Belgisch Tijdschrift voor

4

4

4e trimester

2002

44e jaargang

2002

4e trimester

44e jaargang

' Informeren ' en ' aanleren ' zijn meer dan ooit twee sleutelwoorden van onze tijd. Het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid wil daartoe bijdragen door kwaliteitsvolle ar tikelen te publiceren over juridische, economische, sociologische, … aspecten van de sociale bescherming, die de lezer enig inzicht bijbrengen en hem tevens tot nadenken kunnen aanzetten. Deze lijn wordt ook doorgetrokken naar het domein van de Europese Unie : elk nummer bevat een vaste Europese rubriek.

La Revue paraît chaque trimestre en deux versions : l’une française et l’autre néerlandaise. La Revue peut être consultée sur internet : http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Zwar te Lievevrouwstraat 3c – B-1000 Brussel ISSN : 0775-0234

SOCIALE ZEKERHEID

' Information ' et ' formation ', ce sont là, plus que jamais, deux mots clefs de notre époque et deux exigences auxquelles la Revue belge de sécurité sociale veut souscrire en publiant des articles de haut niveau consacrés aux aspects juridiques, économiques, sociologiques … de la protection sociale, tout à la fois matière de connaissance et de réflexion pour le lecteur. Cette politique entend s’inscrire dans le cadre de l’Union européenne. Chaque numéro comporte, donc, une rubrique dédiée à cette fin.

Belgisch Tijdschrift voor

Het Tijdschrift verschijnt ieder trimester in twee versies : de ene in het Nederlands, de andere in het Frans. Het Tijdschrift kan ook worden geraadpleegd op het internet : http://socialsecurity.fgov.be/bib/index.htm

Belgisch

Tijdschrift

voor

SOCIALE ZEKERHEID

ISSN 0775-0234 Enkel de auteurs zijn verantwoordelijk voor de ondertekende inzendingen of voor de stukken die worden overgenomen met vermelding van de bron. De inhoud van de bijdragen in deze publicatie geeft niet noodzakelijk het standpunt of de mening weer van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid.

VAN DE REDACTIE Op 31 oktober 2002 overleed professor Herman Deleeck. Tot aan zijn betreurde heengaan was professor Deleeck een zeer gewaardeerd lid van de Redactieraad van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid. Mede onder zijn begeesterende en constructieve inzet werd dit tijdschrift volwassen. Vooraan in dit nummer zijn in aandenken aan Herman Deleeck gedenkschriften opgenomen van de hand van minister van Sociale Zaken en Pensioenen Frank Vandenbroucke, van ererector en medevoorzitter van de Redactieraad van dit tijdschrift Roger Dillemans, van professor Bea Cantillon en van professor Jos Berghman. Bij het ter perse gaan vernemen we met droefheid het overlijden van professor Bea Van Buggenhout, van wie we in dit nummer een artikel publiceren.

IN MEMORIAM

AANDENKEN AAN PROFESSOR HERMAN DELEECK Het past hulde te brengen aan professor Herman Deleeck. Zijn overlijden stemt mij, zoals vele andere mensen, droevig, niet alleen omwille van de belangrijke rol die hij heeft gespeeld voor het sociaal beleid, maar ook omwille van zijn sterke, innemende en inspirerende persoonlijkheid die wij nu zullen moeten missen. Herman Deleeck hoorde tot de generatie die heeft meegemaakt hoe de fundamenten werden gelegd van onze moderne welvaartsstaat. De bijdrage die hij daar zelf toe heeft geleverd kan niet genoeg erkend en gewaardeerd worden. Hij was rotsvast overtuigd van het belang en de noodzaak van de welvaartsstaat, waarin de sociale zekerheid een sleutelrol speelt. Dit betekent echter niet dat hij zijn kritiek op het bestaande systeem spaarde. Steeds had hij namelijk dit doel voor ogen: de legimiteit van het stelsel vrijwaren door efficiëntie en rechtvaardigheid na te streven. De visie van Herman Deleeck was niet alleen gebouwd op een welgemeende en hardnekkige maatschappelijke betrokkenheid, maar ook op wetenschappelijk onderzoek. Sociaal-wetenschappelijk onderzoek kan volgens hem niet vrijblijvend zijn, maar moet in functie van een maatschappelijk project worden opgezet en ten dienste staan van de ontwikkeling van ethische principes in de gemeenschap. Het wetenschappelijk, empirisch vastgestelde herverdelend effect van de sociale zekerheid had zijn voortdurende aandacht. Hij was de bedenker van de term ‘Mattheus-effect’ die verwijst naar de vaststelling dat de sociale voorzieningen relatief meer ten goede komen van de hogere inkomenscategorieën dan van de lagere. Professor Deleeck analyseerde onze samenleving en ons sociale beschermingssysteem als geen ander. Het twintigtal boeken en de meer dan 120 artikelen die hij schreef geven blijk van zijn uitmuntend vermogen een gegeven kritisch te onderzoeken, te situeren in een breder geheel, de knelpunten maar ook de positieve elementen te vinden en de lijnen te trekken voor de toekomst. Herman Deleeck is er in geslaagd zijn bekommernis, zijn betrokkenheid, zijn ideeën en zijn kritische opstelling over te dragen op een ganse schare jonge wetenschappers en medewerkers die in een brede maatschappelijke waaier zijn uitgezwermd. Onder zijn inspirerende leiding werd bij de UFSIA het Centrum voor Sociaal Beleid opgericht. De armoedepeilingen van het Centrum meten sinds de jaren zeventig de evolutie van armoede en sociale ongelijkheid. Ze zijn een uitstekend instrument om de resultaten van het gevoerde sociaal beleid te beoordelen. Ongetwijfeld hebben de analyses die het Centrum op basis van deze peilingen heeft uitgevoerd in grote mate bijgedragen tot de totstandkoming van selectieve armoedebestrijdende maatregelen.

BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002

De invloed van professor Herman Deleeck op de politiek was niet gering. Niet alleen werden vele vooraanstaande politici mede door hem en zijn ideeën gevormd, beïnvloed en geïnspireerd, hij was ook zelf politiek actief: zo zetelde hij verschillende jaren in de Senaat, was hij lid van de Koninklijke Commissie voor de Hervorming van de Sociale Zekerheid en was hij jarenlang voorzitter van de Interdepartementale Commissie voor de Armoedebestrijding. Zijn argumentatie in woord en geschriften en zijn wetenschappelijk onderzoek wogen op het regeringsbeleid. Professor Deleeck is altijd een innemende persoonlijkheid geweest, maar dit betekent niet dat hij altijd even gemakkelijk was. Vanuit zijn sociale bewogenheid en zijn politiek engagement stelde hij lastige vragen en gaf hij lastige antwoorden die sommigen in de politiek of onder de sociale partners of sociale bewegingen liever niet te horen kregen. Hij heeft ons geleerd dat je de verdeling van de sociale uitgaven ook kritisch moet durven bekijken. Wat hem bezig hield, waren de concrete resultaten van het sociale beleid, eerder dan mooie uiteenzettingen over goed klinkende principes. In zijn laatste, recent verschenen boek stelt Herman Deleeck niet zonder genoegen vast dat onze welvaartsstaat 25 jaren crisis met succes heeft doorstaan, in staat is gebleken een algemene welvaart te genereren en vrij goed inspeelt op de wens naar een rechtvaardige inkomensverdeling. Hij wijst echter ook op de pijnpunten die nog blijven bestaan: de kostprijs van de gezondheidszorg, de afhankelijkheid van uitkeringen, uitsluiting van de laaggeschoolden, de armoede- en kansarmoedeproblematiek om er maar enkele te noemen. Herman Deleeck vormde – als verdediger van de welvaartsstaat – gedurende vele jaren het sociale geweten van Vlaanderen. Hij heeft ons daarbij een uitermate belangrijke les geleerd, die we niet mogen vergeten: de beste verdediging van de welvaartsstaat is een kritische verdediging. Inzake sociaal beleid mogen zeker ook politici nooit zelfgenoegzaam zijn. Frank Vandenbroucke __________

IN MEMORIAM

HERMAN DELEECK, MIJN VRIEND “Sinterklaas brengt meer bij de rijke kinderen dan bij de arme kinderen”. Met dit soort treffende uitspraken bracht Herman Deleeck in voor ieder verstaanbare termen zijn uitdagende boodschappen over de sociale zekerheid en aanverwante domeinen van menselijke bezorgdheid. Ik kende hem eigenlijk al goed van in de laatuniversitaire tijd. Hij was toen enkele jaren ouder dan ik, maar dat verschil is mettertijd weggevallen of opgeborgen. We zijn al die jaren heel persoonlijk bevriend geweest, met een oprecht wederzijds intens meevoelen van elkaars problemen en mede opgaan in de gedachtegang en dadendrang van de ander. We hebben mekaar veel schouderkloppen gegeven. We wisten met het perfecte aanvoelen van de timing onder vrienden wanneer dat nodig was. Ik wist altijd dadelijk wat hij dacht over een opgekomen kwestie in een debat of over een uitgebrachte mening of ingebracht voorstel. Ook als die van mij kwamen. Ik voorvoelde telkens wat er na de vriendelijke inleiding, met licht geveinsde aarzeling, zou komen. Hij zei wat hij dacht. En als dat de eerste keren wel eens stoorde, dan besefte men na een tijd wel hoe kostbaar echte vriendschap is die zover gaat dat men mekaar zelfs de waarheid zegt. Zeker in onze wereld waar mensen die een bepaalde status verworven hebben steeds maar naar de mond gesproken worden. Gemakshalve, uit misvatte diplomatie of uit persoonlijke berekening. Ik heb het woord mogen voeren bij zijn emeritaat, een belangrijke overgang voor iemand als Herman die welgeconstrueerd de zaken op hun plaats zette en daarnaar handelde. In vele gremia, alhier en in het buitenland, in middens van de academia en de politeia, zochten we mekaars gezelschap op en we hebben talloze malen naast mekaar gezeten in vergaderingen, met mekaar toegefluisterde reacties van vertrouwde vrienden die maar een half woord nodig hebben om mekaar integraal te verstaan, onuitgesproken bijgedachten, bezorgdheden en verdere denkperspectieven inbegrepen. Hij was een jurist die in de sociologische denktrant verzeild was; ik was een sociaal filosoferend zoeker die in het recht verzeild was. We maakten plaats voor mekaar in de sociale denkbeweging. Hij voelde vaak de neiging om zaken op het hart te drukken, die hij in zijn geest vóórgeleefd had en dan kon hij wel belerend en bezwerend zijn, maar steeds zonder enige arrogantie. Hij vond de wereld duidelijk voor verbetering vatbaar, ook die welvarende samenleving van ons, en hij heeft die dan ook verbeterd vanuit zijn vele opaciteiten doorzevende invalsblik. Herman Deleeck gaat de geschiedenis in als één van de grondleggers van de naoorlogse welvaartsstaat alhier en, door de kritisch-opbouwende manier waarop hij optrad, van de verzorgende en duurzame welzijnssamenleving bij ons. Zijn bijdrage was direct én via medewerkers, gefocust op de knelpunten van het ogenblik maar steeds binnen een brede visie over de toekomst van het stelsel, vanuit zijn weten-


schappelijk onderzoek maar steeds met interdisciplinaire benadering. Hij heeft vele jongeren gevormd en gemotiveerd voor een werk in de sociale sector. Onder hen verschillende latere politici op de bres. Een aantal medewerkers zijn bij hem gerijpt, binnen het Centrum voor Sociaal Beleid aan de hem duurbare UFSIA, tot volwaardige opvolgers in het grootproject Deleeck, dat aldus blijft doorgaan. De oprichting van de Koninklijke Commissie voor de hervorming (codificering, de harmonisering en de vereenvoudiging) van de sociale zekerheid was zijn idee; in de jaren 80-85 bereidde deze groep van experten, parlementairen en sociale partners een globaal project van hervorming van de sociale zekerheid voor, waarvan een aantal voorstellen toentertijd wat politiek voortvarend leken om zonder meer kans op realisatie te krijgen. Sommige voorstellen maakten wel een doorbraak, zoals de sociale kruispuntbank, andere zullen blijken meer tijd nodig te hebben. Hij en ik en nog believers rondom ons bleven er echt op vertrouwen. En spoedig werd de Sociura-groep opgericht, een samenwerking van vooral de “Leuvense school” en het Antwerpse CSB met Herman Deleeck, met steun van de Sociale Dienst van het VEV. In de Sociura-blauwdruk werden als prioritaire beleidsthema’s ontwikkeld: het belang van preventie en herstel naast de vergoedingen, een menswaardig minimuminkomen, sociale integratie en participatie aan de arbeidsmarkt, een volksverzekering voor gezondheidszorgen, responsabilisering, inschakeling overheidspersoneel en volwaardig statuut zelfstandigen, plaats voor individuele verzekering boven adequate collectieve verzekeringen met basisuitkeringen, de kwaliteit van het systeem, vereenvoudiging en toegankelijkheid, relatie burger-bestuur en betere dienstverlening,… In dit Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid was hij tot voor kort een alert redactielid, kritisch-creatief en inspirerend. Zijn visie op de toekomst van onze solidaire samenleving vertrekt van een christelijk geïnspireerd sociaal personalisme dat heil zag in de combinatie van solidariteit en verantwoordelijkheid. Hij heeft onze samenleving en onze wereld verbeterd. Hij blijft onder ons via zijn inspirerend gedachtegoed en zijn boodschappen zullen hun indringend karakter behouden. Roger Dillemans __________

IN MEMORIAM

DE ERFENIS VAN PROF. DR. HERMAN DELEECK Ik schrijf dit in memoriam met veel treurnis. Zoals velen heb ik met het heengaan van prof. dr. H. Deleeck een leermeester en mentor verloren. Hij was een uitzonderlijk man. Sociaal bewogen. Begenadigd met vele talenten. Iemand ook met een opmerkelijke belangstelling voor mensen, met veel zin voor humor en zelfrelativering. Hij investeerde in mensen, begeesterde, stimuleerde en maakte school. Hij was veeleisend en, wanneer hij iets helder voor ogen had, onwrikbaar. Ik denk dat de reden waarom hij geen gemakkelijk iemand was, lag in zijn sterk ontwikkeld verantwoordelijkheidsbesef. De rode draad doorheen het werk van prof. dr. H. Deleeck was het zichtbaar en aantoonbaar maken van sociale, culturele en inkomensongelijkheden. Eén paradox hield hem zijn leven lang in de greep: de vaststelling dat ondanks een enorme socialisatie van het NI een niet onaanzienlijk aantal gezinnen in armoede en bestaansonzekerheid leeft terwijl de sociaal-culturele ongelijkheden voor onderwijs, ziekte, dood koppig standhouden. Hij had er een verklaring voor: het Matteüseffect. Sommige herverdelingsmechanismen maken dat de voordelen van het sociaal beleid meer toevloeien aan de hogere sociale groepen dan aan de lagere. De beste voorbeelden daarvan zijn het onderwijs, de kinderbijslagen en de pensioenen. Gezinnen uit hogere sociale groepen ontvangen meer kinderbijslagen en meer onderwijsgelden dan die uit lagere groepen omdat zij hun kinderen langer en in grotere getale laten voortstuderen. En omdat hoger opgeleiden langer leven dan lageropgeleiden genieten zij langer van hun (overigens ook hoger) pensioen. Bij gebruik van collectieve goederen en diensten blijven de sociaal-culturele factoren van de ongelijkheden doorwerken. Hieruit vloeit de Deleeckiaanse remedie: “Het volstaat niet het aanbod universeel te maken wanneer de vraag, in haar uitgangspunt, verschillend blijft. Het is paradoxaal dat de, wegens niet-discriminatie gewilde universaliteit van de sociale voorzieningen, deze in feite eerst en meest ten goede komen aan de middelste en hogere sociale categorieën. Naast algemeen beleid is derhalve een specifieke aanpak nodig gericht op bepaalde groepen en buurten” (1). Ongetwijfeld is het selectieve sociaal beleid dat in België sedert het begin van de 80’er jaren wordt gevoerd mede door dit inzicht geïnspireerd. Als hefboom voor verandering gebruikte Herman Deleeck in de eerste plaats het wetenschappelijk onderzoek: zakelijk, systematisch en wars van alle vooringenomenheden. Hij was een rigoureus onderzoeker die zich graag spiegelde aan de positieve wetenschappen: “Onze sociale bewogenheid - schreef hij in zijn afscheidsrede - is geen emotie alleen… Op grond van wetenschappelijk onderzoek… willen wij diensten bewijzen aan de gemeenschap. Zo’n zakelijk gerichte bewogenheid wordt verwacht en aanvaard van een medicus die strijdt tegen kanker. Hetzelfde geldt voor de sociale wetenschapper” (2). Hij streefde voortdurend de grootste intellectuele eerlijkheid na. Een sterk moment was wanneer één van zijn assistenten in zijn doc-


toraal proefschrift de door Herman Deleeck ontwikkelde en zo gekoesterde CSBnorm (om armoede te meten) scherp aanvocht op methodologische gronden. Deleeck was het niet echt eens met die kritiek, maar hij vroeg nooit om wat dan ook te wijzigen aan de tekst. Voor de thesis kreeg de door Herman Deleeck zeer gewaardeerde assistent de PWSegersprijs met… Deleeck als voorzitter van de jury. Professor H. Deleeck was de pionier van het grootschalig empirisch sociaal-economisch onderzoek in België. Hij was de eerste om in 1975 door middel van een grootschalige bevraging van 5.000 gezinnen een sociale kaart te maken van de Vlaamse gezinnen. Deze bevraging gebeurde aan de hand van een vragenlijst niet veel groter dan een ‘tramkaart’ (hij was daar fier op omdat hij geloofde dat lange vragenlijsten slechte gegevens opleveren). De omvang, kenmerken en determinanten van de armoede (hij sprak liever van bestaansonzekerheid) werden in beeld gebracht terwijl voor het eerst de sociale doelmatigheid van de sociale zekerheid werd gemeten. Hiermee was een belangrijk instrument gecreëerd dat toelaat om de situatie inzake ongelijkheid en bestaansonzekerheid op te volgen en te begrijpen. Nu dit instrumentarium tot maturiteit is gekomen wordt het overgedragen aan het NIS en aan de FOD Sociale Zekerheid. Met SILC (Survey on Living Conditions) zullen zij er een jaarlijks officieel monitoringsysteem van maken. Hiermee gaat Deleeck’s wensdroom in vervulling. Professor H. Deleeck bleef doorheen de jaren onvermoeibaar hameren op de noodzaak om naast de courant gebruikte economische maatstaven (BNP, inflatie e.d.) ook kwantitatieve sociale indicatoren te ontwikkelen voor het beleid. Hij had veel invloed ook in Nederland (getuige hiervan zijn leerstoel in Leiden) en in Europa. Lang vóórdat de Open Coördinatiemethode als Europees sociaal beleidsinstrument werd ingezet volgde hij het spoor van de convergentie rond sociale doelstellingen in de plaats van de oude gedachte van ‘harmonisering van sociale zekerheidsstelsels’ (wegens ‘niet haalbaar, niet nodig en niet wenselijk’). Hij was de eerste om vergelijkbare sociale indicatoren te ontwikkelen voor verschillende lidstaten van de EU. Vele jaren later (onder impuls van Frank Vandenbroucke tijdens het Belgische voorzitterschap in 2001) werd beslist om op Europees niveau sociale indicatoren te gebruiken om de sociale performanties van de lidstaten in kaart te brengen. Een mooiere voortzetting van Deleeck’s levenswerk kan men zich moeilijk indenken. Bea Cantillon __________

(1) Deleeck, H. (2002), ‘Dood en verdeling. Over sociale ongelijkheid in ziekte, zorg en dood’, Streven (te verschijnen). (2) Deleeck, H. (1993), Het sociale zekerheidonderzoek. Een terugblik naar de toekomst, Afscheidscollege gehouden door prof. dr. H. Deleeck op 29 oktober 1993, Acco, Leuven.

IN MEMORIAM

HERMAN DELEECK, VAN MAATSCHAPPELIJKE ZEKERHEID TOT ‘‘SOCIAL PROTECTION’’ De media hebben veel aandacht besteed aan het overlijden van Herman Deleeck. Op televisie, in week- en dagbladen is gewezen op de innovatieve en inspirerende invloed die hij heeft gehad op het Belgische en Vlaamse sociale beleid en vooral dan op het denken over de welvaartsstaat en de sociale zekerheid. In een wetenschappelijk beleidstijdschrift als het BTSZ past het om over dit direct zichtbare belang en het terechte eerbetoon heen op zoek te gaan naar de bredere, de diepere en de langere termijn betekenis van zijn denken en doen. Als beleidsexpert had Deleeck wellicht graag zelf de verenging en accaparatie van zijn geestelijke erfenis op de korrel genomen en, met de humor die hem zo eigen was, in een brede context geplaatst. Zorgen voor een relevante interpretatie van zijn wetenschappelijk werk is waar het BTSZ terecht een platform voor biedt. Dit tijdschrift stond hem immers na aan het hart; tot kort voor zijn dood heeft hij het met aandacht gevolgd en van goede raad voorzien. De bredere betekenis van Deleeck’s werk situeert zich op de drie velden van het academische metier: op het vlak van onderwijs, onderzoek en maatschappelijke dienstbaarheid. Onderwijs verstrekte hij niet alleen, zelfs niet zozeer, in Antwerpen maar in Leuven. Hij genoot er van de grote studentengroepen waarvoor hij zijn redenaarstalenten mocht botvieren. Het zijn mede deze grote studentenaantallen geweest die maken dat drie vierden van de Vlaamse sociale wetenschappers ‘Deleeck’ hebben gehad en dat zijn denken zo breed verankerd is geraakt. Zijn Nederlandse studenten uit Leiden waren beperkt in aantal; intellectueel heeft hij er nochtans leren van genieten: stel u voor, eindelijk studenten die een wederwoord durven geven en er fijntjes op wijzen dat het Nederlands van hun docent bij nader toezien toch niet precies zegt wat hij bedoelt. Op het vlak van onderzoek wordt gemakshalve verwezen naar het Antwerpse Centrum voor Sociaal Beleid. Daarbij past echter de verbredende kijk dat de onderzoekers die er werkzaam waren uit vele windrichtingen kwamen; de eerste lichtingen uit Leuven, vervolgens ook uit Antwerpen en Gent, zelfs een enkele uit het buitenland. Deze mengelmoes heeft het Centrum lang behoed voor navelstaarderij. Ook Deleeck’s promoti van buiten het Centrum hebben ‘de meester’, wel eens tegen zijn zin, scherp helpen houden. De meesten van de Centrum-onderzoekers zwermden vervolgens weer uit om elders in de wereld van politiek, economie, maatschappelijk middenveld en universiteit hun kennis en vaardigheden te nutte te maken. Overigens, in het Centrum zelf was directeur Deleeck niet zozeer een onderzoeker, maar een onderzoeksleider. De teksten van de medewerkers werden nooit zo intens door hem geamendeerd dan toen hij lid was van de Senaat en de oeverloze plenaire sessies op die wijze nuttig wist aan te wenden. De onderzoeksbevindingen vonden overigens niet zozeer hun weg in wetenschappelijke middens, maar in beleidsgremia. Initiatieven gericht op beleidsinnovatie zoals de Koninklijke Commissie voor de hervorming van de Sociale Zekerheid of het Sociura-project, beide onder voorzitterschap van de Leuvense rector Dillemans, boden daartoe de nodige platforms.


Daarmee komt de maatschappelijke dienstbaarheid in het vizier. In tegenstelling tot wat gemeenzaam wordt gedacht was Herman Deleeck niet zozeer een wetenschapper maar een beleidsdenker. Hij was wel geïnteresseerd in feiten en data; die moesten echter dienen om een beleidsprobleem vast te stellen en te kwantificeren, zelfs om de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleidsalternatieven na te trekken, maar niet om een theorie te toetsen. Als geen andere verstond hij echter de kunst om zijn beleidsvoorstellen wetenschappelijke legitimiteit en plausibiliteit te geven en om de onderzoeksactiviteiten van zijn medewerkers een beleidsmatige vertaling te verschaffen. De betekenis van zijn werk was niet alleen breder maar ook dieper dan men geneigd is om aan te nemen. Zoals zijn buitenlandse evenknieën was Deleeck een exponent van de sociale beleidscultuur waarin hij actief was. In de lijn van de Belgische traditie waarin de sociale zekerheid traditioneel het studieobject was van juristen, en daarin wellicht ook gesteund door zijn juridische opleiding, ging zijn aandacht vooral naar beschrijving, institutionele vormgeving en eerste-orde effecten. De verklaring die werd gezocht voor het gevondene bestond vooral uit een geïnspireerde interpretatie in plaats van uit bewijsvoering. Net zoals zijn buitenlandse evenknieën bestond zijn kracht erin het beleid dat hij om zich heen zag op een tegendraadse manier te durven benaderen. Zoals Titmuss in het Verenigd Koninkrijk de tegendraadse verdediger werd van loongekoppelde uitkeringen, en Veldkamp in Nederland de promotor van de volksverzekeringen, zo werd Deleeck de voorvechter van de ontbrekende minimumbescherming. Tot respect, maar tevens enigszins tot verwondering van de arbeidersbeweging die hij ontgroeide. Die tegendraadsheid was reeds zichtbaar in zijn proefschrift. Op zijn afscheidscollege gaf hij toe dat het thema van de herverdelende werking van de maatschappelijke zekerheid op een misverstand berustte. Nooit was die maatschappelijke zekerheid bedoeld geweest om een verticaal herverdelend effect te genereren. Dat was nochtans het effect geweest waarnaar hij, tegendraads, op zoek was gegaan. Zijn hele loopbaan overschouwend is Deleeck een schitterende exponent van de moeizame wetenschappelijke ontvoogding in Vlaanderen. Oorspronkelijk gedreven door het zoeken naar lotsverbetering van de werknemer (vanuit zijn ACW-achtergrond), naar kansengelijkheid (democratisering van het onderwijs) en Vlaamse volksverheffing zette hij zijn eerste onderzoeksprojecten op in een Vlaamse en Belgische context en met het oog op beleidsverbetering op die vlakken. Dit cocon zal hij eerst geleidelijk weten te ontgroeien. Al blijft beleidsgerichtheid zijn natuurlijk habitat, de wetenschappelijke discussie zal hij eerst nationaal en, na enige koudwatervrees, ook internationaal durven aangaan. Zijn senior medewerkers, Leidense studenten en de buitenlandse collega’s die hij stilaan leerde kennen - en, horrescit referens, vooral Engels praatten - hebben hem daarbij geholpen. De Vlaming ontpopte zich tot een Europeeër, de beleidsdenker zocht bredere horizonten op. Vooral de weg die hij aflegde dwingt bewondering af en verdient navolging. We zullen hem daarbij indachtig zijn. Jos Berghman.

__________

INHOUD VOORWOORD

569

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WERKNEMERS IN BELGIE GERHARD GIESELINK, YVES STEVENS en BEA VAN BUGGENHOUT

575

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK, DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DE WERKLOOSHEIDSVAL IN BELGIE LIEVE DE LATHOUWER en KRISTEL BOGAERTS ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN: EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DE DOELGROEPEN IN TERMEN VAN INDIVIDUELE KENMERKEN EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE ANNA C. D’ADDIO en ARNAUD PINXTEREN VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN? DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAK EN VERTROUWEN OP KANSPERCEPTIES JOHN VON GRUMBKOW en ERIC RAMAEKERS BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN? MARIE-DENISE ZACHARY en BERNARD CONTER DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN SOCIALE ZEKERHEID: WELKE LESSEN KUNNEN WE DAARUIT TREKKEN VOOR ANDERE GROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS? PAUL SCHOUKENS

615

693

737

773

799

DE ONTWIKKELINGEN VAN HET SOCIALE EUROPA DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESE CONVENTIE FRANK VANDENBROUCKE OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT RITA BAETEN DE INVLOED VAN EU-WETGEVING OP DE SOCIALE AARD VAN GEZONDHEIDSZORGSYSTEMEN IN DE EUROPESE UNIE ELIAS MOSSIALOS, MARTIN MC KEE, WILLY PALM, BEATRIX KARL en FRANZ MARHOLD DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE: EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT MICK CARPENTER DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN, DE VERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN DE LANDEN VAN DE EUROPESE UNIE MARIE-FRANCE LAROQUE

827

863

881

891

909

ONDERZOEKSPROJECTEN 921 BOEKBESPREKING 937 ABSTRACTS 947

VOORWOORD

VOORWOORD Het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid sluit zijn 44e jaargang af met een themanummer gewijd aan de relatie tussen tewerkstelling en sociale bescherming. Het is de bewuste keuze van de redactie om, en dit ook in de toekomst, themanummers uit te brengen en dus te streven naar een variatie van interessante bijdragen rond een welbepaald relevant en actueel thema. Het is boeiend en nuttig naast elkaar verschillende facetten van een bepaald fenomeen te belichten of een onderwerp vanuit verschillende invalshoeken te bestuderen. Niet alleen kan dit een verruiming van het informatieaanbod inhouden, ook tegenstellingen in opvattingen kunnen bijdragen tot een verrijking van inzichten en stimuleren tot verdere studie en discussie. Midden de jaren zeventig kwam in België een massale vervroegde uittreding van oudere werknemers op gang, veelal gestimuleerd met het oog op het remediëren van de werkloosheidsproblematiek. De auteurs Gerard Gieselink, Yves Stevens en Bea Van Buggenhout bestuderen en beschrijven dit fenomeen en onderscheiden heden nog vier grote ‘vervroegde uittredingsroutes’, waaronder ook het populaire ‘brugpensioen Canada-dry’. Ze tonen aan dat, omwille van de diversiteit van deze routes, een inperking van de vervroegde uittreding een globale en genuanceerde benadering vereist. Lieve De Lathouwer en Kristel Bogaerts onderzoeken de evolutie van de werkloosheidsval en het effect van de maatregelen in de sociale zekerheid en het belastingssysteem op de tewerkstelling van personen met een laag verdienvermogen. Ze analyseren de werkloosheidsval in de jaren negentig en gaan na hoe dit probleem op de Belgische politieke agenda kwam te staan. Anna C. D’Addio en Arnaud Pinxteren diepen twee programma’s uit die actief ingrijpen op de arbeidsmarkt aan de aanbodzijde: met name de inschakelingsinitiatieven ‘Entreprises de Formation par le Travail’ in Wallonië en de ‘Sociale Werkplaatsen’ in Vlaanderen. Was het vroeger beleid in geval van werkloosheid louter gericht op het aanbieden van een vervangingsinkomen, dan betekenden deze initiatieven een regelrechte ommezwaai. De nadruk kwam meer en meer te liggen op een actief ingrijpen om laaggeschoolden en inactieven professioneel en sociaal te (her)integreren. Een andere bijzondere vorm van inschakeling is de zogenaamde ‘arbeidstrajectbegeleiding’. Vanuit de vaststelling dat bepaalde categorieën werkzoekenden ook geen baat vinden bij de bestaande tewerkstellingsprogramma’s, werd deze methodologie met zijn geïndividualiseerde en gedragsgerichte aanpak ontwikkeld.

569


Omdat bij tewerkstelling het zelfvertrouwen en de zelfperceptie van de werkzoekende belangrijk zijn, hebben Jasper von Grumbkow en Eric Ramaekers onderzocht in welke mate arbeidstrajectbegeleiding het vertrouwen in de kansen op tewerkstelling verhoogt bij deze werkzoekenden. Het nationale werkgelegenheidsbeleid ontplooit ook eigen activeringsinitiatieven voor het aanpakken van de werkloosheid. De Plaatselijke Werkgelegenheidsagentschappen (PWA’s) werden door de overheid opgericht met een dubbel doel: inspelen op de behoeften die niet door het reguliere arbeidscircuit worden ingelost (de zogeheten klusjes, babysitten, enz.) en langdurig werklozen (opnieuw) in contact brengen met de arbeidswereld. Naast de positieve gevolgen van deze maatregel wijzen Bernard Conter en MarieDenise Zachary ook op een aantal zwakke kanten en ongewenste effecten. Een nieuw initiatief echter, met name de invoering van de dienstencheques, dat dezelfde doelstellingen als de PWA’s voor ogen heeft, lijkt aan die gebreken tegemoet te komen. De bijdrage van Paul Schoukens sluit het eerste deel van dit nummer af en presenteert een omkadering van de technieken die staten hanteren bij het uitwerken van een sociale zekerheid voor zelfstandigen. De opkomst en groei van allerlei vormen van atypische arbeid (zoals deeltijds werk, telewerk, tijdelijke arbeid, enz. ) leidde tot problematische toepassing van de traditionele sociale zekerheid die is voorzien voor de traditionele werknemer. Alhoewel de auteur van oordeel is dat de basisregels voor werknemers en zelfstandigen identiek moeten zijn, argumenteert hij dat het nuttig is bij de uitbouw van een aangepaste sociale zekerheid voor groepen atypisch werkenden rekening te houden met de eigenheid van de beroepsgroepen. De inmiddels vertrouwde rubriek ‘De ontwikkelingen van het sociaal Europa’ opent met een bijdrage van minister van Sociale Zaken en Pensioenen Frank Vandenbroucke die dieper ingaat op de invloed die de EU uitoefent op de nationale politiek van de lidstaten op het terrein van de sociale bescherming. De minister komt tot de vaststelling dat de lidstaten meer bevoegdheid inzake hun nationale sociale politiek hebben prijsgegeven dan dat de EU op dat vlak aan zeggingsschap heeft gewonnen. Het probleem van dit vacuüm niet erkennen en aanpakken leidt onvermijdelijk tot grote moeilijkheden die bij de uitbreiding van de EU nog verscherpt zullen worden. Om de effectiviteit van de besluitvorming te verhogen formuleert de minister zes voorstellen voor veranderingen die in een nieuw Europees Verdrag kunnen opgenomen worden. De vier volgende bijdragen belichten telkenmale een bepaald facet van de gezondheidszorg in een Europees kader. Zo buigt Rita Baeten zich over het nieuwe fenomeen van de Europese patiëntenmobiliteit.

