Blackout. Onderzoek naar geprivatiseerde en geliberaliseerde elektriciteitsnetwerken als hoge risico-systemen

Blackout Onderzoek naar geprivatiseerde en geliberaliseerde elektriciteitsnetwerken als hoge risico-systemen.

René van Santvoort MCDM 4 Culemborg, september 2002

Samenvatting De energiebedrijven in Nederland zitten op dit moment in een dynamische omgeving. De energiemarkt wordt geliberaliseerd en geprivatiseerd. Toezichthouders laten duidelijk van zich horen en het Ministerie van Economische Zaken geeft nieuwe wetten uit. Daarnaast is er veel aandacht voor crisissituaties zoals bijvoorbeeld de stroomuitval in Californië, de ondergang van Enron in Texas USA en de gasstoringen en stroomuitval in Nederland. De continue levering van energie is van groot maatschappelijk belang in een wereld waar de 24 uurs-economie en het www nooit zonder elektriciteit kunnen. Probleemstelling Welke ontwikkelingen zijn zichtbaar op de energiemarkt en hoe kunnen die geduid worden met toonaangevende theorieën over hoge risico organisaties? Energienetwerken zijn complexe organisaties. Eigenlijk kan men beter spreken van een energieweb als producenten, transporteurs, distributeurs en andere marktpartijen van elkaar afhankelijk zijn. Omdat stroom opgewekt moet worden als er vraag naar is, zijn er hechte relaties tussen deze schakels. Perrows Normal Accident theorie Ongelukken zijn onvermijdelijk, hierdoor zullen complexe bedrijven zoals elektriciteitsnetwerken uitvallen en kunnen catastrofes veroorzaken. Door het invoeren van een militaire organisatiestructuur kunnen deze crisis het best bestreden worden. Dat is echter in onze maatschappij ongewenst. Weick’s High Reliability theorie Ongelukken kunnen voorkomen worden als je een goede organisatie maakt. Men kan de organisatie verbeteren door veel aandacht te hebben voor fouten, veerkracht in te bouwen en kennis en expertise te eerbiedigen, zodat dat de bedrijven beter met crisis om kunnen gaan. Conclusie: 1. Grote gebeurtenissen zoals de stroomuitval in Californië en in Nederland, de capaciteitscrisis in België en de extreem hoge prijzen op de elektriciteitsbeurs geven aan dat grootschalige stroomuitval in Nederland een reëel scenario is. De privatisering en liberalisering dragen bij tot een verhoging van dat risico. Door de snelle intergratie van energienetten in Europa wordt de complexiteit en de onderlinge afhankelijkheid groter. 2. Perrow’s Normal Accident Theorie biedt veel aanknopingspunten met de huidige situatie in de energiesector. Door de ontwikkelingen in de energiesector ten gevolge van de privatisering en liberalisering moet de positie van energienetwerken/bedrijven aangepast worden in de IC-Chart. 3. Weick’s High Reliability Organisations excelleren door een aantal belangrijke kenmerken. Energiebedrijven hebben weinig kenmerken die overeenkomen met HRO’s.

2

Voorwoord Het eerste jaar van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management dient afgesloten te worden met een scriptie. Deze scriptie legt een relatie tussen grote gebeurtenissen in de energiesector en twee theorieën die het gedrag van “high-risk” organisaties beschrijven. Deze scriptie is geschreven voor mijn collega studenten van de MCDM opleiding en crisismanagers die te maken kunnen krijgen met storingen in de energielevering. De keuze is niet zomaar op dit onderwerp gevallen. Reeds eerder heb ik in het kader van de studie 15 dagen stage gelopen in de energiesector. Bij Essent op de afdeling Strategie en Business Development is een stage-onderzoek gedaan naar de voorbereiding van het bedrijf en de energiesector op het gebied van de incidentbestrijding. Tijdens dat onderzoek kwam telkens weer “het Californië-scenario” naar voren. Niemand wist exact aan te geven wat daar gebeurt was…maar wel was zeker dat wat daar gebeurd was niet in Nederland kon gebeuren. Nieuwsgierigheid, die uiteindelijk bevredigd kon worden door het feitelijk nagaan wat er in Californië is gebeurd, leidde tot deze scriptie. Bijzondere dank aan Mark de Bruijne, Promovendus aan de TU-Delft, die mij met zijn toelichting goed op weg geholpen heeft.

3

INHOUDSOPGAVE VOORWOORD SAMENVATTING 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding 1.2 Probleemstelling 1.3 Methode van onderzoek 1.4 Opbouw verslag

5 5 5 5

2 THEORIEËN OVER HOGE RISICOSYSTEMEN 2.1 De “Normal Accident” Theorie 2.2 De “High Reliability” Theorie 2.3 Tegenstellingen tussen theorieën

7 12 14

3 ONTWIKKELING OP DE NEDERLANDSE ENERGIEMARKT 3.1 Liberalisering energiemarkt 3.2 Privatisering energiemarkt 3.3 Rol Ministerie Economische Zaken 3.4 Rol toezichthouder DTe 3.5 Rol netbeheerder Tennet 3.6 Marktordening 3.7 Interactie met buitenland

16 17 17 18 18 18 19

4 RECENTE GROTE GEBEURTENISSEN 4.1 Stroomuitval in Californië USA 4.2 Capaciteitscrisis België 4.3 Stroomuitval in Nederland 4.4 Extreem hoge stroomprijzen op APX

20 22 23 23

5 RELATIE THEORIEËN MET GROTE GEBEURTENISSEN 5.1 Energienetwerken in Normal Accident Theorie 5.2 Energienetwerken als High Reliability Organisaties

25 27

6 CONCLUSIES

30

LITERATUURLIJST

31

Bijlage 1: Beschrijving Californië scenario Bijlage 2: Figuur 6: Restructuring USA Bijlage 3: Figuur 7: Netkaart Nederland

33 38 39 4

1. INLEIDING 1.1 Aanleiding De energiebedrijven in Nederland zitten op dit moment in een dynamische omgeving. De energiemarkt wordt geliberaliseerd en geprivatiseerd. Toezichthouders laten duidelijk van zich horen en het Ministerie van Economische Zaken geeft nieuwe wetten uit. Daarnaast is mondiaal veel aandacht voor crisissituaties zoals bijvoorbeeld de stroomuitval in Californië, de ondergang van Enron in Texas USA en de gasstoringen en stroomuitval in Nederland. Ook de voorbereiding op grootschalige stroomuitval in de energiesector heeft tijdens het millennium zeer in de belangstelling gestaan. De continue levering van energie is van groot maatschappelijk belang in een wereld waar de 24 uurs-economie en het www nooit zonder elektriciteit kunnen.

1.2 Probleemstelling Welke ontwikkelingen zijn zichtbaar op de energiemarkt en hoe kunnen die geduid worden met toonaangevende theorieën over hoge risico organisaties? Om antwoord te kunnen geven op de probleemstelling zijn de volgende deelvragen opgesteld: • Welke ontwikkelingen doen zich voor op de energiemarkt? • Welke gebeurtenissen vallen op? • Welke theorieën kunnen gebruikt worden om deze ontwikkelingen te duiden? • Welke marktordening bestaat in Nederland? • Welke voorbereidingen op stroomuitval zijn in Nederland genomen?

1.3 Methode van onderzoek In Nederland zijn met belangrijke betrokkenen, zoals het Ministerie van Economische Zaken, de rijkstoezichthouder op de energiemarkt (Dte) en energiedistributeurs interviews gehouden. De analyse van de gebeurtenissen in Californië is opgetekend uit een literatuuronderzoek naar de gebeurtenissen en uit een aantal interviews met onderzoekers die ter plaatse zijn geweest. Voor de koppeling van theorie aan problemen in energiesector is gebruik gemaakt van literatuuronderzoek naar de theorieën die organisaties met bijzondere risico’s beschrijven. De belangrijkste bronnen hierbij waren Charles Perrow met zijn boek “Normal Incidents” en Karl Weick met zijn boek “Managing the unexpected”. Het werk van Scott Sagan, “The Limits of Safety”, wordt gebruikt als integrerend kader waarbij de twee eerder genoemde theorieën met elkaar worden vergeleken.

1.4 Opbouw van het verslag Hoofdstuk 1 beschrijft de probleemstelling met deelvragen en geeft aan hoe het onderzoek is gepleegd. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 het theoretisch kader aan de hand van twee theorieën over hoge risicosystemen uitgewerkt. Hoofdstuk 3 geeft de ontwikkelingen op de Nederlandse energiemarkt weer waarbij veel aandacht is voor de gevolgen van liberalisering en privatisering binnen deze sector. Vervolgens worden in het volgende hoofdstuk vier

5

recente grote gebeurtenissen toegelicht. In de bijlage is een volledigere analyse van één van deze gebeurtenissen opgenomen. In hoofdstuk 5 wordt de relatie met de theorieën gelegd. Tenslotte zijn de belangrijkste bevindingen in het laatste hoofdstuk opgenomen. Met voetnoten wordt direct verwezen naar de gebruikte bronnen.

6

2 THEORIEËN OVER HOGE RISICOSYSTEMEN Elektriciteitsnetwerken zijn zeer complex. Productie, transport en distributie hebben als schakels in het netwerk een zeer sterke samenhang. De samenhang tussen deze schakels is bepalend voor het veroorzaken van grote incidenten. Charles Perrow geeft in zijn boek “Normal Accidents”1 een raamwerk om naar deze organisaties te kijken en “hoge risico bedrijven” te identificeren. Deze theorie start vanuit een negatief scenario: Ongelukken zijn onvermijdelijk”. Hier tegenover staat een positieve theorie: Ongelukken kunnen voorkomen worden als je een goede organisatie maakt. De 2e theorie van Karl Weick, die in “Managing the Unexpected”2 beschrijft dat “High Reliability Organizations”3 vijf essentiële processen kennen om beter met het onverwachte om te kunnen gaan. Tenslotte geeft Scott Sagen in “The Limits of Safety”4een integrerend kader van de beide theorieën en legt daarbij de belangrijkste tegenstellingen bloot.

2.1 De “Normal Accident Theorie” Bij bedrijven die bij het falen van hun systeem grote catastrofes kunnen veroorzaken is er alles aan gelegen om zo veilig mogelijk te zijn. Perrow heeft voor deze organisaties slecht nieuws. Er zal altijd wel iets mis gaan in het ontworpen systeem, hoe hard we ook proberen dit tegen te gaan. De theorie waarmee hij dit statement onderbouwt, heeft twee belangrijke peilers, de mate van complexiteit van een systeem en de onderlinge relaties (koppeling) tussen systemen. Deze twee componenten leveren een Interaction/Coupling Chart (I/C Chart) op. Aan de hand van twee voorbeelden wordt eerst uitgelegd wat lineaire en complexe interactie is. Vervolgens worden er twee soorten koppelingen uitgelegd met een voorbeeld. Daarna wordt een I/C chart opgesteld. Tenslotte worden de definities verder uitgewerkt. Voorbeelden : Lineaire systemen In een autoproductielijn worden onderdelen na elkaar op een chassis geplaatst. De volgorde van productie ligt vast en ieder station in de productielijn weet precies wat er verwacht wordt om een goed product te leveren. Complexe systemen Een verhitter die bedoeld is om een grondstof op temperatuur te krijgen voordat deze wordt verwerkt uit productielijn A, is tevens de koelunit voor een heet reactorvat uit productielijn B. Losse koppeling Een student studeert aan de universiteit. Het maakt voor de totale prestatie van de universiteit niet veel uit of een enkele student van een faculteit nu wel of niet op een college verschijnt.

