Big data en rechtshandhaving; hype of hoop? door: dr. R.L.N. Westra en dr. mr. G.J.C.M. Bakker
Over big data wordt veel gesproken en geschreven. Vaak in termen van hoogstaande verwachtingen en kansen om bestaande kennisproblemen op te lossen. Breken voor het strafrecht en de rechtshandhaving nu nieuwe tijden aan? In deze bijdrage gaan we hier dieper op in. Centraal staat de vraag: hype of hoop?
1. Inleiding De steeds verdergaande digitalisering van de samenleving heeft een grote invloed op onze kijk naar het gebruik van gegevens1 . Veel activiteiten gaan gepaard met het invoeren of verstrekken van gegevens in een geautomatiseerd systeem. Zo zijn de oude stand-alone kassa’s in winkels nu registratiesystemen van de persoonlijke en zakelijke consumptie geworden. Door koppeling aan persoonlijke en geografische gegevens kunnen financiële transacties leiden tot onder meer sociale en economische profielen en trendanalyses van veranderende consumptiepatronen. De discussie over privacy is in de loop van de tijd ook van kleur veranderd. Werd in de jaren ’80 en ’90 veelal in absolute termen gesproken over wat wel en niet mag2 , nu is de toon meer relatief en richtinggevend van aard3 . Daarbij wordt geen oordeel uitgesproken over wat goed en niet goed is: het feit dat er een kentering is opgetreden is op zich al relevant te signaleren. Tevens is het de vraag of de juridische normering start- of eindpunt is van de discussie of überhaupt normerend zal zijn. We komen hier op terug. Het aantal publicaties over thema big data heeft een enorme vogelvlucht genomen. Sommigen zien kansen, anderen benadrukken de risico’s. Pioniers als Mayer-Schönberger en Cukier beklemtonen dat de invloed van big data op het functioneren van de samenleving groot zal zijn. “A revolution that will transform how we live, work and think” is een treffende ondertitel van hun bestseller op dit terrein. Het gebruik van grote hoeveelheden gegevens maakt het mogelijk om zicht te krijgen op wat er feitelijk gebeurt en hierop in te spelen. De verwachtingen dat big data een positieve invloed zal hebben, zijn hoog gespannen (Portland). Immers, doordat we meer kunnen meten, weten we ook meer. Althans, dat is de gedachte achter dit optimisme. In dit artikel willen we een aanzet tot een framework neerzetten voor het bezien van big data, toegespitst op de rechtshandhaving. Daarmee beogen we een antwoord te (kunnen) geven op de vraag: is big data daadwerkelijk een hype of de basis voor hoop voor een betere handhaving, opsporing en toezicht?
2. Wat is “big data” Mayer-Schönberger en Cukier duiden met big data vooral op de ontwikkeling dat de groei en de omvang van de beschikbare gegevens zo groot is geworden, dat deze niet meer past in een computer4 . Doordat het geheugen van computers de hoeveelheid gegevens aankunnen, zijn andere of krachtiger analyse-instrumenten noodzakelijk. “big data refers to things one can do at a large scale that cannot be done at a smaller one, to extract new insighs or create new forms of value, in way that change markets,
1
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, iOverheid (nr. 86), 2011. Overkleeft-Verburg diss 3 Moerel, L., Werken met big data is lang niet altijd big mistake, FD, 20 januari 2015, p. 11; Kohnstamm, J., Grenzen aan verzamelhonger big data noodzakelijk, FD, 23 januari 2015, p. 11. 4 Mayer-Schönberger, V. en K. Cukier, Big Data, John Murray Publishers , 2013, p. 6. 2
1
organizations, the relationship between citizens and government, and more.” Pentland5 ziet als big data “de sinds kort alom tegenwoordige digitale data die nu beschikbaar zijn over alle aspecten van het menselijk leven.” Hij benadert dit begrip vanuit de sociale fysica om allerlei patronen in menselijke ervaringen te analyseren en hieruit trends en andere wetenswaardigheden te kunnen destilleren. De sociale fysica richt zich op het sociale leren als belangrijkste drijfveer achter gewoonten en normen. Met als uitgangspunt dat het sociale leren vooral geschiedt op basis van concrete ervaringen met het gedrag van anderen en informatie hierover. Deze rationele benadering sluit aan bij de door