kan brengen. Vertrouwen bestaat uit vertrouwen bij de vertrouwer en betrouwbaarheid van de vertrouwde. Iemand die vertrouwt ondergaat het risico dat diegene die hij of zij vertrouwt hem of haar in de steek laat, wat hij overigens niet verwacht.1 De mate van vertrouwen is bovendien afhankelijk van omstandigheden. Mate van vertrouwen Toegepast op de bouwsector heeft vertrouwen vooral betrekking op de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Om dit in kaart te brengen heeft de uni versiteit van Twente in samenwerking met Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid projectleiders van opdrachtgevers en opdrachtnemers gevraagd om op basis van een project het vertrouwen in de andere partij te beoordelen. Beide partijen konden een cijfer van 1 t/m 5 geven, waarbij 1 voor “geen vertrouwen” en 5 voor “volledig vertrouwen” stond. Tabel 2.4 a en b geven de resultaten weer. Tabel 2.4 a: Procentuele verdeling van het door projectleiders van opdrachtgevers gegeven cijfer voor het vertrouwen in de opdrachtnemer (n = 135)

Bron: UTwente, EIB >50 = Opdrachtgever met meer dan 50 medewerkers in dienst

1

Nooteboom, 2002

Pagina12

Bouwfraude



Ongeveer 85% van de projectleiders van de opdrachtgevers in de vorm van organisaties en gemeenten blijkt veel tot volledig vertrouwen te hebben in de opdrachtnemer. Wanneer er onderscheid wordt gemaakt tussen kleine en grote opdrachtgevers, dan zien we dat kleine opdrachtgevers gemiddeld minder vertrouwen in de opdrachtnemer hebben dan grote opdrachtgevers. Tabel 2.4 b: Procentuele verdeling van het door projectleiders van opdrachtnemers gegeven cijfer voor het vertrouwen in de opdrachtgever (n = 202)

Bron: UTwente, EIB

Ruim 75% van de projectleiders van de opdrachtnemers blijkt veel tot volledig vertouwen te hebben in de opdrachtgever. Er is echter een duidelijk verschil zichtbaar tussen opdrachtnemers in de B&U sector en de GWW sector. Het vertrouwen in de GWW sector ligt namelijk 20 procentpunt lager dan in de B&U sector. Projectleiders in de relatief kleine B&U sector blijken meer vertrouwen te hebben in hun opdrachtgever. Vertrouwen bestaat uit vertrouwen bij de vertrouwer en betrouwbaarheid van de vertrouwde. De universiteit van Twente in samenwerking met het EIB hebben dit laatste in kaart proberen te brengen door middel van de mate waarin opdrachtgevers de opdrachtnemers aanbevelen aan andere opdrachtgevers en vice versa. Figuur 2.4 b: Percentage opdrachtnemers dat het werken voor de opdrachtgever al dan niet aanbeveelt aan andere opdrachtnemers (n = 202)

Figuur 2.4 c: Percentage opdrachtgevers dat opdrachtnemers al dan niet aanbeveelt aan andere opdrachtgevers (n = 135)

Bron: UTwente, EIB

Pagina13

Bouwfraude



Uit figuur 2.4 b blijkt dat 65% procent van de opdrachtnemers het werken voor een opdrachtgever aanbeveelt tot beslist aanbeveelt aan andere opdrachtnemers. Enkele ondernemers, die aangaven opdrachten niet aan te raden aan andere opdrachtnemers vanuit concurrentie oogpunt, hadden de vraag verkeerd begrepen, waardoor deze 65% nog laag uitvalt. Een kleine 75% van de opdrachtgevers blijkt opdrachtnemers aan andere opdrachtgevers aan- tot beslist aan te bevelen. Reputatie Vertrouwen doet zich ook voor in de vorm van reputatie. Wanneer een opdrachtnemer een goede reputatie heeft opgebouwd, heeft dat een positieve invloed op de mate van vertrouwen vanuit de opdrachtgever. De vereiste transparantie gezien vanuit het oogpunt van de opdrachtgevers zou kunnen verminderen, waardoor bedrijven minder kosten kwijt zijn aan bijvoorbeeld voorbereiding en uitwerking van offertes. Binnen de verschillende bouwsectoren bestaan er diverse structuren die het reputatiemechanisme versterken, waarvan de Stichting Beoordeling Integriteit Bouwnijverheid (SBID) er eentje is. Gevaar Het gevaar van een toenemende mate van vertrouwen is de afnemende behoefte aan monitoring. Uit figuur 2.4 d blijkt dat opdrachtgevers in beperkte mate de behoefte voelen om opdrachtnemers in de gaten te houden en vice versa. Beperkte controle kan op zijn beurt weer leiden tot misbruik. Figuur 2.4 d: Gemiddeld gegeven cijfer (1t/m10) voor de stelling: “Ik voel voortdurend de behoefte om een oogje in het zeil te houden bij de opdrachtgever / opdrachtnemer, om te controleren of hij zich aan de afspraken houdt.”

Bron: UTwente, EIB

Er blijkt voldoende vertrouwen in het bouwproces aanwezig te zijn. Zowel het vertrouwen van de vertrouwer als de betrouwbaarheid van de vertrouwde bleek van grote omvang. Wanneer vertrouwen zich voordoet in de vorm van reputatie, levert dit bovendien minder transparantievereisten dus kostenbesparing op. Een gevaar van dit alles is echter dat het vertrouwen het monitoren vermindert, waardoor er misbruik van het vertrouwen gemaakt kan worden.

