Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten. analyse van een beleidsinstrument. R. Cephe, T.H.G. Robbe & K. Tieman

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten analyse van een beleidsinstrument

R. Cephe, T.H.G. Robbe & K. Tieman

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten

Inhoudsopgave 1.

Inleiding .......................................................................................................................................... 5

2.

Korte introductie op het Bao ........................................................................................................... 6

3.

Doelstelling van het Bao ................................................................................................................. 8

4.

5.

3.1

Formele doelstelling van het Bao ............................................................................................ 8

3.2

Informele doelstelling van het Bao.......................................................................................... 8

Probleemdefinitie en probleemanalyse.......................................................................................... 10 4.1

Probleemdefinitie .................................................................................................................. 10

4.2

Probleemanalyse .................................................................................................................... 10

Agendavorming ............................................................................................................................. 12 5.1

Agendavormende context ...................................................................................................... 12

Agenda-universum ........................................................................................................................ 12 Stromenmodel ............................................................................................................................... 13 5.2 6.

7.

Actoren en hun probleemdefinities ....................................................................................... 14

Beleidstheorie ................................................................................................................................ 15 6.1

Elementen in een beleidstheorie ............................................................................................ 15

6.2

Causale relaties ...................................................................................................................... 15

6.3

Finale relaties ........................................................................................................................ 15

6.4

Normatieve relaties................................................................................................................ 16

6.5

Reconstructie van de beleidstheorie ...................................................................................... 16

Uitvoering van het Bao.................................................................................................................. 17 7.1

Inleiding................................................................................................................................. 17

2

Analyse van een beleidsinstrument

7.2

Actoren en hun rollen ............................................................................................................ 17

7.3

Netwerkanalyse ..................................................................................................................... 18

8.

Ketenbenadering ............................................................................................................................ 21 8.1

Inleiding................................................................................................................................. 21

8.2

Ketenbenadering en het Bao .................................................................................................. 21

8.3

Ketencoördinatie en het Bao ................................................................................................. 22

9.

Rationele benadering van het uitvoeringsproces ........................................................................... 24 9.1

“Perfect administration” ........................................................................................................ 24

9.2

“Perfect administration” en het Bao ...................................................................................... 24

10.

Politieke benadering van het uitvoeringsproces ........................................................................ 27

10.1 De uitvoering is ook vorming ................................................................................................ 27 10.2 Het Bao beoordeelt vanuit de politieke benadering............................................................... 28 11.

Beoordeling van het Bao; effectiviteitsevaluatie ....................................................................... 30

11.1 Inleiding................................................................................................................................. 30 11.2 Effectiviteitsevaluatie van het Bao ........................................................................................ 30 Formatief of summatief? ............................................................................................................... 30 De evaluatie ................................................................................................................................... 31 11.3 Beoordeling ........................................................................................................................... 33 12.

Beoordeling van het Bao; draagvlakevaluatie ........................................................................... 36

12.1 Inleiding................................................................................................................................. 36 12.2 Evaluatie en oordeel vanuit de politieke benadering ............................................................. 36 12.3 Evaluatie en oordeel vanuit de culturele benadering ............................................................. 38 13.

Samenvatting & Conclusies ...................................................................................................... 39

Bijlage 1: Schematische weergave netwerkanalyse .............................................................................. 42

3


Bijlage 2: Toelichting op “Machtsbronnen” bij bijlage 1...................................................................... 43 Bronnen ................................................................................................................................................. 45

4


1.

Inleiding

Wij, de auteurs van dit boekwerkje, dienden voor onze deeltijdstudie Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam voor de module “Beleid” een beleidsinstrument te analyseren. Voor die analyse gebruikten wij het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao).1 Dat besluit trad al op 1 december 2005 in werking. Het Bao schrijft overheden zoals rijk, provincies en gemeenten voor hoe zij inkoopopdrachten boven een bepaalde waarde op de markt moeten zetten. Wij hebben onze analyse nu in dit boekwerkje vervat. In feite analyseren wij achtereenvolgens de totstandkoming, de uitvoering en de effecten van het Bao. De opbouw van dit boekwerkje is dan ook als volgt. In hoofdstuk twee geven wij een korte introductie op het Bao. In hoofdstuk drie onderzoeken wij de formele en informele doelstellingen van het instrument Bao. Vervolgens geven wij in hoofdstuk vier de achterliggende probleemdefinitie en probleemanalyse van het beleidsinstrument weer. In hoofdstuk vijf beschrijven wij de agendavormende context waarbinnen de probleembeschrijving tot stand kwam en geven wij aan welke actoren de agenda en het beleid vormden. In hoofdstuk zes geven wij de “beleidstheorie” die aan het Bao ten grondslag (zou horen te) lig(gen)t. In hoofdstuk zeven beschrijven wij de uitvoering van het Bao. Wij geven daarbij aan welke actoren en belanghebbenden betrokken zijn en welke rol zij vervullen. Met behulp van een netwerkanalyse brengen wij de rollen van de actoren en hun wederzijdse afhankelijkheden in kaart. In hoofdstuk acht bekijken wij in hoeverre in het uitvoeringsproces een ketenbenadering herkenbaar is. In hoofdstuk negen analyseren en beoordelen wij het uitvoeringsproces vanuit de rationele benadering. Wij zullen daarbij de belangrijkste knelpunten noemen, gezien vanuit de voorwaarden die voor een effectieve uitvoering aanwezig dienen te zijn. In hoofdstuk tien analyseren en beoordelen wij het uitvoeringsproces op basis van de belangrijkste leerstukken van de politieke benadering van beleid. In hoofdstuk elf beoordelen wij het Bao op basis van een beknopte effectiviteitsevaluatie. In hoofdstuk twaalf beoordelen wij het Bao na het uitvoeren van een evaluatie ten aanzien van het draagvlak. We doen dat vanuit zowel de politieke als de culturele benadering van beleid. Wij sluiten af in hoofdstuk 13 met een samenvatting en conclusie.

1

Besluit van 16 juli 2005, houdende regels betreffende de procedures voor het gunnen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten.

5


2.

Korte introductie op het Bao

Aan het Bao liggen twee nationale onderzoeken en Europese wetgeving ten grondslag. De Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid (PEC) deed een onderzoek naar de bouwfraude in Nederland.2 Het Ministerie van Economische Zaken (EZ) startte vrijwel tegelijkertijd, in opdracht van het toenmalige kabinet, een onderzoek naar de naleving van aanbestedingsverplichtingen door nationale overheden.3 De Europese Unie, tot slot, nam in 2004 de nieuwe Europese Aanbestedingsrichtlijn (de Richtlijn) aan ter vervanging van de Aanbestedingsrichtlijnen uit de jaren 1990.4 Nederland diende die Richtlijn als Lidstaat van de Europese Unie te implementeren in de Nederlandse rechtsorde.5 De PEC concludeerde destijds dat het bestaande juridische kader voor aanbestedingen in Nederland éénduidigheid en transparantie mistte.6 Bij decentrale overheden bestond onduidelijkheid over het toepassingsbereik van bestaande regels waardoor verschillende overheden deze verschillend toepasten. Dit leidde tot een gebrek aan transparantie in aanbestedingen wat op zichzelf de kans op onregelmatigheden verhoogde. Bepaalde aanbestedingspraktijken leidden uiteindelijk, bewust of onbewust, tot kartelvorming bij aannemers. De PEC pleitte dan ook voor een helder en meer éénduidig juridisch kader.7 Het

onderzoek

van

EZ

toonde

aan

dat

onderzochte

overheden

8

aanbestedingsverplichtingen slecht nakwamen. Ministeries bleken overigens beter te scoren dan andere overheden.9 Tot slot bleek een verband te bestaan tussen de grootte van aanbestedingspakketten en de naleving; hoe kleiner dat pakket hoe slechter het opvolgen van de regelgeving.10 Op Europees niveau betekende de nieuwe Richtlijn een doorbraak op veel punten. Zij codificeerde de mogelijkheid sociale en milieu criteria op te nemen in aanbestedingen,

2

Rapport Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid van 12 december 2002. Kamerstuk 2002-2003, 28244, nr. 6, Tweede Kamer. Verder aangehaald als Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid. 3 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002 - Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen. Kamerstuk 2003-2004, 29200 XIII, nr. 42, Tweede Kamer. Verder aangehaald als Nalevingsmeting Aanbesteden 2002. 4 Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. Publicatieblad Nr. L 134 van 30 april 2004 blz. 0114 – 0240. 5 Artikel 249 van het Verdrag ter oprichting van de Europese Gemeenschap. 6 Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid, blz. 280 e.v. 7 Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid, blz. 280 e.v.. 8 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, blz. 12. 9 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, blz. 8. 10 Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, blz. 10.

6


introduceerde nieuwe en makkelijker uit te voeren procedures en voorzag in procedures voor zeer complexe overheidsopdrachten. Daarmee gaf de Europese wetgever gehoor aan de kritiek die bestond op de oude Europese Aanbestedingsrichtlijnen. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten van de PEC en van EZ zegde het kabinet de Tweede Kamer toe de implementatieverplichting van de nieuwe Richtlijn aan te grijpen om een helder en uniform juridisch kader te creëren voor overheidsopdrachten.11

11

7

Visiedocument aanbesteden van 15 juli 2004. Kamerstuk 2003-2004, 29709, nr. 1, Tweede Kamer.


3.

Doelstelling van het Bao

3.1

Formele doelstelling van het Bao

Nederland voldeed met het opstellen van het Bao aan haar verplichting de Richtlijn om te zetten naar Nederlandse wetgeving; de eerste formele doelstelling van het Bao.12 Daarnaast lost het Bao de belofte van het kabinet in “een dwingend uniform aanbestedingskader voor alle aanbestedingen en alle aanbestedende diensten” te vormen.13 Het komen tot een nationaal uniform juridisch kader voor alle overheidsopdrachten (werken, leveringen en diensten) voor alle overheden vormt dan ook een tweede formele doelstelling.

3.2

Informele doelstelling van het Bao

Het Bao beoogt, als implementatie van de Richtlijn, de “transparantie in de gemeenschappelijke markt voor overheidsaanbestedingen” te vergroten en het “discriminatoir aanbestedingsgedrag van de aanbestedende diensten in de lidstaten van de Europese Unie” respectievelijk

Nederland

te

voorkomen.14

De

mededinging

op

de

markt

voor

overheidsaanbestedingen zou daardoor moeten groeien. De wetgever legt deze doelstellingen niet dwingend op; dat kan zij ook niet. Het Bao bestaat daarom uit een set procedurele regels dat de relaties en interacties tussen overheden en ondernemingen probeert te structureren in aanbestedingsprocedures. We kunnen dus spreken van netwerkmanagement of institutioneel ontwerp dat zich in dit geval zowel richt op het geven van de spelregels tussen de betrokken partijen als op het inrichten en waarborgen van bepaalde markcondities.15 Overigens denken wij een nog een wat moeilijker naspeurbaar, informele doelstelling van het Bao te herkennen. De minister van EZ koos destijds voor implementatie van de Richtlijn door middel van een “besluit” en niet door middel van een geheel nieuwe wet. Door gebruik te maken van een “besluit” hoefde de minister en de Tweede Kamer het implementatietraject niet openbaar te behandelen.16 Naast het feit dat de minister daardoor niet 12

Vgl. de Nota van toelichting bij het Bao opgenomen in het Staatsblad 2005 408, blz. 46. Verder aangehaald als Nota. Nota, blz. 46. 14 Nota, blz. 47. 15 Bekkers, V., Beleid in beweging – Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, Uitgeverij Lemma, Den Haag 2007, blz. 112/113. Verder aangehaald als Beleid. 16 Vgl. het antwoord van de minister op vraag 1 in Aanbestedingsbeleid; Lijst van vragen en antwoorden over ontwerpbesluiten implementatie aanbestedingsrichtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG. Kamerstuk 2004-2005, 29709, nr. 6, Tweede Kamer, blz. 2. Verder aangehaald als Vragen. 13

8


allerlei discussies in het openbaar over de inhoud van het Bao hoefde te voeren leverde dit tijdswinst op waardoor Nederland sneller aan de Europese implementatieverplichtingen kon voldoen.17

17

Een nieuw wetgevend kader “is echter een traject dat niet binnen de in richtlijn nr. 2004/17/EG (…) verplicht gestelde implementatietermijn van 21 maanden te realiseren is”. Vgl. Nota, blz. 46.

