Bezuinigingslessen uit andere gemeenten Onderzoek voor de rekenkamer van de gemeente Baarn
12 november 2010 BMC projectteam Elma van de Mortel (projectleider) Bart Remmen Winnie Valkhoff
1
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave 1 Inleiding 2 Projectopzet en rolverdeling 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
Bepaal de invalshoek: gaat het om een productanalyse, kerntakendiscussie of scenario’s? Bepaal de richting: van producten naar visie of omgekeerd? Bepaal of het om de ‘wat’ vraag gaat, om de ‘hoe’ vraag of beide Bepaal of het gaat om een financieel traject of ook om een organisatietraject? Bepaal de rol van de raad Bepaal of en hoe maatschappelijke instellingen worden betrokken bij bezuinigingen
3 Projectuitvoering en rolinvulling raad en college 3.1 3.2 3.3
Zorg voor duidelijke regievoering Rolverdeling raad en college Implementatie: houdt de uitgangspunten vast
4 Communicatie met maatschappelijke organisaties 4.1
4.2
Voorbeelden van mogelijke rollen van maatschappelijke organisaties: meebrainstormen, meedenken over consequenties, meedenken over oplossingen Aandachtspunten
5 Tot slot
2
1. Inleiding De rekenkamer van de gemeente Baarn heeft besloten tot een procesevaluatie van het bezuinigingsproject ‘Keuzes maken’ dat liep van 2002 tot en met 2007. Het doel van deze evaluatie is te leren van dit project met het oog op de toekomstige bezuinigingsprocessen. BMC is gevraagd onderzoek te doen naar bezuinigingslessen uit andere gemeenten. Dit met als doel valkuilen en tips te bieden voor toekomstige bezuinigingstrajecten in Baarn. Dit rapport hebben we opgebouwd aan de hand van de door de rekenkamer van de gemeente Baarn gebruikte drie elementen uit het proces: • de projectopzet en rolverdeling • de projectuitvoering en rolinvulling van raad en college • de communicatie met maatschappelijke organisaties en inwoners Bij het laatste element beperken we ons in dit rapport tot maatschappelijke organisaties, conform onze afspraak met de rekenkamer. Het normenkader van de rekenkamer van de gemeente Baarn heeft veel verwantschap met de door ons gehanteerde indeling van bezuinigingstrajecten, maar kent ook enkele verschillen. In ons rapport hebben we de opbouw van de rekenkamer gevolgd. Per element uit het toetsingskader van de rekenkamer geven we aan hoe we zijn omgegaan met de normen. Vervolgens geven we per element c.q. per paragraaf valkuilen en tips aan. Deze valkuilen en tips zijn gebaseerd op de bezuinigingstrajecten die we in het afgelopen decennium, maar met name in de periode 2009 – 2010 hebben gedaan. In deze laatste periode gaat het om dertigtal trajecten. Onder andere de ervaringen met die trajecten hebben ook geleid tot de publicatie “Van bezuinigen tot strategische heroriëntatie; een discussieboek”, dat we zomer 2010 samen met de VNG hebben gemaakt. Na de valkuilen en tips geven we zo kort mogelijk feitelijke beschrijvingen en ervaringen van de gemeenten die in het onderzoek zijn betrokken. De ervaringen hebben we veelal verwoord in de vorm van citaten. De citaten komen uit de BMC- publicatie “Ervaringen met ombuigen en bezuinigen” uit 2006, uit gesprekken met projectleiders van BMC over trajecten uit 2009 en 2010 en recent gehouden interviews. We hebben gekozen voor een afwisseling van oude en nieuwe trajecten. De nieuwe trajecten zijn actueel en daarom leerzaam. Ze zijn echter in een beginfase. Om ook een beeld te kunnen geven van de latere fasen van trajecten hebben we ook nadrukkelijk gekeken naar oudere (afgeronde) trajecten. De tekstopbouw is per paragraaf verschillend; deze is afhankelijk van wat ons de duidelijkste vertellijn leek voor de desbetreffende fase.
3
2. Projectopzet en rolverdeling De rekenkamer van de gemeente Baarn heeft rond de projectopzet en rolverdeling twee normen geformuleerd. Kort samengevat zijn de normen dat er een projectplan moet zijn en dat helder dient te zijn waar de mogelijke ombuigingsmaatregelen aan worden getoetst. Deze normen hebben wij vertaald in een valkuil en tip voor het voorbereiden van trajecten: wat moet vooraf worden bepaald, zodat een bezuinigingstraject goed kan verlopen? Vaak klinkt dit eenvoudig, maar dat is het niet. Er zijn namelijk bezuinigingstrajecten in diverse soorten en maten, die bovendien niet los gezien kunnen worden van andere ontwikkelingen en trajecten. Ook welke rol de raad en het college nemen, kan divers zijn. Valkuil 1 Niet of onvoldoende uitspreken of uitwerken van het bezuinigingstraject. Het gaat dan om procedure, rollen en beoogde output. Tip 1 Neem voldoende tijd voor de voorbereiding, dat wil zeggen: 1a) Bepaal het soort bezuinigingstraject; gaat het om producten, kerntaken, scenario’s, of om alle niveaus? Het kan ook helpen aan te geven wat voor soort traject het niet is. 1b) Bepaal bij grotere trajecten de richting: van producten naar visie of omgekeerd? 1c) Bepaal of het traject gericht is op minder doen en/of om de wijze van uitvoeren. 1d) Bepaal of het traject financieel-technisch is, of de interne organisatie en de samenwerking met andere gemeenten wordt meegenomen of juist niet. 1e) Bepaal de rollen van het college en de raad; wanneer is het college aan zet? Wanneer is de raad aan zet? Haal daarbij inzicht verwerven en beslissen goed uit elkaar. 1f) Bepaal of en hoe de maatschappelijke instellingen worden betrokken. Doe dit op hoofdlijnen en niet tot in details. Er kunnen zich ontwikkelingen voordoen die moeten worden besproken zodra ze relevant zijn; een open proces is hiervoor nodig. In deze paragraaf geven we zes keuzen – parallel aan de tip 1a tot en met 1f waarvan wij aanbevelen ze vooraf in overweging te nemen bij bezuinigingstrajecten. De mogelijkheden of moeilijkheden hierbij illustreren we met ervaringen. 2.1 Bepaal de invalshoek: gaat het om een productanalyse, kerntakendiscussie of scenario’s? Bezuinigingstrajecten kunnen op een aantal manieren worden ingezet; in figuur 1 geven we deze manieren weer. Grofweg zijn de opties: producten doorlichten (veelal een paar honderd), een takendiscussie of analyse van beleidsvelden (vaak circa 25) of een visietraject (gedacht kan worden aan 3 à 4