Pagina14

Bouwfraude

3



Uitvoering

De oorsprong van het systeem van prijsafspraken na 1992 bevindt zich in de marktsturing die in de jaren `50 begon met de WAC. Dit systeem werd door de gehele bouwnijverheid gebruikt en werd geaccepteerd door de overheid. Volgens de bouwnijverheid zou het systeem leiden tot een efficiënte marktwerking en prijsvorming. De bedrijfsvoering werd namelijk bevorderd, onder andere door de rekenvergoeding. De bouwnijverheid draagt met name deze rekenvergoeding aan als rechtvaardiging van het systeem van prijsafspraken na 1992. Dit hoofdstuk zal eerst een theoretisch model geven van het systeem, gevolgd door een verstoring ervan en tot slot een oplossing in de vorm van verrekening.

3.1 Theoretisch model Dit theoretische model zal aan de hand van een eenvoudig voorbeeld in kaart brengen hoe het systeem van prijsafspraken heeft plaatsgevonden. Dit eerste model is een ideaalschets van de praktijk en zal in werkelijkheid minder efficiënt werken. Stel, er wordt door de overheid besloten een nieuwe spoorlijn aan te leggen. Uit openbare stukken blijkt dat de overheid 25 miljoen euro over heeft voor dit grote project. Middels een openbare aanbesteding zal de opdrachtgever dit project op de markt aanbieden. Voorafgaand aan de dag van aanbestedingen is er een informatiedag waar 4 gewillige partijen naar toe komen. De spoorlijn zal door 1 provincie lopen en de 4 aannemers kennen elkaar dan ook. Tabel 3.1 a: Inschrijfwaarden vooroverleg (in miljoenen) Partij 1: 20 Partij 2: 19,5 Partij 3: 19,8 Partij 4: 20,5

Een aantal dagen na de informatiedag neemt partij 2 het initiatief om een bijeenkomst voorafgaand aan de aanbesteding te organiseren en nodigt daarbij de overige partijen uit. Tijdens dit “vooroverleg” dient iedere partij zijn offerte in te leveren, waarna vervolgens de laagste offerte het project krijgt toebedeeld. In dit geval blijkt dat partij 2 te zijn. Tabel 3.1 a geeft de inschrijfwaarden van iedere partij weer.

Er wordt vervolgens afgesproken deze inschrijfwaarde met ongeveer 10% (2miljoen) te verhogen, welke daarna onderling wordt verdeeld als vergoeding voor gemaakte rekenkosten. Tabel 3.1 b geeft de verhoogde inschrijfwaarden weer.

Tabel 3.1 c: Onderlinge rechten (in miljoenen) – Deel 1 Partij 1: +0,50 (tegoed partij 2) Partij 2: -1,50 (verschuldigd aan partij 1,3 en 4) Partij 3: +0,50 (tegoed partij 2) Partij 4: +0,50 (tegoed partij 2)

Pagina15

Tabel 3.1 b: Inschrijfwaarden werkelijke aanbesteding (in miljoenen) Partij 1: 22 Partij 2: 21,5 Partij 3: 21,8 Partij 4: 22,5

De overige partijen zouden dus ieder een half miljoen ontvangen voor gemaakte kosten. Dit wordt echter niet uitgekeerd. De half miljoen die een partij van partij 2 zou krijgen, wordt omgezet in zogenaamde rechten. Deze rechten kunnen geïncasseerd worden bij het binnenhalen van volgende opdrachten.

Bouwfraude



Vervolgens is er een nieuw project Tabel 3.1 d: Onderlinge rechten (in miljoenen) – Deel 2 bedacht dat net als het vorige via Partij 1: +1,00 (tegoed partij 3) aanbesteding aangeboden zal Partij 2: -1,00 (verschuldigd aan partij 1 en 4, ieder 1,25) worden. Het nieuwe project heeft Partij 3: -1,00 (verschuldigd aan partij 1 en 4, ieder 1,25) dezelfde kenmerken als het vorige. Partij 4: +1,00 (tegoed partij 3) Dit keer neemt echter partij 4 het voortouw en nodigt de andere partijen uit voor een vooroverleg. Partij 3 komt echter het goedkoopst uit de bus en krijgt daarom het project toebedeeld. Wederom wordt de offerte verhoogd met een bedrag van 2 miljoen, welke onderling verdeeld wordt in de vorm van rechten. Tabel 3.1 d geeft dit weer. Tabel 3.1 e: Onderlinge rechten (in miljoenen) – Deel 3 Partij 1: +1,50 (tegoed partij 2,3 en 4) Partij 2: -0,50 (verschuldigd aan partij 1) Partij 3: -0,50 (verschuldigd aan partij 1) Partij 4: -0,50 (verschuldigd aan partij 1)

Dan volgt er een nieuw project op dezelfde manier zoals het vorige. Partij 4 krijg het, offerte wordt verhoogd en rechten worden verdeeld. Tabel 3.1 e geeft de onderlinge rechten weer.

Tot slot volgt een laatste project die toebedeeld wordt aan diegene met de goedkoopste offerte, partij 1. Offerte wordt verhoogd en rechten worden verdeeld zoals weergegeven in tabel 3.1 f.

