Blijft Europa een vredesproject... Of wordt het een militaire onderneming?

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming?

Blijft Europa een vredesproject... Of wordt het een militaire onderneming?

Jan Schaake Arjan Vliegenthart Abe Thijs (eindredactie)

Uitgegeven door de vereniging Kerk en Vrede, Postbus 1528, 3500 BM Utrecht, 030-2316666, [email protected] - www.kerkenvrede.nl

Utrecht, zomer 2006

Deze uitgave is financieel mogelijk gemaakt door het Europafonds van het ministerie van Buitenlandse Zaken


Inhoud Inleiding ............................................................................................................4 Hoofdstuk 1 - 1945-1990: Hoe vreedzaam zijn de wortels van de EU?.............7 Hoofdstuk 2 - 1990-1998: Waar is het vredesdividend gebleven?.................. 12 Hoofdstuk 3 - 1997-2005: De snelle militarisering van de EU .......................18 Hoofdstuk 4 - Anno nu: Europa in de Wereld ................................................25 4.1 Oostelijke buren.....................................................................................26 4.2 Zuidelijke buren.................................................................................... 28 4.3 Wereldhandel........................................................................................ 30 4.4 Ontwikkelingssamenwerking en Afrika................................................. 31 4.5 Wereldpolitiek .......................................................................................34 4.6 Europa schiet te hulp .............................................................................36 Hoofdstuk 5 - De toekomst: de Europese Unie terug als vredesproject?........39

-2-


In my first section, I showed the desirableness of peace; in my next, the truest means of it; to wit, justice not war. And in my last, that this justice was the fruit of government, as government itself was the result of society which first came from a reasonable design in men of peace. Now if the sovereign princes of Europe, who represent that society, or independent state of men that was previous to the obligations of society, would for the same reason that engaged men first into society, that is love of peace and order, agree to meet by their stated deputies in a general diet, estates of parliament,. and there establish rules of justice for sovereign princes to observe one to another; and thus to meet yearly, or once in two or three years at farthest, or as they shall see cause, and to be styled, the Sovereign or Imperial Diet, Parliament or State of Europe; before which sovereign assembly should be brought all differences of depending between one sovereign and another that cannot be made up by private embassies before the sessions begin; and that any of the sovereignties that constitute these imperial states shall refuse to submit their claim or pretensions to them, or to abide and perform judgment thereof, and seek their remedy by arms, or delay their compliance beyond the time prefixed in their resolutions, all the other sovereignties, united as one strength, shall compel the submission and performance of the sentence, with damages to the suffering party, and charges to the sovereignties that obliged their submission. To be sure, Europe would quietly obtain the so much desired and needed peace to her harassed inhabitants; no sovereignty in Europe having the power and therefore cannot show the will to dispute the conclusion; and, consequently, peace would be procured and continued in Europe. William Penn, An Essay towards the present and future Peace of Europe, 1693

-3-

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming? Inleiding

Inleiding De discussie over de rol van Europa in de wereld is met het afwijzen van de Europese Grondwet in juni 2005 geenszins verstomd. Sterker nog, het lijkt er veel meer op dat deze discussie juist door het referendum een nieuwe impuls gekregen heeft. Centraal in dit debat staat de vraag in hoeverre Europa zich zou moeten ontwikkelen tot een eigen supermacht en hoeverre dat op basis van militaire samenwerking zou moeten gebeuren. Volgens hoogleraar Rob de Wijk, auteur van het boek Supermacht Europa, zou Europa zich moeten ontwikkelen tot een supermacht die met kracht tussenbeide kan komen in conflicten elders en deze kan stabiliseren. Hiervoor is zowel economische als militaire macht noodzakelijk, waarbij het met name van belang is dat Europa zijn militaire mogelijkheden herstructureert en verbetert. Een ander geluid komt onder andere van Mark Leonard, directeur van de Britse denktank Centre for European Reform, die in zijn boek Waarom Europa de 21e eeuw zal domineren veel meer voor het soft power-karakter van de EU pleit. De Europese Unie zou onder meer door hervormingen van het landbouwbeleid andere landen de mogelijkheden moeten geven om te exporteren naar de EU, aldoende aan eerlijker wereldverhoudingen moeten werken en door gelijkwaardige economische samenwerking met die andere landen een tegenwicht moeten bieden aan de op werelddominantie gerichte VS. Deze, in veel opzichten contrasterende opvattingen over de rol van de Europese Unie in de wereld, weerspiegelen diepere en al langer bestaande verschillen in het Europese denken over veiligheid. In dit Europese veiligheidsdenken naar de rest van de wereld toe zijn er in wezen twee verschillende richtingen te ontdekken. De stromingen sluiten elkaar niet direct uit, maar geven een belangrijk accentverschil aan in de onmiddellijke doelen en middelen die voor het bereiken van veiligheid noodzakelijk zijn. Zoals in de verschillende hoofdstukken aan bod zal komen, wisselen de twee stromingen elkaar regelmatig af als dominant gezichtspunt in het Europese denken over veiligheid. De eerste richting ziet veiligheid primair als een gevolg of verworvenheid van economische samenwerking en partnerschap. Naar analogie van de ontstaansgeschiedenis van de Europese Unie proberen aanhangers van deze stroming door middel van partnerschappen en het promoten van samenwerking zowel de welvaart als de veiligheid te vergroten. De uitdagende wortel van sociale en economische samenwerking wordt in deze visie aangevuld met de achter de hand gehouden stok van diplomatieke druk en economische sancties. De militaire middelen zijn beperkt. De tweede stroming oriënteert zich op een hegemonistisch denken, dat veiligheid in de eerste plaats in militaire termen definieert. Het promoten van militaire samenwerking, al dan niet onder de paraplu van de NAVO, is hierbij -4-


het voornaamste doel. Daarbij dient te worden aangemerkt dat er binnen deze stroming een grote verscheidenheid aan opvattingen heerst over centrale doelen en middelen. Met name de verhouding tot de VS en de rol van de EU als supermacht op het wereldtoneel zijn punten van controverse. Dit is ook een belangrijke reden voor het feit dat van daadwerkelijke militaire samenwerking buiten de NAVO (en dus de VS) om, weinig terecht is gekomen. Sneuvelde in de jaren ’50 de Europese Defensie Unie, ook vandaag de dag is er van snelle ontplooiingsmogelijkheden van een Europees leger nauwelijks sprake. Institutioneel gezien zijn de twee stromingen min of meer te verbinden aan enerzijds de Europese Commissie, die vanuit haar verantwoordelijkheid voor de Europese handelsbelangen en ontwikkelingssamenwerking met name het eerste concept aanhangt en de Raad van Ministers die met het name het geopolitieke veiligheidsconcept en de relatie tot andere grootmachten hoog op de agenda zet. De huidig Europese Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands- en Veiligheidsbeleid, Javier Solana, is een duidelijke exponent van het kamp van de Raad van Ministers. Zijn Europese Veiligheidsstrategie uit 2003 definieert de begrippen ‘veiligheid’ en ‘stabiliteit’ met name in militaire termen, terwijl een term als human security, waarbij uitgegaan wordt van de belangen en behoeften van gewone mensen in plaats van staten, een veel minder prominente rol krijgt toebedeeld. De Europese Grondwet was in haar definiëring van het veiligheidsconcept voornamelijk bepaald door dit tweede veiligheidsconcept. Dit was voor een gedeelte van de vredesbeweging een reden om de grondwet te zien als een zoveelste stap in de militarisering van de Europese Unie en op dit punt af te wijzen of op zijn minst ter discussie te stellen. Een ander deel van de vredesbeweging, dat juist veel verwacht van militaire interventies die de Europese Unie zou moeten uit kunnen voeren, steunde juist dit aspect van de grondwet. De verwerping van de grondwet ten gevolge van de Franse en Nederlandse referenda stelt de kwestie opnieuw aan de orde welk van de twee hierboven geschetste gezichtspunten dominant zal zijn voor toekomstige invulling van de rol van Europa in de wereld en biedt nieuwe kansen voor het gezichtspunt van de soft power benadering die in de grondwet het onderspit delfde. Blijft Europa een vredesproject of wordt het een militaire onderneming? Dit was de centrale vraag waarop IKV en Kerk en Vrede hun onderscheiden standpunten over de grondwet tijdens de referendumcampagne in 2005 aan de orde stelden en waarin een eerdere versie van deze brochure een belangrijke rol speelde. Dankzij een subsidie van het Europafonds van het ministerie van Buitenlandse Zaken is Kerk en Vrede in staat om een sterk bijgestelde heruitgave van deze brochure uit te brengen waarin het hoofdstuk met de voors en tegens van de verschillende bepalingen in de Europese grondwet is vervangen door een nieuw hoofdstuk 4 waarin het Europese -5-


buitenlands beleid meer inhoudelijk wordt besproken. Ook de inleidende hoofdstukken en het afsluitende hoofdstuk zijn fors herschreven door de auteurs die ook de oorspronkelijke hoofdstukken hebben geschreven. Beide zijn lid van de politieke werkgroep van de vereniging Kerk en Vrede en hebben de afgelopen jaren in verschillende kranten en tijdschriften over het Europees buitenlands en veiligheidsbeleid geschreven. De auteurs bedanken Abe Thijs die deze heruitgave als eindredacteur heeft begeleid.

-6-

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming? Hoofdstuk 1 – 1945-1990: Hoe vreedzaam zijn de wortels van de EU?

Hoofdstuk 1 1945-1990: Hoe vreedzaam zijn de wortels van de EU? Het huidige debat over Europa als vredesproject kent een lange voorgeschiedenis. Het idee dat je met internationale samenwerking en dialoog oorlogen kunt voorkomen, dateert niet uit de 20e eeuw. Er is door de eeuwen heen door tal van filosofen en politici nagedacht over hoe landen vreedzamer met elkaar zouden kunnen samenleven. Het heeft lang geduurd voordat deze ideeën in de praktijk zijn omgezet, maar vanaf 1945 is er in Europa serieus werk gemaakt van grensoverschrijdende samenwerking. In dit eerste hoofdstuk willen wij deze geschiedenis kort belichten en ons afvragen in hoeverre de eerste 45 jaar van Europese samenwerking het beeld van een ‘Europees Vredesproject’ rechtvaardigt. Allereerst zal een aantal denkers de revu passeren die nog voor de 20e eeuw oplossingen aandroegen voor het intern verdeelde Europa. Daarna willen we bekijken in hoeverre deze oplossingen tussen 1945 en 1990 in de praktijk zijn omgezet. In tal van Europese initiatieven is het idee dat je door (economische) samenwerking oorlogen kunt voorkomen, terug te vinden. Europese samenwerking na 1945 bevat duidelijke ingrediënten van een Europees vredesproject. Toch is ook een aantal kanttekeningen te maken als het gaat om de bredere context, waarbij we moeten denken aan de Koude Oorlog en de omgang met de Derde Wereld. Penn, Kant, Engels De eerste keer dat er serieus werd nagedacht over samenwerking op Europees niveau stamt uit de 17e eeuw, toen de Quaker William Penn zijn plan Present and Future Peace of Europe schreef. In dit essay uit 1693 probeert Penn naar vreedzame oplossingen te zoeken voor een door oorlogen geteisterd Europa. Een belangrijk deel van de oplossing zag Penn in een Europese Statenbond, waarvoor hij de structuur van de Nederlandse Provinciën als voorbeeld nam. Daarbij dacht Penn ook aan een Europees parlement ‘avant la lettre’ waarin de grensoverschrijdende problematiek van oorlog en vrede behandeld zou worden. De ideeën van Penn zijn later niet alleen een inspiratie geweest voor samenwerking op Europees niveau, maar hebben ook ingang gevonden in mondiale samenwerkingsorganen. Penn’s verjaardag, 24 oktober, is vandaag de dag dan ook de Dag van de Verenigde Naties. Penns idee van een internationaal parlement werd een eeuw later door Immanuel Kant overgenomen in zijn werk Zum ewigen Frieden. Net als Penn zag Kant in internationale samenwerking het enige daadwerkelijk duurzame alternatief voor steeds weer terugkerende oorlogen. Daarbij legde hij sterk de nadruk op het te ontwikkelen internationaal recht dat oorlogen tussen staten zou verbieden. Een andere oplossing werd weer een eeuw later door Friedrich Engels aangedragen. In 1893 schreef hij op verzoek van de Duitse sociaal-7-