4 scenario’s). Het is belangrijk te bepalen op welk niveau het traject wordt ingestoken. “In een middelgrote gemeente in het Westen bleek pas bij de conceptrapportage dat er grote verdeeldheid was binnen het college en binnen het ambtenarenapparaat en tussen college en ambtenarenapparaat. Er waren verschillende verwachtingen over of het traject moest leiden tot afboeken van producten waardoor de begroting voor het komend jaar sluitend werd, of dat er naar de belangrijkste taken van de afdelingen gekeken moest worden, gericht op de meerjarenraming of dat er toch scenario’s nodig waren om zodoende de visie 2030 aan te kunnen scherpen. Doordat er geen projectplan was en er geen bijeenkomsten waren waarin college, ambtelijke top en projectleider met elkaar overleg hadden lagen de verschillen in verwachtingen pas op tafel bij de conceptrapportage. Het traject was daar volledig op vastgelopen.” Elma van de Mortel, senioradviseur BMC, 2010
Figuur 1 Soorten bezuinigingstrajecten
visietrajecten
visie programmaÕ s
takendiscussie
beleidsvelden functies
producten doorlichten
producten deelproducten
2.2 Bepaal de richting: van producten naar visie of omgekeerd? Bij grote bezuinigingsoperaties worden veelal meerdere stappen doorlopen. Veel gemeenten beginnen met een productdoorlichting, maar komen gaandeweg bij steeds meer strategische vragen uit. Begonnen wordt dan om per product vragen te stellen als: Betreft het een wettelijke taak of niet? Worden de begrote middelen ook daadwerkelijk ieder jaar uitgegeven? Zijn de ramingen goed onderbouwd? Wat gebeurt er als het budget met de helft wordt verminderd? Op basis hiervan kan worden besloten tot bezuinigingen, maar vaak leidt het ook tot ingewikkeldere vragen als: Welke producten gaan we schrappen? Welke producten zijn voor ons het meest belangrijk? Hoe gaan we selecteren? Wat gaan we uitbesteden? Wat gaan we samen doen met andere gemeenten? Dit soort vragen leiden op hun beurt weer tot vragen als: Waar staan we als gemeente voor? Wat zijn onze kerntaken? Wat is ons
5
gewenste imago? Wat is minder belangrijk voor ons? Dit geven we in figuur 1 weer door de pijl van producten doorlichten naar takendiscussie naar visie. Het omgekeerde is ook mogelijk, namelijk door bij de visie te beginnen: Wat voor gemeente zijn we? En dit door te vertalen naar vragen als: Als we een verzorgende gemeente zijn, wat zijn dan onze doelgroepen? Wat gaan we daarvoor doen? Wat doen anderen voor hen? Of: als we een sportgemeente zijn, wat betekent dat voor onderwijs? Wat betekent het voor kunst en cultuur? Staan die in het teken van sport? Of doen we die taken minder? Uiteindelijk zal ook een traject dat begint op het niveau van een visie moeten leiden tot bezuinigingen die worden ingeboekt op producten. Het traject doorlopen van producten naar visie heeft als voordeel dat de discussie groeit. Producten zijn concreter; daar kan iedereen zich wat bij voorstellen. Van daaruit kunnen de meer strategische vragen worden gesteld: Als we enkele sportaccommodaties sluiten, wat betekent dat voor het totaal aantal sportfaciliteiten? Kunnen we ze overdragen aan verenigingen? Kunnen burgers meer bijdragen? Kunnen we samenwerken met de buurgemeenten? Het nadeel van trajecten waarin de discussie wordt gevoerd op productniveau is dat ze zonder strategische discussie niet tot grote bezuinigingen leiden. “In Arcen en Velden bleek structureel geld tekort, na een jaar van kaasschaven, stelposten verwijderen om de begroting sluitend te krijgen volgde een jaar met een strategisch visietraject, maar de raad wilde geen keuzes maken, waardoor de begroting niet sloot en de gemeente onder preventief toezicht kwam te staan. Toen is een andere wezenlijke discussie ontstaan. We zijn gaan nadenken over de toekomst van deze kleine gemeente, die onder grote financiële druk staat en kwetsbaar is bij uitval. De intentie is er nu wel om als zelfstandige gemeente door te gaan, met een zogenaamde ‘regievoerende organisatie’. Dat betekent dat we een aantal taken de deur uit hebben gedaan en nu bij buurtgemeenten inkopen. Je voelt dat de discussie over zelfstandig blijven of samengaan in de lucht blijft hangen” R.H.T. Krijnen, gemeentesecretaris van Arcen en Velden, 2006 Het traject doorlopen van visie naar producten heeft als voordeel dat fundamentele discussies meteen op tafel liggen. Door deze discussies goed te voeren kunnen belangrijke beslissingen worden genomen, zoals: Gaan we van een groeigemeente naar een beheergemeente? Stoppen we met de ontwikkeling van bedrijventerreinen? Gaan we over naar ‘het nieuwe werken?’ Het nadeel van deze volgorde is dat visietrajecten soms blijven hangen in ‘abstracties’; wij zijn een ‘groene gemeente, waar het prettig wonen is’. Als die niet nader worden ingevuld leidt dit niet tot beslissingen over bezuinigen, maar blijft het vaak bij grote stelposten. “In Voorschoten hebben we het takenpakket tegen het licht gehouden, door als uitgangspunt de vraag te nemen wat voor een gemeente we willen zijn. Wat is Voorschoten? Welke faciliteiten willen we onze burgers per se aanbieden en welke faciliteiten niet meer of op een andere manier? Door 6
eigenheid als vertrekpunt te nemen, creëer je tegelijkertijd een draagvlak bij de bevolking.” Mevrouw W.M. Verver-Aartsen, burgemeester Voorschoten, 2006