Tabel 3.1 f: Onderlinge rechten (in miljoenen) – Deel 4 Partij 1: 0 Partij 2: 0 Partij 3: 0 Partij 4: 0

3.2 Verstoring Het theoretische model in ons voorbeeld is een ideaalschets van de werkelijkheid. Wanneer er verstoring optreedt door bijvoorbeeld een project van aanzienlijk andere omvang of de komst van een nieuwe partij, zal dit ideaalcomplex niet langer voortbestaan. Een volgend voorbeeld zal de verstoringen illustreren. Stel dat na de eerste aanbesteding er een nieuwe aanbesteding volgt waarbij alleen partijen 1 en 4 worden uitgenodigd. Tabel 3.1 c is hiernaast herhaald en geeft de situatie van onderlinge rechten weer.

Tabel 3.1 c: Onderlinge rechten (in miljoenen) – Deel 1 Partij 1: +0,50 (tegoed partij 2) Partij 2: -1,50 (verschuldigd aan partij 1,3 en 4) Partij 3: +0,50 (tegoed partij 2) Partij 4: +0,50 (tegoed partij 2)

Tabel 3.2 a: Onderlinge rechten (in miljoenen) – Deel 2 Partij 1: +0,20 (0,5 tegoed van partij 2; 0,3 verschuldigd aan 4) Partij 2: -1,50 (0,5 verschuldigd aan partij 1, 3 en 4) Partij 3: +0,50 (tegoed partij 2) Partij 4: +0,80 (0,5 tegoed partij 2; 0,3 partij 1)

Pagina16

Partij 1 krijgt het volgende project toebedeeld en hij verhoogt de offerte met 0,6 miljoen. Tabel 3.2 a geeft dit weer.

Bouwfraude



Dan wordt een volgend project aangeboden aan de partijen 2, 3 en de nieuwe partij 5. Het is een groot project en er wordt 3 miljoen bovenop de offerte gedaan. Partij 3 bleek de laagste originele offerte te hebben. Tabel 3.2 b geeft de verhouding van de onderlinge rechten weer. Tabel 3.2 b: Onderlinge rechten (in miljoenen) – Deel 3 Partij 1: +0,20 (0,5 tegoed van partij 2; 0,3 verschuldigd aan 4) Partij 2: -0,50 (0,5 verschuldigd aan partij 1, 3 en 4; 1 tegoed van partij 3; per saldo 0,5 tegoed van partij 3) Partij 3: -1,50 (0,5 tegoed partij 2; 1 verschuldigd aan 2 en 5) Partij 4: +0,80 (0,5 tegoed partij 2; 0,3 tegoed partij 1) Partij 5: +1,00 (tegoed partij 3) De onderlinge rechten blijken binnen twee stappen enorm gecompliceerd te zijn geworden. Het ideaalcomplex is van de baan en een oplossing voor herstructurering van het systeem dient gevonden te worden.

3.3 Verrekenen Verrekening is de oplossing voor het niet bereiken van het ideaalcomplex. Ondanks het feit dat het verdelen van onderlinge rechten al wettelijk verboden was, worden er nu ook nog eens op een onwetmatige manier “rechten gladgestreken”. Volgens partijen binnen de bouwsector is verrekening door middel van rechten het meest verantwoord. De beurs kan gesloten blijven en er is dus geen sprake van gelden die administratief verantwoord dienen te worden. Deze verrekening wordt als voornaamste verrekening gezien en wordt ook wel “de verrekening met gesloten beurzen” genoemd. Wanneer deze verrekening van rechten echter te gecompliceerd wordt en onderlinge partijen niet op 0 zullen uitkomen, ook wel glad uitkomen genoemd, dan zullen er andere onwetmatige verrekeningen plaatsvinden. Deze verrekeningen bevinden zich nog weer buiten de mededingingsen aanbestedingswet. Zo vindt er bij verrekeningswijze 3, 4 en 5 valsheid in geschrifte plaats. Verrekeningswijze 3 en 4 komen bovendien in aanmerking voor fiscale fraude door middel van verrekening met zwart geld. Verrekening van werknemers en goederen komen veelal terecht in een pot met zwart geld, hetgeen niet ongebruikelijk in de bouwsector volgens de Belastingdienst. Tabel 3.3 a: Verrekeningswijzen

Bron: Parlementaire Enquête

Wanneer dankzij de komst van een nieuwe partij en nieuwe aanbestedingen van andere omvang het verdelen van onderlinge rechten te gecompliceerd wordt, gaat men vaak over tot verrekenen. Deze verstoringen in het ideaalmodel worden zo op een onwetmatige manier “gladgestreken”.

Pagina17

Bouwfraude

4



Analyse

In de analyse van dit onderzoek zal eerst kort de voortzetting op het gebied van de bouwfraude na de parlementaire enquête tot nu geschetst worden. Daarna wordt er verder ingegaan op de spanningen die er heersen, onder andere tussen korte- en lange termijn en tussen marktwerking en marktregulering, en de gevolgen van deze spanningen voor de consument. Tot slot zullen er verschillende oplossingen worden gegeven om deze spanningen het hoofd te bieden.

