thema
T H EM A
Bevolkingskrimp vraagt om regie met een flinke dosis creativiteit! Marinka van Vliet, Hessel Heins en Maaike Zunderdorp[1]
De bevolking neemt af, de samenstelling verandert. Scholen moeten sluiten, woningen komen leeg te staan, lokale middenstanders sluiten hun deuren door gebrek aan klandizie. Bedrijven vestigen zich elders vanwege gebrek aan (gekwalificeerd) personeel. Bevolkingskrimp lijkt daarmee drastische gevolgen te hebben op lokale economieën en gemeenschappen. Zeeland, Limburg en Groningen merken het nu al, andere gebieden volgen snel. Wat betekent dit voor de woningmarkt? Voor de leefbaarheid? Voor de levenskwaliteit in krimpregio’s? Moeten we er iets tegen doen? Of juist iets mee doen? En wie neemt de regie? Veel gemeenten, provincies en corporaties zoeken naar antwoorden op de vragen die krimp oproept. Krimp vergt een integrale aanpak. Allianties tussen partijen bieden uitkomst. Gezamenlijk aan de slag met de opgaven van krimp.
Bevolkingskrimp is onafwendbaar Daling van de bevolking lijkt in een land met zestien miljoen inwoners op zichzelf gezien een positief fenomeen: minder mensen betekent immers meer woon- en leefruimte. Het is echter vooral de veranderende bevolkingssamenstelling die tot tal van effecten kan leiden. Doordat het aantal 65+ers toeneemt, het aantal kinderen daalt of wegtrekt uit landelijke gebieden en de beroepsbevolking in zijn geheel krimpt komen bestaande voorzieningen en de huidige woningvoorraad onder druk te staan. Er kan plaatselijk een gebrek aan personeel ontstaan, bijvoorbeeld in zorginstellingen. Ook kunnen gemeentefinanciën dalen als gevolg van afnemende december
2010
inkomsten uit exploitatie en onroerend goed. Zo bezien heeft een daling van de bevolking vooral negatieve effecten. Belangrijk is wel om op te merken dat krimp dit soort effecten kán, maar niet noodzakelijkerwijs hoeft te hebben. Bevolkingskrimp zelf is een onafwendbaar gegeven, maar de (negatieve) effecten van krimp kunnen worden afgezwakt. Daarvoor is van belang dat overheden, burgers, bedrijfsleven en corporaties bevolkingskrimp tijdig herkennen, erkennen en er op anticiperen. Maar wat is dan die bevolkingskrimp? Hoe herken je het en waarom is een aanpak ten aanzien van krimp eigenlijk wenselijk? De komende 30 jaar zal volgens prognoses van CPB en CBS rond de 40% van de Nederlandse gemeenten te maken krijgen met een daling van de bevolking. Daarmee is bevolkingskrimp op termijn een landelijke trend. Volgens cijfers van het CBS zal het aantal inwoners in Nederland eerst nog groeien naar 17,1 miljoen in 2035 en daarna afnemen tot 16,8 miljoen in 2050. Factoren die deze bevolkingsdaling veroorzaken zijn de lage vruchtbaarheid en toenemende sterfte. Overigens is de daling niet evenredig verdeeld, enkele regio’s zullen groeien en andere, vooral perifere regio’s, zullen krimpen. Hierdoor wordt het verschil binnen Nederland, maar ook het verschil tussen stad en platteland25
T H EM A
26
VHV-bulletin
december
2010
heden eerste aanknopingspunten hoe deze kansen te verzilveren. Inmiddels zijn ook diverse gemeenten, woningcorporaties, provincies en bedrijven in hun eigen regio’s actief met het onderwerp aan de slag. Strategieën Na bewustwording is het van belang inzicht te hebben in wat gemeenten, corporaties, maatschappelijke organisaties of bedrijven kunnen doen om met krimp en vooral met de gevolgen ervan om te gaan. Berenschot onderscheidt een drietal strategieën die gehanteerd kunnen worden om met krimp om te gaan: bestrijden, bijstellen en benutten van krimp (zie kader voor nadere toelichting).