democraat Bebel het essay Kann Europa abrüsten? Hierin stond hij stil bij de toegenomen spanningen tussen Frankrijk en Duitsland, dat onder Bismarck tot een groot en machtig land gegroeid was. Engels was van mening dat een oorlog tussen deze twee landen alleen voorkomen kon worden wanneer beide landen zich zouden ontwapenen en in plaats van een leger een volksmilitie in het leven zouden roepen om de nationale orde te handhaven. Ondanks de groeiende steun voor deze ideeën rond de vorige eeuwwisseling brak in 1914 de Eerste Wereldoorlog uit. Na 1917 werd een deel van het hierboven besproken gedachtegoed wel in de politieke realiteit vertaald. Hoe gebrekkig de Volkenbond in de praktijk ook functioneerde, zij berustte zowel in haar gedachtegoed als in haar inrichting op de ideeën van Penn. Maar ook elders in het interbellum werd het idee van Europese samenwerking nieuw leven ingeblazen. In 1938, direct na de Conferentie van München, startte in Londen een nieuwe anti-oorlogsbeweging: de Federal Union. Aanhangers van deze beweging waren voorstander van een Unie van Europese democratieën met een gemeenschappelijk parlement en een gemeenschappelijke overheid. In de dreigende dagen voor de Tweede Wereldoorlog won de Federal Union met name in Engeland snel aan aanhang. Hoewel dit initiatief de Tweede Wereldoorlog niet meer kon voorkomen, vormt het gedachtegoed van deze beweging een belangrijk referentiekader voor de latere founding fathers van het Europese samenwerkingsproject. Na de Tweede Wereldoorlog Met een Europa in puin en de verse herinnering aan drie Frans-Duits oorlogen in één eeuw, kregen de plannen van Penn vanaf 1945 ook in de Europese praktijk vorm. In toenemende mate groeide bij de verschillende regeringsleiders het besef dat alleen door samenwerking een begin gemaakt kon worden met de economische wederopbouw. Tijdens het Europese Congres in Den Haag in 1948 riep Winston Churchill op tot een verenigd Europa waarvan de Verenigde Staten, de Sovjet-Unie en Groot-Brittannië de beschermpatronen zouden zijn. De Raad van Europa waarin zowel WestEuropese als Oost-Europese landen vertegenwoordigd waren, was het resultaat van deze conferentie. De Raad van Europa kwam echter de eerste decennia niet verder dan een praatorgaan van staten die veelal niets van een daadwerkelijk federaal Europa moesten hebben. Vanuit een andere hoek kwam het echter wel tot substantiële grensoverschrijdende samenwerking. In Frankrijk was men zeer beducht voor de mogelijkheid dat Duitsland in de toekomst opnieuw een bedreiging zou kunnen vormen voor de Europese vrede. Om dit te voorkomen werkten de Franse minister van Buitenlandse Zaken Robert Schuman en zijn naaste medewerker Jean Monnet aan een plan dat ertoe zou moeten leiden dat de verschillende Europese landen zó afhankelijk van elkaar zouden worden dat een onderlinge oorlog nagenoeg uitgesloten zou kunnen worden. Dit vertaalde -8-


zich in de praktijk tot een vorm van samenwerking waarin de industrietakken die nodig waren voor de opbouw van een groot en sterk leger – in de jaren ´40 waren dit met name kolen en staal - niet langer nationaal zouden zijn georganiseerd, maar op Europees niveau. Een bovenstatelijk orgaan moest erop toezien dat de verschillende landen geen inspanningen zouden verrichten die tot nieuwe onderlinge oorlogen konden leiden. Op deze manier zou voorkomen worden dat Duitsland opnieuw een bedreiging voor haar buren zou vormen. Op 9 mei 1950, later uitgeroepen tot de dag van Europa, was het oprichten van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) het belangrijkste praktische bestandsdeel van de beroemd geworden speech van Schuman. In deze EGKS werd het idee van economische samenwerking direct gekoppeld aan het handhaven van de vrede in Europa. Vanaf 1952 werd Schuman’s plan vertaald in een Hoge Raad voor de EGKS. Naast Duitsland en Frankrijk deden ook Nederland, België, Luxemburg en Italië mee. Groot-Brittannië dat zich met name als wereldmacht zag en veel minder als Europese mogendheid, besloot niet mee te doen. In de jaren ’50 werd het bovenstatelijk toezicht uitgebreid met tal van andere vormen van economische samenwerking zoals een gemeenschappelijke markt voor agrarische en industriële producten en op het gebied van de ontwikkeling van atoomenergie. Pogingen om ook tot een politieke unie te komen, mislukten echter. Het bleek bijzonder lastig om landen op nieteconomische terreinen op één lijn te krijgen. Samenwerking op militair gebied binnen de West-Europese Unie (WEU) bleef zeer beperkt, mede door de Atlantische samenwerking binnen de NAVO. Wel nam het aantal landen dat meedeed aan de economische samenwerking in de loop der jaren toe. In 1973 traden Ierland, Groot-Brittannië en Denemarken toe en in de jaren ´80 werden ook de nieuwe democratieën in Zuid-Europa, Spanje, Portugal en Griekenland, lid van wat inmiddels de Europese Economische Gemeenschap (EEG) was gaan heten. Met name de toetreding van deze laatste drie landen kan gezien worden als een poging om de stabiliteit en vrede op het continent te waarborgen. Spanje, Portugal en Griekenland waren ook na de Tweede Wereldoorlog een lange tijd dictaturen gebleven en met hun toetreding tot de EEG werd het democratiseringsproces in deze landen gestimuleerd. Ook op andere terreinen werd binnen Europa, maar buiten het kader van de EEG om, samengewerkt aan een vreedzaam en menselijk samenleven. In 1975 kwamen 35 staten, waaronder alle Europese landen, de Sovjet-Unie en de Verenigde Staten, in Helsinki bijeen voor een Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE). In het afsluitende Helsinki-akkoord werd voor het eerst getracht de relatie tussen vrede, veiligheid en mensenrechten te regelen. Naast ontspanning tussen de Oost- en West-Europese landen, gaf het Helsinki-akkoord de dissidenten in de Warschaupact-landen een belangrijk instrument in handen in hun strijd voor mensenrechten. Het akkoord staat daarmee mede aan de basis van het einde van de Koude Oorlog. De -9-


Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), zoals de CVSE sinds het begin van de jaren ’90 heet, houdt zich vanuit een breder perspectief dan het militaire bezig met vragen van veiligheid, oorlog, vrede en mensenrechten. Koude Oorlog Toch past bij het bovenstaande verhaal een aantal kanttekeningen. Hoewel de Europese samenwerking na 1945 wel degelijk door ideeën met betrekking tot een duurzame vrede geïnspireerd is, zijn er ook minder vreedzame tendensen te ontdekken. Het begin van het Europese integratieproject vond namelijk plaats in de schaduw van het begin van de Koude Oorlog. De Tweede Wereldoorlog had een einde gemaakt aan de grootmachtstatus van Duitsland en Frankrijk en hun plaats werd op het internationale toneel ingenomen door de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. Tijdens de Koude Oorlog werd het Europese continent in tweeën gedeeld. De onderlinge samenwerking van West-Europese landen in de EEG werd zeker bevorderd door de dreiging die uitging van de aanvankelijk op het Europese (sub)continent oppermachtige Sovjet-Unie. Daarnaast betekende de vreedzame samenwerking binnen de Europese Gemeenschap niet dat de Europese machten buiten Europa altijd voor geweldloze oplossingen kozen. De soms uiterst gewelddadige dekolonisatieoorlogen die de verschillende West-Europese landen voerden roepen de vraag op in hoeverre er een mentale verandering heeft plaatsgevonden of dat het veranderde onderlinge gedrag binnen Europa toch met name verklaard moet worden in termen van een veranderde geopolitieke machtsbalans. Men kan hierbij denken aan landen als Vietnam en Algerije die slechts na lange strijd onafhankelijk werden van Frankrijk, maar ook aan de Nederlandse pogingen om Indonesië te behouden. Veel landen in de Derde Wereld keken daarom met gemengde gevoelens naar het Europese integratieproject. Aan de ene kant werd West-Europa gezien als een bondgenoot en een derde weg tussen de twee echte wereldmachten. Het feit dat de West-Europese landen meer aan ontwikkelingssamenwerking uitgaven en een beleid voerden dat eerder gekenmerkt werd door zachte, economische druk dan door militaire interventies, versterkte dit beeld. Ook de nadruk die er vanuit Europa gelegd werd op mensenrechten en het internationaal recht droegen bij aan een positievere waardering van Europa. Tegelijkertijd was er ook veel onvrede over het feit dat de EEG haar grenzen feitelijk gesloten hield als het ging om de producten die Derde-Wereldlanden naar het Westen wilden exporteren. Op deze manier werd een belangrijke mogelijkheid tot daadwerkelijke economische ontplooiing van deze landen teniet gedaan.

- 10 -


Conclusie Al met al laat de geschiedenis van de Europese integratie tot 1990 zien dat het vredesmotief een belangrijke rol heeft gespeeld als het gaat om het totstandkomen van Europese samenwerking. Het idee dat je door economische samenwerking ook tot een vreedzaam samenleven kan komen, heeft binnen de verschillende lidstaten duidelijk postgevat. Tegelijkertijd kunnen er wel wat kritische noten geplaatst worden bij het “succesverhaal” van het Europese vredesproject. Tijdens de Koude Oorlog bleef Europa daadwerkelijke militaire vijandigheden bespaard, maar de dreiging van een nieuwe oorlog bleef wel voortdurend aanwezig. Binnen de Europese Gemeenschap groeide het gevoel van saamhorigheid en het wederzijds vertrouwen. Het gemeenschappelijke vijandsbeeld, in de vorm van de dreiging van de Sovjet-Unie, heeft hier zonder twijfel ook aan bijgedragen. Het einde van de Koude Oorlog in 1989 viel zo goed als samen met het tot stand komen van de interne Europese markt in 1992. De vragen in hoeverre deze veranderingen hebben geleid tot een nieuwe Europese agenda en in hoeverre het vredesproject overeind is gebleven, worden in het volgende hoofdstuk behandeld.

- 11 -

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming? Hoofdstuk 2 – 1990-1998: Waar is het vredesdividend gebleven?

Hoofdstuk 2 1990-1998: Waar is het vredesdividend gebleven? Het jaar 1989 geldt als een belangrijke markering in de geschiedenis van Europa. In een onverwacht snel tempo verdween het IJzeren Gordijn dat Europa sinds de Tweede Wereldoorlog in twee machtsblokken verdeeld had gehouden. Er gloorde hoop omdat nu eindelijk begonnen kon worden aan de inrichting van het Ene Europese Huis dat in de tweede helft van de jaren ’80 al door de laatste Sovjet-leider, Gorbatsjov, was geproclameerd. Hoop ook op vrede, niet in de laatste plaats omdat de gigantische bedragen die tijdens de Koude Oorlog aan grote legermachten en geavanceerde militaire technologie waren uitgegeven, nu besteed konden worden aan een rechtvaardiger verdeling van de welvaart binnen het Europese huis en met de omringende wereld. Na een paar jaar bleek er echter weinig meer over te zijn van dit vredesdividend. Hoopvolle inzet Hoewel iedereen die deze periode heeft meegemaakt nog steeds versteld staat van de snelheid waarmee het IJzeren Gordijn verdween, kwam deze gebeurtenis ook weer niet helemaal uit de lucht vallen. Er was in de tweede helft van de jaren ‘80 al een zekere mate van ontspanning merkbaar en de slotverklaring ‘Vrede en Gerechtigheid voor de Gehele Schepping’ van de Europese Oecumenische Assemblee van Europese kerken weerspiegelde in mei 1989 dan ook al volop de hoop op het nieuwe Europa dat zou kunnen ontstaan. Hoop, die voorafgegaan werd door een kritische beschouwing van het Europese optreden in de afgelopen eeuwen en door een oproep tot vernieuwing. Zo stelt de genoemde slotverklaring dat de Europese geschiedenis er één is van de ontwikkeling van onmisbare menselijke waarden, religieuze inzichten en ervaringen, maar ook van onuitroeibaar geweld. “Veel mensen, die elders wonen, identificeren dit betrekkelijk kleine stukje van de wereld, dat ‘Europa’ heet, niet met het streven naar menselijke waardigheid, vrijheid en sociale gerechtigheid, maar met kolonialisme, slavernij, racisme, discriminatie, economische uitbuiting, cultureel imperialisme en gebrek aan verantwoordelijkheid voor het milieu.” (pag. 46 van de slotverklaring). De oproep die gedaan wordt luidt vervolgens: “Samen in vrede leven op ons werelddeel vraagt om een nieuwe visie op Europa en een gemeenschappelijke veiligheidspolitiek.” (58) met daaraan gekoppeld:

- 12 -


“Wij willen sterk de nadruk leggen op het belang van geweldloze, politieke middelen als de geëigende manier om hervormingen in Europa op gang te brengen. Er doen zich in onze landen of in ons werelddeel geen situaties voor, die het gebruik van geweld vereisen of rechtvaardigen.” (61 – oorspronkelijke cursivering) Met onze kennis van de oorlogen op de Balkan, die enkele jaren na de aanvaarding van deze slotverklaring uitbraken, doet deze laatste uitspraak tamelijk wereldvreemd aan. Ze moet echter vooral afgezet worden tegen het Koude Oorlogsdenken dat Europa tot 1989 in zijn greep hield en als een oproep worden gezien waarvoor de kerken zich in Europa wilden inzetten: “Wij beschouwen het van vitaal belang voor de hele mensheid om het instituut ‘oorlog’ af te schaffen en de afschrikking die gebaseerd is op massale vernietingswapens, los te laten. Wij erkennen de noodzaak om de wereld in toenemende mate te bevrijden van alle massale vernietigingswapens. Wij willen onszelf inzetten voor een geweldloze oplossing van conflicten in de hele wereld. Wij willen streven naar een internationale vredesorde. In het bijzonder moeten wij samen concrete verdragen afsluiten, die de basis van een internationale vredesorde vormen.” (78) die vervolgens met een aantal concrete agendapunten wordt ingevuld: “Omdat de Europese kerken ervan overtuigd zijn dat de oorlog in strijd is met de wil van God, moet men alles in het werk stellen om de internationale mechanismen voor de vreedzame oplossing van conflicten tussen de naties (bijvoorbeeld via internationale overeenkomsten, de erkenning van internationale gerechtshoven enz.) verder te ontwikkelen. De inspanningen op dit gebied moeten afgestemd worden op de afschaffing van het instituut ‘oorlog’ als zodanig. De bevordering van de vrede verdient de prioriteit boven het voorkomen van de oorlog. (…) Tegenwoordig kan de veiligheid niet langer op nationaal niveau gewaarborgd worden. Juist het instandhouden van de vrede vraagt om collectieve veiligheidsstructuren. Alle landen in Europa moeten streven naar een samenwerkingsverband voor de ontwikkeling en installatie van puur defensieve veiligheidsstructuren. Hierdoor kan het gevaar van misbruik van nationalistische gevoelens, die dikwijls de spanningen en conflicten binnen een land en tussen landen onderling veroorzaken en bevorderen, ingedamd worden. (…) Er moet een einde komen aan de internationale wapenhandel en de export van wapens en militaire technologie naar gebieden, waar conflicten en spanningen heersen. (…) Bij het klaren van conflicten verdienen geweldloze alternatieven altijd voorrang. Geweldloosheid moet beschouwd worden als een actieve, dynamische en constructieve factor, die berust op het absolute respect voor de mens als persoon.” (86) - 13 -