570

VOORWOORD

De Europese publieke gezondheidszorgsystemen zijn van oorsprong hoofdzakelijk territoriaal georganiseerd. De laatste 2 jaren zijn, in reactie op de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie, een aantal wijzigingen vast te stellen zowel wat betreft de zorgverstrekking als het beleid. Toch blijkt er bij de lidstaten niet op alle vlakken van het gezondheidszorgbeleid bereidheid te bestaan hun bevoegdheid met Europa te delen. Het rapport van Elias Mossialos, Martin Mc Kee, Willy Palm, Beatrix Karl en Franz Marhold, waarvan hier de samenvatting is opgenomen, pleit voor een uitgesproken Europees gezondheidszorgbeleid met een akkoord over de fundamentele principes die de doelstellingen van de Europese gezondheidssystemen vastleggen en de interne markt in evenwicht brengen met de sociale doelen. De Europese rubriek eindigt met een tweetal informatieve stukken: Mick Carpenter schetst een beeld van de specifieke politieke en historische evolutie van de Britse National Health Service en Marie-France Laroque geeft schematisch en bondig een aantal tendensen binnen de lidstaten weer met betrekking tot geneeskundige verzorging en pensioenen.

De redactie wil hier van de gelegenheid gebruik maken om de onvolledige weergave van de auteurs bij het artikel ’Voorstellen tot hervormingen in het pensioenregime van de zelfstandigen. Tweede verslag van de werkgroep Cantillon’, gepubliceerd in nr. 2/2002, aan te vullen. Als auteurs moeten naast B. Cantillon, M. Crop, L. Paeme en G. Perl ook J. De Cock, E. Deloof, G. Grinberg, P. Van der Vorst en J. Verstraeten vermeld worden. __________

571

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WEKNEMERS IN BELGIE

575

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK. DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DE WERKLOOSHEIDSVAL IN BELGIE

616

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN: EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DE DOELGROEPEN IN TERMEN VAN INDIVIDUELE KENMERKEN EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE

693

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN? DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAK EN VERTROUWEN OP KANSPERCEPTIES

737

BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN?

773

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN SOCIALE ZEKERHEID: WELKE LESSEN KUNNEN WE DAARUIT TREKKEN VOOR ANDERE GROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS?

799

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WERKNEMERS IN BELGIE (1) DOOR

GERHARD GIESELINK*, YVES STEVENS** en BEA VAN BUGGENHOUT*** * Wetenschappelijk medewerker, Instituut voor Sociaal Recht KU Leuven ** Doctor in de rechten, postdoctoraal onderzoeker, Instituut voor Sociaal Recht KU Leuven *** Gewoon hoogleraar, Rechtsfaculteit KU Leuven

INLEIDING De ‘actieve welvaartsstaat’ is in wetenschappelijke zowel als in beleidsmiddens een populair concept. Daarmee wordt gedoeld op een nieuwe opvatting van sociale bescherming, die niet zozeer is gericht op het louter verstrekken van uitkeringen, doch zich op de eerste plaats tot doel stelt de sociaal beschermde te ‘activeren’. Arbeid en het inkomen dat daaruit gewonnen wordt, vormen immers de primaire vorm van sociale bescherming. Centraal binnen het discours rond de actieve welvaartsstaat staat de problematiek van de lage arbeidsparticipatie. Op de Europese top van Lissabon werden hieromtrent voor het eerst ambitieuze doelstellingen geformuleerd. Een verhoging van de gemiddelde tewerkstellingsgraad van 61% naar 70% wordt betracht tegen 2010, en vooral België staat wat dit betreft voor een enorme opgave met een tewerkstellingsgraad van nauwelijks 60% (in 2000) (2). Een belangrijke verklaring hiervoor ligt in de bijzonder lage tewerkstellingsgraad van 50plussers. In België was in 2000 amper 40% van de populatie tussen 50 en 65 nog beroepsmatig actief, wat ruim onder het Europees gemiddelde van omstreeks 50% ligt (3). Het overige deel heeft ofwel nooit gewerkt of heeft de arbeidsmarkt voortijdig verlaten. Het is dit laatste fenomeen dat hier centraal staat. De laatste jaren wordt de geringe participatie van oudere werknemers om diverse redenen meer en meer in vraag gesteld. Daarbij speelt vooral de bekommernis omtrent de toekomstige financierbaarheid van het wettelijk pensioen. Ingevolge de demografische evolutie zal het aantal gepensioneerden in de komende decennia sterk toenemen, daar waar mede door het grote aantal vervroegde uittreders de financieringsbasis gevoelig wordt versmald (4). (1) Deze tekst is het resultaat van een onderzoek over aanvullende sociale verzekeringen, gefinancierd door het onderzoeksfonds van de K.U.Leuven en door de Nationale Bank, onderzoeksproject NB 001/001. (2) Cijfers van het Steunpunt Werkgelegenheid Arbeid Vorming gedownloaded van: http://www.steunpuntwav.be/stat/2000/VlaamsGewest/2000/kerncijfers_februari2002.xls (tabel C1) (3) Idem: tabel C6. (4) Voor deze en andere overwegingen met standpunten van alle betrokken partijen (vakbonden, werkgevers, overheid), zie: X., ‘Open forum: eindeloopbaan’, Nieuwsbrief van het steunpunt Werkgelegenheid Arbeid Vorming, nr. 1-2 2000, 7-48.

575


De massale vervroegde uittreding is nochtans niet vanzelf ontstaan. Zij is mede het resultaat van een bewuste politiek die vervroegde uittreding heeft aangemoedigd en zelfs heeft georganiseerd. Deze bijdrage heeft als doel deze maatregelen in kaart te brengen. Wat onderzocht wordt zijn de zogenaamde vervroegde uittredingsroutes. Het gaat om ‘routes’, met andere woorden om geïnstitutionaliseerde vormen van vervroegde uittreding. Niet de individuele beslissing om voortijdig de arbeidsmarkt te verlaten, doch wel de systemen binnen de sociale regelgeving die de vervroegde uittreding van oudere werknemers in de hand werken of organiseren staan centraal. Onder vervroegde uittreding wordt binnen het bestek van deze studie verstaan: het volledig en definitief verlaten van de arbeidsmarkt vóór het bereiken van de normale pensioengerechtigde leeftijd. Mechanismen waarbij de arbeidsmarkt slechts tijdelijk of gedeeltelijk wordt verlaten zoals het tijdskrediet, blijven buiten beschouwing. Het onderzoeksdomein wordt beperkt tot het stelsel van de werknemers. Vervroegde uittreding bij ambtenaren of zelfstandigen komt hier niet aan bod. In een eerste hoofdstuk zal de problematiek vanuit historisch perspectief benaderd worden. De overheid heeft op het vlak van vervroegde uittreding de afgelopen dertig jaar blijk gegeven van een grote vindingrijkheid, welke evenwel niet gepaard ging met een even grote standvastigheid. Verscheidene vervroegde uittredingsstelsels werden ingevoerd, herhaaldelijk gewijzigd en uiteindelijk vervangen of opgeheven. In het tweede hoofdstuk wordt aan de hand van statistische gegevens gepeild naar het belang van de vervroegde uittredingsroutes en van de vervroegde uittreding in het algemeen. Daarbij wordt vooreerst een beeld geschetst van de evolutie die werd beschreven in hoofdstuk 1. Vervolgens wordt ook de bestaande toestand inzake vervroegde uittreding cijfermatig geanalyseerd. In het derde hoofdstuk wordt een doorsnede gemaakt van het juridische landschap inzake vervroegde uittreding anno 2002. De verschillende routes worden onderling vergeleken wat betreft de toetredingsvoorwaarden, het bedrag en karakter van de uitkeringen, de verplichtingen voor de werkgever, de parafiscale lasten en het sociaal statuut van de vervroegde uittreder.

1.

30 JAAR VERVROEGDE UITTREDING Na de Tweede Wereldoorlog kende België, net als de rest van West-Europa, gedurende dertig jaar een enorme economische bloei, welke resulteerde in een evenwicht op de arbeidsmarkt dat sterk aanleunde bij volledige tewerkstelling (5). De Belgische sociale zekerheid, die in die periode definitief gestalte kreeg, was volledig op

(5) N. Degimbe, ‘Van kortstondige werkloosheid naar een toestand van permanent werktekort: aanpassing van de grondbeginselen van het stelsel van werkloosheidsverzekering’, in vijftig jaar Sociale Zekerheid…en daarna?, VI: wanneer arbeid schaars wordt, Brussel, Bruylant, 1995, 51-54.

576

VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WERKNEMERS IN BELGIE

deze sociaal-economische constellatie afgestemd. De pensioenleeftijd werd eenduidig vastgesteld op 65 jaar (60 jaar voor vrouwen). De enige mogelijkheid om vervroegd uit te treden was financieel weinig aantrekkelijk. Vervroegd pensioen was mogelijk vanaf 60 jaar, maar in dat geval werd het pensioen per jaar vervroeging met 5% verminderd en uiteraard berekend op een kortere loopbaan (6). Ook de werkloosheidsverzekering was afgestemd op een situatie van volledige tewerkstelling. De werkloosheid was van tijdelijke aard, van korte duur en veeleer marginaal. De werkloosheidsverzekering had nog het karakter van een echte verzekering en bood een vervangingsinkomen in het uitzonderlijke geval dat iemand buiten zijn wil voor korte tijd geen werk had (7). Bij de aanvang van de jaren zeventig werd dit evenwicht, als gevolg van de economische crisis, ernstig verstoord. De werkloosheid was voortaan geen tijdelijk en marginaal verschijnsel meer. Zij werd een permanent gegeven en was vaak van langdurige aard. Bovendien concentreerde de werkloosheid zich in belangrijke mate binnen één bepaalde categorie, namelijk de jonge schoolverlaters. In het overheidsoptreden ter bestrijding van de werkloosheid dat vanaf omstreeks 1975 op gang kwam, bleek van meet af aan een duidelijke voorkeur voor de jonge werklozen boven de oudere werklozen en zelfs boven de oudere werknemers (8). De crisiswetgeving richtte zich zowel op de vraag- als de aanbodzijde van de arbeidsmarkt. Enerzijds werd getracht de vraag naar arbeid te stimuleren door de creatie van tijdelijke arbeidscircuits (9). Oudere werklozen werden echter veelal van de toepassing van deze maatregelen uitgesloten (10). Anderzijds werd bewust gestreefd naar een inkrimping van het arbeidsaanbod teneinde een nieuw evenwicht op de arbeidsmarkt tot stand te brengen. Deze aanbodbeperking heeft zich het eerst en tot vandaag prioritair geconcentreerd op de ouderen, die door de creatie van vervroegde uittredingskanalen massaal van de arbeidsmarkt verdwenen. Deze voorkeur voor jonge werklozen ten nadele van oudere werklozen en werknemers was geen nieuw gegeven, maar blijkt in tegendeel een constante te zijn in het overheidsoptreden in tijden van economische neergang (11). De schaal waarop de vervroegde uittreding vanaf omstreeks 1975 plaatsvond, evenals de kanalen die speciaal om die reden in het leven werden geroepen waren wel nieuw. De gestuurde (6) Oud art. 5 K.B. nr. 50 betreffende het rusten overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 27 oktober 1967. (7) Degimbe, o.c.: 55-56. (8) D. Simoens, ‘Hoe pijnloos is de crisis? Kritische analyse van de ontwikkeling van de wetgeving over de sociale zekerheidsprestaties (1976-1979)’, in X.(ed.), Crisiswetgeving en Sociale Zekerheid, Antwerpen, Kluwer, 1980, 70-82. (9) Voor een overzicht van deze maatregelen zie: J. Remy, ‘Het tewerkstellingsbeleid en het bestrijden van de werkloosheid’, in vijftig jaar Sociale Zekerheid…en daarna?, VI: wanneer arbeid schaars wordt, Brussel, Bruylant, 1995, 81-95. (10) Simoens, o.c., 74-82. (11) Zie hierover: J. Van Langendonck, ‘Pushed out of the Cookoo’s Nest. The Preference for Young over Older Workers in Belgian Social en Economic Policy in Times of Recession’, in Reexamining European Manpower Policies, Washington D.C., 1976, 137-157.

577


vervroegde uittreding berustte op een brede consensus tussen overheid, werknemers, werkgevers en vakbonden. De werkgevers konden zich op die manier makkelijk van hun minst productieve en desondanks, omwille van de anciënniteit, dure arbeidskrachten ontdoen. Ook de syndicaten waren meer gebaat met een jonge achterban (12). Ook bij de werknemers, die vaak in fysiek sterk belastende beroepen waren tewerkgesteld, was de bereidheid groot om tegen financieel aantrekkelijke voorwaarden de arbeidsmarkt voortijdig te verlaten. De overheid ten slotte zag in de vervroegde uittreding het geschikte instrument om de hoge jeugdwerkloosheid onder controle te krijgen (13). De ontwikkeling van het huidige landschap inzake vervroegde uittreding vond plaats in verschillende fasen. De hierna gehanteerde fasering mag uiteraard niet strikt worden opgevat. Zij dient slechts om de grote lijnen in de evolutie van de vervroegde uittreding duidelijker naar voren te brengen.

1.1.

DE PERIODE 1973-1982 De hoofdbekommernis in deze periode vormde de hoge werkloosheid onder de jongeren. Om daaraan het hoofd te bieden werden de verschillende stelsels van brugpensioen in het leven geroepen. Deze stelsels, die in hoofdzaak waren geënt op de werkloosheidsreglementering, beoogden de vervroegde opruststelling van de oudere werknemers die de pensioengerechtigde leeftijd tot op vijf jaar genaderd waren (60 jaar voor mannen, 55 voor vrouwen). De periode tot aan het pensioen werd overbrugd door een bijzonder werkloosheidsstatuut. De regelingen die in deze periode werden uitgewerkt hadden een sterk experimenteel karakter. Vaak werden zij slechts voor beperkte tijd ingesteld met de mogelijkheid tot verlenging. Dit had in hoofdzaak te maken met het feit dat men er in deze eerste fase rekening mee hield dat het onevenwicht op de arbeidsmarkt mogelijk slechts van tijdelijke aard zou zijn. In C.A.O. nr. 17 betreffende het conventioneel brugpensioen wordt deze overweging expliciet verwoord. De commentaar bij artikel 13 luidt: “De ondertekenende organisaties zullen in geval van wijziging in de huidige toestand van krappe tewerkstelling, in functie waarvan de huidige overeenkomst werd opgesteld, onderling beraadslagen met het oog op het wijzigen of het eventueel beëindigen van deze overeenkomst. (14)” Dit verklaart dan ook waarom de vervroegde uittreding in die periode niet meteen via de pensioenregeling werd georganiseerd, maar via de bijzondere regeling van het brugpensioen.

(12) Idem. (13) Voor een algemene bespreking van de oorzaken voor het ontstaan van de vervroegde uittreding, zie: P. Simoens en J. Denys, Wie werkt nog na vijftig?, Leuven, Davidsfonds, 1995, 34-60. (14) C.A.O. nr. 17, 19 december 1974, algemeen verbindend verklaard bij K.B., 16 januari 1975, B.S., 31 januari 1975.

578


1.1.1.

Het conventioneel brugpensioen De eerste aanzet voor de invoering van de brugpensioenregelingen werd gegeven op de nationale werkgelegenheidsconferentie van 1973. In de besluiten van de conferentie werd aanbevolen dat in de schoot van de Nationale Arbeidsraad bij C.A.O. een tijdelijk stelsel zou worden overeengekomen (15). Dit resulteerde uiteindelijk in C.A.O. nr. 17 van 19 december 1974, die nog steeds van kracht is. De overeenkomst voorziet in een aanvullende vergoeding bij de werkloosheidsuitkering ten laste van de laatste werkgever voor de ‘bejaarde’ werknemers van 60 (55 voor werkneemsters) jaar of ouder, die worden ontslagen. Deze vergoeding beoogt het verschil tussen het voorheen verdiende loon en de werkloosheidsuitkering voor de helft te compenseren. Bij K.B. van 19 februari 1975 werd aan de begunstigden van deze aanvullende vergoeding een bijzonder werkloosheidsstatuut toegekend (16). Ingevolge dit statuut kunnen de bruggepensioneerden tot aan de pensioengerechtigde leeftijd genieten van een werkloosheidsvergoeding berekend aan 60% (17) en worden zij bovendien vrijgesteld van een aantal voorwaarden waaraan reguliere werklozen wel dienen te voldoen, zoals de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt en de inschrijving als werkzoekende. De combinatie van de aanvullende vergoeding en het bijzonder werkloosheidsstatuut vormt het conventioneel brugpensioen. De doelstelling van C.A.O. nr. 17 was dubbel. Enerzijds wensten de sociale partners op die manier arbeidsplaatsen vrij te maken voor jonge werklozen, anderzijds wensten zij tegemoet te komen aan de wens van sommige oudere werknemers om, mits waarborg van een behoorlijk inkomen, vóór de leeftijd van 65 jaar op rust gesteld te worden (18). Nochtans bood de in de C.A.O. uitgewerkte regeling geen garantie voor het bereiken van deze doelstellingen, aangezien de werknemer zijn ontslag diende af te wachten en er voor de werkgever geen verplichting bestond de ontslagen werknemer te vervangen. Zoals gezegd was het initieel de bedoeling het conventioneel brugpensioen voor te behouden aan de werknemers van 60 jaar en ouder. Art. 1 K.B. 19 februari 1975 creëerde echter de mogelijkheid voor een gevoelige uitbreiding van deze doelgroep. Dit artikel stelde het brugpensioenstatuut eveneens open voor ontslagen werknemers die een aanvullende vergoeding genoten op basis van een sectorale of ondernemings-C.A.O. (los van C.A.O. nr. 17), zonder daaraan een leeftijdsvoorwaarde te verbinden. Van deze mogelijkheid werd binnen de sectoren en ondernemingen op grote schaal gebruik gemaakt. Diverse C.A.O.’s werden afgesloten, waarin de leeftijd voor de toekenning van de aanvullende vergoedingen ver beneden 60 jaar lag. In

(15) P. Breyne, ‘Het Brugpensioen’, Or., 1975: 74. (16) K.B. 19 februari 1975 betreffende het recht van bejaarde werknemers op werkloosheidsuitkeringen, B.S., 21 maart 1975. (17) De berekening aan 60% maakt geen verschil voor de bruggepensioneerden met gezinslast. Voor alleenstaande of samenwonende bruggepensioneerden is er wel een belangrijk verschil, aangezien de degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen wordt uitgeschakeld. (18) Art. 1 C.A.O. nr. 17.

579


bepaalde gevallen werden reeds aanvullende vergoedingen bedongen vanaf 48 jaar, een leeftijd waarop bezwaarlijk van ‘bejaarde werknemers’ kan gesproken worden (19). Op die manier werd aan ondernemingen de mogelijkheid gegeven op een sociaal aanvaardbare manier het personeelsbestand in te krimpen. Anderzijds ontstond een omvangrijke groep ex-werknemers die vaak gedurende meer dan tien jaar onvoorwaardelijk de werkloosheidsuitkering aan 60% genoten, hetgeen budgettair onhoudbaar zou blijken. Toch zou het tot 1983 duren voor de eerste restricties aan deze regeling werden aangebracht.

1.1.2.

Het wettelijk brugpensioen Een tweede vervroegde uittredingsroute die kort na het conventioneel brugpensioen tot stand kwam, was het wettelijk brugpensioen. Het systeem werd bij wijze van experiment ingevoerd door de herstelwet van 30 maart 1976 en nadien bestendigd door de programmawet van 22 december 1977 (20). Het wettelijk brugpensioen viseerde dezelfde doelgroep als het conventioneel brugpensioen, namelijk mannelijke werknemers van 60 jaar en ouder en werkneemsters van 55 jaar en ouder (21). Ook de bekommernissen waarop de invoering van het wettelijk brugpensioen was gebaseerd, waren dezelfde als dewelke die ten grondslag lagen aan C.A.O. nr. 17, namelijk de werkloosheid onder de jongeren en de wens van sommige oudere werknemers om vervroegd op rust gesteld te worden (22). De nieuwe regeling ging met het oog op die doelstellingen echter een stuk verder dan het conventioneel brugpensioen. Waar de werknemer bij het conventioneel brugpensioen zijn ontslag diende af te wachten, werd hem nu een werkelijk recht op brugpensioen toegekend zodra hij de vereiste leeftijd bereikte (23). Daarnaast werd aan de werkgever de verplichting opgelegd de bruggepensioneerde te vervangen door een werkloze van minder dan 30 jaar (24). Het statuut van de wettelijk bruggepensioneerde was analoog aan dat van de conventioneel bruggepensioneerde. Ook hij was in wezen een werkloze, maar met een bijzonder statuut. Hij ontving tot de normale pensioenleeftijd een werkloosheidsvergoeding berekend aan 60% en werd vrijgesteld van de voorwaarden uit de werkloosheidreglementering m.b.t. de onvrijwilligheid van de werkloosheid en de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt (25). Ook de wettelijk bruggepensioneerde ontving een aanvullende vergoeding, die het verschil tussen het vroegere loon en de werkloosheidsuitkering voor de helft compenseerde.

(19) Zie: A. Leroy, Brugpensioen, Vlezembeek, Focus, 1988: 38. (20) Wet 30 maart 1976 betreffende de economische herstelmaatregelen, B.S., 1 april 1976; Wet 22 december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, B.S., 24 december 1977. (21) Art. 68 Wet 22 december 1977. (22) Zie: Commissieverslag, Parl. St., Kamer, 1975-1976, nr. 16, 10-12. (23) Art. 69 Wet 22 december 1977. (24) Art. 70 Wet 22 december 1977. (25) Art. 7 en 9 .K.B. 27 december 1977 tot uitvoering van afdeling 2 - Wettelijk brugpensioen - van hoofdstuk III van de wet van 22 december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, B.S., 31 december 1977.

580


Belangrijk verschilpunt was echter de financiering van de aanvullende vergoeding, die integraal ten laste werd gelegd van de staat (26). Dit gegeven in combinatie met het feit dat de oudere werknemer récht had op de toepassing van het stelsel maakten van het wettelijk brugpensioen een dure maatregel, die uiteindelijk het slachtoffer zou worden van zijn eigen succes. In 1982 werd het stelstel van wettelijk brugpensioen niet meer verlengd en vervangen door het brugrustpensioen (cf. infra 1.2).

1.1.3.

De stelsels van bijzonder brugpensioen De laatste vervroegde uittredingsroutes die in deze periode tot stand kwam waren de twee grotendeels analoge stelsels van bijzonder brugpensioen, waarvan het ene was bestemd voor oudere werklozen en het andere voor oudere invaliden. Zij werden ingevoerd door de programmawet van 1977 (27). De stelsels van bijzonder brugpensioen hadden een andere doelstelling dan het conventioneel en het wettelijk brugpensioen. Zij beoogden tegemoet te komen aan de paradoxale toestand dat enerzijds werknemers met een normale arbeidsgeschiktheid de mogelijkheid kregen via wettelijk en conventioneel brugpensioen de arbeidsmarkt vroegtijdig te verlaten en anderzijds werknemers met een kleine kans op herinschakeling zoals oudere werklozen en invaliden van die mogelijkheid verstoken bleven en derhalve als werkzoekenden beschouwd bleven (28). In tegenstelling tot de twee reeds besproken stelsels van brugpensioen was het bijzonder brugpensioen een werkelijk pensioen, maar waarbij de nadelige gevolgen van de vervroeging werden gemilderd. De stelsels stonden open voor oudere langdurig werklozen en voor oudere invaliden die hun vervroegd pensioen aanvroegen, d.w.z. ten vroegste vanaf 60 jaar voor mannen en vanaf 55 jaar voor vrouwen (29). Zij verkregen hun pensioen berekend overeenkomstig de normale regels van vermindering (30). Daarenboven hadden bijzonder bruggepensioneerden recht op een supplementair bedrag. Dit supplement compenseerde vooreerst de vermindering van het pensioen met 5%. Dit voordeel bleef levenslang behouden. Daarenboven werd aan de begunstigden tot de normale pensioenleeftijd een uitkering gegarandeerd die gelijk was aan de werkloosheidsvergoeding verhoogd met 1000 BEF (24,8 EUR) per maand (31). Geen van beide stelsels van bijzonder brugpensioen was een lang leven beschoren. Het stelsel voor de oudere invaliden werd reeds na 1978 niet meer verlengd. Het stelsel voor de oudere werklozen hield stand tot 31 maart 1982.

(26) Art. 74 Wet 22 december 1977. (27) Wet 22 december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, B.S., 24 december 1977. (28) Memorie van toelichting, Parl. St., Kamer, 1977-1978, nr.1, 36-37. (29) Art. 101 en art 161 wet 22 december 1977 en art. 8 K.B. 27 december 1977 tot uitvoering van het hoofdstuk III, afdeling 5 -bijzonder brugpensioen voor oudere werklozen - en van het hoofdstuk V, afdeling 6 - bijzonder brugpensioen voor bejaarde invaliden - van de wet van 22 december 1977 betreffende de budgettaire voorstellen 1977-1978, B.S., 31 december 1977. (30) Art. 101 en art. 161 Wet 22 december 1977 en art. 1 tot 6 K.B. 27 december 1977. (31) Idem.

581


1.2.

DE PERIODE 1982-1989 Bij de aanvang van de jaren tachtig was het duidelijk geworden dat het arbeidsoverschot niet van tijdelijke aard was. Van de “wijziging in de toestand van krappe werkgelegenheid” waarmee bij het opstellen van C.A.O. nr. 17 nog rekening werd gehouden, was niets in huis gekomen, wel in tegendeel. Deze vaststelling noopte tot een herziening van het beleid met betrekking tot de vervroegde uittreding. De tot dan toe gebruikte routes hadden immers een uitzonderlijk karakter, gericht op het opvangen van een tijdelijk overschot. Eens het permanent karakter van het arbeidsoverschot doordrong, verschoof de aandacht langzaam van deze aan de werkloosheidsregeling gekoppelde bijzondere uittredingsroutes naar de pensioensector. Hoewel van een effectieve verlaging van de pensioenleeftijd naar 60 jaar nooit sprake is geweest, werd in deze periode getracht de vervroegde uittreding van werknemers vanaf 60 jaar meer op te vangen via de pensioenregeling, een tendens die uiteindelijk zou uitmonden in de instelling van een flexibele pensioenleeftijd (cf. infra 1.3). De voornaamste verklaring voor deze evolutie ligt in het feit dat de bijzondere uittredingsroutes te duur waren gebleken en a fortiori niet geschikt voor het opvangen van een permanent arbeidsoverschot. De bekommernis omtrent het budgettaire (on)evenwicht vormde de motivering van de meeste van de in deze periode uitgevaardigde maatregelen. Een tweede belangrijke tendens die zich in deze periode manifesteerde was de verruiming van de doelgroep van de vervroegde uittreding. In de voorgaande periode was vervroegde uittreding in hoofdzaak gericht op oudere werknemers. Naarmate de crisis langer bleef aanslepen groeide echter de groep van de oudere langdurig werklozen, die slechts een zeer geringe kans op herinschakeling hadden. Vanaf 1984 zou het beleid inzake vervroegde uitreding zich eveneens op deze groep richten.

1.2.1.

Het brugrustpensioen De heroriëntering van de vervroegde uittreding in de richting van de pensioenreglementering manifesteerde zich voor het eerst krachtig met de invoering van het brugrustpensioen bij K.B. nr. 95 van 28 september 1982, ter vervanging van het wettelijk brugpensioen (32). Net als het bijzonder brugpensioen was het brugrustpensioen in wezen een werkelijk (vervroegd) pensioen, waarbij de nadelige gevolgen van de vervroeging werden uitgeschakeld. Vooreerst werd de vermindering met 5% per jaar vervroeging niet toegepast. Daarenboven echter werden de jaren tussen het opnemen van het brugrustpensioen en de wettelijke pensioenleeftijd (65 jaar) als een gelijkgestelde periode meegeteld voor de berekening van het pensioenbedrag (33). De begunstigde van het brugrustpensioen had het statuut van een gepensioneerde, o.m. inzake toegelaten arbeid. Het brugrustpensioen stond enkel open voor (32) K.B. nr. 95, 28 september 1982 betreffende het brugrustpensioen voor werknemers, B.S., 29 september 1982. (33) Art. 1 K.B. nr. 95.

582


werknemers vanaf 60 jaar, waardoor bijgevolg de vrouwelijke werknemers buiten het toepassingsgebied vielen. De instelling van het brugrustpensioen diende een meervoudig doel. Vooreerst was het brugrustpensioen net zoals de andere vervroegde uittredingsroutes een maatregel ter bestrijding van de werkloosheid door herverdeling van de beschikbare arbeid. Vervolgens beoogde het stelsel aan de werknemers vanaf 60 jaar het recht te verlenen het ogenblik van hun oppensioenstelling te kiezen (34). Nochtans werd niet, zoals bij het wettelijk brugpensioen, voorzien in een onvoorwaardelijk recht op brugrustpensioen. Het recht op brugpensioen werd afhankelijk gesteld van de verbintenis van de werkgever om de begunstigde van het brugrustpensioen te vervangen door een werkloze (35). Het derde objectief was, hoewel niet expliciet verwoord, ongetwijfeld van budgettaire aard. Het brugrustpensioen is immers in de plaats getreden van het wettelijk brugpensioen en leverde een aantal belangrijke besparingen op. Deze resulteerden in de eerste plaats uit de beperktere doelgroep (nl. enkel mannen) en uit het feit dat er geen onvoorwaardelijk recht op het brugrustpensioen gold. Daarenboven werd het brugrustpensioen berekend op het gemiddeld loon, waar het wettelijk brugpensioen werd berekend op het laatste loon.

1.2.2.

Beperking van de brugpensioenen Van de verschillende brugpensioenstelsels bleef enkel het conventioneel brugpensioen na 1982 behouden. Zoals gezegd was er in de periode voor 1983 een grote groep zeer jonge bruggepensioneerden ontstaan, doordat het K.B. van 19 februari 1975 geen leeftijdsgrens hanteerde voor de toekenning van het voordelige brugpensioenstatuut. De zware financiële last die dit voor de werkloosheidsreglementering meebracht was op langere termijn onhoudbaar (36). Daarom werden vanaf 1983 verschillende wijzigingen aangebracht die de toegang tot het stelsel moesten beperken. De eerste en voornaamste beperking vormde de invoering van een leeftijdsgrens. Bij K.B. van 18 juli 1983 werd de minimumleeftijd vooreerst vastgelegd op 55 jaar. In de daarop volgende jaren werd bij verschillende K.B.’s de minimumleeftijd geleidelijk opgetrokken tot 58 jaar (37). Het optrekken van de minimumleeftijd ging wel gepaard met de invoering van een aantal uitzonderingen. De belangrijkste uitzonderingen, die tot vandaag zijn blijven bestaan, betreffen de ondernemingen in moeilijkheden of herstructurering, die onder bepaalde voorwaarden hun werknemers ook op jongere leeftijd op brugpensioen konden sturen (38). (34) Verslag aan de koning bij K.B. nr. 95. (35) Art. 1 K.B. nr. 95. (36) Zie: aanhef K.B. 18 juli 1983 betreffende het recht van ontslagen werknemers van 55 jaar en ouder op werkloosheidsuitkeringen, B.S., 27 juli 1983. (37) Art. 2 K.B. 20 augustus 1986 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S, 10 september 1986; Art. 2 K.B. 22 oktober 1987 tot wijziging van het K.B. van 20 augustus 1986 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S.,17 november 1987. (38) Voor het eerst ingevoerd bij art. 2 K.B. 1 februari 1984 betreffende het recht op werkloosheidsuitkeringen van bejaarde werknemers, B.S., 15 februari 1984.

583


Een tweede beperking werd ingevoerd bij het K.B. van 30 augustus 1985 (39). Dit K.B. stelde het bekomen van het voordelige brugpensioenstatuut afhankelijk van de verbintenis van de werkgever om de ontslagen werknemer te vervangen door een werkloze. Ging de werkgever deze verbintenis niet aan, dan werd de ontslagen werknemer vergoed als een gewone werkloze. Ook hier golden uitzonderingen voor ondernemingen in moeilijkheden of in herstructurering (40). Een derde belangrijke wijziging in deze periode betrof de invoering van een minimum aantal dienstjaren voor het bekomen van het brugpensioenstatuut: 5 jaar bij de laatste werkgever, 10 jaar binnen de sector of 20 jaar in loondienst (41). Na deze opeenvolgende beperkende maatregelen, bleef de regeling inzake brugpensioen tot omstreeks 1990 grotendeels ongewijzigd. Voornamelijk door de verhoging van de leeftijdsgrens, schoof het conventioneel brugpensioen langzaam op in de richting van de vervroegde pensioenleeftijd. Dit bracht mee dat het brugpensioen niet meer werd geassocieerd met de werkloosheid, maar werd beschouwd als een vorm van vervroegde pensionering. In het K.B. van 20 augustus 1986 werd deze logica doorgetrokken en werd aan de conventioneel bruggepensioneerde wat toegelaten arbeid betreft het statuut van gepensioneerde toegekend (42).

1.2.3.