9


4.

Probleemdefinitie en probleemanalyse

4.1

Probleemdefinitie

Een beleidsprobleem kunnen we definiëren als “de discrepantie tussen een maatstaf (een beginsel, een norm of een doel) en een voorstelling van de bestaande of een te verwachten situatie”.18 Het bestaande juridische kader voor het aanbesteden van overheidsopdrachten mistte éénduidigheid.

Daardoor

toepassingsbereik

van

de

bestond

veel

onduidelijkheid

aanbestedingsregelgeving.

bij

Hierdoor

overheden nam

de

over

het

kans

op

onregelmatigheden toe en ontstond een gebrek aan transparantie op de markt voor overheidsaanbestedingen. Dat leidde in een aantal gevallen uiteindelijk zelfs tot mededingingsverstorende effecten, zoals bouwkartels. Het beleidsprobleem kunnen we, gezien voorgaande, definiëren als de discrepantie tussen de maatstaf dat overheidsaanbestedingen regelmatig moeten verlopen (zowel een beginsel, een norm als een doel) en de voorstelling van de (destijds) bestaande situatie waarin die overheidsaanbestedingen allesbehalve regelmatig leken te verlopen. In deze casus kunnen we zelfs stellen dat zowel de maatstaf als de voorstelling vrij objectief gelding hebben en hadden. Men kan discussiëren over overheidsaanbestedingen als een geëigend middel voor bepaalde doelstellingen; vrijwel iedereen zal echter beamen dat wanneer overheden aanbesteden dat dan in ieder geval op een regelmatige wijze dient te gebeuren. Daarnaast viel na het rapport van de PEC en het onderzoek van EZ niet echt meer te ontkennen dat de (destijds) bestaande situatie in de aanbestedingspraktijk bestond uit onregelmatigheden.

4.2

Probleemanalyse

Kenmerken van het beleidsprobleem beïnvloeden de werking van beleidsinstrumenten die zich op dat beleidsprobleem richten. Een lage of een hoge mate van consensus over de maatstaven aan de hand waarvan actoren in relevante bestuurlijke en politieke arena’s concluderen in welke mate zij werkelijk een probleem ervaren, vormen dergelijke kenmerken.19 Een lage of een hoge mate van zekerheid over de kennis van situaties, zoals de oorzaken en omvang van 18 19

Beleid, blz. 124. Beleid, blz. 125.

10


het beleidsprobleem en van de benodigde veranderingstrajecten, vormen ook dergelijke kenmerken.20 Zetten we deze kenmerken in een schema dan kunnen beleidsproblemen vier mogelijke verschijningsvormen krijgen.21

Zekerheid van kennis

Consensus over maatstaven

Hoog

Laag

Hoog

Getemde problemen

(On)tembare kennisproblemen

Laag

(On)tembare normatieve problemen

Ontembare problemen, wicked problems

Wij kunnen het beleidsprobleem in dit boekwerkje aanmerken als een getemd beleidsprobleem. De actoren in de relevante politieke en bestuurlijke arena’s kennen een hoge mate van consensus over relevante maatstaven. Dit komt tot uiting in de breed gedragen doelstellingen zoals we die al noemden in hoofdstuk 3. Deze doelstellingen dienen of volgen de in de vorige paragraaf genoemde maatstaf: overheidsaanbestedingen moeten regelmatig verlopen. Daarnaast bestaat een grote zekerheid over de kennis van de verschillende oorzaken en de benodigde veranderingstrajecten voor het aanpakken van het probleem. We kunnen dit terugvinden in zowel het rapport van de PEC, het onderzoek van EZ als in de nota van toelichting bij het Bao. De meest heldere oorzaak van het probleem vormt de afwezigheid van een eenduidig, dwingend juridisch kader voor overheidsaanbestedingen. Dat leidde tot onduidelijkheden over het toepassingsbereik van de aanbestedingsverplichting en dat leidde weer tot de geconstateerde onregelmatigheden.

20 21

11



5.

Agendavorming

5.1

Agendavormende context Agendauniversum

Een agenda kunnen wij, vanuit een rationele benadering, definiëren als “een verzameling van probleempercepties, opvattingen over mogelijke oorzaken, symbolen en opvattingen over mogelijke oplossingen die de aandacht trekken van allerlei politici, beleidsmakers en bestuurders”.22 De verzameling bevindt zich in een zogenaamd “agenda universum”.23 Dat universum is opgedeeld in een aantal ringen; in een buitenring bevinden zich onbespreekbare onderwerpen. Een binnenring, die de “maatschappelijke agenda” vormt, bestaat uit onderwerpen die een samenleving bespreekbaar vindt.24 Een volgende binnenring, die de “politieke agenda” vormt, bestaat uit onderwerpen van de “maatschappelijke agenda” die politici en bestuurders hebben uitgefilterd en die zij expliciete en politieke aandacht willen geven.25 De volgende binnenring, die de “besluitvormingsagenda” vormt, bestaat uit onderwerpen

waarvan

politici

en

bestuurders 26

beleidsprogramma’s en/of wetgeving behoeven.

vinden

dat

zij

daadwerkelijk

Tot slot is in de kern van het “agenda

universum” nog sprake van de “beleidsagenda”. Hierop bevinden zich de onderwerpen waarover politici een besluit hebben genomen en die ambtenaren ook daadwerkelijk oppakken voor uitvoering.27 Door zogenaamde “triggers” is het mogelijk voor onderwerpen om van de ene agenda op te schuiven naar een andere agenda. Het

beleidsprobleem dat

wij

behandelen

leefde

al

geruime

tijd

op

de

“maatschappelijke agenda”. Echter, omdat niemand eigenlijk de grootte van het probleem precies kende bleef het probleem ook daar. In 2001 en 2002 zendt het televisieprogramma Zembla documentaires uit over corruptie bij overheidsambtenaren, bouwfraude en kartelvorming in de aannemerij.28 Deze uitzendingen legden de onregelmatigheden bij overheidsaanbestedingen bloot en hadden een grote impact op de maatschappij. Zij waren een “trigger” die ervoor zorgden dat het onderwerp van de “maatschappelijke agenda” kon verhuizen naar de “politieke agenda”. Het op de “politiek agenda” komen leidde tot de 22

Beleid, blz. 137. Beleid, blz. 137. 24 Beleid, blz. 137. 25 Beleid, blz. 138. 26 Beleid, blz. 138. 27 Beleid, blz. 138. 28 9 november 2001 “Sjoemelen met miljoenen”, 15 maart 2002 “Corrupte ambtenaren” en 16 augustus 2002 “Ministeries in het nauw”. Zie: http://redir.vara.nl/tv/zembla/welcome2.html?20021212/zembla. 23

12


parlementaire enquête.29 Het vernietigende rapport van de PEC en de negatieve uitkomsten van

het

tegelijkertijd

verschenen

onderzoek

van

EZ

naar

de

naleving

van

aanbestedingsverplichtingen door Nederlandse overheden vormden een nieuwe “trigger”. Het onderwerp verhuisde naar de “besluitvormingsagenda”. Het kabinet erkende de omvang en de ernst van de problemen en zegde daarom toe beleid te ontwikkelen dat het probleem moest gaan aanpakken. Het Bao is een product van (mede) die toezegging.30 Stromenmodel We kunnen de agendavormende context ook beschrijven met behulp van het zogenaamde stromenmodel. Dit stromenmodel bestaat uit een stroom van problemen, een stroom van beleid en een stroom van politiek gebeurtenissen.31 Wanneer zich een “policy window” voordoet zorgt een (reeks van) politieke gebeurtenis(sen) ervoor dat problemen en beleid bij elkaar kunnen komen.32 Bij het opstellen en aannemen van het Bao deed zich een “policy window” voor. De al aangehaalde uitzendingen van Zembla vormden gebeurtenissen die politici en bestuurders wakker schudden voor de bestaande problemen. De daarop volgende resultaten van de PEC en van het onderzoek van EZ vormden indicatoren voor bestaande problemen. Deze gebeurtenissen en indicatoren bevonden zich in de stroom van problemen.33 Zowel de PEC als de opstellers van het onderzoek voor EZ droegen ideeën aan voor het aanpakken van de gesignaleerde problemen. Deze ideeën, en uiteraard ideeën genoemd door anderen, bevonden zich in de stroom van beleid.34 Tot slot deden zich twee politieke gebeurtenissen voor. Ten eerste veranderde door de uitzendingen van Zembla de nationale gemoedstoestand ten opzicht van het probleem; de politiek moest het gaan aanpakken.35 Daarnaast moeten we niet vergeten dat de Richtlijn ertoe leidde dat de Europese Unie de verplichting oplegde nieuwe aanbestedingswetgeving aan te nemen; de implementatie van die Richtlijn. De positie van de Europese en nationale overheidsorganen ten opzichte van elkaar ziet er momenteel zo uit dat nationale overheden de besluiten van de overheden van de Europese Unie dienen na te leven.36 Deze twee gebeurtenissen in de politieke stroom leidde uiteindelijk tot het ontstaan van de “policy window” waarbinnen het Bao tot stand kon komen.

29

Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid, blz. 12. Het is uiteraard ook het product van de al vaker aangehaalde verplichting de Richtlijn te implementeren. 31 Beleid, blz. 146. 32 Beleid, blz. 148. 33 Beleid, blz. 146. 34 Beleid, blz. 147. 35 De nationale gemoedstoestand is een politieke gebeurtenis, vgl. Beleid, blz. 147. 36 De positie van overheidsorganen is een politieke gebeurtenis, vgl. Beleid, blz. 147. Overigens hoeven nationale overheden juridisch gezien alleen besluiten van de Europese Unie na te leven die te herleiden zijn op het Verdrag EG. 30

13


5.2

Actoren en hun probleemdefinities

Een aspect van de beleidsomgeving dat de werking van beleidsinstrumenten beïnvloedt betreft de verhoudingen tussen de bij het beleidsprobleem betrokken actoren.37 Vooral in de politieke benadering van beleid speelt dit een grote rol. In die benadering stelt men dat de voorbereiding,

de

“beleidsnetwerken”.

besluitvorming 38

en

de

uitvoering

van

beleid

plaatsvinden

in

“Beleidsnetwerken” kunnen wij omschrijven als “sociale systemen

waarbinnen actoren duurzame interactie- en communicatiepatronen ontwikkelen gericht op beleidsproblemen of beleidsprogramma’s”.39 Het Bao mogen wij aanmerken als een juridisch beleidsinstrument.40 De verklaring dat de beleidsmaker, de minister van EZ, voor een juridisch beleidsinstrument koos, vindt mede zijn oorsprong in een door alle actoren gedeelde dominante perceptie ten opzichte van het probleem en van relevante aanpakken. Ook hier geldt dat zowel in het rapport van de PEC als in het onderzoek van EZ immers een advies ligt besloten een dwingend uniform juridisch kader te scheppen voor aanbestedingen om onregelmatigheden te voorkomen. Niettemin lijkt de precieze invulling van de dominante aanpak toch discutabel. De minister van EZ maakt bijvoorbeeld melding van het feit dat hij geen direct overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overlegorgaan, de vertegenwoordigende organisaties van de grootste twee doelgroepen, nodig acht en in het geheel geen noodzaak ziet maatschappelijke instellingen of het bedrijfsleven te benaderen voor input op het (dan nog) voorgenomen Bao.41 Om de Tweede Kamer voor deze strategie te winnen hanteert hij complexiteitsreductie en zelfs overreding als strategische interactiepatronen.42 In bijlage 1 geven wij een netwerkanalyse van het Bao weer. Die analyse geeft een beeld van de verdeling van belangen en van machtsbronnen over de betrokken partijen en de afhankelijkheden tussen hen.43

37

Beleid, blz. 187. Beleid, blz. 69. 39 Beleid, blz. 65 en 105. 40 Beleid, blz. 190. 41 Vgl. het antwoord van de minister op vraag 3 in Vragen, blz. 2. 42 Zie voor beide vormen en andere vormen van strategische interactiepatronen Beleid, blz. 173 e.v. 43 Beleid, blz. 169. 38

14


6.