Steenhuis aangepaste benadering van Bentham m.b.t. het voorkomen van fraude en recidive6 . In deze WRRstudie wordt ingegaan op factoren die van invloed kunnen zijn om normschendingen te voorkomen. Er wordt een viertal onderscheiden: de zekerheid dat er een (strafrechtelijke) interventie plaats zal vinden na een normschending, de snelheid van deze interventie, de strengheid (sanctie) en het rechtsgehalte van de interventie. Deze conceptuele benadering komt van voor het “big data-tijdperk”. De huidige informatiepositie van politie en bijzondere opsporingsdiensten (BOD’en), Openbaar Ministerie en rechtspraak is van dien aard, dat veel gegevens in digitaal beschikbaar zijn. We zullen zien dat dit nog niet betekent dat we – met een druk op de knop- op basis van een snelle analyse van deze gegevens kunnen vaststellen welke relaties en trends er zijn. Het samenbrengen van veel gegevens heeft nog niet tot gevolg dat inzicht in deze gegevens is ontstaan. In het Digiprogramma 2015 van de Digicommissaris 7 staat: “Niet alleen de techniek verandert gestaag, ook de rol van informatie wijzigt. I nformatie heeft, maatschappelijk gezien, een cruciale rol. Informatie delen wordt steeds vanzelfsprek ender. Het k arak ter van informatieoverdracht verandert: informatie gaat steeds goedk oper en sneller de wereld rond, de selectiviteit in gerichtheid van informatie neemt af (iedereen k an en mag alles vinden en publiceert dit ook op het internet en via open data), terwijl de mogelijk heden om tot maatwerk te k omen en zelfs zak en te voorspellen door het slim combineren van gegevens steeds verder toenemen (big data). Dit begint alle facetten van de samenleving te veranderen en te beïnvloeden, er ontstaat een informatiesamenleving!”
Big data wordt in het Digiprogramma als volgt gedefinieerd8 : “Big Data is de enorme toename van mogelijk heden om data te genereren, delen, combineren en analyseren, dit leidt wellicht tot nieuwe inzichten en een nieuwe manier van redeneren. Kan grote k ansen bieden voor zowel de beleidsontwik k eling als de uitvoering (dienstverlening) van de overheid, echter vraagt ook om aandacht met name op het gebied van privacy. Deze ontwik k eling heeft impact op het geheel van overheidsgegevens inclusief het stelsel van basisregistraties.”
Dat de verwachtingen hoog gespannen zijn, blijkt niet alleen uit dit Digiprogramma, maar ook uit vele andere publicaties. In de kern maakt Big data dat de overheid, bedrijven en burgers beter, sneller en meer toegesneden op de behoefte kunnen zijn geïnformeerd ten einde hun plaats en rol in die samenleving, naar eigen inzichten, adequater te kunnen vervullen. De perceptie van de beoogde resultaten is optimistisch. Te denken valt aan9 : - betere kwaliteit (van informatievoorziening); - slimmer worden (door juiste informatie); - effectievere samenwerking (gezamenlijk belang bij informatie); - betere taakvervulling als overheid (door gezamenlijke informatiepositie); - burgers worden bron van kennis en informatie (door toegankelijkheid en open data); - vertrouwen van de burger wordt groter (door transparantie); - versterkt denken in en werken met scenario’s (inzicht door betere samenhang informatie); - betere prioritering door beter overzicht (betere keuzes door overzicht). 5
Pentland, A., Sociale Big Data, Opkomst van de data-gedreven samenleving, Maven Publishing, 2014, p. 25. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Doelmatigheid van rechtsvervolging (nr. W35), 1988. 7 Digicommissaris H.B. Eenhoorn, Digiprogramma 2015, januari 2015, p. 8. 8 Idem, p. 25. 9 Big data in de praktijk, GOV, nr. 7, najaar 2014. 6
2