T H EM A
groter. In Zuid-Limburg, Zeeuws-Vlaanderen en OostGroningen krimpt het inwoneraantal nu al. Andere regio’s die in toenemende mate te maken krijgen met bevolkingsdaling zijn Drenthe, Overijssel, Gelderland, Friesland en Noord-Holland Noord. Dit worden ook wel de “anticipeerregio’s” genoemd, omdat het hierbij gaat om regio’s die nog veel mogelijkheden hebben om op de gevolgen van krimp te anticiperen. Ondanks de zichtbare gevolgen van bevolkingsdaling dringt de onafwendbaarheid vaak moeilijk tot bestuurders, burgers en andere partijen door. De primaire reactie van veel partijen beperkt zich aanvankelijk tot het ontkennen van de oorzaak en het bestrijden van symptomen. In onze adviespraktijk zien we bovendien dat krimp vaak gezien wordt als een verschijnsel dat alleen betrekking zou hebben op ruimtelijke ordening en de woningmarkt. Enerzijds logisch omdat in fysieke aspecten het eerst de effecten van bevolkingskrimp zichtbaar zijn. Anderzijds gaat het uit van een beperkte blik op het terrein waarop bevolkingsdaling effecten heeft. Daarnaast veronderstelt deze gedachte dat krimp een tijdelijk gegeven is dat gemeenten, door te investeren in groei en kwantiteit, kunnen afwenden. Wij zien dat dit vaak de eerste reactie van bestuurders is: meer woningen bouwen, alsof meer woningen vanzelf meer inwoners aantrekken. Er ontstaat dan tussen omliggende gemeenten een concurrentieslag om dezelfde inwoners, met als gevolg bouwen voor leegstand. Een belangrijke stap in het tijdig anticiperen op de gevolgen van bevolkingsdaling is gelegen in het accepteren van de onomkeerbaarheid van bevolkingsdaling en de gevolgen daarvan. Dit vormt de eerste stap in bewustwording over de uitdagingen die bevolkingsdaling biedt voor de woningmarkt, maar ook voor de lokale economie en maatschappelijke voorzieningen als onderwijs en zorg. In toenemende mate ontstaat het bewustzijn en het besef dat bevolkingsdaling onomkeerbaar is. Sinds een kleine twee jaar is het thema krimp door inspanningen vanuit het ministerie van WWI, BZK, de drie provincies Groningen, Limburg en Zeeland, VNG en adviesbureaus zoals Berenschot op de politieke agenda gekomen. Het Rijk, provincies en veel gemeenten erkennen inmiddels steeds meer dat men te maken heeft met krimp en dat deze bevolkingskrimp aanzienlijke opgaven met zich meebrengt. Het Interbestuurlijk Actieplan Bevolkingsdaling ‘Krimpen met kwaliteit’ is hier een voorbeeld van. Hierin wordt weergegeven hoe Rijk, provincies en gemeenten met de gevolgen van krimp om willen gaan. Daarnaast schetst het Interbestuurlijk Actieplan krimp niet alleen als een probleem maar ook als uitdaging voor verbetering van leefkwaliteit. Het laat zien dat krimp ook kansen biedt en geeft over-
Drie strategieën om met krimp om te gaan Bestrijden is het tegengaan van krimpende bevol king door het aantrekken en het behouden van nieuwe bewoners en bedrijvigheid. Het meest sprekende voor- beeld daarvan is de regio Zeeuws-Vlaanderen die daar toe een plek op de emigratie-beurs heeft ingenomen. Gelet op de specifieke omstandigheid kan dit succes vol zijn, maar dit brengt ook risico’s met zich mee (bijvoorbeeld halflege dorpen als gevolg van het pro- fileren als aantrekkelijke gemeente voor tweede huis- eigenaren). In de praktijk is gebleken dat bestrijden niet gemakkelijk is, mede doordat het concurrentie tussen regio’s in de hand werkt. Bijstellen: is het accepteren van krimp, de ambities in aantallen bewoners en bevolkingsopbouw bijstellen, en inzetten op het handhaven van de samenlevings kwaliteit. Deze strategie vraagt om maatschappelijke en economische innovatie en nieuwe vormen van samenwerking. De diverse concepten van multifunctionele voorzieningen zijn hiervan een eerste voorbode, ICT biedt nieuwe mogelijkheden, maar het vraagt ook om nieuwe verantwoordelijkheidsverdelingen tussen burgers, overheden, maatschappelijke instellingen en bedrijven. Benutten: is het verzilveren van de kansen die krimp biedt. Krimp kan er bijvoorbeeld toe leiden dat de groei van de ruimtedruk afneemt. Dit biedt kansen voor een evenwichtiger functiever- deling in de gemeente of de regio en biedt daarmee ook kansen om een sprong te maken naar een ge wenst nieuw profiel van de regio, dat past bij de bevolkingssamenstelling in de komende periode. Hierbij kan bijvoorbeeld branding een rol spelen. 27
T H EM A
De strategieën komen zelden in pure vorm voor. In de praktijk vind je vaak een combinatie van meerdere strategieën. Een gemeente zet dan bijvoorbeeld zowel in op de kansen die een nabijgelegen groeiende kern biedt (bestrijden), als op het organiseren van slimme combinaties om voorzieningen te behouden (bijstellen). Alle drie de strategieën kunnen succesvol zijn, mits samenwerking wordt opgezocht. De opgaven moeten integraal en in regionaal verband worden opgepakt. Dit betekent dat de overheid niet alleen aan de lat staat. Ook corporaties, maatschappelijke partijen, bedrijfsleven en burgers kunnen een actieve rol spelen.