2.3 Bepaal of het om de ‘wat’ vraag gaat, om de ‘hoe’ vraag of beide Bezuinigen roept uiteraard de associatie op met ‘minder uitgeven’ en dus met ‘niet meer doen’, schrappen en dergelijke; het gaat dan om de ‘wat’ vraag. Het is ook mogelijk te kijken naar andere manieren van taken uitvoeren; te kijken naar de ‘hoe’ vraag. Het gaat dan om ‘anders doen’, bijvoorbeeld door processen te stroomlijnen of synergie bij beleidsonderwerpen te zoeken. Het is ook mogelijk proberen meer met maatschappelijke instellingen of burgers samen te werken, als ook met andere gemeenten. Tot slot is het ook een optie te bezien of de verdienmogelijkheden vergroot kunnen worden. Zeker bij wettelijke taken is kijken naar de ‘hoe’ vraag van belang: de taak moet immers gebeuren, maar als het goedkoper kan, zou het zonde zijn dit niet mee te wegen. Deze overwegingen zijn relevant voor trajecten op productniveau, takenniveau en visieniveau. Grofweg zijn per product, taak of gemeente de volgende vragen relevant: wat is onze ambitie met de taak? • wat is de beleidsruimte c.q. wat is onze keuzevrijheid? • wat is onze focus? wat vinden we belangrijk en wat niet? wat is onze rol bij de taak? • als we een taak belangrijk vinden, welke rol heeft de gemeente dan? moet de gemeente deze uitvoeren? of alleen regelen dat de taak wordt uitgevoerd? of is het voldoende om te stimuleren of faciliteren als anderen de taak willen uitvoeren? • als we de taak doen, doen we die dan alleen of samen met anderen, bijvoorbeeld met andere gemeenten? hoe kunnen we de taak intern goed organiseren? • als we een taak doen, kan er dan synergie worden bereikt? (kan bijvoorbeeld sport in wijken worden ingezet om sport te vergroten, sociale cohesie te versterken en de gezondheid te bevorderen?) • als we een taak doen kan het dan eenvoudiger? of kan meer worden gedigitaliseerd? “In een kleinere gemeente in het Noorden van Nederland is het traject begonnen met een financieel technische doorlichting. Door benchmarking, lucht uit de begroting halen en kijken naar de onderuitputting is inzicht verkregen in de ruimte in de begroting. Hierna is er voor de resterende taakstelling een innovatietraject gestart. Door middel van procesinnovatie (nieuwe werkwijzen), productinnovatie en rolinnovatie zijn vernieuwende mogelijkheden gezocht om zo mogelijk samen met anderen maatschappelijke opgaven te realiseren. In deze tweede fase stond de
7
vraag centraal wat door de gemeente en wat door de samenleving kon worden opgepakt. Er is hierbij gezocht naar een nieuwe balans tussen overheid en samenleving.” Frits van der Velden, senioradviseur BMC, 2010
2.4 Bepaal of het gaat om een financieel traject of ook om een organisatietraject Doordat bezuinigingstrajecten om zowel geld, ‘anders werken’, ‘meer met minder’ als om innovatie gaan, hebben de trajecten ook invloed op de interne organisatie (structuur en cultuur), externe organisatie (samenwerking met andere gemeenten, samenwerking met instellingen en dergelijke) en uiteraard hebben de trajecten ook invloed op het beleid c.q. de ambitie. “In Ede lag het accent toch vooral op bezuinigen op de organisatiekosten en efficiency. Als er tien ambtenaren moeten verdwijnen zegt u dan ook welke taken u niet meer uitgevoerd wilt hebben. Het antwoord is dan doorgaans: alle taken willen we uitgevoerd hebben.” J. Miedema, gemeentesecretaris Ede, 2006 In veel gemeenten waren recent reorganisatietrajecten, is gesproken over samenwerking met andere gemeenten, is een visie 2030 vastgesteld, enzovoorts. Daardoor is er soms een soort ‘moeheid’ om dergelijke trajecten weer ter discussie te stellen tijdens een bezuinigingstraject. Voor de helderheid van het bezuinigingstraject is het in ieder geval van belang de onderlinge relaties aan te geven. Is er al een lopende reorganisatie? Dan kan dat een reden zijn beide trajecten in de komende periode te scheiden. Is er wel een idee voor een reorganisatie, maar is dat nog niet concreet, dan is het een optie om te wachten tot de uitkomsten van de discussie over bezuinigen. De uitkomst zou immers kunnen zijn dat op enkele onderdelen over wordt gegaan tot intergemeentelijke samenwerking. Dat kan de organisatie sterk beïnvloeden. “In een deelgemeente is een traject gevolgd met als startpunt een financiële taakstelling per afdeling. De financiële taakstelling zorgde voor discipline, maar door deze zeer sterke focus en de relatief korte doorlooptijd is de discussie over zaken wezenlijk anders oppakken, wat is de rol van de gemeente, of over afdelingsoverstijgende oplossingen, niet goed uit de verf gekomen.” Ard Schilder, senioradviseur BMC, 2010
2.5 Bepaal de rol van de raad In een bezuinigingstraject is het van belang de rol van de raad – en daarmee van het college – scherp te hebben. Bij bezuinigingstrajecten kan de raad diverse rollen vervullen. Het gaat dan om: a) Initiatief en opdracht. Een bezuinigingstraject begint met een opdracht. Deze is met of zonder kader (bijvoorbeeld 1/3 bezuinigingen op organisatie, 8
1/3 op sociaal domein, 1/3 fysiek domein of breng de maximale bezuinigingen per beleidsveld in beeld). De vraag is wie de opdrachtgever wordt van het traject. Is de raad de opdrachtgever en geeft hij opdracht aan het college waarna de ambtelijke organisatie uitvoert? Of is het college opdrachtgever en stemt de raad in? Of komt het initiatief van de ambtelijke organisatie en worden voorstellen goedgekeurd door het college en vervolgens door de raad? b) Meediscussiëren / brainstormen bij inventarisatie met als doel draagvlak en extra inbreng. c) De trekker van het traject bij het verzamelen van bezuinigingsvoorstellen. d) Besluitvorming over kaders, strategie, bezuinigingen c.q. vertaling in begroting. Wat betreft de rolneming door de raad zien we het afgelopen decennium enkele ontwikkelingen. Begin 2000 zagen we als BMC vrijwel alleen ‘klassieke’ bezuinigingstrajecten; dat wil zeggen de raad accordeert het kader en een procesvoorstel, het college is opdrachtnemer en de ambtelijke organisatie voert uit. Er komt een bezuinigingsvoorstel, de raad discussieert en stelt de bezuinigingen en begroting vast waarna de plannen worden uitgevoerd. Het afgelopen decennium zien we bij de trajecten die we doen diverse andere rolinvullingen ontstaan; dit neemt sinds 2002 geleidelijk aan toe. Onder andere door de dualisering is in veel gemeenten een discussie over rolinvulling geweest. De diversiteit van de wijze van rolinvulling in gemeenten lijkt toe te nemen. De rollen van brainstormer en trekker zijn, zijn voorbeelden van rollen die gemeenten in een klassiek bezuinigingstraject niet of nauwelijks vervulden, maar tegenwoordig regelmatig voorkomen. In paragraaf 3 gaan we onder rolinvulling raad en college nader in op de tips en valkuilen bij de diverse rollen van de raad.