Beleidstheorie

6.1

Elementen in een beleidstheorie

Een beleidtheorie berust volgens Hoogerwerf op bij beleidsmakers aanwezige, bepaalde veronderstellingen.44 Het gaat dan om veronderstellingen over causale relaties (§ 6.2), finale relaties (§ 6.3) en de normatieve relaties (§ 6.4).45 De causale veronderstellingen verwijzen naar de relaties tussen de in het geding zijnde oorzaken van een probleem en de gevlogen die deze met zich meebrengen. Finale veronderstellingen refereren aan de mate waarin de inzet van bepaalde middelen daadwerkelijk bijdraagt aan de realisatie van de gestelde doestellingen. Normatieve veronderstellingen verwijzen naar relevante politieke waarden in de specifieke casus en de afweging (“trade-offs”) tussen deze waarden teneinde ervoor te zorgen dat doelgroepen beleid als legitiem ervaren.46 Wij werken hieronder voor het Bao de genoemde relaties uit in relevante modellen.

6.2

Causale relaties

Causale relaties vatten wij in een beleidsveldprocesmodel. Dit model probeert inzichtelijk te maken welke processen ten grondslag liggen aan bepaalde oorzaken en welke processen vervolgens een bijdrage kunnen leveren aan bepaalde doelstellingen (of: gevolgen).47 Dit model hebben wij uitgetekend voor het Bao en opgenomen in bijlage 2 bij dit paper.

6.3

Finale relaties

Finale relaties vatten wij in een doelboom. De doelboom komt voort uit doelrationaliteit en behoort daarom tot het instrumentarium van de rationele benadering op beleid.48 Die benadering ziet programmering en de ontwikkeling van beleidsinstrumenten als de “structurering van handelingen die moeten worden verricht om de doelstellingen van het

44

Beleid, blz. 59 en 161. Beleid, blz. 59 en 161. 46 Beleid, blz. 161. 47 Beleid, blz. 161. 48 Zie voor het begrip doelrationaliteit Beleid, blz. 55 45

15


beleid te realiseren”.49 Dit model hebben wij uitgetekend voor het Bao en opgenomen in bijlage 3 bij dit paper.

6.4

Normatieve relaties

In Nederland staat met name één politiek-bestuurlijke waarde hoog in het vaandel. Het polderen zorgt voor de ontwikkeling van beleid dat draagvlak en consensus kent. Dat polderen staat echter haaks op de economische waarde die ten grondslag ligt aan het Bao (en de Richtlijn). Daarin moet de overheid zich opstellen als een economisch rationele afnemer en altijd kiezen voor de beste prijs/kwaliteitsverhoudingen bij inkopen.50 Die keuze is niet altijd dezelfde als het resultaat van polderen.51 In het Bao klinkt alleen de economische waarde door; polderen krijgt geen plek in dit beleidsinstrument. Het Bao bestaat namelijk uit geboden en verboden die overheden moeten naleven bij aanbestedingen. De “trade-off” valt dus uit in het voordeel van de economische waarde.

6.5

Reconstructie van de beleidstheorie

Nemen wij het beleidsveldprocesmodel, de doelboom en de uitkomst van de “trade-off” in waarden in ogenschouw, dan kunnen wij de beleidstheorie kort reconstrueren. Die theorie luidt dat een uniform, dwingend, juridisch kader leidt tot een betere naleving van aanbestedingsverplichtingen aanbestedingsprocedures.

en Dat

een leidt

tegengaan uiteindelijk

van tot

onregelmatigheden efficiëntere

in

bestedingen

de van

overheidsmiddelen.

49

Beleid, blz. 57. Zie artikel 54 lid 1 Bao; een aanbestedende dienst mag een opdracht alleen gunnen op basis van de laagste prijs of de economisch meest voordelige aanbieding. 51 Vgl. T. Robbe, “Verbaasd over de verbazing - Rechtszaken aanbesteding zijn vooral logisch”, WMO Magazine, 2007, nr. 6, pagina 15 e.v. 50

16


7.

Uitvoering van het Bao

7.1

Inleiding

In dit hoofdstuk beschrijven wij het uitvoeringsproces van het Bao. Dit doen wij door de actoren en hun rollen in dat uitvoeringsproces te benoemen. Vervolgens brengen wij de actoren en hun rollen in kaart in een netwerkanalyse. Op die manier willen wij wat kunnen zeggen over wederzijdse afhankelijkheden.

7.2

Actoren en hun rollen

Wanneer wij het uitvoeringsproces van het Bao bestuderen, dan herkennen wij overheden als de eerste groep betrokken actoren. Het Bao richt zich tot hen; zij moeten de procedures in het Bao volgen wanneer zij overheidsopdrachten op de markt willen plaatsen. Het Bao noemt deze overheden overigens “aanbestedende diensten”.

52

Wij zullen die terminologie overnemen.

“Aanbestedende diensten” omvat als begrip namelijk niet alleen overheden zoals rijk, provincies en gemeenten, maar ook semioverheden zoals academische ziekenhuizen en openbare scholen. De actor “aanbestedende diensten” kunnen wij dan ook een samengestelde actor noemen; ze is samengesteld uit een verscheidenheid aan actoren met ieder hun eigen belangen.53 Wij herkennen ondernemers die overheidsopdrachten willen uitvoeren als de tweede groep betrokken actoren. Wij kunnen de wens van deze ondernemers, althans de wens tot het uitbrengen van een offerte in een aanbestedingsprocedure, dan ook zien als hun rol in het uitvoeringsproces. Het Bao noemt deze actor overigens ook precies zo: “ondernemers”.54 Zij zitten figuurlijk gezien ten opzichte van “aanbestedende diensten” aan de andere kant van de tafel. De actor “ondernemers” kunnen wij overigens ook een samengestelde actor noemen. Ze is samengesteld uit “ondernemers” met en “ondernemers” zonder een overeenkomst met “aanbestedende diensten”. “Ondernemers” die al een overeenkomst hebben met een

52

“Aanbestedende diensten” definieert het Bao als “de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap, een publiekrechtelijke instelling of een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen”. Vgl. artikel 1 sub r Bao. “Publiekrechtelijke instellingen” definieert het Bao, kort gezegd, als instellingen die specifiek zijn opgericht om te voorzien in een behoefte van algemeen belang, die rechtspersoonlijkheid bezitten en die afhankelijk zijn van een andere “aanbestedende dienst”. Vgl. artikel 1 sub q Bao. 53 Beleid, blz. 170. 54 Het Bao definieert “ondernemers” als “aannemers, leveranciers of dienstverleners”. Vgl. artikel 1 sub ggg Bao.

17


“aanbestedende dienst” hebben geen belang bij een nieuwe aanbesteding. Zij willen de overeenkomst verlengen of een nieuwe overheidsopdracht uitvoeren in het verlengde van de bestaande overeenkomst.55 “Ondernemers” zonder die specifieke overeenkomst zullen juist wel willen dat een aanbesteding plaatsvindt; alleen dan krijgen zij een kans de overheidsopdracht te winnen en uit te voeren. Wij herkennen naast de direct betrokken actoren, “aanbestedende diensten” en “ondernemers” nog een drietal indirect betrokken actoren. De eerste actor is de rechterlijke macht. De rechterlijke macht speelt de rol van aanbestedingsrechtelijke geschillenbeslechter tussen “aanbestedende diensten” en “ondernemers”. Zij geeft door haar interpretatie van het Bao in vonnissen en arresten verder vorm aan het uitvoeringsproces. “Aanbestedende diensten” moeten deze vonnissen en arresten ter harte nemen in de uitvoering; “ondernemers” kunnen er verdere rechten aan ontlenen wanneer “aanbestedende diensten” dat nalaten. De tweede actor is de Europese Commissie. Het Bao implementeert Europese regelgeving.56 De Europese Commissie ziet toe op een correcte naleving daarvan; zij speelt dus de rol van toezichthouder.

57

Zij kan Lidstaten in gebreke stellen en voor het Hof van Justitie van de

Europese Gemeenschap dagen wanneer de “aanbestedende diensten” van een Lidstaat die regelgeving niet goed uitvoeren.58 De derde en laatste actor vormt volgens ons de groep adviesbureaus, daaronder begrepen de advocatuur. Veel “aanbestedende diensten” en “ondernemers” ervaren het Bao nog als een lastig stukje regelgeving en maken veelvuldig gebruik van externe adviseurs om hen daarin te adviseren.59 De adviesbureaus spelen dan ook precies dat; een adviserende rol.

7.3

Netwerkanalyse

Een netwerkanalyse beschrijft, voor zover relevant in de uitvoeringsfase van beleid, “de betrokken actoren, (…) hun belangen, hun machtspositie, de afhankelijkheidsrelaties tussen

55 Het niet of niet correct uitvoeren van het Bao staat de rechtsgeldige totstandkoming van een overeenkomst tussen “ondernemer” en “aanbestedende dienst” namelijk niet in de weg! Pijnacker-Hordijk, E.H. c.s., Aanbestedingsrecht – Handboek van het Europese en het Nederlandse Aanbestedingsrecht, Sdu Uitgevers bv, Den Haag 2004, blz. 510 e.v. 56 Zie blz. 7. 57 Zij het indirect; de Europese Commissie kan en mag alleen toezicht uitvoeren op de Europese regelgeving. 58 Artikel 226 Verdrag EG 59 Regels voor het gunnen van overheidsopdrachten door aanbestedende diensten en opdrachten door speciale sectorbedrijven (Aanbestedingswet); Brief Minister ter aanbieding van het Consultatiedocument (Voorstel inhoud uitwerkingsregelgeving wetsvoorstel aanbestedingswet) van 29 november 2007. Kamerstuk 2007-2008, 30501, nr. 26, Tweede Kamer. (Verder aangehaald als Voorstel). De voorgestelde tekst moet het Bao gaan vervangen. Het document geeft aan dat “aanbestedende diensten” het Bao nog steeds slecht naleven vanwege een gebrek aan deskundigheid. Vgl. blz. 4.

18


hen (…)”.60 Wij verkenden in de vorige paragraaf de actoren en de rollen die zij spelen in het uitvoeringsproces rondom het Bao. Door het netwerk, waarbinnen deze actoren die rollen vervullen, te analyseren, kunnen wij iets zeggen over de wederzijdse afhankelijkheden. Hieronder gaan wij direct in op de wederzijdse afhankelijkheidsrelaties. Wij baseren die relaties op de machtsbronnen die actoren mogelijk kunnen mobiliseren in het netwerk.61 Wij beschrijven die machtsbronnen en hoe actoren die kunnen mobiliseren bij de schematische weergave van de netwerkanalyse in bijlage 1. Wij kennen drie soorten afhankelijkheidsrelaties: de “pooled interdependency”, de “sequential interdependency” en de “reciprocal interdependency”. In de “pooled interdependency” maken actoren gebruik van een gemeenschappelijk reservoir aan hulpbronnen. In de “sequential interdependency” draait alles om ketenafhankelijkheid. In de “reciprocal interdependency” draait alles om wederzijdse afhankelijkheid.62 “Aanbestedende diensten” en “ondernemers” zijn in de uitvoering van het Bao op elkaar aangewezen. Waneer de “aanbestedende diensten” het Bao correct uitvoeren, profiteren alle “ondernemers”. Zij maken allemaal kans op de overheidsopdracht, mits zij een offerte indienen. “Aanbestedende diensten” zijn afhankelijk van “ondernemers” voor het indienen van goede en eerlijke offertes. Kortom, “aanbestedende diensten” en “ondernemers” zij afhankelijk van elkaar. Wij spreken daarom van “reciprocal interdependency”. De redenering gaat overigens ook op voor de “ondernemer” met een overeenkomst. Deze profiteert méér wanneer de desbetreffende “aanbestedende dienst” besluit het Bao niet uit te voeren, maar de huidige overeenkomst te verlengen.63 De “aanbestedende dienst” is van deze “ondernemer” afhankelijk simpelweg omdat zij bestaande verplichtingen heeft die de “ondernemer” kan aanwenden als machtsbron.64 De rechterlijke macht en de Europese Commissie kunnen pas in actie komen wanneer “ondernemers” een kort geding aanspannen of een klacht indienen.65 Dit kunnen zij doen wanneer zij zich in hun belangen, die het Bao beschermt, voelen geschaad. Indien “ondernemers” de weg naar de rechter of de Europese Commissie niet kunnen of willen

60

De volledige definitie van een netwerkanalyse is “de beschrijving van betrokken actoren, hun perceptie van het probleem, hun belangen, hun machtspositie, de afhankelijkheidsrelaties tussen hen en de gevolgde en te verwachten strategische opties die hen ter beschikking staan”. Vgl. Beleid, blz. 169. Gedeelten van deze definitie hebben wij weggelaten omdat zij ook in de vraagstelling niet terugkomen. 61 Beleid, blz. 170 en 171. Hier beschrijft de auteur ook de bekende machtsbronnen. 62 Beleid, blz. 172. 63 Wat het Bao verbiedt indien de “aanbestedende dienst” de optie tot verlenging niet in een oorspronkelijke aanbesteding heeft meegenomen. 64 Zie ook bijlage 1. 65 Dit is niet helemaal waar. De Europese Commissie kan ook op eigen initiatief, bijvoorbeeld op basis van eigen onderzoek of meldingen in dagbladen, een zogenaamde inbreukprocedure starten.