Een combinatie van strategieën om met krimp om te gaan.
Integrale aanpak Hoewel de krimp van regio tot regio anders uitpakt, levert het voor elke regio nieuwe opgaven op op het gebied van wonen, zorg, onderwijs, werk en voorzieningen. Deze opgaven van bevolkingskrimp vragen van alle partijen in de samenleving een nieuwe manier van denken (van kwantiteit naar kwaliteitverbetering) en een andere rolinvulling. Op dit moment zien we dat krimp nog vaak (met name vanuit het bedrijfsleven) gezien wordt als een maatschappelijk probleem waarvan aanpak en oplossing met name bij de overheid ligt. Door teruglopende inkomsten (minder verkoop en leegstaande woningen bijvoorbeeld) ervaren gemeenten dat bestaande voorzieningen onder druk komen te staan. Daarnaast heeft men door teruglopende leerlingenaantallen te maken met onzekerheid over het voortbestaan van onderwijsinstellingen. Vanuit de samenleving worden bestuurders vervolgens onder druk gezet om het voortbestaan van voorzieningen en een aantrekkelijke woonvoorraad te garanderen. Hiervoor is de lokale overheid echter sterk afhankelijk van samenwerking met andere partijen, zoals corporaties en bedrijfsleven. Bij bevolkingsdaling gaat het namelijk om een maatschappijbreed probleem dat niet alleen betrekking heeft op de woonvoorraad, maar ook op het organiseren van onderwijs, behoud en aantrekken van gekwalificeerd personeel, behoud van voorzieningen en het behoud van een aantrekkelijke 28
leefomgeving. Opgaven die niet alleen overheden en corporaties, maar juist ook het bedrijfsleven raken. In onze visie is omgaan met bevolkingskrimp dan ook een integrale maatschappelijke opgave waar elk van de partijen in de samenleving (van gemeenten, provincies, maatschappelijk middenveld, woningcorporaties tot en met bedrijfsleven en burgers) een aandeel in heeft. Ook (of juist) voor het bedrijfsleven is een rol weggelegd bij de uitvoering van verschillende strategieën om met bevolkingskrimp om te gaan. Voorbeelden uit ons onderzoek 'Ondernemend met krimp' in opdracht van het ministerie van Economische Zaken tonen aan dat het mogelijk is gezamenlijk integraal oplossingen te zoeken. Het vraagt van gemeenten en provincies een andere, namelijk meer regisserende in plaats van sturende rol. Dit betekent dat gemeenten concrete afspraken met partijen maken, voortgang bewaken, aanspreken op resultaten en tijdig beleid bijstellen. Dit klinkt misschien paradoxaal. Waar het gevoel bij de gemeenteraad zal zijn dat de gemeente juist zelf doortastend moet optreden voor effectief beleid ten aanzien van krimp, heeft meer uit handen geven juist meer effect dan zelf sturend optreden. Sturend optreden vanuit de gemeente dient plaats te vinden, niet zozeer door de dingen als gemeente zelf uit te voeren, maar door scherp voortgang te bewaken en op prestaties en resultaten te sturen. Een rol voor provincies is weggelegd om de regionale samenwerking tussen gemeenten te bevorderen, een regionale visie en aanpak te bewerkstelligen en te fungeren als aanspreekpunt voor lobby op bovenregionaal niveau. Voor corporaties is naast het investeren in kwaliteit en flexibel bouwen een rol weggelegd in het maken van slimme combinaties met bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld. Hierdoor kunnen gebouwen beter aansluiten op door hen gewenste functionaliteiten, waardoor multifunctionaliteit of hergebruik voor/door andere gebruikers toeneemt. Ook biedt dit mogelijkheden om de herstructurering van wijken gezamenlijk vanuit MKB en grootbedrijf te bekostigen. Zo is woningbouwvereniging Castria op het Zeeuwse Tholen een project gestart om de lokale supermarkt te behouden in dorpskernen waar eigenlijk geen commercieel draagvlak meer voor is. Door samenwerking met de supermarkt, een bank en zorginstellingen kunnen mensen met een handicap via dagbestedings- en re-integratietrajecten werken in de winkels. Ook werken buurtbewoners er als vrijwilliger. In de praktijk zien we dat het bedrijfsleven in toenemende mate actie onderneemt. Grote bedrijven merken dat het arbeidspotentieel terugloopt en zoeken daar oplossingen voor. Het MKB blijft hierin achter, omdat zij meestal niet de VHV-bulletin