1

Perrow, Charles., “Normal Accidents,2e druk, Priceton University Press, Princeton (USA), 1999. Weick, Karl, E., Sutcliffe, Kathleen, M., “Managing the Unexpected”1e druk, Jossey-Bass, San Fransisco (USA), 2001. 3 Afgekort HRO, zijn bedrijven die beter dan gemiddeld presteren en beter om kunnen gaan met onverwachte omstandigheden. 4 Sagan, Scott.,”The Limits of Safety”, Priceton University Press, Princeton (USA), 1993. 2

7

Hechte koppeling De machinist is niet aanwezig op zijn toegewezen trein. De trein vertrekt niet en er ontstaan vertragingen in het hele spoorwegnet. Als nu in een tabel op de X–as lineaire versus complexe interactie wordt geplaatst en op de Yas de hechte versus de losse koppeling ontstaat de volgende figuur:

Figuur 1: Lege IC/Chart Lineaire interactie Vanwege de eenvoud domineren lineaire systemen in onze samenleving. De meeste lineaire interacties zijn bekend en goed voorspelbaar, fouten vallen op en zijn enigszins te verwachten. In ons voorbeeld zal een auto zonder banden goed opvallen. Er is ook direct duidelijk dat een fout is opgetreden bij de bandenmontage. Oplossingen voor de problemen zijn eenvoudig. Naassemblage of het aanleggen van een onmiddellijke “by-pass” behoort tot de mogelijkheden. Definitie: Lineaire interactie: Interactie van een component of subsysteem binnen een groter systeem met één of meerdere componenten die er voor of na komen als gevolg van het ontworpen productieproces5. Complexe interactie Bij complexe interactie is er sprake van een geheel andere relatie tussen systemen. Hier dient namelijk een unit uit een systeem meerdere doelen. Hoewel de productielijnen onafhankelijk lijken te zijn, is er interactie tussen de onderdelen buiten hun eigen productielijn. Hoe meer onderlinge relaties, hoe groter de complexiteit. Definitie: Complexe interactie: één of meerdere componenten buiten het eigen systeem of de normale productievolgorde beïnvloeden elkaar. De interacties zijn niet direct zichtbaar of makkelijk te begrijpen6. 5 6

Perrow, p.77 Perrow, p.77/78

8

Opgesomd hebben complexe- en lineaire interactie de volgende kenmerken7:

COMPLEX Gerelateerde systemen Gemeenschappelijke verbindingen Onderling verbonden subsystemen Beperkt vervangbaar Feedback-loops Veelvoudige en interactieve controle Indirecte informatie Beperkt begrijpelijk

LINEAIR Gescheiden systemen Toegewezen verbindingen Gescheiden subsystemen Makkelijk vervangbaar Weinig feedback-loops Enkel doel en gescheiden controle Directe informatie Makkelijk begrijpelijk

Hechte en losse koppeling De relatie tussen systemen en subsystemen kan sterk verschillen. We spreken van een hechte koppeling als de relaties zeer afhankelijk zijn van elkaar ten behoeven van de totale eindprestatie. Systemen met hechte koppelingen kennen vier belangrijke dimensies8: 1. Hecht gekoppelde systemen hebben meer tijdgebonden processen 2. De volgorde (bijvoorbeeld van de productie) is moeilijk te variëren 3. Hechtgekoppelde systemen hebben vaak maar één mogelijkheid om hun productiedoel te bereiken 4. Hechtgekoppelde systemen hebben weinig speling in hun productiesysteem (weinig buffers) Een belangrijk verschil tussen een hechte- en losse koppeling is de herstelkracht van een systeem. De buffers en toleranties tijdens de productie of het functioneren van het systeem zijn hier bepalend in. In een systeem van hechte koppelingen moeten de buffers en herstelmogelijkheden van tevoren ingebouwd worden. In een systeem van losse koppelingen kan er veelal tijdens een verstoring nog iets gedaan worden aan het opvangen van de problemen. Het inbouwen van calamiteitenbassin in een chemische fabriek of een extra backup voor een koelunit in een kerncentrale is een voorbeeld van een ingebouwde herstelmogelijkheid. In systemen met losse koppelingen kan makkelijker een tijdelijke buffer worden gemaakt of zoals in het voorbeeld op pagina 6, doet de falende student een herexamen.

7 8

Perrow p.88 Perrow p. 93

9

Kenmerken van hechte en losse koppeling9: Hechte koppeling Vertraging niet mogelijk Vaste volgorde Weinig reserves in personeel, Voorraad en machines of installaties Ingebouwde buffers en veiligheidssystemen Vervangen mensen of installaties moeizaam Maar één methode om product te maken

Losse Koppeling Uitstel of productiestop mogelijk Variabele volgorde Veel of meer reserves Veel aanwezig en later nog aan te brengen Vervangen mensen en installaties makkelijk Meerdere methoden om product te maken

Organisaties op de IC Chart Perrow heeft een aantal bedrijven of organisaties op de I/C Chart geplaatst. Er is echter geen betrouwbare manier om de twee variabelen (interactie en koppeling) exact te meten. De plaatsing van organisaties op het diagram is daardoor subjectief 10.

Figuur 2: IC/Chart11 9

Perrow, p. 96 Perrow p. 96

10

10

In de bovenste “rij” van de figuur zijn dammen, elek triciteitsnetwerken en kerncentrales op een zelfde lijn geprojecteerd. Al deze systemen hebben ongeveer dezelfde hechte koppelingen. Ze onderscheiden zich echter door het verschil in interactie. Dammen zijn stabiele en stationaire systemen, er is niets bijzonders te verwachten. Daardoor is dit systeem geplaatst aan de lineaire kant van de I/C-chart. Bij elektriciteitsnetwerken zijn veel meer interacties te verwachten door het productieproces van elektriciteit, maar niet zoveel als bij kerncentrales met een zeer complex productieproces. Op de as van de hechte en losse koppeling staat de elektriciteitscentrales bovenaan. Dat komt met name door twee oorzaken. Ten eerste zijn er geen mogelijkheden om elektriciteit op te slaan. Het moet geproduceerd worden op het moment dat er vraag naar is. Ten tweede is er maar één methode (per centrale) om het op te wekken. Luchtvaartondernemingen hebben wel mogelijkheden om te bufferen in de vorm van vertragingen, stoelen huren in andere vliegtuigen of alternatief vervoer met trein, bus of boot. De systemen met losse koppelingen zoals het postkantoor staan onderaan. Zij mogen vertragingen toestaan (denk aan de vertraging van de post met kerst), kunnen tijdelijk personeel inhuren voor het realiseren van meer capaciteit en kunnen machinaal of handmatig sorteren. Besturingssystemen ten tijde van crisis Organisaties moeten het hoofd kunnen bieden aan crisis omstandigheden. De aansturing van de organisatie is het belangrijkste onderdeel hierbij. Perrow geeft voor verschillende bedrijfstypen passende organisatievormen. In de IC-Chart (hieronder) staan vier cellen, genummerd 1 t/m 4. Perrow geeft aan dat er per cel één manier is om de organisatie in een crisis goed te besturen. Hij stelt centralisatie of juist decentralisatie van het gezag voor als besturingsmethode voor de organisatie. Per cel ziet dat er dan als volgt uit:

Figuur 3: Centralisatie of decentralisatie12 11 12

Perrow p.97 Perrow p.332

11

Cel 1: Lineaire systemen met hechte koppeling kunnen het best gecentraliseerd zijn. In continu lopende processen met een lineair productiesysteem kunnen processen fout lopen. De fouten zijn snel zichtbaar en voorspelbaar. In deze systemen zijn procedures of systemen ontwikkeld om met deze typen fouten om te gaan. Vanwege de hechte koppeling moet er direct een reactie plaats vinden voordat een subsysteem wordt aangetast. Het centrale gezag schrijft voor welke noodzakelijke handelingen verricht moeten worden. Cel 2: Complexe organisaties met een hechte koppeling kunnen géén van beide zijn. Centralisatie of decentralisatie is niet goed mogelijk. Dit komt omdat de voorwaarden om fouten te bestrijden tegen gesteld zijn. Vanwege de complexiteit zouden het best gedecentraliseerd kunnen zijn, maar de hechte koppeling met andere processen vraagt juist weer om centralisatie. Operators die het systeem goed kennen, zouden kunnen en willen ingrijpen om afwijkingen bij te sturen, dat pleit voor decentralisatie. Zij hebben immers de ervaring, maar mogen zij afwijken van de centrale procedures? Hebben ze alle noodzakelijke informatie? Is die informatie wel op tijd beschikbaar? De noodzaak voor centralisatie en decentralisatie is duidelijk zichtbaar. Je kan echter niet beide hebben. Een passend besturingsmodel voor deze organisaties is het militaire oorlogsmodel13 met strikte discipline, gehoorzaamheid, intense socialisering en isolatie van de burgermaatschappij. Een dergelijk model zou in staat moeten zijn om hecht gekoppelde en complexe organisaties aan te sturen. In onze samenleving vinden we deze vorm van organisatie niet acceptabel, behalve dan onder oorlogsomstandigheden. Geen oplossing dus voor dit vraagstuk in civiele organisaties. Cel 3: Lineaire systemen met een losse koppeling kunnen beide zijn. Decentralisatie en centralisatie zijn beide goede mogelijkheden voor deze organisaties. Decentralisatie is geschikt vanwege de losse koppeling. Centralisatie is mogelijk vanwege de lineaire structuur van het productiesysteem. De vorm die gekozen is, wordt vaak door de ontstaansgeschiedenis van de organisatie bepaald. Cel 4: Complexe systemen met losse koppelingen kunnen het best gedecentraliseerd zijn. Bij incidenten is er vanwege de losse koppeling tijd om te analyseren wat er is gebeurd. Operators zijn vaak de eersten die een fout opmerken. Voordat systeemfouten zich verspreiden moet ingegrepen kunnen worden. De decentralisatie legt dan de bevoegdheid om in te grijpen bij de systeemoperators neer. Op deze wijze is de decentralisatie zowel zinvol voor de diagnose als voor het herstel van de fouten.

2.2 De “High Reliability ”Theorie In “Managing the Unexpected”14 geeft Karl Weick een verklaring waarom “High Reliability Organisations”(HRO) goed om kunnen gaan met onverwachte gebeurtenissen. Met de term gewetensvol managen geeft hij aan dat HRO’s succesvol zijn door invulling te geven aan vijf belangrijke kenmerken.