19


vinden, zullen deze hun taken niet (kunnen) uitvoeren. Hier is dus sprake van “sequential interdependency”.66 Tussen “aanbestedende diensten” en adviesbureaus en tussen “ondernemers” en adviesbureaus vindt uitwisseling van deskundigheid en ervaring plaats; er is sprake van “reciprocal interdependency”. Zij zijn wederzijds afhankelijk van elkaar voor die deskundigheid en ervaring.

66

Het opleggen van de (juridische) wil aan de “aanbestedende dienst” gebeurt overigens per casus; in die zin is geen sprake van een afhankelijkheidsrelatie tussen “aanbestedende diensten” en rechterlijke macht en Europese Commissie. In een volgende casus kan de “aanbestedende dienst” immers gewoon weer afwijken van die (juridische) wil en zal een “ondernemer” weer de weg naar de rechter of Europese Commissie moeten vinden.

20


8.

Ketenbenadering

8.1

Inleiding

In uitvoeringsprocessen rondom beleid vindt steeds vaker samenwerking plaats tussen betrokken uitvoeringsorganisaties; dit noemen wij de ketenbenadering.67 Wij kunnen drie motieven voor ketens noemen. Het eerste motief vinden wij in een groeiende behoefte om integrale vormen van dienstverlening en handhaving te realiseren in een steeds complexere samenleving met een versnipperende overheid.68 Het tweede motief vinden wij in het feit dat uitvoeringsorganisaties zich steeds meer bewust zijn van hun onderlinge afhankelijkheid.69 Tot slot vinden wij een derde motief in het feit dat in ketens een hiërarchische relatie tussen betrokken partijen ontbreekt.70 Een belangrijke vraag is hoe de coördinatie in een dergelijk uitvoeringsketen gestalte krijgt.71 Wij bekijken in dit hoofdstuk in hoeverre in de uitvoering van het Bao daadwerkelijk sprake is van een ketenbenadering. Ook zullen wij bezien of, indien sprake is van een keten, een coördinatiemechanisme aanwezig is.

8.2

Ketenbenadering en het Bao

Wij vinden geen uitvoeringsketen in de uitvoering van het Bao wanneer wij het ketenbegrip “eng” uitleggen. Er is namelijk maar één uitvoeringsorganisatie; de “aanbestedende dienst”. Leggen wij het ketenbegrip breder uit, in die zin dat wij onder alle betrokken actoren individuele uitvoeringsorganisaties verstaan, dan valt er meer te ontdekken.72 De soorten ketens die wij kennen, grijpen terug op de ideaaltypische afhankelijkheden zoals wij die al noemden in § 7.2.73 Wij mogen daarom veronderstellen dat de afhankelijkheidspatronen die wij noemden in die paragraaf, hier gelden als een keten. Wij willen daarbij nogmaals benadrukken dat die bewering alleen geldig is als wij het begrip ketenbenadering “breed” uitleggen! 67

Beleid, blz. 255. Beleid, blz. 255. 69 Beleid, blz. 255. 70 Beleid, blz. 255. 71 Beleid, blz. 259. 72 Hier is iets voor te zeggen; wij onderkenden in het vorige hoofdstuk immers niet voor niets dat de genoemde actoren betrokken zijn bij het uitvoeringsproces van het Bao. 73 Vgl. Beleid, blz. 172 en 257. Op beide pagina’s verwijst de auteur naar het werk van Thompson, J.D., Organizations in action, McGraw Hill, New York 1967. Naast pooled, sequential en reciprocal dependencies noemt de auteur in paragraaf 8.5.2 nog de sequential parallel en networked dependencies. 68

21


Tussen “aanbestedende diensten” en “ondernemers” bestaat “reciprocal dependency”. “Aanbestedende diensten” voeren een aanbestedingsprocedure uit op basis van het Bao. “Ondernemers” krijgen de mogelijkheid een offerte in te dienen. Zij maken dan kans op een overeenkomst en dus een overheidsopdracht. “Aanbestedende diensten” ontvangen de offertes, beoordelen deze en kiezen dan de beste. “Aanbestedende diensten” ronden vervolgens de aanbestedingsprocedures af en geven het spreekwoordelijke stokje (het uitvoeren van de gesloten overeenkomst, het resultaat van de aanbestedingsprocedure) over aan de winnende “ondernemer”. Tussen “ondernemers” en de rechterlijke macht en tussen “ondernemers” en de Europese Commissie bestaat “sequential dependency”. Wanneer “ondernemers” zich geschaad voelen in hun belangen, die het Bao probeert te borgen, en zij de “aanbestedende dienst” niet in der minne kunnen bewegen tot rechtmatig handelen, kunnen zij het spreekwoordelijke stokje overdragen aan de rechterlijke macht en de Europese Commissie. De rechterlijke macht en de Europese Commissie doen vervolgens uitspraak en kunnen “aanbestedende diensten” alsnog tot rechtmatig handelen dwingen. Tussen “aanbestedende diensten” en adviesbureaus en tussen “ondernemers” en adviesbureaus is sprake van “reciprocal dependency”. Adviesbureaus ontvangen informatie van hun opdrachtgevers die zij verwerken in hun adviezen die weer richting opdrachtgevers gaan.

8.3

Ketencoördinatie en het Bao

Wij kennen vijf coördinatiemechanismen voor ketens; de prothesebenadering, de estafettebenadering, de spinbenadering, de notarisbenadering en de netwerkbenadering.74 In de prothesebenadering heeft elke organisatie haar eigen informatiesysteem en werken organisaties vaak bilateraal samen op ad-hoc basis.75 In de estafettebenadering is sprake van structurele samenwerking maar blijft de autonomie van elke organisatie hoog in het vaandel staan.76 In de spinbenadering richten alle organisaties zich op de wensen van een centrale partner in de keten.77 In de notarisbenadering spreken organisaties een gezamenlijk stramien af voor hun informatieverwerking en –uitwisseling.78 Een derde partij beheert die informatie. In

74

Beleid, blz. 259. Beleid, blz. 259. 76 Beleid, blz. 260. 77 Beleid, blz. 260. 78 Beleid, blz. 260. 75

22


de netwerkbenadering, tot slot, staan alle organisaties open om hun kennis, kunde en informatie te delen.79 Wij gaven al aan dat wij alleen een keten kunnen herkennen in de uitvoering van het Bao wanneer wij het begrip ketenbenadering “breed” uitleggen. Het coördinatiemechanisme voor de keten die wij dan onderkennen in de vorige paragraaf, is altijd de prothesebenadering. In geen van de gevallen werken actoren structureel samen of delen zij structureel informatie, kennis en kunde. Alle modellen voor ketencoördinatie, op de prothesebenadering na, vallen dan af. In de genoemde ketens werken actoren zonder twijfel steeds samen op ad-hoc basis; de “aanbestedende dienst” en de “ondernemer” vinden elkaar in en na het uitvoeren van de aanbestedingsprocedure. De “ondernemer” en de rechterlijke macht en Europese Commissie kunnen elkaar vinden als een “aanbestedende dienst” het Bao niet of niet goed uitvoert. In andere gevallen werken actoren niet samen, althans niet in het uitvoeringsproces van het Bao. Ook tussen “aanbestedende diensten” en adviesbureaus en tussen “ondernemers” en adviesbureaus vindt steeds samenwerking plaats op ad-hoc basis. Kortom, de genoemde actoren kijken steeds opnieuw of zij iets voor elkaar kunnen betekenen en welke informatie en kennis zij dan moeten uitwisselen; de eigen autonomie blijft te allen tijde gehandhaafd.80

79 80

23



9.

Rationele benadering van het uitvoeringsproces

9.1

“Perfect administration”

De rationele benadering van het uitvoeringproces koppelt de vorming van beleid los van de uitvoering daarvan.81 Beleidsuitvoering is in deze benadering een rationeel ontwerp- en beheersproces waarin met name programmering en planning een centrale rol spelen.82 Deze benadering ziet de uitvoerders van het beleid als losse “operating units” die niet alleen precies weten wat zij moeten doen, maar ook bereidwillig zijn dit te doen.83 Zo ontstond de idee van de “perfect administration”.84 In dit hoofdstuk leggen wij de voorwaarden voor het bestaan van “perfect administration” naast het uitvoeringsproces van het Bao en benoemen wij knelpunten in de uitvoering.

9.2

“Perfect administration” en het Bao

De rationele benadering veronderstelt dat wanneer het uitvoeringsproces aan tien voorwaarden voldoet, het beleid zal slagen. Wanneer wij deze tien voorwaarden nalopen kunnen wij de uitvoering van het Bao op rationele wijze beoordelen en de knelpunten benoemen. De rationele benadering stelt als eerste voorwaarde dat sprake moet zijn van een geëxpliceerde taakopdracht; uitvoerders moeten precies weten wat het beleid van hen verwacht.85 Wij twijfelen of dit voor het Bao waar is. Het Bao schrijft de uitvoerders, de “aanbestedende diensten”, voor, aanbestedingsprocedures uit te voeren bij het plaatsen van overheidsopdrachten. Hoewel het Bao ook de definitie van een overheidsopdracht geeft, schijnen “aanbestedende diensten” hier nog steeds niet goed mee te kunnen werken.86 Met name bij het ramen van de waarde van een opdracht, en het verbod op splitsen van opdrachten, lijken problemen te blijven bestaan.87 De wetgever wijzigde de definitie van een overheidsopdracht bovendien niet ten opzicht van de oude regelgeving. Hierdoor mogen wij

81

Beleid, blz. 236. Beleid, blz. 236 83 Beleid, blz. 237. 84 Beleid, blz. 237. 85 Beleid, blz. 237. 86 Artikelen 1 sub k jo. sub h, i en j Bao. 87 Artikel 7 Bao en artikel 9 Bao. 82

24


concluderen dat die onduidelijkheid dus zal blijven voortbestaan. Kortom, van een geëxpliceerde taakopdracht is geen sprake. Dit is een knelpunt. Een tweede voorwaarde is het bestaan van een éénduidige gezagsstructuur.88 Het Bao ontbeert deze. Geen enkele instantie controleert of “aanbestedende diensten” het Bao goed uitvoeren. De wetgever verwacht van “ondernemers” dat zij via de rechterlijke macht of via de Europese Commissie “aanbestedende diensten” aan de uitvoering van het Bao houden. Dat is geen gezagsstructuur zoals bedoeld in de voorwaarde. Ook dit is dus een knelpunt. Een derde voorwaarde is differentiatie in de organisatie; uitvoerders kunnen verschillende taken bij verschillende delen van de organisatie neerleggen.89 Aangezien de facto het Bao alleen een taak oplegt aan “aanbestedende diensten” kan ook geen sprake zijn van differentiatie. Bovendien schrijft het Bao niet voor wie binnen de organisaties van “aanbestedende

diensten”

verantwoordelijkheid

draagt

voor

(gedeelten

van)

het

aanbestedingsproces. Dat is aan de “aanbestedende diensten” zelf om in te richten. Ook dit is een knelpunt. Een vierde voorwaarde is een duidelijk specificatie van de relaties met de externe omgeving.90 Wij denken dat het Bao hieraan wel voldoet. Zij geeft immers duidelijk aan dat “ondernemers” aan de andere kant van de tafel zitten en zelfs dat deze gebruik kunnen maken van de rechterlijke macht indien zij zich in hun belangen voelen geschaad. Dit is geen knelpunt. Een vijfde voorwaarde, een communicatiesysteem tussen uitvoerders, bestaat ook niet.