2.6 Bepaal of en hoe maatschappelijke instellingen worden betrokken bij de bezuinigingen Tot slot is het bij de voorbereiding van een bezuinigingstraject van belang te bepalen of en hoe maatschappelijke instellingen worden betrokken. Hetzelfde geldt overigens voor bedrijven en burgers, daar gaan we hier niet verder op in. Mogelijke manieren waarop maatschappelijke instellingen kunnen worden betrokken bij bezuinigingen zijn: 1) Bij aanvang van het bezuinigingstraject meedenken en meebrainstormen over de rol van de gemeente, kernwaarden, criteria voor subsidiëring, enzovoorts. Het gaat dan om draagvlak en input. 2) Aangeven van de gevolgen van bezuinigingen voor de maatschappij. Dit leidt ertoe dat de er beter overzicht is van wat de betekenis van de bezuinigingen is. Het helpt ook voor het draagvlak. 3) Alternatieven zoeken, bijvoorbeeld bij afname van minder producten met de instellingen meedenken wat hun alternatieven zijn of ze op een goedkopere manier steunen (bijvoorbeeld door koppeling aan de 9
website van de gemeente). Het kan ook andersom: de gemeente geeft een financieel kader en hoofddoelen en vraagt de instellingen om voorstellen. Het laatste decennium is ook bij de betrokkenheid van maatschappelijke instellingen bij bezuinigingen een ontwikkeling zichtbaar. Deze betrokkenheid wordt groter. Het zoeken is vaak naar duidelijkheid van die betrokkenheid. Betrokkenheid en invloed hebben op keuzen worden regelmatig door elkaar gehaald. Met andere woorden: duidelijk moet zijn dat meediscussiëren nog steeds kan betekenen dat er iets wordt besloten waarmee je het niet eens bent. Een zorgvuldig proces is een noodzakelijke voorwaarde voor het op een zinvolle wijze betrekken van maatschappelijke instellingen. In de paragraaf over maatschappelijke organisaties gaan we daar verder op in.
3. Projectuitvoering en rolinvulling raad en college Voor de projectuitvoering en rolinvulling van raad en college heeft de rekenkamer van de gemeente Baarn drie normen gedefinieerd. Kortheidshalve vatten we die hier samen als: duidelijke regievoering, duidelijke rolverdelingen raad en college en consequente relatie tussen keuzen en uitgangspunten. Op deze drie punten gaan we in achtereenvolgens paragraaf 3.1, 3.2 en 3.3 in. 3.1 Zorg voor duidelijke regievoering Er zijn verschillende relaties tussen raad, college en ambtelijke organisatie denkbaar bij bezuinigingstrajecten. We noemen ze hieronder kort. In de praktijk lopen deze relaties vaak door elkaar heen. Hetgeen het proces kan bemoeilijken. • rol: de raad stelt kaders en het college zorgt voor uitvoering. De ambtelijke organisatie zorgt voor de daadwerkelijke uitvoering. • qua inhoud: heeft een deel van de bezuinigingstrajecten een primair ambtelijke focus en een deel is met name aan het bestuur. In figuur 2 is die scheidslijn globaal aangegeven. • qua bezuinigingen: een deel van bezuinigingsvoorstellen betreft de organisatie. Het gaat dan om taken schrappen of taken efficiënter uitvoeren, waardoor het aantal fte’s omlaag kan.
10
Figuur 2 strategische en organisatiegerichte trajecten
visietrajecten
bestuurlijk
takendiscussie
ambtelijk
producten doorlichten
Valkuil 2 Het ene uiterste is dat de raad aangeeft x% op de ambtelijke organisatie te willen bezuinigen, met name door efficiëntiemaatregelen. Verder wordt deze bezuiniging niet ingevuld. Het andere uiterste is dat de raad zich tot in de details van de organisatie gaat verdiepen en daardoor de rol van het college en ambtelijke management overneemt. Tip 2 Zorg voor een open proces binnen de ambtelijke organisatie en zorg voor voldoende ‘countervailing power’, bijvoorbeeld door ‘dwarskijkers’ (kritische medewerkers binnen de gemeente) of ‘vreemde ogen’ (kritische ogen van buiten de organisatie. Valkuil 2 geeft aan dat raden in het ene uiterste soms bezuinigen op fte’s zonder te duiden wat er dan minder moet. Dit leidt ertoe dat de organisatie gedwongen is politiek te bedrijven; de organisatie moet dan immers zelf bepalen wat wel en wat niet en hoe taken te organiseren. Tot bepaalde hoogte is dat ook aan de organisatie. Echter bij forse taakstellingen zijn bestuurlijke keuzen onvermijdelijk. Een zorgvuldig proces is dan wezenlijk. In het andere uiterste duikt de raad soms juist erg diep de organisatie in. Ook dit kan de aandacht afleiden van de bestuurlijke keuzen. Tip 2 geeft aan waar bestuurlijk een balans gezocht kan worden tussen zeer globaal bezuinigen en te veel in detail gaan. “Bij het laatste overzicht van de implementatie van de bezuinigingsvoorstellen waartoe de politiek had besloten, deden zich moeilijkheden voor. Op mijn vraag aan ambtenaren hoe dat mogelijk was, antwoordden die: “Sommige punten zijn ons door de strot geduwd”. Die
11
opmerking raakt aan een fundamenteel probleem: de relatie tussen formele afspraken en draagvlak binnen de organisatie om daadwerkelijk te implementeren. Daartussen gaapt een kloof, die we onvoldoende hebben onderkend.” R. Buddenberg, burgemeester van Pijnacker – Nootdorp, 2006 “Zolang iedereen het gevoel heeft dat het bezuinigingstraject eerlijk verloopt – dat alle afdelingen even kritisch worden bekeken – en het proces open is komen de goede ideeën meestal vrij snel uit de organisatie. Een of meerdere brainstormsessies levert vaak meer dan voldoende op voor een forse bezuinigingsronde. Maar als we de gemeentesecretaris, of een adjust-gemeentesecretaris niet of niet voldoende zien dan weet ik dat het moeilijk traject gaat worden.” Elma van de Mortel, senioradviseur BMC, 2010 “Er is een belang van afdelingen om te forse taakstellingen tegen te gaan (zelf bescherming en niet het braafste jongetje van de klas willen zijn). De raad kan dan opdracht geven tot een doorlichting, maar moet ook zorgdragen dat het kritisch gebeurt: bijvoorbeeld door interne ‘tegendenkers’ of een externe spiegel.” Harrie Aardema, partner BMC, 2010 “In een plattelandsgemeente hebben we in 2006 de producten en processen doorgelicht. Er was een volledige procesanalyse op kwantiteit en kwaliteit. Deze analyse wordt opgevolgd. De raad was tevreden en open. Het was een objectivering van bezuinigingen door doelmatigheid.” Izak van Blijderveen, senioradviseur BMC, 2010
3.2 Rolverdeling raad en college In paragraaf 2.5 hebben we vier mogelijke rollen voor raadsleden onderscheiden. De rol van de raad als kadersteller en beslisser is de rol van een raad in een ‘klassiek bezuinigingstraject’. De andere rollen – brainstormer en trekker zijn – zijn andere, nieuwere, rolinvullingen. De rol van de raad in klassieke trajecten: kaderstellen en beslissen Het minimum dat als kader moet worden meegegeven door de raad bij bezuinigen is het bedrag van de bezuinigingsopgave. Daarnaast wordt dit bedrag vaak verdeeld over verschillende sectoren of anderszins, bijvoorbeeld x% op het sociale domein, y% op het fysieke domein en z% op de bedrijfsvoering. “In Ede was de raad als eerste aan zet. We hebben mogelijke bezuinigingen in vier kwadranten gepresenteerd: de harde sector, de zachte sector, de overhead en inkomstenverhoging. Raadsleden kwamen met kaderstellende uitspraken over bezuinigingen.” J. Miedema, gemeentesecretaris Ede, 2006