Dit tamelijk uitvoerige citaat uit de slotverklaring van 1989 dient als illustratie van een algemene hoop, verwachting èn voornemen om met beide handen de kansen aan te grijpen die de ontspanning tussen Oost en West bood om tot een vreedzame, rechtvaardige en duurzame wereld te komen. Deze tendens beperkte zich niet tot de kerken of de vredesbeweging, maar heerste ook in de kringen van beleidsmakers op het vlak van buitenlandse politiek. De Verenigde Staten en Sovjet-Unie (later de Russische Federatie) zetten een ontwapeningsproces in gang, waar in de jaren daaraan voorafgaand alleen maar van gedroomd kon worden. De enorme bedragen die vrij konden komen omdat niet langer in (kern)wapensystemen en enorme staande legermachten geïnvesteerd hoefde te worden, zouden als ‘vredesdividend’ aan de bevordering van een grotere economische gelijkheid tussen Oost en West en Noord en Zuid besteed kunnen worden. In het kader van de spoedig tot Organisatie omgevormde Conferentie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa werden de eerste aanzetten gegeven tot de hierboven bepleite ‘veiligheidsstructuren’ die gebaseerd waren op de brede veiligheidsdefinitie waarin economische samenwerking, mensenrechten en democratie centraal stonden. Op het gebied van militaire veiligheid, vooral gericht op verdere ontspanning, werd door voormalige West- en OostEuropese landen samengewerkt in de aan de NAVO verbonden Partnership for Peace. En ook binnen de Verenigde Naties werden flinke stappen vooruit gezet, die begin jaren ’90 werden neergelegd in de ‘Agenda for Peace’ van de toenmalige secretaris-generaal Boutros-Ghali. De rol in dit geheel van de Europese Unie, toen nog Europese Economische Gemeenschap, was in deze jaren beperkt. Enerzijds omdat de Europese Unie volop bezig was de vorming van de interne markt af te ronden, anderzijds omdat de economieën van de voormalige Oostbloklanden te zeer afweken van de West-Europese om diepgaande economische samenwerking op korte termijn mogelijk te maken. Alleen de voormalige DDR werd, conform eerdere afspraken met West-Duitsland, als onderdeel van het herenigde Duitsland reeds in 1991 tot de EU toegelaten, maar uit de nog steeds merkbare gevolgen voor de Duitse economie bleek al snel dat aansluiting van de overige MiddenEuropese landen nog even op zich moest laten wachten. Daarentegen zag de EU het verdwijnen van het IJzeren Gordijn en de oplopende spanningen op de Balkan als bedreiging voor het nagestreefde vrije verkeer van personen. Het verdrag van Schengen, dat dit vrije verkeer moest regelen, bevatte dan ook een aanscherping van de bewaking van de buitengrenzen, de vorming van een Fort Europa, wat de EU op forse kritiek van onder andere de kerken kwam te staan. Wanhopige ontwikkelingen Het einde van de Koude Oorlog leidde al snel tot het uiteenvallen van de Sovjet-Unie, hetgeen niet zelden gepaard ging met gewelddadige conflicten binnen of tussen voormalige deelrepublieken. Etnische groepen moesten zich - 14 -


door de onafhankelijkheid van het land waarin ze woonden nu plotseling als minderheid beschouwen. Met name de OVSE speelde een steeds belangrijkere rol in het trachten op te lossen van de vele etnische conflicten die het resultaat waren van een decennialange verdeel- en heers-politiek van de voormalige Sovjet-Unie. Daarbij moet zeker de naam van Max van der Stoel genoemd worden die als OVSE-commissaris voor nationale minderheden in de jaren ’90 talloze conflicten op het grondgebied van de voormalige Sovjet-Unie langs diplomatieke weg heeft weten op te lossen. Dit werk stond echter aanmerkelijk minder in de belangstelling van media, publiek en politiek dan de gewelds-spiraal op de Balkan. Enerzijds omdat diplomatie niet altijd baat heeft bij teveel publiciteit en van zichzelf ook niet erg mediageniek is, anderzijds omdat de republieken waar de problemen speelden voor veel West-Europeanen iets van ‘Verweggistan’ hadden: we wisten nauwelijks waar ze lagen en al helemaal niet welke mensen er woonden. Dit dus in tegenstelling tot het gewelddadig uiteenvallen van Joegoslavië. Deze federatie lag direct aan de grens van de Europese Unie en veel WestEuropeanen kenden het als vakantieland. Bovendien woonden er veel Joegoslavische gastarbeiders in de Europese Unie. Deze factoren maakten dat de reeks gewelddadige conflicten in Joegoslavië al snel op het bordje van de Europese Unie kwam te liggen. Haar bemoeienis met Joegoslavië leidde echter al snel tot het duidelijk worden van Europese onmacht. Het buitenlands beleid van de Europese Unie lag bij de ministers van buitenlandse zaken van de lidstaten die vertegenwoordigd werden door een zogenaamde ‘trojka’, die toen bestond uit de minister van buitenlandse zaken van de lidstaat die op dat moment voorzitter was plus zijn ambtgenoten van de lidstaat die het vorige voorzitterschap bekleed had respectievelijk het komende voorzitterschap zou gaan bekleden. Een gezelschap dat dus elk halfjaar van samenstelling veranderde en waarbinnen elke functionaris slechts anderhalf jaar zitting had. Bovendien had deze trojka geen enkel mandaat. Alle lidstaten van de EU voerden hun eigen buitenlands beleid en waren niet gehouden aan de afspraken die de trojka met derde landen trachtte te maken. Terwijl de trojka, waarin de Nederlandse minister Van de Broek begin jaren ’90 een hoofdrol speelde, haar uiterste best deed om een verder, gewelddadig uiteenvallen van Joegoslavië te voorkomen, ondersteunde Duitsland in het najaar van 1991 het streven van Slovenië en Kroatië om zich los te maken uit de federatie. Deze duidelijke blijk van verdeeldheid in het buitenlands beleid van de Europese Unie werd vervolgens ruim uitgebuit door de verschillende machthebbers in Joegoslavië. De Europese Unie bleek duidelijk niet in staat om zijn diplomatieke vermogens overtuigend in te kunnen zetten noch via economische maatregelen bepaalde ontwikkelingen bij te kunnen sturen. De rol die de Europese Unie in het begin voor zichzelf zag weggelegd, kon ze alleen uitvoeren door achtereenvolgens een beroep te doen op de Verenigde - 15 -


Naties, de Verenigde Staten en uiteindelijk door het instellen van de zogenaamde contactgroep bestaande uit de VS, Rusland, Frankrijk, GrootBrittannië, Duitsland en later ook Italië. Het feit dat de vier grootste lidstaten van de EU in de contactgroep zaten, maar de EU hierin zelf niet was vertegenwoordigd, is illustratief voor het volstrekt ontbreken van enig coherent Europees buitenlands beleid. Dat de oorlog in Bosnië uiteindelijk beslecht werd door ingrijpen van de NAVO en een in het Amerikaanse Dayton gesloten vredesverdrag, werd in de meeste Europese hoofdsteden als een grote blamage gezien. Naar een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid Dit tekortschieten van het buitenlands beleid van de Europese Unie werd juist op de twee in Nederland gehouden intergouvernementele conferenties (Maastricht in 1991 en Amsterdam in 1997) aangepakt. Al tijdens het uit de hand lopen van het conflict in Joegoslavië en tegen de achtergrond van de Duitse Alleingang, werden in Maastricht afspraken gemaakt over een Gemeenschappelijke Buitenlands en VeiligheidsBeleid (GBVB). Dit bestond in eerste aanleg eigenlijk alleen maar uit de intentie om tot een coherenter buitenlands beleid te komen waaraan de afzonderlijk lidstaten zich ook meer zouden committeren. Het systeem met de trojka’s bleef echter bestaan, evenals het uitgangspunt dat alleen van een GBVB sprake is wanneer alle lidstaten daarover overeenstemming hebben. Het bleef dus een verhaal van veel praten en weinig vermogen om ook echt iets te kunnen doen. Voor een eventueel gewapend ingrijpen, zo werd in Maastricht besloten, zou de EU een beroep moeten kunnen doen op de West Europese Unie (WEU): een in 1954 opgerichte defensie-organisatie van een aantal West-Europese landen dat zijn bestaan vooral in de schaduw van de NAVO had gesleten. De WEU definieerde haar militaire aanbod aan de EU vervolgens in de zogenaamde “Petersbergtaken” bestaande uit humanitaire acties, vredeshandhaving en vredesafdwinging. Pas bij het Verdrag van Amsterdam, in 1997, kwam het tot een aantal maatregelen die het GBVB slagvaardiger en effectiever konden maken. Het meest in het oog springend was de introductie van een Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB die, in plaats van de trojka’s, de gezamenlijke ministers van buitenlandse zaken van de lidstaten zou vertegenwoordigen. De Hoge Vertegenwoordiger werd secretaris van de Europese Raad (waarin de regeringsleiders zitting hebben) en kreeg ook een ondersteunend bureau tot zijn beschikking. Daarnaast introduceerde het Verdrag van Amsterdam een Europees Veiligheids- en DefensieBeleid (EVDB), dat echter nog wel nader moest worden ingevuld, en de mogelijkheid om de militaire vermogens van de WEU in de Europese Unie te integreren.

- 16 -


Conclusie Direct na het einde van de Koude Oorlog speelde de al snel tot Europese Unie omgedoopte EEG geen hoofdrol in de verdere toenadering en ontspanning. Dat had alles te maken met het feit dat de Europese Unie vooral gericht was op een interne economische markt en dat een dergelijke integrale economische samenwerking met voormalige Oostblok-landen een te grote stap was. Daarnaast bleek echter dat het buitenlands beleid van de Europese Unie te zwak en te weinig coherent was om de gewapende conflicten die zich al snel op het Europese continent afspeelden effectief aan te pakken. De interne verdeeldheid van Europa bleek zelfs een factor te zijn bij het verder op laten lopen van deze conflicten. Pas heel geleidelijk kwam de Europese Unie er in de loop van de jaren ’90 toe om hier verandering in te brengen.

- 17 -

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming? Hoofdstuk 3 – 1997-2005: De snelle militarisering van de EU

Hoofdstuk 3 1997-2005: De snelle militarisering van de EU Aan de vooravond van de Europese top in Amsterdam vond in februari 1997 een door de Europese vredes- en ontwikkingsbeweging georganiseerde Europese conferentie over conflictpreventie plaats. Deze conferentie kwam met een aantal aanbevelingen aan de Europese regeringsleiders die in het Verdrag van Amsterdam een verdere invulling zouden gaan gevan aan het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Die aanbevelingen luidden, in 10 punten samengevat: 1. erkenning van de noodzaak om conflicten te voorkomen; 2. de noodzaak om tot een verbeterde planning van het buitenlands beleid te komen; 3. versterking van de samenhang en doorzichtigheid van dit beleid; 4. erkenning van de bijdrage die verschillende actoren, gouvernementeel en niet-gouvernementeel, kunnen spelen; 5. uitbreiding van de reikwijdte van het GBVB tot Latijns-Amerika, Afrika en Azië (en daaarmee de integratie van het beleid met ontwikkelingssamenwerking en handelspolitiek); 6. introductie van een Europese snelle interventiemacht die onder auspiciën van de VN zou kunnen worden ingezet; 7. scherpere regulering van de wapenhandel; 8. oprichting van een internationaal strafhof; 9. het voorzien van een regulier contact tussen Niet-Gouvernementele Organisaties (NGO’s), nationale regeringen en Europese instellingen; 10.financiering van conflictpreventie en vredesopbouw. De conferentie putte zich daarnaast vooral uit in het aanreiken van instrumenten om als regeringen en NGO’s al dan niet gezamenlijk tot conflictpreventie en vredesopbouw te komen. Aanvankelijk leek de Europese Unie hier ook wel oren naar te hebben en tot op de dag van vandaag wordt aan een aantal van de genoemde punten door de EU op z’n minst lippendienst bewezen. Zo laat de EU zich graag voorstaan op de totstandkoming van het internationaal strafhof in DenHaag. Andere punten, zoals een betere planning van het buitenlands beleid, de samenhang van het buitenlands- en veiligheidsbeleid met handel- en ontwikkelingspolitiek en de introductie van een Europese snelle interventiemacht, zijn met name de laatste jaren ook serieus opgepakt door de Europese Unie. Hier wreekt zich echter het feit dat de aanslagen van 11 september 2001 die halverwege de hierbeschreven periode plaatsvonden, een wezenlijk andere richting aan dit buitenlands en veiligheidsbeleid gaven. Waar in de tweede helft van de jaren ’90 door de vredes- en ontwikkelingsorganisaties nog vurig - 18 -