13

Perrow, p.335 Weick,Karl,E., Sutcliffe Kathaleen, M.,”Managing the Unexpected”1e druk, Jossey-Bass, San Fransisco(USA), 2001

14

12

High Reliability Organizations Een aantal bedrijven, waaronder controlekamers van het elektriciteitsnet, nucleaire vliegdekschepen, kerncentrales en eerste hulpen van ziekenhuizen, falen zelden terwijl ze met een grote regelmaat aan onverwachte situaties worden blootgesteld. De onverwachte situaties worden veroorzaakt door: complexe technologie die wordt toegepast, de extreme verandering in de vraag naar het geleverde product en de mensen die in deze organisaties werken slechts een klein deel van hun eigen totale systeem kennen. Definitie15: High Reliability Organizations zijn bedrijven die altijd onder risicovolle omstandigheden moeten opereren en minder incidenten hebben dan normaliter verwacht zou mogen worden. HRO’s hebben eigelijk geen keus, ze moeten betrouwbaar zijn. Gezien het product dat ze maken zouden bij een totaal falen van hun organisatie de gevolgen dramatisch zijn. Deze organisaties hebben zelf een aantal mechanismen ontwikkeld om betrouwbaar te kunnen zijn. HRO’s hebben vijf belangrijke kenmerken16: 1. Aandacht voor fouten 2. Geen versimpeling van interpretaties 3. Gevoelig voor de dagelijkse bedrijfsvoering 4. Opbouwen van veerkracht 5. Eerbiedigen van expertise Aandacht voor fouten In HRO’s is meer aandacht voor fouten. Kleine en grote fouten krijgen aandacht en het management stimuleert het melden hiervan. Omdat zowel op operationeel als op management niveau bekend is dat kleine foutjes of afwijkingen kunnen duiden op een systeemfout. Diezelfde systeemfout zou onder andere omstandigheden tot fatale incidenten kunnen leiden. Vanwege deze aandacht voor fouten zullen HRO’s de verleiding kunnen weerstaan om veiligheidsmarges te verkleinen of processen volledig te automatiseren. Geen versimpeling van interpretaties HRO’s willen geen versimpelde voorstelling van zaken. Ze willen liever zoveel mogelijk informatie zodat een genuanceerd beeld van de werkelijkheid ontstaat. Dit in tegenstelling tot wat gebruikelijk is: mensen willen systemen vaak zover versimpelen dat er nog maar enkele cruciale punten zijn waar ze op moeten letten. Een goed voorbeeld van versimpeling is een controle lampje, groen is goed op temperatuur, rood is te heet. In een HRO zou dit lampje een thermometer zijn met een rood en groen vlak, maar zal in ieder geval de exacte temperatuur aangeven. Gevoelig voor de dagelijkse bedrijfsvoering HRO’s hebben, met name in het productieproces, extra aandacht voor latente fouten in de bedrijfsvoering. HRO’s willen liever onder “normale” omstandigheden ondervinden wat er mogelijk mis kan gaan, dan na een ongeluk. De dagelijkse gang van zaken geeft immers “gratis” signalen af dat er afwijkingen ontstaan of zaken vergeten worden. Het continu verbeteren van het productieproces, preventief onderhoud, inspecties, veiligheidstraining en certificering behoren tot de dagelijkse bedrijfsvoering.

15 16

Weick, p.3 Weick, p. 10

13

Opbouwen van veerkracht HRO’s ontwikkelen mogelijkheden om fouten te kunnen incasseren. Deze veerkracht ontstaat door het ontwikkelen van detectiemogelijkheden van fouten in een vroeg stadium en het opbouwen van een bestrijdingssysteem. Voldoende veerkracht biedt de organisatie de mogelijkheid fouten te bestrijden terwijl de productie door gaat of snel hervat kan worden, in plaats van de organisatie stil te leggen. HRO’s zijn niet foutenvrij, ze hebben een manier gevonden om ermee om te gaan. Eerbiedigen van expertise HRO’s laten problemen niet oplossen door hen die in hiërarchie bovenaan staan. De expert bepaalt wat de beste oplossing is. In de praktijk komt het er op neer dat verantwoordelijkheden laag in de organisatie liggen en dat bij problemen wordt gezocht naar de degene die de meeste kennis heeft over het specifieke probleem. Tussen kennis en ervaring wordt een duidelijk onderscheid gemaakt. Iemand die bijvoorbeeld keer op keer in een probleem terechtkomt, heeft wel de meeste ervaring, maar niet te expertise om te voorkomen dat het opnieuw gebeurt. HRO’s hebben medewerkers met verschillende achtergronden in hun organisaties werkzaam. Deze diversificatie helpt hen om de complexe systemen beter te doorzien. Expertise en hiërarchie zijn ook verbonden aan de status van de onderneming. Onder normale omstandigheden worden beslissingen op een andere manier genomen of geverifieerd, dan bij verhoogde waakzaamheid of een calamiteit.

2.3 Tegenstellingen in theorieën De twee beschreven theorieën staan tegenover elkaar. Ze worden vergeleken als de negatieve en de positieve theorie. Aan de hand van de volgende citaten wordt dat duidelijk: “Normal Accident”theorie: Ongelukken zijn onvoorkoombaar en komen dagelijks voor; Zware ongelukken zijn onvoorkoombaar maar komen zelden voor; Catastrofes zijn onvoorkoombaar maar extreem zeldzaam17. High Reliability Organisations: …zijn organisaties die het vrijwel foutenloos in bedrijf zijn benaderen18… …een erg lage foutenkans, met een vrijwel totale afwezigheid van catastrofes19… Normal Accident Theorieën kijken naar de fouten die onvoorkomelijk zijn, de HRO kijken naar hoe goed het gaat en heel erg soms gaat het even niet zo goed. Sagen20 zet de theorieën tegenover elkaar en geeft in zes punten, een overzicht van de belangrijkste tegenstellingen staat in de tabel op de volgende pagina.

17

Perrow, Accidents in High Risk Systems, p 26. Citaat van Roberts. 19 Citaat van La Porte en Consolini. 20 Sagan, Scott D., The Limits of Safety, Princeton University Press, Princeton, New Jersey, USA 1993. 18

14

Vergelijking theorieën door Sagan: Normal Accidents Theorie

High Reliability Theorie

•

Ongelukken zijn onvoorkoombaar in complexe en hechtgekoppelde systemen.

•

Ongelukken kunnen voorkomen worden door goed ontwerp en management

•

Veiligheid is één van de bedrijfsdoelstellingen.

•

Veiligheid is het belangrijkste bedrijfsdoel.

•

Veerkracht veroorzaakt vaak ongelukken en moedigt het nemen van risico’s aan.

•

Veerkracht verhoogt de veiligheid en maakt een veilig systeem uit onveilige onderdelen.

•

Organisatietegenstelling, decentralisatie is nodig voor de complexiteit maar centralisatie is nodig voor systemen met hechte koppelingen.

•

Decentrale beslissingsbevoegdheden zijn nodig voor flexibele en vanuit de werkvloer opgestarte reacties op verrassingen.

•

Het militaire model is niet verenigbaar met de democratische normen en waarden.

•

Een cultuur van betrouwbaarheid zal bijdragen in veiligheid en adequate reacties door werkvloer.

•

Organisaties kunnen niet trainen voor onverwachte • situaties.

Opleiding, oefening en simulaties kunnen de betrouwbaarheid van systemen creëren en onderhouden.

•

Het ontkennen van verantwoordelijkheden, slechte • rapportages vermoeilijken de verbeteringskansen.

Verbeteringskansen ontstaan uit het leren van incidenten(trial and error learning), anticipatie en simulatie.

De vijf kenmerken van HRO’s wordt door Sagan wat anders verwoord dan door Weick, de vijf belangrijkste kenmerken21 zijn toch duidelijk terug te vinden. In hoofdstuk 5 worden de tegenstellingen die Sagan weergeeft gebruikt voor het leggen van relaties tussen grote gebeurtenissen op de energiemarkt(hoofdstuk 4) en de beschreven theorieën(hoofdstuk 2).

21

Aandacht voor fouten; geen versimpeling van interpretaties; gevoelig voor de dagelijkse bedrijfsvoering; opbouwen van veerkracht; Eerbiedigen van expertise.

15

3 ONTWIKKELINGEN OP NEDERLANDSE ENERGIEMARKT De energiesector bevindt zich op dit moment in een dynamische omgeving. De energiemarkt wordt geliberaliseerd, de oude Nutsbedrijven worden opgesplitst en in delen geprivatiseerd en tal van nieuwe spelers krijgen invloed op de energiemarkt als toezichthouder of marktpartij. Deze ontwikkeling staat niet op zich zelf. Ook buiten Nederland is de liberalisering en privatisering van de energiesector ingezet. Om de liberalisering en privatisering mogelijk te maken, worden elektrische systemen opgesplitst in drie delen: de opwekking van stroom, het transport en de distributie. Elektriciteit is een uniek product. In tegenstelling tot gas en water kan het niet (rendabel) opgeslagen worden. De vraag naar elektriciteit moet exact gelijk zijn aan de productie, het is om die reden een “real-time” product. Ook de plaats die de stroomvoorziening in onze samenleving inneemt is bijzonder. Het is een basisvoorziening waar we niet meer zonder kunnen. Zonder elektriciteit ligt het economische- en sociale leven stil.

3.1 Liberalisering van de energiemarkt Door concurrentie op de energiemarkt toe te laten wil de regering de prijzen van energie onder concurrentiedruk verlagen en een betere kwaliteit bewerkstelligen. Voor de liberalisering wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen de fysieke elektriciteitsnetten en de markt. De netten worden niet geliberaliseerd, de markt wel. Liberalisering van de markt De liberalisering van deze markt vindt in drie stappen plaats22. Op 1 januari 2000 konden 650 grootverbruikers zelf een energieleverancier kiezen. In de tweede fase betreft het de middelgrote gebruikers die vanaf 1 januari 2002 vrij van keuze zijn, het gaat hierbij om 65.000 bedrijven. In 2003/2004 mogen ook consumenten een eigen leverancier kiezen. Huishoudens mogen nu wel al hun “groene”stroom bij een willekeurig bedrijf inkopen. Diverse marktpartijen verwachten dat de prijs van stroom door de liberalisering 15% omlaag zal gaan23. Door de liberalisering zijn er nu tientallen energieleveranciers op de markt. Deze bestaan uit nieuw opgerichte bedrijven zoals Spark Energie, Energiebedrijf.com of het Zweedse Vattenfall. Of de gewenste prijsverlaging blijvend is, is nog maar de vraag. Andere liberaliseringen zoals het spoor en in de telecom liepen op een deceptie uit. De nieuwe bedrijven zijn prijsstunters. Ze willen marktaandeel behalen op basis van marktverdringing maar kunnen dat op de lange duur niet vol houden. Uiteindelijk zullen deze bedrijven rendabel moeten zijn met een klantenprijs die boven het kostprijsniveau ligt. Zij stellen tegenover de oude Nutsbedrijven echter dat ze een veel lager kostenniveau hebben en een betere service kunnen leveren. De oude Nutsbedrijven hebben ook voordelen. Ze beschikken over enorm veel kennis, hebben belangen in alle onderdelen van de keten (van productie tot levering aan consument) en de oude Nutsbedrijven beschikken over reserves en vaste inkomsten uit de exploitatie van de netwerken. Versnelde liberalisering Een vrije markt is pas echt vrij als alle energieafnemers vrij kunnen kiezen wie hun leverancier is. De mogelijkheden worden onderzocht om de laatste groep, de consumenten, 22 23

Als gevolg van de Elektriciteitswet 1988, Staatsblad 2000, nr 186. Uffelen, X. van., Vrije stroommarkt leidt tot prijzenslag, De Volkskrant, 11 januari 2002.