Naar een statuut voor de oudere werkloze Naast de groep van oudere werknemers die via de bestaande routes de arbeidsmarkt voortijdig konden verlaten, was er een omvangrijke groep van oudere werklozen ontstaan die niet van deze mogelijkheid kon genieten, vermits het bijzonder brugpensioen in 1982 was afgeschaft. Het betrof in vele gevallen langdurig werklozen met slechts een zeer geringe kans op herinschakeling. Nochtans was op hen de gewone werkloosheidsreglementering van toepassing, wat inhield dat zij ondanks hun zwakke positie op de arbeidsmarkt toch als werkzoekende dienden beschouwd te worden en blootgesteld waren aan een mogelijke uitsluiting wegens abnormaal lange werkloosheidsduur. Aan deze problematiek wenste het K.B. van 29 december 1984 tegemoet te komen (43). Het K.B. stelde de oudere werklozen die daaromtrent (39) K.B. 30 augustus 1985 houdende een nieuwe reglementering van toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S., 7 december 1985. (40) Art. 7 en 8 K.B. 30 augustus 1985. (41) Art. 2 K.B. 20 augustus 1986 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S., 10 september 1986 (42) Art. 12§2 K.B. 20 augustus 1986. (43) K.B. 29 december 1984 tot invoering van een afdeling II bis - recht op werkloosheidsuitkeringen van bejaarde werknemers - en van een afdeling II ter - recht op werkloosheidsuikeringen van werklozen met een verminderde arbeidsgeschiktheid - in titel III, hoofdstuk I, van het Koninklijk Besluit van 20 december 1963 betreffende arbeidsvoorziening en werkloosheid, B.S., 18 januari 1985. Zie in het bijzonder de aanhef: “overwegende dat het nodig is onverwijld maatregelen te treffen die de mogelijkheid opheffen moeilijk te plaatsen bejaarde werklozen van het recht op werkloosheidsuitkeringen uit te sluiten wegens abnormale duur of herhaling van de werkloosheid”.

584


een aanvraag deden vrij van een aantal voorwaarden en verplichtingen uit de werkloosheidsreglementering. Zo dienden zij zich niet meer in te schrijven als werkzoekende en dienden zij niet langer beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt. Deze mogelijkheid stond open voor langdurig werklozen vanaf de leeftijd van 55 (44). Ook langdurig werklozen tussen 50 en 55 jaar konden deze vrijstelling genieten. Zij dienden evenwel een blijvende verminderde arbeidsgeschiktheid te bewijzen (45).

1.3.

DE PERIODE 1989-1995 In deze fase zetten de tendenzen die in de voorgaande periode aan het licht kwamen zich krachtiger door. De evolutie in de richting van de pensioensector, die reeds was ingezet met de ontwikkeling van het brugrustpensioen, werd verdergezet en verkreeg met de instelling van de flexibele pensioenleeftijd een veel ruimere toepassing. Vanuit hoofdzakelijk budgettaire overwegingen was in de voorgaande periode getracht het succes van het conventioneel brugpensioen af te remmen. De verstrenging van de toetredingsvoorwaarden werd in deze fase doorgetrokken. Het was echter voornamelijk via de intrede van de parafiscaliteit in de sector van de brugpensioenen dat werd getracht het stelsel minder aantrekkelijk te maken. In deze periode werden verschillende bijdragen en inhoudingen op de brugpensioenuitkering ingesteld. Het feit dat op die manier de instroom in het brugpensioen werd beperkt, betekende echter geenszins dat de vraag naar vervroegde uittreding was afgenomen. Veeleer leidde dit ertoe dat de groep van oudere werklozen, die niet voor het brugpensioen in aanmerking kwam, steeds verder uitbreiding nam. Deze groep kon weliswaar via het statuut van oudere werkloze de arbeidsmarkt vroegtijdig verlaten, maar tegen financieel gevoelig minder aantrekkelijke voorwaarden dan de bruggepensioneerden. Onder syndicale druk werd in deze derde fase getracht om naast het werkloosheidsstatuut (inzake vrijstellingen) ook het financiële statuut van de oudere werklozen te verbeteren.

1.3.1.

De flexibele pensioenleeftijd Het aanhoudende overschot op de arbeidsmarkt had halfweg de jaren tachtig het debat omtrent een eventuele verlaging van de pensioenleeftijd in gang gezet. Vrij snel had zich daarbij een consensus gevormd rond het concept van een flexibele pensioenleeftijd, dat aan mannen en vrouwen op gelijke wijze de mogelijkheid zou bieden om binnen bepaalde grenzen de datum van hun oppensioenstelling zelf te bepalen. Met het oog op de invoering van een dergelijk systeem werd het pensioenstelsel in de jaren voordien reeds op een aantal punten aangepast. Eerst werd in 1986 de mogelijkheid van vervroegd pensioen voor vrouwen vanaf 55 jaar afgeschaft (46). Bij de programmawet van 1989 werd vervolgens de regeling van het (44) Art. 2 K.B. 29 december 1984. (45) Art. 5 K.B. 29 december 1984. Deze voorwaarde van verminderde geschiktheid moet evenwel gerelativeerd worden, aangezien een verminderde arbeidsgeschiktheid van 1% reeds volstond. (46) Art. 2 K.B. nr. 415, 16 juli 1986 tot wijziging van sommige bepalingen betreffende de werknemerspensioenen, B.S., 30 juli 1986.

585


brugrustpensioen minder aantrekkelijk gemaakt, doordat voortaan voor de berekening van het brugrustpensioen de fictieve jaren tussen 60 en 65 jaar niet meer in aanmerking werden genomen (47). Hierna lag de weg naar de flexibele pensioenleeftijd open. Deze kreeg zijn beslag in de wet van 20 juli 1990 (48). Het nieuwe systeem verleende aan mannen en vrouwen het recht om tussen de leeftijd van 60 en 65 vrij de ingangsdatum van het pensioen te bepalen. De gelijkheid tussen de seksen werd evenwel niet doorgetrokken tot op het niveau van de berekening van het pensioen, waar het onderscheid tussen een berekening in 40sten voor vrouwen en 45sten voor mannen bleef bestaan. Dit onderscheid zou uiteindelijk tot de ondergang van het systeem leiden (cf. infra 1.4). Aangezien er in het nieuwe stelsel geen sprake meer was van een normale pensioenleeftijd en bijgevolg ook niet meer van vervroegd pensioen, werd de vervroegingcoëfficiënt van 5% per jaar afgeschaft. Ook het stelsel van het brugrustpensioen, dat erop gericht was de nadelige gevolgen van de vervroeging teniet te doen, werd bij de wet van 20 juli 1990 afgeschaft. De vrije keuze van ingang van het pensioen gold zowel voor werknemers als voor werklozen en invaliden, maar niet voor bruggepensioneerden. Men wilde immers vermijden dat de werkgevers - debiteurs van de aanvullende brugpensioenvergoeding - zich van hun financiële verplichtingen zouden kunnen ontdoen, door de ex-werknemer op 60 jaar met pensioen te laten gaan (49). De motivering voor de invoering van de flexibele pensioenleeftijd was dubbel. Enerzijds was er de overtuiging dat de bijzondere stelsels van brugpensioen en brugrustpensioen niet geschikt waren om op permanente wijze een onevenwicht op de arbeidsmarkt op te vangen. Anderzijds was er door de verschillende vervroegde uittredingsroutes de facto reeds een zekere flexibiliteit in het tijdstip van opruststelling ontstaan. Waar deze flexibiliteit evenwel werd gedicteerd door economische imperatieven, wilde men via de flexibele pensioenleeftijd de keuze aan de werknemer laten (50).

1.3.2.

Een strengere regeling voor de brugpensioenen Een belangrijke wijziging aan de brugpensioenregeling kwam er met het K.B. van 16 november 1990 (51). Een eerste verstrenging die door dit K.B. werd doorgevoerd betrof de vereiste anciënniteit. Voortaan was het brugpensioen slechts mogelijk voor werknemers die 25 jaar loondienst konden rechtvaardigen. Voor 60-plussers golden soepelere anciënniteitvoorwaarden alsook voor werknemers tewerkgesteld in een onderneming in moeilijkheden of herstructurering (52). (47) Art. 251, 2° Programmawet 22 december 1989, B.S., 30 december 1989. (48) Wet 20 juli 1990 tot instelling van een flexibele pensioenleeftijd voor werknemers en tot aanpassing van de werknemerspensioenen aan de evolutie van het algemeen welzijn, B.S., 15 augustus 1990. (49) Art 2 §2 Wet 20 juli 1990. (50) Memorie van toelichting, Parl. St., Kamer, 1989-1990, 1175/1, 5. (51) K.B. 16 november 1990 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S., 23 november 1990. (52) Art. 2 §§1 en 4 K.B. 16 november 1990.

586


Tevens voerde het K.B. voor de werkgever een werkelijke vervangingsplicht in. Op die manier werd het recht op het brugpensioenstatuut losgekoppeld van de goodwill van de werkgever om de ontslagen werknemer al dan niet te vervangen. De vervangingsplicht gold niet indien de ontslagen werknemer 60 jaar of ouder was. Voor het overige waren uitzonderingen op de vervangingsplicht mogelijk voor ondernemingen in herstructurering of ondernemingen in moeilijkheden (53). Het K.B. van 16 november 1990 werd twee jaar later reeds vervangen door het K.B. van 7 december 1992 (54). Dit K.B. wijzigde de bestaande regeling niet fundamenteel behalve op één punt, namelijk de toegelaten arbeid. Het zeer liberale stelsel dat sinds het K.B. van 20 augustus 1986 van kracht was en aan bruggepensioneerden inzake toegelaten arbeid hetzelfde statuut toekende als aan gepensioneerden werd afgeschaft en vervangen door een nieuwe regeling die sterk aanleunt bij de bepalingen die op gewone werklozen van toepassing zijn (55). Naast het verstrakken van de toetredingsvoorwaarden werd het conventioneel brugpensioen in deze periode minder aantrekkelijk gemaakt door de invoering van een aantal inhoudingen en bijdragen op het brugpensioen. De programmawet van 1989 voerde een forfaitair vastgestelde werkgeversbijdrage in ten gunste van de Rijksdienst voor Pensioenen (56). Een jaar later reeds werd een volgende werkgeversbijdrage ingevoerd ten voordele van de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid, de zogenaamde ‘hoofdelijke werkgeversbijdrage’ (57). Tenslotte werd door de wet van 30 maart 1994 een nieuwe inhouding van 1% op het brugpensioen ingevoerd ten bate van de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (58).

1.3.3.

Een anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen Om tegemoet te komen aan de financiële verzuchtingen van de grote groep van oudere werklozen, werd bij K.B. van 13 januari 1989 het stelsel van de anciënniteitstoeslag ingevoerd (59). Dit stelsel beoogde, naar analogie van het brugpensioen, aan de oudere werklozen een min of meer vaste uitkering te garanderen. Dit gebeurde niet door een constant uitkeringspercentage te garanderen, maar door de toekenning van een toeslag vanaf het tweede jaar werkloosheid. Na één jaar belandt de werkloze in de zogenaamde tweede periode en verliest hij het genot van de aanpassingstoeslag. De anciënniteitstoeslag beoogt dit verlies te compenseren. Het bedrag van de

(53) Art. 4 en 10 K.B. 16 november 1990. (54) K.B. 7 december 1992 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S., 11 december 1992. (55) Art. 14 K.B. 7 december 1992. (56) Art. 268-270 Programmawet 22 december 1989, B.S., 30 december 1989. (57) Art. 141-144 Wet 29 december 1990 houdende sociale bepalingen, B.S., 9 januari 1991. (58) Art. 50 Wet 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen, B.S., 31 maart 1994. Deze inhouding werd in 1997 opgetrokken tot 3%. (59) K.B. 13 januari 1989 betreffende de toekenning van een anciënniteitstoeslag aan oudere werklozen, B.S., 19 januari 1989.

587


toeslag is afhankelijk van de categorie waartoe de werkloze behoort – werkloze met gezinslast, alleenwonende of samenwonende werkloze – en van de leeftijd (60). De doelgroep van het stelsel van de anciënniteitstoeslag is grotendeels dezelfde als die van het statuut ‘oudere werkloze’, namelijk werklozen van 50 jaar en ouder. Wel dienen de werklozen die aanspraak wensen te maken op de anciënniteitstoeslag een beroepsloopbaan als loontrekkende van minimaal 20 jaar te bewijzen. Het stelsel van de anciënniteitstoeslag vormde in combinatie met het statuut ‘oudere werkloze’ een nieuwe vervroegde uittredingsroute, ditmaal niet voor actieve werknemers maar voor werklozen. Samen kunnen deze stelsels worden beschouwd als een soort ‘brugpensioen voor werklozen’. De begunstigden waren, net als bij het brugpensioen, ontslagen van verdere deelname aan het arbeidsproces en ontvingen daarvoor een financiële compensatie.

1.4.

DE PERIODE 1995-2002

1.4.1.

Naar een gelijke pensioenleeftijd voor mannen en vrouwen Bij de aanvang van de jaren negentig kwam de discussie op gang omtrent de toekomstige financierbaarheid van de wettelijke pensioenen. Het besef groeide dat de bestaande regeling, zoals vastgelegd in de wet op de flexibele pensioenleeftijd, niet meer betaalbaar zou zijn eens zij ten volle zou geconfronteerd worden met de gevolgen van vergrijzing en ontgroening (61). De bestaande regeling werd nog om een andere reden gecontesteerd. Zoals gezegd voorzag de wet op de flexibele pensioenleeftijd in een gelijke leeftijdsvoorwaarde voor mannen en vrouwen, maar bleef het verschil in berekeningswijze bestaan. Dit onderscheid leefde op gespannen voet met de Europese richtlijn 97/7/EEG inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen (62). Een wijziging van de regelgeving drong zich dus op en werd uiteindelijk doorgevoerd in het K.B. van 23 december 1996 (63). De noodzakelijke aanpassing van het stelstel aan Richtlijn 97/7/EEG werd te baat genomen om de vervroegde toegang tot het pensioen te bemoeilijken (64). Het K.B. schafte het principe van de flexibele pensioenleeftijd voor de toekomst af en voerde terug de notie van een normale pensioengerechtigde leeftijd in. Deze werd zowel voor mannen als voor vrou-

(60) Art. 4 K.B. 13 januari 1989. (61) Zie o.m. H. Bogaert en M. Festjens, ‘Onderzoek naar de weerslag van een verouderende bevolking op de sociale zekerheid: een langetermijnverkenning 1992-2050’, in X., Ouderen in Solidariteit, Zaventem, Kluwer, 1993, 41-77. (62) Zie: H. Goossens, ‘Pensioenen werknemers’, in D. Simoens en J. Put (eds.), Ontwikkelingen van de Sociale Zekerheid 1990-1996, Brugge, Die Keure, 1996, 629-632. (63) K.B. 23 december 1996 tot uitvoering van de artikelen 15, 16 en 17 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenen, B.S., 17 januari 1997. (64) Zie over deze problematiek: J. Van Langendonck en J. Put, Handboek Socialezekerheidsrecht¸ Antwerpen – Groningen – Oxford, Intersentia, 2002, 647-650.

588


wen bepaald op 65 jaar (65). Ook de berekening van het pensioen werd gelijkgeschakeld. Parallel met de verhoging van de pensioenleeftijd wordt de berekening van het pensioen voor vrouwen geleidelijk naar een berekening in 45sten gebracht (66). De mogelijkheid om vervroegd op pensioen te gaan vanaf 60 jaar en dit zonder vermindering bleef behouden. Bruggepensioneerden bleven uitgesloten van pensioen voor de leeftijd van 65 jaar (67). Voor de mannen veranderde het nieuwe stelsel in wezen niet veel. Voor de vrouwen echter werd de vervroegde uittreding via vervroegd pensioen door de berekening in 45sten gevoelig minder aantrekkelijk. Hoewel de mogelijkheid van vervroegde pensionering bleef bestaan, verbond het K.B. van 23 december 1996 de toegang tot het vervroegd pensioen wel aan een loopbaanvoorwaarde. Deze loopbaanvoorwaarde wordt bovendien jaarlijks verstrengd tot in 2005. Vanaf 2005 zal het vervroegd pensioen slechts toegankelijk zijn voor werknemers die een beroepsloopbaan van minstens 35 jaar kunnen aantonen. In 2002 lag het vereist aantal loopbaanjaren op 30 (68). Deze nieuwe voorwaarden zullen ongetwijfeld tot gevolg hebben dat in de toekomst minder werknemers het voordeel van het vervroegd pensioen zullen kunnen genieten.

1.4.2.

Dubbelzinnigheid inzake brugpensioen Op het vlak van het brugpensioen werd in deze periode een nogal tweeslachtig beleid gevoerd. Enerzijds werd vastgehouden aan de bestaande regeling met de minimumleeftijd algemeen bepaald op 58 jaar. Anderzijds werd onder druk van de sociale partners voor de jaren 1995-1996, 1997-1998 en 1999-2000 telkens voorzien in een tijdelijk brugpensioenstelsel dat onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid bood om het brugpensioen vroeger te laten ingaan. Ook de reeds bestaande afwijkingen o.m. voor ondernemingen in moeilijkheden of herstructurering, bleven behouden. Om het gebruik van het brugpensioen in het kader van de tijdelijke stelsels te ontmoedigen, werd in 1999 een nieuwe werkgeversbijdrage in het leven geroepen: de bijzondere compenserende maandelijkse werkgeversbijdrage (69). Deze was enkel verschuldigd voor brugpensioenen die ingingen voor de leeftijd van 58 jaar. Voor het overige onderging de brugpensioenregeling in deze laatste periode geen fundamentele wijzigingen. En ook naar de toekomst toe lijkt dit weinig waarschijnlijk. Hoewel de massale vervroegde uittreding, waarvan het brugpensioen het symbool is, de laatste jaren sterk ter discussie staat, wordt een afschaffing van het stelsel niet overwogen (70). (65) Art. 2 K.B. 23 december 1996. Om voor de vrouwen de overgang niet te abrupt te maken, werd voorzien in een zachte landing waarbij de pensioenleeftijd geleidelijk wordt verhoogd tot 65. (66) Art. 5 §1 en 6 §1 K.B. 23 december 1996. (67) Art. 4 §4 K.B. 23 december 1996. (68) Art. 4 §2 en §4 K.B. 23 december 1996. (69) Art. 111 Wet 26 maart 1999 betreffende het Belgisch actieplan voor de werkgelegenheid 1998 en houdende diverse bepalingen, B.S., 1 april 1999. (70) L. Onkelinx, Meer tijd voor zichzelf… Meer werk voor allen, 34.

589


1.4.3.

Een soepeler statuut voor oudere werklozen en de opkomst van de brugpensioenen Canada-dry Een volgende tendens in deze fase vormt de enorme toename van het aantal begunstigden van het statuut ‘oudere werkloze’. In 1998 oversteeg het aantal oudere werklozen voor het eerst het aantal bruggepensioneerden (cf. infra: hoofdstuk 2). De aanzet voor deze stijging vormde het K.B. van 22 november 1995 (71). Dit K.B. vergemakkelijkte de toegang tot het stelsel voor werklozen tussen 50 en 55 jaar. Vanaf 1 december 1995 diende deze categorie werklozen geen blijvende arbeidsongeschiktheid meer te bewijzen, om het statuut ‘oudere werkloze’ toegekend te krijgen. Vanaf dan was het voor elke werkloze vanaf 50 jaar mogelijk om zich op eigen initiatief en zonder aan strenge voorwaarden te moeten voloen, definitief uit de arbeidsmarkt terug te trekken. Het stelsel van de anciënniteitstoeslag, dat werd behouden, betekende voor de oudere werklozen die daarvoor in aanmerking kwamen, een belangrijke aanmoediging om van die mogelijkheid gebruik te maken. De forse toename van het aantal oudere werklozen vanaf 1995 heeft niet alleen te maken met de versoepeling van de toegang tot dit statuut. Het statuut ‘oudere werkloze’ werd in deze periode meer en meer aangewend als substraat voor een nieuw vervroegd uittredingskanaal, dat wordt aangeduid als het brugpensioen Canadadry. Deze stelsels worden ontwikkeld in ondernemingen en sectoren en kennen net als het conventioneel brugpensioen een aanvulling toe bij de werkloosheidsuitkeringen, maar dit zonder dat de reglementering inzake het conventioneel brugpensioen van toepassing is. Zoals hierboven werd aangegeven zijn de toekenningsvoorwaarden van het conventioneel brugpensioen doorheen de jaren gevoelig verstrengd, zowel wat de minimumleeftijd als wat de loopbaanvoorwaarden betreft. Daardoor kwam een belangrijke groep oudere werknemers die voorheen via het conventioneel brugpensioen de arbeidsmarkt vroegtijdig konden verlaten, niet meer voor vervroegde uittreding in aanmerking. De alternatieve brugpensioenen Canada-dry pogen daaraan tegemoet te komen, door aanvullende werkloosheidsuitkeringen te voorzien voor werknemers die te jong zijn voor het conventioneel brugpensioen of onvoldoende dienstjaren kunnen aantonen. De begunstigden kunnen weliswaar geen aanspraak maken op het voordelige brugpensioenstatuut, doch dit vormt zelden een probleem aangezien de meesten een beroep kunnen doen op het statuut oudere werkloze, dat in een gelijkaardig werkloosheidsstatuut voorziet. Ook voor de werkgevers vormt het brugpensioen Canada-dry echter een welgekomen alternatief voor het conventioneel brugpensioen. De vervangingsplicht en de verschillende sociale bijdragen die van toepassing zijn op het conventioneel brugpensioen, gelden niet voor de brugpensioenen Canada-dry. Daardoor kunnen deze alternatieve stelsels voor de werkgevers een belangrijke besparing opleveren.

(71) Art. 25 K.B. 22 november 1995 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering in het kader van het meerjarenplan voor de werkgelegenheid, B.S., 8 december 1995.

590


Begin 2002 werden vanuit het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid maatregelen aangekondigd die het succes van de brugpensioenen Canada-dry dienden af te remmen (72). Een belangrijke maatregel in dat kader werd genomen bij het K.B. van 27 mei 2002 (73). Dat K.B. voerde een gevoelige verstrakking door van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor het statuut ‘oudere werkloze’. Vanaf 1 juli 2004 zullen enkel werklozen die de leeftijd van 58 jaar hebben bereikt nog op het statuut een beroep kunnen doen. Aangezien het statuut ‘oudere werkloze’ in wezen de noodzakelijke onderbouw vormt voor gelijk welk Canada-dry stelsel, kan worden verwacht dat de minimumleeftijd die in die stelsels wordt gehanteerd zal worden opgetrokken in de richting van 58 jaar. Vanzelfsprekend heeft het K.B. van 27 mei 2002 ook belangrijke consequenties voor de oudere werklozen die geen beroep kunnen doen op een aanvullende werkloosheidsvergoeding lastens hun voormalige werkgever. Zij zullen voortaan deel blijven uitmaken van de arbeidsmarkt tot zij de leeftijd van 58 jaar hebben bereikt. Een aantal andere maatregelen die in het vooruitzicht werden gesteld teneinde het succes van de brugpensioenen Canada-dry te beperken zijn op dit ogenblik nog niet in wetgevende teksten omgezet.

2.

CIJFERMATIGE ANALYSE VAN DE VERVROEGDE UITTREDING In dit hoofdstuk wordt aan de hand van statistische gegevens gepeild naar het belang van vervroegde uittreding in het algemeen en de verschillende vervroegde uittredingsroutes in het bijzonder. Figuur 1 schetst in absolute aantallen de ontwikkeling van de in hoofdstuk 1 behandelde vervroegde uittredingsroutes tussen 1975 en 1994. Bij de aanvang van de evolutie in 1975 bestond de enige mogelijkheid om vervroegd de arbeidsmarkt te verlaten in het vervroegd pensioen. Het aantal werknemers dat van deze financieel niet erg aantrekkelijke regeling gebruik maakte, was relatief beperkt. In de daarop volgende jaren veranderde de situatie grondig. Het conventioneel brugpensioen en het wettelijk brugpensioen, die resp. in 1975 en 1976 in zwang geraakten, kenden onmiddellijk een groot succes. Het aantal begunstigden van deze regelingen nam jaar na jaar toe en oversteeg al snel het aantal vervroegd gepensioneerden. Aanvankelijk waren de vervroegde uittreders min of meer gelijk verdeeld over beide brugpensioenstelsels. Vanaf 1982 nam het conventioneel brugpensioen evenwel de bovenhand. Het aantal conventioneel bruggepensioneerden nam steeds toe en bereikte een plafond in 1990 met net geen 140.000 begunstigden. De voortdurende verstrenging van de toetredingsvoorwaarden vanaf 1983 hebben de opmars van het conventioneel brugpensioen niet kunnen stuiten. Het wettelijk brugpensioen van zijn kant werd afgeschaft in de loop van 1982. In dat jaar waren er meer dan 45.000 wettelijk bruggepensioneerden. Het bijzonder brugpensioen voor oudere invaliden, dat slechts twee jaar van kracht was, kende nauwelijks succes. (72) X., Het stimuleren van de tewerkstelling van de 50-plussers in België, gedownloaded van de website van het ministerie van Tewerkstelling en Arbeid: http://meta.fgov.be/pdf/pi/nli29.pdf (73) K.B. 27 mei 2002 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering in het kader van de verhoging van de werkgelegenheidsgraad van de oudere werknemers, B.S., 11 juni 2002.

591


FIGUUR 1 : VERVROEGDE UITTREDING 1975-1994 300000 250000 200000

oudere werkloze

150000

bijzonder brugpensioen

100000

wettelijk brugpensioen

vervroegd pensioen brugrustpensioen conventioneel brugpensioen

50000 0 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 Bron : R.V.A., Jaarverslagen; R.V.P., Jaarlijkse Statistiek van de Pensioengerechtigde; eigen berekeningen.

Het bijzonder brugpensioen voor oudere werklozen kende wel enige bijval, maar werd eveneens na enkele jaren afgeschaft. Het brugrustpensioen, dat in 1982 het wettelijk brugpensioen verving, bereikte, door zijn strakkere toekenningsvoorwaarden en minder voordelig financieel statuut, een minder omvangrijk publiek dan zijn voorganger. Niettemin groeide het aantal brugrustgepensioneerden aan tot meer dan 28.000 in 1988. Het brugrustpensioen en het gewoon vervroegd pensioen werden in 1990 vervangen door de flexibele pensioenleeftijd en doofden in de daaropvolgende jaren uit. De dalende curve vanaf 1989, betekent geenszins dat vanaf dat ogenblik de uittreding uit de arbeidsmarkt op latere leeftijd geschiedde. De dalende lijn is volledig toe te schrijven aan het feit dat de werknemers die vanaf 1991 via het stelsel van de flexibele pensioenleeftijd tussen 60 en 65 jaar met pensioen gingen, niet in de berekening werden opgenomen. Bij de flexibele pensioenleeftijd is er immers geen sprake meer van een normale pensioengerechtigde leeftijd, en bijgevolg ook niet van vervroegde uittreding sensu strictu. In figuur 2 wordt de evolutie weergegeven van twee vervroegde uittredingsroutes, het conventioneel brugpensioen en het statuut ‘oudere werkloze’, van 1992 tot 2001. De evolutie van de oudere werklozen die niet het statuut ‘oudere werkloze’ genieten en nog als werkzoekende staan ingeschreven, is ter vergelijking eveneens weergegeven. In 1992 was het conventioneel brugpensioen veruit de belangrijkste vervroegde uittredingsroute. Een verdere toename na het plafond van omstreeks 1990 kwam er in de jaren negentig evenwel niet. Het lijkt erop dat vnl. de invoering van de twee werkgeversbijdragen op het conventioneel brugpensioen in 1989 en 1990 en de werkelijke vervangingsplicht in 1990 de verdere uitbreiding van het stelsel een halt 592


hebben toegeroepen. Tot omstreeks 1995 daalt het aantal bruggepensioneerden zeer licht, met een duizendtal begunstigden per jaar. Omgekeerd kan in die jaren een lichte stijging waargenomen worden van het aantal begunstigden van het statuut ‘oudere werkloze’. Het aantal oudere werkzoekenden, dat niet wil of kan gebruik maken van één van deze vervroegde uittredingsroutes stijgt tot 1995 relatief sterk, als gevolg van de hernieuwde economische neergang in de eerste helft van de jaren negentig. Een spectaculaire verandering in deze situatie doet zich voor vanaf 1995. Het aantal begunstigden van het ‘oudere werkloze’-statuut stijgt fors en is tegen 1999 verdubbeld. Deze abrupte kentering vindt zijn oorsprong in het K.B. van 22 november 1995, dat de voorwaarde van blijvende verminderde arbeidsgeschiktheid voor de categorie 50-54 jaar ophief. Een belangrijk deel van de groep werkzoekenden tussen 50 en 54 kreeg op die manier opeens toegang tot het statuut van ‘oudere werkloze’. Zo werd het aantal werkzoekende vijftig-plussers in 3 jaar gehalveerd. Daarnaast spelen zoals reeds vermeld ook de brugpensioenen Canada-dry een belangrijke rol in de sterke stijging van het aantal oudere werklozen. Het ziet er naar uit dat er zich een substitutiebeweging voltrekt tussen het conventioneel brugpensioen en het brugpensioen Canada-dry. Deze stelsels komen meer in detail aan bod in hoofdstuk 3. Na 1995 daalt het aantal bruggepensioneerden sterker dan in de jaren voordien. In 1998 waren er voor het eerst minder bruggepensioneerden dan ‘oudere werklozen’. Deze tendens zet zich tot vandaag onverkort verder.

FIGUUR 2 : EVOLUTIE BRUGPENSIOEN/WERKLOOSHEID 160000 140000 120000 100000

werkzoekende werkloze

80000

statuut 'oudere werkloze'

60000

conventioneel brugpensioen

40000 20000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Figuur 2: bron: R.V.A. Jaarverslagen.

593


Tabel 1 biedt in absolute cijfers een doorsnede van het landschap inzake vervroegde uittreding bij werknemers (en ex-werknemers) ouder dan 50 voor het jaar 2001 (74). De procentuele verhoudingen tussen de verschillende categorieën wordt weergegeven in Figuur 3. Belangrijke opmerking hierbij is dat enkel werknemers en personen die vervroegd zijn uitgetreden op basis van een tewerkstelling als werknemer in de berekening werden opgenomen. De cijfers geven derhalve geen indicatie van de activiteitsgraad van de totale bevolking.

TABEL 1 :

conventioneel brugpensioen oudere werkloze oudere invaliden (vervroegd) pensioen totaal vervroegde uittreding werkzoekende werkloze werkend totaal actieve populatie

50-54

55-59

60-64

Totaal

6.965 55.019 33.727 1.820 97.531 17.245 197.514 214.759

36.038 62.696 35.915 2.688 137.337 10.432 85.251 95.683

65.574 29.601 27.747 165.362 288.284 2.460 20.052 22.512

108.577 147.316 97.389 169.870 523.152 30137 302.817 332.954

Daarbij komt voor het eerst ook de groep oudere invaliden aan bod. In tegenstelling tot wat het geval is bij de werkloosheidsreglementering, werd in de wettelijke regeling betreffende de arbeidsongeschiktheid en invaliditeit niet voorzien in een bijzonder statuut voor vijftig-plussers. Niettemin dient vastgesteld te worden dat het aantal invaliden van vijftig jaar en ouder ruim meer dan de helft van het totaal aantal invaliden uitmaakt en dat de invaliditeit dus net als de werkloosheid als een soort ‘wachtkamer’ voor het pensioen functioneert (75). Daarom kan deze categorie binnen een uiteenzetting over vervroegde uittreding niet buiten beschouwing blijven.

(74) De cijfers over invaliditeit betreffen het jaar 1998, de cijfers over de actieve (werknemers)bevolking het jaar 1999. De cijfers aangaande conventioneel brugpensioen, oudere werklozen en werkzoekende werklozen zijn overgenomen uit het statistisch jaarboek van de RVA 2001. Het gaat om de gemiddelde aantallen voor het jaar 2001. De cijfers over de pensioenen zijn overgenomen uit de Jaarlijkse Statistiek van de Pensioengerechtigden van de RVP. Het betreft het aantal gepensioneerden op 1 januari 2001. De cijfers aangaande de oudere invaliden zijn overgenomen uit het Statistisch Jaarboek 1998 van de Sociale Zekerheid van het federaal ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu (2000). De cijfers aangaande de werkende bevolking ten slotte zijn gebaseerd op de Enquête naar de Arbeidskrachten 1999 van het NIS (2000). De cijfers betreffen de arbeiders en bedienden uit de privé-sector. (75) Zie federaal ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, Statistisch Jaarboek 1998 van de Sociale zekerheid, Brussel, 2000, p. 43.