werd gepleit voor een integratie van ontwikkelings- en veiligheidsbeleid, waarbij de veiligheids-politiek ondersteunend zou zijn aan de ontwikkelingsagenda, daar staan ze nu veelal huiverig tegenover een al te grote integratie. Zoals we in dit en in het volgende hoofdstuk duidelijk zullen maken is het ontwikkelingsbeleid sinds 2001 namelijk vooral ondergeschikt geworden aan een overheersende veiligheidsagenda. Van het beleidstuk over conflictpreventie dat door de Europese Raad in de zomer van 2001 in Gothenburg werd vastgesteld is sinds die tijd weinig meer vernomen en de Europese vredes- en ontwikkelingsbeweging, die in 2000 nog vol enthousiasme de European Peacebuilding Liason Office (EPLO) als structureel overleg van de NGO’s met de Europese instellingen had opgericht, richtte zich van lieverlee maar op ontwikkelingen in de VN waar ‘conflictpreventie’ nog wel op de agenda stond. De periode vanaf 1997, toen in het Verdrag van Amsterdam het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid werd geïntroduceerd, staat al met al vooral in het teken van een snelle ontwikkeling van de militaire kant van dit Europees veiligheidsbeleid. Militaire samenwerking Een eigen Europese militaire samenwerking is jarenlang onmogelijk gebleken. Frankrijk was een groot pleitbezorger, maar Groot-Brittannië gaf alle voorrang aan de transatlantische samenwerking terwijl Duitsland zijn defensieinspanningen in bondgenootschappelijke kaders moest kunnen plaatsen. De grote doorbraak kwam kort na de verkiezing van New Labour-leider Tony Blair tot Brits premier in 1998. Op het Kanaal-eiland St. Malo bereikten Blair en de Franse president Chirac overeenstemming over de vorming van een eigen Europese militaire capaciteit die in staat zou moeten zijn om zelfstandig operaties uit te voeren. Nadat de Verenigde Staten in 1995 de oorlog in Bosnië met een militaire interventie hadden beëindigd, was in het najaar van 1998 al sprake van de voorbereiding van een eveneens door de VS te leiden interventie rond Kosovo. Voor de tweede keer dreigde de Europese Unie volstrekt buitenspel te komen staan en de les die men trok was dat de EU op termijn dergelijke acties zelf moest kunnen uitvoeren. Terwijl de Kosovo-oorlog in het voorjaar van 1999 in volle gang was, smeedde het Duitse EU-voorzitterschap, bestaande uit een zojuist aangetreden ‘Roodgroene coalitie’ van SPD en Grünen, het ijzer nu het heet was. Op de top van Keulen werd besloten om daadwerkelijk invulling te geven aan het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid door de benodigde militaire capaciteiten in de Europese Unie te integreren. In Keulen werd niet alleen besloten om de West-Europese Unie in de Europese Unie op te nemen (vooralsnog in personele zin door de EU Hoge Vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids-Beleid ook Secretaris-Generaal van de WEU te laten worden), maar ook om tot een Europese militaire commandostructuur te komen en tot de Europese instelling voor de stimulering van de Europese defensie-industrie. In de jaren daarvoor waren - 19 -


verschillende Europese defensiebedrijven, die nogal te lijden hadden gehad onder de defensiebezuidingen van vlak na de Koude Oorlog, met elkaar samengegaan in een aantal Europese concerns en bij de Top van Keulen werd besloten om deze gebundelde Europese defensie-industrie vanuit de EU te stimuleren. Met de NAVO werden afspraken gemaakt over de verhouding van de eigen Europese commandostructuur tot die van de NAVO en over de verhoging van de defensiebudgetten van de EU-lidstaten zodat de Europese defensiesamenwerking ook een versterking van de NAVO zou betekenen. De benoeming van NAVO secretaris-generaal Javier Solana tot eerste Hoge Vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid moet zeker ook gezien worden in het kader van de goede verhoudingen tussen de militaire EU-poot en de NAVO. Deze focus op het compromis dat moest blijven bestaan tussen het NAVO-primaat dat Groot-Brittannië eiste en het EU-primaat van Frankrijk leidde ondertussen wel tot een heel scheve verhouding: aan de ene kant waren er veel afspraken tussen de EU en de NAVO, aan de andere kant was er nauwelijks aandacht voor eventuele samenwerking met de Verenigde Naties en de OVSE. Onder druk van neutrale EU-lidstaten, zoals Zweden, Finland, Ierland en Oostenrijk, werden tijdens de top van Helsinki, in het najaar van 1999, ook afspraken gemaakt over een niet-militaire poot van het EVDB. Zowel voor de militaire als voor de civiele poot van het EVDB werden zogenaamde “headline goals” vastgesteld die vooral gingen over de aantallen personen die ingezet moesten worden: in het geval van de militaire poot ging het om een aantal van 60.000 militairen die in 2003 beschikbaar zouden moeten zijn; bij de civiele poot om 6.000 politie-agenten. Deze kwantitatieve aanpak leidde feitelijk tot een reductie van de civiele poot van het EVDB tot een internationale politiemacht, terwijl daar eigenlijk ook andere instrumenten voor conflictpreventie en samenlevingsopbouw deel van uitmaken. Daar komt bij dat op 28 februari 2000 in het Portugese Sintra voor het eerst de Europese ministers van Defensie bijeen kwamen om, weliswaar informeel, de aanzet te geven tot de introductie van een, nog steeds informele, Raad van Defensieministers naast alle andere Raden van ministers (zoals die voor landbouw, onderwijs, verkeer en vervoer, etc.). Deze Raad van Defensieministers werd vooral belast met de invulling en uitvoering van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid, dat daarmee een sterker militair accent kreeg dan de pleitbezorgers voor een civiel luik en conflictpreventie hadden bedoeld. De introductie van deze nieuwe Defensieraad, die sinds het voorjaar van 2002 zelfs structureel twee keer per voorzitterschap bij elkaar komt (één keer als informele bijeenkomst en één keer als onderdeel van de Raad voor Algemene Zaken en Externe Betrekkingen (RAZEB) van de ministers van Buitenlandse zaken (beleidsmatig de belangrijkste Raad van het hele Europese bouwwerk)), is des te schrijnender omdat eveneens sinds 2002 - 20 -


de afzonderlijke Raad van ministers van onwikkelingssamenwerking is afgeschaft. Deze verandering in de structuur van raden van ministers reflecteert de verschuiving van een humanitair gemotiveerd ontwikkelings- en conflictpreventiebeleid naar een door eigenbelang gedreven veiligheids- en defensiebeleid.

Figuur 1: Structuur van het Buitenlands Beleid van de Europese Raad

Concrete maatregelen In het kader van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) werden in het jaar 2000 al een aantal organen opgericht, zoals het Political and Security Center (PSC) en het EU Militair Comité (EUMC) met een EU Militaire Staf (EUMS). Het eerstgenoemde centrum is bedoeld om hanteerbare analyses te maken van een conflictgebied waar mogelijk door Europa opgetreden zou moeten worden; de twee laatstgenoemde organen houden zich bezig met de voorbereiding en aansturing van de militaire operatie. Voor de civiele tak van het EVDB is een Civiele aspecten Comité (CivCom) ingesteld , die echter nauwelijks staf of invloed heeft. Ook het pleidooi van NGO’s om hun informatie vanuit het conflictgebied te delen met het PSC om zodoende tot een gezamenlijke analyse en tot een afgestemd plan van aanpak te komen, werd van de hand gewezen omdat de informatie van het PSC geclassificeerd (militair geheim) werd verklaard. In 2002 startte de Europese Unie een eerste eigen missie in Afrika (Congo); vanaf 2003 nam de Europese Unie de meeste NAVO-missies op de Balkan over. De langgekoesterde wens die aan de hele totstandkoming van het EVDB ten grondslag had gelegen, namelijk om als EU de vrede en veiligheid in de eigen ‘achtertuin’ te mogen handhaven, was daarmee werkelijkheid geworden. Niet alleen ten behoeve van deze missies en het bereiken van de Helsinki ‘headline goal’ om in 2003 60.000 militairen in te kunnen zetten, maar ook omdat na 11 september 2001 de Amerikaanse druk toenam op de Europese Unie (min of meer samenvallend met de Europese NAVO-poot) om het Europese bewapeningsniveau in overeenstemming te brengen met het Amerikaanse, kwam een proces van geleidelijke verbetering van de militaire capaciteiten tot stand. In 2002 kwam een European Capabilities Action Plan - 21 -


(ECAP) tot stand en een jaar later werd het besluit genomen tot de oprichting van een Europees Defensie Agentschap (EDA), dat de stand van zaken van de Europese defensiecapaciteiten regelmatig in kaart zou brengen, met voorstellen zou komen tot investeringen en daartoe ook onderzoek en ontwikkelingsprogramma’s zou opzetten. Ook de stimulering van de Europese defensie-industrie kwam bij dit Defensie-agentschap te liggen en sinds de informele vergadering van Defensieministers die in september 2004 onder Nederlands EU-voorzitterschap in Noordwijk werd gehouden, fungeert deze informele vergadering tevens als bestuursraad van dit EDA. In datzelfde jaar vond, eveneens onder Nederlands voorzitterschap, een Military Capabilities Commitment Conference (MCCC) plaats waar een verder behoeftenonderzoek werd gepresenteerd, mede met het oog op de nieuwe, bijgestelde ‘Headline goals 2010’. Dat er, naast of in plaats van zo’n EDA, ook een Europees Vredes Agentschap zou moeten komen, dat bijvoorbeeld de versterking van daadwerkelijk civiele capaciteiten en conflictpreventie tot doel zou hebben (eveneens via behoeftenonderzoek en stimulering van organisaties die zich met de ontwikkeling en het aanbieden van dergelijke capaciteiten bezighouden) klinkt ergens heel logisch. Dit is dan ook precies wat door de eerdergenoemde vredes- en ontwikkelingsorganisaties maar ook door de Europese kerken werd bepleit. Tot dusverre is het er echter niet van gekomen. Ook onder Nederlands voorzitterschap werden in Noordwijk afspraken gemaakt over de zgn. Europese ‘battle groups’. Deze militaire eenheden die door een aantal daartoe samenwerkende Europese landen voor de periode van een jaar beschikbaar worden gehouden voor onverhoopt snel ingrijpen, vormen de invulling van de afspraken die eerder werden gemaakt over de snel inzetbare Rapid Reaction Forces die de Europese Unie wilde hebben. Deze troepenmacht, met een omvang van totaal 3.000 militairen (er staan steeds twee battle groups paraat), staat dus los van de Europese militaire en civiele operaties die op de Balkan, in Afrika en sinds 2005 ook op Atjeh worden uitgevoerd. Overigens bestaan die civiele operaties veelal uit politie- of militaire politie-machten (marechaussee). Het beste voorbeeld hiervan is het Europees Gendarmeriecorps dat eveneens door Nederland in het najaar van 2004 werd gevormd samen met Frankrijk, Italië, Portugal en Spanje naar voorbeeld van de Zuideuropese, tamelijk militaristische politiemachten. Per 1 januari 2006 functioneert dit corps daadwerkelijk. Over de capaciteitenversterking en de vorming van snel beschikbare strijdgroepen is door de jaren heen altijd nauw contact met de NAVO geweest. Met name Groot-Brittannië en Nederland zagen de militaire poot van de Europese Unie het liefst als Europese NAVO-poot die sterk genoeg was om eventueel zelfstandig op te kunnen treden. Een voorstel van Frankrijk, Duitsland, België en Luxemburg, tijdens de Irak-crisis van 2003, om ook een apart commandocentrum voor de EU op te zetten (het Tervuren-initiatief) werd door de meer Atlantisch georiënteerde landen dan ook getorpedeerd: de - 22 -