4.1 Voortzetting Inmiddels 10 jaar nadat Nederland op de vingers is getikt door de Europese Commissie, publiceert de Tweede Kamer der Staten Generaal het rapport bouwfraude. In de jaren daarna kwamen de bouwondernemingen met gedragscodes, vonden er rechtszaken plaats maar werd er volgens analytici ook nog steeds gefraudeerd. De uitkomsten van de parlementaire enquête in december 2002 gaven aanleiding voor de bouwsector om een gedragscode door te voeren. De codes binnen dit verdrag geven vooral aan hoe er legaal onderhandeld moet worden en op welke manier de boekhouding gedaan moet worden. Ook moeten er toezichthouders binnen het bedrijf worden aangesteld waarbij relatiegeschenken boven de honderd euro moeten worden gemeld en bij wie een werknemer in vertrouwen overtredingen van gedragscodes kan melden. Wanneer een onderneming naar behoren deze gedragscodes naleeft, kan zij zich aanmelden bij de Stichting Beoordeling Integriteit Bouwnijverheid (SBIB). Deze stichting wordt voorgezeten door hoogleraren en kan na een overtreding van een code ondernemingen schrappen uit haar register. Ondernemingen zien de aansluiting bij de SBIB als een soort keurmerk voor de opdrachtgever. Hoewel bouwondernemingen zelf goede wil toonden in de zin van het opstellen van een gedragscode, hebben er toch veel rechtszaken plaatsgevonden tegen zowel gehele ondernemingen als tegen werknemers binnen deze ondernemingen. Zo kregen de ondernemingen BAM en Volker Wessels ieder een boete van 45.000 euro en kreeg Henk Koop van Koop Tjuchem een taakstraf van 180 uur. De straffen vielen lager uit dan geëist, Bam was een boete van 40 miljoen euro opgelegd, Volker Wessels een boete van 23 miljoen euro en Henk Koop 1 jaar cel. De rechtbank oordeelde dat de bouwsector tot inkeer was gekomen. 1 Daar oordeelden ingewijden anders over. “Bijna de hele weg- en waterbouwsector deed mee aan prijsafspraken. Dat is veranderd, maar ik ga ervan uit dat het op kleinere schaal nog steeds gebeurt.” Marijke Vos, oud-voorzitter van de parlementaire enquêtecommissie bouwfraude. ”Natuurlijk is er heel weinig veranderd in de bouwwereld. Het draait in de bouw en het vastgoed toch allemaal om geld en hebzucht.” John Zinhagel, klokkenluider fraude bij de Schipholspoortunnel. Deze oordelen worden bevestigd door het onderzoek van Lenny Vulperhorst.2 Vulperhorst promoveerde op zijn onderzoek naar de bouwfraude en komt tot de conclusie dat vooral kleinere ondernemingen onbestraft doorgaan met frauderen, bedrijven zijn overgestapt van prijsafspraken naar werkverdeling en ambtenaren de andere kant op blijven kijken. Berichten voorjaar 2009 over ambtenaren en werknemers die zijn opgepakt rond de Firma “Janssen de Jong” infrastructuur duiden er ook op dat de bouwfraude nog niet uit het zicht verdwenen is. De volgende paragrafen zullen de voortzetting van de bouwfraude analyseren vanuit economisch oogpunt. 1

Gegevens tm 2005; NRC Handelsblad “Bouw is kennelijk tot inkeer gekomen” Vulperhors t, L. (2005) Verzwegen onderneming. Ondernemers, overheid en het einde van het bouwkartel (2001-2005) Ams terdam, Van Gennep. 2