Big data leidt in deze opvattingen niet tot Orwelliaanse beelden van een almachtige en alwetende heerser, “big brother” 10 , maar juist tot een overheid, die zich bewust is van haar plaats en rol in de samenleving en er juist voor zorgt dat met de benodigde transparantie en informatieverstrekking burgers en bedrijven optimaal worden geïnformeerd. Wat onder “optimaal” wordt verstaan, is tot op zekere hoogte normatief. Dit geconstateerd en gezegd hebbende, laten we dit punt verder buiten beschouwing. Belangrijk is vast te stellen dat de verwachting van big data in het openbaar bestuur hooggespannen zijn. Het feit dat de Minister President de Ministeriële Commissie Digitale Overheid leidt, onderstreept het belang dat de regering hecht aan het bestuurlijk draagvlak onder de voorgestelde ontwikkelingen11 . Deze ministeriële commissie is weer de opdrachtgever van de Digicommissaris. Deze poneert een heldere verwachting voor de overheid door de digitalisering: de “homo digitalis neemt macht en invloed van de overheid over” 12 . Hij licht dit in zijn aanvaardingsrede in 2014 toe. Hieruit zijn twee interessante citaten gehaald om een beeld te krijgen van het referentiekader van de Digicommissaris: “Nederland is in de informatie- en communicatietechnologie ver ontwik k eld. En als de inspanningen om tot een excellent werk ende generiek e digitale infrastructuur te k omen zal slagen (en waarom niet?), dan zal nagenoeg alle, niet privacy-gevoelige, informatie k unnen worden gedeeld. Anders dan nu nog vaak het geval is waar informatie wordt afgeschermd en het oude adagium, dat k ennis macht is nog opgeld doet.” (..) “Het is duidelijk dat alle mogelijk heden tot interventie voor de burger moeten passen in de representatieve democratie; dat is steeds het uitgangspunt. Maar waarom zouden betrok k en en slimme inwoners niet meer ruimte gegund worden. Is dit het moment om daar vóór te pleiten.”
Hiermee wordt ingespeeld op het advies van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob)13 om de ontwikkeling naar een vitale samenleving te versterken. Een samenleving, die gekenmerkt wordt door betrokkenheid en eigen initiatieven van burgers en bedrijven. Om dat te kunnen doen, is het gemakkelijk kunnen beschikken over bepaalde informatie essentieel. De digitale toegankelijkheid wordt dan vaak als de ideale oplossing gezien. Deze eRealiteit, zoals door de WRR14 in 2011 is geïntroduceerd, vraagt om het opnieuw doordenken en uitkristalliseren van rollen en structuren in de samenleving. De iOverheid zal niet meer herkenbaar zijn aan de klassieke kantoorgebouwen en eigen unieke, informatieproducten (documenten), maar meer als een virtueel loket met informatieproducten, die zijn opgebouwd uit informatie-elementen van verschillende dienstonderdelen en geïntegreerd tot één geheel.
3. Big data en rechtshandhaving Het is te complex om het vraagstuk van big data voor de gehele overheid te beschouwen. Voor de rechtshandhaving is dit al lastig genoeg. Eerder 15 is benadrukt dat het belangrijk is om bij het big datavraagstuk te onderkennen dat het niet alleen gaat om de hoeveelheid gegevens, dat beschikbaar is, maar ook de snelheid van de gegevenstoename en de diversiteit van de gegevens. Daarmee duidt big data op een ontwikkeling die meer is dan een “gewone” toename van de hoeveelheid data. Van Thijn en Cardoso Ribeiro16 spreken van een tijd met een steeds groter wordende informatieparadox: we beschikken over al maar meer gegevens en toch we hebben het gevoel dat we 10
George Orwell, 1984, Secker and Warburg, 1949. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Brief aan Tweede Kamer m.b.t. instelling Nationaal Commissaris Digitale Overheid, 28 mei 2014. 12 Eenhoorn, H.B., Ruimte en macht, bezien in een veranderende democratie (aanvaardingsrede), RU Groningen, 22 oktober 2014. 13 Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen, Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt én samenleving, december 2012. 14 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, iOverheid (nr. 86), 2011. 15 BISC nr. 4 16 Thijn, E. van en T. Cardoso Ribeiro, Informatieparadox, Boom Lemma, 2004. 11
3