EU-operaties zouden geleid worden vanuit het NAVO-commandocentrum in het Belgische Bergen. Door deze sterke samenhang tussen de NAVO en de militaire EU-poot is er eigenlijk weinig ruimte voor EU-lidstaten die geen NAVO-lid zijn (Ierland, Zweden, Finland en Oostenrijk) terwijl anderzijds veelvuldig wordt samengewerkt met Noorwegen, Roemenië, Bulgarije en Turkije die wel NAVO-lid zijn en (nog) geen EU-lid. Europese Veiligheidsstrategie en de Grondwet Een gemeenschappelijk Europees buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid, zal echter meer in moeten houden dan de creatie van een aantal tot dusver vooral militaire organen die ingezet zouden kunnen worden bij conflicten. Er zal ook een gezamenlijke visie ontwikkeld moeten worden op grond waarvan de Europese Unie haar buitenlandse politiek wil voeren. In december 2003 stelde de Europese Raad (van regeringsleiders) daartoe de Europese Veiligheidsstrategie vast onder de titel ‘A secure Europe in a better world’. De titel van het stuk geeft al aan dat de gezamenlijke buitenlandstrategie van de Europese Unie vooral gericht is op de Europese veiligheid. Alle inspanningen en contacten met de rest van de wereld moeten daarop gericht zijn. Dit blijkt ook uit de rijtjes uitdagingen en bedreigingen die aan het begin van het document worden opgesomd. De wereldarmoede moet vooral aangepakt worden omdat het leidt tot politieke instabiliteit en gewelddadige conflicten. Veiligheid, zo wordt gesteld, is een voorwaarde voor ontwikkeling. Gebrek aan voldoende middelen van bestaan in diverse regio’s leidt daarnaast tot migratieproblematiek en een laatste uitdaging is de grote mate waarin Europa afhankelijkheid is van de rest van de wereld voor haar energievoorziening. De bedreigingen zijn het internationaal terrorisme, verdere verspreiding van massavernietigingswapens, regionale conflicten (vooral aan de directe buitengrenzen van de EU), falende staten en internationale criminaliteit. In de maatregelen die voorgesteld worden staat de opbouw van een militaire capaciteit centraal om in te grijpen bij diverse regionale conflicten en wordt verder sterk ingezet op ‘nabuurpolitiek’, met name ten aanzien van OostEuropa (de voormalig Sowjet-Unie) en de -veelal islamitische- landen rond de Middellandse Zee. De rest van de wereld, zoals het door armoede geplaagde Afrika-bezuiden-de-Sahara, wordt echter vergeten. Op de verdere uitwerking van dit beleid komen we in het volgende hoofdstuk te spreken. Behalve een gemeenschappelijke Europese veiligheidsstrategie, deed zich bij de snelle groei van het vermogen om internationaal op te kunnen treden ook de noodzaak voor om een aantal wijzigingen door te voeren in de structuur van de Europese Unie, zodat het buitenlands beleid slagvaardiger zou kunnen worden. Eén van de belangrijkste knelpunten was dat een deel van het buitenlands beleid was ondergebracht bij de Europese Commissie (met name toetredingsbeleid, ontwikkelingssamenwerking en handel) terwijl het buitenlands en veiligheidsbeleid was ondergebracht bij de Europese Raad en

- 23 -


zijn secretaris-generaal, tevens Hoge Vertegenwoordiger Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Het Grondwettelijk Verdrag, dat eigenlijk tegelijk met de Europese Veiligheidsstrategie zou worden vastgesteld (maar uiteindelijk een half jaar later), zou hier verandering in moeten brengen. De functie van Hoge Vertegenwoordiger zou opgewaardeerd worden tot die van Europees Minister van Buitenlandse Zaken worden door aan zijn overige functies (secretaris-generaal van de Europese Raad en van de West-Europese Unie) ook het vice-voorzitterschap van de Europese Commissie toe te voegen, waarbij hij het werk zou coördineren van de Eurocommissarissen die buitenlands beleid (externe relaties, ontwikkelingssamenwerking, handel en uitbreiding) in portefeuille hebben. Het buitenlands beleid van de Europese Raad en de Europese Commissie zou zo veel beter op elkaar afgestemd worden. Probleem was dat de minister van buitenlandse zaken in de eerste plaats gecommitteerd zou blijven aan de Europese Raad. Dat betekent inhoudelijk dat het buitenlands werk van de Europese Commisise (ontwikkelingspolitiek en handel) ondergeschikt wordt gemaakt aan het werk van de Europese Raad (veiligheid en defensie). Deze volgorde kwam ook al tot uitdrukking in de Grondwettelijk geformuleerde doelstelling van het buitenlands beleid, waarbij de Europese belangen op de eerste plaats kwamen en de Europese waarden op de tweede. Het betekent qua democratische controle dat het Europees Parlement op afstand wordt gezet. De oppermachtige minister van buitenlandse zaken is de enige Eurocommissaris waar het parlement niets over te zeggen heeft (omdat deze niet door het parlement maar door de Europese Raad wordt benoemd) en bovendien legt het Grondwettelijk Verdrag vast dat het Parlement over de hoofdlijnen van het buitenlands beleid wordt geïnformeerd, terwijl het via het begrotingsinstrument grote invloed had op met name het EU-beleid rond ontwikkelingssamenwerking en handel: twee beleidsterreinen waarop democratische bevoegdheden ten gevolge van de grondwet ingeperkt dreigden te worden. Verder was ook de oprichting van het eerdergenoemde Europees Defensie Agentschap en de verplichting van de Europese landen om hun militaire capaciteiten te verbeteren in de Europese Grondwet terechtgekomen, waarmee de scheefgroei tussen de militaire en de civiele poot van het buitenlands beleid die in de jaren na 2001 was ontstaan min of meer grondwettelijk zou worden vastgelegd. Juist bij het gebrek aan democratische controle op het buitenlands beleid en de vastlegging van een eenzijdig militaire aanpak van het buitenlands beleid, plaatsten de Europese en Nederlandse kerken dan ook kritische kanttekeningen in hun, verder overwegend positieve ontvangst van de Grondwet. Binnen de vredesbeweging werd de Franse en Nederlandse afwijzing van de Grondwet en de bezinningsperiode die vervolgens werd afgekondigd gezien als een welkome kans om deze eenzijdigheid voor een mogelijk nieuw verdrag te herstellen.

- 24 -

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming? Hoofdstuk 4 – Anno nu: Europa in de Wereld

Hoofdstuk 4 Anno nu: Europa in de Wereld Na de afwijzing van het Grondwettelijk Verdrag in de referenda die eind mei en begin juni 2005 in Frankrijk en Nederland werden gehouden, kondigden zowel de Nederlandse regering als de Europese Raad een bezinningsperiode van een jaar af. In Nederland en in Europa zou onderzocht worden wat de oorzaken waren van de Franse en Nederlandse nee-stem die natuurlijk ook wel elders in Europa werd gehoord, maar (nog) niet in een referendum uitgespoken had kunnen worden. De Europese bezinningsperiode is in het voorjaar van 2006 tenminste tot de zomer van 2007 verlengd, maar bezinning wil natuurlijk niet zeggen dat de ontwikkelingen ten aanzien van het Europese (buitenlands) beleid worden stopgezet. Zowel in Nederland als binnen de Europese Unie werd vastgesteld dat een nieuwe structuurdiscussie over Europa geen nieuw Europees elan onder de bevolking teweeg zou brengen, maar dat dit elan veeleer gezocht moest worden in de benadrukking van de gemeenschappelijke Europese waarden en in concrete Europese politiek ten behoeve van haar burgers. Welk verschil maakt die Europese Unie nu eigenlijk voor mij, voor ons en voor de rest van de wereld? In het boekje ‘Nederland Europa’ dat toenmalig staatssecretaris voor Europese Zaken Atzo Nicolaï een jaar na het referendum liet verschijnen, wordt teruggegrepen op de waarden van Europa als ‘wereldspeler’: De kracht van de EU schuilt in wat ‘soft power’ wordt genoemd. Daarmee wordt bedoeld dat de EU haar invloed in de wereld vooral doet gelden met handelspolitiek, bevordering van regionale samenwerking en economische steun. Ook ontwikkelingssamenwerking is een belangrijk instrument van onze ‘soft power’. (pag.61) En tijdens de openbare hoorzitting van de Vaste Kamercommissie voor Europese Zaken, waar het zojuist genoemde boekje werd gepresenteerd, werd door deskundigen en Kamerleden geconcludeerd dat de Europese Unie voor wat betreft een beter, gemeenschappelijk buitenlands beleid geen nieuwe structuren hoefde te hebben, maar vooral moest werken aan een buitenlands beleid dat inspirerend, concreet en helder was. Tot die conclusie was ook de Europese Commissie (het dagelijks bestuur van de EU) gekomen die de Europese Raad (van regeringsleiders) in juni 2006 het document ‘Europa in de Wereld – enkele praktische voorstellen voor grotere samenhang, effectiviteit en zichtbaarheid’ aanbod. In dit rapport, dat door de Europese Raad is overgenomen, stelt de Commissie dat ook zonder Grondwettelijke veranderingen al één en ander kan gebeuren aan een betere communicatie tussen Raad en Commissie door bijvoorbeeld vooral - 25 -


programmatisch samen te werken. De Commissie noemt een vijftal, reeds eerder ontwikkelde programmapunten waarop vooral de Commissie competentie heeft en waarop ze graag met de Raad wil samenwerken: 1. uitbreiding en nabuurschappolitiek (ten aanzien van Oost-Europa en de Middellandse Zee); 2. internationale handel en concurrentie; 3. ontwikkelingssamenwerking; 4. strategische relaties, politieke dialoog en gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid; 5. rampenbestrijding, crisishantering en Europees veiligheids- en defensiebeleid. Door de eigen beleidsvelden centraal te stellen en daar de beleidsvelden van de Raad aan te relateren, neemt de Commissie in dit document eigenlijk het initiatief over van de Raad. In combinatie met drie achtereenvolgende voorzitterschappen van de Raad in de periode tot de zomer van 2007 door ‘neutrale’ of neutraalgeoriënteerde EU-lidstaten (Oostenrijk en Finland zijn geen NAVO-lid; Duitsland is altijd neutraal-georiënteerd geweest) schept deze ontwikkeling mogelijkheden voor een bijstelling van het Europees buitenlands beleid waarbij samenwerking met derden (directe buren of ontwikkelingspartners) de boventoon voert boven de veiligheidsagenda van de Europese Raad. In dit hoofdstuk lopen we de verschillende programmapunten van het rapport ‘Europa in de Wereld’ achtereenvolgens langs, waarbij we de nabuurpolitiek uitsplitsen in de politiek ten aanzien van Oost-Europa (Balkan en voormalige Sovjet-Unie) en ten aanzien van de landen rond de Middellandse Zee (NoordAfrika en het Midden-Oosten) terwijl we bij het punt over ontwikkelingssamenwerking ook het EU-beleid ten aanzien van Afrika ten zuiden van de Sahara betrekken. 4.1 Oostelijke buren Als we het hebben over ‘Europa’, het ‘verenigd Europa’ of ‘Europese samenwerking’ bedoelen we in negen van de tien gevallen de Europese Unie of haar voorgangers. Dat is wrang, omdat ‘Europa’ daardoor decennia lang beperkt bleef tot het meest westelijk gelegen deel van het Europese (sub)continent: hooguit een derde van wat door aardrijkskundigen tot Europa wordt gerekend. Ook na de val van de muur en de uitbreiding van de EU op 1 mei 2004 met tien nieuwe lidstaten, beslaat de EU nog steeds niet het hele Europa. Rusland, Wit-Rusland, de Oekraïne en Moldavië ontbreken, net als het overgrote deel van het Balkan-schiereiland en verder ook Zwitserland, Noorwegen en IJsland. De Europese Unie trekt ergens nog steeds een grens tussen Europese landen die erbij horen en Europese landen die er niet bij horen. Aan Roemenië en Bulgarije zijn inmiddels concrete toezeggingen over toetreding gedaan en Kroatië is inmiddels de wachtkamer binnengelaten, maar - 26 -


met de rest van de Balkan en zeker met de Oost-Europese reuzen (Oekraïne en Rusland) zit de EU behoorlijk in zijn maag en er zijn maar weinig mensen die over een mogelijke uitbreiding van de EU met deze landen durven beginnen. Dat betekent echter niet dat er geen intensieve samenwerking zou zijn met de genoemde Oost- en Zuidoost-Europese landen. Nog voor er sprake was van Europese samenwerking rond kolen en staal, werd de nog steeds bestaande Raad van Europa opgericht waarin alle Europese landen vérgaande afspraken hebben gemaakt over mensenrechten, burgerrechten en de rechten van minderheden. En terwijl de Koude Oorlog nog volop woedde, werd met de Akkoorden van Helsinki de Conferentie (thans Organisatie) voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) in het leven geroepen met de destijds bekende manden van ontspanning, sociaal-economische samenwerking en mensenrechten. In de schaduw van de NAVO en de EU heeft de OVSE in de jaren ’90 wonderen verricht als het gaat om het voorkomen van gewelddadige conflicten op de Balkan (Macedonië) en binnen de zelfstandig geworden Sovjet-republieken (de Baltische staten, Moldavië en de Centraal-Aziatische republieken). Na afloop van de Koude Oorlog was al snel sprake van een mogelijk toetreding van voormalige Oostblok-landen tot de NAVO en de Europese Unie. Het NAVO-lidmaatschap werd over het algemeen sneller gerealiseerd dan het lidmaatschap van de EU. Toetreding tot een interne markt met vrij verkeer van mensen, goederen en diensten heeft aanmerkelijk meer voeten in de aarde dan de toetreding tot een militair bondgenootschap. Om tijdens het vrij langdurige proces van toetreding tot de EU (bijna 15 jaar) al enige vorm van structurele samenwerking met deze nieuwe landen te hebben werd in de loop van de jaren ’90 een Europees nabuurschapsbeleid ontwikkeld dat voor veel Europese landen (met name de staten die in 2004 als lidstaat werden toegelaten) gericht was op geleidelijke integratie binnen de EU en voor andere landen (met name Rusland en Oekraine) op een blijvende vorm van samenwerking als goede buren. De Europese Commissie wijst in de evaluaties van het Europese nabuurschapsbeleid op de bijdrage die dit beleid heeft geleverd aan de economische ontwikkeling, de stabiliteit en de ontwikkeling van de democratische rechtstaat in de betrokken landen. Daarbij moet wel bedacht worden dat deze landen een heel concrete verwachting mochten koesteren om, zodra ze voldeden aan de betreffende voorwaarden, volwaardig lid van de EU te worden. Met betrekking tot de zogenaamde ‘Westelijke Balkan’ (voormalig Joegoslavië en Albanië) is dit perspectief veel minder duidelijk. Enerzijds stelt de Europese Raad afgelopen zomer nog vast dat de toekomst van de Westelijke Balkan binnen de EU ligt, maar tegelijkertijd wordt twijfel opgeworpen over de exacte vorm waarin. Gaat het om een volwaardig of een soort tweederangs lidmaatschap, waarop sommige Europese politici zinspelen? Met de recente onafhankelijkheid van Montenegro, de onbepaalde status van Kosovo en de feitelijke - 27 -