12
“Sinds het duale stelsel wordt meer met kadernota’s gewerkt. Hierdoor worden er eerder in het proces kaders gesteld door de raad. Dit werkt positief. Eveneens in het kader van het dualisme bieden we de raad vaak verschillende pakketten aan waaruit gekozen kan worden, zoals een meer sociaal, een meer fysiek of een meer organisatorisch pakket. Dit leidt echter vaak alsnog niet tot een fundamenteel debat.” Izak van Blijderveen, senioradviseur BMC, 2010 Valkuil 3 Niet kiezen en daardoor ‘kaasschaven’. Door politieke belangen, onzekerheid over de achterban en dergelijke kan een een traject toch eindigen in ‘niet kiezen’, ook als het traject goed is voorbereid. Tip 3 3a) Stel de bezuinigingen in stappen voor (afpelmethode) en/of 3b) Pak het proces stapsgewijs aan: zorg aan het begin voor uitwisseling van politieke standpunten
Tip 3a bezuinigen in stappen “In Ridderkerk heeft de raad vooraf als kader gesteld dat er bezuinigingen zouden worden aangeboden voor € 4 miljoen, € 6 miljoen en € 8 miljoen. Gedurende het traject is in overleg met het college gekozen voor een indeling in gradaties van pijnlijkheid/haalbaarheid. We konden zo een pakket samenstellen van € 4 miljoen dat betrekkelijk pijnloos was. Daarbovenop kwamen pakketjes die steeds pijnlijker werden. De raad heeft daar bij de kadernota over gediscussieerd, aan de hand van die pakketindeling. Daarbij is gekozen voor een pakket van bezuinigen dat voor de meerderheid acceptabel was en daarnaast is inzicht ontstaan in wat ook nog zou aalbaar zou zijn als het echt zou moeten. Op deze manier is er effectief tot besluitvorming gekomen.” Toine van Helden, senioradviseur BMC, 2010 Tip 3b stappen in het proces “Strategische discussies over bezuinigen, taken en rollen zijn lastig voor raadsleden vanwege belangen, achterban, vriendjes enzovoorts. Daarom zijn er vaak terugtrekkende bewegingen als het erop aankomt; er is een spanning tussen wat politiek haalbaar is en kiezen. Het zou al helpen als de raad open kan zijn over de politieke stellingname (politiek bedrijven dus). Het gaat dan om de stap voor kiezen. Ook dit kan lastig zijn vanwege angst voor beschadiging bij stellingname. Eerlijke en open politieke verhoudingen helpen.” Harrie Aardema, partner bij BMC, 2010 “In Den Bosch zijn vier scenario’s op hoofdlijnen gemaakt. Deze scenario’s worden nu door het college en de organisatie verder uitgewerkt. Dit is volgens planning eind van het jaar gereed. De raad heeft in oktober een debat over de scenario’s op hoofdlijnen en op 9 november is er een 13
raadsvergadering over. Door dan politieke uitspraken te doen kan het college dat nog meenemen voor een nadere kleuring van de scenario’s.” Paul Kagie, raadslid Den Bosch, oktober 2010
Mogelijke rollen van de raad: brainstormen en trekker zijn In aanvulling op de rollen in de klassieke trajecten, kan de raad ook andere rollen vervullen. Het gaat dan met name om meebrainstormen en/of delen van het bezuinigingstraject trekken. Hieronder gaan we op deze twee rollen in. Tip 4 Als de raad de rol heeft van brainstormer zorg er dan voor dat de raad zonder last en ruggespraak kan meediscussiëren; maak onderscheid tussen discussie, inzicht en politieke debatten. Valkuil 4 Hoe groter de afstand tussen raad, college en organisatie, hoe belangrijker de betrokkenheid van de raad is, maar hoe lastiger dit is te organiseren. Als de cultuur er niet naar is, is ‘geforceerd’ discussiëren zinloos. “In 2006 had ik een bezuinigingstraject in een gemeente in het midden van het land. Daar hadden we ook een brainstorm met de raad georganiseerd. Dit is mislukt, omdat de raadsleden er halverwege de brainstorm mee ophielden. Ze wilden niet betrokken zijn vanuit de gedachte dat ze last zouden krijgen van wat ze zouden zeggen. Ze wilden voorstellen van het college ontvangen en daar dan commentaar op leveren. Als de raad niet wil kan je dat niet forceren... In 2010 heb ik in Ridderkerk een traject begeleid, waarbij de raad bij de bezuinigingstrajecten betrokken was door brainstorms met de voltallige raad te houden. Dit is zowel voor als na de verkiezingen van 3 maart gebeurd. De discussie is zonder last en ruggespraak gevoerd: het was een inventarisatieronde; de besluitvorming vond op een later moment plaats. De brainstorms hebben met name draagvlak opgeleverd voor het proces” Toine van Helden, senioradviseur BMC, 2010 “Het is belangrijk goed het onderscheid te maken tussen inzicht verwerven, politieke stellingname en besluitvorming. In Den Bosch is de werkwijze ontstaan dat vroeg in een traject, zoals nu met de bezuinigingen, de raad aangeeft welke vragen hij heeft. De organisatie beantwoordt die vragen. Het gaat dan om inzicht verwerven. Op basis van dit inzicht en de door de college aan te leveren stukken kan vervolgens het politieke debat plaatsvinden.” Paul Kagie, raadslid Den Bosch, oktober 2010
14
Valkuil 5 De raad neemt een trekkende rol op zich uit wantrouwen tegen college en/of raad. Tip 5 Geef aan wat de trekkende rol inhoudt en geef daarbij aan wanneer de raad het initiatief weer overdraagt. Als een raad om negatieve redenen een traject naar zich toetrekt zullen het college en de ambtelijke organisatie zich daarvan veelal bewust zijn. Het gevolg kan dan terugtrek bewegingen zijn; een college en apparaat dat dan de houding aanneemt van “laat ze het dan zelf maar doen, als ze het toch beter kunnen”. Het is echter wezenlijk dat alle partijen betrokken zijn. Dat geldt overigens niet alleen als de raad het trekkerschap naar zich toehaalt. “In Apeldoorn is er een stuurgroep ingesteld van vier raadsleden vanuit de verschillende fracties en de griffie. Zij geven sturing aan de kerntakendiscussie. De griffie heeft een belangrijke rol bij dit proces. Afspraken over de interactie met het college zijn nadrukkelijk gemaakt”. Ard Schilder, senioradviseur BMC, 2010
3.3 Implementatie: houdt de uitgangspunten vast De norm dat bezuinigingsmaatregelen consequent aan uitgangspunten getoetst moeten worden, beperken we hier tot de implementatiefase van bezuinigingstrajecten. De vraag is dan: hoe kunnen de uitgangspunten waartoe is besloten worden vastgehouden? De implementatiefase is vaak een lange fase, maar vergt minder bestuurlijke aandacht. In wezen gaat het om de vormgeving van een ambtelijk uitvoeringsproject. Daar horen wel bestuurlijke momenten bij, bijvoorbeeld twee maal per jaar een afzonderlijke rapportage over de voortgang. Als alles in het traject soepel verloopt en de targets worden gehaald zal er weinig aanleiding voor discussie zijn. Bij problemen, niet halen van taakstellingen en dergelijke zal bestuurlijke aandacht en bijsturing nodig zijn. Zeker bij ingrijpende trajecten als de vorming van een shared service of uitbesteding van een aantal diensten is bestuurlijke aandacht nodig.