minder weten. Eerder sprak Idenburg17 over Informatie-overlast. Hebben deze auteurs de mogelijkheden van ontwikkelingen als big data over het hoofd gezien en niet kunnen doorgronden? Bij nader inzien lijkt dat niet zo te zijn. Het optimisme over de kansen met big data worden door de auteurs vooral gezien in termen van het kunnen voorspellen van gebeurtenissen op basis van een meer gegevens over soortgelijke gebeurtenissen terwijl Van Thijn cs en Idenburg denken in termen van de onbeheersbaarheid om causale verwerkingen van de hoeveelheid gegevens te kunnen laten plaatsvinden. Dit onderscheid is uiterst relevant om de beide benaderingen op hun waarde te kunnen schatten. Pentland veronderstelt ook dat juist door de omvang van de data de waarschijnlijkheid van het optreden van bepaalde gebeurtenissen zo groot wordt, dat deze inzichten sneller beschikbaar komen dan analyses, die zijn gebaseerd op causale methoden en technieken. Wat betekent dit voor het optreden van de overheid m.b.t. de rechtshandhaving? In het licht van de vraagstelling van deze bijdrage is het goed om dit verder uit te diepen. Daartoe hanteren we de invalshoek van de rationaliteiten om big data nader te belichten. Invalshoek: rationaliteiten Een sterk onderschat aspect is de betekenis van gegevens. En dan de betekenis vanuit de context, zoals die is bedoeld. Een gegeven kan vanuit de verschillende contexten een andere betekenis hebben. Om dit helder te duiden, grijpen we terug op de rationaliteiten18 ofwel wetenschappelijke disciplines als referentiekader, waarbinnen gegevens een betekenis krijgen. Zo kan een gebeurtenis of begrip in de werkelijkheid vanuit de juridische rationaliteit anders worden begrepen dan bijvoorbeeld vanuit de economische en politieke rationaliteit. Elke rationaliteit heeft een eigen gesloten stelsel van methoden en normeringen. De juridische rationaliteit legt de nadruk op kernwaarden als rechtvaardigheid, rechtszekerheid en rechtseenheid. De economische rationaliteit legt daarentegen de nadruk op vraagstukken als efficiëntie en effectiviteit terwijl de politieke rationaliteit juist weer de focus heeft op machtsverhoudingen, afhankelijkheden en beïnvloedingen. Dit kan, zoals Bakker19 beschrijft, ook zijn gerelateerd aan het onderscheid tussen tactisch, operationeel en strategisch niveau. In een WRR-studie20 naar een transparante rechtspraak is geïllustreerd hoe de rechtspraak, weliswaar uitgaande van de waarborgen van de juridische rationaliteit, direct via de sturing conform de economische rationaliteit uiteindelijk wordt beïnvloed vanuit doelstellingen en discussies, die hun oorsprong kennen in de politieke rationaliteit. De zorg dat de rechtspraak dreigt te worden gestuurd, zonder dat men zich hier tegen te weer stelt, komt voort uit de vooronderstelling dat de dialoog over de rechtspraak plaatsvindt binnen het domein van de juridische rationaliteit. De werkelijkheid is anders: de relevante omgeving denkt in termen van de economische en politieke rationaliteit. Met alle gevolgen van dien: de effecten van de introductie van het profijtbeginsel ten einde een grote bezuiniging te onderbouwen21 . Dit uitstapje is gemaakt om te benadrukken dat de betekenis van gegevens essentieel is om de gegevens te gebruiken. Dit klinkt logisch. Een jurist begrijpt met een enkel woord van een andere jurist wat hij bedoelt. Het valt niet uit te sluiten dat een econoom, vanuit zijn referentiekader van de economische rationaliteit, het begrip anders zal begrijpen en gebruiken. Wanneer we dit doordenken naar big data, dan zijn enkele kanttekeningen te formuleren: - hoe kan de “validiteit van betekenis” worden geborgd? Dus dat de betekenis van het gebruik van de data in “big data” exact overeenkomt met de betekenis van degene, die de gegevens heeft ingebracht. Ter illustratie: voor persoon A heeft begrip X, dat hij toevoegt aan de “big data”, dezelfde betekenis als persoon B verwacht.
17
Idenburg, Ph.A., Informatie-overlast, VUGA, 1985. Westra, R.L.N., Fiscale fraudebestrijding; grenzen aan sturing, Pantheon Publishing, 2006. 19 Bakker, G.J.C.M., Post-Van Traa, Boom Lemma, 2014. 20 Westra, R.L.N., Transparantie: sturen en ges tuurd worden, in: WRR-Verkenning Speelruimte voor transparantere rechtspraak, Amsterdam University Press, 2013. 21 Westra, R.L.N., De rechtspraak in nieuw vaarwater (2), Trema, april 2011. 18
4
-
hoe kan “de eenheid van de betekenis” worden gecreëerd? Dus dat de betekenis van de data voor iedereen herkenbaar is zodat dezelfde soorten data worden ingebracht. Ter illustratie: persoon A en persoon B brengen beide begrip X onder dezelfde noemer in “big data”.