tweedeling van Bosnië-Herzegovina, is de Westelijke Balkan een lappendeken van kleine, met elkaar overhoop liggende staatjes die economisch bijna niet op eigen benen kunnen staan. Door Kroatië en Macedonië inmiddels in de wachtkamer van een volwaardig EU-lidmaatschap te plaatsen en Servië nog eens bestraffend toe te spreken, houdt de Europese Raad een hoge mate van onzekerheid in stand die voor de betreffende landen niet erg motiverend is om met grote voortvarendheid aan de noodzakelijke hervormingen te werken. Het alternatief, om de verschillende staten en staatjes alvast onderling economisch, sociaal en cultureel samen te laten werken zodat mogelijk een onderling reeds tamelijke geïntegreerde Westelijke Balkan tot de EU kan worden toegelaten, wordt ook niet overtuigend gepresenteerd. Effectief houdt de EU al doende een lappendeken in stand waarmee ze vervolgens weinig raad weet. Daar komt nog bij dat de Europese Raad wel grote prioriteit heeft gegeven aan het ontplooien van Europese militaire en politionele stabilisatiemachten in Bosnië en Macedonië, maar aanmerkelijk minder aan het oplossen van de politieke conflicten in deze Balkan-republieken en in Kosovo. Hierdoor wordt een politiek probleem in stand gehouden dat niet alleen de onderlinge integratie van de verschillende Balkan-staten, maar zeker ook de integratie van de hele Westelijke Balkan in de Europese Unie in de weg staat. Zonder deze integratie zal de Europese Unie een blijvend probleem aan haar directe buitengrens hebben dat voortdurend in verband wordt gebracht met mensenhandel en andere criminele praktijken, en dat blijkbaar niet in de hand gehouden kan worden door de langjarige Europese militaire en politionele aanwezigheid in deze regio. 4.2 Zuidelijke buren Nadat de ontspanning tussen Oost en West definitief had doorgezet, kwamen de relaties van Europa met haar zuidelijke buren steeds meer in het zicht te staan. Tijdens de Europese Raad van Korfu (1994) werd besloten om een nabuurschapsbeleid ten aanzien van de landen rond de Middellandse Zee te ontwikkelen. In het kader hiervan werd een jaar later, eind 1995, al een eerste Euro-Mediterrane ministersconferentie gehouden die de Barcelona-verklaring uitbracht. Deze Barcelona-verklaring heeft drie hoofddoelen wat betreft EuroMediterrane samenwerking: vrede en stabiliteit, economische samenwerking (door het toegroeien naar een vrijhandelszone) en sociaal-culturele uitwisseling. In vergelijking met bijvoorbeeld de akkoorden van Helsinki die aan de Oost-West samenwerking ten grondslag liggen, valt op dat mensenrechten en democratie niet in de hoofddoelstellingen voorkomen. Sinds 1 mei 2004 (de toetreding van ondere andere Malta en Cyprus tot de Europese Unie en daarmee hun statusverandering in de Euro-Mediterranse Partnerschap) bestaat de Euro-Mediterrane Partnerschap uit 35 landen: de 25 EU-lidstaten en 10 voornamelijk islamitische Noord-Afrikaanse en Zuid-WestAziatische landen: Marokko, Algerije, Tunesië, Egypte, Israël, de Palestijnse Autoriteit, Jordanië, Syrië, Libanon en Turkije. Libië is waarnemer. Hoewel de - 28 -


bevordering van onderlinge regionale samenwerking tot de doelstellingen van de Europese nabuurschappolitiek behoort, bestaat de Euro-Mediterrane Partnerschap vooral uit een reeks bilaterale associatieakkoorden tussen de EU en elk van de mediterrane landen (het akkoord met Syrië moet overigens nog tot stand komen) waarbij bovendien vooral afspraken zijn gemaakt over migratiepolitiek en economische samenwerking, met name op het gebied van energievoorziening. De juist ten aanzien van deze regio, en dan met name het Midden-Oosten, zo noodzakelijke samenwerking op het gebied van veiligheid, democratie en mensenrechten staat op een nauwelijks aanwezig tweede plan. Dat geldt nog sterker voor de uit 1989 daterende samenwerking van de Europese Unie met de in 1981 opgerichte Golf-SamenwerkingsRaad (SaoediArabië, Koeweit, Bahrein, Katar, Verenigde Arabische Emiraten en Oman). Ook hier staat vooral de economische samenwerking (met name rond de olieleveranties) centraal. Met de Arabische Liga (alle hierboven genoemde landen minus Israël en Turkije, maar met Mauritanië, de islamitische landen rond de Rode Zee en de Golf van Aden en Irak) vindt de Euro-Arabische Dialoog plaats; geen samenwerkingsverband maar een regelmatig contact.

Euro-Mediterrane Partnerschap Golf SamenwerkingsRaad (GCC) bilaterale relaties (Iran, Irak, Jemen) lidstaten Arabische Liga

Figuur 2: Samenwerkingsverbanden in het Midden-Oosten en Noordelijk Afrika

Bij de vaststelling van de in hoofdstuk 3 genoemde Europese Veiligheidsstrategie, besloot de Europese Raad dat in het verlengde daarvan ook een Strategie voor de partnerschappen rond de Middellandse zee en met name in het Midden-Oosten zou moeten worden ontwikkeld. Een half jaar later, in juni 2004, werd deze al aan de Raad voorgelegd. Een maand daarvoor had de Arabische Liga aangegeven meer met andere internationale organisaties te willen samenwerken, met name om de in het in dat jaar uitgebrachte Arabic Human Development Report geconstateerde problemen over de achterblijvende economische ontwikkeling van de Arabische wereld het hoofd te kunnen bieden. De Europese doelstellingen beperkten zich dit keer echter niet alleen tot hulp bij de economische ontwikkeling van de Arabische wereld, maar omvatte ook het werken aan een massavernietingswapens-vrije zone in het Midden-Oosten (inclusief Iran) en het werken aan democratisering en mensenrechten waarbij overigens geconstateerd werd dat dit met name van binnenuit moest komen en niet van - 29 -


buitenaf kon worden opgelegd. Natuurlijk werden echter ook de Europese eigenbelangen (energievoorziening en migratieproblematiek) niet vergeten. De centrale politieke doelstelling van deze Mediterrane en Midden-Oosten Strategie is het creëren van een zone van vrede, welvaart en vooruitgang. De Euro-Mediterrane partnerschap wordt in dit verband gezien als een belangrijk uitgangspunt, maar daarin, zo wordt wel geconstateerd, ontbreken de landen ‘ten oosten van Jordanië’ (Irak, Iran, maar ook de Golf Samenwerkings Raad). Verder dient het Israëlisch-Arabische conflict tot een duurzame oplossing te worden gebracht, wil aan de doelstelling van deze beleidsstrategie voldaan kunnen worden. Uitgangspunt hierbij is een twee-staten-oplossing die via onderhandelingen tussen beide partijen tot stand moet komen en bovendien ook een vredesregeling met Libanon en Syrië zal moeten omvatten. Ten aanzien van mensenrechten en democratie, wapenbeheersing, migratie en economische hervormingen (de andere hoofdstukken) blijft ook deze beleidsstrategie echter hangen in bilaterale afspraken. En dat terwijl juist ten aanzien van met name wapenbeheersing en economische hervormingen afspraken tussen de landen onderling en het versterken van regionale samenwerking van doorslaggevend belang is. In dit opzicht beperkt de strategie zich tot een proefproject in de Maghreblanden (Marokko, Algerije, Tunesië en overigens ook Mauritanië – opmerkelijk is dat juist in dit verband niet wordt gerefereerd aan het in deze regio uiterst gevoelige conflict rond West-Sahara) waar de genoemde problemen relatief klein zijn (maar de migratieproblematiek des te sterker is!). Aangaande Irak, Iran en Libië worden nog voorwaarden gesteld aan samenwerking, maar ten aanzien van de andere landen blijkt dat niet nodig. De uitvoering van deze beleidsstrategie ligt bij de Europese Commissie die in 2005, bij het 10-jarig bestaan van de EuroMediterrane partnerschap, een werkplan uitbracht voor de daaropvolgende vijf jaar met daarin begrepen een serie subregionale conferenties over democratie en mensenrechten in de loop van het jaar 2006. De Europese Raad is sinds 2004 feitelijk niet veel verder gekomen dan een aantal verklaringen over het Midden-Oosten en de stationering van een civiele missie van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid in Gaza. 4.3 Wereldhandel Daar waar op geopolitiek gebied de Europese Unie door interne verdeeldheid vaak niet tot een eensluidend standpunt komt, is dit op het gebied van de internationale handelsverhoudingen wel het geval. De lidstaten hebben op dit gebied tamelijk vérgaande mandaten overgeheveld naar het Europese niveau, onder meer met het gevolg dat de Europese Commissie de lidstaten vertegenwoordigt bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO). In deze hoedanigheid komt Europa regelmatig in botsing met zowel de Verenigde Staten enerzijds als ontwikkelingslanden anderzijds. Het Europees landbouwbeleid is zowel de VS als de ontwikkelingslanden een doorn in het oog, omdat het de Europese markt gesloten houdt voor producten die van - 30 -


buiten Europa komen. Verder zijn er strijdpunten met de Verenigde Staten over genetisch gemodificeerd voedsel en beklagen ontwikkelingslanden zich erover dat zowel de VS als Europa te weinig oog hebben voor de achtergestelde positie waarin zij op dit moment verkeren. Dit laatste punt is in ieder geval gedeeltelijk juist. Zowel de VS als de Europese Unie zetten zich op het niveau van de WTO in voor verdergaande openstelling van markten in ontwikkelingslanden. Dat Europa gezien haar eigen landbouwbeleid daarin met twee maten meet, mag enigszins wrang genoemd worden. Het feit dat de Europese Unie bijvoorbeeld de export van overtollige landbouwproducten stimuleert door er stevige exportsubsidies aan te verbinden, maakt het voor Noord-Afrikaanse boeren vrijwel onmogelijk op de eigen agrarische markten te concurreren. Onlangs beklaagden ook gerenommeerde ontwikkelingsorganisaties zoals Oxfam zich over deze vorm van economisch machtsmisbruik. Buiten de WTO om probeert de Europese Unie economische relaties aan te knopen met ontwikkelingslanden. In 2000 werd het verdrag van Cotonou overeengekomen tussen de EU en de ACP-landen (African Caribian Pacific). Het doel van Cotonou is duidelijk omschreven: het doen verminderen en op termijn laten verdwijnen van armoede in de ACP-landen (82 in totaal). De middelen hiervoor worden niet in het verdrag aangegeven, want het verdrag fungeert als een kader voor een serie handels- en ontwikkelingsverdragen die in de periode tot 2008 zullen worden afgesloten. Uitgezonderd de allerarmste landen wordt hierin uitgegaan van het algemeen afbouwen van de handelsvoordelen: iedereen wordt immers geacht volgens de vrijhandelsregels van de WTO te gaan functioneren. Cotonou is aan de ene kant een duidelijke vooruitgang. Het loslaten van de nadruk op het werken met regeringen alsmede het verplicht stellen van NGO-participatie ondervangt één van de belangrijkste nadelen van de eerdere ACP-overeenkomst van Lomé. Er is echter ook een duidelijke versterking zichtbaar van de macht van de EU binnen het proces. De EU gaat vaker en scherper, eigenlijk bijna permanent, controleren of de gelden goed besteed worden. Bovendien maken handelsvoordelen voor de niet allerarmste landen plaats voor het systeem van de 'open markten' waar de keiharde concurrentie door EU (en VS/Japan) een overheersende rol speelt. Onlangs sprak Novib in dit kader nog over ‘rampzalige vrijhandelsakkoorden’. 4.4 Ontwikkelingssamenwerking en Afrika De Europese Unie is, wanneer de bijdragen van lidstaten en de Europese Commissie bij elkaar worden opgeteld, verantwoordelijk voor meer dan de helft van wat wereldwijd aan ontwikkelingssamenwerking wordt besteed. Zelfs met alle kritische kanttekeningen die terecht te maken zijn bij het veel grotere bedrag dat netto vanuit de ontwikkelingslanden toevloeit naar de Europese Unie vanwege de Europese handelspolitiek, blijft het feit dat de EU in woord en daad een belangrijke pleitbezorger is voor de Millenniumontwikkelings- 31 -