15
Valkuil 6 De implementatie ‘vergeten’: het niet of beperkt vormgeven van de implementatie. Zeker als besluitvorming niet ver voor nieuwe verkiezingen is, is dit een risico. Ook ‘verwatering van de aandacht’ vanwege meevallers is een reden voor te weinig aandacht voor de implementatie. Tip 6 Maak een implementatieplan en zorg voor (bij)sturingsmomenten. Probeer zo vroeg mogelijk in de raadsperiode te beginnen. Als de implementatie nog moet beginnen terwijl de verkiezingen weer in zicht bemoeilijkt dit de implementatie meestal. ”In Voorschoten is draagvlak, balans en enthousiasme belangrijk. Enthousiasme heb je nodig om voornemens ook uiteindelijk gerealiseerd te krijgen. De grootste valkuil is te denken dat je financiële problemen hebt opgelost als de politieke besluitvorming is afgerond. Het begint juist daarna. Je moet vasthouden aan het lange termijnperspectief en zorgen dat dingen daadwerkelijke gebeuren” Mevrouw W.M. Verver-Aartsen, burgemeester Voorschoten, 2006 ”In Zutphen was de begroting op papier sluitend, in de praktijk loopt het anders. Ik maak mee dat beleid niet uitgevoerd wordt. Aan de ene kant doordat zo’n taakstelling binnen de ambtelijke organisatie een eigen dynamiek krijgt waardoor de zaak verzandt. Aan de andere kant omdat de politiek geen haast maakt. Daarin speelt ook mee dat men nu al anticipeert op betere tijden. De verwachting is sinds we weer samen met het Rijk ‘de trap opgaan’ de algemene uitkering omhoog gaat. Dus waarover zouden we ons druk maken?” Drs. C.J.G. Luesink, wethouder Zutphen, 2006 Voor de implementatie is een projectplan nodig. De raad kan om een dergelijk plan vragen, niet om de uitvoering naar zich toe te trekken, maar om het proces te kunnen volgen. Het initiatief kan ook elders liggen, namelijk bij het college of de ambtelijke organisatie. De essentie is dat het wordt gemaakt en dat ook op bestuurlijk niveau het beeld van het projectplan transparant is. In het projectplan staat: - wie waarvoor verantwoordelijk is en wat de tijdsplanning is. - verder is belangrijk dat de bezuinigingen zijn ingeboekt in de meerjarenraming en er afspraken zijn over hoe om te gaan met tegenvallers, bijvoorbeeld dat de leidinggevenden zelf voor alternatieven zorgen. - bezuinigingen op personeelskosten zo inboeken dat dit met zo min mogelijk gedwongen ontslagen kan. - rekening houden met frictiekosten
16
Ook belangrijk voor een goede implementatie is de timing rond verkiezingen. Door aan het einde van een raadsperiode te beslissen en de volgende raadsperiode te implementeren kan het politieke draagvlak bij de implementatie onvoldoende zijn. Indien de noodzaak tot bezuinigen pas in de tweede helft van een raadsperiode blijkt is er niet zoveel te doen aan de timing. Echter, indien bij aanvang van een raadsperiode de noodzaak al helder is, is het zaak zo spoedig mogelijk te beginnen om een zo voorspoedig mogelijk traject te kunnen vormgeven.
4. Communicatie met maatschappelijke organisaties Het normenkader van de rekenkamer van de gemeente Baarn kent diverse normen voor communicatie met maatschappelijke organisaties. In dit hoofdstuk beperken we ons tot voorbeelden, tips en trucs bij de drie mogelijke rollen van maatschappelijke organisaties in bezuinigingstrajecten, zoals beschreven in paragraaf 2.6. In box 1 geven we een korte samenvatting van de wijze waarop op maatschappelijke instellingen kan worden bezuinigd. De reden hiervoor is dat dit op diverse manieren vorm kan krijgen. Het kan voor de communicatie met organisaties uitmaken voor welke wijze van bezuinigen is gekozen. Box 1 mogelijke bezuinigingswijzen op maatschappelijke instellingen Mogelijkheden voor het verminderen van subsidies en de bepaling wie minder krijgt zijn: • Kaasschaven: x% af van alle subsidies; • Alle subsidies op nul zetten en vervolgens opbouwen; • Beleidsgestuurd subsidiëren (en bezuinigen): aan de hand van een beslisboom nagaan welke beleidsdoelen er zijn, welke producten daarbij horen en vervolgens bezien wat er dan niet meer bij hoort; • Kaders geven voor geld en doelen en vervolgens aan instellingen vragen voorstellen te doen. In combinatie met het bovenstaande, is verzakelijking een mogelijkheid om minder middelen te besteden. Het gaat dan om: • Een scherper onderscheid tussen aanbesteden en subsidiëren. Vaak kan er meer worden aanbesteed dan wordt gedaan. Door als gemeente scherp te bepalen wat de gewenste producten zijn en die vervolgens in te kopen, kan er worden bespaard. Dit geldt met name voor grote welzijnsinstellingen en dergelijke. • Door een scherpere subsidieverordening kan het aantal subsidies worden beperkt. Het gaan om het instellen van een subsidieplafond en het instellen of verscherpen van weigeringsgronden. Door het opnemen van weigeringsgronden en / of een plafond kan worden voorkomen dat subsidies moeten worden verstrekt ook al past het eigenlijk niet in het gemeentelijk beleid.