16

versneld vrij van keuze te laten zijn. Hiertoe is het Platvorm Versnelling Energieliberalisering opgericht. Het platform moet alle werkzaamheden verrichten om een soepele overgang naar een vrije markt ordentelijk laten verlopen24. Volgens de huidige wetgeving zal dat uiterlijk 1 januari 2004 zijn. De Tweede Kamer beslist uiteindelijk wat de definitieve liberaliseringsdatum zal zijn.

3.2 Privatisering energiebedrijven De oude Nutsbedrijven zijn voor 75% in bezit van provinciale overheden. Gemeenten hebben de overige aandelen in de hand. De privatisering van een deel van deze bedrijven, gericht op de distributie van elektriciteit, wordt mogelijk gemaakt volgens een wetsontwerp van voormalig Minister Joritsma (Min. E.Z.)25. De privatisering van de locale distributiebedrijven, zoals de NUON of ESSENT, gaat gepaard met strenge voorwaarden. Maximaal 49 % van de aandelen mogen worden verkocht26. Alleen het economisch eigendom mag hierbij overgedragen worden. Het juridische eigendom (van de fysieke netwerken, de kabels in de grond) moet in handen blijven van de overheid. In 2004 wordt geëvalueerd en dan wordt bepaald of meer dan de reeds uitgegeven 49% van de aandelen in private handen over mag gaan. Het toezicht van de DTe zal blijven en in het juridisch eigendom zal ook geen verandering komen. Andere strenge regels die de overheid op zal leggen hebben betrekking op het toezicht, het nakomen van gedragsregels en het voorkomen van wanbeheer. De bestuurders en commissarissen kunnen persoonlijk aansprakelijk gesteld worden. Het wetsontwerp geeft ook tal van financiële beperkingen aan met betrekking tot eigendomsconstructies. Een aantal energiebedrijven zal de organisatie opnieuw moeten inrichten. Het splitsen van productie, transport en distributie is volgens DTe nog niet voldoende doorgevoerd. Het wetsontwerp, dat strengere eisen stelt, moet nog behandeld worden in de Tweede Kamer. Door de privatisering moet het mogelijk worden om makkelijker kapitaal aan te trekken voor energiebedrijven27. Afgesplitste bedrijven De producenten zijn allemaal zelfstandige energieproducenten geworden. Vele zijn in handen gekomen van het Belgische Electra Bell, dat wereldwijd energiecentrales in bezit heeft. Het hoogspanningsnet is indirect in handen van de staat28, die via Tennet als netbeheerder deze cruciale netten beheert. Voor de locale distributienetten ligt de situatie echter anders. De oude Nutsbedrijven mochten deze netten behouden en blijven beheren. De voorwaarde hieraan is dat zij een scheiding maken tussen het beheer van het net (aanleggen, onderhoud en transport van energie) en de verkoop van stroom aan klanten (distributie). Voor het netbeheer mag een vergoeding per getransporteerde hoeveelheid stroom gevraagd worden. Onder toezicht van DTe wordt deze vergoeding vastgesteld. Voor het feitelijk verkopen van elektriciteit zijn in de toekomst vele aanbieders op de markt.

3.3 Rol Ministerie van Economische Zaken Het Ministerie van E.Z. heeft onder het bewind van de liberale Minister Jorritsma het liberaliseringsbeleid uitgevoerd. De wetgeving, zoals bijvoorbeeld de Energiewet en de 24

Dte, Versnelde liberalisering van de energiemarkten, p. 5. Energie Nederland, Verkoop van netten aan strenge regels gebonden,5e editie no.2, 2 februari 2002. 26 Energie Nederland, Verkoop van netten aan strenge regels gebonden,5e editie no.2, 2 februari 2002. 27 Essent geeft in het jaarverslag van 2000 aan dat voor de groei van de onderneming dit niet noodzakelijk is. De privatisering kan de groei van de onderneming, met name met nieuwe producten, wel versnellen. 28 Tennet, Staat verwerft aandelen landelijk hoogspanningsnet, persbericht van 25 oktober 2001. 25

17

Gaswet, is in algemene termen gedefinieerd. Voor de gedetailleerde afspraken wordt verwezen naar de “codes”. Deze detailafspraken zijn de basis waaruit de feitelijke controle op uitvoering plaatsvindt op het niveau van DTe en de netbeheerders. Op het gebied van crisisen rampenbestrijding heeft het Ministerie van Economische Zaken een eigen calamiteiten organisatie. Deze is georganiseerd conform het handboek Crisisbeheersing EZ29. In het handboek is de crisisorganisatie omschreven. Voor een aantal voorzienbare crises zijn maatregelen getroffen om direct op te kunnen treden. Zo zijn bij schaarste, verdeelsystemen voorbereid. Ook een oliecrisis is uitgewerkt. Voorbereidingen op een energiecrisis of een grootschalige uitval van de energiestructuur of voorziening is niet uitgewerkt. EZ verwacht met de algemene crisisvoorbereiding voldoende het hoofd te kunnen bieden aan deze situaties. Voor de inhoudelijke voorbereiding wordt verwezen naar de beheerders van het net, Tennet voor het beheer van het hoogspanningsnet en de locale netbeheerders voor het distributienet.

3.4 Rol Toezichthouder DTe DTe is in 1998 opgericht als toezichthouder van de elektriciteitsmarkt. In 2000 kwam er door de Gaswet een tweede toezichthoudende taak bij. De “e” van elektriciteit werd daarom vervangen door de e van energie. In 2002 werken ruim 40 medewerkers bij de toezichthouder. DTe heeft als taak: het toezichthouden op de netbeheerders. Een tweede, tijdelijke, taak is het beschermen van de gebonden afnemers door toe te zien op de leveringsprijzen voor de consumenten. Voor de uitvoering van deze taken bestaan er bij DTe drie clusters: 1. Regulering: bepaling van de tarieven die de netbeheerders mogen gebruiken; 2. Toezicht: controle op het beheer en onderhoud van het net; 3. Infra: het marktontwerp en het volgen van de lange termijn ontwikkelingen.

3.5 Rol Netbeheerder Tennet Tennet beheert in Nederland de hoogspanningsnetten30. Deze netten vormen de schakel tussen productie- en distributiebedrijven van elektriciteit. Het beheer betreft de volgende taken: • Het in stand houden van het hoogspanningsnet; • Het aanleggen van nieuwe netten; • Het besturen van het transport van elektriciteit over dat net; • Het afstemmen van vraag en aanbod (inclusief import en export) van stroom; • Het handhaven van de stroomvoorziening bij calamiteiten.

3.6 Marktordening In Nederland is de handel van energie op verschillende manieren georganiseerd. Producenten van energie mogen hun energie via lange termijn contracten onderling verhandelen. Daarnaast kunnen ze gebruik maken van de Amsterdam Power Exchange om hun energie aan te bieden. De APX kent alleen de dagmarkt waar de energie voor de volgende dag wordt verhandeld. Thans wordt daar 20% van de energiebehoefte verhandeld. Tennet organiseert ten behoeve van het afstemmen van de onmiddellijke, werkelijke (real-time) vraag naar stroom, nog een zogenaamde spot-market. Daar wordt de energie geboden en gevraagd die voor het balanceren van het net noodzakelijk is. Het gaat hier om ongeveer 5% van de markt. In 2002 komt er een nieuw verschijnsel bij, de importcapaciteit wordt geveild. 29 30

Crisishandboek Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 2001. Zie bijlage 3, figuur 7: Het elektriciteitstransportnet in Nederland

18

3.7 Interactie met buitenland Nederland produceert minder stroom dan er wordt verbruikt. Structureel moet ruim 10 procent van onze energiebehoefte worden geïmporteerd31. Het Nederlandse elektriciteitsnet is op vijf plaatsen verbonden met het buitenland32. Veiling importcapaciteit Door het gebrek aan productiecapaciteit in Nederland en het structurele goedkope stroomaanbod in het buitenland is er meer vraag naar buitenlandse stroom dan er invoer capaciteit beschikbaar is. Tennet wil via een veiling de importcapaciteit verdelen onder de marktpartijen33. De Nederlandse toezichthouder DTe staat hier niet onwelwillend tegenover en schrijft randvoorwaarden voor waarbinnen de veiling plaats kan vinden. Nederland is met de veiling niet uniek. Meerdere Europese landen die een importoverschot hebben, verdelen beperkte capaciteit via een veilingsysteem. Een gezamenlijke elektriciteitsmarkt in de Benelux De Nederlandse en Belgische netbeheerders, Tennet en ELIA, willen één marktruimte creëren voor de handel in stroom34. Hierdoor ontstaat er één handelszone met een omvang die vergelijkbaar is met de Spaanse stroommarkt. De APX moet uitgroeien tot de elektriciteitsbeurs voor de gehele Benelux.

31

Capaciteitsplan Tennet 2000-2007, Arnhem, p. 25. Zie bijlage 3, De Netkaart Nederland 33 DTe , advies aan de Minister van Economische Zaken, nr.70380, november 2000. 34 Tennet, Samenwerking Belgische en Nederlandse TSO’s, persbericht 22 juni 2001. 32

19

4 RECENTE GROTE GEBEURTENISSEN 4.1 Stroomuitval in Californië USA Op 22 mei 2000 staan in Californië, USA, de fabrieken stil. Grootverbruikers van elektriciteit en de industrie lijden onder de stroomtekorten van hun leveranciers. Even later, op 14 juni 2000, gaat gebiedsgewijs de stroom van het net. Met de term “Rolling Blackout” krijgen 100.000 afnemers in het California-Bay gebied te maken met de gevolgen van de energietekorten. Te weinig beschikbare stroom uit productie of import, het falen van de marktwerking en te laat optreden van de toezichthouders zijn de voornaamste oorzaken. De gebeurtenissen staan in schril contrast met de verwachtingen van de privatisering en liberalisering van de energiemarkt die in 1998 door de staat was ingezet. In bijlage 1 is een complete analyse van de gebeurtenissen in Californië opgenomen. Te weinig beschikbare stroom De 1000 elektriciteitscentrales in Californië, die veelal verouderd zijn, leveren te weinig stroom om in de eigen behoefte te voorzien. Hierdoor moet 8.000 MW uit andere staten van Amerika worden geïmporteerd35. De afhankelijkheid van import wordt duidelijk in de volgende figuur. De zwarte lijn is de verwachte vraag. De licht grijze blokjes is de eigen beschikbare productiecapaciteit. Donkergrijs is de import. In 2000, 2001 en 2002 is import noodzakelijk om aan de vraag te kunnen voldoen.