91

De wetgever wijst wel op het bestaan van instellingen zoals Europa Decentraal en

PianoO, maar deze vormen eerder kennisinstituten.92 Zij vormen geen verplicht voorgeschreven communicatiesysteem voor “aanbestedende diensten”. Het Bao schrijft wel verplicht het gebruik van het Publicatieblad van de Europese Gemeenschap voor om overheidsopdrachten aan alle “ondernemers” bekend te maken. 93 Wij denken dan ook dat de vijfde voorwaarde slechts gedeeltelijk een knelpunt vormt. De zesde voorwaarde is de beschikbaarheid van hulpbronnen.94 Wij denken hier bij “aanbestedende diensten” voornamelijk aan deskundigheid en capaciteit. Die lijkt nog steeds

88

Beleid, blz. 237. Beleid, blz. 237. 90 Beleid, blz. 237. 91 Beleid, blz. 237. 92 Zie Verkenning, blz. 4. 93 Artikelen 35 tot en met 37 Bao. 94 Beleid, blz. 237. 89

25


voor een groot deel, althans voor een groot deel van de “aanbestedende diensten”, niet aanwezig. Dit is een knelpunt. De zevende voorwaarde is een helder monitoring- en controlesysteem.95 Ook dit ontbreekt. Sterke nog, het Ministerie van Economische Zaken stelde pas onlangs de vraag of een onafhankelijk toezichthouder toch niet gewenst is.96 Dit is een knelpunt. De achtste voorwaarde is zelfreflecterend vermogen van de uitvoerders.97 Omdat wij al concludeerden dat deskundigheid bij “aanbestedende diensten” voor een groot deel ontbreekt, gaan wij ervan uit dat ook zelfreflectie niet plaatsvindt. Om te kunnen reflecteren moet men wel weet hebben van hetgeen waarop men reflecteert. Dit is een knelpunt. De negende voorwaarde is het bestaan van sancties.98 Die bestaan. De rechterlijke macht kan haar (juridische) wil opleggen aan “aanbestedende diensten”. De rechterlijke macht kan machtsmiddelen als boetes en het opleggen van aanbestedingsverplichtingen inzetten. Ook de Europese Commissie heeft de mogelijkheid boetes op te leggen. Het bestaan van sanctie vormt dus geen knelpunt. De tiende en laatste voorwaarde is de ontkoppeling van beleidsvorming en beleidsuitvoering.99 Wij denken dat te veel vrijheid bestaat bij de “aanbestedende diensten” waardoor een echte ontkoppeling van beleidsvorming en –uitvoering niet mogelijk is. Een slechte naleving betekent dat “aanbestedende diensten” in de uitvoering nog te veel keuzes kunnen maken om het Bao niet of verkeerd uit te voeren.100 Ook dit vormt dus nog een knelpunt. Wij kunnen niet anders concluderen dan dat het uitvoeringsproces van het Bao aan acht van de tien voorwaarden voor “perfect administration” niet voldoet. Op basis van de rationele benadering van de uitvoering van beleid moeten wij dus concluderen dat het Bao geen geslaagde uitvoering kan kennen.

95

Beleid, blz. 237. Verkenning, blz. 37. 97 Beleid, blz. 237. 98 Beleid, blz. 237. 99 Beleid, blz. 237. 100 Zie Verkenning, blz. 4. 96

26


10.

Politieke benadering van het uitvoeringsproces

10.1 De uitvoering is ook vorming

De rationele benadering ziet beleid vooral als een “top down” exercitie.101 In de politieke benadering van het uitvoeringsproces spreken wij eerder van een “bottom up” exercitie.102 De politieke benadering ontkent het bestaan van een scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering.103 Zij geeft aan dat uitvoerders het beleid in het uitvoeringsproces vaak verder uitontwikkelen; vorming van beleid vindt daardoor ook in de uitvoering plaats.104 De uitvoering ziet men als een nieuwe fase; in de uitvoering vindt opnieuw een afweging plaats van waarden, in te zetten middelen en te bereiken doelstellingen.105 De mate waarin de uitvoering zich met beleidsvorming bezighoudt, is voor een groot deel afhankelijk van de beleidsvrijheid die beleid toelaat aan de uitvoering.106 Voordeel is dat dit het mogelijk maakt voor uitvoerders maatwerk te leveren in individuele gevallen.107 Nadelen zijn dat rechtsongelijkheid kan ontstaan, dat uitvoerders de doelstellingen van het beleid kunnen frustreren en dat de eerdere beleidsvormers problemen die zij zelf niet kunnen oplossen doorschuiven naar de uitvoeringsfase.108 Vaak loopt men ook pas in de uitvoering aan tegen tegenstrijdigheid tussen beleid en beleidsprogramma’s.109 Dit vraagt om het “spelen” met beleid in de uitvoering.110 De politieke benadering onderkent daarnaast de meerlagenproblematiek.111 Meerdere bestuurslagen, die ook nog onderling afhankelijk zijn van elkaar, bemoeien zich vaak met de beleidsuitvoering.112 Tot slot kent de politieke benadering een grote waarde toe aan doelgroeporiëntatie.113 De doelgroepen van beleid kunnen de uitvoering enorm beïnvloeden; zij bepalen mede het succes of falen van het beleid114. In dit hoofdstuk bekijken wij het Bao vanuit de hier genoemde onderwerpen die spelen in de politieke benadering.

101

Beleid, blz. 243. Beleid, blz. 243. 103 Beleid, blz. 238. 104 Beleid, blz. 238. 105 Beleid, blz. 238. 106 Beleid, blz. 239. 107 Beleid, blz. 240. 108 Beleid, blz. 240. 109 Beleid, blz. 241. 110 Beleid, blz. 241. 111 Beleid, blz. 241. 112 Beleid, blz. 242. 113 Beleid, blz. 242. 114 Beleid, blz. 242. 102

27


10.2 Het Bao beoordeelt vanuit de politieke benadering

Het Bao vormt als beleidsinstrument het antwoord op de vraag om een dwingend, uniform juridisch kader voor aanbestedingen.115 Eerder concludeerden politici, bestuurders en beleidsmakers dat juist de onduidelijkheid van eerdere aanbestedingsregelgeving leidde tot malversaties in de uitvoering.116 De praktijk wijst nu blijkbaar uit dat in de uitvoering nog steeds malversaties plaatsvinden; de naleving van het Bao is slecht.117 Vanwege nog steeds bestaande onduidelijkheden vullen “aanbestedende diensten” hun verplichtingen op basis van het Bao zelf (verkeerd) in.118 Wij mogen hieruit overigens concluderen dat inderdaad geen sprake lijkt van een ontkoppeling van de vorming van beleid en de uitvoering van beleid. Vanwege een gebrek aan direct toezicht op de naleving kunnen “aanbestedende diensten” het zich permitteren af te wijken van het Bao. Dit gebeurt wellicht ook onbewust, vanwege een gebrek aan deskundigheid. In feite vullen “aanbestedend diensten” een ongeschreven discretionaire bevoegdheid in; het Bao kent deze officieel echter niet. Het gevolg is wel dat ten opzicht van “ondernemers” rechtsongelijkheid kan ontstaan. Sommige “aanbestedende diensten” voeren het Bao op één manier uit, andere “aanbestedende diensten” weer op een andere manier. “Aanbestedende diensten” frustreren op deze manier de gewenste “outcomes” van het beleid.119 Wij denken dat wij een mogelijke oorzaak kunnen vinden in het feit dat het Ministerie van Economische Zaken destijds koos voor het vrijwel direct overnemen van de tekst van Europese regelgeving in het Bao; daarbij hield zij geen rekening met de Nederlands uitvoeringspraktijk.120 In die uitvoeringspraktijk staan het poldermodel en de budgetcultuur nog steeds hoog in het vaandel. Die kunnen in de uitvoering, wederom bewust of onbewust, in het opnieuw vaststellen van beleid, namelijk hoe om te gaan met externe partners, de boventoon voeren ten nadele van het Bao. En daarbij kunnen wij meteen weer melden, de verrassende uitspraak van de Minister destijds, dat hij geen overleg wenste te plegen met vertegenwoordigers van doelgroepen, de “aanbestedende diensten”, zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg.121 Het betrekken van die groeperingen bij het vormgeven van beleid had een hoop onduidelijkheden in het beleid die nu leven, weg kunnen nemen. Wellicht hadden “aanbestedende diensten” het beleid dan beter uitgevoerd. 115

Paper I, blz. 6. Paper I, blz. 5 en 6. 117 Verkenning, blz. 4. 118 Verkenning, blz. 4. 119 Zie blz. 7. De informele doelstellingen van het Bao kunnen wij interpreteren als gewenste “outcomes”. De formele doelstelling zien wij als “ouput”; het Bao voldoet daaraan simpelweg door in werking te treden. 120 Vragen, blz. 2. 121 Zie blz. 8. 116

28


Kortom, wij mogen concluderen dat ook vanuit de politieke benadering het Bao geen succesvol uitvoeringsproces kan kennen.

29


11.

Beoordeling van het Bao; effectiviteitsevaluatie

11.1 Inleiding

Om beleid te kunnen beoordelen moeten politici, bestuurders en beleidsmakers gebruik maken van maatstaven of criteria.122 Hun antwoord op de vraag wat succesvol beleid überhaupt inhoudt, zorgt voor de verschillende keuzes die zij maken met betrekking tot beoordelingscriteria en hoe de gekozen criteria toe te passen in een evaluatie.123 Wanneer de genoemde actoren een rationele benadering hanteren op succesvol beleid zullen zij hun aandacht richten op de doelstellingen van het beleid.124 Deze focus leidt ertoe dat wij drie beoordelingscriteria kunnen onderscheiden die de boventoon voeren: effectiviteit, efficiëntie en samenhang.125 Wij zullen ons in dit hoofdstuk verder richten op het criterium “effectiviteit” met betrekking tot het Bao.126

11.2 Effectiviteitsevaluatie van het Bao Formatief of summatief? Effectiviteit van beleid heeft betrekking op de mate waarin genomen maatregelen en de ingezette middelen daadwerkelijk hebben geleid tot de realisatie van de beoogde doelstellingen (output) of de beoogde resultaten (outcomes).127 De geijkte manier om de effectiviteit van beleid als criterium te beoordelen is de effectiviteitsevaluatie. Wij kunnen de formatieve en de summatieve effectiviteitsevaluaties onderscheiden.128 In de formatieve evaluatie kijken wij niet alleen of het beleid de gewenste output en outcomes realiseerde, maar ook welke factoren daaraan een bijdrage leverden.129 De summatieve evaluatie doet alleen het eerste en laat de factoren verder buiten beschouwing.130 De formatieve evaluatie omvat dus de summatieve evaluatie en voegt daar nog informatie voor de beoordelaars aan toe. Aangezien

122

Beleid, blz. 300. Beleid, blz. 300. 124 Beleid, blz. 300. 125 Beleid, blz. 301 en 302. 126 Efficiëntie verwijst naar de doelmatigheid van beleid (Vgl. Beleid, blz. 203). Samenhang hangt als criterium samen met het idee van de “perfect administration” (Vgl. Beleid, blz. 203). Zie voor een concrete uitwerking van dit idee met betrekking tot het Bao hoofdstuk 9. 127 Beleid, blz. 301. 128 Beleid, blz. 299. 129 Beleid, blz. 300. 130 Beleid, blz. 299. 123

30


de vraagstelling ons oplegt een beknopte effectiviteitsevaluatie uit te voeren, zullen wij ons beperken tot een summatieve evaluatie van het Bao. De evaluatie In hoofdstuk 2 maakten wij voor het Bao een onderscheid in formele en informele doelstellingen.131 De formele doelstellingen vormden (1) de verplichte implementatie van Europese wetgeving in Nederlandse wetgeving en (2) het komen tot een nationaal uniform juridisch kader voor alle overheidsopdrachten voor alle overheden.132 De informele doelstellingen vormden (1) het vergroten van de transparantie van de gemeenschappelijke markt

voor

overheidsaanbestedingen,

(2)

het

voorkomen

van

discriminatoir

aanbestedingsgedrag van aanbestedende diensten in Nederland en (3) een snelle, “geruisloze” implementatie van de betreffende Europese regelgeving.133 Bij het verder uitvoeren van de evaluatie zullen wij de formele doelstellingen en de derde informele doelstelling zien als output (gewenste beleidsdoelstellingen) en de eerste twee informele doelstellingen als outcomes (gewenste maatschappelijke effecten).

1.

Ouput:

Outcomes:

De verplichte implementatie van Europese

Het vergroten van de transparantie van de

wetgeving in Nederlandse wetgeving.

gemeenschappelijke

markt

voor

overheidsaanbestedingen 2.