Pagina18

Bouwfraude



4.2 Spanning Deze paragraaf zal ingaan op de spanning tussen marktwerking en marktregulering. Vanuit economisch perspectief lijkt marktwerking op het eerste gezicht efficiënter. De vraag is echter of dat ook wel voor de bouwnijverheid geldt. Deze paragraaf zal eerst ingaan op de rechtvaardiging van kartels in het algemeen, daarna op de rechtvaardiging ervan in de bouwsector en tot slot zal de Nederlandse bouwkartelmarkt vergeleken worden met andere Europese landen. Liberale economen als Friedman zien een kartel als een vorm van regulering van de markt, welke er voor zorgt dat de allocatie van deze markt niet meer naar behoren functioneert. Besluitvorming zou bovendien traag tot stand komen, onverdiende winsten zouden geëxtraheerd worden en dankzij de daling van het concurrentieniveau zouden ondernemers minder scherp blijve n. De consument is er bij gebaat als de prijzen in de markt op een vrije manier tot stand komen. Het argument met betrekking tot het concurrentieniveau is een heikel punt. Een te hoog niveau van concurrentie kan namelijk uiteindelijk nadelige gevolgen hebben voor de consument. Hevige concurrentie kan er voor zorgen dat ondernemers op korte termijn alle beschikbare middelen gebruiken, wat nadelige gevolgen heeft op de lange termijn. Wanneer alle middelen op korte termijn worden aangewend, blijft er niets over voor investeringen in de toekomst. Bij deze investeringen in nieuwe producten en productietechnieken zouden consumenten uiteindelijk gebaat zijn. Bovendien kan hevige concurrentie leiden tot sterke inperking van het aantal ondernemingen, waardoor enkele grote spelers overblijven. Deze grote spelers hebben meer macht ten opzichte van de afnemers, waardoor de kans op oneerlijke prijsvorming wordt vergroot. Wederom nadelig voor de consument. Dit te hoge niveau van concurrentie kan worden gezien als het falen van de marktwerking, omdat dankzij de vrije werking van deze markt de consument uiteindelijk wordt geschaad. Regulering in de vorm van een kartel kan dan ook rechtvaardigt worden net zoals dat in het verleden is gebeurd. Met name in de jaren `30 en `50 van de vorige eeuw is er veel geëxperimenteerd met kartels. Een voorbeeld dat lijkt op de situatie in de Nederlandse bouw is de aansluiting bij een organisatie van boeren tegenover de zuivelfabrikanten. Enkele zuivelfabrikanten konden grote aantal boeren tegen elkaar uitspelen dankzij hun machtpositie. Om dat te voorkomen hadden de boeren zich aangesloten bij een organisatie die beter kon concurreren tegen de zuivelfabrikanten. Een ander voorbeeld van wat veel wegheeft van het vormen van een kartel om daarmee de markt te reguleren is de arbeidsmarkt. Het kapitalisme werkt scheve machtsverhoudingen in de hand, waardoor de werknemers zich tegenover de werkgevers hebben organiseert in de vorm van een collectieve arbeidsovereenkomst (CAO). De bouwsector kent een markt met lage toetredingsdrempels. Weinig investeringen zijn vereist om als ondernemer toe te treden op de markt, waardoor ook uittreden relatief goedkoop is. Deze uittreders kunnen bij wijze van spreke de volgende dag al weer onder een andere naam verder, waardoor de concurrentie op deze markt niet sanerend werkt. Felle concurrentie kan leiden tot het ontstaan van steeds grotere spelers bovenaan de markt, met alle nadelige gevolgen voor de consument. Een kartel zou daarom hier gerechtvaardigd kunnen worden. Een volgende rechtvaardiging van kartelvorming in de bouw kan een ongelijke verdeling van informatie zijn. Bouwondernemingen beschikken namelijk vaak over meer informatie over het product dan de opdrachtgever. Wanneer de concurrentie dermate groot is, wordt het voor de bouwondernemer aantrekkelijk om ongemerkt kwalitatief lager en dus goedkoper te produceren. Deze kwaliteitsinperking heeft uiteindelijk nadelige gevolgen voor de consument. Regulering in de vorm van een kartel dat leidt tot inperking van de concurrentie en kartelafspraken over kwaliteitseisen, kunnen hier dan ook gerechtvaardigd worden.

Pagina19

Bouwfraude



Verder is de markt van de bouwnijverheid niet in staat zelf die voorzieningen te treffen om de lange termijn concurrentiekracht te versterken. Ondernemers zullen niet veel geld in een dure opleiding van hun personeel steken, wanneer dit personeel na deze opleiding gewoon weggekocht kan worden. Ook investeren in nieuwe productietechnieken is voor een individuele onderneming niet rendabel, aangezien andere ondernemingen bijna kosteloos deze nieuwe technieken kunnen bekijken en overnemen. Kartelafspraken over een gemeenschappelijk research and development bieden hier een uitweg. Om rechtvaardiging in de praktijk te testen, wordt hier gebruik gemaakt van een vergelijking van Nederland waar kartels waren toegestaan, met andere Europese landen zoals Duitsland waar kartelvorming verboden was. Wanneer de winstgevendheid (overig inkomen (rente, huur en winst) als percentage van de bruto toegevoegde waarde) tussen de EU landen wordt vergeleken, staat Nederland onderaan. Duitsland maakt iets minder dan twee keer zo veel winst als Nederland, terwijl Duitsland in die tijd een krachtig antikartelbeleid kende. Op het gebied van arbeidsproductiviteit en de groei daarvan scoort Nederland beduidend hoger dan Duitsland. De hogere concentratiegraad van Nederland ten opzichte van Duitsland duidt op een hoger aantal werknemers die werkzaam zijn bij bedrijven met 500 werknemers of meer. De concentratie is overigens in vergelijking met andere sectoren laag. Tot slot zien we dat Nederlandse bouw werknemers in verhouding tot werknemers uit andere EU staten het meest actief zijn in het buitenland. Figuur 4.2 a: Karakteristieken bouwnijverheid EU landen

Bron: Waa rden, Van, F., Unger, B. (1992) Marktfalen, kartellering en economische efficiëntie. Economisch Sta tistis che Beri chten a. Overig inkomen als percentage van de toegevoegde waarde, 1987. Overig inkomen is de som van rentebetalingen, verzekeringskosten en winsten in bedrijven met twintig of meer werknemers. Bron: E.F. Knechtel, Die Bauwirtschaft in der EG, Wiesbaden/Berlijn, 1992, tabel 13. b. Jaarlijkse procentuele verandering in het productievolume, 1982-1992.Bron: FIEC 6/1992 en eigen berekeningen. c. Bruto toegevoegde waarde per werknemer in ecu, 1989. Bron: Knechtel,op. cit., tabel 19. d. Jaarlijkse produktiviteitsverandering in de bouw in vergelijking met de gemiddelde hele industrie, 1979-1989. Bron: Knechtel, op. cit., tabel 20, en eigen berekeningen. e. Percentage werknemers bij bedrijven met 500 of meer werknemers, 1989. Bron: Hauptverband der deutschen Bauindustrie 1992, en voor Nederland, Van Waarden, op. cit., 1989, biz. 94. f. Bouw in het buitenland in dollar per werknemer in de bouw, 1989. Bron: Knechtel, op. cit., tabel 23; OECD Labour Force Statistics 1991, en eigen berekeningen.Gegevens voor Zweden betreffen 1985.