594


In de leeftijdscategorie 50-54 zijn de werkenden nog duidelijk in de meerderheid (63%). Bovendien is er nog een vrij belangrijke groep werkzoekende werklozen (6%). Het aandeel vervroegde uittreders bedraagt 31%. Daarbij zijn reeds een klein aantal bruggepensioneerden die tewerkgesteld waren in een onderneming als zijnde erkend in moeilijkheden of herstructurering (2%). Daarnaast is er de groep van oudere invaliden (11%). De grootste groep wordt gevormd door de begunstigden van het statuut ‘oudere werkloze’ (18%). In de leeftijdscategorie 55-59 jaar overstijgt het aantal vervroegde uittreders reeds ruimschoots het aantal actieve werknemers (59% tegen 41%). De omvangrijkste groep binnen de vervroegde uittreders wordt nog steeds gevormd door de oudere werklozen (27% van de totale populatie). 15% van de werknemers binnen deze leeftijdsgroep is bruggepensioneerd en ook het aandeel van de oudere invaliden neemt toe t.o.v. de categorie 50-54 jaar (15%). In de leeftijdscategorie vanaf 60 jaar is het aantal werkenden teruggelopen tot omstreeks 7%. Ook resten er nog nauwelijks werkzoekende werklozen. 93% van de totale werknemerspopulatie tussen 60 en 65 jaar heeft zich reeds uit het actieve leven teruggetrokken. Het aantal bruggepensioneerden overstijgt binnen deze leeftijdscategorie het aantal ‘oudere werklozen’ (21% tegen 10%). Dit heeft o.m. te maken met het feit dat voor de bruggepensioneerden geen mogelijkheid bestaat om vervroegd met pensioen te gaan. Voor oudere werklozen en invaliden bestaat deze mogelijkheid wel. Daarenboven is het succes van het ‘oudere werkloze’-statuut, zoals aangetoond, vnl. een fenomeen van de laatste 6 à 7 jaar, zodat te verwachten valt dat in de toekomst ook in de leeftijdscategorie 60-64 het aantal oudere werklozen zal toenemen ten nadele van het aantal bruggepensioneerden. Het (vervroegd) pensioen kent een grote bijval. 53% van de werknemers tussen 60 en 65 jaar is reeds op pensioen. Bij deze laatste vaststelling dient nochtans een dubbel voorbehoud gemaakt te worden. Er werd ten eerste voor geopteerd om niet enkel de werkelijk vervroegde pensioenen op te nemen, maar alle pensioenen die worden uitgekeerd aan begunstigden die nog niet de leeftijd van 65 jaar hebben bereikt. Dit betekent in hoofdzaak dat ook vrouwen tussen 61 en 65 jaar in deze cijfers werden opgenomen hoewel zij strikt gezien geen vervroegd maar een gewoon pensioen genoten. Het leek echter raadzaam om hen tevens op te nemen aangezien de normale pensioengerechtigde leeftijd ook voor de vrouwen geleidelijk aan op 65 jaar wordt gebracht. Ten tweede kunnen de pensioenen betrekking hebben op personen die niet voorafgaandelijk als werknemer tewerkgesteld waren. Men denke bijvoorbeeld aan een gehuwde partner die op jonge leeftijd eerst een aantal jaren als werknemer tewerkgesteld was, maar zich na zijn of haar huwelijk uit het beroepsleven heeft teruggetrokken om huishoudelijke arbeid te verrichten. Deze personen duiken hier opeens op in de categorie 60-65 jaar hoewel zij niet voorkomen in de cijfers met betrekking tot de leeftijdscategorieën 50-54 jaar en 55-59 jaar. Dit verklaart waarom het totaal aantal personen in de categorie 60-65 jaar hoger ligt dan in de voorafgaande leeftijdscategorie. In de toekomst zal het aantal gepensioneerden tussen 60 en 65 jaar vermoedelijk afnemen. Enerzijds omdat de normale pensioengerechtigde leeftijd 595


voor vrouwen geleidelijk aan wordt verhoogd tot 65 jaar en anderzijds omdat de loopbaanvoorwaarde voor het vervroegd pensioen in de komende jaren wordt verstrengd, waardoor personen met een (te) korte loopbaan niet meer voor vervroegd pensioen in aanmerking zullen komen.

FIGUUR 3 : VERVROEGDE UITTREDING IN 2001 100% 90% 80% werkend

70%

werkzoekende werkloze

60%

(vervroegd) pensioen

50%

oudere invaliden

40%

oudere werkloze conventioneel brugpensioen

30% 20% 10% 0% 50-54

55-59

60-64

total

Bekijkt men ten slotte de gehele werknemerspopulatie tussen 50 en 64 jaar, dan is de verhouding tussen actieve bevolking en vervroegde uittreders 39% tegenover 61%. Deze cijfers stemmen overeen met de activiteitsgraad van de gehele bevolking tussen 50 en 65 jaar, die voor het jaar 2000 op 40% werd geraamd (76). De meest succesrijke vervroegde uittredingsroute blijkt het (vervroegd) pensioen te zijn. 20% van alle werknemers tussen 50 en 65 maakt gebruik van de mogelijkheid om voor de leeftijd van 65 jaar met pensioen te gaan. Hierbij dient zoals hierboven werd gezegd enig voorbehoud gemaakt te worden omdat niet al die pensioenen werkelijk vervroegde pensioenen zijn. Van de overige vervroegde uittredingsroutes is het statuut ‘oudere werkloze’ de meest succesrijke. 17% van de werknemers tussen 60 en 65 geniet dit statuut. Het brugpensioen komt slechts op de derde plaats met 13%. Deze vaststelling is niet onbelangrijk, daar het debat over vervroegde uittreding meer dan eens tot het brugpensioen wordt verengd. De oudere invaliden ten slotte vertegenwoordigen 11% van het totaal

3.

VERVROEGDE UITTREDINGSROUTES IN HET BELGISCHE POSITIEVE RECHT Na de historische en cijfermatige analyse van vervroegde uittreding wordt in dit hoofdstuk een beknopte vergelijkende analyse betracht van de vervroegde uittredingsroutes in het Belgische positieve recht. Wat onderzocht wordt zijn de juridische mechanismen die de vervroegde uittreding organiseren of in de hand werken,

(76) Zie voetnoot 3.

596


waarbij onder vervroegde uittreding wordt verstaan: het volledig en definitief verlaten van de arbeidsmarkt vóór het bereiken van de normale pensioengerechtigde leeftijd. Zoals uit het vorige hoofdstuk bleek, concentreert de vervroegde uittreding zich vandaag op vier hoofdroutes: het conventioneel brugpensioen, de werkloosheid, de invaliditeit en het vervroegd pensioen. Hierna zullen deze vier grote vervroegde uittredingsroutes achtereenvolgens besproken worden. De verschillende routes zullen elk vanuit vier dimensies belicht worden, met name de toekenningsvoorwaarden, de verplichtingen voor de werkgever, het financieel statuut en ten slotte het sociaal statuut van de begunstigde.

3.1.

HET CONVENTIONEEL BRUGPENSIOEN

3.1.1.

Toekenningsvoorwaarden Het conventioneel brugpensioen is het stelsel waarbij aan bepaalde oudere werklozen die een aanvullende vergoeding bij hun werkloosheidsuitkering genieten, een bijzonder werkloosheidsstatuut wordt toegekend. De voorwaarden waaronder het recht op de aanvullende vergoeding ontstaat, worden bepaald door C.A.O. nr. 17 of door C.A.O.’s op het niveau van de sector of de onderneming. De voorwaarden voor de toekenning van het bijzonder werkloosheidsstatuut zijn bepaald in het K.B. van 7 december 1992 (hierna B.P.B.) (77). Er is maar sprake van conventioneel brugpensioen wanneer aan alle voorwaarden, zowel wat de aanvullende vergoeding als het werkloosheidsstatuut betreft, is voldaan. C.A.O. nr. 17 stelt drie hoofdvoorwaarden voor het bekomen van de aanvullende vergoeding: Enkel werknemers die ontslagen worden anders dan om dringende redenen, komen in aanmerking. De werknemer kan dus in principe niet zelf het initiatief tot het beëindigen van de arbeidsovereenkomst nemen (art. 3 a). In de praktijk echter is het conventioneel brugpensioen zo diep geworteld geraakt dat er stilaan een soort ‘recht’ op ontslag is gegroeid.

De werknemer dient de leeftijd van 60 jaar bereikt te hebben op het ogenblik van het ontslag (art. 3 a). In nagenoeg alle sectoren werd deze leeftijd evenwel verlaagd, in de meeste gevallen tot 58 jaar. De ontslagen werknemer dient werkloosheidsuitkeringen te ontvangen (art. 4). Dit impliceert dat hij moet voldoen aan alle voorwaarden die door de werkloosheidsreglementering worden voorzien.

(77) K.B. 7 december 1992 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S., 11 december 1992.

597


Wanneer de ontslagen werknemer aan deze voorwaarden voldoet, heeft hij recht op de aanvullende vergoeding. Hij is nochtans niet verplicht om de aanvullende regeling te aanvaarden. Wanneer hij weigert, wordt hij een gewone werkloze. Het B.P.B. bepaalt welke begunstigden van een aanvullende vergoeding voor het brugpensioenstatuut in aanmerking komen. Het B.P.B. herhaalt vooreerst de voorwaarde van ontslag uitgaande van de werkgever (art. 2 §1 B.P.B.).

De tweede voorwaarde betreft de aanvullende vergoeding. Het moet gaan om de aanvullende vergoeding toegekend krachtens C.A.O. nr. 17 of krachtens een bedrijfs- of sector C.A.O., die in voordelen voorziet die minstens gelijk zijn aan diegene die zijn voorzien bij C.A.O. nr. 17 (art. 2 §1 2e en 3e lid B.P.B.). Ontslagen werknemers die aanvullende vergoedingen genieten, die niet aan deze voorwaarde voldoen, komen niet voor het brugpensioenstatuut in aanmerking.

Ten derde bepaalt het B.P.B. een minimumleeftijd. De ontslagen werknemers dienen bij de beëindiging van de arbeidsovereenkomst de leeftijd van 58 jaar bereikt te hebben. Van deze minimumleeftijd kan evenwel onder bepaalde voorwaarden afgeweken worden, o.m. voor ondernemingen in moeilijkheden of herstructurering.

Ten slotte geldt ook een anciënniteitsvoorwaarde. De ex-werknemer dient een loopbaan als loontrekkende te bewijzen van minimaal 25 jaar (art. 2 §1). Voor werknemers van 60 jaar en ouder en voor werknemers tewerkgesteld in een onderneming in moeilijkheden of herstructurering gelden, opnieuw soepelere voorwaarden.

3.1.2.

Verplichtingen voor de werkgever Het brugpensioen van één van zijn werknemers brengt voor de werkgever een aantal belangrijke verplichtingen mee. Op de eerste plaats is de werkgever debiteur van de aanvullende vergoeding. In die hoedanigheid is hij onderworpen aan een drietal bijdragen. Vooreerst is er de bijzondere werkgeversbijdrage voor de R.V.P. (78). Deze bijdrage beloopt in principe 24,80 EUR per maand per brugpensioen. De tweede bijdrage is de zgn. hoofdelijke werkgeversbijdrage voor de R.S.Z. (79). Het bedrag is afhankelijk van de leeftijd waarop het brugpensioen ingaat. Voor brugpensioenen vanaf 60 jaar op basis van C.A.O. nr. 17 bedraagt de bijdrage 24,79 EUR per maand per brugpensioen. Het bedrag van de bijdrage loopt op naarmate het brugpensioen vroeger ingaat. De laatste bijdrage is de bijzondere compenserende maandelijkse werkgeversbijdrage (80). Deze bijdrage geldt enkel voor brugpensioenen in het

(78) Art. 268-270 Programmawet 22 december 1989, B.S., 30 december 1989. (79) Art. 141-144 Wet 29 december 1990 houdende sociale bepalingen, B.S., 9 januari 1991. (80) Art. 111 Wet 26 maart 1999 betreffende het Belgisch actieplan voor de werkgelegenheid 1998 en houdende diverse bepalingen, B.S., 1 april 1999.

598


kader van één van de tijdelijke stelsels (1995-1996, 1997-1998 of 1999-2000) en is slechts verschuldigd tot de maand waarop de bruggepensioneerde de leeftijd van 58 jaar bereikt. De bijdrage is in principe gelijk aan 50% van de aanvullende vergoeding. Naast deze financiële verplichtingen is de werkgever eveneens verplicht de bruggepensioneerde te vervangen door een één of twee uitkeringsgerechtigde volledige werklozen (art.4 §1 1e en 2e lid B.P.B.). Deze vervangingsplicht geldt niet voor werknemers die de leeftijd van 60 jaar hebben bereikt bij de beëindiging van de arbeidsovereenkomst (art. 4 §7 B.P.B.). Ook ondernemingen erkend als zijnde in moeilijkheden of herstructurering kunnen worden vrijgesteld (art. 10 B.P.B.).

3.1.3.

Financieel statuut De vergoeding die de bruggepensioneerde ontvangt bestaat uit twee componenten. Als werkloze heeft de bruggepensioneerde vooreerst recht op werkloosheidsuitkeringen. In tegenstelling tot wat het geval is bij de gewone werklozen, is de berekening van de uitkering niet afhankelijk van de werkloosheidsduur en van de gezinssituatie. De bruggepensioneerde ontvangt gedurende de gehele duur van het statuut werkloosheidsuitkeringen berekend aan 60% (art. 8 B.P.B.). Het loon waarop de uitkering wordt berekend is evenwel begrensd (81). De gehanteerde grens ligt zeer laag, waardoor op basis van voltijdse tewerkstelling nagenoeg steeds recht op de maximale werkloosheidsvergoeding ontstaat. De tweede component is de aanvullende vergoeding. De vergoeding is gelijk aan de helft van het verschil tussen het vroegere nettoloon en de werkloosheidsuitkering, zij het dat ook het vroegere nettoloon maar tot een bepaald plafond in aanmerking wordt genomen. Het begrensde nettoloon wordt het netto-referteloon genoemd (82). Op het brugpensioen wordt een dubbele inhouding verricht. De eerste inhouding van 3,5% berekend op het totaal bedrag van het brugpensioen, wordt doorgestort aan de R.V.P. (83). De tweede inhouding ten bate van de R.V.A. beloopt 3% van het totaalbedrag (84). Beide inhoudingen mogen niet tot gevolg hebben dat het resterende bedrag lager is dan een vastgesteld minimum.

3.1.4.

Sociaal statuut De bruggepensioneerde is een werkloze. Dit houdt in dat, behoudens waar dit anders werd bepaald, alle bepalingen inzake het sociale statuut van werklozen eveneens van toepassing zijn op bruggepensioneerden. Van een aantal voorwaarden en (81) Art. 111 3e lid en 113 K.B. 25 november 1991 houdende de werkloosheidsreglementering, B.S., 31 december 1991. (82) Art. 5-7 C.A.O. nr. 17. Sectorale of ondernemings C.A.O.’s kunnen wel voorzien in een hogere aanvullende vergoeding. (83) K.B. nr. 33, 30 maart 1982 betreffende een inhouding op invaliditeitsuitkeringen, B.S., 1 april 1982. (84) Art. 50 Wet 30 maart 1994 houdende sociale bepalingen, B.S., 31 maart 1994.

599


verplichtingen wordt de bruggepensioneerde echter uitdrukkelijk vrijgesteld. Zo dient de bruggepensioneerde zich niet in te schrijven als werkzoekende, zich niet aan controle te onderwerpen en dient hij niet beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt. Evenmin kan hij worden gesanctioneerd wegens werkloosheid afhankelijk van zijn wil of wegens abnormaal langdurige werkloosheid (art. 2 §1 1e lid B.P.B.). Tevens voorziet het B.P.B. in een soepelere regeling inzake toegelaten arbeid. In afwijking van art. 45 van het K.B. van 25 november 1991 is het de bruggepensioneerde toegestaan zonder loon en zonder winstoogmerk elke activiteit uit te oefenen die betrekking heeft op zijn eigen bezit, zelfs wanneer die activiteit kan ingeschakeld worden in het economisch ruilverkeer van goederen en diensten. Zo kan de bruggepensioneerde bijvoorbeeld onderhouds- en aanpassingswerken uitvoeren aan de eigen woning (art. 14 §1 B.P.B.). Ook wat de onbeloonde activiteiten voor een derde betreft, voorziet de brugpensioenreglementering in een uitzondering op het gewone werkloosheidsstatuut. De onbeloonde arbeid voor bloedverwanten tot de 2e graad en voor bepaalde niet-commerciële organismen, kunnen worden uitgeoefend zonder voorafgaande toestemming (85). Elke vorm van beloonde arbeid blijft evenwel uitgesloten. Wat de opbouw van pensioenrechten betreft, geldt de gehele brugpensioenperiode als een gelijkgestelde periode. De bruggepensioneerde kan geen aanspraak maken op vervroegde pensionering. Het pensioen gaat ten vroegste in op de eerste dag van de maand volgend op de maand waarin de normale pensioengerechtigde leeftijd wordt bereikt (86).

3.2.

OUDERE WERKLOZEN Onder de notie ‘oudere werklozen’ ressorteren verschillende regelingen. Vooreerst is er het statuut van oudere werkloze in de werkloosheidsreglementering. Vervolgens is er het stelstel van de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen. Ten slotte dient rekening gehouden te worden met de brugpensioenen Canada-dry die op het niveau van de sector of de onderneming bedongen werden. De basis wordt gevormd door het statuut van oudere werkloze. Deze regeling voorziet, zoals de naam aangeeft, slechts in een afwijkend werkloosheidsstatuut, zonder daaraan financiële voordelen te koppelen. Het omgekeerde geldt voor het stelsel van de anciënniteitstoeslag en de brugpensioenen Canada-dry. Deze regelingen kennen aan oudere werklozen bijkomende geldelijke voordelen toe, maar voorzien niet in een bijzonder sociaal statuut.

(85) Art. 1 M.B. 23 december 1992 houdende niet-bezoldigde activiteiten zonder loon en beroepsbezigheden toegestaan aan bruggepensioneerden, B.S., 9 januari 1993. Zie ook J. Put, ‘toegelaten arbeid voor gepensioneerden en bruggepensioneerden’, Or., 1993, 76-92. (86) Art. 4 §4 K.B. 23 december 1996.

600


3.2.1.

Het statuut ‘oudere werkloze’ Het statuut van oudere werkloze is uitgewerkt in art. 89 van het werkloosheidsbesluit van 25 november 1991 (hierna : W.B.) (87). Het statuut voorziet in de vrijstelling van een aantal verplichtingen die gelden voor gewone werklozen. Art. 89 werd onlangs grondig gewijzigd door het K.B. van 27 mei 2002 (88). a) Toekenningsvoorwaarden Tot 1 juli 2002 stond het statuut open voor alle volledig werklozen die de leeftijd van 50 jaar hadden bereikt en die in de twee jaar voorafgaand aan de aanvraag ten minste 312 uitkeringen hadden ontvangen. 312 uitkeringen stemt overeen met één jaar werkloosheid. Het hoeft geen betoog dat het hier zeer soepele toekenningsvoorwaarden betrof. In de toekomst zullen enkel werklozen vanaf 58 jaar het statuut kunnen genieten. Vanaf die leeftijd kunnen zij het statuut voortaan wel genieten vanaf de eerste werkloosheidsdag, zodat zij geen jaar meer hoeven te wachten. De nieuwe reglementering voorziet in een overgangsperiode tot 1 juli 2004. Vanaf 1 juli 2002 tot 1 juli 2003 bedraagt de minimumleeftijd 56 jaar. Vanaf 1 juli 2003 tot 1 juli 2004 bedraagt die leeftijd 57 jaar. In deze overgangsperiode moet nog wel de wachttijd van één jaar (312 dagen) doorlopen worden. Vanaf 1 juli 2004 ligt de minimumleeftijd op 58 jaar. b) Verplichtingen voor de werkgever Aangezien het statuut pas wordt toegekend na minstens één jaar werkloosheid, is er geen sprake meer van een werkgever-werknemer relatie. Het statuut ‘oudere werkloze’ houdt dan ook geen verplichtingen voor de werkgevers in. c) Financieel statuut Aan het statuut ‘oudere werkloze’ is geen financieel statuut gekoppeld. De werkloosheidsuitkering van de oudere werklozen wordt berekend overeenkomstig de normale berekeningsregels, als een percentage van het vroegere begrensde loon, waarbij het bedrag van de uitkering afhankelijk is van de werkloosheidsduur en de gezinssituatie. Naargelang het gaat om werklozen met gezinslast, alleenstaanden of samenwonenden, zijn de percentages gedurende het eerste jaar bepaald op 60%, 60% en 55%. In de tweede periode, die aanvangt bij het tweede jaar werkloosheid, zijn de percentages bepaald op 60%, 50% en 40% van het vroegere begrensde loon. Werklozen met gezinslast en alleenwonende werklozen blijven steeds in de tweede werkloosheidsperiode. Samenwonende werklozen komen na afloop van de tweede

(87) K.B. 7 december 1992 betreffende de toekenning van werkloosheidsuitkeringen in geval van conventioneel brugpensioen, B.S., 11 december 1992. (88) K.B. 27 mei 2002 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering in het kader van de verhoging van de werkgelegenheidsgraad van de oudere werknemers, B.S., 11 juni 2002.

601


periode terecht in de derde periode, waar de werkloosheidsuitkering wordt teruggebracht tot een laag forfait. Samenwonende werklozen met een beroepsloopbaan als loontrekkende van minstens 20 jaar of met een arbeidsongeschiktheid van ten minste 33% blijven echter eveneens steeds in de tweede werkloosheidsperiode (89). d) Sociaal statuut De oudere werklozen die aan deze voorwaarden voldoen kunnen niet meer gesanctioneerd worden wegens vrijwillige werkloosheid, dienen niet beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt en moeten zich niet als werkzoekende laten inschrijven (90). Art. 89 W.B. verleent de oudere werklozen tevens een iets soepeler statuut inzake toegelaten arbeid (91). In afwijking van art. 45 W.B. kan de oudere werkloze, die de vrijstelling geniet, voor eigen rekening en zonder winstoogmerk elke activiteit uitoefenen die betrekking heeft op zijn eigen bezit, zelfs wanneer die activiteit verder gaat dan het gewone beheer van het eigen bezit en kan ingeschakeld worden in het economische ruilverkeer van goederen en diensten (92). Wat de activiteiten voor een derde betreft blijft de oudere werkloze aan het gewone werkloosheidsstatuut onderworpen. Elke beloonde activiteit is uitgesloten, maar ook de mogelijkheid tot het verrichten van vrijwilligerswerk wordt daardoor sterk aan banden gelegd. De overige voorwaarden uit de werkloosheidsreglementering blijven onverkort op de begunstigden van het statuut ‘oudere werkloze’ van toepassing. Zo dient ook de oudere werkloze arbeidsgeschikt te zijn, zich aan controle te onderwerpen en zijn verblijf in België te houden (93). Los van de voorwaarden van art. 89 W.B. bepaalt art. 80 1° W.B. dat geen enkele werkloze van 50 jaar of ouder, ook niet degene die niet van de vrijstelling van art. 89 genieten, kan worden gesanctioneerd wegens abnormaal langdurige werkloosheid. Op deze manier heeft de werkloosheidsreglementering een belangrijke vervroegde uittredingsroute opengesteld. De begunstigden van het ‘oudere werkloze’-statuut verdwijnen immers van de arbeidsmarkt (zij dienen niet meer beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt) en blijven hun werkloosheidsuitkering, zonder mogelijkheid van sanctionering, genieten tot zij effectief met pensioen gaan. Bovendien geldt, zoals voor het brugpensioen, de periode van werkloosheid onbeperkt als een gelijkgestelde periode voor de berekening van het pensioen (94). Hoewel de oudere (89) Art. 110 tot 119 W.B. (90) Art. 89 §1 jo. art. 51 §1 2e lid 3° tot 6°, art. 56 en art. 58 W.B. (91) Zie J. Put, ‘arbeid tijdens het genot van sociale zekerheidsuitkeringen (deel2)’, Or., 1992, 84-93. (92) Werken die een waardevermeerdering van het eigen bezit met zich meebrengen zijn bijvoorbeeld voor oudere werklozen die de vrijstelling van art. 89 W.B. genieten wel toegestaan. Dit is ook zo voor bruggepensioneerden. (93) Art. 60, art. 71 en art. 66 W.B. (94) Art. 34 §1 A 1° K.B. 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffende het rusten overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 16 januari 1968.

602


werkloze in principe voor het vervroegd pensioen kan opteren, zal hij er dus alle belang bij hebben zijn statuut zo lang mogelijk te behouden en pas op 65 jaar het pensioen aan te vragen. De recente wijziging van de toekenningsvoorwaarden verandert hier in principe niets aan, hoewel de doelgroep van het statuut vanzelfsprekend gevoelig wordt uitgedund.

3.2.2.

De anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen a) Toekenningsvoorwaarden Voor sommige oudere werklozen wordt in een financieel luik voorzien door het stelsel van de anciënniteitstoeslag. Dit stelsel werd ingeschreven in de art. 126 tot 129 W.B. – Wie de toeslag wenst te genieten dient volledig werkloos te zijn en de leeftijd van 50 jaar bereikt te hebben (art. 126 1° en 2°). W. B. – De werkloze mag geen recht meer hebben op de aanpassingstoeslag, wat erop neerkomt dat de anciënniteitstoeslag slechts kan worden verleend vanaf het tweede jaar werkloosheid (art. 126 3°) W. B. (95). Het is nochtans niet vereist dat de betrokkene tevens het statuut ‘oudere werkloze’ geniet. – Voorts wordt een anciënniteit als loontrekkende vereist van minimaal 20 jaar (art. 126 4°). W. B. – Ten slotte worden bruggepensioneerden en werklozen die het brugpensioen geweigerd hebben, hoewel zij aan alle voorwaarden voor de toekenning van het brugpensioen voldeden, van de toepassing van de anciënniteitstoeslag uitgesloten. Men wil immers verhinderen dat werkgevers zich van hun verplichtingen inzake het brugpensioen zouden ontheffen door de oudere werknemers die voor het brugpensioen in aanmerking komen, over te hevelen naar de het stelsel van de anciënniteitstoeslag. b) Verplichtingen voor de werkgever Hier kan hetzelfde gezegd worden als wat gold voor het statuut ‘oudere werkloze’. Wegens het ontbreken van een werkgever-werknemer relatie, rusten er geen verplichtingen op de werkgevers. c) Financieel statuut De werkloze die aan de toekenningsvoorwaarden voldoet heeft recht op een toeslag bij zijn werkloosheidsuitkering. Deze wordt automatisch toegekend, zonder dat de werkloze er dient om te verzoeken. De basiswerkloosheidsuitkering wordt bere(95) De aanpassingstoeslag wordt enkel toegekend gedurende de eerste werkloosheidsperiode van 12 maanden: art 114 §2 W.B.

603


kend zoals voor een gewone werkloze. Het bedrag van de anciënniteitstoeslag is afhankelijk van de gezinssituatie en de leeftijd van de begunstigde. Voor de werkloze met gezinslast werd de toeslag forfaitair vastgelegd op 3,76 EUR (96,76 EUR per maand). Voor de alleenwonenden van minder dan 55 jaar bedraagt de toeslag 4,5% van het gemiddeld begrensd dagloon. Vanaf 55 jaar wordt dit percentage verhoogd tot 10%. Voor de samenwonende werklozen werden de percentages vastgelegd op 5% vanaf 50 jaar, 10% vanaf 55 jaar en 15% vanaf 58 jaar (art. 127 W.B.). De anciënniteitstoeslag is vooral van belang voor de alleenwonende en de samenwonende werklozen. De toepassing van de anciënniteitstoeslag garandeert aan deze categorieën werklozen vanaf een zekere leeftijd een constante werkloosheidsvergoeding, ongeacht de duur van de werkloosheid. Voor alleenwonenden is dit het geval vanaf de leeftijd van 55 jaar, voor samenwonenden vanaf de leeftijd van 58 jaar. Voor de alleenwonenden wordt de uitkering dan blijvend berekend aan 60% (50% + 10%), voor de samenwonenden blijvend aan 55% (40% + 15%). Wat de werkloosheidsuitkeringen betreft verkeren de begunstigden van de anciënniteitstoeslag dus in een situatie die vergelijkbaar is met die van de bruggepensioneerden. d) Sociaal statuut Voor de werklozen die de anciënniteitstoeslag genieten werd niet voorzien in een apart sociaal statuut. Op hen is het gewone werklozenstatuut of in voorkomend geval het statuut ‘oudere werkloze’ van toepassing. Uiteraard dient wel rekening gehouden te worden met de verstrenging van de toegang tot het statuut ‘oudere werkloze’. Waar voorheen bijna elke begunstigde van de anciënniteitstoeslag ook een beroep kon doen op het statuut ‘oudere werkloze’, zal dit in de toekomst nog slechts het geval zijn voor de werklozen van 58 jaar en ouder.

3.2.3.

Het brugpensioen Canada-dry Onder invloed van de voortdurende verstrenging van de reglementering op het conventioneel brugpensioen inzake toetredingsvoorwaarden en verplichtingen voor de werkgever, zijn binnen ondernemingen en sectoren mechanismen ontwikkeld die de vervroegde uittreding van oudere werknemers organiseren buiten het kader van het brugpensioen, via stelsels van aanvullende werkloosheidsuitkeringen. Op het vlak van aanvullende werkloosheidsuitkeringen bestaat in België trouwens reeds een lange traditie. Aanvullende werkloosheidsuitkeringen behoren tot het traditionele domein van collectieve onderhandelingen binnen een onderneming, maar ook en vooral op het niveau van de sectoren (96). Aanvullende regelingen komen zowel voor in geval van tijdelijke werkloosheid, als in het geval van ontslag. In dat laatste geval kan de uitkering bestaan uit een eenmalig forfait zoals een afscheidspremie of uit een periodieke aanvulling op de werkloosheidsvergoeding. Bij de traditionele regelingen zijn de periodieke uitkeringen steeds in de tijd beperkt (97). (96) Reeds in de jaren onmiddellijk na de Tweede Wereldoorlog werden collectieve aanvullende voorzieningen ingevoerd. Zie: C. Deguelle, ‘De aanvullende professionele socialezekerheidsregelingen in België’, B.T.S.Z., 1962: 337-412. (97) Over de aanvullende werkloosheidsuitkeringen, zie: I. Briers, ‘Aanvullende sociale werkloosheidsverzekeringen: een inleidend rapport’, in J. Van Steenberghen en I. Briers (eds.), Werkloosheid en Collectief overleg, Brugge, Die Keure, 1995,73-116.

604


De aanvullende werkloosheidsuitkeringen die hier centraal staan – de brugpensioenen Canada-dry - zijn voor het grootste deel van recentere datum. Zij hebben eveneens een periodiek karakter, maar in tegenstelling tot de hiervoor genoemde regelingen is het genot van de regeling niet beperkt tot een vaste termijn, maar worden de vergoedingen toegekend tot bij het opnemen van het wettelijke pensioen. Enkel in dit laatste geval is er sprake van een werkelijk vervroegde uittredingsroute, aangezien wordt voorzien in een voordelig financieel statuut dat zonder tijdsbeperking kan worden genoten tot bij het opnemen van het wettelijk pensioen. Brugpensioenen Cananda-dry komen zowel voor op het niveau van de onderneming als op het niveau van de bedrijfssectoren. Nochtans lijkt het zwaartepunt zich op ondernemingsniveau te situeren. a) Toekenningsvoorwaarden Een van de voornaamste kenmerken van de brugpensioenen Canada-dry is de afwezigheid van een regelgevend kader. In tegenstelling tot het conventioneel brugpensioen, dienen deze stelsels niet noodzakelijk te berusten op een C.A.O. Zij kunnen in principe ook het voorwerp uitmaken van een individueel akkoord. Daardoor kan met deze stelsels veel sneller en flexibeler worden ingespeeld op concrete omstandigheden. Ook in de werkloosheidsreglementering werd niet voorzien in een apart statuut. De begunstigde van een brugpensioen Canada-dry blijft dan ook onderworpen aan de gewone regels inzake werkloosheidsuitkeringen. Voor Canada-dryregelingen bestond tot voor kort eigenlijk geen enkele leeftijds- of anciënniteitvoorwaarde. De minimumleeftijd kon worden vastgesteld volgens de concrete noden van het ogenblik. Hetzelfde gold voor de loopbaanvoorwaarden. Door het ontbreken van een regelgevend kader konden Canada-dryregelingen haast à la carte worden toegekend. Op die manier kwam een grote groep van oudere werknemers die door een te korte beroepsloopbaan of een te jonge leeftijd geen toegang krijgt tot het brugpensioen, toch in aanmerking voor vervroegde uittreding. De recente verstrenging van de toegang tot het statuut ‘oudere werkloze’ zet deze bijna onbeperkte vrijheid thans op de helling. Zoals gezegd wordt de toegang tot dit statuut na een overgangsperiode van 2 jaar voorbehouden aan werklozen van 58 jaar en ouder (98). Zonder het statuut ‘oudere werkloze’ valt de begunstigde van een brugpensioen Canada-dry onder de gewone regels uit de werkloosheidsreglementering, met alle gevolgen vandien. Hij zal dan niet vrijgesteld zijn van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt en zal zich dienen te onderwerpen aan maatregelen inzake arbeidsbemiddeling en beroepsopleiding. Zonder het genot van het statuut blijft de begunstigde dus deel uitmaken van de arbeidsmarkt en is hij dus niet werkelijk vervroegd uitgetreden. Men kan bijgevolg verwachten dat deze nieuwe rege(98) K.B. 27 mei 2002 tot wijziging van het koninklijk besluit van 25 november 1991 houdende de toepassingsregelen van de werkloosheidsreglementering in het kader van de verhoging van de werkgelegenheidsgraad van de oudere werknemers, B.S., 11 juni 2002.