Attractief is daarbij ook cultuur en historie, zoals Cultura Nova, Pinkpop, Parkstad Theater, WMC en Glaspaleis Schunck. Via Stichting PA wordt onder andere de gezamenlijke marketing georganiseerd. De stichting wil in de toekomst haar focus verleggen van marketing naar gebiedspromotie. Bijvoorbeeld door in plaats van dagtoerisme meer te investeren in verblijfsrecreatie. Samenwerking staat ook centraal in het project Engineering Noord. Het Noorderpoort college en bedrijfsleven, waar-onder Nuon, zijn samen in zee gegaan om te zorgen dat studenten worden opgeleid tot potentiële werknemers van de bedrijven. Daardoor kunnen zij in de regio blijven werken en kunnen bedrijven voldoende gekwalificeerd personeel krijgen.
december
2010
T H EM A
middelen hebben om zich met strategische toekomstvisies bezig te houden. Dit is jammer, want juist het MKB krijgt last van de teruglopende klandizie en arbeidsaanbod. Gelukkig zijn er ook succesvolle voorbeelden bekend van samenwerking binnen het bedrijfsleven om met krimp om te gaan, zoals het samenwerkingsverband Parkstad Attractief (PA), waarin Kasteel Hoensbroek, Gaiapark Kerkrade Zoo, SnowWorld Landgraaf, de Miljoenenlijn, Woonboulevard Heerlen en Continium partners van elkaar zijn. Sinds de oprichting van de Stichting Parkstad Attractief in 2006 bundelen deze zes attracties, die alle op nog geen steenworp afstand van elkaar verwijdert liggen, hun krachten om de regio Parkstad als dé attractieregio van Limburg op de kaart te zetten. Parkstad is vorig jaar Maastricht voorbijgestreefd qua toeristische bestedingen.
Slimme combinaties, creatieve oplossingen Bedrijfsleven, corporaties en overheden pakken steeds meer hun rol, maar ook het maatschappelijk middenveld (verenigingen, onderwijsorganisaties, etc.) en burgers worden door de gevolgen van krimp genoodzaakt meer hun eigen verantwoordelijkheid te nemen. Steeds meer zullen burgers eigen initiatieven moeten nemen om de leefkwaliteit hoog te houden en creatieve oplossingen te bedenken. Dat betekent bijvoorbeeld het verenigingsleven anders organiseren in combinatie met onderwijs (denk aan brede scholen waarin ver enigingen gehuisvest zijn in het schoolgebouw). Het gaat hierbij om minder vanuit vaste verbanden, maar meer vanuit een netwerkcommunity te organiseren. Sociale media kunnen daarbij zeer nuttig zijn. Dit vraagt ook om enige verbeeldingskracht en het besef dat de overheid niet meer alle voorzieningen alleen in stand kan houden. Zo bundelen 20 organisaties uit het brede veld van wandelen in Groningen (van belangenbehartigers, initiatiefnemers en grondeige-naren, tot ondersteuners, overheid en toeristische organi-saties) hun krachten om gezamenlijk de promotie en ontwikkeling van Groningen als wandelprovincie te verbeteren. Ze ondernemen hiervoor gezamenlijk activiteiten, waaronder het opzetten van een interactieve website met het actuele aanbod van wandelroutes in de provincie. Een ander succesvol project is het deze maand geopende zorghotel Welloord Overhuizen in het Limburgse Bocholtz. Het hotel, dat zowel een toeristische als een zorgfunctie heeft, is goed voor zo'n veertig banen. Welloord is een succes omdat samenwerking met verschillende partners nieuwe kansen en mogelijkheden biedt. Door de alliantie met het ziekenhuis kunnen patiënten in de regio worden behandeld en verzorgd. Het ontwikkelen van nieuwe concepten om bijvoorbeeld maatschappelijke en sociale voorzieningen bereikbaar te houden en de samenlevingskwaliteit op peil te houden ten tijde van krimp vraagt om inventiviteit, creativiteit en betrokkenheid van meerdere partijen. Een voorbeeld hiervan in Zeeland is Biopark Terneuzen dat zorgt voor een versterking van de regionale economie. Op dat bedrijvenpark hebben zich een aantal ondernemingen gevestigd die elkaars bijproducten en reststoffen opnieuw kunnen gebruiken.