17
4.1 Voorbeelden van mogelijke rollen van maatschappelijke organisaties: meebrainstormen, meedenken over consequenties, meedenken over oplossingen Bezuinigen op maatschappelijke instellingen is moeilijk. Raden hebben vaak moeite met kiezen. Het is ten slotte erg zichtbaar wat een vereniging doet en wat minder subsidie betekent. Dit kan worden versterkt door discussie in de pers, protesten en dergelijke, waardoor de politieke discussie extra onder druk wordt gezet. Valkuil 7 Bezuinigen op maatschappelijke instellingen zijn erg zichtbaar. Daardoor wordt er regelmatig gekozen voor een algemene korting en/of vage criteria. Dit op zichzelf ondergraaft het draagvlak van de instellingen en van de belanghebbende burgers. Tip 7 7a) Zorg voor een open en zorgvuldig proces. Het gaat dan om openheid over: - het financiële probleem; nut en noodzaak moet helder zijn - mogelijkheid tot meedenken over criteria en alternatieven - helderheid van de rol, geef bijvoorbeeld aan wat meedenken wel én niet betekent. 7b) Indien nodig voor een zorgvuldig proces, zorg dan voor een algemene korting, om de benodigde financiële ruimte voor het komende begrotingsjaar te creëren om vervolgens een discussie vanuit beleidsdoelen starten. Met andere woorden creëer de tijd die nodig is om een goed proces te volgen.
De drie mogelijke rollen voor maatschappelijke instellingen meebrainstormen, meedenken over de gevolgen en zoeken naar alternatieven binnen kaders - kunnen zorgen voor een open en zorgvuldig proces. Meebrainstormen “In Ridderkerk zijn drie brainstorms met maatschappelijke instellingen gehouden. Telkens met verschillende instellingen. De vertegenwoordigers deden mee op persoonlijke titel; dus zonder last en ruggespraak. Dat wil zeggen dat ze niet gebonden zijn aan ideeën die ze opperen of aan de uitkomsten van de brainstorms/ het bezuinigingstraject. Ook andersom geldt; ze zijn niet gebonden aan wat ze zeggen dat hun instelling kan bijdragen; immers ze weten niet of ze hun eigen raad van bestuur/toezicht meekrijgen. Daarnaast wilden we vooral ideeën opdoen en de instellingen stimuleren tot innovatieve keuzes.” Toine van Helden, senioradviseur BMC, 2010 18
Meedenken over consequenties “In het traject ‘Nieuwegein Kiest’ had Nieuwegein een bezuinigingsopgave van € 4,8 miljoen. Het traject begon in 2004. In dit traject is met alle grote instellingen gesproken over de voornemens van het college. Reacties zijn gekregen en verwerkt en vervolgens is een pakket aan de raad aangeboden. Instellingen konden inspreken in de raadscommissie. De discussie met de instellingen is gericht op de consequenties; inkleuring van de consequenties, verrassingen en onrust voorkomen. Ook was er frictiegeld beschikbaar voor de instellingen. Dit heeft ervoor gezorgd dat de bezuinigen zijn gehaald.” Peter Beumer, senioradviseur BMC en ex-directeur Nieuwegein, 2010 Meedenken met oplossingen “In een fusiegemeente waar ik werkte had de raad moeite met bezuinigen, omdat ze nog dachten vanuit de situatie van voor de fusie; iedere ‘oude’ gemeente moest eigen voorzieningen hebben. Bij de voorbereiding van de raadsdiscussie bleek echter dat de sportclubs zelf al oplossingen hadden bedacht door wel samen te gaan werken over de ‘oude’ gemeentegrenzen heen. ” Rob Bransz, senioradviseur BMC, 2010
4.2 Aandachtspunten Het voeren van een open discussie met gedragen uitkomsten is ingewikkeld. Hieronder illustreren we dit door het proces in de gemeente Ridderkerk vanuit drie perspectieven te schetsen. Complexiteit In de gemeente Ridderkerk is in de periode eind 2009 – zomer 2010 een discussie over bezuinigen geweest met raadsleden (met de oude en met de nieuwe raad) en met maatschappelijke instellingen. Het proces met de maatschappelijke instellingen was als volgt uitgelijnd (zie ook het citaat onder 4.1 voor een nadere invulling op een bepaald punt): “De instellingen hebben we op een aantal manieren betrokken: eerst door een brandbrief, vervolgens door de brainstorms en tot slot door individuele gesprekken. In de ‘brandbrief’ hebben we aangegeven wat de financiële nood is en hoe hoog de taakstelling is. Voor de instellingen hebben we als kader vastgelegd dat er 12% wordt bezuinigd op de subsidies. In de brief hebben we nadrukkelijk gevraagd om mee te denken. Bij de instellingen is een onderscheid gemaakt tussen instellingen die meer en die minder dan € 20.000 subsidie krijgen. Van de instellingen die meer dan € 20.000 subsidie krijgen zijn vertegenwoordigers – wederom zonder last en ruggespraak - uitgenodigd voor de brainstorms. Instellingen die minder ontvingen hebben alleen een informerende brief gekregen waarin de situatie werd geschetst en werd aangekondigd dat er zodra er meer bekend was, bericht zou komen. 19
Na de brainstorms zijn de wethouders met iedere maatschappelijke instelling het gesprek aangegaan. Daarbij is aangegeven dat de bezuiniging 12% is. Het gesprek ging over hoe dit voor elkaar te krijgen. Dit heeft in een aantal gevallen geleid tot maatwerk (bijvoorbeeld door tijdelijk meer reserves toe te staan waardoor de instelling de bezuiniging beter kan opvangen). In geen geval is afgeweken van de 12% beoogde structurele korting. Wel wordt er nu gewerkt aan het meer beleidsgestuurd subsidiëren om op die manier op termijn gerichter te kunnen sturen.” Henk Klaucke, adjunct-gemeentesecretaris Ridderkerk, oktober 2010 Als positieve punten van het proces noemt de heer Klaucke onder andere de volgende punten: “De opzet van de stuurgroep met daarin veel aandacht voor communicatie en de scheiding van de verantwoordelijkheid voor het proces (burgemeester) en de inhoud (wethouder) is mij zeer goed bevallen. De betrokkenheid van de maatschappelijke instellingen door een brandbrief – het tijdig overdragen van de urgentie – en het open proces met de brainstorms heeft ook positief gewerkt. Evenals de gesprekken van de wethouders met de instellingen over het omgaan met de verlaging van de subsidie na de brainstorms. Positief was ook dat de processtappen aan de voorkant duidelijk waren en dat hieraan is vastgehouden. Ook de informele discussie met de raad als processtap heeft goed gewerkt.” Henk Klaucke, adjunct-gemeentesecretaris Ridderkerk, oktober 2010 Mevrouw De Graaf, directeur-bestuurder van Woonvisie zegt over het proces het volgende: “Onze betrokkenheid begon met de brief die wij van de gemeente ontvingen. Hierin werd de verwachte bezuinigingsopgave geschetst. Daarnaast werd gevraagd om mee te denken met de gemeente over hoe hier invulling aan te geven en ook te bezinnen op hoe de maatschappelijke instellingen konden omgaan met een bezuiniging op de te ontvangen subsidie van zo’n 12%. Aangezien wij geen structurele subsidierelatie hebben met de gemeente, was dit laatste niet op ons van toepassing. Wel ben ik ingegaan op de uitnodiging om mee te denken in een werkgroep. Ik vond deze aanpak redelijk origineel. De sfeer tijdens de bijeenkomst was betrekkelijk veilig waardoor er ook daadwerkelijk buiten de kaders gedacht wordt. Dit leidde tot een aantal frisse ideeën en suggesties.” Fenny de Graaf, directeur-bestuurder, Woonvisie, november 2010 Mevrouw Van den Berg, wethouder in het college 2006-2010 en raadslid vanaf 2010 zet daar het volgende tegenover: “Het proces was helder, maar misschien is daar juist wel te strak aan vastgehouden. Ik had het gevoel dat de stukken niet evenwichtig waren; dat 20