Pagina20

Bouwfraude



Ook de bouwprijzen weet Nederland laag te houden. De bouwprijzen voor huizen bedroegen in Nederland gemiddeld 471 ecu 1 per m2. In Duitsland bedroegen de bouwprijzen 555 ecu per m2 . Alleen de bouwprijzen in Portugal in Griekenland zijn lager, maar dit heeft alles te maken met hun lage lonen. Bovendien is de kwaliteit van dergelijke woningen een stuk lager. 2 Regulering in de vorm van een kartel kan de nadelige gevolgen op de lange termijn van felle concurrentie verhelpen. In het verleden heeft een dergelijk beleid al eerder haar vruchten afgeworpen. Vanwege de hevige concurrentie en asymmetrische informatie verdeling in de bouwsector, kan kartelvorming hier gerechtvaardigd worden. In een vergelijking met andere Europese landen komt Nederland ten tijde van het gedogen van kartels goed uit de bus.

4.3 Oplossingen Om de spanningen tussen marktwerking en marktregulering te drukken, zijn er verschillende oplossingen mogelijk. Deze paragraaf zal als eerst een oplossing uit de praktijk behandelen, daarna zal een meer theoretische oplossing volgen met betrekking tot rekenvergoeding en tot slot volgt een theoretische oplossing gericht op een nieuwe manier van toezicht houden. Een eerste voorbeeld van een oplossing door middel van beperkte regulering is het praktijkvoorbeeld van het bouwproject aan het Tjongerschans ziekenhuis in Heerenveen. De directie had veel onderzoek gedaan naar de te maken kosten en had daarbij de hulp ingeschakeld van een architect, calculatiebureau en het Bouwcollege 3 . De geraamde kosten voor het project bleken 100 miljoen gulden. De markt kwam vervolgens 20% hoger uit, waardoor de directie besloot 4 het project niet via een openbare aanbesteding te verlenen. De directie besloot bij een aantal aannemers de basisprijzen voor onder andere uurloon en materiaalkosten op te vragen. Aan de hand van deze gegevens werd een onderneming geselecteerd, maar voordat verder zaken werden gedaan moest deze onderneming eerst een afstandsverklaring5 tekenen. De onderneming die namelijk voor de aanbesteding wordt uitgenodigd, ontleent daar rechten aan. De regels op de markt zorgen ervoor dat de inschrijvende onderneming sterk beschermd wordt, en daardoor ben je als opdrachtgevers snel de regie kwijt. “En daar draait het om, je moet zelf de regie houden.” 6 Het Bouwcollege onderstreept bovendien dat een opdrachtgever stevig in de schoenen moet staan wil zij een laagste offerte weigeren, ook al komt deze ver boven het budget uit. De directie heeft uiteindelijk succes geboekt met haar aanpak en heeft een plaatselijke onderneming de opdracht verleend. De methodeTjongerschans blijkt haar vruchten af te werpen. Het Bouwcollege is echter in principe voor een openbare aanbesteding en dus niet voorstander van deze aanpak. Openbare aanbesteding genereert volgens het college gezonde concurrentie en vrije mededinging. Toch weet de opdrachtgever in dit geval dankzij beperkte regulering in de vorm van een afstandsverklaring het falen van de markt te omzeilen en komt daarbij een eerlijke prijs overeen met de aannemer.

1

ecu= Europea n Currency Uni t

2

Czerny, M. (1990) Gutachten zur Neugestaltung der Wohnungspolitik in Osterreich. WIFO, Wenen Het Bouwcollege is een hoofdrolspeler als het gaat om bouwen in de zorg. Ins tellingen kunnen terugvallen op dit c ollege. Het beoordeelt bouwplannen, geeft vergunningen en volgt de ui tvoering va n de bouw 4 De ui tkoms t verbaasde de di rectie niet. “Ik wist da t de ma rkt niet werkte zoals die moest werken.” – Di recteur van Leerzem 5 In deze verkla ring s taa t da t de aanneme r afs tand neemt indien deze pa rti j het project niet voor het geverifieerde bedrag ka n realiseren. 6 Ui tspraak di recteur Van Leerzem 3