29
T H EM A
Zo wordt de restwarmte en CO2 van de kunstmestfabriek geleverd aan omliggende glastuinbouwbedrijven. Een mooi voorbeeld dat onderstreept dat het de gemeente is die de verantwoordelijkheid heeft om regie te voeren op het tot stand komen van creatieve, inventieve en duurzame oplossingen, maar dat het de verantwoordelijkheid van zakelijke en maatschappelijke partners is om hier een actieve bijdrage aan te leveren. Daarvoor is bij alle betrokken partijen het gevoel van urgentie (bewustwording) nodig en het besef dat men de issues niet alleen op kan pakken. Partijen dienen daarbij in het achterhoofd te houden dat dé aanpak voor krimp niet bestaat, maar dat een (creatieve) aanpak noodzakelijk is die betrokkenheid vereist en alleen in een proces van vallen en opstaan tot stand komt. ■
Tips om met krimp aan de slag te gaan ■ Z oek samenwerking op met bijvoorbeeld onder nemers, woningbouwverenigingen, gemeenten en onderwijs- en zorginstellingen. ■ S luit allianties met voor de hand liggende en minder voor de hand liggende partijen en ontwikkel een gezamenlijke strategie(en) waar partijen zich aan committeren. ■ K ijk breder dan de eigen regio. Ook partners buiten de directe regio, zoals buitenlandse steden, kunnen goede partners zijn ■ Z org voor goede procesbegeleiding. Met name voor corporaties en overheden is een regisserende rol weggelegd. Een intermediair van buiten kan hierbij een nuttige rol vervullen. ■ Z org voor draagvlak en initiatieven van onderop. Krimp raakt niet alleen de overheid(dienstverlening) en voorzieningen, maar is een maatschappijbrede ontwikkeling die bij voorkeur ook maatschappijbreed wordt opgepakt. ■ W issel ervaringen en initiatieven uit om te leren van overheden, bedrijven en andere organisaties van elkaar leren. ■ B elangrijkste advies aan toekomstige krimpregio’s, zogenoemde anticipeerregio’s: handel proactief!
[1] Marinka van Vliet, Hessel Heins en Maaike Zunderdorp zijn alle drie als adviseur werkzaam bij Berenschot.
Marinka van Vliet is planoloog en voert bij Berenschot adviesopdrachten uit op het gebied van demografische krimp, voorbeelden daarvan zijn een beleidsplan “Vaals Krimpproof” en een handreiking “Ondernemend met Krimp” voor het ministerie van EZ. Ook zijn er diverse publicaties van haar hand verschenen over het onderwerp, waaronder in de notitie ‘Kracht door krimp’ met strategieën voor bevolkingsdaling. Hessel Heins is bestuurskundige en richt zich binnen Krimpopdrachten vooral op vraagstukken van intergemeentelijke samenwerking en de bestuurlijke rol van overheden en partners daarbij. Maaike Zunderdorp is politicoloog en binnen Berenschot richt ze zich vooral op procesmanagement, alliantievorming en stedelijke ontwikkeling. Krimp is daarbij een belangrijk thema en onderdeel van haar werk.
30
VHV-bulletin