Kernprobleem ICT, en dus “big data” Deze twee kanttekeningen lijken erg theoretisch, technisch en ver van de werkelijkheid te staan. Helaas, dit is vaak juist de kern van de problemen met ICT-systemen. Doordat er geen eenduidigheid is over de gegevensdefinities, kunnen “misverstanden” in het systeem worden “gebakken”. Daarmee kan de komst van ICT de betekenis van gegevens in de systemen (“big data”) en het gebruik ervan beïnvloeden. De validiteit van de betekenis kan door de vertaling naar de ICT en het gebruik uit de ICT onder druk komen te staan. Dit probleem is na realisatie van de ICT bijzonder lastig te achterhalen en vervolgens niet eenvoudig om zonder al te ingrijpende consequenties te repareren. De Algemene Rekenkamer22 en de Parlementaire Commissie ICT23 laten ernstige zorgen over ICTprojecten van de overheid zien. Het is bijzonder te merken dat de validiteit en eenheid van de betekenis van gegevens niet of nauwelijks aan de orde komen. Het gaat vooral om organisatorische en bestuurlijke problemen en dilemma’s (rol CIO, wel/geen business cases, hoogte kosten, haalbaarheid etc.). Dit fundamentele vraagstuk is een kernprobleem voor de ICT. Zo lang dit niet wordt onderkend, zullen nog steeds nieuw in gang te zetten en in ontwikkeling zijnde ICT-projecten risico’s lopen. Wat betekent dit voor het gebruik van “big data”? Het is nog belangrijker om bewust te zijn van deze risico’s. Big data gaat uit van het toegankelijk worden van grote hoeveelheden gegevensbestanden zonder dat op voorhand getoetst is wat de kwaliteit is van deze gegevensbestanden alsmede of door de koppeling wel de validiteit van de gegevens wordt geborgd. Ervan uitgaande dat degene, die de gegevens wil gebruiken, ook de behoefte heeft om precies te weten wat de betreffende gegevens inhouden. Degene, die de gegevens heeft ingebracht, heeft over het algemeen geen grip op de wijze waarop de gegevens –in de ‘big data”-setting- door anderen wordt gebruikt. Dit brengt ons tot een aanvullende kanttekening: - indien een begrip in “big data” moet worden gebracht dan wel gebruikt moet worden door gebruikers met een ander referentiekader (rationaliteit), hoe kan dan de “vertaling van de betekenis betrouwbaar” plaatsvinden? Dus dat de betekenis van het specifieke gegeven niet gaat verschuiven? Ter illustratie: persoon A wil begrip X in een informatiesysteem brengen. Hoe vertaalt de systeembouwer dit begrip naar de ICT, dat de betekenis van het begrip gelijk blijft. Dan wel, hoe kan gebruiker C, die vanuit een andere referentiekader denkt, begrip X goed interpreteren (vertalen), zodat de informatie goed overkomt. Vanuit de economische rationaliteit zal worden gewezen op het belang van formalisering, uniformiteit en standaardisatie. Op zich is dit juist, mits het -bewust en ook met het oog op het gebruik van “big data”- geschiedt vanuit de rationaliteit, dat het betreffende begrip inhoud heeft gegeven. Wanneer we over “big data” spreken is het cruciaal te beseffen vanuit welke rationaliteit de “big data” is opgebouwd en hoe hiermee wordt omgegaan. Pas dan kunnen we iets zeggen over de kwaliteit van “big data” en de meerwaarde van de gegevens voor het oplossen van vraagstukken van de rechtshandhaving. We constateren twee fundamentele, aan elkaar gerelateerde noties m.b.t. “big data”: - let op de validiteit van de betekenis van gegevens en borg dit ook; - let op de rationaliteit van waaruit de ingebrachte gegevens betekenis hebben gekregen en let hierop bij het gebruik.
22
Algemene Rekenkamer, Aanpak van ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, 2013 (Tweede Kamer 33 584, nr. 1). 23 Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid, Tweede Kamer 2014-2015, 33 326 nr. 5.