Pagina21

Bouwfraude



Een meer theoretische oplossing in de vorm van een rekenvergoeding is ook vaak bediscussieerd. De NMa oordeelde eens dat bepalingen van dit type anticompetitief zijn. Deskundige Priemus is wel voor een rekenvergoeding, mits na voorselectie. Dit zette professor Eric van Damme ertoe onderzoek te doen naar een efficiënt model voor vergoeding van de offertekosten.1 Van Damme weegt in zijn onderzoek de directe kosten af tegen de indirecte baten van een rekenkostenvergoeding. Directe kosten zijn de uitgaven aan de vergoeding zelf en de indirecte baten ontstaan dankzij de prijsdaling voor de opdrachtgever door de intensere concurrentie op de markt. Wanneer de rekenkosten namelijk vergoed worden, zullen er meer aannemers zich inschrijven. Uit zijn onderzoek door middel van theoretische modellen blijkt dat de verwachte kosten voor de opdrachtgever stijgen wanneer deze een positieve subsidie geeft in de vorm van rekenkostenvergoeding. Verder concludeert Van Damme dat de opdrachtgever het aantal inschrijvers liever terugdringt dan uitbreidt, hetgeen in lijn is met de conclusie van Mankiw en Whinston (1986) 2 dat de vrije markt in bepaalde gevallen tot een overmaat aan toetreding leidt en dat toetredingsbeperkingen gewenst zijn. Volgens Van Damme is aanbesteding met voorafgaande selectie zonder vergoeding van de rekenkosten de meest efficiënte manier van aanbesteding. Tegenover meer marktregulering zijn er ook oplossing die pleiten voor meer marktvrijheid. De meest efficiënte oplossing wordt dan bereikt indien de markt vrij haar werk kan doen. Motchenkova pleit in zijn onderzoek3 voor dergelijke vrije marktwerking onder toezichthoudend oog van een organisatie als de NMa. De huidige manier van toezichthouden blijkt echter de sociale kosten onvoldoende in te perken. De optimale situatie waar sprake is van geen enkele vorm van collusie blijkt bovendien instabiel te zijn, omdat het huidige toezicht niet streng genoeg is in de zin van de hoogte van de boetes ten opzichte van de hoogte van de te verwachten winsten voor de onderneming dankzij prijsafspraken. In Europa hangt de hoogte van de boete lineair samen met de mate van overschrijding. In de Verenigde Staten daarentegen, neemt de hoogte van de boete meer dan evenredig toe ten opzichte van de toename van de mate van overschrijding. Figuur 4.3 a geeft een dit overzichtelijk weer. Figuur 4.3 a: Schetsmatige uiteenzetting van hoogte boete tegen mate van overschrijding 70

Hoogte Boete

60

50 40 30

Europa

20

Verenigde Staten

10 0 1

2

3

4

5

6

7

8

Mate van overschrijding Bron: Motchenkova, E. (2007) Determination of optimal penalties for antitrust violations in a dynamic setting. Free University Amsterdam (aangepast) 1

Va n Da mme, E. (2002) Na de parlementaire enquete bouwfraude: Vergoeding offertekosten, of niet? CentER for Ecnomi c Resea rch Ka tholieke Uni versitei t Bra bant 2 Ma nki w, G. en Whinston, M. (1986) Free Entry and Social Inefficiency. Rand Journal of Economi cs 17, 45-58. 3

Motchenkova, E. (2007) Determination of optimal penalties for antitrust violations in a dynamic setting. Free Uni versity Ams terdam

Pagina22

Bouwfraude



Een overeenkomst tussen de manier van bestraffen in zowel Europa als de Verenigde Staten is dat de hoogte van de boetes niet afhangt van de kans op vervolging. Volgens Becker (1968) 1 en Leung (1991) 2 is dit echter wel een belangrijke determinant van de effectiviteit van bestraffing. Wanneer de kans op vervolging mee wordt gewogen in de hoogte van de boete, zal volgens Motchenkova de markt weer naar behoren kunnen werken. Het voorbeeld van het Tjongerschans ziekenhuis laat als oplossing zien dat het falen van de markt te omzeilen is door als opdrachtgever minder uit hand te geven. Verder concludeert professor Eric van Damme in zijn onderzoek naar de vergoeding van offertekosten dat aanbesteding met voorafgaande selectie zonder vergoeding van offertekosten de meest efficiënte oplossing is. Tot slot pleit Motchenkova in zijn onderzoek voor meer marktwerking dat gerealiseerd kan worden door een efficiëntere manier van bestraffen van regulering en kartels.

1 2

Becker, G. (1968) Crime and punishment: An economic approach. Journal of Politi cal Economy 76, 169–217. Leung, S. (1991) How to make the fine fit the corporate crime? An analysis of static and dynam ic optimal punishment

theories. Journal of Public Economics 45, 243–256.

Pagina23

Bouwfraude

5



Conclusie

Dit hoofdstuk zal antwoord geven op de vraag hoe het falen van de marktwerking in de Nederlandse bouwnijverheid gedurende de periode 1992 tot nu heeft plaatsgevonden. Deze vraag zal beantwoord worden door ten eerste kort de oorzaken weer te geven die het ontstaan van het falen van de markt in de hand werkte, vervolgens door kort de uitvoering te omschrijven en tot slot door de uitkomsten economisch te analyseren. De markten economische situatie, de beperkte transparantie en het hoge vertrouwensniveau hebben ruimte geboden voor een systeem van prijsafspraken. Dit systeem kent haar oorsprong in de jaren `50 en heeft als kerntaak het onderling verdelen van rechten die men ve rdient en in kan zetten bij een aanbesteding. Gemaakte prijsafspraken kunnen als een vorm van marktregulering worden gezien. Marktregulering blijkt in het verleden in bepaalde situaties in andere sectoren ook effectief te zijn geweest. Voor de bouwsector betekent het vooral inperking van de te felle concurrentie door middel van vergoeding van de rekenkosten. Regulering kan bovendien de kwaliteit van het product garanderen en zorgen voor lange termijn concurrentiekracht. De Nederlandse bouwsector ten tijde van kartelgedoging bleek het in vergelijking met andere Europese landen als Duitsland, waar kartelvorming verboden was, erg goed te doen. Maar marktwerking wordt door Europa gezien als de meest efficiënte oplossing, waardoor er in de bouwsector gezocht moest worden naar een manier om te felle concurrentie te voorkomen. In de praktijk ging men echter door met het maken van prijsafspraken alsof er niets gebeurd was. Een voorbeeld uit de praktijk van een Fries ziekenhuis toont aan dat het falen van de markt ook op een legale manier opgelost kan worden door als opdrachtgever zelf meer het heft in handen te houden. Een oplossing in de vorm van rekenvergoeding is onderzocht door professor Eric van Damme. Hij concludeerde dat rekenkosten niet vergoed dienen te worden en dat aanbesteding met voorafgaande selectie de meest efficiënte oplossing is. Motchenkova pleitte voor het terug brengen van meer marktwerking door middel van een efficiëntere manier van toezicht houden. Het falen van de marktwerking heeft plaats kunnen vinden dankzij typische kenmerken van de bouwsector die goede marktwerking belemmerden. Prijsafspraken vonden plaats dankzij een systeem van het onderling verdelen van rechten en zijn grotendeels gerechtvaardigd als een vorm van marktregulering.