er nog meer opties waren waardoor we moesten discussiëren op basis van te weinig informatie. Ik heb voor de verkiezingen als wethouder een werkgroep meegemaakt en na de verkiezingen als raadslid heb ik twee werkgroepen meegemaakt. De eerste werkgroep als raadslid was goed; de tweede was wat dubbelop. Zo’n discussie net na de verkiezingen is lastig. Veel raadsleden zijn nieuw en hebben niet genoeg informatie voor de discussie. Ook spelen politieke gevoelens – in dit geval de verkiezingsuitslag – mee. Het is de vraag of zo’n proces over de verkiezingen heen goed werkt of goed kan werken.” Heleen van den Berg, raadslid Ridderkerk, november 2010 Het resultaat van het bezuinigingstraject is volgens alle betrokkenen voorlopig beperkt. “Het is een beetje de vraag of het echt tot fundamentele keuzen heeft geleid; of het echt een kerntakendiscussie was. Uiteindelijk zijn veel van de voorstellen eigenlijk ‘gewone’ bezuinigingen. Voor de raad gaat het toch vooral om het maatschappelijk effect van een bezuiniging en minder om een algemeen beeld van wat Ridderkerk in de toekomst wel en niet gaat doen. Aan de andere kant zijn er wel enkele prioriteiten gesteld: zo is ervoor gekozen dat de kwaliteit van het openbaar groen omlaag kan en voor welzijn blijven we meer dan gemiddeld uitgeven. Het blijft voor mij wel de vraag of de aard van het traject aan de voorkant niet duidelijker had gekund: gaan we een fundamentele kerntakendiscussie doen, of pragmatisch bezuinigingsvoorstellen doen?” Henk Klaucke, adjunct-gemeentesecretaris Ridderkerk, oktober 2010 Fenny de Graaf reageert hier als volgt op: “Er zijn gedurende de werkgroep opties over tafel gekomen, waar uiteindelijk weinig mee gedaan is. De instellingen moesten uiteindelijk gewoon allemaal 12% bezuinigen. Wij hebben komende tijd nog wel gesprekken waarbij het wel gaat over de relatie corporatie – gemeenten en wie doet welke taken. Het kan dus zijn dat de discussie nog doorgaat, dat het een continue proces wordt. Concreet is er echter nog niets. Ik denk niet dat de aard van het traject vooraf duidelijker had gekund. Ik denk wel dat de communicatie aan het einde beter had gekund. Het kan natuurlijk gebeuren dat er toch wordt gekozen voor gewoon bezuinigen in plaats van een kerntakendiscussie, maar ook dat kan je uitleggen.” Fenny de Graaf, directeur-bestuurder, Woonvisie, november 2010 Heleen van den Berg reageert als volgt:
21
“Ik had graag een echte kerntakendiscussie gewild. Ik bedoel daarmee onder andere dat de voorbereiding anders had gekund. We hebben kerntaken als veiligheid, welke producten horen daar nu onder? en daar dan een discussie over. En dat met alle taken. Nu had ik het idee niet voldoende inzicht te hebben. Wat belangrijk is bij bezuinigen is dat de urgentie groot genoeg is, dat alle keuzen op tafel komen en dat het college een stevig voorstel doet. Anders kan het niet. Ik heb het gevoel dat de urgentie niet groot genoeg meer is, de informatie door tijdgebrek onvoldoende en het was de raad die moet kiezen, terwijl de hele tribune vol zit.” Heleen van den Berg, raadslid Ridderkerk, november 2010 Risico’s Behalve dat het voeren van een open discussie ingewikkeld is zitten er ook risico’s aan. Het gaat uiteindelijk toch om bezuinigingen op de eigen instelling c.q. de input uit bijvoorbeeld de brainstorms kan later worden gebruikt voor de verdediging. Ook kan een open discussie leiden tot negatieve aandacht in de pers; dit kan averechts werken. Tot slot, is ook van belang dat college en vooral raad hun rollen goed in beeld houden. “Tussen college en raad is een proces afgesproken over het bezuinigingstraject. Onderdeel daarvan is dat het college tot eind van het jaar met maatschappelijke instellingen praat om bezuinigingsvoorstellen voor te bereiden. Als de bezuinigingsvoorstellen, in januari, bij de raad liggen hebben wij de tijd om hierover te discussiëren; ook met maatschappelijke instellingen. In de periode tot januari moet de raad een zekere afstand bewaren tot de maatschappelijke instellingen. Signalen oppakken kan natuurlijk wel, maar nu al de politieke discussie beginnen over die signalen en daarmee bezuinigingsvoorstellen blokkeren nog voor die voorstellen gedaan zijn dat verstoort de besluitvorming.” Paul Kagie, raadslid Den Bosch, oktober 2010
5. Tot slot In dit hoofdstuk zijn zeven valkuilen en tips opgenomen rond het proces van bezuinigingstrajecten. Kern van deze valkuilen en tips is in essentie telkens dat er een bewuste keuze wordt gemaakt; dus dat mogelijkheden worden geschetst, overwegingen worden uitgesproken, een keuze wordt gemaakt en tot slot dat deze keuze en overwegingen helder worden gecommuniceerd. Daarnaast en net zo belangrijk moet de keuze passend zijn bij de maatschappelijke ontwikkelingen in de gemeente, de financiële situatie en de cultuur binnen de organisatie. Met andere woorden de keuze moet realistisch zijn en het probleem oplossen. In onze ogen is het maken van passende keuzen veel belangrijker dan dat er ‘normen’ voor de inhoud van keuzen zijn. Bijvoorbeeld, in algemene zin is het mogelijk een bezuinigingstraject te beginnen bij productdoorlichting, bij een 22
kerntakendiscussie of bij scenario’s. Alle drie zijn even goed, ten minste als de keuze past bij de behoefte van de gemeente. Zo doet een gemeente met teveel ambitie er meestal verstandig aan bij het herzien van de visie te beginnen; producten doorlichten lost dan vaak niet zoveel op. Een gemeente met een evenwichtige ambitie, maar een administratie die niet op orde is kan beter bij de productdoorlichting beginnen. Kortom, een gemeente moet voor zichzelf bepalen waar inhoudelijk en qua cultuur de grootste behoefte aan is. Dit klinkt wellicht eenvoudig, maar blijkt in de praktijk erg complex; het vergt namelijk reflectie en actie tegelijkertijd.
23