605


ling een rem zal betekenen voor de ontwikkeling van nieuwe Canada-dry stelsels die voordelen toekennen aan ex-werknemers vóór de leeftijd van 58 jaar. Voor werknemers die om een andere reden niet voor het conventioneel brugpensioen in aanmerking komen (bijvoorbeeld: anciënniteit), verandert deze nieuwe regel niets en blijft een Canada-dry stelsel een valabel alternatief. Naast de werknemers die niet voor het brugpensioen in aanmerking komen, kunnen ook werknemers die wel in aanmerking komen voor het conventioneel brugpensioen opteren voor een Canada-dryregeling als dit hun (of hun werkgever) beter uitkomt. De werknemer is immers niet verplicht het conventioneel brugpensioen te aanvaarden. De weigering heeft wel financiële implicaties wat de mogelijkheid van cumulatie met de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen betreft. b) Verplichtingen voor de werkgever Het groeiende succes van deze stelsels heeft, zoals gezegd, te maken met de aanhoudende verstrenging van de reglementering inzake het brugpensioen. Het brugpensioen Canada-dry biedt immers voor de werkgevers een aantal grote voordelen. De verplichtingen die in het kader van het brugpensioen op de werkgever rusten zijn niet van toepassing. Vooreerst bestaat er voor deze alternatieve stelsels geen vervangingsplicht. Daarnaast valt het Brugpensioen Canada-dry evenmin onder het toepassingsgebied van de drie werkgeversbijdragen die in het kader van het brugpensioen verschuldigd zijn. Een K.B. van 21 maart 1997 voorziet nochtans in de uitbreiding van het toepassingsgebied van de werkgeversbijdragen tot andere stelsels van aanvullende werkloosheidsuitkeringen (99). Hoewel de motivering van dit K.B. verwijst naar de dringende noodzakelijkheid, laten de nodige uitvoeringsbesluiten echter nog steeds op zich wachten, waardoor deze bijdrageheffing vooralsnog niet in de praktijk werd omgezet (100). Voor werkgevers biedt het brugpensioen Canada-dry dus de mogelijkheid om de kost van de vervroegde uittreding te optimaliseren (101). c) Financieel statuut De uitkering van een begunstigde van een brugpensioen Canada-dry bestaat uit twee delen: de werkloosheidsuitkering en de aanvullende vergoeding. Aangezien de begunstigden van een dergelijk stelsel niet het statuut van bruggepensioneerde genieten, hebben zij geen recht op de vaste berekening van de werkloosheidsuitkering aan 60%. De hoogte van hun werkloosheidsuitkering hangt af van de gezins(99) K.B. 21 maart 1997 tot invoering van werkgeversbijdragen en inhoudingen voor sommige oudere werklozen met toepassing van artikel 3, § 1, 4° van de wet van 26 juli 1996 strekkende tot realisatie van de budgettaire voorwaarden tot deelname van België aan de Europese economische en monetaire Unie, B.S., 1 april 1997. (100) Zie: D. Wijns, ‘Extra-legale werkloosheidsuitkeringen voor oudere werklozen gepenaliseerd’, Kijk Uit, oktober 1997, 4-7. (101) Voor een vergelijking van conventioneel brugpensioen en brugpensioen Canada-dry op het vlak van de kost voor de werkgever, zie: G. Gieselink, Y. Stevens en B. Van Buggenhout, ‘Het brugpensioen Canada-dry: alternatief voor het conventioneel brugpensioen’, Life & Benefits, ter perse.

606


situatie en de werkloosheidsduur. Niettemin zullen vele begunstigden van een brugpensioen Canada-dry een beroep kunnen doen op de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen. De cumulatie van beide voordelen wordt in de reglementering betreffende de anciënniteitstoeslag expliciet toegestaan (102). De anciënniteitstoeslag wordt zoals gezegd toegekend aan werklozen ouder dan 50 jaar met een beroepsloopbaan als loontrekkende van minstens 20 jaar. Belangrijk is wel dat de anciënniteitstoeslag niet wordt toegekend aan werklozen die het conventioneel brugpensioen hebben geweigerd. Werknemers die zowel voor het conventioneel brugpensioen als voor een brugpensioen Canada-dry in aanmerking kwamen en geopteerd hebben voor het laatste, hebben dus geen recht op de anciënniteitstoeslag. Bij het Brugpensioen Canada-dry is er geen eenduidige bepaling van de aanvullende vergoedingen. Op sectoraal vlak zijn deze uitkeringen doorgaans forfaitair van aard. Er bestaan slechts enkele stelsels die in een loongerelateerde aanvullende vergoeding voorzien (103). Op het niveau van de ondernemingen vormen deze loongerelateerde aanvullende vergoedingen de regel. Bij de berekening van die vergoeding wordt vaak zo nauw mogelijk aansluiting gezocht bij de aanvullende vergoeding in geval van conventioneel brugpensioen. Vaak wordt daarbij gestreefd naar eenzelfde nettoresultaat als hetgeen bekomen zou worden onder het conventioneel brugpensioen. De inhoudingen van 3% en 3,5%, die van toepassing zijn op het conventioneel brugpensioen, zijn vooralsnog niet van toepassing op de brugpensioenen Canada-dry (104). Dit verhoogt uiteraard nog de aantrekkelijkheid van deze stelsels vermits de werkgever daardoor een kleinere vergoeding moet betalen om aan de werknemer hetzelfde nettoresultaat te garanderen. d) Sociaal statuut Het brugpensioenstatuut is niet van toepassing op begunstigden van een brugpensioen Canada-dry. Bijgevolg worden zij naargelang het geval beschouwd als gewone werklozen of ‘oudere werklozen’. Zoals gezegd kan men in het eerste geval eigenlijk niet spreken van vervroegde uittreding. Als gewone werkloze blijft de begunstigde van het brugpensioen Canada-dry deel uitmaken van de arbeidsmarkt en zal hij zich moeten conformeren aan alle voorwaarden en verplichtingen die gelden voor andere werklozen. Vanaf de leeftijd van 58 jaar (na de overgangsperiode) kan de begunstigde van een brugpensioen Canada-dry een beroep doen op het statuut ‘oudere werkloze’. In dat geval verschilt zijn sociaal statuut niet fundamenteel van dat van een conventioneel

(102) Art. 75 M.B. 26 november 1991, B.S., 25 januari 1992. (103) Voor een bespreking van deze sectorale stelsels, zie: G. Gieselink, Y. Stevens en B. Van Buggenhout, ‘Van brugpensioen tot brugpensioen Canada-dry: over substitutie-effecten in de eindeloopbaan’, T.S.R., 2002, 243-275. (104) Ook dit wordt echter door het K.B. van 21 maart 1997 in het vooruitzicht gesteld.

607


bruggepensioneerde. De verschillende vrijstellingen die door het statuut worden voorzien maken dat hij niet meer kan worden verontrust door aanspraken vanuit de arbeidsmarkt en dat hij dus – net als de conventioneel bruggepensioneerde – effectief vervroegd is uitgetreden.

3.3.

HET VERVROEGD PENSIOEN

3.3.1.

Toekenningsvoorwaarden De pensioenreglementering voorziet in de mogelijkheid voor werknemers (en exwerknemers) om te opteren voor een vervroegd pensioen. Het keuzerecht ligt in dit geval dus bij de werknemer. De minimumleeftijd voor het vervroegd pensioen werd zowel voor mannen als vrouwen vastgelegd op 60 jaar (105). Ook inzake vervroegd pensioen geldt een anciënniteitvereiste. De betrokkene dient een aantal loopbaanjaren te bewijzen, waarvoor pensioenrechten in een wettelijk pensioenstelsel werden opgebouwd. Deze loopbaanvereiste bedraagt voor de pensioenen die ingaan in 2002 30 jaar en wordt geleidelijk aan opgetrokken tot 35 jaar voor de pensioenen die ingaan vanaf 2005 (106).

3.3.2.

Verplichtingen voor de werkgever Aan het vervroegd pensioen zijn geen in het kader van deze studie relevante verplichtingen voor de werkgever verbonden.

3.3.3.

Financieel statuut Financieel is de positie van de vervroegd gepensioneerde een stuk minder aantrekkelijk dan die van de bruggepensioneerde en in vele gevallen de oudere werkloze. Dit heeft vooreerst te maken met het feit dat het pensioen wordt berekend over het loon van de gehele loopbaan. De werkloosheidsuitkering daarentegen vindt zijn berekeningsbasis in het laatste loon (107). Daarnaast is van belang dat de vervroegd gepensioneerde een aantal loopbaanjaren voor de berekening van zijn pensioenbedrag ziet verloren gaan. Dit is, zoals gezegd, niet het geval voor de oudere werklozen en bruggepensioneerden, die de jaren werkloosheid en brugpensioen onbeperkt in aanmerking kunnen nemen voor de berekening van het pensioenbedrag. Het vervroegd pensioen is financieel dan ook enkel voordelig voor werknemers met een lange loopbaan uit de hogere inkomensklasse. De berekening van het pensioen staat in functie van de gezinssituatie. Het gezinspensioen berekend aan 75% wordt

(105) Art. 4 §1 K.B. 23 december 1996 tot uitvoering van de artikelen 15, 16 en 17 van de wet van 26 juli 1996 tot modernisering van de sociale zekerheid en tot vrijwaring van de leefbaarheid van de wettelijke pensioenen, B.S., 17 januari 1997. (106) Art. 4 §§ 2 en 3 K.B. 23 december 1996. (107) Art. 7 K.B. nr. 50, 24 oktober 1967 betreffende het rust -en overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 27 oktober 1967.

608


toegekend aan de gehuwde gepensioneerde wiens echtgenoot geen beroepsarbeid uitoefent en evenmin een vervangingsinkomen of een pensioen geniet. De andere gerechtigden ontvangen het pensioen als alleenstaande berekend aan 60% (108).

3.3.4.

Sociaal statuut Het financieel minder aantrekkelijke karakter van het vervroegd pensioen kan deels gecompenseerd worden door het voordeligere statuut inzake toegelaten arbeid (109). In tegenstelling tot bruggepensioneerden en oudere werklozen is het voor de gepensioneerde binnen bepaalde marges toegestaan bezoldigde arbeid te verrichten, zonder verlies van het pensioenvoordeel. De gepensioneerde dient daarvan op voorhand aangifte te doen. Het K.B. van 21 december 1967 bepaalt de grens van het toegelaten beroepsinkomen. Wordt deze grens met minder dan 15% overschreden, dan wordt het pensioen dienovereenkomstig verminderd. Wordt de inkomensgrens met meer dan 15% overschreden, dan wordt de uitbetaling van het pensioen geschorst (110). Zoals gezegd worden er tijdens het vervroegd pensioen geen verdere pensioenrechten meer opgebouwd. Dit gebeurt ook niet indien de gepensioneerde tijdens het genot van het pensioen toegelaten arbeid verricht. Het pensioenbedrag wordt definitief vastgelegd bij de opname van het vervroegd pensioen (111).

3.4.

DE OUDERE INVALIDEN In tegenstelling tot de hierboven beschreven vervroegde uittredingsroutes, voorziet de regelgeving aangaande invaliditeit niet in bijzondere bepalingen voor oudere invaliden. Oudere invaliden dienen te voldoen aan dezelfde voorwaarden als andere invaliden en genieten hetzelfde statuut. Aangezien de reglementering inzake invaliditeit per definitie niet uitgaat van een voorwaarde van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt, was een bijzonder statuut ook niet echt noodzakelijk opdat de invaliditeit als vervroegde uittredingsroute zou kunnen functioneren.

3.4.1.

Toekenningsvoorwaarden Nog minder dan bij brugpensioen of werkloosheid, ligt het initiatief tot de uittreding in het geval van arbeidsongeschiktheid bij de werknemer. De werknemer dient arbeidsongeschikt te zijn.

(108) Art. 3 §1 Wet 20 juli 1990 tot instelling van een flexibele pensioenleeftijd voor werknemers en tot aanpassing van de werknemerspensioenen aan het algemeen welzijn, B.S., 15 augustus 1990. (109) J. Put, ‘toegelaten arbeid voor gepensioneerden en bruggepensioneerden’, Or., 1993, 76-92. (110) Art. 64 K.B. 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffende het rust - en overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 16 januari 1968. (111) Art. 7 lid 8 K.B. nr. 50, 24 oktober 1967 betreffende het rusten overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 27 oktober 1967.

609


– Daartoe dient hij alle arbeid te hebben onderbroken (zonder te moeten zijn ontslagen). – De onderbreking van de arbeid moet het rechtstreeks gevolg zijn van de intrede of verergering van letsels of functionele stoornissen. – Deze gebreken dienen tenslotte het verdienvermogen van de betrokkene tot één derde of minder te hebben verminderd (112).

3.4.2.

Verplichtingen voor de werkgever Aan deze regeling zijn geen specifieke verplichtingen voor de werkgever verbonden.

3.4.3.

Financieel statuut De werknemer die aan deze voorwaarden voldoet heeft recht op uitkeringen die worden berekend als een percentage van het gederfde loon. Zoals in de werkloosheidsverzekering is het loon dat daarbij in aanmerking wordt genomen begrensd. De percentages verschillen naargelang de gezinssituatie en de inactiviteitsduur van de betrokkene. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt tussen werknemers met gezinslast, alleenstaanden en samenwonenden. Gedurende het eerste jaar arbeidsongeschiktheid liggen deze percentages resp. op 60%, 60% en 55%. Vanaf het tweede jaar - de periode van invaliditeit - werden de percentages bepaald op 65%, 45% en 40%, naargelang het gaat om een werknemer met gezinslast, een alleenstaande, dan wel om een samenwonende werknemer (113). Op de invaliditeitsuitkeringen - dus slechts vanaf het tweede jaar - wordt een inhouding van 3,5% verricht ten voordele van de pensioensector (114). In verschillende sectoren zijn stelsels ingevoerd die de wettelijke arbeidsongeschiktheidsuitkeringen aanvullen. Ook hier bestaan stelsels die voorzien in een periodieke aanvulling tot bij het opnemen van het wettelijk pensioen (115). Deze stelsels zijn dus vergelijkbaar met het conventioneel brugpensioen en het brugpensioen Canada-dry, zij het dat de basis wordt gevormd door de arbeidsongeschiktheidsverzekering in plaats van door de werkloosheidsverzekering.

3.4.4.

Sociaal statuut Het stopzetten van alle werkzaamheden is een voorwaarde die gedurende de hele periode van de arbeidsongeschiktheid van kracht blijft. De invalide mag geen enkele werkzaamheid uitoefenen waardoor zijn vermogen wordt vergroot. Daarbij is voor(112) Art 100 §1 Wet 14 juli 1994 betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen gecoördineerd op 14 juli 1994, B.S., 27 augustus 1994. (113) Art. 87 en 93 Wet 14 juli 1994. (114) K.B. nr. 33, 30 maart 1982 betreffende een inhouding op invaliditeitsuitkeringen, B.S., 1 april 1982. (115) Zie: V. Huber, L. Van Rompaey en B. Van Buggenhout, Aanvullende dekking van het gezondheidsrisico, Brugge, Die Keure, 1998, 457-473.

610


eerst elke bezoldigde activiteit als werknemer of zelfstandige uitgesloten. Doch ook andere activiteiten voor zichzelf of voor derden die niet rechtstreeks worden bezoldigd, maar resulteren in een waardevermeerdering van het patrimonium of in een loutere kostenbesparing zijn verboden, zelfs al wordt die activiteit slechts occasioneel verricht (116). De periodes van arbeidsongeschiktheid vormen net als de periodes van brugpensioen en werkloosheid een gelijkgestelde periode en dienen dus in aanmerking genomen te worden voor de berekening van de beroepsloopbaan bij pensionering (117). De invaliden zijn vrij om het vervroegd pensioen aan te vragen maar zullen hier doorgaans, om de hierboven aangehaalde reden, geen belang bij hebben.

BESLUIT Traditioneel wordt het fenomeen van vervroegde uittreding vaak verengd tot de problematiek van het conventioneel brugpensioen. Dit blijkt geenszins correct. De conventioneel bruggepensioneerden vormen slechts een minderheid van de niet actieve 50-plussers. Bovendien is hun aantal en aandeel het afgelopen decennium sterk teruggelopen. Zoals is gebleken, maakt de vervroegde uittreding van oudere werknemers het voorwerp uit van tal van wettelijke en conventionele mechanismen. De belangrijkste routes worden gevormd door het (vervroegd) pensioen, de werkloosheid, het conventioneel brugpensioen en de invaliditeit. De impact van al deze mechanismen op de tewerkstelling van werknemers ouder dan 50 bleek groot. 61% van de werknemers in de leeftijdscategorie 50-65 jaar had in 2001 via één van deze vervroegde uittredingskanalen de arbeidsmarkt vroegtijdig verlaten. Zoals bleek werden de verschillende vervroegde uittredingsroutes ontwikkeld vanuit concrete, veelal economische noden en geenszins vanuit een coherente visie over hoe de eindeloopbaan er voor de werknemer zou dienen uit te zien. Dit empirisch karkater weerspiegelt zich in het sociale en financiële statuut dat aan de onderscheiden uittredingsroutes werd gekoppeld. Van een eenheidsstatuut is geen sprake. Elk van de statuten draagt de sporen van de sector in de sociale zekerheid waarop de vervroegde uittredingsroute is geënt. Dit resulteert in een aantal belangrijke ongelijkheden tussen en binnen de verschillende routes, zowel wat de toekenningsvoorwaarden, het financieel statuut als het sociaal statuut betreft. Deze ongelijkheden lijken moeilijk te verantwoorden in het licht van het feit dat de vervroegde uittreders zich in feite allen in dezelfde situatie bevinden. Zij hebben allen de arbeidsmarkt definitief verlaten en zijn in die zin feitelijk gepensioneerd, zonder dat zij daar noodzakelijk zelf voor hebben gekozen.

(116) Zie hierover: J. Put, ‘Arbeid tijdens het genot van sociale zekerheidsuitkeringen’, Or., 1992, 7582. (117) Art. 34 B 1° K.B. 21 december 1967 tot vaststelling van het algemeen reglement betreffende het rusten overlevingspensioen voor werknemers, B.S., 16 januari 1968.

611


De diversiteit van vervroegde uittredingskanalen toont aan dat het terugdringen van de vervroegde uittreding een omvattende en genuanceerde aanpak vereist. Het louter verstrengen van de voorwaarden van één vervroegde uittredingsroute heeft, zoals uit de ervaringen met het conventioneel brugpensioen blijkt, weinig zin. De praktijk blijkt vindingrijk genoeg te zijn om langs nieuwe wegen de vervroegde uittreding te organiseren. Veeleer dan te pogen het aanbod van vervroegde uittredingsroutes te beperken, dient te worden getracht de vraag naar vervroegde uittreding in te dijken, door te zorgen dat werkgevers er belang bij hebben oudere werknemers in dienst te houden en de oudere werknemers zelf ook belang hebben bij een verdere tewerkstelling. Vervroegde uitreding is ontstaan uit een consensus tussen werknemers en werkgevers. De beperking van het fenomeen kan maar succes hebben wanneer opnieuw die consensus wordt bereikt en beide partijen voordeel boeken bij een uitgebreidere tewerkstelling van oudere werknemers. __________

612


INHOUDSTAFEL VERVROEGDE UITTREDING VAN OUDERE WERKNEMERS IN BELGIE

INLEIDING

575

1. 30 JAAR VERVROEGDE UITTREDING

576

1.1. DE PERIODE 1973-1982 1.2. DE PERIODE 1982-1989 1.3. DE PERIODE 1989-1995 1.4. DE PERIODE 1995-2002

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

578 582 585 588

2. CIJFERMATIGE ANALYSE VAN DE VERVROEGDE UITTREDING

591

3. VERVROEGDE UITTREDINGSROUTES IN HET BELGISCHE POSITIEVE RECHT

596

3.1. HET CONVENTIONEEL BRUGPENSIOEN 3.2. OUDERE WERKLOZEN . . . . . . . 3.3. HET VERVROEGD PENSIOEN . . . . . 3.4. DE OUDERE INVALIDEN . . . . . .

597 600 608 609

BESLUIT

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

611

613

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK. DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DE WERKLOOSHEIDSVAL IN BELGIE DOOR

LIEVE DE LATHOUWER en KRISTEL BOGAERTS Centrum voor Sociaal Beleid, UFSIA - Universiteit Antwerpen

INLEIDING Zowat in heel de geïndustrialiseerde wereld alsook in België, werden in de loop van de jaren de beleidsprioriteiten verlegd. Terwijl in de jaren ‘70 inkomensbescherming centraal stond bij de uitbouw van de welvaartsstaat, zijn in de jaren ‘90 activering en ‘making work pay’ de prioritaire doelstellingen geworden. Centraal hierbij staat de vraag naar de negatieve impact van welvaartsstaatinstituties op jobcreatie en arbeidsparticipatie. Hoge arbeidskosten ter financiering van de welvaartsstaat dreigen investeringen en jobcreatie te belemmeren en vooral laaggeschoolde arbeid uit de arbeidsmarkt te prijzen (de productiviteitsval). Uitgebreide inkomensvoorzieningen en een hoge fiscale druk ontmoedigen het arbeidsaanbod wanneer laagbetaald werk nauwelijks meer of zelfs minder opbrengt dan werkloosheid (de werkloosheidsval). In het discours rond de actieve welvaartsstaat wordt gepleit om naast sociale investeringen zoals vorming en ondersteunende voorzieningen (bv. kinderopvang), ook hervormingen door te voeren in de richting van een meer arbeidsvriendelijke sociale zekerheid en fiscaliteit. Deze bijdrage (1) maakt een analyse van de disincentieven in de sociale zekerheid en de (para)fiscaliteit in België. In een eerste paragraaf schetsen we het probleem van een toenemende uitkeringsafhankelijkheid en de rol van welvaartsinstituties. In een tweede paragraaf gaan we op zoek naar verklaringen voor de toegenomen (politieke) aandacht voor een aanbodstimulerend beleid en het verminderen van de werkloosheidsval. In een derde paragraaf analyseren we aan de hand van het standaardsimulatiemodel Stasim, ontwikkeld in opdracht van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, de evolutie van de financiële vallen in België in de periode 1989-1999. In een vierde paragraaf evalueren we de impact van recente hervormingen in de sociale zekerheid en de fiscaliteit ter bestrijding van de financiële val (2). Een vijfde (1) Deze tekst verscheen eerder als CSB-bericht (november 2001). Omdat de tekst reeds in 2001 verscheen en alle berekeningen betrekking hebben op een periode waarin nog niet met EURO’s gewerkt werd, zijn alle opgenomen bedragen nog in BEF. (2) Deze analyses werden eind 2001 gemaakt. Er werd voor de hervormingen in de fiscaliteit rekening gehouden met het voorontwerp van hervorming zoals het toen beschikbaar was. Ondertussen is evenwel een definitieve regeling van kracht die stapsgewijs zal worden doorgevoerd. Hiermee kon dus geen rekening gehouden worden in deze analyses. Hetzelfde geldt voor de Vlaamse hervorming van de kinderopvangkosten. Sinds 1 juli 2002 is deze nieuwe regeling van kracht. In de analyse werd de oude ouderbijdragenregeling van Kind & Gezin opgenomen.

615


paragraaf inventariseert een aantal kritische bedenkingen bij inkomensaanvullende subsidies voor lage lonen (in-work benefits) vanuit buitenlandse ervaringen inz. in de Angelsaksische landen. Een zesde paragraaf vat ten slotte de belangrijkste inzichten van deze bijdrage samen.

1.

TOENEMENDE VERAFHANKELIJKING EN DE ROL VAN WELVAARTSINSTITUTIES Verafhankelijking: vooral een probleem van laaggeschoolden – België, en vooral Vlaanderen, kende sinds de tweede helft van de jaren ‘90 een significante werkgelegenheidsgroei. Niettemin blijven tewerkstellingsgraden voor specifieke groepen zoals ouderen, jongeren, vrouwen en vooral laaggeschoolden comparatief laag (Hoge Raad voor de Werkgelegenheid 2001). Over langere tijd beschouwd is er bovendien sprake van een groeiende tewerkstellingskloof tussen hoog- en laaggeschoolden. De tewerkstellingskans van laaggeschoolden daalde tussen 1976 en 1997 van 46% naar 31%; deze van hooggeschoolden bleef met 83% op een stabiel hoog niveau (CSB-enquête, Vlaanderen). Personen met weinig (formele) kwalificaties falen in toenemende mate om economische zelfstandigheid en financiële bestaanszekerheid op te bouwen door middel van marktarbeid. Enquêtegegevens leren dat het percentage actieven (25-65 jarigen) dat arm is op basis van marktinkomen (de zgn. pre-transfer armoede) in Vlaanderen steeg van 14% naar 21% tussen 1976 en 1997 (3) (Marx et al., 2001). Deze ontwikkeling weerspiegelt een stijgende uitkeringsafhankelijkheid, inzonderheid bij laaggeschoolde actieven. In België steeg tussen 1985 en 1997 het aantal laaggeschoolden met een uitkering van 23% naar 34%, bij hooggeschoolden van 7% naar 11% (4) (tabel 1). Ook comparatieve gegevens wijzen op een hoge uitkeringsafhankelijkheid voor België. Het aantal actieven (<65 jaar) met een uitkering liep in België tussen 1980 en 1998 op van 37 tot 49 op 100 werkenden. Dit is naar internationale standaard zeer hoog (Nederlands ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid 1998, 2001).

TABEL : HET AANDEEL PERSONEN MET EEN VERVANGINGSUITKERING OP ACTIEVE LEEFTIJD (1) NAAR SCHOLINGSNIVEAU (2), BELGIE 1985-1997.

Allen Laaggeschoold Hooggeschoold

1985

1988

1992

1997

17,2 23,5 7,2

19,2 26,3 9,2

2,1 31,5 10,5

21,4 34,3 10,9

Noot: (1) Actief wordt gedefinieerd als mannen van 25-65 jaar en vrouwen van 25-60 jaar; personen jonger dan 25 jaar die werken of uitkeringsafhankelijk zijn worden eveneens als beroepsactief geteld. (2) Laaggeschoold is ten hoogste lager secundair onderwijs; hooggeschoold is Hobu of universitair onderwijs. Bron: CSB-enquêtes. (3) Bij pre-transfer armoede wordt het aantal gezinnen gemeten dat moet rondkomen met een (netto)gezinsinkomen lager dan 50% van het gemiddeld equivalent gezinsinkomen nà aftrek van de sociale uitkeringen. Het pre-transfer inkomen kan beschouwd worden als een indicator voor marktinkomen (in hoofdzaak inkomen uit arbeid). (4) De CSB-bestanden laten slechts toe om het aantal personen met een vervangingsuitkering naar scholingsniveau te berekenen vanaf 1985.

616

FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK ...

Voor een verklaring van de persistente lage werkgelegenheid en hoge uitkeringsafhankelijkheid bij laaggeschoolden, worden in de literatuur verschillende factoren, aangevoerd (voor een overzicht de Beer, 2001; Ferrera, 2000). Technologische ontwikkelingen zijn veelal arbeidsbesparend en stellen steeds hogere eisen op het vlak van kennis, vaardigheden en intellectuele soepelheid. De globalisering van de economie (economische productie op wereldschaal) verplicht bovendien hoogontwikkelde economieën hun comparatief voordeel uit te spelen, dat precies gesitueerd is in kennisintensieve en hoogtechnologische sectoren. De verschuiving van industrie naar diensten speelt in het nadeel van laaggeschoolden, want manuele laaggeschoolde jobs gingen verloren in de industrie, terwijl in de tertiaire sector vooral kennisintensieve jobs bijkwamen. Daarbij speelt ook het fenomeen van “overscholing” een rol, waarbij overblijvende laaggekwalificeerde banen worden ingenomen door hogergeschoolden ten nadele van laaggeschoolden. Voor Vlaanderen komt onderzoek tot de vaststelling dat in 35% van de vacatures iemand wordt aangeworven met een hoger scholingsniveau dan oorspronkelijk gevraagd in de vacature (Denolf, 1999; Lamberts en Gheldof, 2000). Werkgevers werven liever hogergeschoolden aan, zelfs voor lagergekwalificeerde banen, omdat zij aan scholing vaardigheden verbinden die, steeds belangrijker worden in de moderne arbeidsorganisatie (grotere flexibiliteit, communicatief vermogen, zelfverantwoordelijkheid, creatief denken, werken in groep). Ten slotte is er de vraag naar de negatieve impact van welvaartsstaatinstituties op de arbeidsparticipatie. Welvaartsvoorzieningen (minimumlonen, sociale zekerheid, fiscaliteit) spelen vooral in het nadeel van lagergeschoolden. Een hoge fiscale en parafiscale druk (5) ter financiering van de welvaartsstaat, werkt remmend op investeringen en jobcreatie en prijst in de eerste plaats laaggeschoolden uit de markt (productiviteitsval). Door de combinatie van sociale zekerheid, (para)fiscaliteit en kosten verbonden aan ‘uit huis gaan werken’, wordt laagbetaald werk niet langer lonend (de werkloosheidsval). Disincentieven in inkomensarrangementen – De bezorgdheid voor de negatieve impact van welvaartsvoorzieningen op het arbeidsaanbod steunt op de combinatie van drie onderscheiden institutionele kenmerken van het continentaal sociaal model. Ten eerste worden genereuze uitkeringen toegekend in combinatie met een lange uitkeringsduur. Voor de Belgische werkloosheidsverzekering, als belangrijkste inkomensvoorziening voor werklozen, geldt dat de uitkeringen niet hoog zijn voor modale lonen maar wel voor lage (minimum)lonen (voor een cijfermatige uitwerking zie paragraaf 3). Het zwakke verzekeringskarakter aan de uitkeringszijde (lage maximale uitkeringen, sterk gezinsgemoduleerde uitkeringsstructuur) zorgt er immers voor dat voor personen met een hoger inkomen (het modale loon of hoger) de levenstandaard bij werkloosheid relatief laag blijft. Maar voor werklozen met een laag verdienpotentieel (minimumloon of iets daarboven) dreigen de hoge fiscale druk, het wegvallen van selectieve voorzieningen (o.m. de verhoogde kinderbijsla(5) Tussen 1960 en 1998 stijgt het aandeel van belastingen en sociale bijdragen in het BBP van 26,3% tot 46,6% (Ministerie van Financiën).

617


gen) en de bijkomende kosten verbonden aan werk (inz. kinderopvangkosten) een laagbetaalde job financieel weinig aantrekkelijk te maken. Deze situatie kan bovendien zeer lang aanhouden in de tijd door de lange uitkeringsduur. De uitkeringsduur is atypisch lang voor werklozen in België (De Lathouwer, 1997). De uitkeringen onder de verzekering zijn in de regel onbeperkt in de tijd voor werklozen zonder andere gezinsinkomsten (kostwinners, eenouder, alleenstaanden). Voor werklozen met andere verdienende gezinsleden (de zogenaamde ‘samenwonenden’, voornamelijk gehuwde vrouwen en inwonende kinderen) wordt de uitkeringsduur beperkt door artikel 80 (6), maar de uitkeringen kunnen nog lang aanhouden in de tijd. In tegenstelling tot de buitenlandse stelsels kunnen vrouwen in België lang van een uitkering genieten. In de meeste andere landen gaat de werkloze na uitputting van rechten onder de werkloosheidsverzekering naar een sociaal bijstandsstelsel, waar (gehuwde) vrouwen hun rechten veelal verliezen omwille van een bestaansmiddelentoets. Door de lange duur van de uitkeringen kan de (financiële) ontmoediging van arbeid lang aanhouden in de tijd. Ten tweede waren uitkeringen lange tijd passief van aard. Op deze manier functioneert de sociale zekerheid als een collectief vangnet om ‘economisch overbodigen’ op een sociaal verantwoorde wijze te laten afvloeien van de arbeidsmarkt. De passiviteit uit zich enerzijds door een zwakke koppeling van de uitkeringen aan vorming, werkervaring en arbeidsbemiddeling voor werklozen. Volgens de OESO-statistieken geeft België minder uit voor vorming van werklozen dan andere landen (in 1998 0,17% van het BBP tegenover 0,28% in Frankrijk, 0,32% in Nederland, 0,35% in Duitsland, 0,48% in Zweden en 0,78% in Denemarken) (OECD, 2000). Illustratief voor het passieve aanbodsreducerende karakter van de sociale zekerheid is het groot aantal langdurig werklozen dat in een recente enquête verklaart nauwelijks te zijn benaderd door de publieke arbeidsbemiddeling. Van de langdurig werkloze samenwonenden heeft 60% het gevoel niet werkelijk hulp te ontvangen van de arbeidsbemiddeling bij het zoeken naar werk; één derde zegt nooit te zijn uitgenodigd door de arbeidsbemiddeling voor een gesprek en ruim de helft zegt nooit een vacatureaanbod te hebben gekregen (De Lathouwer et al., 2000). Door het gebrek aan sociale investering in menselijk kapitaal eroderen kennis, vaardigheden en noodzakelijke arbeidsattitudes en doen er zich sociaal psychologische aanpassingsprocessen voor bij werkloosheid (De Witte, 1993). Anderzijds komt de passiviteit ook tot uiting in een lankmoedig controlebeleid. Hoewel sinds eind jaren ‘80 het sanctiebeleid werd verstrengd (toevoeging van nieuwe sanctieartikels, bv. koppeling uitkeringen aan het begeleidingsplan, verscherping van de strafmaat) blijft controle van werklozen, eens in de werkloosheid verzeild, zeer beperkt. In de jaren ‘90 (6) Artikel 80 legt een beperking op van de uitkeringsduur voor werkloze samenwonenden met een netto gezinsinkomen hoger dan een bepaalde inkomensgrens (636.742 BEF verhoogd met 25.470 BEF per persoon ten laste, geïndexeerde bedragen per 1 juni 1999). Deze groep verliest de uitkering, indien de werkloze 1.5 maal (tot 1996 2 maal) de gemiddelde werkloosheidsduur overschrijdt, rekening houdend met leeftijd, geslacht en regio. Zo varieert de maximale uitkeringsduur voor vrouwen tussen 2,5 jaar (Oostende, voor vrouwen jonger dan 36 jaar) en een ruime 8 jaar (Bergen voor +46 jarige vrouwen).