3.

Het komen tot een nationaal uniform juridisch

Het

voorkomen

van

discriminatoir

kader voor alle overheidsopdrachten voor alle

aanbestedingsgedrag

van

aanbestedende

overheden.

diensten in Nederland.

Een snelle, “geruisloze” implementatie van de betreffende Europese regelgeving.

Laten wij eerst de output evalueren. Met het simpelweg inwerkingtreden van het Bao implementeerde Nederland de Europese wetgeving.134135 Aan deze doelstelling voldoet het beleid dus. De evaluatie van de tweede doelstelling ligt wat gecompliceerder. Als het gaat om

131

Zie blz. 7. Zie blz. 7. 133 Zie blz. 7 en 8. 134 Volledigheidshalve, het gaat natuurlijk om de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijn 2004/18/EG. Vgl. noot 4. 135 Ten tijde van het inwerkingtreden van het Bao opperden enkele Europees juridische wetenschappers overigens dat een ministeriele regeling niet voldoet als instrument om Europese richtlijnen te implementeren. Die geluiden zijn echter, vreemd genoeg, verstomd. 132

31


de zogenaamde Europese aanbestedingen, aanbestedingen als zodanig aangemerkt door Europese regelgeving, dan leidde het Bao inderdaad tot een nationaal uniform juridisch kader voor overheidsopdrachten.136 Het grootste deel van de overheidsopdrachten valt echter niet onder de werking van het Bao omdat zij nationale aanbestedingen betreffen. Kortom, voor niet-Europese aanbestedingen voldoet het beleid niet aan de gewenste doelstelling. Tot slot de derde doelstelling; deze is natuurlijk ook behaald. Doordat de Minister van Economische Zaken destijds gebruik maakte van het Bao, lukte het hem snel en zonder een openbare behandeling in de Tweede Kamer de Europese wetgeving te implementeren.137 Al met al kunnen we, gezien voorgaande, concluderen dat, met betrekking tot output, het beleid toch maar gedeeltelijk succesvol is. Wij kunnen voor wat betreft de outcomes het volgende stellen. Het onderwerp “transparantie” is één van de meest besproken en beschreven onderwerpen in het aanbestedingsrecht. Onder transparantie moeten we verstaan “een passende mate van openbaarmaking”.138 Transparant handelen houdt onder andere in dat aanbestedende diensten hun opdrachten bekend maken, zodat potentieel geïnteresseerde partijen een offerte kunnen indienen, en dat zij vooraf en detail bekend maken hoe zij offertes gaan beoordelen.139 Aanbestedende diensten zijn verplicht om transparantie te betrachten bij het plaatsen van hun overheidsopdrachten; ook wanneer het niet-Europese aanbestedingen betreft.140 Wij vinden het moeilijk om hier een uitspraak te doen over de bijdrage van het Bao aan de transparantie van de markt voor overheidsaanbestedingen in Nederland. Het lijkt wel zo te zijn dat de naleving van de Europese aanbestedingsregelgeving, en dus het Bao, stijgt.141 Dat zou ook moeten betekenen dat de transparantie verbetert, althans voor Europese aanbestedingen. Over de niet-Europese aanbestedingen kunnen wij dan eigenlijk nog niets zeggen.142

Websites

als

www.aanbestedingskalender.nl

maken

het

mogelijk

voor

136

Het gaat dan bijvoorbeeld om overheidsopdrachten die bij diensten en leveringen een waarde hebben van meer dan € 200.000 exclusief BTW en die bij werken een waarde hebben van meer dan € 5.000.000 exclusief BTW. 137 Zie ook blz. 8. 138 Hof van Justitie EG, 7 december 2000, zaak C-324/98 (Telaustria) 139 Instellingen die verplicht zijn de aanbestedingsregelgeving uit te voeren bij het plaatsen van hun overheidsopdrachten noemen wij “aanbestedende diensten”. Zie voor een uitgebreide definitie § 7.2. 140 Zie Interpretatieve Mededeling van de Commissie over de Gemeenschapswetgeving die van toepassing is op het plaatsen van opdrachten die niet of slechts gedeeltelijk onder de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vallen. Publicatieblad Nr. C 179 van 1 augustus 2006 blz. 0002 – 0007. Deze zienswijze is overigens nog niet officieel door het Hof van Justitie EG bevestigd; dat ligt wel in de verwachting. 141 Het Ministerie van Economische Zaken zal naar verwachting dit jaar weer een nalevingsmeting laten verrichten. De onderzoeken tussen 2002 en 2004 lieten een stijgende trend zien. Vgl. Nalevingsmeting Aanbesteden 2004 - Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen. Kamerstuk 2006-2007, 30501, nr. 15, Tweede Kamer. Blz. 10. Gezien de aandacht die het onderwerp aanbesteden de afgelopen twee jaar heeft gehad twijfelen wij niet aan een verdere doorzetting van die trend. 142 Des te erger. Het aantal niet-Europese aanbestedingen is vele malen groter dan het aantal Europese aanbestedingen. Vgl. Inkopen onder de Europese aanbestedingsdrempels - Inventarisatie van de feitelijke opdrachten onder de Europese drempelwaarden voor aanbestedingen, Een opdracht van het Ministerie van Economische Zaken uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers in samenwerking met Significant, juni 2007. Blz. 39.

32


aanbestedende diensten om ook niet-Europese aanbestedingen te publiceren, maar hoe vaak dat wel en hoe vaak dat niet gebeurt is niet door ons op zo’n korte termijn te achterhalen. Een nader onderzoek naar de effecten van het Bao op transparantie lijkt dan ook gewenst.143 Voor wat betreft een antwoord op de vraag of het Bao het discriminatoir gedrag van aanbestedende diensten tegengaat, komen wij tot zelfde conclusies als die bij transparantie. Onder discriminatoir gedrag verstaan wij overigens het niet gelijk behandelen van ondernemingen die een offerte (willen) indienen op een aanbesteding door de aanbestedende dienst. 144 Het is niet vast te stellen of het Bao discriminatoir gedrag voorkómt. Als dat al zo zou zijn, dan zou dat alleen zijn in Europese aanbestedingen. Op niet-Europese aanbestedingen is het Bao, zoals we zagen, in het geheel niet van toepassing. Overigens zegt een stijgende naleving van Europese aanbestedingsverplichtingen maar weinig over het voorkómen van discriminatoir gedrag. De al aangehaalde nalevingsmetingen van het Ministerie van Economische Zaken onderzoeken alleen of aanbestedende diensten Europees hebben aanbesteed wat Europees aanbesteed had moeten worden.145 Dat zegt niets over hóe aanbestedende diensten die aanbestedingen uitvoeren; discrimineren zij daarbij wel of niet? En wat doen zij bij niet-Europese aanbestedingen? Ook met betrekking tot deze gewenste outcome bevelen wij een nader onderzoek aan. Al met al kunnen we, gezien voorgaande, met betrekking tot de gewenste outcomes geen goed onderbouwde uitspraken doen.

11.3 Beoordeling

Om het Bao te kunnen beoordelen vanuit een rationeel standpunt, stellen wij twee vragen. Wij vragen (1) of en in hoeverre de feitelijke resultaten overeenkomen met de beoogde resultaten en (2) wat de bijdrage is van het Bao aan de resultaten die feitelijk zijn geboekt.146 We kunnen deze vragen beantwoorden met behulp van de uitkomsten van onze evaluatie uit de vorige paragraaf. Bij het beantwoorden van de twee vragen kunnen wij meteen bekijken of het Bao aan een drietal voorwaarden voldoet; (1) een heldere formulering van de doelstellingen die zijn vertaald in meetbare grootheden, (2) de aanwezigheid van een uitgekristalliseerde 143

Temeer daar burgers bijvoorbeeld wel de ervaring lijken te hebben dat overheidsaanbestedingen transparanter kunnen. Vgl.: http://www.pianoo.nl/content.jsp?objectid=12190 144 Zie onder andere Hof van Justitie EG 25 april 1996, zaak C-87/94 (Commissie/België, Waalse bussen). 145 Zie blz. 5 e.v. 146 Beleid, blz. 301.

33


beleidstheorie of uitgekristalliseerd beleidsveldmodel wat een weloverwogen en beredeneerde inzet van middelen en instrumenten impliceert en (3) een onderscheid tussen doelstellingen (output) en de gewenste effecten (outcomes).147 Deze drie voorwaarden kunnen meteen een verklaring geven voor het antwoord dat wij gaan geven op de twee gestelde vragen. Zoals we in onze evaluatie in de vorige paragraaf al aangeven maakt het beleid, niet het instrument Bao zelf, een onderscheid tussen doelstellingen en gewenste effecten. Het Bao zelf vormt in feite slechts een set definities en spelregels voor Europese aanbestedingen. De wetgever heeft de doelstellingen en gewenste effecten opgenomen in de nota van toelichting bij het Bao.148 Deze doelstellingen (maar zeker ook de gewenste effecten) heeft de wetgever echter niet vertaald naar meetbare grootheden. Het is dan wél makkelijk om in onze evaluatie vast te stellen dat Nederland Europese regelgeving implementeerde. Het is óók makkelijk vast te stellen dat nog steeds geen nationaal uniform juridisch kader voor aanbestedingen aanwezig is, omdat het Bao alleen Europese aanbestedingen reguleert. Wat echter moeilijk is vast te stellen is wat “het vergroten van transparantie” betekent, en wat het “voorkomen van discriminatoir gedrag” betekent. De wetgever heeft nagelaten deze indicatoren verder te concretiseren. Wij denken overigens wel dat de wetgever een doelboom heeft opgetekend voorafgaand aan het schrijven van het Bao. De wetgever veronderstelt in de nota van toelichting namelijk een finale relatie tussen “betere” aanbestedingsregelgeving en “het vergroten van transparantie” en het “voorkomen van discriminatoir gedrag”. Maar een volledige beleidstheorie of een volledig beleidsveldmodel lijkt toch echt afwezig.149 Wij stellen dus vast dat het Bao als instrument niet voldoet aan voorwaarde één; doelstellingen (maar zeker ook de gewenste effecten) zijn niet vertaald naar meetbare grootheden. Het Bao voldoet voorts heel summier aan voorwaarde twee; wij vermoeden dat alleen sprake is geweest van een simpele doelboom. Tot slot voldoet het Bao slechts gedeeltelijk aan voorwaarde drie; de doelstellingen en gewenste effecten van het Bao noch de scheiding van beiden is expliciet in het Bao zelf opgenomen. Wij kunnen nu de antwoorden geven op de vragen gesteld in de eerste alinea van deze paragraaf en een eindoordeel vellen over het Bao. Voor wat betreft de doelstellingen kunnen wij stellen dat het Bao slaagde in haar opzet. Voor wat betreft de maatschappelijke effecten kunnen wij echter geen enkele goed onderbouwde uitspraak doen. Het Bao vertaalt de gewenste effecten niet duidelijk genoeg naar te meten eenheden! Het is daarom niet mogelijk om iets zinnigs te zeggen over de bijdrage van het Bao aan het behalen van bereikte

147

Beleid, blz. 301. Zie blz. 7 e.v. 149 Wij zien bijvoorbeeld nergens in Kamerstukken of andere officiële stukken (onderdelen van) de beleidstheorie terug zoals wij die formuleerden in hoofdstuk 6. 148

34


maatschappelijke effecten noch over de mogelijke rol van andere maatregelen. In die zin is het Bao een gebrekkig beleidsinstrument.

35


12.

Beoordeling van het Bao; draagvlakevaluatie

12.1 Inleiding

De rationele benadering in het beoordelen van beleid vormt slechts één benadering. In dit hoofdstuk gaan wij de politieke en de culturele benadering toepassen. Het oordeel in een politieke benadering is afhankelijk van de steun van verschillende belanghebbende partijen die een rol spelen in de ontwikkeling en uitvoering van het beleid.150 Beleid is succesvol als de actoren het accepteren.151 In de culturele benadering is beleid succesvol als het in staat is bij de actoren een gemeenschappelijk beeld te creëren en in stand te houden over het nut en de noodzaak van een bepaalde aanpak.152 In beide benaderingen speelt draagvlak dus als criterium een belangrijke rol. Beide benaderingen vullen het criterium echter op een andere manier in. Wij zullen ons nu focussen op het criterium “draagvlak” in een draagvlakevaluatie van het Bao. Eerst in een politieke benadering; dan in een culturele benadering.