Figuur 4: California relies on imports36 35

Kahn, M., Lynch, L., California’s electricity options and Challenges, Electricity Oversight Board, 2 augustus 2000, California, USA. 36 Kahn, p. 4

20

De hete zomer was exceptioneel voor heel West-Amerika. Door de interne behoefte van de andere staten zijn de exportmogelijkheden naar Californië beperkt. Hydro-energie die normaalgesproken uit Noord-West Amerika komt, kampt met een ongewoon lage waterstand. Hierdoor is ook de import van deze energiebron beperkt. Het alternatief hiervoor is de import van gas zodat gasgestookte centrales meer kunnen produceren. Deze mogelijkheid werd afgesneden door een explosie in één van de grootste gastransportsystemen37. Het falen van de marktwerking De elektriciteitsbeurs in Californië, de Power Exchange (PX) kent twee markten. De handel in stroom voor de volgende dag en de handel in stroom voor het komende uur. De wet38 verbiedt het aangaan van contracten met een lange looptijd en eist dat alle geproduceerde stroom wordt aangeboden op de beurs. In een tijdsbestek van ruim 14 maanden stijgen de prijzen van elektriciteit en gas naar recordhoogte door het geringe aanbod. De handelaren en producenten profiteren van de tekorten en spelen een marktspel waardoor de prijs op de PX naar extreme hoogte gaat en uiteindelijk de elektriciteitsprijs het tienvoudige van normaal bedraagt. In het traject naar liberalisering is met de oude Nutsbedrijven afgesproken dat de verkoopprijzen wettelijk vastgesteld werden voor een aantal jaren (en niet hoefde te dalen) zodat zij investeringen terug konden verdienen voordat de vrije markt de prijzen zou laten dalen. Met de enorm hoge prijzen op de PX werkte deze afspraken nu tegen de oude Nutsbedrijven in plaats van voor hen. Ze kunnen de kosten niet doorbelasten naar de klanten. De bedrijven krijgen enorme financiële problemen en lijden per dag $ 50 miljoen verlies. Ze kunnen de stroomproducenten niet meer betalen en moeten de stroomlevering aan hun klanten staken. Ingrijpen van de toezichthouders Hoewel de toezichthouders veelvuldig gevraagd is om in te grijpen en maatregelen te nemen, zoals het instellen van een maximumprijs op de PX, het verplicht aanbieden van alle mogelijk te produceren stroom door de producenten, het loslaten van de vastgestelde distributieprijzen en het aangaan van lange termijn contracten, worden er geen maatregelen genomen om de markt te reguleren. Pas als de distributeurs bankroet zijn en de stroomlevering aan klanten wordt gestaakt worden een aantal maatregelen genomen: 1. Er komt een maximum prijs van $ 250 per megawatt; 2. Er komen boetes van $ 100 per megawatt op het niet goed aanbieden van energie door de energieproducenten aan de PX; 3. Producenten worden gedwongen door te gaan met de productie van stroom; 4. De staat koopt voor $ 8 miljard stroom in ten behoeve van de failliete distributeurs; 5. De staat gaat lange termijncontracten aan met producenten; 6. De prijs voor consumenten gaat met 40% omhoog. De gevolgen van deze maatregelen zijn enorm groot. De prijzen dalen uiteindelijk tot het niveau van mei 2000 en de prijzen van lange termijncontracten dalen nog verder dan dat niveau. De prijsverlaging wordt tevens gestimuleerd door drie andere omstandigheden. Ten 37

De handel in gas en het transport is voornamelijk in handen van één groot concern. Californië heeft maar enkele aansluitingen op het landelijke gasnet. De verstoring van één aansluiting heeft al een grote invloed. 38 Privatiseringswet California 1990, wet: AB 1890

21

eerste is de algehele vraag naar energie in West Amerika minder door het milde klimaat, ten tweede dalen de prijzen van gas en ten derde neemt de productiecapaciteit toe door de ingebruikname van drie nieuwe centrales en minder oude centrales staan buiten gebruik.

4.2 Capaciteitscrisis in België In mei 2002 raakte het Belgische elektriciteitsnet zodanig overbelast dat op het nippertje kon worden voorkomen dat België en Nederland zonder stroom kwamen te zitten39. De oorzaak van de overbelasting was niet de hoge interne vraag van België maar de doorvoer van stroom van Frankrijk naar Duitsland. Capaciteit in België België heeft voldoende capaciteit om in de eigen energievoorziening te voorzien. De productiecapaciteit van het land ligt 13 % boven de piekvraag van het land. Het netwerk kan deze belasting goed aan. Op deze wijze heeft België haar stroomvoorziening zeker gesteld. De huidige opwekking geschiedt voor een groot deel met kernenergie. Op termijn is de regering van plan de kerncentrales te vervangen en niet over te gaan tot import van stroom. De reden hiervoor is de politiek gewenste zekerheid van continue stroomlevering. Als het net ten gevolge van de doorvoer van stroom naar andere landen overbelast raakt, zal België de grenzen sluiten om de eigen stroomlevering zeker te stellen40. De crisis werd veroorzaakt door het onderhoud dat in Noord-Duitsland uitgevoerd werd aan een aantal centrales. De noodzakelijke stroom werd ingekocht in Frankrijk. Dat is mogelijk omdat Frankrijk 75% van haar energie opwekt met behulp van kerncentrales. De centrales hebben een vaste productieomvang. Als de binnenlandse vraag laag is wordt de overcapaciteit geëxporteerd. In dit geval ontstond een elektriciteitstransport van Frankrijk via België en Nederland naar Duitsland. In België ontstond een overbelasting van het net dat 5 tot 7 maal de normale stroomtransport te verwerken kreeg. Snel ingrijpen van de Duitse en Franse netbeheerders kon het doorbranden van de kabels voorkomen. Gevolgen voor Nederland Als België had besloten om de doorvoer te staken, of het net was werkelijk uitgevallen, dan zouden in Nederland grote problemen zijn ontstaan. Op basis van lang lopende importcontracten wordt relatief veel stroom uit Frankrijk geïmporteerd. Als al deze import via de drie Duits-Nederlandse verbindingen in het hoogspanningsnet moet lopen, kan hetzelfde gebeuren als in België. Hierdoor zou 3600MW, die per uur wordt geïmporteerd, wegvallen. Dit is in Nederland niet te compenseren omdat Nederland onvoldoende productiecapaciteit heeft om in de eigen stroombehoefte te voorzien. De toezichthouder DTe geeft aan41 dat Nederland bijzonder kwetsbaar is door de afhankelijkheid van import en dit soort scenario’s de komende jaren te verwachten zijn. De problemen waren makkelijk te voorkomen geweest. Als de landelijke netbeheerders informatie uitwisselen over de geprogrammeerde stroomleveringen zijn dit soort problemen te voorzien en kunnen alternatieven gekozen worden. Het ontbreekt echter nog aan Europese regels en goed samenwerkende netbeheerders.

39

Energie Nederland, België sluit grens bij dreigende overbelasting., 9 juli 2002, 5e jaargang no.9. Aldus O. Delieuze, Staatssecretaris voor Energie in België in een interview in Energie Nederland. 41 Interview DTE met R. Vrolijk 24-01-2002 40

22

4.3 Stroomuitval in Nederland Met regelmaat wordt Nederland geconfronteerd met stroomuitval. In de periode van augustus 2001 tot augustus 2002 heeft alleen al het midden en kleinbedrijf voor 225 miljoen Euro aan schade geleden. De schade staat in schril contrast met de schadevergoeding die bedrijven ontvangen van 35 Euro per storing die langer dan 4 uur duurt42. De stroomuitval wordt jaarlijks langer. In 2000 bedroeg de uitvalsduur nog gemiddeld 27 minuten. In 2001 was dat opgelopen naar 31 minuten per storing43. Een stroomstoring in Arnhem op 27 augustus 2002, door brand bij een transformatorstation van de NUON, zette het gebied Prezikhaaf zonder stroom. Het sociale en economische verkeer kwam tot stilstand. Gevolgen van de afhankelijkheid van elektriciteit werden zichtbaar door winkels die gesloten bleven, benzinepompen die niet werkten en enorme files die ontstonden omdat cruciale rotondes niet meer door verkeerslichten geregeld konden worden. De schade bedroeg van deze enkele storing meer dan een kwart miljard Euro44. Ook ziekenhuizen worden getroffen. Deze kwetsbare objecten hebben wel een noodstroomvoorziening, maar de betrouwbaarheid is niet gegarandeerd. In Groningen viel in een dergelijke situatie ook de noodstroomvoorziening uit45. De KEMA heeft in opdracht van Het Ministerie van Economische Zaken onderzoek gedaan naar de betrouwbaarheid van stroomlevering46. Zij constateert dat de kans op stroomuitval oploopt ( van 0,37 in de periode 1996-2000 tot 0,41 in 2002). Ook de duur van de uitval neemt toe. De energiebedrijven schrijven de hogere uitvalkans toe aan een betere registratie van storingen en uitval in Nederland. In het verleden werd blijkbaar niet nauwkeurig omgesprongen met de cijfers. In een vergelijking met de landen om ons heen, steekt Nederland met haar betrouwbaarheid duidelijk boven de andere Europese landen uit. Alleen in Duitsland zijn er minder lange storingen47.