618


schommelde de sanctiegraad tussen 1 à 2% (aantal sancties omwille van werkweigering, onbeschikbaarheid, zich niet aanbieden bij arbeidsbemiddeling of werkloosheidsbureau of niet ingaan op PWA-aanbod in % van het totaal aantal uitkeringsgerechtigd werklozen) (7). In 2000 werd het sanctiebeleid zelfs versoepeld met het argument dat de uitvoeringsinstellingen sneller zullen sanctioneren indien de strafmaat minder streng is. Ten derde zorgen de hoge lasten op arbeid (door sociale bijdragen en fiscaliteit) niet enkel tot een opwaartse druk op de loonkost, maar ook de werknemer houdt netto aanzienlijk minder over van zijn/haar brutoloon. De werknemerswig d.i. het aandeel van belastingen en sociale werknemersbijdragen in % van het brutoloon, is hoog in continentaal Europa (zie tabel 2). In vergelijkend perspectief behoort België tot de landen met een hoge werknemerswig. Voor modale lonen varieert de wig van 31% (eenverdiener 2 kinderen) tot 42% (alleenstaande). Ook voor lage lonen is de werknemerswig relatief hoog. Tot eind jaren ‘90 ging op minimumloonniveau resp. 29% voor alleenstaanden, 20% voor eenoudergezinnen en 14% voor kostwinners met 2 kinderen van het bruto minimumloon naar de sociale zekerheid en de fiscaliteit.

TABEL 2 : WERKNEMERSWIG: BELASTING EN SOCIALE BIJDRAGEN ALS % VAN HET MODAAL BRUTOLOON (APW) (1), 1998. In % van modale loon Denemarken Duitsland België Zweden Nederland Frankrijk VK

Alleenstaande

Echtpaar 2 kinderen

43,4 42,1 41,8 34,4 34,4 27,3 25,2

36,4 22,4 30,8 34,4 29,6 20,8 23,6

Noot: (1) de average production worker (APW) heeft betrekking op het gemiddelde loon van voltijdse industriearbeiders. Bron: OECD Taxing Wages 1998-1999.

Zoekgedrag en disincentieven – De combinatie van hoge vervangingsratio’s voor personen met een laag verdienpotentieel, lang durende uitkeringen en het passieve karakter van de uitkeringen, dreigt werklozen financieel en sociaal psychologisch te ontmoedigen om naar werk te zoeken. Duurcijfers suggereren een zelfversterkend (7) In 1999 waren er 13.422 sancties wegens vrijwillige werkloosheid, waarvan slechts 4.398 betrekking hadden op daadwerkelijke controle van werklozen (werkweigering, onbeschikbaarheid, zich niet aanbieden bij arbeidsbemiddeling of werkloosheidsbureau en niet ingaan op PWA-aanbod); 9.024 hadden betrekking op werkverlating (zelf ontslag genomen) of ontslag wegens billijke redenen (bv. een zware fout). Deze personen starten aldus hun werkloosheidsperiode met een sanctie.

619


effect van werkloosheid. Hoe langer men in de werkloosheid (kan) vertoeven, hoe moeilijker men eruit schijnt te geraken (Commissie Sociale Aangelegenheden, 1997). Zowel internationaal onderzoek als landensurveys geven empirische evidentie dat niet alle werklozen effectief naar werk zoeken. Een eerste werkwijze die soms gehanteerd wordt, is een vergelijking tussen de administratieve werkloosheid (nationale werkloosheidscijfers) en de strengere gedefinieerde ILO-werkloosheid (8) (bv. in de OECD Job Study, Part 2, p.188). Deze vergelijking suggereert dat in sommige landen, waaronder België, een aanzienlijk deel van de geregistreerde werklozen een werkloosheidsuitkering krijgt zonder werkzoekend te zijn. Volgens de ILO-definitie is vandaag in België nog maar 6,8 % van de beroepsbevolking werkzoekend, terwijl de administratieve werkloosheid nog steeds 10,2% bedraagt (gegevens april 2001, ministerie Tewerkstelling en Arbeid). Een tweede werkwijze is specifiek enquêteonderzoek naar de arbeidsgeneigdheid en het zoekgedrag van werklozen. Vroeger onderzoek bij langdurig Vlaamse werklozen wees uit dat om en bij de helft van de langdurig Vlaamse werklozen zich had teruggetrokken of had aangepast aan de werkloosheid en niet meer werkzoekend was (De Witte, 1992). Een recente enquête bij (zowel kortdurig als langdurig) werklozen duidt aan dat slechts een ruime 40% actief naar werk zoekt (Doyen en Lamberts, 2000). Vrouwen zoeken daarbij minder intensief dan mannen en langdurig werklozen solliciteren minder dan kortdurig werklozen. In een enquête bij (niet geschorste) langdurig werkloze samenwonenden, d.i. overwegend gehuwde vrouwen, zegt slechts 30% nog effectief werkzoekend te zijn (De Lathouwer en Bogaerts, 2000). In internationaal vergelijkend onderzoek naar de arbeidsgerichtheid van werklozen op basis van de Eurobarometer rangschikt België zich bij landen met een eerder groot aandeel van werklozen dat niet (langer) gericht is naar werk (‘employment commitment’) (9) (Gallie, 2000). In België zegt 60% van de werklozen bereid te zijn tot werken, wat veel lager is dan in de Scandinavische landen (Denemarken 83%, Zweden 79%), Nederland (80%) en de Angelsaksische landen (VK 78%, Ierland 71%). (8) De ILO-definitie van werkzoekend wordt gebaseerd op de Enquête naar de beroepsbevolking. Hierin vraagt men aan personen of zij (1) zonder werk zijn, (2) effectief naar werk zoeken gedurende de laatste 4 weken voor de enquête en (3) onmiddellijk beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Indien personen aan deze criteria beantwoorden worden zij volgens de ILO-definitie als werkzoekend gedefinieerd. De administratieve werkloosheidsgraad geeft het aantal niet-werkende werkzoekenden (UVW, andere verplicht ingeschrevenen en vrij ingeschreven niet-werkenden) in % van de beroepsbevolking. (9) De indicator van ‘employment commitment’ werd door Gallie (2000) berekend op basis van de Eurobarometer studie (Employment in Europe Survey). Het is (ik citeer) ‘an indicator of non-financial employment commitment, that is to say the desire to have some type of paid job irrespective of financial need’ (Gallie, 2000: 113). Deze indicator wordt ook gebruikt in het Amerikaanse ‘Ouality of working life’ onderzoek en in een aantal Britse studies. Voor de werklozen was de specifieke format ‘ if you were to get enough money to live as comfortably as you would like for the rest of your life, would you want to work somewhere or would you want to remain without a job’.

620


%

GRAFIEK 1 : PERCENTAGE WERKLOZEN DAT BEREID IS TOT WERKEN (‘EMPLOYMENT COMMITMENT’).

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Denemarken

Nederland

Zweden

VK

Italië

Ierland

Portugal

Oost-Duitsland

Oostenrijk

België

Frankrijk

Spanje

West Duitsland

Bron: Eurobarometer (overgenomen uit Gallie 2000).

Niettegenstaande uit bovenstaande resultaten blijkt dat een aanzienlijke groep van werklozen niet (langer) naar werk zoekt of gericht is naar werk, blijft de vraag bestaan of er een directe relatie bestaat tussen de generositeit van de uitkeringen en de arbeidsmotivatie van werklozen. Het vele (veelal econometrische) onderzoek vindt – althans in algemene zin en op grote schaal – geen empirisch uitsluitsel over de negatieve effecten van de hoogte van de uitkeringen op de werkloosheidsduur (een indicator voor arbeidsmotivatie). Studies voor Europa laten doorgaans geen significant verband zien tussen uitkeringshoogte en herintrede. Verschillende studies in de VS vinden wel significante verbanden, maar de omvang ervan is zo gering dat de effecten zeker niet sterk genoeg zijn om de werkloosheid te verklaren (een elasticiteit van minder dan 1, wat wil zeggen dat een uitkeringsverlaging met 10% de werkloosheidsduur met maximaal 10% zou verlagen). Micro-economisch onderzoek vindt een eenduidiger verband over de invloed van de uitkeringsduur op de langdurige werkloosheid. Rond het moment dat de maximale uitkeringsduur wordt bereikt wordt een verhoogde uitstroomkans geregistreerd, maar de meeste studies kunnen wegens gebrekkige data niet de precieze uitstroombestemming nagaan (voor een overzicht Atkinson en Micklewright, 1991; Atkinson en Mogensen, 1993; Pedersen en Westergard-Nielsen, 1993; OECD, 1998). Ook uit het internationaal vergelijkend onderzoek naar arbeidsgerichtheid van werklozen (zie supra Gallie, 2000) blijkt geen verband met de hoogte van de inkomensbescherming. In de Scandinavische landen met doorgaans hoge uitkeringen zijn 621


werklozen even sterk gericht op werk dan in de VK met veel lagere uitkeringen. De sterke arbeidsgerichtheid van werklozen in de Scandinavische landen lijkt veel meer te maken te hebben met de actieve begeleiding van werklozen, werkervaring, vorming en controle. Dit zijn typisch institutionele kenmerken van de uitkeringsstelsels in de Scandinavische landen (Lodemel, e.a., 2001; Nicaise, 2001). Door deze kenmerken blijken een hoog niveau van inkomensbescherming en een hoge arbeidsbereidheid samen te kunnen gaan.

2.

DETERMINANTEN VAN DE VERSCHUIVING VAN DE PASSIEVE NAAR ACTIEVE WELVAARTSSTAAT De actieve welvaartsstaat veronderstelt meer mensen aan het werk en minder uitkeringsafhankelijkheid. Met het discours rond activering en ‘werken lonend maken’, verschuift het accent van een vraagbeleid naar een aanbodsbeleid. We kunnen vier maatschappelijke ontwikkelingen onderkennen die de problematiek van de werkloosheidval in België op de politieke agenda hebben gezet.

2.1.

ONTWIKKELINGEN OP DE ARBEIDSMARKT Ten eerste hebben ontwikkelingen op de arbeidsmarkt het probleem van de werkloosheidsvallen op de agenda gezet. Sinds halverwege de jaren ‘90 zijn we getuige van een ommekeer in de werkgelegenheid. Tussen 1994 en 2000 werden bijna 240.000 banen gecreëerd in België (de werkgelegenheidsgraad stijgt van 56,6% in 1995 naar 60% in 2000). De administratieve werkloosheid daalde (d.w.z. uitkeringsgerechtigde volledig werklozen) van 555.252 in 1995 naar 439.148 in 2000 (MTA, 2000). De arbeidsmarkt wordt vandaag gekenmerkt door een situatie van arbeidskrapte. Een groeiend aantal vacatures blijkt steeds moeilijker invulbaar te zijn (Lamberts, e.a., 1999). Anderzijds blijft de totale uitkeringsafhankelijkheid bij de actieve generatie (met inbegrip van niet-werkzoekende statuten zoals brugpensioenen, oudere werklozen en loopbaanonderbrekingen) met een ruime 873.000 personen zeer hoog (cijfers 1999, RVA Jaarverslagen). Bovendien groeit de beroepsbevolking (werkenden en werkzoekenden samen) veel trager aan ten gevolge van de demografische ontwikkelingen (de vergrijzing van de bevolking). Door deze ontwikkelingen verschuift het accent van een tekort aan jobs naar een tekort aan reëel arbeidsaanbod. De situatie van arbeidskrapte leidt tot een grotere druk op de aanzienlijke reserve van onbenutte arbeidskrachten (langdurig werklozen, ouderen, thuiswerkende vrouwen). Maar de vraag blijft of de zgn. knelpuntberoepen überhaupt kunnen worden ingevuld door deze arbeidsreserve. De knelpuntberoepen verwijzen in de eerste plaats naar een mismatch tussen gevraagde en bestaande kwalificaties. De belangrijkste oorzaak voor het groot aantal niet ingevulde vacatures zouden kwalitatieve tekorten zijn, d.w.z. een gebrekkige opleiding, tekort aan vaardigheden en nuttige werkervaring (Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming, 1999). Laaggeschoolde jobs geraken weliswaar evenzeer moeilijker ingevuld. Hierbij spelen kwantitatieve tekorten d.w.z. een tekort aan leerlingen in bepaalde studierichtingen en ongunstige arbeidsomstandigheden, bv. vuil, ongezond werk, té lage lonen, ongunstige werktijden waardoor men de job niet wenst uit te voeren.

622


Naast de problematiek van de arbeidskrapte stelt zich de vraag of het activeringsbeleid zelf een opwaarts effect heeft gehad op de lage lonen. Het doel van de veelheid aan gesubsidieerde banenplannen (patronale bijdrageverminderingen, activering van sociale uitkeringen,...) is om meer jobs te creëren aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Deze jobs bieden veelal een verloning aan om en rond het niveau van het minimumloon. Het is precies bij lage lonen dat de problematiek van de werkloosheidsvallen het meest accuut is. Indien het activeringsbeleid succesvol is geweest kan men vermoeden dat het aandeel van lage lonen zou stijgen. In België bestaan er evenwel geen gegevens over de omvang van de groep minimumloners en hun evolutie over de tijd (voor andere landen zie Nobre, 2001). In België bestaan doorgaans hogere sectoriele CAO-minimumlonen dan het ‘interprofessioneel’ onderhandelde gewaarborgde gemiddelde minimumloon, zoals ook blijkt uit vergelijkingen van het ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid (1998: 157 e.v.). Op basis van enquêtegegevens kan men een lage loonindicator definiëren. Naar analogie met de Eurostat indicator (Marlier en Ponthieux, 2000), die lage lonen definiëren als 60% van het mediaan loon, vinden we geen indicatie van een toename van het aandeel van voltijds werkende laagverdieners in België. Tussen 1985 en 1997 is het aandeel van personen dat werkt aan een (netto)loon lager dan 60% van het mediaan loon in België gestegen van 7,7% naar 10,8%, maar dit is vooral het gevolg van een gevoelige toename van deeltijdse banen (tabel 3). Het aandeel deeltijdsen binnen de werkende bevolking steeg in deze periode van 9% naar 15%. Het aandeel personen dat werkt aan een laag loon gecorrigeerd voor aantal gewerkte uren, d.i. de gestandaardiseerde lage loon indicator, is althans tot 1997 quasi stabiel gebleven. Voltijds lage loonarbeid en loonongelijkheid is in landen zoals België ten gevolge van collectief loonoverleg en sociale zekerheid relatief gering in tegenstelling tot landen van het Angelsaksische model met veel grotere beloningsverschillen (10) (OECD, 1996, 1997).

TABEL 3 : INDICATOREN VAN LAGE LONEN (1), BELGIE, 1985-1997.

% werknemers met een laag loon % werknemers met een laag loon gestandaardiseerd voor arbeidsduur % deeltijds werkenden (2)

1985

1997

7,7 4,4 9

10,8 4,7 15

Noot: (1) Gedefinieerd als een (netto)loon lager dan 60% van het mediaan loon. (2) Op basis van de (Europese) enquête naar de beroepsbevolking. Bron: SEP-CSB.

(10) Een OECD-studie uit 1996 leert dat in België slechts 7,2% van de voltijds werkenden een loon verdient beneden 66% van het mediaan loon tegenover 11,9% in Nederland, 13,3% in Frankrijk en Duitsland, 19,6% in het VK en zelfs 25% in de VS (cijfers begin jaren negentig). De beperkte lage loonincidentie hangt samen met een beperkte loonongelijkheid in België in vergelijking met andere landen (OECD, 1996; Marlier en Ponthieux, 2000).

623


2.2.

HET PARADIGMA VAN DE ‘ACTIEVE WELVAARTSSTAAT’ De centrale doelstelling van de ‘actieve welvaartsstaat’ is het terugdringen van de uitkeringsafhankelijkheid en de verhoging van de arbeidsparticipatie. De actieve welvaartsstaat gaat over een hertekening van de welvaartsstaat, waarbij een nieuw evenwicht tussen uitkeringen en actief arbeidsmarktbeleid, rechten en plichten, positieve (‘the carrot’) en negatieve (‘the stick’) prikkels en tussen de gebruikte methoden van anonieme transfers versus gepersonaliseerd maatwerk aan de orde is (Deleeck, 2000; Nicaise, 2001; De Lathouwer, 2001). Het paradigma van de ‘actieve welvaartsstaat’ brengt het discours rond de grondslagen van de welvaartsstaat opnieuw in een stroomversnelling. Het principiële debat is terug te voeren tot (oude) opvattingen over verantwoordelijkheid en burgerschap, die de uiteindelijke grondslag vormen van de inrichting van de welvaartsstaat. In het sociaal democratische gedachtegoed ligt het accent op sociale risico’s en collectieve verantwoordelijkheid. Sociale risico’s zijn niet het gevolg van individuele keuzes (schuld), maar van ‘calamiteiten’ waardoor ze ontdaan worden van hun morele lading en individueel karakter (Van der Veen, 1999). Omdat sociale ongelijkheid niet het gevolg is van persoonlijke verantwoordelijkheid is er een basis voor collectieve (en verplichte) arrangementen. De overheid is verantwoordelijk om sociale zekerheid en voorzieningen te organiseren met het oog op gelijke levenskansen van burgers. In het (neo)liberale gedachtegoed ligt het accent op individuele risico’s en persoonlijke verantwoordelijkheid. De markt is de dominante institutie en ongelijkheid is vooral de resultante van verschillen in inspanningen en een goed gebruik van persoonlijke talenten, dus van persoonlijke verantwoordelijkheid. Burgers hebben in de eerste plaats de plicht om via arbeid in hun onderhoud (en dat van hun gezin) te voorzien; de rol van de overheid ten aanzien van sociale zekerheid en sociale voorzieningen dient per definitie minimaal te blijven. Met het activeringsdebat krijgt het aanbodsdenken, de problematiek van de werkloosheidsvallen en de negatieve impact van welvaartsinstituties een grotere aandacht. In het ideologische discours komt het evenwicht tussen equity (inkomens- en sociale bescherming) en efficiency (jobcreatie en arbeidsparticipatie) en tussen rechten en plichten (verantwoordelijkheid van diverse actoren versus collectieve verantwoordelijkheid) centraal te staan.

2.3.

EEN STERKERE EUROPESE DYNAMIEK Een derde belangrijke ontwikkeling, die België onder druk zet om de problematiek van incentieven en werkloosheidsvallen op de agenda te plaatsen, is de Europese dynamiek van de ‘open coördinatiemethode’ en de techniek van werkgelegenheidsrichtsnoeren. In de Europese werkgelegenheidsrichtsnoeren wordt uitdrukkelijk aan de lidstaten gevraagd om een ‘employment friendly’ sociaal beleid te voeren door de nationale uitkerings-, belastingen opleidingsstelsels te herzien zodat zij de inzetbaarheid actief ondersteunen (Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, 2000).

624


De beleidsmethodologie van open coördinatie – ook ‘management by objective approach’ genoemd – werd voor het eerst gebruikt in 1997 op de Europese Top van Luxemburg. Via gemeenschappelijke afspraken over doelstellingen, richtsnoeren, benchmarking en kwantitatieve indicatoren sporen de lidstaten elkaar aan tot betere prestaties (‘peer pressure’). De Nationale actieplannen die voor het eerst in 1998 werden opgesteld gaven een nieuw impuls aan het nationale beleid. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het beleid blijft wel bij de nationale lidstaten maar via de open coördinatiemethode en de richtsnoeren leidt de Europese werkgelegenheidsstrategie tot aanzienlijke druk op de nationale regeringen om gezamenlijk afspraken te maken over de hervorming van sociale zekerheids-, werkervaring- en opleidingsstelsels (Visser, 2001).

2.4.

ONTWIKKELINGEN IN DE BUDGETTAIRE SITUATIE Een vierde ontwikkeling is de verbeterde budgettaire situatie op het einde van de jaren ‘90 die (politieke) mogelijkheden creëert om de trade-off tussen inkomensbescherming en financiële incentieven te overstijgen door de werkloosheidsval weg te werken via positieve prikkels (verhoging van de laagste lonen) en tegelijk een verhoging van de (laagste) uitkeringen door te voeren. België kende jarenlang een problematische toestand inzake overheidsfinanciën. In de jaren ‘80 liep het netto te financieren begrotingstekort op tot liefst 13% van het BBP. Sinds de tweede helft van de jaren ‘80 stond het beleid in het teken van het terugdringen van dit begrotingstekort. Mede onder druk van het Europese Verdrag van Maastricht (1993) werd in 1996/1997 het begrotingstekort teruggedrongen tot 3% van het BNP en in 2001 werd voor het eerst een begroting in evenwicht bereikt. Hoewel de toestand van de overheidsfinanciën precair blijft wegens de blijvende hoge staatsschuld (in 1999 nog 106% van het BNP t.o.v. de Maastrichtnorm van 60% van het BNP) en de afgesproken begrotingsconsolidatie in het stabiliteits- en groeipact van de regering, creëert de positieve budgettaire evolutie nieuwe mogelijkheden om een aanbodstimulerend beleid te voeren via positieve prikkels (sociale investering in werkervaring, vorming, lastenverlaging, afbouwen van de werkloosheidsvallen) en niet via negatieve prikkels (afbouw van de uitkeringen). De keuze voor een afbouw van sociale uitkeringen in de trade-off tussen inkomensbescherming en financiële incentieven, zou ingrijpende gevolgen hebben voor de armoede. Het is precies dankzij een uitgebreide sociale bescherming dat de landen van continentaal sociaal Europa een lage werkgelegenheidsgraad kunnen verzoenen met een lage armoede (Cantillon, Marx en Van den Bosch, 1997; European Commission, 1997; Atkinson, 1999). Armoede komt in België weinig voor dankzij hoge lonen (in tegenstelling tot de VS waar er sprake is van een probleem van ‘working poor’), maar vooral dankzij een genereuze bescherming voor niet-werkenden. Het is in de eerste plaats bij niet-werkenden dat armoedeverschillen tussen landen zeer sterk uiteenlopen (zie grafiek 2). In de Scandinavische en de Benelux-landen wordt armoede bij niet-werkenden comparatief laag gehouden dankzij een ruime sociale 625


zekerheid. In de Angelsaksische landen daarentegen worden door de veel beperktere stelsels van sociale zekerheid groepen zonder kansen op de arbeidsmarkt geconfronteerd met uitzonderlijke hoge armoederisico’s.

GRAFIEK 2 : PERCENTAGE ARMEN OP ACTIEVE LEEFTIJD IN ENKELE OESO-LANDEN, BEGIN JAREN NEGENTIG. Niet werkend

Werkend

45

45

40

40

35

35

30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

5

5

0

0

D NL VK ZW AU SP CA VS BE DK NW GE

D NL VK ZW AU SP CA VS BE DK NW GE

Noot: arm=gezinsinkomen lager dan 50% gemiddeld equivalent gezinsinkomen. Bron: LIS (Marx enVerbist, 1998).

Als internationaal onderzoek iets leert, dan is het dat een lage armoede hoge sociale uitgaven vergt. Comparatief onderzoek wijst op een robuuste sterke inverse relatie tussen de omvang van de sociale bescherming en armoede (Cantillon, Marx en Van den Bosch, 1997; Mitchell, 1991). Landen met een hoog niveau van sociale uitgaven kennen een lage armoede, terwijl landen met een lage middeleninzet een hogere armoede vertonen. Recente panelanalyses bevestigen dat een uitgebreide welvaartsstaat ook in grotere mate armoedepersistentie reduceert (OECD, 2001). De relatie tussen de werkgelegenheidsgraad en armoede is veel minder rechtlijnig, zoals blijkt uit comparatief armoedeonderzoek (zie supra). Ook landenstudies wijzen uit dat werkgelegenheidsgroei niet noodzakelijk minder armoede impliceert. Zo gingen in de jaren ‘90 de aantrekkende economie en de stijgende werkgelegenheid in België (inzonderheid Vlaanderen) samen met een stagnatie van de reële welvaartsgroei aan de onderkant van de inkomensverdeling en bijgevolg een (beperkte) toename van de relatieve armoede (Cantillon, e.a., 1999). Ook in Nederland is ondanks de spectaculaire werkgelegenheidsgroei de ongelijkheid sinds 1985 toegenomen en de (relatieve) armoede gestegen (de Beer, 1999; Muffels, 1999; De Lathouwer, 2000). Voor 626


deze paradox van banengroei en armoede kunnen twee verklaringen worden aangevoerd. Vooreerst gingen de nieuwe banen vooral naar gezinnen waar reeds iemand aan het werk was (herintredende vrouwen, schoolverlaters) en niet naar gezinnen waar niemand werkte. De zwakste groepen zoals langdurig werkloze eeninkomensgezinnen allochtonen hebben verhoudingsgewijze veel minder geprofiteerd van de nieuwe banen. Een tweede verklaring ligt in de afgezwakte sociale bescherming voor diegenen die alle werkgelegenheidsgroei ten spijt niet geïntegreerd geraken op de arbeidsmarkt. Zo werd in verschillende landen de inkomensbescherming afgezwakt, met het oog op besparingen en activering (European Commission, 2000). Ook in België was sprake van een groeiende ontoereikendheid van sociale uitkeringen voor eeninkomensgezinnen, wat leidde tot een dualisering tussen werkenden en uitkeringstrekkers (tabel 4). Onder druk van Maastricht heeft het besparingsbeleid van de afgelopen 15 jaar gezorgd voor stagnerende reële (minimale) uitkeringsniveaus en dalende maximale uitkeringen, terwijl in relatieve termen de uitkeringen steeds verder achterblijven bij de welvaart van gezinnen (bijlage 1 en 2). In 2001 werden een aantal minima verhoogd (minimale werkloosheidsuitkeringen en de minimumpensioenen voor alleenstaanden en gezinshoofden) en voor 2002 worden nieuwe uitkeringsverhogingen vooropgesteld (o.m. in de werkloosheidsverzekering en in het bestaansminimum met een stapsgewijze verhoging tegen 2005).

TABEL 4 : PERCENTAGE ARME GEZINNEN, EU-NORM*, BELGIE 1985-1997.

Gezinnen met uitsluitend vervangingsuitkering Gezinnen met uitsluitend werkloosheidsuitkering Gezinnen zonder vervangingsuitkering Alle gezinnen

1985

1988

1992

1997

12,8 30,0 2,8 6,0

15,4 38,7 1,6 5,9

17,7 46,0 3,1 7,2

19,0 57,9 1,9 7,7

Noot: * relatieve armoede gemeten o.b.v. gezinnen met een inkomen lager dan 50% van het gemiddeld equivalent gezinsinkomen. Bron: CSB-enquêtes.

3.

DE PROBLEMATIEK VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL

3.1.

DE WERKLOOSHEIDSVAL VERSUS DE FINANCIELE VAL In het discours rond de werkloosheidsval staan in de eerste plaats financiële prikkels centraal. Hierbij wordt de problematiek van de werkloosheidsval begrepen als een probleem van financiële vallen. Men spreekt over een financiële val indien werklozen (of ruimer niet-werkenden) geen of slechts een geringe verbetering mogen verwachten van hun (netto) beschikbaar gezinsinkomen bij overstap van niet-werk (werkloosheid, inactiviteit) naar een laagbetaalde baan. Wanneer een laag arbeidsinkomen niet meer of slechts weinig meer oplevert vanwege de te betalen belastingen en sociale premies en het wegvallen of verminderen van sociale voordelen bij (toe627


nemende) verdiensten, dan zal de betrokkene slechts een gering voordeel hebben om een arbeidsbestaan te verkiezen boven een situatie van uitkeringsafhankelijkheid. Het arbeidsaanbod wordt echter niet enkel bepaald door financiële motieven. Zo duidt het recente waardenonderzoek voor België aan dat 73% van de Belgen gaat werken omwille van een (goed) loon, maar 74% zegt evenzeer dat een prettige werkomgeving een belangrijk motief is om te gaan werken (De Witte, 2000). Mensen werken niet enkel om financiële redenen (de manifeste functie), maar ook omwille van de latente functies van arbeid. Arbeid geeft mogelijkheden tot persoonlijke ontplooiing door tijdsstructurering, sociale status, sociale contacten, maatschappelijke waardering en betrokkenheid (Gallie, 1999). Naast financiële overwegingen spelen in de beslissing om te gaan werken bijgevolg tal van andere (nietfinanciële) overwegingen mee zoals de kwaliteit van het werk, de mogelijkheden om arbeid en zorg te combineren en attitudes ten aanzien van werk (Sweeny, 1998; de Beer, 1996). De beschikbaarheid van goede voorzieningen zoals soepele kinderopvang en goede mobiliteitsmogelijkheden spelen in de kosten-batenafweging tussen betaald werk en zorgarbeid een belangrijke rol. Daarnaast moet ook rekening worden gehouden met socio-psychologische aanpassingsprocessen bij werkloosheid, waardoor de overgang naar werk nà een periode van langdurige afwezigheid op de arbeidsmarkt niet vanzelfsprekend is. Onderzoek wijst uit dat langdurige werkloosheid de attitudes van werklozen ten aanzien van arbeid beïnvloedt. De werkloze ontwikkelt socio-psychologische aanpassingsprocessen als beschermingsreactie op de werkloosheid, wat zich vertaalt in een afgenomen betrokkenheid op de arbeidsmarkt (De Witte, 1993; Gallie, 2000; Hoff, e.a., 1998). Omdat het arbeidsaanbod bepaald wordt door een complex geheel van factoren, blijft de vraag naar de grootte van de financiële meeropbrengst van werk opdat personen bereid zouden zijn een baan te aanvaarden uiteindelijk een empirische kwestie. Nederlands onderzoek geeft aan dat de financiële meeropbrengst die werklozen vooropstellen om een baan te accepteren (het reservatieloon of het loon dat men minstens wil verdienen om te gaan werken) sterk kan variëren naargelang de kwaliteit van de baan. Zo worden weinig aantrekkelijke jobs enkel maar aanvaard wanneer de financiële beloning zeer hoog ligt (opbrengsten die tot gemiddeld zo’n 50% en in sommige gevallen zelfs 100% boven het minimumloon liggen). De reservatielonen schommelen weliswaar tussen onderscheiden groepen. Jongeren en allochtonen hebben een grotere bereidheid dan gemiddeld en oudere werklozen vertonen de laagste bereidheid om weinig aantrekkelijke jobs te aanvaarden (de Beer, 1996). Studies naar financiële vallen, die een normering aanbrengen, blijven daarom speculatief (11). In het vervolg van deze bijdrage werken we verder de invalshoek van de financiële vallen uit.

(11) Zo nemen bv. de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (1998) en Larmuseau en Lelie (2000) een meeropbrengst van 15% als een minimale vuistregel; de Europese Commissie werkt in haar rapport van Social Protection in Europe 1999 met een nog bredere marge van 25% surplusratio.

628


3.2.

METING VAN FINANCIELE VALLEN Indicatoren voor financiële vallen kunnen op twee manieren worden berekend: door een empirische of door een standaardsimulatiebenadering. De ondertussen klassieke standaardsimulatiebenadering berekent voor een groot aantal typegevallen de netto-inkomens uit werk en niet-werk (werkloosheid, bijstand, invaliditeit, inactiviteit) onder een aantal specifieke assumpties. Deze methode wordt o.m. toegepast door de OESO, waarbij voor een brede set van landen vervangingsratio’s worden berekend voor diverse typegezinnen en voor 2 loonniveaus (modale lonen aan de hand van de ‘average production worker’ (12) en 2/3de van dit modale loon). Bruto-vervangingsratio’s geven de verhouding weer tussen bruto werkloosheidsuitkeringen en de bruto lonen. In alle landen houden werklozen bruto aanzienlijk meer over wanneer ze werken dan wanneer ze van een uitkering leven (zie OECD, 1994, table 8.1). Netto-vervangingsratio’s geven de verhouding weer van het totale netto (gezins)inkomen in werkloosheid en in werk. Zij geven een veel accurater beeld van de financiële vallen, omdat rekening kan worden gehouden met de fiscaliteit en parafiscaliteit, met kinderbijslagen, woonkosttoelagen en diverse bijstandsvoorzieningen (OESO, 1999). De OESO-berekeningen wijzen op financiële disincentieven in verschillende landen, vooral voor langdurig werkloze kostwinners en eenoudergezinnen (grafieken 3a en 3b). Voor kortdurig werklozen die aan een modaal loon gaan werken, positioneert België zich met netto vervangingsratio’s rond slechts een 60% (voor eenoudergezinnen zelfs lager) bij de zwakste landen. Dit is het resultaat van het zwakke verzekeringskarakter van de Belgische werkloosheidsuitkeringen. Er bestaan lage wettelijke vervangingsratio’s (60% voor gezinshoofden en alleenstaanden tot 1 jaar werkloos / 55% voor samenwonenden eerste jaar werkloosheid). De loongrenzen voor de uitkeringsberekening zijn laag: de werkloze bereikt reeds de maximale uitkering bij een brutoloon van ca. 60.000 BEF. Dit is 78% van het gemiddelde loon van een voltijds werkende of 145% van het minimumloon. Er wordt een sterke gezinsmodulering gehanteerd met aanzienlijk lagere uitkeringen voor langdurig werkloze alleenstaanden en samenwonende werklozen (zelfs bij aanvang van de werkloosheid). Voor langdurig werklozen met een laag verdienpotentieel (door de OESO gemeten als 66% van het modaal loon) kent België een genereuzere bescherming voor gezinnen met kinderen (netto vervangingsratio’s van 80% voor koppels met kinderen en 85% voor eenoudergezinnen) zonder evenwel tot de koplanden te behoren (dit zijn de Scandinavische landen en Nederland) (13).