12.2 Evaluatie en oordeel vanuit de politieke benadering

Zoals gezegd kunnen wij vanuit de politieke benadering beleid als succesvol beschouwen als belanghebbende partijen het beleid accepteren. Wij beperken ons als het gaat om belanghebbende partijen tot de actoren die wij benoemden in § 7.2. Wij noemden daar de “aanbestedende diensten”, de “ondernemers”, de rechterlijke macht, de Europese Commissie en de adviesbureaus. De rechterlijke macht, de Europese Commissie en de adviesbureaus zullen vanuit de politieke benadering gezien het Bao accepteren. Zij vormen echter indirect betrokken actoren; acceptatie door deze belanghebbenden garandeert niet het succes. Zowel “aanbestedende diensten” als “ondernemers”, de actoren die volgens ons direct betrokken zijn bij het Bao, lijken het beleid vaak, maar niet altijd, te accepteren. Steeds meer “aanbestedende diensten” schrijven een eigen inkoopbeleid; daarin is het Bao opgenomen als verplicht na te leven regelgeving voor Europese aanbestedingen. Voorbeelden van dergelijke

150

Beleid, blz. 308. Beleid, blz. 303. 152 Beleid, blz. 303. 151

36


beleidsstukken kunnen wij in overvloed vinden op de website van Professioneel en Innovatief Aanbesteden, Netwerk voor Overheids-opdrachtgevers (Pianoo).153 “Aanbestedende diensten” lijken echter nog wel op ad hoc basis af te wegen of het belang het Bao na te leven zwaarder weegt dan politieke belangen. Als het politieke belang zwaarder weegt zullen veel “aanbestedende diensten” nog steeds daarvoor kiezen. Een voorbeeld: door een wijziging in de wetgeving ten aanzien van de distributie van schoolboeken dienen voortgezet onderwijsinstellingen deze boeken voortaan Europees aan te besteden. De opdrachten vallen onder de reikwijdte van het Bao. Veel onderwijsinstellingen hebben geen rekening gehouden met de lange doorlooptijd van een aanbestedingsprocedure en vrezen nu niet op tijd over schoolboeken te beschikken. Het beschikken over die schoolboeken vormt natuurlijk een politiek belang; zonder boeken kunnen de instellingen geen onderwijs aanbieden aan de leerlingen! Op 27 december 2007 verscheen een bericht in de Volkskrant dat de Voortgezet Onderwijsraad haar leden adviseert de aanbesteding voor het eerste jaar dan maar uit te stellen, gewoon op de oude wijze boeken te bestellen en de aanbesteding voor het volgende jaar op te starten.154 Zij zet het Bao op deze wijze buiten spel. “Aanbestedende diensten”, maar zeker ook “ondernemingen” klagen over de bureaucratie en administratieve lasten die met het uitvoeren van het Bao gepaard gaan.155 Het is niet ondenkbaar dat zowel “aanbestedende diensten” als “ondernemingen”, zeker wanneer zij elkaar op ad hoc basis vinden bij bepaalde overheidsopdrachten, besluiten om het beleid niet, of niet correct, uit te voeren.156 Omdat dit meteen onrechtmatig handelen met zich meebrengt kunnen wij dergelijk handelen, dat een verwerping van het beleid inhoudt, maar moeilijk vaststellen. Concluderend mogen wij stellen dat een acceptatie van het beleid door belanghebbenden aanwezig lijkt. Maar daar wij hier niet geheel zeker van kunnen zijn, willen wij die conclusie enigszins nuanceren. Dat wij acceptatie van het Bao niet direct kunnen vaststellen heeft wellicht ook te maken met het feit dat de belanghebbenden zelf nooit betrokken zijn geweest bij de totstandkoming van het beleidsinstrument.157 Vanuit de politieke benadering gezien lijkt het Bao een matig geslaagd beleidsinstrument.

153

http://www.pianoo.nl Gratis schoolboeken stuit op EU-regel, Volkskrant, 27 december 2007. 155 Zie daarom Voorstel, blz. 4. 156 Tekenend is de reactie van een zekere heer Kelders bij het bericht MKB-Nederland wil een mkb-vriendelijke Aanbestedingswet. Deze mijnheer zegt letterlijk: “… bij uitbestedingen loopt het niet altijd zoals voorgeschreven en worden de kleinere bedrijven uitgesloten …”, http://www.pianoo.nl/content.jsp?objectid=10909 157 Vragen, blz. 2. 154

37


12.3 Evaluatie en oordeel vanuit de culturele benadering

We zagen dat in de culturele benadering beleid succesvol is als het in staat is bij de belanghebbenden een gemeenschappelijk beeld te creëren en in stand te houden over het nut en de noodzaak van een bepaalde aanpak. Ook hier keren de zojuist genoemde belanghebbenden terug. In de culturele benadering kunnen wij echter meer melden, ook over de indirect betrokken belanghebbenden. De

Europese

Commissie

heeft

aan

de

wieg

gestaan

van

de

Europese

aanbestedingsregelgeving die het Bao implementeerde. Zij houdt ook toezicht op de naleving van die regelgeving. Voorgaande betekent dat de Europese Commissie onverkort een positieve beeldvorming zal hebben over het Bao als beleidsinstrument. De rechterlijke macht neemt geen positie in tegenover het Bao aangezien het wetgeving is die zij moet toepassen in haar rechtspraak. Zolang die wetgeving niet in strijd is met de Grondwet en Internationaal recht zal zij dit ook doen. Zij accepteert dat het Bao er is. Punt. De beeldvorming die adviesbureaus van het Bao hebben is niet onverdeeld positief. Adviseurs schrijven al sinds het Bao nog een voorstel was, zowel negatief als positief over het beleidsinstrument. Tijdschriften als TenderNieuwsbrief en het Tijdschrift Aanbestedingsrecht behandelen steeds aanbestedingsrechtelijke onderwerpen, waarbij schrijvers het Bao nogal eens vanuit de wetenschap en vanuit de praktijksituatie onder handen nemen. Het zwaarst weegt natuurlijk de beeldvorming van de direct belanghebbenden; de “aanbestedende diensten” en de “ondernemingen”. In de politieke benadering van het beleid, waar het gaat om de acceptatie van het Bao, blijkt al dat deze belanghebbenden geen onverkort positief beeld hebben bij het Bao. Ook cultureel gezien lijkt het Bao matig daarom maar matig succesvol.

38


13.

Samenvatting & Conclusies

Aan besluitvorming gaat agendavorming vooraf. De agendavorming omtrent een beleidsprobleem hebben wij bezien vanuit het agenda-universum en vanuit stromenmodel. Dit geldt ook voor het beleidsprobleem dat ten grondslag ligt aan het Bao. Dit beleidsprobleem definieerden wij als de discrepantie tussen de maatstaf dat overheidsaanbestedingen regelmatig moeten verlopen (zowel een beginsel, een norm als een doel) en de voorstelling van de (destijds) bestaande situatie waarin die overheidsaanbestedingen allesbehalve regelmatig leken te verlopen. Vanuit het agenda-universum gezien leefde het beleidsprobleem vóór het Bao al geruime tijd op de maatschappelijke agenda. Het onderwerp verhuisde door twee triggers, een televisie-uitzending over de bouwfraude en het daaropvolgende onderzoek van de PEC én de nalevingsmeting van EZ, via de politieke agenda naar de besluitvormingsagenda. Het Bao is op basis van die besluitvormingsagenda tot stand gekomen. Vanuit het stromenmodel gezien kwamen een stroom van problemen (het beleidsprobleem), een stroom van beleid (ideeën over het Bao) en een stroom van politiek gebeurtenissen (de triggers uit het agenda-universum) bij elkaar. Daardoor deed zich een policy window voor waarin het Bao het licht kon zien. Het beleidsprobleem zelf betrof een getemd beleidsprobleem. De actoren in de relevante politieke en bestuurlijke arena’s kenden een hoge mate van consensus over relevante maatstaf; overheidsaanbestedingen moeten regelmatig verlopen. Dit komt tot uiting in de breed gedragen doelstellingen van het Bao. Het Bao kent twee formele doelstellingen en drie informele. De eerste formele doelstelling was het voldoen aan de verplichting de Richtlijn om te zetten naar Nederlandse wetgeving. De tweede formele doelstelling vormde de creatie van een nationaal uniform juridisch kader voor alle overheidsopdrachten (werken, leveringen en diensten) voor alle overheden. De eerste informele doelstelling betrof het vergroten van de transparantie in de gemeenschappelijke markt voor overheidsaanbestedingen. De tweede informele doelstelling was het discriminatoir aanbestedingsgedrag van de aanbestedende diensten in de lidstaten van de Europese Unie respectievelijk Nederland te voorkomen. De derde informele doelstelling, tot slot,

was het sneller voldoen aan de Europese

implementatieverplichtingen met behulp van een besluit in plaats van een wet in formele zin. Om tot daadwerkelijk beleid te komen, moesten beleidsmakers een beleidstheorie bedenken. Ook wij hebben dat voor het Bao geprobeerd te doen. De achter het Bao liggende beleidstheorie moet volgens ons luiden dat een uniform, dwingend, juridisch kader leidt tot een betere naleving van aanbestedingsverplichtingen en een tegengaan van onregelmatigheden

39


in de aanbestedingsprocedures. Dat leidt uiteindelijk tot efficiëntere bestedingen van overheidsmiddelen. De verantwoordelijke beleidsmaker, de Minister van EZ, maakte van het Bao uiteindelijk een juridisch beleidsinstrument. Dit komt mede door de alle actoren gedeelde dominante perceptie ten opzichte van het beleidsprobleem en van relevante aanpakken daarvan zoals opgenomen in de beleidstheorie. Niettemin lijkt de precieze invulling van de dominante aanpak toch discutabel. De Minister pleegde namelijk geen overleg met belangrijke actoren bij de totstandkoming van het Bao. Richting de Tweede Kamer hanteerde hij bovendien complexiteitsreductie en zelfs overreding als strategische interactiepatroon. In de uitvoering van het Bao leerden wij uiteindelijk vijf actoren kennen; deze zijn de aanbestedende diensten, de ondernemingen, de rechterlijke macht, de Europese Commissie en de adviesbureau´s. De aanbestedende diensten moeten de procedures in het Bao uitvoeren. Ondernemers kunnen in deze procedures offertes indienen om zo een opdracht van een aanbestedende dienst te verwerven. De rechterlijke macht en de Europese Commissie houden toezicht op de rechtmatige uitvoering van het Bao. De adviesbureau´s staan zowel aanbestedende diensten als ondernemingen bij als het gaat om het Bao omdat deze het Bao zien als een complex stukje wetgeving. Wij hebben laten zien dat de genoemde actoren in bepaalde afhankelijkheidsrelaties tot elkaar staan. Aanbestedende diensten en ondernemingen zijn in aanbestedingsprocedures geheel van elkaar afhankelijk; dit noemden wij reciprocal interdependency. Een relatie van wederzijdse afhankelijkheid. De rechterlijke macht en de Europese Commissie zijn in principe afhankelijk van de ondernemingen; pas wanneer deze een beroep op hen doen kunnen zij in actie

komen.

Dit

noemden

wij

sequential

interdependency.