5
Deze noties zijn cruciaal om iets te kunnen zeggen over de kwaliteit van de gegevens binnen (de onderdelen van) “big data”. Het is risicovol vooral oog te hebben voor de hoeveelheid gegevens en minder voor de kwaliteit van de gegevenshuishouding.
4. Rechtshandhaving en “big data”
Na de –meer fundamentele- noties uit de voorgaande paragraaf is het goed om te bezien wat “big data” kan betekenen voor de rechtshandhaving. De eerder genoemde informatieparadox kan zich ook bij de rechtshandhaving levensgroot voordoen. De rechtspraak vraagt om een “wettig en overtuigend bewijs”. Dat vraagt om een minimale mate van causaliteit in de bewijsvoering. Dit spoort niet geheel met de waarschijnlijkheidsbenadering van “big data”. Dus het verlaten op “big data” zal niet de oplossing zijn. De meerwaarde van “big data” voor de rechtshandhaving zit onder meer in de volgende punten: - het digitaal toegankelijk maken van informatie, dat voorheen door de fysieke aard (papier) of (geografische) afstand minder gemakkelijk beschikbaar was; - het in korte tijd veel informatie van een grote diversiteit kunnen analyseren; - het ondersteunen van de causale verbanden met waarschijnlijkheidsrelaties op basis van “big data”. Niet ter vervanging van de causale relatie, maar ter ondersteuning hiervan. - het plaatsonafhankelijk kunnen werken met grote hoeveelheden gegevens. Naast de meerwaarde is het grootste risico in het gebruik van “big data” gelegen in twijfels over de validiteit van de betekenis van de gebruikte gegevens. Vandaar dat het belangrijk is om bij het gebruik ervan eerst een oordeel te geven over de kwaliteit. Uitgaande van de gedachte dat “big data” het gebruik van gegevens van buiten de eigen organisatie en de ketenorganisaties voor de rechtshandhaving betreft, biedt dit gebruik een aantal interessante kansen, voor binnen en buiten de keten. We bespreken hier indicatief enkele kansen. 4.1. Kansen in de keten Het gebruik van “big data” biedt voor de keten diverse mogelijkheden: a. verhogen effectiviteit inzet onderzoekscapaciteit - binnen de keten kan bij grote multidisciplinaire onderzoeken worden afgesproken om het onderzoeken van “big data” op relevant informatie bij één van de organisaties wordt belegd. De anderen kunnen van de bevindingen gebruik maken en, waar nodig, aanvullende onderzoeksvragen stellen; b. eenheid van betekenis – door een gecoördineerde aanpak en heldere afspraken vooraf, kunnen misverstanden over de betekenis in de keten worden voorkomen. Dat komt de kwaliteit van het onderzoeksmateriaal ten goede; c. verhogen creativiteit – juist de toegankelijkheid van een veel grotere hoeveelheid gegevens kan de betrokkenen ook inspireren om breder te denken, inzichten en ervaringen van andere organisaties (al dan niet in het buitenland) te raadplegen, andersoortige bronnen bij het onderzoek te betrekken etc.; d. kennisopbouw – door ervaring op te doen met het gebruik van “big data” kan binnen de keten kennis worden opgebouwd over de relevantie en kwaliteit van de gebruikte gegevens en vindplaatsen (onderdelen van “big data”). Deze gezamenlijke kennispositie kan de aanpak van volgende onderzoeken vergemakkelijken. Tevens versterkt het de gedachte van een gezamenlijke kennispositie (als keten) in het algemeen. Vanuit maatschappelijk en politiek oogpunt niet een onbelangrijk punt; e. versterken beleid en uitvoering – volgens de traditionele beleidstheorie 24 volgt na de beleidsvorming de uitvoering. Termen als synoptische en incrementele beleidsontwikkeling komen dan aan de orde. De komst van “big data” zal per definitie leiden tot een iteratief proces. Juist “big data” maakt het mogelijk om alert te reageren op nieuwe gegevens en daarop gebaseerde inzichten over mogelijk nieuwe ontwikkelingen.
24
Hoogerwerf, A. en M. Herweijer, Overheidsbeleid, Kluwer, 2008.