4.4 Extreem hoge prijzen op de APX Eind juni, begin juli 2002 zijn in Nederland de prijzen op de Amsterdam Power Exchange bijzonder hoog. Voor een Megawatt uur (MWh) wordt 600 Euro betaald. Prijspieken schieten uit tot 1200 Euro per MWh. Op 20 augustus 2002 bereikte de prijs voor stroom op de beurs weer een hoog niveau. Voor één megawatt stroom werd 701 Euro betaald, dat is 20 tot 30 maal meer dan normaal48. De oorzaak van de hoge prijsniveaus wordt toegeschreven aan onderhoudswerkzaamheden aan centrales in Nederland en Duitsland en de hoge vraag naar stroom vanwege het warme weer. Er is echter meer aan de hand. The Brattle Group49, voerde een uitvoerig onderzoek uit naar de prijspieken en de oorzaken. Beperkte productiecapaciteit In België zijn eind juni, begin juli, capaciteitsproblemen. Twee kerncentrales zijn buiten gebruik en de import van stroom uit Frankrijk is door technische storingen aan het 42

NRC, Forse schade door stroomuitval, 27 augustus 2002. De Volkskrant , Bedrijven willen sneller geld zien als stroom langdurig uitvalt, 28 augustus 2002. 44 Schatting MKB-Nederland, schade voor alle bedrijven en huishoudens. 45 Brand en Brandweer, “stroomuitval in Gronings ziekenhuis”, september 2002. 46 KEMA, Betrouwbaarheid van Elektriciteitsnetwerken in een geliberaliseerde markt., Maart 2002. 47 Kema, p.12 48 De NRC, prijs voor stroom op hoogste pijl 2002, 20 augustus 2002. 49 The Brattle Group., “Reccomendations for the Dutch Electricity Market”., The Brattle Group LTD, Londen, UK., oktober 2001. 43

23

importstation slechts beperkt mogelijk. De vraag in België is op dat moment hoger dan de capaciteit. Belgische energiebedrijven gaan energie importeren vanuit Nederland. In Nederland zelf is op dat moment wegens (plotselinge) storingen 20% van de productiecapaciteit buiten gebruik. Een aantal energieproducenten mogen niet op volle kracht draaien omdat veel lozing van warm koelwater in het oppervlaktewater niet wordt toegelaten. Het warme weer heeft nog een ander effect: de energiecentrales zijn onrendabeler, met name gas gestookte centrales verliezen tot 20% van hun capaciteit bij warm weer. Twee gasgestookte centrales kampen met contractuele problemen. Ze zijn door hun “bestelde gas ” heen. Ze kunnen alleen tegen hoge boetes, die resulteren in duizenden Euro’s per geproduceerde MWh, extra gas afnemen bij de Gasunie50. Marktwerking Het warme weer vraagt meer energie dan verwacht. Dit gecombineerd met de uitval van de verbindingen met Frankrijk, de importbehoefte van België en de wetenschap dat in Nederland niet alle productiecapaciteit beschikbaar is, drijft de prijs op de beurs op. Er ontstaat blackout angst bij de handelaren. Is er wel voldoende aanbod om de behoefte te dekken? Uiteindelijk schiet de prijs door tot 1200 Euro per MWh. De Blackout-angst was niet gegrond. Gedurende de gehele periode, ook de periode met de prijspieken, is meer dan 1000 MWh beschikbaar op de markt maar niet verkocht. Een andere opvallende zaak is dat er geen onderhoud gepland was in deze periode, maar dat 20% van de productiecapaciteit plotseling buiten gebruik was. Het onderzoek van The Brattle Group51 laat strategisch gedrag en prijsopdrijving in het midden, maar geeft wel aan dat de ondoorzichtigheid in de markt leidt tot onnodige onrust en prijsfluctuaties.

50

De grootverbruikers leggen in afname contracten vast welke hoeveelheid er maximaal afgenomen gaat worden. Gasunie gebruikt deze gegevens voor de productie en transport planning. Meer afname leidt tot boetes per m3 extra afgenomen gas. 51 The Brattle Groep, Executive Summary, “Recommendations for the Dutch Electricity Market”.

24

5 RELATIE THEORIEËN MET GROTE GEBEURTENISSEN De Normal Accident Theorie van Perrow en de High Reliability Organisations van Weick en anderen, zijn op veel punten tegengesteld. Aan de hand van de tegenstellingentabel52, die Sagan opstelde, worden grote gebeurtenissen in relatie gebracht met de theorieën. Hieraan voorafgaand wordt de plaatsing van energienetwerken op de IC-chart van Perrow besproken.

5.1 Energienetwerken in Normal Accident Theorie Plaats elektriciteitsnetwerken op IC Chart Perrow heeft elektriciteitsnetwerken op de IC Chart geplaatst in 1984. Op dat moment was er nog geen sprake van liberalisering en privatisering in de energiesector. Hij ging uit van de “oude nutsbedrijven”, die als monopolist optraden in relatief kleine en onafhankelijke netwerken. In 2000 is de liberalisering en privatisering nog in volle gang. In 25 Staten van Amerika is de liberalisering en privatisering nog niet doorgevoerd. Daar wacht men de ontwikkelingen in andere Staten af 53. Ook in Europa komt de herstructurering nu goed op gang, maar deze staat in feite nog in de kinderschoenen. Door deze wereldwijde ontwikkeling wordt het elektriciteitsnetwerk complexer. Hoofdzakelijk wordt de opschuiving van lineair naar complex veroorzaakt door de volgende ontwikkelingen: •

Uitbreiding van het netwerk. In het verleden was de energieproductie en het transportnetwerk relatief kleinschalig en direct gericht op de omgeving van de productiefaciliteiten. Nu is het buitenland met de import en export van elektriciteit een onmisbaar onderdeel van hetzelfde netwerk;

•

Uitbreiding alternatieve energiebronnen. Alternatieve energiebronnen zoals windmolens en zonnecellen leveren een nieuwe bijdrage aan de totale energieproductiecapaciteit. Het productieniveau van deze bronnen is onzeker en varieert sterk door de weersomstandigheden. Andere productie-units moeten de snelle schommelingen van deze nieuwe energiebronnen wel op kunnen vangen;

•

Producenten leveren aan de markt. Voorheen was de kennis van het eigen netwerk, van productie tot klant, goed bekend. Nu wordt geproduceerd voor de markt die veel grilliger en moeilijker voorspelbaar is dan de eigen oude klantenkring. Bovendien is de automatische uitwisseling van gegevens (over beschikbare productiecapaciteit, verkochte energie etc.) tussen de schakels van de energieketen verdwenen. Door de privatisering en liberalisering geven de separate bedrijven geen marktgevoelige informatie meer vrij;

•

Private bedrijven worden efficiënter Door de privatisering is het kostenbewustzijn van de bedrijven in de energiesector toegenomen. Ook de aanwezige concurrentie draagt daaraan bij. Het kostenbewustzijn leidt tot minder investeringen en onderhoud54. Door de uitholling van herstelmogelijkheden verdwijnt de veerkracht;

52

Zie paragraaf 2.3 Tegenstellingen tussen theorieën zie bijlage 2, Figuur 6, Kahn, p19: status restructuring july 2000 54 Kema, Betrouwbaarheid van elektriciteitsnetwerken in een geliberaliseerde markt, Arnhem., Maart 2002. 53

25

•

Milieurandvoorwaarden De centrales hoefden in het verleden slechts brandstof in te kopen. Nu moeten ook emissierechten voor de uitstoot van verbrandingsproducten ingekocht gaan worden. In de toekomst zijn emissierechten voor CO2 en Nox en warmte noodzakelijk.

Perrow geeft op de IC/Chart voor elektriciteitsnetwerken al een hechte koppeling aan (zie IC/Chart paragraaf 2.1). Deze koppeling wordt nog hechter. Deels komt deze voort uit dezelfde ontwikkelingen die leidde tot meer complexiteit. Een ander deel heeft alleen met de hechte koppelingen te maken. Hierbij gaat het om: •

•

Meer handel en import leiden tot meer transport van energie. Dit veroorzaakt een zwaardere belasting van het netwerk hetgeen meer afstemming en coördinatie vereist. De koppeling wordt hechter omdat steeds meer afhankelijke relaties ontstaan. Alternatieve energiebronnen zijn minder betrouwbaar in hun energieopbrengst. Om fluctuaties in de productie op te kunnen vangen moet de capaciteit van snel opstartbare centrales voldoende aanwezig zijn. De ene energiebron kan alleen benut worden in een afhankelijkheidsrelatie met een andere energiebron. Een hechtere koppeling is daar een logisch gevolg van.

De energienetwerken die Perrow als uitgangspunt nam in 1984, bestaan niet meer. Als gevolg van de sterk toegenomen complexiteit door de liberalisering en privatisering en de toename van de hechtheid van de koppelingen is een andere plaats op het diagram gerechtvaardigd. De verschuiving in de IC-Chart ziet er dan als volgt uit:

Figuur 5: aangepaste IC/Chart 26

Energienetwerken schuiven in de IC-Chart op naar rechts. Ze komen daarmee ook in een andere cel. In deze cel waren eerder door Perrow bedrijven gesitueerd die bij falen, catastrofale gevolgen op zouden kunnen leveren voor de samenleving. Voor deze organisaties had Perrow geen duidelijke organisatiestructuur als goed instrument om leiding te geven aan crisissituaties. Centralisatie of decentralisatie van de bevoegdheden om in te grijpen waren niet afdoende (zie ook paragraaf 2.1) om een crisis te bestrijden. Normal Accident Theorie en grote gebeurtenissen. Om de relatie te kunnen leggen tussen de grote gebeurtenissen, zoals beschreven in hoofdstuk 4, en de Normal Accident Theorie, wordt in tabelvorm aangegeven waar de bevindingen aansluiten of afwijken van de theorie. In de onderstaande tabel zijn de kenmerken van de Normal Accident Theorie, zoals Sagan55 die beschreven heeft, weergegeven.

Kenmerken “Normal Accident Theorie” volgens Sagan: Ongelukken zijn niet te voorkomen in complexe en hechtgekoppelde systemen. Veiligheid is één van de (vele) bedrijfsdoelstellingen. Veerkracht veroorzaakt vaak ongelukken en moedigt het nemen van risico’s aan. Organisatietegenstelling: decentralisatie is nodig voor de complexiteit maar centralisatie is nodig voor systemen met hechte koppelingen. Het militaire model is niet verenigbaar met de democratische normen en waarden. Organisaties kunnen niet trainen voor onverwachte situaties. Het ontkennen van verantwoordelijkheden, slechte rapportages vermoeilijken de verbeteringskansen.

Beschreven grote gebeurtenissen Stroomuitval Capaciteits- Stroomuitval in Californië crisis in Nederland België ✔ ✔ ✔

Extreem hoge prijzen op APX ✔

✔

-

✔

✔

✘

✘

✘

✘

✔

✔

-

✔

-

-

-

-

✔

✘

✘

✔

✔

✘/ ✔

✔

✔

✔: duidelijk herkenbaar in gebeurtenis ✘: duidelijk afwezig in gebeurtenis 7. : niet van toepassing De beschreven grote gebeurtenissen zijn te duiden met de Normal Accident Theorie. Voor iedere gebeurtenis zijn relatief veel kernpunten te identificeren. Opvallend is dat veerkracht als oorzaak van ongelukken laag scoort. Dit komt omdat de veerkracht van de systemen in de genoemde incidenten niet de oorzaak was van de gebeurtenis. Het militaire model als besturingsmodel is niet van toepassing geweest, en daarom niet ingevuld.

5.2 Energienetwerken als High Reliability Organisations Om de relatie tussen kenmerken van HRO’s te leggen en de grote gebeurtenissen uit hoofdstuk 4, wordt wederom de kenmerken van Sagan gebruikt. 55

Sagan,P 46

27

Kenmerken HRO’s volgens Sagan: Ongelukken kunnen voorkomen worden door goed ontwerp en management Veiligheid is het belangrijkste bedrijfsdoel. Veerkracht verhoogt de veiligheid en maakt een veilig systeem uit onveilige onderdelen. Decentrale beslissingsbevoegdheden zijn nodig voor flexibele en vanuit de werkvloer opgestarte reacties op verrassingen. Een cultuur van betrouwbaarheid zal bijdragen in veiligheid en adequate reacties door werkvloer. Opleiding, Oefening en simulaties kunnen de betrouwbaarheid van systemen creëren en onderhouden. Verbeteringskansen ontstaan uit het leren van incidenten(trial and error learning), anticipatie en simulatie.