Pagina24

Bouwfraude



Referenties Becker, G. (1968) Crime and punishment: An economic approach. Journal of Politi cal Economy 76, 169–217. CapAnal ysis (2002) Scan van de Nederlandse bouwsector. In opdra cht va n de Nederlandse Mededingingsautoritei t NMa Czerny, M. (1990) Gutachten zur Neugestaltung der Wohnungspolitik in Osterreich. WIFO, Wenen Da mme, Van, E. (2002) Na de parlementaire enquete bouwfraude: Vergoeding offertekosten, of niet? CentER for Ecnomi c Resea rch Ka tholieke Uni versitei t Bra bant Graafland, J. J. (2004) Collusion, reputation damage and interest in codes of conduct: the case of a Dutch construction company. Blackwell Publishing Graafland, J.J, Ni jhof, A.H.J., Bessling, V., Van Tongeren, H.M. (2005) Visie op transparantie in de Bouw. Uni versi tei t van Tilburg Jansen, F.J. (2007) Bouwconcerns in beeld 2006/2007. Economisch Insti tuut voor de Bouwni jverheid Jansen, F.J., Lourens , E., Si jpers ma, R. (2007) Transparantie in de bouwpraktijk. Economis ch Ins ti tuut voor de Bouwni jverheid Knegt, De, P., Vreede, De, J. (2008) Bouwfraude nog niet uitgebannen. Algemeen Dagblad http://www.ad.nl /binnenland/2824471/Bouwfraude_nog_niet_ui tgebannen.html Geraadpleegd: 14 april 2009 Knegt, De, P., Vreede, De, J. (2008) Het bli jft aanlokkelijk om te fra uderen. Algemeen Dagblad http://www.ad.nl /binnenland/2824392/lsquoHet_blijft_aanlokkelijk_om_te_frauderenrsquo.html Geraadpleegd: 14 april 2009 Kroon, Van der, O., Dongen, Van, J. (2001) Sjoemelen met miljoenen. Zembla Kroon, Van der, O., Dongen, Van, J. (2006) Afrekenen met de bouwfraude. Zembla Laan, A.T., Sijpersma , R. (2006) Bouwen op vertrouwen. Economisch Ins ti tuut voor de Bouwni jverheid, Uni versitei t van Twente Leung, S. (1991) How to make the fine fit the corporate crime? An analysis of static and dynamic optimal punishment theories. Journal of Public Economics 45, 243–256. Lingsma , T. (2002) Bouwfraude voorkomen. Verzin een list. ZorgVisie Lourens , E. (2008) Bouw in Beeld 2007. Economisch Ins ti tuut voor de Bouwni jverheid Mankiw, N.G., Ta ylor, M.P. (2006) Economics. London: Thomps on Learning. Mankiw, N.G. en Whins ton, M. (1986) Free Entry and Social Inefficiency. Rand Journal of Economi cs 17, 45-58. Motchenkova , E. (2007) Determination of optimal penalties for antitrust violations in a dynamic setting. Free Uni versi ty Ams terdam NMa Europese Unie. http://www.nmanet.nl /nederlands /home/Over_de_NMA/Interna tionaal/Europese_Unie/Index.asp Geraadpleegd: 5 maa rt 2009 Pa rlementaire Commissie (2001) Enquête Bouwnijverheid. Tweede Kamer der Sta ten Generaal

Pagina25

Bouwfraude



Sta ps, F. (2003) Over bouwfraude pra ten bedri jven niet meer. NRC Handelsblad http://www.nrc.nl/dossiers /bouwfraude/a chtergronden/a rti cle1618893.ece/Over_bouwfra ude_pra ten_bedri jven_niet_me er Geraadpleegd: 15 april 2009 Sta ps, F. (2005) Bouw is kenneli jk tot inkeer gekomen. NRC Handelsblad http://www.nrc.nl/dossiers /bouwfraude/a chtergronden/a rti cle1865488.ece/Bouw_is _kennelijk_tot_inkeer_gekomen Geraadpleegd: 15 april 2009 Va rian, R. (2006) Intermediate Micro Economics – A modern approach. Seventh Editi on. New York, London: W.W. Norton & Company Vulperhors t, L. (2005) Verzwegen onderneming. Ondernemers, overheid en het einde van het bouwkartel (2001-2005) Ams terdam, Van Gennep. Waa rden, Va n, F., Unger, B. (1992) Marktfalen, kartellering en economische efficiëntie. Economis ch Sta tis tische Beri chten

Pagina26

Bouwfraude Frauderen in de bouw

Recommend Documents