6
f. betere prioritering – in het verlengde van het voorgaande punt: door een beter overzicht van de gegevens, is het mogelijk gemaakte prioriteringen eerder en tijdiger te actualiseren op basis van nieuwe inzichten. Deze kansen zijn natuurlijk niet alleen voor organisaties in de rechtshandhaving relevant. Ook voor andere ketens is het zinvol om te bezien of deze en mogelijk andere kansen een (grote) meerwaarde voor het functioneren kunnen hebben. 4.2. Kansen voor buiten de keten Het intrigerende van de huidige informatiemaatschappij is het steeds meer digitaal toegankelijk maken van gegevens. En wel volgens technische standaarden, dat (technische) koppelingen mogelijk zijn. De burger verwacht een toenemende transparantie van organisaties, en zeker van het openbaar bestuur. Voor de organisaties die werkzaam zijn voor de rechtshandhaving zal deze druk op transparantie in eerste instantie leiden tot meer transparantie van de eigen organisatie, maar in tweede instantie ook op het meer transparant maken van “de keten” dan wel van “de rechtshandhaving”. De burger ziet wel verschillende organisaties, maar ervaart dit als onderdelen van “de overheid”, een gefragmenteerde overheid. Problemen in de keten accepteert de burger steeds minder. Zeker als deze voortkomen uit samenwerkingsproblemen binnen de keten. Een gezamenlijke kennispositie kan een interne werking voor de keten hebben, maar ook een meerwaarde voor buiten de keten. Juist het besef van de meerwaarde van een versterkte keten, kan ertoe leiden om ook gezamenlijk kennis en informatie naar buiten te brengen (met inachtneming van de wettelijke mogelijkheden). De vooronderstelling wordt geponeerd dat “big data” leidt tot versterking van de beeldvorming van de keten doordat er een belang ontstaat om meer de eigen gezamenlijke (openbare) kennispositie te tonen als onderdeel van de “big data”. Dit belang is drieledig: - versterking van het profiel van een effectief functionerende overheid (m.b.t. de legitimiteit); - laten zien dat de validiteit en eenheid van de betekenis van de gegevens binnen de keten is geborgd; - inspelen op het risicobesef bij calculerende criminelen (zie Steenhuis/Bentham). Het idee van de iOverheid zal ook op de rechtshandhaving van toepassing zijn. De druk op de rechtshandhaving om meer gebruik te maken van “big data” zal groot zijn, hetgeen zeker een grote impact zal hebben op de organisatie van de rechtshandhaving. De transparantie op het gegevensgebruik zal leiden tot een meer hybride wijze van organiseren. Het “verschuilen” achter organisatiegrenzen zal, indachtige de lessen uit dit WRR-rapport25 , minder snel door de maatschappij en politiek worden geaccepteerd.
5. Big data en een slimme overheid In deze bijdrage zijn we dieper ingegaan op de relatie tussen rechtshandhaving en “big data”. Daarbij hebben we de relatie van beide kanten bekeken. Het is duidelijk dat het adequaat gebruik maken van gegevens uit “big data” en het leveren van een bijdrage hieraan niet zonder slag of stoot zal gaan. Belangrijk is het besef vanuit welke rationaliteit de data betekenis is gegeven en wat dit betekent voor het gebruik ervan. Indachtig dit besef zijn er interessante kansen voor het gebruik van “big data”. Deze kansen zijn er voor de keten zelf als voor de positionering als keten t.o.v. de samenleving en de relevante omgeving. Gezien de voortgaande digitalisering en de ontwikkeling van andere, nieuwe organisatieconcepten over het openbaar bestuur, zullen de organisaties voor de rechtshandhaving en toezicht hier alert en tijdig moeten inspelen. Een integrale benadering van de informatie- en kennispositie! Met deze bijdrage is beoogd enkele richtinggevende gedachten mee te geven. Dat vraagt om initiatieven te nemen en bewust stap voor stap de toekomst met “big data” tegemoet te treden. Denk niet aan het willen realiseren van “het ultieme systeem”, maar ga experimenteren, leer hier van en bouw gestaag –binnen de kaders van de validiteit en eenheid van betekenis- aan deze nieuwe 25
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, iOverheid (nr. 86), 2011.
7
werkelijkheid. Dan wordt “big data” een hoopvol perspectief. Rechtshandhaving door een slimme overheid.
8