(12) De average production worker (APW) heeft betrekking op het gemiddelde loon van voltijdse industriearbeiders (zie bv. OECD (1995), Taxation, Employment and Unemployment). (13) Andere comparatieve studies die deze benadering (gedeeltelijk) hebben toegepast zijn: het Nederlands Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met berekeningen bij werkloosheid en bijstand voor 7 Europese landen (1995); het Nederlands Centraal Planbureau met soortgelijke berekeningen voor de EU-landen en 3 Amerikaanse deelstaten (1996) en het Britse Departement van Sociale Zekerheid (1996) met berekeningen voor sociale bijstand in 24 landen. Vergelijkingen leren dat de netto-vervangingsratio’s in deze diverse studies gelijklopend zijn (Munzi, 1999).

629


De OESO-berekeningen kennen weliswaar een aantal tekortkomingen, waardoor de financiële val wordt onderschat voor België. Zo werd geen rekening gehouden met kinderopvangkosten bij de overgang van werkloosheid naar werk. Deze hebben nochtans een belangrijke impact op de financiële val. Ook worden enkel vervangingsratio’s voor eeninkomensgezinnen weergegeven, terwijl de groep van langdurig werklozen met een verdienende partner (tweeverdieners), die in België veel langer dan elders van een uitkering kunnen genieten, een zeer relevant typegeval zijn (14). Ten slotte wordt ook enkel gekeken naar vervangingsratio’s bij voltijdse arbeid en niet naar de overgang naar deeltijds werk, dat nochtans in belang toeneemt. Deze tekortkomingen worden opgevangen in eigen berekeningen voor België die gepresenteerd worden in paragraaf 4. Als nadeel van de standaardsimulatiebenadering wordt het theoretische karakter van de berekeningen naar voren geschoven. De keuze van gezinstypes en loonniveaus roept vragen op naar de representativiteit van de typegevallen. Een alternatieve werkwijze die deze nadelen in principe ondervangt is de empirische benadering. Hierbij wordt gewerkt met micro-panel data van reële huishoudens op basis van enquêtes. Men kan netto-vervangingsratio’s berekenen door het opgegeven inkomen van werkloze respondenten (of bruggepensioneerden, invaliden, bijstandsgerechtigden,…) te vergelijken op het moment dat ze aan het werk waren en op het moment dat ze dit werk verloren. Deze benadering heeft het voordeel dat ze werkt met een reële verdeling van gezinssituaties en een reële inkomensverdeling. Ze werd toegepast in een studie voor de Europese directoraat-generaal Employment and Social policy op basis van de European Community Household Panel (ECHP). De resultaten werden gepubliceerd in Social Protection in Europe (European Commission, 1997 en 1999). De Commissie concludeert dat netto empirische vervangingsratio’s veel lager liggen dan in standaardsimulaties en dat er niet echt sprake is van substantiële financiële disincentieven in de meeste EU-landen. De empirische benadering heeft weliswaar een groot aantal tekortkomingen, waardoor deze conclusie met grote omzichtigheid dient te worden begrepen. Ten eerste zijn er een aantal technische problemen bij survey onderzoek. Zo zijn de steekproeven meestal wel voldoende omvangrijk om betrouwbare uitspraken te doen voor de totale bevolking en grote deelgroepen, maar niet voor relatief kleine subgroepen, bv. werkloze eenoudergezinnen met 2 kinderen. Bovendien zijn financiële vallen het resultaat van een complex samenspel van vele institutionele voorzieningen die in enquêtes veelal niet voldoende gedetailleerd bevraagd worden. Ten tweede kunnen empirische vervangingsratio’s op gezinsniveau niet controleren voor reële wijzigingen in gezinssituatie of in de arbeidspositie van de andere gezinsleden. Dit kan opgelost worden door zich te beperken tot individuele vervangingsratio’s, maar deze geven niet langer wijzigingen weer in de levensstandaard van gezinnen (met inbegrip van gezinsgebonden voordelen). Enkel door gesofistikeerde micro-simulatiemodellen kunnen gecombineerde effecten van fiscaliteit en uitkeringen geschat worden (Cantillon, Lambert en Verbist, 1993; Sutherland, 2001). Ten derde kunnen empirische vervangingsratio’s in principe enkel iets vertellen over de financiële gevolgen van de over(14) De OECD heeft in zijn publicatie van 1999 betreffende ‘Benefit systems and Work incentives’ voor een beperkt set van landen berekeningen opgenomen die de impact van kinderopvangkosten weergegeven. Voor België ontbreken in de studie evenwel zulke resultaten. Ook worden een aantal simulaties opgenomen voor tweeverdienersgezinnen, maar deze zijn moeilijk vergelijkbaar met de netto vervangingsratio’s voor eeninkomensgezinnen (OECD, 1999).

630


stap van werk naar werkloosheid. Het omgekeerde, nl. de empirische meeropbrengsten bij herintrede (van werkloos naar werk) kunnen moeilijk onderzocht worden. Het gevaar op vertekening is groot indien enkel werklozen met voldoende verdienpotentieel (en dus hoge arbeidssurplusratio’s) de overgang maken terwijl anderen in de werkloosheid blijven zitten mede omwille van financiële disincentieven.

GRAFIEK 3A : NETTO-VERVANGINGSRATIO’S BIJ KORTDURIGE WERKLOOSHEID VOOR MODALE EN LAGE LONEN (2/3 MODAAL)* modale lonen

2/3 modale lonen alleenstaande

alleenstaande alleenstaande

alleenstaande

100

100

90

90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0 N L Zw

F

B

DK

D

NL DK

VK IIRL RL

koppel met koppel m et22kikinderen nderen

B

F

Zw VK

D

I RL IRL

koppelm et 2 kinder en koppel met 2 kinderen

100

100

90

90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10 0

0 N L Zw

DK

F

D

VK IIRL RL

D K N L Zw

B

eenoudergezin mmet et2 ki2 nder en éénoudergezin kinderen

VK

B

D

I RL IRL

eenoudergezin m et2met kinder éénoudergezin 2enkinderen

100

100

90

90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

F

0 N L Zw D K

F

D

VK IIRL RL

B

Zw D K N L

F

B

D

I R L VK IRL

Noot: * Voor modale lonen wordt in de meeste internationale vergelijkingen gewerkt met het APW-level. De Average Production Worker heeft betrekking op het gemiddelde loon voor een voltijdse industriearbeider (inclusief vakantiegeld). In 1997 bedroeg het jaarlijks APW 1.082.901 BEF (bruto) voor België. Dit is 1,9 x het (interprofessioneel) minimumloon. 2/3 APW vertegenwoordigt 128% van het minimumloon. Bron: OECD (1999), Benefit systems and workincentives 1999. 631


GRAFIEK 3B : NETTO-VERVANGINGSRATIO’S BIJ LANGDURIGE WERKLOOSHEID VOOR MODALE EN LAGE LONEN (2/3 MODAAL). modale lonen

2/3 modale lonen alleenstaande

alleenstaande

alleenstaande alleenstaande 100

100

90

90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0 N L Zw

D

VK D K

B

N L Zw

IR L IRL

F

VK D K

B

F

IIRL RL

D

F

koppel m et kinderen koppel met 22kinderen

koppelm et 2 kinder en koppel met 2 kinderen 100

100

90

90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0 Zw D K N L VK

B

IR L IRL

D

F

Zw VK N L D K

eenoudergezin mmet et2 ki en éénoudergezin 2nder kinderen

B

IIRL RL

eenoudergezi nm2 etkinderen 2 kinderen éénoudergezin met

100

100

90

90

80

80

70

70

60

60

50

50

40

40

30

30

20

20

10

10

0

0 Zw D K N L VK

632

D

B

IIRL RL

D

F

Zw

B

NL DK

D

VK IR L IRL

F


4.

FINANCIELE VALLEN IN DE JAREN NEGENTIG VOOR BELGIE In deze paragraaf wordt een analyse gemaakt van de evolutie van de financiële vallen in de jaren ‘90 voor diverse typegezinnen in België op basis van de standaardsimulatie benadering. Het Centrum voor Sociaal Beleid voerde in het verleden reeds soortgelijke berekeningen uit op één moment in de tijd in opdracht van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid (De Lathouwer, 1996) en van de Vlaamse minister van Werkgelegenheid in het kader van het Viona onderzoeksprogramma (Cantillon, De Lathouwer en Thirion, 1999). Voor soortgelijke analyses (met inbegrip van de invaliditeitsuitkeringen) verwijzen we naar de studie van Larmuseau en Lelie (2001). De gepresenteerde standaardsimulaties in deze bijdrage zijn gebaseerd op STASIM (Statisch Simulatiemodel). Dit model werd ontworpen in opdracht van het federale ministerie voor Tewerkstelling en Arbeid binnen het Agora onderzoeksprogramma (De Lathouwer en Bogaerts, 2001). Dit gebruiksvriendelijk standaardsimulatiemodel laat toe om simulaties door te voeren voor een breed gamma van werkloze en werkende type-gezinnen over de periode 1989-2001. In deze paragraaf gaan we eerst in op de assumpties die gehanteerd werden in het model. Vervolgens illustreren we een aantal resultaten voor 1999 en bekijken we de evolutie van de financiële val over de periode 1989-1999. We kiezen voor 1999 omdat vanaf 2000 een aantal hervormingen werden doorgevoerd, die precies tot doel hadden de werkloosheidsval te reduceren. De impact van deze hervormingen op de financiële val wordt afzonderlijk geanalyseerd in paragraaf 5.

4.1.

ASSUMPTIES BIJ DE STANDAARDSIMULATIES Standaardsimulaties vertrekken vanuit een groot aantal assumpties, waarmee dient rekening te worden gehouden bij de interpretatie van de resultaten. – De berekeningen vertrekken van langdurige werkloosheid of bijstandsafhankelijkheid en bekijken de financiële opbrengst bij de overgang naar werk voor een brede loonwaaier vertrekkend bij het interprofessioneel minimumloon (bv. voor 2000 bedraagt dit 45.968 BEF voor een werknemer van minimaal 22 jaar en 1 jaar anciënniteit, inclusief vakantiegeld) gaande tot 200% van het minimumloon. – De berekeningen hebben betrekking op niet-oudere werklozen. Omdat ouderen, onder bepaalde voorwaarden, hogere uitkeringen (werkloosheidsuitkeringen met anciënniteitstoeslagen, brugpensioenen) kunnen genieten zijn financiële vallen voor hen aanzienlijk groter. – De berekeningen worden gemaakt op gezinsniveau voor diverse gezinstypes en op jaarbasis. Bedragen gelden per 1 januari en werden geëxtrapoleerd over een volledig jaar. Er wordt een onmiddellijke verrekening van alle fiscale en andere effecten verondersteld. Dit zijn belangrijke vereenvoudigingen omdat in de praktijk sommige inkomsten niet onmiddellijk voelbaar zijn (bv. vakantiegeld) en omdat de fiscaliteit pas gekend is bij eindbelasting (een jaar later). Het blijft een empirische vraag in welke mate calculerend gedrag in eerste instantie gebaseerd is op de onmiddellijke prikkel (‘wat zal ik volgende maand verdienen?’) dan wel of men rekening houdt met voordelen op langere termijn, bv. promotieperspectieven, anciënniteittoeslagen, opbouw sociale zekerheidsrechten.

633


– Bij werkloosheid wordt rekening gehouden met vervangingsuitkeringen (werkloosheidsuitkeringen, bijstandsuitkeringen) en met aanvullende uitkeringen ((verhoogde) kinderbijslagen en aanvullende uitkeringen bij deeltijds werken nl. de inkomensgarantieuitkering voor werklozen; de socio-professionele integratiepremie voor bestaansminimumtrekkers). Voor bijstandsuitkeringen wordt geen rekening gehouden met aanvullende financiële steun (bv. als woonkosttoeslag) omdat deze sterk discretionair wordt toegekend en verschillen tussen OCMW’s onderling. Ook worden andere sociale tarieven niet in rekening gebracht (sociaal tarief inzake gas, water, elektriciteit, sociaal telefoontarief, vermindering openbaar vervoer, etc.). Deze vergroten de financiële val. – Er werden kinderopvangkosten in rekening gebracht en fiscaal verrekend voor eenouders en 2 werkende partners (verondersteld werden 2 kinderen van 3 en 6 jaar). Hiervoor werden de ouderbijdragen berekend overeenkomstig de barema’s van Kind&Gezin (Vlaanderen). Er werd geen rekening gehouden met andere ‘inwork’ kosten zoals woon-werk verkeer of andere investeringskosten (aanschaf van kledij of een wagen). – Bij tweeverdienersgezinnen wordt ervan uitgegaan dat de tweede partner tewerkgesteld is aan 130% van het minimumloon. – De simulaties omvatten de periode 1989-2001. De situatie vóór de belastinghervorming van 1988 werd niet gesimuleerd, gegeven het tijdsbestek van het project. Voor werklozen die de overgang maken van werkloosheid naar deeltijds werk werden de simulaties beperkt tot de periode 1994-2001. De voorloper van de inkomensgarantieuitkering, nl. het genereuzere stelsel van ‘onvrijwillige deeltijd om aan de volledige werkloosheid te ontsnappen’ werd bijgevolg niet gesimuleerd. – Maatregelen worden gesimuleerd voor zover ze effectief in uitvoering zijn per 1 januari van het betreffende jaar. Het model laat bovendien toe om de onderscheiden maatregelen die in de loop van 2000 ingang vonden (de verlaging van de werknemersbijdrage voor lage lonen, de doorbetaling van verhoogde kinderbijslag, de toekenning van de eenmalige kinderopvangtoeslag) te simuleren, alsook maatregelen die nog operationeel moeten worden (de fiscale hervorming met invoering van een belastingkrediet vanaf 2002). Deze maatregelen worden doorgerekend in de standaardsimulaties gepresenteerd in paragraaf 5. De standaardsimulaties laten toe om bruto-netto gezinsinkomenstrajecten te berekenen bij werk en bij werkloosheids- en bijstandsuitkeringen. Op basis van deze trajecten kan het netto gezinsinkomen bij werkloosheid en bij werk worden vergeleken en kunnen verschillende indicatoren worden ontwikkeld. De absolute meeropbrengst van werk t.o.v. niet-werk kan worden uitgedrukt in BEF per maand. Het relatieve inkomensverschil tussen werken en uitkeringen kan worden uitgedrukt aan de hand van ratio’s. Klassiek worden netto-vervangingsratio’s berekend, waarbij het inkomen bij werkloosheid wordt uitgedrukt in % van het gederfde arbeidsinkomen. Deze indicator laat toe na te gaan in welke mate de sociale zekerheidsuitkeringen het verloren arbeidsinkomen compenseren (de verzekeringsgedachte). Een alternatieve vervangingsratio bestaat erin om het inkomen bij werkloosheid uit te drukken in % van het potentiële inkomen bij werk. Omgekeerd kan eveneens het 634


inkomen bij de aanvaarding van een baan worden uitgedrukt in % van het inkomen bij werkloosheid (arbeidssurplusratio's). De twee laatste indicatoren bekijken de sociale zekerheid vanuit de herintegratiedoelstelling. In deze bijdrage staan deze indicatoren centraal.

4.2.

RESULTATEN VOOR 1999 De resultaten voor 1999 worden weergegeven in tabel 5 en in grafieken 4 en 5. Ze bevestigen de bevindingen op basis van eerdere berekeningen (Cantillon, De Lathouwer en Thirion, 1999; De Lathouwer en Thirion, 2000). Tabel 5 geeft het netto gezinsinkomen bij werkloosheid in % van het potentiële netto gezinsinkomen bij werk zowel voor maximale en minimale werkloosheidsuitkeringen als voor bijstandsuitkeringen (een alternatieve vervangingsratio). De tabel beperkt zich weliswaar tot de overgang naar het minimumloon. In grafieken 4 en 5 worden voor een brede loonwaaier de absolute en relatieve meeropbrengsten van werk gepresenteerd, maar enkel voor de overgang vanuit de maximale (en dus hoogste) werkloosheidsuitkeringen (‘the worst case’) en vanuit de laagste bijstandsuitkeringen.

TABEL 5 : NETTO GEZINSINKOMEN* BIJ WERKLOOSHEID EN BIJSTAND IN % VAN HET NETTO GEZINSINKOMEN BIJ WERK AAN MINIMUMLOON, BELGIE, 1999.

Naar voltijds werk aan minimumloon Eenoudergezin 2 kinderen Kostwinner zonder kind Kostwinner 2 kinderen Alleenstaand Samenwonend (2de partner werkt), 2 kinderen*** Naar deeltijds werk (50%) aan minimumloon** Eenoudergezin 2 kinderen Kostwinner zonder kind Kostwinner 2 kinderen Alleenstaand Samenwonend (2de partner werkt), 2 kinderen***

Vanuit maximale uitkering

Vanuit minimale uitkering

Vanuit de bijstand

104 90 91 71 85

94 79 83 64 85

88 72 77 61 74

92 88 88 85 96

89 85 87 82 96

88 77 87 72 84

Noot: * Onder gezinsinkomen zijn inbegrepen: uitkering/loon van de betrokkene, bij tweeverdieners het loon van de partner (130% van het minimumloon- voltijds), en bij huishoudens met kinderen de kinderbijslag (verhoogd indien van toepassing), minus de kinderopvangkost. ** De vervangingsratio's voor deeltijds werkenden houden rekening met de inkomensgarantie-uitkering voor werklozen (deeltijds tewerkgesteld met behoud van rechten) en de socio-professionele integratie voor bestaansminimumgerechtigden. *** Voor deze categorieën is de bijstandsuitkering 0 door het inkomen van de partner. Deze categorie komt dus overeen met een niet-uitkeringsgerechtigde partner (waarbij de 2de partner werkt) die gaat werken. Bron: Stasim.

635


1. Financiële disincentieven bij de overgang van werkloosheid of bijstand naar laagbetaald voltijds werk blijven in België beperkt tot langdurig werkloze eenoudergezinnen, werkloze kostwinners met een maximale uitkering en eenouders met het bestaansminimum (zie grafiek 4a). In de werkloosheidsverzekering ramen wij de omvang van deze groep op maximaal een 20% van de langdurig werklozen, in de bijstand eveneens een 20% (15). Werkloze eenoudergezinnen die vanuit een maximale werkloosheidsuitkering gaan werken aan een minimumloon (en iets daarboven) worden het sterkst met een financiële val geconfronteerd. Zij gaan er bij laagbetaald werk zelfs op achteruit (met 4%). Om een behoorlijke meeropbrengst van werk te realiseren (bv. meer dan 10% of + 6.000 BEF/maand) dienen alleenstaande ouders een baan te vinden aan minstens 140% van het minimumloon. Ook bij overgang vanuit een minimale werkloosheidsuitkering is een minimumloonjob financieel onaantrekkelijk. Kostwinners die een minimumloon-job aanvaarden vanuit een maximale uitkering gaan er met slechts 10% op vooruit (4.000 BEF/maand meeropbrengst t.o.v een uitkeringsbestaan). Vanuit een minimale uitkering zijn voor deze groep de vallen geringer. De vervangingsratio’s situeren zich tussen 79% (zonder kinderen) en 83% (met kinderen). Door de lagere uitkeringen in de bijstand is de meeropbrengst van laagbetaald werk aantrekkelijker dan vanuit de werkloosheidsverzekering. Maar ook hier kennen eenoudergezinnen slechts een relatief gering financieel voordeel van laagbetaald werk (een arbeidssurplus van 15% of 5.450 BEF/maand indien men gaat werken aan minimumloon) (grafiek 4c). Voor de overgrote meerderheid van werklozen is een voltijdse lageloonjob financieel aantrekkelijker. Alleenstaanden gaan er in relatieve termen het sterkst op vooruit (vanuit het maximum met een ruime 40%). Hun vervangingsratio schommelt tussen de 64% (minimum) en 71% (maximum). Werkloze partners met kinderen

(15) Analyses van het gezinsprofiel op basis van enquêteresultaten wezen uit dat bij de langdurig werklozen (+ 1 jaar) 23% zichzelf als éénoudergezin of kostwinner opgeeft, 12% als alleenstaand en 47% als werkloze partner met een verdienende partner. De overige 19% zijn inwonende kinderen of andere inwonende gezinsleden (cijfers 1997, bron: gecombineerde data van SEP en PSBH). Wallonië kent meer eenoudergezinnen en kostwinners, Vlaanderen meer werkloze tweeverdieners (De Lathouwer en Thirion, 2000). Deze gegevens kunnen moeilijk vergeleken worden met administratieve gegevens van uitkeringstrekkers. De RVA publiceert het profiel van de totale uitkeringsgerechtigde werkloze populatie zonder opdeling naar werkloosheidsduur. Bovendien kunnen administratieve en sociologische categorieën van elkaar afwijken. Volgens de RVA-gegevens bedroeg in 1997 het aandeel van gezinshoofden (kostwinners en eenouders samen) binnen de totale uitkeringsgerechtigde werkloze populatie één derde (een stijging t.o.v. 29% in 1992). Het aandeel van alleenstaanden bedroeg 17% en neemt toe (13% in 1992). De grootste groep is samenwonend, hun aandeel bedroeg 48% en liep gevoelig terug (in 1992 nog 58%). Van de langdurig werklozen geniet slechts een minderheid van een maximale werkloosheidsuitkering. Uit opgevraagde RVA-gegevens blijkt dat in 2000 36% van de gezinshoofden en 33% van de (langdurig werkloze) alleenstaanden het maximum ontvangt. De helft (49% bij de gezinshoofden en 50% bij alleenstaanden) geniet een minimale uitkering, de overigen hebben uitkeringen tussen minima en maxima. Van de bestaansminimumtrekkers blijkt op basis van administratieve gegevens in 2000 20% eenouder te zijn, 7% samenwonende echtgenoot en 56% alleenstaand. Vooral het aandeel van alleenstaanden (de groep die precies de geringste financiële val kent) is sterk gestegen (in 1990 47%) (Vranken, e.a., 2000).

636


wiens partner tewerkgesteld is gaan er bij voltijds werk substantieel op vooruit (met 20%), maar minder dan alleenstaanden, zoals blijkt uit grafiek 4b (hun vervangingsratio bedraagt 85%). In het geval dat het gaat om een thuiswerkende (niet uitkeringsgerechtigde) partner wordt de prikkel om een voltijdse lageloonbaan te aanvaarden aanzienlijk groter (een vervangingsratio van 74% of een meeropbrengst met 40%). Het wegnemen van de uitkering (bv. door schorsing) maakt bijgevolg herintrede naar voltijds werk lonender. Werkloze gezinshoofden wiens thuiswerkende partner gaat werken gaan er ook op vooruit (met een 30%), op voorwaarde dat het om een voltijdse baan gaat (bij een deeltijdse baan is dit niet langer het geval, zie punt 2), Het financieel voordeel wordt afgezwakt doordat het gezinshoofd de gezinsuitkering verliest en op een lagere (forfaitaire) uitkering terechtkomt (het effect van de gezinsmodulering). De financiële incentieven bij laagbetaald werk worden negatief beïnvloed door de hoge (para)fiscale lasten op arbeidsinkomens enerzijds en door de hoge kosten van kinderopvangkosten bij werken anderzijds. Werklozen hebben doorgaans geen (of nauwelijks) te betalen sociale bijdragen of belastingen en ook geen kinderopvangkosten. De hoge werknemerswig (d.i. het aandeel van werknemersbijdragen voor de sociale zekerheid en belastingen in % van het brutoloon) heeft een neerwaarts effect op de netto-opbrengst van werk, ook voor lage lonen. Zo bedroeg tot eind jaren ‘90 de werknemerswig op minimumloonniveau 29% voor alleenstaanden, 20% voor eenoudergezinnen en 14% voor kostwinners met 2 kinderen (zie bijlage 3). Kinderopvangkosten betekenen een zware aderlating in het budget van werkende lage eeninkomensgezinnen. Een alleenstaande ouder met 2 kinderen die werkt aan minimumloon heeft een bruto kinderopvangkost van 49.200 BEF per jaar. Door het bestaan van een fiscale aftrek voor kinderopvangkosten is de netto kinderopvangkost lager, maar ze bedraagt jaarlijks nog steeds 39.000 BEF (of 3.250 BEF per maand), wat zwaar doorweegt in het budget van lage inkomens.

TABEL 6 : BRUTO EN NETTO KINDEROPVANGKOSTEN VOOR EEN WERKEND EENOUDER- EN EEN TWEE-OUDERGEZIN EN HET AANDEEL VAN DE KINDEROPVANGKOST IN HET NETTO GEZINSINKOMEN, ONDERSCHEIDEN INKOMENSNIVEAUS, BELGIE, 1999 Belastbaar gezinsinkomen (1)

Bruto kinderopvangkost

Netto kinderopvangkost

Aandeel netto kinderopvangkost in netto gezinsinkomen

Eenouder 2 kinderen Minimumloon Modaal loon

601.159 1.124.227

49.220 92.920

39.028 63.160

7,4 % 8,2 %

Twee-oudergezin (2) Minimumloon Modaal loon

1.254.994 1.778.064

95.910 117.760

65.049 76.407

6,9 % 6,3 %

Noot: (1) Het bruto-gezinsinkomen (arbeidsinkomen en kinderbijslagen) minus sociale werknemersbijdragen. (2) Er wordt verondersteld dat de 2de partner werkt aan 130% van het minimumloon. Bron: Stasim.

637

100

3879

100

9908

110

6713

110

12270

120

9690

140

150

160

kostwinner zonder kinderen ten laste

loon loon in %in van GGMMI % vanhet het GGMMI

130

17120

21514

170

25646

140

150

17544

160

in % van het GGMMI loon loon in % van het GGMMI

130

12308

14926

20015

170

22217


120

14923

19317

23711

180

24217

180

190

26416

190

29289

200

28743

200

31415

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240

relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

27336

in BEF/maand


in BEF/maand

in BEF/maand in BEF/maand

inin BEF/maand BEF/maand

100

4320

110

100

110

7182

402

-1642

120

10108

120

2994

140

6980

150

160

10943

170

12681

180

140

15331

150

160

20421

loon in van het GGMMI loon% in % van het GGMMI

130

12713

17950

170

22884

180

25270

190

190

200

200 80

100

120

140

160

180

200

220

240

17934

30015

16085

27635

14291

kostwinner met kinderen ten laste kostwinner met tweetwee kinderen ten laste

van het loonloon in in%%van hetGGMMI GGMMI

130

4993

8956

eenouder eenouder

80

100

120

140

160

180

200

220

240

relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

638 inin BEF/maand BEF/maand

GRAFIEK 4A : OVERGANG VANUIT LANGDURIGE WERKLOOSHEID MET EEN MAXIMALE UITKERING NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN ONDERSCHEIDEN LOONNIVEAUS IN % VAN HET MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, EENVERDIENER, BELGIE, 1999. BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002

relatief arbeidssurplus

110

19832

130

in % van het GGMMI loon in loon % van het GGMMI

120

24556

140

150

28808

100

13723

110

16635

130

20710

loonvan in % van het GGMMI GGMMI loon in % het

120

18364

140

22731

150

24653

Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkloze partner (gezinshoofd) gaat werken (2 kinderen) Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkloze partner (gezinshoofd) gaat werken (2 kinderen)

100

17538

22430

26682

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240 relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

partner met werkendegaat partner gaat werken (zonder kinderen) Werkloze partner met Werkloze werkende partner werken (zonder kinderen)




BEF/maand in inBEF/maand

110

14417

loon in % van het GGMMI

130


120

19062

140

21107

150

100

20143

110

22414


130 loon in % van het GGMMI

120

25014

27059

140

29104

150

31125

Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkende partner (2(2 kinderen) Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkende partner kinderen)

100

12147

17017

23129

Werkloze partner met partner werkende partner gaatwerken werken (2 kinderen) Werkloze partner met werkende gaat (2 kinderen)

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240 relatiefarbeidssurplus arbeidssurplus relatief relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

GRAFIEK 4B : OVERGANG VANUIT LANGDURIGE WERKLOOSHEID OF INACTIVITEIT NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN ONDERSCHEIDEN LOONNIVEAUS IN % VAN HET MINIMUMLOON, TWEEVERDIENERS, BELGIE, 1999.


639

in BEF/maand

100

10967

100

13407

110

13800

110

15769

130

140

150

160

27210

170

loonin in % % van GGMMI loon vanhethet GGMMI

20619

25013

120

16777

140

150

24631

160

% van het GGMMI loon inloon % invan het GGMMI

130

19395

22013

27103

170

29304

zonder kinderen tenten laste laste kostwinnerkostwinner zonder kinderen

120

18422

22816

29145

180

31305

180

30835

190

33503

190

32788

200

35830

200

34914

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240

BEF/maand ininBEF/maand

ininBEF/maand BEF/maand





in BEF/maand

100

11407

100

5446

110

14269

110

7489

140

150

160

170

loon van het loon inin%% van hetGGMMI GGMMI

130

12080

16043

19768

120

17195

150

160 loon in % van het GGMMI

140

25037


130

19801

22419

27508

170

29971

kostwinner met twee ten kostwinner met kinderen twee kinderen tenlaste laste

120

10051

14067

18031

eenouder eenouder

180

32357

180

21378

190

34722

190

23172

200

37102

200

25021

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240

relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

relatiefarbeidssurplus

640 relatief arbeidssurplus

GRAFIEK 4C : OVERGANG VANUIT DE BIJSTAND NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN ONDERSCHEIDEN LOONNIVEAUS IN % VAN HET MINIMUMLOON, EENVERDIENERS, BELGIE, 1999. BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002


2. Terwijl de financiële vallen bij voltijds werk zich situeren bij een beperkte groep (kostwinners/eenouders), leidt de overgang van een uitkering naar laagbetaald deeltijds werk voor alle groepen tot gebrekkige financiële incentieven. De aanvullende inkomensgarantie-uitkering (in de werkloosheidsverzekering) en de socio-professionele integratie-uitkering (in de bijstand) zorgen er wel voor dat geen enkel typegeval inkomensverlies leidt bij de aanvaarding van een deeltijdse lageloonjob, maar deze stelsels kunnen niet verhinderen dat de meeropbrengst van deeltijds werk gering blijft. In de werkloosheidsverzekering gaan alleenstaanden, eenouders en kostwinners er slechts tussen 4.000 en 7.000 BEF op vooruit, afhankelijk van de gezinssituatie, bij aanvaarding van halftijdse banen tot 150% van het minimumloon (grafiek 5a). Wanneer de (niet uitkeringsgerechtigde) thuiswerkende partner van een langdurig werkloze kostwinner intreedt in een halftijdse baan, is er zelfs sprake van een aanzienlijk inkomensverlies met 3.600 BEF per maand op minimumloonniveau. Aanvaarding van een lageloonbaan van de thuiswerkende partner laat immers niet toe om het wegvallen van de kostwinnersuitkering ‘in te verdienen’. De omvangrijkere groep werkloze vrouwen met een verdienende partner (bijna de helft van de langdurig werkloze populatie) gaat er niet op achteruit, maar heeft vooral indien er kinderen zijn - weinig financiële voordelen om vanuit een langdurige werkloosheidssituatie op zoek te gaan naar een deeltijdse lageloonbaan (grafiek 5b). Deze groep gaat er in deze situatie met 10% of minder op vooruit bij het aanvaarden van een halftijdse baan tot 130% van het minimumloon. De vervangingsratio, d.w.z. het gezinsinkomen bij werkloosheid t.o.v. van dat bij werk, bedraagt hier meer dan 90%. Gegeven de grote omvang van deze groep, de grote deeltijdse arbeidswens van vrouwen (16) en de lange duur van het werkloosheidsstelsel, kan verondersteld worden dat de ontmoediging van een deeltijdbaan substantieel is. Schorsingen maken deeltijdarbeid lonender, hoewel door het weglekeffect van het huwelijksquotiënt het financieel voordeel van de overgang van inactiviteit naar deeltijds werk ingeperkt wordt. Het gezinsinkomen van een koppel waar de partner niet-uitkeringsgerechtigd is (terwijl de andere partner werkt) bedraagt 84% van dat van een koppel waar deze partner deeltijds gaat werken (halftijds aan minimumloon, zie tabel 5). Indien de partner een uitkering ontvangt bedraagt het gezinsinkomen bij niet-werk 96% t.o.v. het gezinsinkomen bij laagbetaald deeltijds werk. De simulaties van de overgang van uitkering naar deeltijdwerk brengen bovendien een lage loonval aan het licht. Voor werkloze eeninkomensgezinnen die genieten van de inkomensgarantie of in het geval van de bijstand van de socio-professionele integratiepremie, wordt méér verdienen of meer gaan werken financieel ontmoedigd. Door de aanvullende uitkering op het deeltijdloon blijft de meeropbrengst van halftijdse banen vanuit de werkloosheidsverzekering stabiel tot een loonniveau van 150%; vanuit de bijstand zelfs tot een loonniveau van 170% (grafiek 5c).

(16) Specifieke enquêtes bij werkloze en inactieve vrouwen wijzen op uitgesproken preferenties voor deeltijds werk (Van Dongen et al., 1995; De Lathouwer et al., 2000). Voor een verdere uitwerking verwijzen we naar paragraaf 5.