Beschreven grote gebeurtenissen Stroomuitval Capaciteits- Stroomuitval in Californië crisis in Nederland België ✘ ✘ ✘/ ✔

Extreem hoge prijzen op APX ✘

✘ ✘

✔ ✘

✘ ✘/✔

✘ ✘

✘

✘

✔

✘

✘

-

-

✔

-

-

✔

-

✔

✔

-

-

✔: duidelijk herkenbaar in gebeurtenis ✘: duidelijk afwezig in gebeurtenis 8. : niet van toepassing De elektriciteitsnetwerken hebben weinig kenmerken van High Reliability Organisations. Het is voor de genoemde gebeurtenissen makkelijker aan te geven waarom ze niet leken op een HRO in plaats van wel. In de theorie van Weick(hoofdstuk 2) werden vijf andere belangrijke kenmerken aangevoerd waaraan HRO’s voldoen. Volgens de bovenstaande tabel duiden de crisis niet op succesvolle HRO’s. Overeenkomstig ontbreekt het aan de vijf kenmerken van Weick: Kenmerk 1: Aandacht voor fouten De aandacht voor fouten bij bedrijven in de energiesector wordt minder ten gevolge van de privatisering. De uitholling van het N-1 criterium56 leidt tot grotere risico’s op uitval. De Kema57 bevestigt dit en geeft aan dat de oorzaak hiervan ligt in het bezuinigingen op onderhoud en investeringen en het beter benutten van het netwerk waardoor veerkracht verdwijnt en de risico’s toenemen. In hetzelfde rapport geeft zij aan dat ook de uitvalkans en de uitvalduur toenemen. Kenmerk 2: Geen versimpeling van interpretaties Complexiteit in de energienetwerken is niet te versimpelen in geld en megawatts. De werkelijkheid is veel complexer. Voorbeelden van de calamiteiten geven allemaal aan dat vanwege de complexiteit en de onvoorzienbare factoren die leiden tot een incident onderschat worden. Het wel of niet beschikbaar zijn van informatie kan een crisis voorkomen of juist

56

N-1 criterium: Alle netwerken en installaties werden dubbel uitgevoerd zodat falen van een onderdeel van het net elders kan worden opgevangen. 57 Kema, pagina 32.

28

activeren. The Brattle Group58 geeft in haar rapport bijvoorbeeld aan dat er voldoende stroomproductie aangeboden werd en er zelfs reservecapaciteit was, terwijl de prijzen op de APX enorm stegen wegens de angst voor tekorten. Als informatie tijdig beschikbaar was geweest, was die angst makkelijk weg te nemen. Kenmerk 3: Gevoelig voor de dagelijkse bedrijfsvoering De bedrijven in de energiesector zijn sterk gericht op de gevolgen van de privatisering en liberalisering. De dagelijkse bedrijfsvoering is niet meer een centraal thema. Het overleven in de markt, expansie op andere markten en het uitbreiden van het productenpakket staan meer centraal. Kenmerk 4: Opbouwen van veerkracht De extra redundantie was in de oude “NUTS”-bedrijven aanwezig. Het N-1 criterium en de ketenverantwoordelijkheid van productie tot klant ondersteunde dit. Efficiencydruk en een beperkte verantwoordelijkheid (voor een klein deel van de keten) veroorzaken minder veerkracht. De “goldplating59” waar de oude Nuts-bedrijven om bekend stonden verdwijnt. Kenmerk 5: Eerbiedigen van expertise Mag degene die de kennis heeft nog in de praktijk maatregelen nemen of ingrijpen? Hiervoor zijn niet veel concrete aanwijzingen te vinden. De “oude NUTS-man” werkt nog in steeds in de nieuwe energiebedrijven. De kennis en kunde van deze werknemers wordt wel gewaardeerd maar ook steeds meer bekritiseerd. De degelijke ontwerpen met veel reserves staan vaak haaks op de nieuwe management uitgangspunten. Korte terugverdientijden en minimale investeringen zijn de nieuwe norm. Het oude respect voor de NUTS-man gaat hierdoor verdwijnen60. Opvallend is ook dat de druk op de markt en bijvoorbeeld de druk op de Minister van Economische Zaken om de liberalisering versnelt door te voeren groot is. De marktpartijen willen het snel verder. De huidige hiaten in de wet, noodzakelijke aanpassingen naar aanleiding van bijna-crisis blijven daarbij achterwege.

58

The Brattle Groep, Executive Summary, “Recommendations for the Dutch Electricity Market”. Veldonderzoek bij Essent wijst uit dat de nutsbedrijven veelvuldig extra veiligheden inbouwden in het netwerk of in de productiefaciliteiten. Problemen leverde dat niet op. Er waren voldoende middelen en de betrouwbaarheid stond centraal. Beter uitvoeren dan minimaal noodzakelijk is, wordt aangegeven met de term “goldplating”. 60 Stage-ervaning Essent Groningen: Meer dan 50% van het personeel werkt meer dan 20 jaar bij het bedrijf en is boven de 50 jaar. 59

29

6. CONCLUSIES 1.

Grote gebeurtenissen zoals de stroomuitval in Californië en in Nederland, de capaciteitscrisis in België en de extreem hoge prijzen op de elektriciteitsbeurs geven aan dat grootschalige stroomuitval in Nederland een reëel scenario is. De privatisering en liberalisering dragen bij tot een verhoging van dat risico. Door de snelle intergratie van energienetten in Europa wordt de complexiteit en de onderlinge afhankelijkheid groter.

2.

Perrow’s Normal Accident Theorie biedt veel aanknopingspunten met de huidige situatie in de energiesector. Door de ontwikkelingen in de energiesector ten gevolge van de privatisering en liberalisering moet de positie van energienetwerken/bedrijven aangepast worden in de IC-Chart. Een verschuiving van eenvoudige (lineaire organisaties) naar meer complexe organisaties is hier het gevolg van. Energienetwerken en bedrijven worden nu in dezelfde cel geplaatst als bedrijven die bij het falen van hun bedrijfsproces catastrofes kunnen veroorzaken zoals kerncentrales.

3.

Weick’s High Reliability Orgnisations excelleren door een aantal belangrijke kenmerken. Gezien de aard van energienetwerken/bedrijven zou verwacht kunnen worden dat ze aan deze kenmerken voldoen. Het tegenovergestelde lijkt echter het geval te zijn, energiebedrijven hebben weinig kenmerken die overeenkomen met HRO’s.

30

Literatuurlijst Brand en Brandweer, Stroomuitval in Gronings ziekenhuis., september 2002., Den Haag, 2002. Brattle Group, The., “Reccomendations for the Dutch Electricity Market”., The Brattle Group LTD, Londen, UK., oktober 2001. DTe , “Advies aan de Minister van Economische Zaken”, nr.70380, november 2000. DTe, “Versnelde liberalisering van de energiemarkten”, september 2002, Den Haag. 2002. Energie Nederland, “België sluit grens bij dreigende overbelasting”., 9 juli 2002, Energie Nederland, “Verkoop van netten aan strenge regels gebonden”., 2 februari 2002. Essent, “ Jaarverslag 2000”.,Arnhem., 2000. Kahn, M., Lynch, L., “California’s electricity options and Challenges”, Electricity Oversight Board, 2 augustus 2000, California, USA. KEMA, “Betrouwbaarheid van Elektriciteitsnetwerken in een geliberaliseerde markt”., Maart 2002. NRC, “Forse schade door stroomuitval”, 27 augustus 2002. NRC, “Prijs voor stroom op hoogste pijl 2002”, 20 augustus 2002. Ministerie van Economische Zaken, “Crisishandboek”, Den Haag, 2001. Perrow, Charles, “Normal Accidents”,2e druk, Priceton University Press, Princeton (USA), 1999. Sagan, Scott,”The Limits of Safety”, Priceton University Press, Princeton (USA), 1993. Tennet, “Samenwerking Belgische en Nederlandse TSO’s”, persbericht 22 juni 2001. Tennet, “Staat verwerft aandelen landelijk hoogspanningsnet”, persbericht van 25 oktober 2001. Uffelen, X. van, “Vrije stroommarkt leidt tot prijzenslag”, De Volkskrant, 11 januari 2002. Volkskrant, De, “Bedrijven willen sneller geld zien als stroom langdurig uitvalt”, 28 augustus 2002. Weick, Karl, E., Sutcliffe, Kathleen, M., “Managing the Unexpected”1e druk, Jossey-Bass, San Fransisco (USA), 2001.

31

Bijlagen

32

Bijlage: 1 HET CALIFORNIË SCENARIO Op 22 mei 2000 staan in Californië, USA de fabrieken stil. Grootverbruikers van elektriciteit en de industrie lijden onder de stroomtekorten van hun leveranciers. Even later, op 14 juni 2000, gaat gebiedsgewijs de stroom van het net. Met de term “Rolling Blackout” krijgen 100.000 afnemers in het California-Bay gebied te maken met de gevolgen van de energietekorten. Dan is het al te laat voor de staat om in te grijpen. Een slecht ontworpen markt en te weinig productie en transportcapaciteit zijn de voornaamste oorzaken. 1.1 Van productie tot klant Elektrische systemen bestaan uit drie delen. De opwekking van stroom, het transport en de distributie. De elektriciteitsketen onderscheid zich van andere netwerken omdat het hier om een “realtime-good” gaat, opslag is niet (op grote schaal) mogelijk. De vraag bepaalt het noodzakelijke productieniveau. Is dit niet goed afgestemd, dan is er sprake van onbalans dat kan leiden tot te weinig tot stroom, fluctuatie van de netspanning en uiteindelijk tot staking van levering. Productie De productie van energie komt voor rekening van 1000 centrales in de staat. Tesamen produceren zij 55.000 Megawatt (MW) aan stroom. Dit is onvoldoende om de stroomconsumptie te dekken. De groeiende vraag naar energie en oude energiecentrales met meer stilstand voor onderhoud zijn daar de oorzaak van. De ouderdom van de centrales is weergegeven in de volgende figuur:

Ouderdom leidt tot extra onbetrouwbaarheid in de productiesector. Meer kans op uitval en uitlopend onderhoud maken dat de productiecentrales langer buiten gebruik zijn dan verwacht.