doelen die de regeringsleiders tijdens de VN-top van 2000 met elkaar hebben afgesproken. Waar veel Latijns-Amerikaanse en Aziatische landen inmiddels een belangrijke economische ontwikkeling doormaken, blijkt de armoedekloof ten aanzien van Afrika de afgelopen jaren alleen maar te zijn toegenomen. Het overgrote deel van ’s werelds armste landen ligt in Afrika en dan met name in de zone direct ten zuiden van de Sahara. Europa, en met name ook de grote lidstaten Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland, voelen een bijzondere verantwoordelijkheid ten aanzien van Afrika en de afgelopen jaren heeft dat meermalen geleid tot aparte Europese actieprogramma’s ten aanzien van dit continent. Behalve door armoede, ziekte en honger, wordt Afrika ook geteisterd door een onafzienbare reeks van, veelal ‘vergeten’ oorlogen en gewapende concflicten. De in de dekolonisatiegolf opgerichte Organisatie voor Afrikaanse Eenheid bleek te zwak om hier het hoofd aan te bieden en de vele conflicten verloren vaak de concurrentieslag om aandacht met dichterbij Europa gelegen conflicten op de Balkan, in de Kaukasus en in het Midden-Oosten. In 2002 werd naar Europees model en met Europese steun de Afrikaanse Unie opgericht met de pretentie om vanuit Afrikaanse landen meer initiatief en daadkracht te tonen voor het bewaren en opbouwen van vrede en het tot een einde brengen van gewelddadige conflicten. De Europese steun aan de totstandkoming van de Afrikaanse Unie wordt wel als voorbeeld gezien voor de verspreiding van het Europese model van een vredesproject door onderlinge samenwerking. Dat dit Europese succesverhaal destijds begon met economische samenwerking en dat de activiteiten van de Europese Unie om vrede te stichten en te bewaren nog maar net begonnen zijn en nog geen eenduidige lijn van positieve resultaten laten zien, wordt daarbij helaas uit het oog verloren. In plaats van het stimuleren van regionale economische samenwerking om langs die weg al dan niet gewelddadige conflicten in te dammen, is de Europese betrokkenheid vooral gericht op de ontwikkeling van een militaire infrastructuur. Deze prioriteit ademt de sfeer van de in hoofdstuk 3 genoemde Europese Veiligheidsstrategie waar falende staten en regionale conflicten vooral een Europees veiligheidsprobleem opleverden en meer naar de militaire aanpak werd gekeken dan naar het aanpakken van de onderliggende oorzaken. Op verzoek van de Europese Raad werd eind 2004 vanuit het Europees Veiligheids- en DefensieBeleid (EVDB) een Africa Action Plan geformuleerd, bestaande uit 11 actiepunten, zoals technisch advies bij het opzetten van operaties, het beschikbaar stellen van EU-documenten die de Afrikaanse Unie of subregionale organisaties als voorbeeld kunnen dienen, de ondersteuning en opleiding van Afrikaanse militaire eenheden, ondersteuning van ontwapeningsoperaties, hervorming van de veiligheidssector en intensieve samenwerking via liaisonkantoren met vergelijkbare VN- en Afrikaanse subregionale kantoren. Hoewel nog steeds met trots wordt verkondigd dat de

- 32 -


operatie Artemis (een militaire operatie van een half jaar in 2003 in Congo) de eerste echte, op zichzelf staande Europese militaire operatie was, lijkt dit ook de laatste operatie te zijn waarbij de EU eigen troepen voor langere tijd – dus even afgezien van een kortdurende missie rond de verkiezingen in Congo– naar Afrika uitzendt. In Darfur, en mogelijk ook in Somalië en Eritrea, zal de EU Afrikaanse militaire missies ondersteunen, maar geen eigen troepen meer sturen. En dat terwijl aan de vorming van de Europese battle groups die vanaf 2007 paraat zullen zijn, altijd het model van optreden in Afrikaanse conflicten ten voorbeeld is gegeven. Naast dit Africa Action Plan van het EVDB, dat vooral bestaat uit de uitzending van Europese militaire en civiele adviseurs bij Afrikaanse militaire operaties, heeft de Europese beleidsfilosofie inmiddels ook vorm gekregen in de African Peace Facility (APF) van de Europese Unie. Deze 'vredesfaciliteit', die gericht is op de ondersteuning van militaire operaties die uitgevoerd worden door de Afrikaanse Unie of een van de subregionale organisaties, wordt echter niet uit de budgetten van het EVDB gefinancierd maar uit het Europese budget voor ontwikkelingssamenwerking. Het gaat daarbij om activiteiten die veel verder gaan dan zaken die ook in de Nederlandse situatie uit de pot voor ontwikkelingssamenwerking worden betaald, zoals door militairen uit te voeren wederopbouwactiviteiten. Ook medische faciliteiten, communicatieapparatuur en toelagen voor de (Afrikaanse) militairen die op missie zijn, worden nu uit het Europese budget gefinancierd. Vooral tijdens het Luxemburgs voorzitterschap (dat direct op het Nederlandse voorzitterschap volgde) heeft de Nederlandse regering zich sterk ingezet voor een verruiming van de criteria van ontwikkelingssamenwerking, zodat dit soort militaire uitgaven daar ook onder mochten vallen. Op 20 december 2005 werd door het Europees Parlement, de Europese Raad en de Europese Commissie een door de laatste opgestelde ‘Europese Consensus inzake Ontwikkelingssamenwerking’ ondertekend. Hierin legden de lidstaten en de Europese instellingen (Commissie en Parlement, dat het budgetrecht in deze heeft) vast wat de komende tijd de gezamenlijke doelstellingen zijn voor ontwikkelingssamenwerking en welke onderlinge taakverdeling de lidstaten en de Commissie willen hanteren. Het stuk ademt een andere sfeer uit, waarin veel sterker dan in het Afrika Actieplan van de Europese Raad de gemeenschappelijke waarden worden benadrukt die de Europese Unie wil hanteren, maar waarbij ook het punt van conflictpreventie, juist als het gaat om falende staten en vrede en veiligheid, wordt benadrukt. Waar de Europese Raad vooral militaire middelen wil vrijmaken om de ontwikkeling ondermijnende conflicten aan te pakken, stelt de Europese Commissie een strikter beleid op wapenexporten centraal en neemt bovendien het VN-begrip ‘responsibility to protect’ in de mond. De verantwoordelijkheid om de lokale bevolking te beschermen gaat sterker uit van de situatie en belangen van de bevolking ter plaatse dan het beleid van de Europese Veiligheidsstrategie, dat vooral bezig was met de eigen Europese veiligheid, die - 33 -


bedreigd wordt door de omstandigheid dat bepaalde staten niet overal hun gezag kunnen laten gelden en langs die weg vrijplaatsen creëren voor internationale criminaliteit of internationaal terrorisme. Verder rekent de Europese Commissie in deze ontwikkelingsconsensus juist conflictpreventie tot haar eigen takenpakket als het gaat om de taakverdeling met de afzonderlijke lidstaten. De omstandigheid dat de Europese Unie een groter ontwikkelingssamenwerkingsapparaat heeft dan elke afzonderlijke lidstaat en bovendien in vrijwel alle ontwikkelingslanden actief is, geeft haar de mogelijkheid om conflicten vroegtijdig te signaleren en daar, met andere internationale partners, tijdig op te reageren. De Commissie neemt zichzelf voor om de komende tijd nadere capaciteiten te ontwikkelen en ten aanzien van landen of subregio’s waar conflicten dreigen met een toegesneden plan van aanpak te komen om de grondoorzaken van deze conflicten (armoede, beperkte toegankelijkheid van middelen van bestaan) aan te pakken. Tot de mogelijke maatregelen in het betreffende gebied behoren ook het stimuleren van een lokale overheidsinfrastructuur die gericht is op het tijdig en adequaat om kunnen gaan met dreigende conflicten en het stimuleren van dialoog, vredes- en verzoeningsprocessen. Het is nu nog wachten op concrete maatregelen, maar de voornemens van de Europese Commissie om in haar eigen ontwikkelingsbeleid systematisch aandacht te schenken aan conflictpreventie zijn veelbelovend. 4.5 Wereldpolitiek Bij de Europese Unie als wereldspeler strijden verschillende uitgangspunten om voorrang. Aan de ene kant gelden de Europese waarden als samenwerking, mensenrechten en het creëren van duurzame verhoudingen in de wereld. Aan de andere kant zijn er duidelijke Europese belangen, zoals veiligheid, terrorismebestrijding en energievoorziening. Ondanks deze tegenstelling geldt in het hele gedrag van de Europese Unie op het wereldtoneel de gedachte dat Europa het allemaal niet in z’n eentje kan en dat bovennationale verbanden, liefst wereldwijd, noodzakelijk zijn. De meeste Europese documenten over het buitenlands beleid geven dan ook veel aandacht aan de Verenigde Naties, de Wereldhandelsorganisatie WTO en tal van andere internationale instellingen. Tegelijkertijd moet de EU bilaterale contacten onderhouden met tenminste twee belangrijke spelers op het wereldtoneel: de Verenigde Staten en de Russische Federatie. Met de VS zijn historisch gegroeide, stevige politieke en militaire banden. Op slechts een handvol landen na, zijn alle EU-lidstaten ook lid van het NAVO-bondgenootschap en via het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid is de EU zelf ook sterk aan dit bondgenootschap gerelateerd. Ettelijke onderlinge handelsoorlogen konden de gedachte niet weerleggen dat de EU en de VS ook politiek en economische dezelfde belangen in de wereld hadden en ook na de Koude Oorlog trokken ze als hypermacht en soft power samen op. Juist op het gebied van welk belang gehecht moet worden aan internationale structuren, met name op het gebied van vrede en veiligheid, - 34 -


liepen de posities echter gaandeweg uiteen. De Amerikaanse besluiten om het Kernstopverdrag op te zeggen (1998) en het functioneren van het Internationaal Strafhof op alle mogelijke manieren te frustreren (vanaf 1999) lieten al een duidelijke kloof tussen de EU en de VS zien. De Amerikaanse oorlogsplannen tegen Irak toonden vervolgens diepe verdeeldheid binnen de Europese Unie zelf, terwijl de in 2001 gezamenlijk begonnen oorlog tegen het terrorisme steeds meer onder druk komt te staan omdat Amerikaanse eisen met betrekking tot passagiersgegevens en allerlei andere aantastingen van burgerrechten (Guantánamo Bay, CIA-vluchten, e.d.) een toenemend verzet van de Europese Unie oproepen. Net als bij de handelsoorlogen zien we overigens dat de Europese Commissie in deze kwesties veelal de bad cop richting Verenigde Staten mag spelen, terwijl het roulerend voorzitterschap van de Europese Raad vaak zijn uiterste best moet doen om juist gezamenlijk op te trekken. De betrekkingen met Rusland waren aanvankelijk ingekaderd in de Europese Nabuurschapspolitiek die in paragraaf 4.1 al aan de orde is gekomen en waarin een samenspel van economische samenwerking, democratisering en mensenrechten centraal staat. De laatste jaren slaagt Rusland er echter steeds meer in om een andere verhouding tot de Europese Unie af te dwingen, door de EU steeds vaker te laten zien hoe afhankelijk ze is en in toenemende mate wordt van Russische gas- en olieleveranties. Deze situatie heeft de afgelopen jaren geleid tot een reeks van nieuwe en verdergaande Europees-Russische verdragen die aanmerkelijk verder gaan dan de ‘normale’ Nabuurschapspolitiek. Tijdens de Europees-Russische Top te St.Petersburg (2003) werd besloten om lange-termijn-samenwerking aan te gaan in vier ‘gemeenschappelijke ruimtes’: een gemeenschappelijke economische ruimte, een gemeenschappelijke ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht, een gemeenschappelijke ruimte voor buitenlandse veiligheid en een gemeesnchappelijke ruimte voor onderwijs, onderzoek en cultuur. Deze ruimtes werden twee jaar later, in 2005, nader ingevuld met zogenaamde road maps. Het is de Europese Commissie die een belangrijke rol speelt bij de verdere concretisering van deze road maps. Hier zullen juist de onvermijdelijke politieke verschillen van inzicht bij de Europese Raad komen te liggen. Behalve de Verenigde Staten en Rusland, zijn er natuurlijk meer, al dan niet nieuwe, machtscentra in de wereld waarmee de EU bilaterale contacten zou moeten onderhouden. Te denken valt aan China, India, Japan en Brazilië. In het huidige beleid lijkt de Europese Unie de opkomst van deze machten nog vooral te zien vanuit het idee van economische concurrentie en dus toch niet geheel los te kunnen komen van een benadering deze landen ‘voor te blijven’. De verwachting is echter dat ook deze contacten de komende jaren meer op basis van gelijkwaardigheid zullen worden voortgezet en dat de Europese Unie - 35 -