Een

relatie

van

ketenafhankelijkheid. De aanbestedende diensten en ondernemingen staan tot slot ook in een wederzijde afhankelijkheidsrelatie tot de adviesbureau´s. Ook hier zagen wij dus dat sprake is van reciprocal interdependency. In de uitvoering van het Bao konden wij niet echt spreken van ketensamenwerking; er zijn namelijk niet meerdere uitvoeringsorganisaties die met elkaar samenwerken. Pas als wij ketenbenadering breed interpreteren en dus alle actoren als uitvoeringsorganisaties zien, kunnen wij de ketenbenadering toepassen. De opbouw van de keten is dan gebaseerd op de al gedefinieerde afhankelijkheidsrelaties. Binnen die afhankelijkheidsrelaties geldt voor het Bao dat

alleen

sprake

is

van

een

prothesebenadering;

in

geen

van

de

genoemde

afhankelijkheidsrelaties werken actoren namelijk structureel samen of delen zij structureel informatie, kennis en kunde. Wij benaderden vervolgens het uitvoeringsproces van het Bao rationeel en politiek. In de rationele benadering van het uitvoeringsproces moesten wij concluderen dat het Bao geen

40


succesvol beleidsinstrument kan zijn. Het mist een geëxpliceerde taakopdracht, het schrijft geen éénduidige gezagsstructuur voor, het mist differentiatie in de organisatie, het mist een communicatiesysteem tussen uitvoerders, het mist de aanwezigheid van hulpbronnen, het mist een helder monitoring- en controlesysteem, de uitvoerders missen zelfreflecterend vermogen en het Bao mist ontkoppeling van beleidsvorming en beleidsuitvoering. Ook vanuit de politieke benadering moesten wij concluderen dat het Bao geen goed beleidsinstrument is. Vanwege nog steeds bestaande onduidelijkheden vullen aanbestedende diensten hun verplichtingen op basis van het Bao zelf (verkeerd) in. Vanwege een gebrek aan direct toezicht op de naleving kunnen aanbestedende diensten het zich permitteren af te wijken van het Bao. Dit gebeurt wellicht ook onbewust, vanwege een gebrek aan deskundigheid. Daarnaast staan in de uitvoeringspraktijk het poldermodel en de budgetcultuur nog steeds hoog in het vaandel. Die kunnen in de uitvoering, wederom bewust of onbewust de boventoon voeren ten nadele van het Bao. Hier geldt ook dat de Minister van EZ destijds niet alle actoren hoorde bij het opstellen van het Bao waardoor niet alle actoren het instrument volledig dragen. Uit de al genoemde doelstellingen van het Bao destilleerden wij vervolgens output en outcomes. Output vormden de verplichte implementatie van Europese wetgeving in Nederlandse wetgeving, het komen tot een nationaal uniform juridisch kader voor alle overheidsopdrachten voor alle overheden en de snelle, “geruisloze” implementatie van de betreffende Europese regelgeving. Outcomes vormden het vergroten van de transparantie van de gemeenschappelijke markt voor overheidsaanbestedingen en het voorkomen van discriminatoir aanbestedingsgedrag van aanbestedende diensten in Nederland. Wij zagen dat het Bao erin slaagde de Richtlijn te implementeren en dat op een snelle, “geruisloze” wijze. Het komen tot een nationaal uniform juridisch kader voor alle overheidsopdrachten voor alle overheden is echter nog niet gelukt; het Bao is dan ook niet van toepassing op nationale aanbestedingen. Over de outcomes, de maatschappelijke effecten, kunnen wij eigenlijk niets zeggen; outcomes als transparantie en nondiscriminatie zijn namelijk nooit meetbaar geformuleerd waardoor het niet mogelijk is te achterhalen in hoeverre deze zijn behaald of niet. Vanuit een draagvlakevaluatie bleek wel dat de actoren het Bao grotendeels accepteren. Het verwerpen van het Bao levert echter onrechtmatig handelen op; verwerping konden wij daarom moeilijk vaststellen. Eén van de redenen waarom het Bao niet volledig is geaccepteerd kan te maken hebben met het feit dat actoren nooit betrokken zijn bij de totstandkoming van het Bao. Wellicht dat het daarom ook vaststaat dat aanbestedende diensten en ondernemingen geen onverkort positief beeld hebben bij het Bao.

41


Bijlage 1: Schematische weergave netwerkanalyse

42


Bijlage 2: Toelichting op “Machtsbronnen” bij bijlage 1

“Aanbestedende diensten” De “aanbestedende diensten” beschikken over positie- of functiemacht op basis van formeel toebedeelde taken. Het Bao richt zich namelijk direct tot de “aanbestedende diensten”. Zij moeten het Bao uitvoeren. Het Bao kent geen enkele andere actor deze positiemacht toe. Dit maakt de positie in het uitvoeringsproces uniek; “aanbestedende diensten” staan er meteen middenin. Die positie in het uitvoeringsproces is dan ook hun tweede machtsbron. Zouden de “aanbestedende diensten” gezamenlijk besluiten het Bao niet uit te voeren dan faalt het beleid. Hieruit blijkt ook hun derde machtsbron; collectieve macht. Deze is zeer groot in het uitvoeringsproces.158 “Ondernemers” met een overeenkomst De “ondernemers” met een overeenkomst beschikken over materiële machtsbronnen. Zij kunnen hun materieel inzetten, of beter gezegd, niet meer inzetten bij het uitvoeren van een bestaande overeenkomst. Daarmee zetten zij de “aanbestedende diensten” onder druk en gebruiken hun macht als pressiemiddel om aanbestedend gedrag tegen te gaan.159 Hiermee kunnen wij ook meteen aantonen dat sprake is van een bestaande positie in het uitvoeringsproces die deze “ondernemers” kunnen gebruiken. Die positie ontlenen zij overigens aan de bestaande relatie met hun opdrachtgever, de “aanbestedende dienst” in kwestie. Via die relatie kunnen zij, naast het inzetten van de materiële machtsbronnen, invloed uitoefenen op de “aanbestedende dienst” om de haar formeel opgedragen taak niet uit te voeren; het uitvoeren van het Bao. “Ondernemers” zonder een overeenkomst De “ondernemers” zonder overeenkomst beschikken over relaties. De relaties waar wij hier op doelen zijn de relaties met de rechterlijke macht of de Europese Commissie. Elke “ondernemer” heeft toegang tot deze actoren. Zij kunnen daar gebruik van maken wanneer een “aanbestedende dienst” niet of niet correct het Bao uitvoert. Aangezien het aantal

158

Des te vreemder is het dat bij het opstellen van het Bao de Minister destijds geen advies inwon bij bijvoorbeeld de VNG en het IPO, zie Paper 1, blz. 8. 159 Dit is niet slechte een hypothetische situatie. Eerder dit jaar maakte Berenschot, een groot Nederlands adviesbureau, bekend niet zomaar meer in te schrijven op aanbestedingsprocedures. Het is zeker niet ondenkbaar dat zij hiermee van haar afhankelijke “aanbestedende diensten” heeft laten afzien van het volgen van die aanbestedingsprocedures voor het inkopen van adviesdiensten. Zie Mastenbroek, W., Tenderterreur op http://www.managementpro.nl/verandermanagement/tenderterreur/, 23 mei 2007.

43


“ondernemers” zonder overeenkomsten altijd groter is dan het aantal “ondernemers” met overeenkomsten, kunnen wij ook zeker spreken van een collectieve machtsfactor.160 Rechterlijke macht en Europese Commissie De rechterlijke macht en de Europese Commissie beschikken beide over professionele kennis en vaardigheden. De Europese Commissie beschikt binnen de Europese Gemeenschap over het recht van initiatief; zij stelt nieuwe wetgeving voor161. Zij schreef ook de wetgeving die het Bao nu implementeert162. Zij kent de wetgeving dus door en door. Hetzelfde geldt uiteraard voor de rechterlijke macht, die als enige bevoegd is om bestaande wetgeving te interpreteren. Zowel rechterlijke macht als Europese Commissie ontlenen bovendien posities op basis van formeel toebedeelde taken.163 Beiden scheppen tot slot een imago van deskundigheid. Adviesbureaus De adviesbureaus beschikken over professionele kennis en vaardigheden. Adviesbureaus vormen een pool van kennis en vaardigheden die zij slijten bij zowel “aanbestedende diensten” als “ondernemers”. Hierdoor bouwen zij relaties op waardoor zij een imago opbouwen van de “kennisintensieve” dienstverlener. Bovendien beïnvloeden zij het uitvoeringsproces door hun relaties met zowel “aanbestedende diensten” als met “ondernemers”.164

160

Zie bijvoorbeeld het onlangs door MKB Nederland aangespannen kort geding tegen 18(!) gemeenten. MKB Nederland meent dat gemeenten het Bao verkeerd uitvoeren door opdrachten dermate groot te maken dat alleen de grote bedrijven, die al zaken doen met “aanbestedende diensten”, toegang hebben tot de overheidsopdrachten. Zie MKB blijft in verzet tegen samenspanning bij aanbestedingen, Brabants Dagblad, 14 december 2007. 161 Artikel 211 Verdrag EG. 162 De in Paper 1 al aangehaalde Richtlijn. 163 De rechterlijke macht op basis van de Grondwet, die haar opdraagt in burgerlijke geschillen recht te spreken. De rechtsgeleerdheid rekent het aanbestedingsrecht tot het burgerlijke recht! Artikel 112 lid 1 Grondwet. De Europese Commissie op basis van het Verdrag ter Oprichting van de Europese Gemeenschap, dat haar opdraagt toe te zien op de naleving van Europese regelgeving. Artikel 211 Verdrag EG. 164 Adviesbureaus zijn natuurlijk zelf ook weer “ondernemers”. Zij kunnen zowel “ondernemers” met als “ondernemers” zonder overeenkomsten met “aanbestedende diensten” zijn.

44


Bronnen Literatuur Bekkers, V., Beleid in beweging – Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector, Uitgeverij Lemma, Den Haag 2007. Burger wil grip op aanbestedingen, http://www.pianoo.nl/content.jsp?objectid=12190, 24 oktober 2007. Gratis schoolboeken stuit op EU-regel, Volkskrant, 27 december 2007. Inkopen onder de Europese aanbestedingsdrempels - Inventarisatie van de feitelijke opdrachten onder de Europese drempelwaarden voor aanbestedingen, Een opdracht van het Ministerie van Economische Zaken uitgevoerd door PricewaterhouseCoopers in samenwerking met Significant, juni 2007. Mastenbroek, W., Tenderterreur op http://www.managementpro.nl/ verandermanagement/tenderterreur/, 23 mei 2007. MKB blijft in verzet tegen samenspanning bij aanbestedingen, Brabants Dagblad, 14 december 2007. MKB-Nederland wil een mkb-vriendelijke Aanbestedingswet, http://www.pianoo.nl/content.jsp?objectid=10909 , 25 juli 2007. Pijnacker-Hordijk, E.H. c.s., Aanbestedingsrecht – Handboek van het Europese en het Nederlandse Aanbestedingsrecht, Sdu Uitgevers bv, Den Haag 2004 Robbe, T., Verbaasd over de verbazing - Rechtszaken aanbesteding zijn vooral logisch, WMO Magazine, 2007, nr. 6, pagina 15 e.v.

Kamerstukken Aanbestedingsbeleid; Lijst van vragen en antwoorden over ontwerpbesluiten implementatie aanbestedingsrichtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG. Kamerstuk 2004-2005, 29709, nr. 6, Tweede Kamer. Nalevingsmeting Aanbesteden 2002 - Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen. Kamerstuk 2003-2004, 29200 XIII, nr. 42, Tweede Kamer. Nalevingsmeting Aanbesteden 2004 - Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen. Kamerstuk 2006-2007, 30501, nr. 15, Tweede Kamer. Rapport Parlementaire Enquête Commissie Bouwnijverheid van 12 december 2002. Kamerstuk 2002-2003, 28244, nr. 6, Tweede Kamer.

45


Regels voor het gunnen van overheidsopdrachten door aanbestedende diensten en opdrachten door speciale-sectorbedrijven (Aanbestedingswet); Brief Minister ter aanbieding van het Consultatiedocument (Voorstel inhoud uitwerkingsregelgeving wetsvoorstel aanbestedingswet) van 29 november 2007. Kamerstuk 2007-2008, 30501, nr. 26, Tweede Kamer. Visiedocument aanbesteden van 15 juli 2004. Kamerstuk 2003-2004, 29709, nr. 1, Tweede Kamer. Wetgeving en Jurisprudentie Besluit van 16 juli 2005, houdende regels betreffende de procedures voor het gunnen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, Staatsblad 2005 408. Hof van Justitie EG 25 april 1996, zaak C-87/94 (Commissie/België, Waalse bussen) Hof van Justitie EG, 7 december 2000, zaak C-324/98 (Telaustria) Interpretatieve Mededeling van de Commissie over de Gemeenschapswetgeving die van toepassing is op het plaatsen van opdrachten die niet of slechts gedeeltelijk onder de richtlijnen inzake overheidsopdrachten vallen. Publicatieblad Nr. C 179 van 1 augustus 2006 blz. 0002 – 0007. Nota van toelichting bij het Bao opgenomen in het Staatsblad 2005 408. Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. Publicatieblad Nr. L 134 van 30 april 2004 blz. 0114 – 0240.

46

Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten. analyse van een beleidsinstrument. R. Cephe, T.H.G. Robbe & K. Tieman

Recommend Documents