33

De tekorten maken Californië afhankelijk van de import van stroom, 8.000 MW komt uit andere staten van Amerika61. De staat Washington, ten noorden van Californië, is één van de grote toeleveranciers met waterkracht als belangrijke energiebron. De afhankelijkheid van import kan worden afgeleid uit de volgende figuur: Fig. X California relies on imports (ec.summary p 4 Kahn) De productie wordt gerangschikt naar “brandstof”. Zo wordt onderscheiden: • Kernenergie • Fossiele brandstoffen, gas, olie en kolen • Hydro-energie • Windenergie • Zonne-energie • Andere energievormen (Biomassa, slijkvergisting, getijden) Ieder type centrale heeft voor en nadelen die samen hangen met kosten en de betrouwbaarheid van de productie. De drie voornaamste punten zijn de gegarandeerde beschikbaarheid van de energiedrager, de opstarttijd van een centrale (om in te spelen op fluctuaties in de afname) en de grondstofkosten. De centrales zijn na de privatisering allemaal zelfstandige energieproductiebedrijven en privaat bezit. Transmissie Transport van de producenten naar de transformatorstations van de distributiebedrijven loopt via een 40.000 Km lang hoogspanningsnet. Het eigendom van het hoogspanningsnet ligt bij diverse distributiebedrijven die het opgebouwd hebben voor de privatisering van de 61

Kahn, p 12

34

energiemarkt. Het beheer van het net en de feitelijke besturing ligt bij de California Independent System Operator (Caiso). Distributie Het distributienet is vrij toegankelijk voor iedere partij die stroom aanbied voor eindgebruikers. Het eigendom van dit net, het beheer en het onderhoud ligt bij de oude eigenaren, de drie grote nutsbedrijven. Consumenten hebben een vrije keus van leverancier. Toch zijn er maar weinig klanten overgestapt naar andere leveranciers. De hoge inkoopprijzen voor stroom en de bescherming van de consumenten met maximum prijzen gedurende de eerste jaren van de liberalisering waren hier de oorzaken van. 1.2 Marktordening en toezicht In 1996 wordt in Californië,als een van de eerste staten van Amerika het meer dan 50 jaar oude productie- en distributiesysteem voor elektriciteit losgelaten. Daarmee komt een einde aan het bestaansrecht van drie ondernemingen die een geïntegreerd systeem van productie, transport en distributie instant hielden. In de jaren voor de privatisering en liberalisering van de energiemarkt ontstond zware politieke druk om de wijzigingen te bewerkstellingen. De toezichthouder, de industrie en de consumenten toonden aan dat de energieprijzen in Californië structureel hoger waren dan in de omliggende staten. Als schuldige werden de drie grote oude NUTS-bedrijven aangewezen. De nieuwe structuur beoogde hoofdzakelijk: 1. Vrijheid van keuze van de stroomleverancier voor de eindgebruiker; 2. Vrije toegang tot het transport- en distributienetwerk voor alle concurrenten. In het overgangstraject naar de nieuwe markt bedingen twee oude grote nutsbedrijven bevroren prijzen die het mogelijk moet maken om recente investeringen terug te verdienen. Marktordening De keten van productie, transport en distributie wordt ontbonden en er ontstaan drie separate delen zodat bij de productie en distributie concurrentie kan gaan plaatsvinden. De elektriciteitsproductie wordt geprivatiseerd en gaan als zelfstandige productie-bedrijven verder. Zij leveren fysiek stroom aan het transportnet maar de handel in de opgewekte stroom vind plaats op de Power Exchange ( PX). Hier verkopen zij stroom aan distributiebedrijven en handelaren, die daar ook hun stroom kunnen kopen en verkopen. De PX kent twee markten, ten eerste de “day ahead market” en de “our ahead market”. Op deze markten vindt afzonderlijk prijsvorming plaats. Het hoogspanningstransportnetwerk wordt door een onafhankelijke systeemoperator de Californian Independent System Operator (CAISO) bediend. Haar taak is het transport van energie te organiseren. Productie en afname dienen met elkaar in balans te zijn. Hoewel CAISO het net bedient blijft het eigendom van het hoogspanningsnet en de distributienetten in handen van de “oude” nutsbedrijven. Om de balansverstoringen op te kunnen vangen organiseert de CAISO ook een elektriciteitsmarkt de “spot-market” waar real-time energie wordt verhandeld. Bij het bedenken van het marktsysteem werd verwacht dat hier slechts 5 % van de energie verhandeld zou worden. Toezichthouders De staat voerde per ketenonderdeel toezichthouders in. Deze bestaan uit de: • FERC Federal Energy Regulatory Commission: toezicht op productie • EOB Electricity Oversight Board: toezicht op PX en CAISO, • CPUC California Public Utility Commission: toezicht op de distributie

35

1.3 De crisis In een tijdsbestek van ruim 14 maanden stijgen de prijzen van elektriciteit en gas tot recordhoogten. Terwijl import van elektriciteit slechts beperkt mogelijk is, zijn diverse elektriciteitcentrales buiten gebruik. Extreme hete zomers drijven de vraag naar elektriciteit op. De handelaren en producenten profiteren van de tekorten en spelen een marktspel waardoor de prijs op de PX naar extreme hoogte gaat. Doordat de afnameprijzen van twee van de drie distributeurs zijn vastgelegd, kunnen de kosten niet worden doorbelast. De bedrijven krijgen enorme financiële problemen en kunnen de producenten niet meer betalen. Op een aantal plaatsen in Californië gaat daadwerkelijk het licht uit als de distributeurs niet voldoende energie kunnen kopen. Uiteindelijk grijpt de staat in en legt de markt maximumprijzen op. Tevens worden alle producenten verplicht alle productiecapaciteit op de markt aan te bieden en niets achter te houden. 14 maanden crisis In mei 2000 stijgen de handelsprijzen (op de PX) tot een extreme hoogte. Het hoge prijsniveau houdt gedurende de hele zomer aan. Op dat moment zijn de inkoopprijzen hoger dan de verkoopprijzen van twee van de drie distributeurs. Dat komt omdat deze twee bedongen hadden dat de verkoopprijzen vast gezet zouden worden (en niet hoefde te dalen) zodat zij investeringen terug konden verdienen voordat de vrije markt de prijzen zou laten dalen. De distributeurs leiden grote verliezen. De inkoop waarde bedraagt $120 terwijl de verkoop waarde rond de $ 65 ligt. Hoewel de distributeurs de overheid manen de vastgestelde prijs los te laten gebeurt er niets. De belangrijkste oorzaken van de prijsstijging: 1. De gasprijs stijgt tot vijf keer de prijs in andere staten van de USA 2. Importmogelijkheden van stroom zijn beperkt omdat andere staten zelf ook extra vraag vanwege de hete zomer hebben. 3. Het marktsysteem drijft de prijs op. 4. Producenten moeten dure NOx emissierechten kopen. Hieronder volgt de uitwerking per punt: De gasprijs stijgt tot vijf keer de prijs in andere staten van de USA De gasprijs is vijf keer hoger dan in de rest van de staten in Amerika. De producenten en handelaren hebben daar nog geen verklaring voor. Onderzoekers doen nu onderzoek naar het opdrijven van de prijs door “elPaso”, de grootste leverancier van gas. Wel is duidelijk dat een stuk beperking van de importcapaciteit van gas ontstond door een explosie in een importleiding. Gas is een van de fossiele brandstoffen waar de centrales op gestookt kunnen worden. Van bijzonder belang is dat deze centrales onmiddellijk kunnen reageren op de energiemarktbehoefte. Het afgeleverde vermogen is snel te verhogen of verlagen. Dit maakt de centrales interessant voor het leveren van een bijdrage in het balanceren van het net op de CAISO realtime market. Importmogelijkheden van stroom zijn beperkt omdat andere staten zelf ook extra vraag vanwege de hete zomer hebben. De hete zomer was exceptioneel voor heel West-Amerika. Door de interne behoefte van de andere staten zijn de exportmogelijkheden naar Californië beperkt. Hydro-energie die normaalgesproken uit Noord-West Amerika komt kamt met een ongewoon lage waterstand. Hierdoor is ook de import van deze energiebron beperkt.

36

Het marktsysteem drijft de prijs op. De marktwerking drijft de prijzen op. De producenten en handelaren zien schaarste aankomen waardoor de prijzen gaan stijgen. Ze beseffen dat het achterhouden van een beetje productiecapaciteit, dat vervolgens duur verkocht kan worden op de spot-market, vele malen meer op kan brengen. Naast de prijsstijging van het gas en de groothandelsprijzen op de beurs stijgen ook de kosten van emissierechten. Voor het verbranden van fossiele brandstoffen zijn emissierechten noodzakelijk. Met name de prijs van het verwerven van meer rechten om NOx uit te stoten wordt duurder. De prijsstijging loopt op tot het tienvoudige. Medio september betalen de distributiebedrijven drie maal meer dan de verkoopprijs voor het aankopen van energie. De zomer is voorbij en de energiebedrijven verwachtte dat de prijzen zouden dalen. Ook de overheid dacht tijd te hebben om maatregelen te kunnen gaan treffen tegen de slechte marktwerking en de financiële problemen van de distributiebedrijven. De waarheid is echter anders. De gasprijzen blijven hoog, de import blijft maar beperkt mogelijk en ook de prijs van de emissierechten blijft op een hoog peil. Na september komt er nog een productie reductie bij. Van november 2000 tot mei 2001 was 35% van de productiecapaciteit (voornamelijk wegens onderhoud) niet beschikbaar. De inkoopprijs stijgt tot het niveau van $ 400 per Megawatt en de distributie prijzen blijven rond de $ 65 per megawatt. De distributiebedrijven lijden per dag $ 50 miljoen verlies. De regulators stellen een maximum inkoopprijs in van $ 250 per megawatt en zetten boetes van $ 100 per megawatt op het niet goed aanbieden van energie door de energieproducenten aan de PX. In januari 2001 willen de distributiebedrijven dat de staat de distributieprijzen vrijgeeft zodat deze met de kosten van de inkoop mee kunnen fluctueren. De staat aarzelt en de producenten willen niet meer hun stroom verkopen aan de bijna failliete distributeurs. In deze situatie rest de PX niets anders dan haar deuren te sluiten voor de “day aheadmarket”. Alleen State Emergency Orders en federal Court Orders dwingen producenten door te gaan met de productie van stroom. De staat grijpt op nog twee punten in. De staat koopt voor $ 8 mld stroom in ten behoeve van de utilities die zonder geld zitten. Tevens gaat de staat lange termijncontracten aan met producenten. Uiteindelijk mag ook de prijs voor consumenten met 40% omhoog. De vooruitzichten van het voorjaar 2001 zijn somber. De importen zijn laag, 1/3 van de interne productiecapaciteit is buiten werking. Energietekorten en “rolling blackouts” worden voorspeld. De marktverwachting van elektriciteitsprijzen loopt op naar $ 500 tot $700. Met dit in het vooruitzicht ontstaat er druk op de landelijke regering om maatregelen te nemen. De toezichthouder FERC reageert traag op de politieke druk maar komt op 26 maart met een prijsverzachtingsplan. Een belangrijk onderdeel hieruit is de verplichting aan alle producenten om alle produceerbare energie aan te bieden. Er worden ook maximumprijzen vastgesteld. Het gevolg van deze maatregelen zijn enorm. De prijzen dalen tot het niveau van mei 2000 en de prijzen van lange termijncontracten dalen nog verder dan dat niveau. De prijsverlaging wordt tevens gestimuleerd door drie andere omstandigheden: De algehele vraag naar energie in West-Amerika is laag door de milde zomer, De prijzen van gas dalen en de productiecapaciteit neemt toe door de ingebruikname van drie nieuwe centrales en minder oude centrales die buiten gebruik staan. Met normale prijzen en voldoende capaciteit is de crisis in juli 2001 weer over.

37

Bijlage: 2 Figuur 6: Restructuring USA

38

Bijlage: 3 Figuur 7: Netkaart Nederland

Netkaart.pdf

39