als sterk regionaal samenwerkingsverband aan de wieg zou kunnen staan van een wereld die uit een hele reeks van dergelijke regionale samenwerkingsverbanden bestaat. Daarmee zou de in de inleiding van deze brochure geciteerde Mark Leonard inderdaad gelijk kunnen krijgen met zijn profetie dat de 21ste eeuw een ‘Europese Eeuw’ zal zijn. 4.6 Europa schiet te hulp Sinds de militaire vredesoperaties op de Balkan in de tweede helft van de jaren ’90 staat de relatie tussen militaire troepen en de diverse niet-gouvernementele organisaties (humanitaire hulp, wederopbouw, ontwikkelingswerk, verzoeningswerk) hoog op de agenda. Militairen en hulpverleners zijn in hetzelfde gebied aanwezig met min of meer hetzelfde doel, dat voor de één ‘veiligheid’, voor de ander ‘vrede’ en tegenwoordige veelal ‘stabiliteit’ heet. Een zekere vorm van afstemming tussen militairen en hulpverleners leek wel op z’n plaats, al was het alleen maar om elkaar niet voor de voeten te lopen. Het zou daarnaast ook goed kunnen dat het werk van beide sectoren doelmatiger zou kunnen worden wanneer intensiever zou worden samengewerkt. Zo ontstond een heel patroon van civiel-militaire relaties, veelal CIMIC (civil military cooperation) genoemd naar de NAVO-terminologie die bij de stabilisatiemachten in Bosnië en Kosovo als eerste dit concept beproefde. Geconfronteerd met het grote verschil dat de militaire organisatie aanmerkelijk eenduidiger is dan de ogenschijnlijk warboel van nietgouvernementele organisaties, groeide CIMIC binnen de NAVO al snel uit van een overleg tussen gelijkwaardige partners naar een door de troepenmacht gedomineerde coördinatie waarin de aanwezige militaire CIMIC-staf bepaalt welke humanitaire activiteiten nodig zijn en wie deze uit mag voeren. Soms zijn dat de militairen zelf (om de hoofden en harten van de bevolking te winnen en aldoende informatie te vergaren over wat zoal gaande is in de lokale samenleving), soms besteedt men het uit aan een binnengevlogen NGO en soms aan lokale organisaties of een lokaal bedrijf. De Provinciale Reconstructieteams die de NAVO in Afghanistan heeft opgericht werken volgens dit model, waarbij de verschillende lidstaten overigens nog wel eens andere accenten willen zetten. De intensieve betrokkenheid van militairen bij het hulpwerk leidt wel tot het verkeerde idee dat militairen primair met hulpverlening bezig zouden zijn en in het geval van Afghanistan tot het misverstand dat het hier louter om een wederopbouwmissie zou gaan. De verleiding was dan ook groot om, toen in het naastgelegen Pakistan een aardbeving plaatsvond, NAVO-troepen uit Afghanistan en vanuit Europa in te zetten bij het hulpwerk. De ontwikkelig van dit model van een door militairen gedomineerde civielmilitaire samenwerking is echter niet onontkoombaar. Bij de operaties die de Verenigde Naties bijvoorbeeld in West-Afrika uitvoeren, staat aan het hoofd van de hele operatie een niet-militaire coördinator die als eindverant- 36 -


woordelijke geldt voor de activiteiten van de aanwezige VN-troepen maar ook voor de activiteiten van de diverse aanwezige overige VN-organisaties (voor voedselhulp, ontwikkeling, vluchtelingen, etc.), die op hun beurt weer nauw samenwerken met de aanwezige NGO’s. In deze regio wordt de civiel-militaire samenwerking dus in veel grotere mate door de civiele kant aangestuurd. In de ontwikkeling van haar Europees Veiligheids- en Defensiebeleid heeft de EU van meet af aan benadrukt dat het om de samenwerking van een militiare en een civiele poot zou gaan. In hoofdstuk 3 hebben we beschreven dat deze civiele poot in eerste instantie vooral als politionele macht gezien moet worden, maar we zien nu dat, tegen de achtergrond van de elders gevoerde discussies over civiel-militiare relaties, ook de EU ging nadenken over hoe deze relatie Europees zou moeten worden ingevuld. De discussie over een eigen Europese vorm van civiel-militaire relaties werd echter al snel voor andere politieke doelstellingen gebruikt. In hoofdstuk 3 zagen we dat een aantal Europese landen in 2003 het initiatief namen voor de oprichting van een eigen militair commandocentrum dat los van de NAVO zou kunnen functioneren. Door meer Atlantisch georiënteerde landen als GrootBrittannië en Nederland werd dit voorstel verworpen. De vorming van een Europese Civil-Military Cell (CivMil Cell) wordt nu aangegrepen om via de nagestreefde wens van een Europese combinatie van civiele en militaire interventiemachten, alsnog een eigen Europees commandocentrum tot stand te brengen. In de loop 2005 werd dit commandocentrum opgericht. Het wordt beschouwd als een belangrijk onderdeel van de Europese capaciteit om snel op crises in te kunnen spelen. De CivMil Cell bestaat uit twee onderdelen: een Strategische Planning afdeling en een Centrale Permanente Staf. Alleen al de benaming van deze onderdelen maakt duidelijk dat het bij de CivMil Cell in de eerste plaats om een militair operationeel centrum gaat. Bij de Europese vredesbeweging leefde er aanvankelijk de hoop dat de civiele poot van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid zou bestaan uit burgervredeswerkers. Een concept van naar crisisgebieden uitgezonden, onbewapende vredesactivisten, die door hun aanwezigheid als westerling of via hun directe contacten met de buitenwereld een zekere bescherming konden bieden aan lokale activisten of de bevolking als geheel. Met dit concept was in de jaren ‘80 al ervaring opgedaan in met name Latijns-Amerika, en het was verder uitgebouwd en ook gemeengoed geworden tijdens de oorlogen op de Balkan in de jaren ’90. Halverwege die jaren ’90 had het Groene parlementslid Alexander Langer al een motie (resolutie) in het Europees Parlement aangenomen gekregen waarin de Europese Commissie werd gevraagd om te onderzoeken in hoeverre het concept van burgervredeswerk uitgebouwd zou kunnen worden tot een op de EU als civiele macht toegesneden interventiemethode. Dit was nog voordat er sprake was van enig Europees Veiligheids- en Defensiebeleid en van Europese militaire of politionele (civiele) interventiemachten.

- 37 -


De Europese Commissie was niet bijzonder voortvarend in de uitvoering van deze motie en er waren heel wat publieke pleidooien van de Europese kerken, de Europese vredesbeweging en uiteindelijk nog een extra motie van het Europees Parlement voor nodig om daadwerkelijk iets in beweging te zetten. In het voorjaar van 2006 kwam het dan uiteindelijk tot de langverwachte publicatie van een haalbaarheidsstudie van een European Civilian Peace Corps (ECPC). Het rapport bepleit de instelling van een kleine eenheid op het niveau van de EU, die gebruik maakt van de expertise van een aantal NGO’s in de lidstaten. Een dergelijk netwerk was overigens al veel eerder tot standgekomen op initiatief van de met burgervredeswerk bezigzijnde vredesorganisaties zelf: het European Network Civilian Peace Services (EN.CPS). Zo’n model van een nauwe samenwerking tussen overheid en NGO’s kan heel goed werken. In Duitsland heeft men al ruime ervaring opgedaan met het Ziviler FriedensDienst-programma waarbij de overheid de uitzending van burgervredeswerkers door NGO’s financiert. De NGO’s genieten daarin een grote vrijheid en eigen verantwoordelijkheid in het formuleren van de projecten en de concrete doelstellingen. Dit werkt, omdat men, ook in andere Europese landen, binnen de sector van ontwikkelingssamenwerking gewend is aan deze constructie van overheidsfinanciering van door NGO’s inhoudelijk bepaalde projecten. Het aanhaken van burgervredeswerk bij de diplomatieke en politieke dienst van het ministerie van Buitenlandse Zaken, laat staan bij het ministerie van Defensie, zal ongetwijfeld tot een veel sterkere inhoudelijke aansturing leidden en tast daarmee de kern van burgervredeswerk aan. Het gaat dan immers niet langer primair om de belangen van de bevolking ter plaatse, maar om de belangen en politieke doelstellingen van onze eigen overheden. Gezien de verschillende keuzes die de Europese Commissie en de Europese Raad keer op keer maken als het gaat om het buitenlands beleid, en waarvan we in dit hoofdstuk belangrijke voorbeelden hebben laten zien, lijkt het ons van levensbelang om dit European Civilian Peace Corps onder de Europese Commissie te laten vallen. Hoe verleidelijk de directe nabijheid van het buitenlands politieke centrum van de Europese Raad ook lijkt te zien, de ruimte om als burgervredeswerkers daadwerkelijk en heel concreet iets te doen voor de mensen in conflictgebieden is temidden van al deze high level politieke en militaire besluitvorming uitermate klein.

- 38 -

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming? Hoofdstuk 5 – De toekomst: de Europese Unie terug als vredesproject?

Hoofdstuk 5 De toekomst: de Europese Unie terug als vredesproject? In het voorjaar van 2004, aan de vooravond van de in Ierland gehouden Europese Top waar de Europese Grondwet uiteindelijk zou worden vastgesteld, kwamen vertegenwoordigers van zo’n 100 NGO’s in Dublin bij elkaar om de Europese Unie een Actie-Agenda aan te bieden voor het voorkomen van gewapende conflicten. De aanbevelingen richting Europese Unie kwamen op het volgende neer: roep structuren in het leven die gericht zijn op lange-termijnbetrokkenheid bij conflicten en ontwikkel bijbehorende instrumenten die geschikt zijn voor het adequaat in kunnen grijpen in alle fasen van zo’n conflict: het prille begin waarin conflictpreventie mogelijk is; de eerste escalatiestappen waarbij niet-gewelddadig ingrijpen (bijvoorbeeld door burgervredeswerkers) effectief kan zijn; en de post-conflict-fase waarbij aan wederopbouw en verzoening gewerkt kan worden; versterk als Europese Unie zogenaamde Early-Warning instrumenten door geoefende analisten op diplomatieke posten te zetten en structureel contact te onderhouden met lokake en internationale NGO’s; ontwikkel ook protocollen om vroegtijdige waarschuwingen te laten volgen door even vroegtijdige actie; ontwikkel een stringent Europees wapenexportbeleid, waardoor de heftigheid en gewelddadigheid van conflictuitbarstingen op voorhand beperkt kan worden; erken als EU de rol van de civiele samenleving en aanwezige NGOnetwerken in staten waar het centraal gezag verzwakt of zelfs weggevallen is; meer nog dan van buiten binnen te vliegen Europese militairen, politionele of justitiële ambtenaren kan dit reeds aanwezige ‘maatschappelijk middenveld’ een belangrijke rol spelen in het stabiliseren van het land en weer laten functioneren van overheidsinstellingen; betrek NGO-vertegenwoordigers via belangrijke Europese adviesorganen als het Political and Security Committee en het Comité voor Civiele aspecten (CivCom) bij de planning en uitvoering van het Europees buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid; geef een plek aan lokale NGO’s en regionale NGO-netwerken in de inrichting van regionale samenwerkingsverbanden waarbij de EU is betrokken zodat zij een rol kunnen spelen bij het voorkomen en aanpakken van (gewelddadige) conflicten in de betreffende regio; en tot slot: heb aandacht voor conflicten die binnen de Europese Unie spelen en betrek ook daar NGO’s bij.

- 39 -

Blijft Europa een vredesproject… Of wordt het een militaire onderneming? Hoofdstuk 5 – De toekomst: de Europese Unie terug als vredesproject?

De organisaties die deze oproep hebben ondertekend zijn aangesloten bij het wereldwijde netwerk ‘People building Peace’ dat een jaar later een soortgelijke Actie-Agenda aanbood aan VN-secretaris generaal Kofi Annan. Deelnemers van deze coalitie proberen in Brussel voortdurend aandacht te vragen voor deze Europese Actie-Agenda. Dat gebeurt met name via de in 2000 ingestelde European Peacebuilding Liaison Office (EPLO) waar zo’n 20 Europese netwerken van vredes- en ontwikkelingsorganisaties bij zijn aangesloten. Het is een belangrijke stap op weg naar meer bemoeienis van ook Nederlandse vredes- en ontwikkelingsorganisaties in de richting van ‘Brussel’. Met of zonder het grondwettelijke verdrag worden in de nabije toekomst zeker steeds meer belangrijke beslissingen op Europees niveau genomen. Om die reden moet ook de vredesbeweging zich aan deze ontwikkelingen aanpassen. Het voeren van campagnes op landelijk niveau is dan niet meer voldoende om beleid te kunnen beïnvloeden. Veeleer moeten zulke acties op Europees niveau worden gevoerd. Dit stelt veel NGO’s voor een probleem, want vaak hebben ze niet de middelen om mensen in heel Europa te kunnen bereiken. Daarom is het nodig dat organisaties nieuwe structuren vinden, die aangepast zijn aan de hedendaagse omstandigheden. In de laatste jaren is er al veel gebeurd op dit gebied. Zo zijn er nieuwe Europese netwerken opgericht of hebben al bestaande netwerken hun samenwerking geïntensiveerd. Wat nu nog nodig is, is kennis van de Europese buitenlandse politiek. Hoe het werkt, welke doelstellingen worden nagestreefd en welke keuzes worden gemaakt. “Europa” wordt vaak vereenzelvigd met bureaucratie en volstrekte ondoorzichtbaarheid. Als een hoge muur ook, waar nationale ministers gemakkelijk achter kunnen wegvluchten door te roepen ‘Europa wil het’ of ‘Europa wil het niet’. Met deze brochure hebben we geprobeerd om iets zichtbaar te maken van hoe het Europees Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid in elkaar steekt en hoe het zich verhoudt tot de handels-, ontwikkelings- en nabuurschapspolitiek van de Europese Commissie. Dat er meerdere doelstellingen zijn die soms heel goed gecombineerd kunnen worden waartussen vaak ook gekozen moet worden. Dat de rol van Europa in de Wereld niet zonder meer bureaucratische maar juist heel erg politiek is. En dat, juist door de jongste interventie van de Europese Commissie, nog geenszins is uitgemaakt of Europa een vredesproject blijft of een militaire onderneming wordt.

- 40 -

Blijft Europa een vredesproject... Of wordt het een militaire onderneming?

Recommend Documents