641

4856

110

100

110

100

4914

4830

4478

120

5050

120

5423

150

5983

160

6380

170

6828

loon in % van het GGMMI loon in % van het GGMMI

140

5751

180

7452

130

4748

150

5031

160

5419

170

5828

loon inin %% vanvan het GGMMI loon het GGMMI

140

4633

180

6237

kostwinnerzonder zonder kinderen ten laste kostwinner kinderen ten laste

130

5676

190

6744

190

8680

200

7112

200

9908

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220 relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

relatiefarbeidssurplus relatief arbeidssurplus

240

ininBEF/maand BEF/maand ininBEF/maand BEF/maand


100

110

6416

110

100

6336

4449

4081

120

6746

120

5096

140

5553

150

5857

160

170

6827

180

7234

130

140

6819

150

160

7854

170

8379


6575

7344

180

8896

kostwinner twee kinderen kinderen tenten lastelaste kostwinner metmettwee

van het loonloon inin%%van hetGGMMI GGMMI

130

5393

6321

eenouder eenouder

190

9493

190

7751

200

9961

200

8140

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240







GRAFIEK 5A : OVERGANG VANUIT LANGDURIGE WERKLOOSHEID MET EEN MAXIMALE UITKERING NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN ONDERSCHEIDEN LOONNIVEAUS IN % VAN HET MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, EENVERDIENERS, BELGIE, 1999.


130

9026



120

7876

140

150

11543

-1489

110

100

130

2702

loonin in % het GGMMI loon %vanvan het GGMMI

120

857 140

4619

150

6267

Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkloze partner (gezinshoofd) gaat werken (2 kinderen) Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkloze partner gaat werken (2 kinderen)

110

6545

-3585

100

5482

10130

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220



Werkloze partner metpartner werkende partner gaat werken (zonder kinderen) kinderen) Werkloze partner met werkende gaat werken (zonder

BEF/maand inin BEF/maand in BEF/maand in BEF/maand



in BEF/maand

in BEF/maand

110

3855

130

140

100

10791

110

11852

130

14286



120

13185

140

15256

Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkende partner (2 kinderen)


120

5188

7259

150

8645

150

16641

Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkende partner (2 kinderen)

100

2794

6290

Werkloze partner met werkende partner gaat werken (2 kinderen) Werkloze partner met werkende partner gaat werken (2 kinderen)

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240 relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

GRAFIEK 5B : OVERGANG VANUIT LANGDURIGE WERKLOOSHEID OF INACTIVITEIT NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN ONDERSCHEIDEN LOONNIVEAUS IN % VAN HET MINIMUMLOON, TWEEVERDIENERS, BELGIE, 1999.


643

8420

110

100

110

7586

8403

100

8075

120

8703

120

7683

150

7242

160

8496

170

9724



140

6850

180

130

8478

150

8389

160

7924

170

7838



140

8753

180

8012

kostwinner zonderkinderen kinderen ten laste kostwinner zonder ten laste

130

7351

10951

190

9489

190

12179

200

10967

200

13407

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220


240




BEF/maand in in BEF/maand


in inBEF/maand BEF/maand


100

110

5719

110 110

100 100

5702

5114 5114

5089 5089

120

6002

120 120

5331 5331

150 150

4600 4600

160 160

4481 4481

170 170

4531 4531

l oon i n % van hetG G M M I loon in % van het GGMMI

140 140

4719 4719

180 180

4538 4538

130

5777

160

5851


150

5827

170

5876


140

6052

180

7216

kostwinner met twee kinderen kinderen tenten lastelaste kostwinner met twee

130 130

4972 4972

eenoud er eenouder

190

9311

190 190

5641 5641

200

11407

200 200

6781 6781

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80 80

100 100

120 120

140 140

160 160

180 180

200 200

220 220

240 240

relatief arbeidssurplus relata ir eb feidssurplus



GRAFIEK 5C : OVERGANG VANUIT DE BIJSTAND NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN ONDERSCHEIDEN LOONNIVEAUS IN % VAN HET MINIMUMLOON, EENVERDIENERS, BELGIE, 1999. BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002


4.3.

DE EVOLUTIE VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL 1989-1999 1. Uit tabel 7 en uit grafieken 6a, 6b en 6c blijkt dat de financiële vallen tussen 1989 en 1999 voor werklozen die voltijds gaan werken aan laagbetaald loon (minimumloonniveau) in grote mate stabiel zijn gebleven. Tot begin negentig nemen de financiële vallen licht toe, om vervolgens licht af te nemen en verder stabiel te blijven over de loop van de jaren ‘90. Voor een goed begrip van de evolutie van de financiële val over de tijd, is inzicht in de evolutie van de sociale uitkeringen, de (para)fiscaliteit en de minimumlonen noodzakelijk. Begin jaren negentig (1989-1992) stegen de uitkeringen sterker dan de minimumlonen, wat zich vertaalde in een lichte afname van de meeropbrengst van werken in die periode en in een stijging van de vervangingsratio’s. In de sociale verzekeringen bedroeg deze stijging maximaal een 3 procentpunten. Bijvoorbeeld voor werkloze eenoudergezinnen die gaan werken aan het minimumloon, stegen in deze periode de netto vervangingsratio van resp. 103 naar 105% (vanuit een maximumwerkloosheidsuitkering) en van 90 naar 93% (vanuit een minimumwerkloosheidsuitkering). Voor werkloze kostwinners met kinderen van 94% naar 96% (vanuit een maximumwerkloosheidsuitkering) en van 82 naar 85% (vanuit een minimumwerkloosheidsuitkering). De koopkrachtverbetering van de uitkeringen begin jaren ‘90 volgde als reactie op het besparingsbeleid in de tachtiger jaren (17) (de zgn.‘retour du coeur’), toen werkloosheidsuitkeringen voor eeninkomensgezinnen een reële daling kenden, terwijl voor tweeverdieners de uitkeringen werden verlaagd door gezinsmodulering. De uitkeringen in de bijstand kenden in tegenstelling tot de sociale verzekeringen een continue stijging over de tachtiger jaren tot begin jaren negentig onder invloed van een selectief beleid ten voordele van de allerlaagste uitkeringen. Hierdoor groeiden de uitkeringsniveaus in de bijstand en verzekering naar elkaar toe, en nam voor bijstandstrekkers het financiële incentief om te gaan werken af. Niettemin blijven de vervangingsratio’s in de bijstand nog steeds lager dan in de werkloosheidsverzekering. Het netto gezinsinkomen van een bijstandsgerechtigd eenoudergezin in % van dat bij voltijds werk aan minimumloon, steeg van 76% in 1989 naar 87% in 1993. De periode tussen 1992 en 1999 betekende een stagnering van de sociale uitkeringen. In deze periode is er sprake van een lineair uitkeringsbeleid, waarbij alle uitkeringen, ook de allerlaagste bijstandsuitkeringen, geen verdere koopkrachttoename kenden (zie bijlage 1). De stagnerende uitkeringsniveaus in verzekering en bijstand hebben in de loop van de jaren negentig weliswaar niet gezorgd voor een afname van de financiële val omdat de (bruto)minimumlonen de stagnerende uitkeringsontwikkeling hebben gevolgd (zie bijlage 4). Door een sterkere leeftijds- en anciënniteitsmodulering van het minimumloongebouw kende het brutominimumloon tussen

(17) De impact van het uitkeringsbeleid in de jaren tachtig op de financiële vallen kan voor deze periode vooralsnog niet gesimuleerd worden met Stasim. Dit veronderstelt uitbreiding van het model naar de jaren tachtig.

645


1991 en 1994 niettemin een stijging (nominaal met 8,4%) voor 22-jarigen (18). Deze toename zorgde voor een (geringe) daling van de vervangingsratio’s voor eeninkomensgezinnen met een 2 tot 3 procentpunten, maar de hoogste vervangingsratio’s bleven boven de 90% (voor eenouders met een minimale uitkering en kostwinners met maximale uitkering) tot zelfs boven de 100% (eenouders met een maximale werkloosheidsuitkering). De bruto stijging van het minimumloon was bijgevolg ruim onvoldoende om de financiële val substantieel te verminderen en werd bovendien voor een deel afgeroomd door een hogere werknemerswig (19). Door de stijging van het brutominimumloon voor 21,5 jarigen, steeg de werknemerswig tussen 1991 en 1994 van 26% naar 29% voor alleenstaanden, van 17% naar 20% voor eenoudergezinnen en van 12% naar 14% voor kostwinners met kinderen (zie bijlage 4) (20). Om deze (en andere redenen) is het bestrijden van de werkloosheidsvallen door een stijging van de bruto (minimum)lonen geen efficiënte strategie (zie verder bij paragraaf 5). Voor werkloze tweeverdieners werden over heel de jaren negentig de werkloosheidsuitkeringen afgebouwd door de schorsingen, wat de financiële prikkel tot werken voor samenwonenden deed toenemen (21). Door de schorsing daalt de vervangingsratio van een werkloze samenwoner met kinderen bij overgang naar voltijds werk aan minimumloon van (een niet extreem hoge) 85% naar 74%. 2. Het uitkeringsbeleid ten aanzien van deeltijds werk (grafieken 7a,b,c) heeft in de jaren ‘90 een substantiële impact gehad op de financiële vallen. In de bijstand had het beleid een positief effect op het verminderen van de financiële val; in de werkloosheidsverzekering daarentegen een negatief effect. In de bijstand maakte de introductie van de socio-professionele integratiepremie in 1990 deeltijds werk financieel aantrekkelijker, zoals blijkt uit grafiek 7a. Alle bijstandstrekkers die deeltijds zouden gaan werken gingen er vóór de introductie van de socio-professionele integratiepremie ofwel op achteruit (eenouders en kostwinners met 2 kinderen hadden vervangingsratio’s ver boven 100%) of verdienden nauwelijks meer bij de overstap naar deeltijds werk (alleenstaanden kenden vervangingsratio’s van 96 à 99%). De introductie van de socio-professionele integratie deed de vervangingsratio’s bij

(18) Voor 1991 bestond er geen leeftijdsmodulering van de minimumlonen vanaf 21 jaar. In 1991 werd een hoger minimumloon ingevoerd voor de 21,5 jarigen (6 maanden anciënniteit) en in 1994 voor de 22-jarigen (1 jaar anciënniteit). (17) De werknemerswig geeft het aandeel van belastingen en sociale werknemersbijdragen weer als % van het brutoloon. (20) De (para)fiscale druk bij gelijke loonniveau’s is in de jaren negentig licht gestegen voor de lagere lonen door de invoering van de aanvullende crisisbijdrage vanaf half 1993 (3% op de personenbelasting). Voor hogere inkomens zorgde bovendien de invoering van de bijzondere bijdrage voor de sociale zekerheid vanaf 1994 voor een stijging van de (para)fiscale druk (de werknemerswig voor lonen aan 200% van het minimumloon bedraagt vanaf halverwege jaren negentig tussen 31% voor een eenverdiener met 2 kinderen en 42% voor een alleenstaande). Voor deze hoge loonniveaus is de hoge parafiscale druk niet relevant vanuit het perspectief van financiële vallen. (21) Over de periode 1990-1999 verloren bijna 200.000 langdurig werkloze samenwonenden definitief hun uitkering, met als hoogtepunten 1993 (door een verruiming van het toepassingsgebied) en 1996 (door een verstrenging van het werkloosheidsduurcriterium van 2 maal naar 1,5 maal de gemiddelde werkloosheidsduur) (RVA Jaarverslagen).

646


deeltijds werk dalen tot 88% voor eenouders, 86% voor kostwinners met kinderen en 72% voor alleenstaanden. Voor gezinnen met kinderen blijft de vraag of hierdoor deeltijds werk voldoende financieel aantrekkelijk werd gemaakt. Voor uitkeringsgerechtigden in de werkloosheidsverzekering werd deeltijdse arbeid begin jaren ‘90 financieel onaantrekkelijker gemaakt met de vervanging van het stelsel voor ‘onvrijwillig deeltijdsen om aan de volledige werkloosheid te ontsnappen’ door de beperktere inkomensgarantieuitkering in 1993. We kunnen de netto-effecten van dit gewijzigd beleid met Stasim vooralsnog niet simuleren omdat het vroegere stelsel van de ‘onvrijwillig deeltijdsen’ niet werd opgenomen in het model. Vandaar dat de grafieken 7b en 7c enkel de meeropbrengst van deeltijds werken weergeven vanaf 1994. Uit de aard van de hervorming van het stelsel van onvrijwillig deeltijdsen naar de inkomensgarantieuitkering, kan weliswaar worden afgeleid dat deeltijds werk vooral minder aantrekkelijk werd gemaakt voor langdurig werkloze samenwonenden en alleenstaanden (22). Vooral langdurig werkloze vrouwen deden veelvuldig beroep op het oude statuut van onvrijwillig deeltijdsen. De financiële prikkel om deeltijds te gaan werken vanuit een langdurige werkloosheidsuitkering is in de huidige regeling zeer gering. Het gezinsinkomen bij werkloosheid bedraagt immers 96% van dat bij (laagbetaald) deeltijds werk. De schorsingen zorgden er anderzijds voor dat deeltijdse arbeid financieel aantrekkelijker werd gemaakt. De vervangingsratio daalt hierdoor van 96% naar 84%.

(22) Daar waar in de oude regeling de aanvullende werkloosheidsuitkering gedeeltelijk proportioneel werd berekend aan een volledig loon en bovendien geen vergelijking werd gemaakt met de werkloosheidsuitkering bij volledige werkloosheid, geeft de regeling van de inkomensgarantieuitkering veeleer een toeslag op het deeltijds loon in verhouding tot wat de werkloze zou genieten indien hij/zij volledig werkloos zou zijn (deze toeslag bedraagt voor gezinshoofden 5.200 BEF/maand, voor alleenstaanden 3.120 BEF per maand, voor samenwonenden 1.040 BEF per maand). Anderzijds zorgt de inkomensgarantieuitkering ervoor, in tegenstelling tot de oude regeling, dat het totale inkomen van de deeltijds werkende ook niet veel genereuzer kan zijn dan het inkomen bij volledige werkloosheid (behoudens de kleine vrijstelling). De groepen met de laagste werkloosheidsuitkeringen waren bijgevolg de grootste verliezers bij de afschaffing van de genereuzere regeling van de onvrijwillig deeltijdsen. Het zal immers zelden voorkomen dat gegeven de lage forfaitaire werkloosheidsuitkering van langdurig werkloze samenwonenden een deeltijdloon lager zal liggen dan de forfaitaire werkloosheidsuitkering.

647

648

Eenouder 2 kinderen

94 95 96 93 91 91 82 83 85 83 83 83 78 79 80 77 77 77

93 95 95 92 91 90 77 79 80 80 80 79 72 73 75 72 72 72

Kostwinner Kostwinner zonder kind 2 kinderen

73*** 72*** 73*** 73*** 74*** 74***

85 85 85 84 84 85

85 85 85 84 84 85

Tweeverdiener 2 kinderen

113 105 87 88 88 88

89 89

86 82 96 99 72 72 72 72

-

93 92

88 85 -

-

Eenouder 2 kinderen

-

Alleenstaand

100 96 77 77 77 77

86 85

-

89 88

-

106 103 86 86 86 87

87 87

-

89 88

-

Kostwinner Kostwinner zonder kind 2 kinderen

82*** 82*** 84*** 83*** 84*** 84***

96 96

-

96 96

-

Tweeverdiener 2 kinderen

Naar een halftijdse tewerkstelling aan minimumloon**

Noot: * Onder gezinsinkomen zijn begrepen: uitkering/loon van de betrokkene, bij tweeverdieners het loon van de partner (130% van het minimumloon-voltijds), en bij huishoudens met kinderen de kinderbijslag (verhoogd indien van toepassing), minus de kinderopvangkost. ** De vervangingsratio's voor deeltijds werkenden houden rekening met de inkomensgarantie-uitkering (deeltijds tewerkgesteld met behoud van rechten). *** Voor deze categorieën is de bijstandsuitkering 0 door het inkomen van de partner.

vanuit een maximale werkloosheidsuitkering 1989 69 103 1990 70 104 1991 70 105 1992 72 103 1995 71 103 1999 71 104 vanuit een minimale werkloosheidsuitkering 1989 61 90 1990 62 91 1991 64 93 1992 63 93 1995 64 94 1999 64 94 vanuit de bijstand 1989 60 76 1990 61 80 1991 62 85 1992 61 86 1995 61 87 1999 61 88

Alleenstaand

Naar een voltijdse tewerkstelling aan minimumloon

TABEL 7 : DE EVOLUTIE VAN DE NETTO VERVANGINGSRATIO’S BIJ WERKLOOSHEID EN BIJ DE BIJSTAND (NETTO GEZINSINKOMENS* BIJ UITKERINGSAFHANKELIJKHEID IN % VAN NETTO GEZINSINKOMENS BIJ LAAGBETAALD WERK), BELGIE, 1989-1999 BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002

inBEF/maand

1990

1989

1991

8702

1993

8921

1995

9412

eenouder

jaar

jaar

1994

9307

1996

9925

1989 1989

1990 1990

1991 1991

1992 1992

1993 1993

jaar

jaar jaar

1994 1994

1995 1995

1996 1996

1997 1997

-1733

3626

1997

9557

kostwinner zonderkinderen kinderen ten laste kostwinner zonder ten laste

1992

8770

4119 3463 2134 3378 1673 2984 2760 1737 -1554 -1347 -1594 -1362 -847 -1052 -1300 -1857

8412

8539

1998 1998

-1866

3728

1998

9649

1999 1999

-1642

3879

1999

9908

220 220

240 240

80

100

120

140

160

180

200

220

240

200 200

80 80

100 100

120 120

140 140

160 160

180 180

in inBEF/maand BEF/maand inBEF/maand in BEF/maand


relata ir eb feidssurplus


1989

1990

1884

1990

1989

2418

1673

2134

1991

1856

1991

1737

1993

2984

jaar jaar

1994

3378

1995

3463

1996

4119

1992

3294

1993

3613

jaar jaar

1994

4093

1995

4244

1996

4933

kostwinner met kinderen ten laste kostwinner met kinderen ten laste

1992

2760

kostwinner zonder kinderenten ten laste laste kostwinner zonder kinderen

1997

4029

1997

3626

1998

4166

1998

3728

1999

4320

1999

3879

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240






relatiefrelatief arbeidssurplus arbeidssurplus


GRAFIEK 6A : OVERGANG VANUIT LANGDURIGE WERKLOOSHEID MET EEN MAXIMALE UITKERING NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST , EENVERDIENERS, BELGIE, 1989-1999.


649

1990

1989

1991

14677

1992

16018

1993 jaar jaar

1994

17065

1995

17167

1996

17411

1997

17266

1998

17534

1999

17538

17105

1990

17386

1989

1991

17636

1992

19712

1993

19115

jaar

jaar

1994

19769

1995

20062

1996

20772

1997

19995

1998

20285

1999

20710

koppel laste, werkloos gezinshoofd, de tweede partner koppelmet met kinderen kinderen tenten laste, werkloos gezinshoofd, de tweede partner gaat van inactiviteit naar tewerkstelling gaat van inactiviteit naar tewerkstelling

14132

14016

17119

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200




240



koppel zonder kinderen ten laste, partner 1 werkt enpartner de tweede partner gaat van koppel zonder kinderen ten laste, 1 werkt en de tweede werkloosheid naar tewerkstelling partner gaat van werkloosheid naar tewerkstelling

koppel met kinderen ten laste, partner 1 werkt en de tweede partner gaat van werkloosheid

1990

1989

1991

10070

1992

11253

1993 jaar jaar

1994

11874

1995

11940

1996

12136

1997

11991

1998

12223

1999

12146

1989

11303

1990

11554

1991

11740

1992

12651

1993

12277

jaar jaar

1994

11913

1995

11891

1996

11864

1997

11864

1998

12014

1999

11984

koppel met ten laste, tewerkgesteld gezinshoofd, de tweede koppel metkinderen kinderen ten laste, tewerkgesteld gezinshoofd, de tweede partner gaat van inactiviteit naar tewerkstelling partner gaat van inactiviteit naar tewerkstelling

9952

9877

12043

tewerkstelling koppel met kinderen ten laste,naar partner 1 werkt en de tweede partner gaat van werkloosheid naar tewerkstelling

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240







GRAFIEK 6B : OVERGANG VANUIT LANGDURIGE WERKLOOSHEID MET EEN MAXIMALE UITKERING OF INACTIVITEIT NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, TWEEVERDIENERS, BELGIE, 1989-1999. BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002

10897

1990

8254

1990

10929

1989

8449

1989

1991

8104

1991

10955

jaar jaar

1994

12832

1995

12787

1996

13300


1993

12386

1992

9559

1993

9727

jaar

jaar

1994

10252

1995

10172

1996

10828


1992

12167

1997

10475

1997

13013

1998

10732

1998

13148

1999

10967

1999

13407

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220


240




in in BEF/maand BEF/maand inBEF/maand in BEF/maand


BEF/maand in in BEF/maand

1989

8733

1989

8524

1990

8465

1990

7248

1991

8223

1991

5710

1993

5189

jaar

jaar

1994

5527

1995

5347

1996

5862

1997

5116

1992

10093

1993

10356

1995

10953

jaar

jaar

1994

10967

1996

11642

1997

10878

kostwinner met ten laste kostwinner metkinderen kinderen ten laste

1992

5499

eenouder eenouder

1998

11170

1998

5138

1999

11407

1999

5446

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240 relatiefarbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatiefarbeidssurplus relatief arbeidssurplus

GRAFIEK 6C : OVERGANG VANUIT BIJSTAND NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, EENVERDIENERS, BELGIE, 1989-1999.


651

1989

-11

1989

620

1990

929

1990

190

1991

7359

1991

7151

1993

7320

année

jaar jaar

1994

7448

1995

7732

1996

7683

1992

7498

1993

7606

jaar jaar

ANNEE

1994

7771

1995

8037

1996

8042

1997

7932

1997

8177

couple à un seul revenukinderen sans enfants à charge kostwinner zonder laste kostwinner zonder kinderenten ten laste

1992

7238

1998

8320

1998

8043

1999

8403

1999

8075

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

Rendement du travail relatif

en FB/ mo is

Re 220 nd em 200 ent du tra 180 vail rel atif 160

240


relatief relatiefarbeidssurplus arbeidssurplus

isolé alleenstaande alleenstaande

en FB/ mo is

j

en FB/ mo is




En FB/mois

1989

-1721

-3214 1989

1990

-815

1990

-1390

1991

5416

1991

4633

1993

4722

jaar jaar

Année

1994

5054

1995

5279

1996

5284

1992

5477

1993

5544

jaar jaar

ANNEE

1994

5668

1995

5892

1996

5897

couple à un met seulmet revenu avec enfantsten à charge kostwinner kinderen ten laste kostwinner kinderen laste

1992

4694

Parent unique eenouder eenouder

1997

5529

1997

4916

1998

5619

1998

5006

1999

5702

1999

5089

80

100

120

140

Re nd em 200 ent du tra 180 vail rel atif 160 220

240

80

100

120

140

Re nd 220 em ent 200 du tra vail 180 rel atif 160

240

relatiefrelatief arbeidssurplus arbeidssurplus

arbeidssurplus relatiefrelatief arbeidssurplus

652 in BEF/maand in BEF/maand

GRAFIEK 7A : OVERGANG VANUIT BIJSTAND NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST EENVERDIENERS, BELGIE, 1989-1999. BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002

en FB/ mo is

En FB/ mo is

1995

1994

1996

3389

jaar jaar ANNEE

1997

4204

1998

4317

4469

1995

4397

1994

1996

4614

ANNEE jaarjaar

1997

4627

1998

4738

couple à un seul revenu sans enfants àten kostwinner zonder kinderen laste kostwinner zonder kinderen tencharge laste

3239

3273

1999

4914

1999

4478

Re nd em ent du tra vail rel atif

80

100

120

140

Re 220 nd em ent 200 du tra 180 vail rel atif 160

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240

relatief rlatief arbeidssurplus arbeidssurplus

relatiefrlatief arbeidssurplus arbeidssurplus

isolé alleenstaande alleenstaande

En FB/ mo is

en FB/ mo is

BEF/maand in in BEF/maand in BEF/maand in BEF/maand



1994

1995

5826

1995

1994

5702

3703

3750

jaar jaar

ANNEE

1997

3850

1998

3890

1996

6018

jaar jaar ANNEE

1997

6038

1998

6156

couple à un seul revenu avec enfants charge kostwinner met kinderen tenà laste kostwinner met kinderen ten laste

1996

3941

Parent unique eenouder eenouder

1999

6336

1999

4031

Re nd em ent du tra vail rel atif

80

100

120

140

Re 220 nd em ent 200 du tra 180 vail rel atif 160

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240

arbeidssurplus relatief rlatief arbeidssurplus arbeidssurplus relatiefrlatief arbeidssurplus

GRAFIEK 7B : OVERGANG VANUIT LANGDURIGE WERKLOOSHEID MET EEN MAXIMALE UITKERING NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, EENVERDIENERS, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, BELGIE, 1994-1999.


653

Chômeur avec partenaire qui travaille va travaillet (sans enfants)

1995

1994

jaar

ANNEE

1997

5431

1998

5440

1999

5482

Partenaire sans allocation avec travailleur (chef de famille) va travailler (2 enfants)

1996

5577

-3058

1995

-2993

1994

1996

-2656 1997

jaar

ANNEE

-3575 1998

-3661 1999

-3585

Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkloze partner (gezinshoofd) gaat werken (2 kinderen)

5178

5390

Werkloze partner met werkende partner gaat werken zonder kinderen)

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240 Rendeement du travail relatifrplus relatief arbeidssurplus du travail relatifl relatiefRendement arbeidssurplus

En FB/mois in BEF/maand

En FB/mois in BEF/maand

En FB/mois in BEF/maand En FB/mois in BEF/maand

654 1994

2972

1995

1994

1996

3037

ANNEE

jaar

1997

2892

1998

2869

1995

2640

1996

2765

ANNEE

jaar

1997

2765

Partenaire sans allocation avec travailleur va travailler (2 enfants)

1998

2660

Niet-uitkeringsgerechtigde partner met werkende partner gaat werken (2 kinderen)

2689

2932

1999

2633

1999

2794

Chômeur avec partenaire qui travaille (2 enfants) Werkloze partner met werkende partner gaatva travailler werken (2 kinderen)

80

100

120

140

160

180

200

220

240

80

100

120

140

160

180

200

220

240 Rendement du travail trelatif relatief arbeidssurplus Rendement du travail relatif relatief arbeidssurplus

GRAFIEK 7C : OVERGANG VAN LANGDURIGE WERKLOOSHEID MET EEN MAXIMALE UITKERING NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, TWEEVERDIENERS, BELGIE, 1994-1999. BELGISCH TIJDSCHRIFT VOOR SOCIALE ZEKERHEID - 4e TRIMESTER 2002


5.

DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DE VERMINDERING VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL Financiële vallen verwijzen naar een inherent conflict tussen inkomensbescherming (de waarborg van een behoorlijk minimuminkomen) en economische efficiëntie (stimuleren van herintrede en voorkomen van langdurige afhankelijkheid). Vanuit het eerste perspectief dienen uitkeringen voldoende hoog te zijn; vanuit het tweede perspectief belemmeren ‘decente’ uitkeringen precies de reïntegratie in de formele arbeidsmarkt. Een beleid ter verkleining van de financiële val stoot op fundamentele (ideologische) keuzes ten aanzien van het model van sociale bescherming. Het verkleinen van de financiële vallen kan in principe zowel gebeuren door het afbouwen van de sociale bescherming (‘de stok’) als door het verhogen van de (lage)lonen (‘de wortel’). Het activerend beleid in België heeft zich eind jaren ‘90 mede onder invloed van de gunstige budgettaire evoluties duidelijker geprofileerd als een beleid van de ‘wortel’. Een nominale verlaging van de uitkeringen (een beleid van ‘de stok’) kent geen politiek draagvlak, nadat de uitkeringen in de jaren ‘90 ook voor de zwaksten (de minima) reeds gevoelig achterbleven bij de algemene welvaart en de reikwijdte van de werkloosheidsuitkeringen door de schorsingen op een selectieve wijze werd ingeperkt (De Lathouwer 1997). Het paars-groene beleid blijft ondanks de gunstige budgettaire evolutie terughoudend ten aanzien van een verbetering van de uitkeringen. In de geest van de actieve welvaartsstaat kiest het beleid ter oplossing van de werkloosheidsvallen voor een grotere investering in aanbodstimulerende maatregelen. Naast het financieel aantrekkelijker maken van laagbetaald werk, wordt in het activerende beleid verder het accent gelegd op een gerichte begeleiding van zwakke categorieën werklozen (bv. het begeleidingsplan voor langdurig werklozen, het inschakelingsparcours voor jonge werklozen), de creatie van werkervaring en vorming in diverse banenplannen en een werktijdenbeleid met het oog op aantrekkelijker arbeidsomstandigheden (cfr. de uitbouw van het tijdskrediet en uitgroeibanen) (23). In deze paragraaf gaan we verder in op het financieel aantrekkelijker maken van laagbetaald werk als beleidsstrategie. Egalitaire loonpolitiek en bruto minimumlonen – Een eerste piste om laagbetaald werk financieel aantrekkelijk te maken is het verhogen van de bruto beloningsniveaus, inzonderheid het interprofessioneel minimumloon en de sectoriale minimale beloningsniveaus. Een egalitaire loonpolitiek ter voorkoming van lage lonen wordt weliswaar steeds problematischer als strategie tegen de werkloosheidsval omwille van drie redenen. Ten eerste legt een context van toenemende internationale concurrentie loonmatiging op, ook aan de onderkant van het loongebouw. Terwijl in België in de periode 1987-1993 de lonen merkelijk sneller stegen dan bij onze belangrij-

(23) Voor een overzicht van beleidsmaatregelen verwijzen we naar de Federale werkgelegenheidsrapporten van het Ministerie Tewerkstelling en Arbeid en het Jaarboek Arbeidsmarkt in Vlaanderen van het Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming.

655


ke handelspartners (Nederland, Duitsland, Frankrijk) is vandaag een beheerste loonontwikkeling een prioritaire doelstelling geworden (Hoge Raad voor Werkgelegenheid, 2000). De invoering van de gezondheidsindex in 1993, de invoering van de loonnorm in 1996 en de verlaging van de sociale lasten hebben allen tot doel gehad om de divergerende loonontwikkeling tussen België en belangrijkste handelspartners af te bouwen. Dit loonmatigingsbeleid heeft ook een temperende invloed gehad op de (bruto)minimumlonen. Tussen 1987 en 1994 steeg het nominale brutominimumloon (+22 jaar) nog met jaarlijks gemiddeld 3,9%; tussen 1994 en 2000 bedroeg de stijging nog slechts 1,4%. Ten tweede betekent een verdere stijging van de brutominimumlonen een verdere verhoging van de loonkost aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Door de hoge loonwig in België betekent deze strategie tezelfdertijd een toenemende productiviteitsval, d.w.z. een oplopende spanning tussen loonkost en arbeidsproductiviteit. Hoewel de literatuur rond de negatieve impact van (hoge) minimum vloerniveaus op de werkgelegenheid controversieel blijft (bv. Gregg, 2000), dreigt een toenemende productiviteitsval de structureel werklozen en laaggeschoolden verder uit de arbeidsmarkt te duwen. Ten derde is een verhoging van de brutominimumlonen ook geen efficiënte aanbodsstrategie omdat de werknemerswig de bruto loontoename afroomt. Zo wezen de simulaties uit dat de toename van de minimumlonen voor +21,5 jarigen begin jaren ‘90 de financiële vallen niet echt heeft kunnen verminderen (zie supra). Subsidiëring van netto beloningsniveaus voor laagverdieners – Omdat een aanbodsbeleid door middel van een egalitaire loonpolitiek op grote grenzen stoot, worden landen uitgedaagd wegen te zoeken om de netto-opbrengst van laagbetaald werk te laten toenemen langs het fiscaal en sociaal beleid (Ferrera, 2000). Subsidies aan laagbetaalde werknemers of aan gezinnen met een laag arbeidsinkomen hebben tot doel mensen aan te moedigen te gaan werken en tegelijk de welvaartspositie van laagbetaalden te verbeteren. Kostwinnersgezinnen (eenouders, koppels met kinderen) hebben het immers vaak moeilijk om van één laag arbeidsinkomen rond te komen. In het continentale Europese sociale model betekent subsidiëring van laagverdieners een herdenken van de sociale zekerheid, de fiscaliteit en de parafiscaliteit. Systemen die subsidies of uitkeringen verstrekken aan werkenden zijn veeleer vreemd aan de continentale welvaartsstaat met redelijk hoge (minimum)lonen. In de Angelsaksische landen met sterk gedereguleerde arbeidsmarkten en een probleem van ‘working poor’, bestaan er al veel langer ‘in-work benefits’ voor laagverdieners. Het Working Families Tax Credit (WFTC) in de VK en het Earned Income Tax credit (EITC) in de VS zijn uitgegroeid tot de belangrijkste bron van arbeidsmarktbeleid (Hotz en Scholz, 2000; Phelps, 2000). Hoewel in het continentaal sociaal model armoede bij werkenden laag is (zie supra grafiek 2), zijn vandaag in België de nettolonen niet steeds voldoende om voltijds werkenden boven de armoedelijn uit te tillen (tabel 8). Het nettogezinsinkomen van minimumloners met kinderlast (en kinderopvangkosten) is niet of nauwelijks voldoende in het geval van eenverdienersschap. In België werden sinds 2000 verschillende maatregelen genomen die neerkomen op een subsidiëring van laagbetaald werk via het sociaal en fiscaal beleid. Kenmerkend is dat het resultaat van het sociaal overleg niet geleid heeft tot één dominante 656


ingreep maar tot een variëteit aan maatregelen. Er werden zowel maatregelen getroffen in de sociale zekerheid, in de sociale bijdragen als in de fiscaliteit.

TABEL 8 : NETTO GEZINSINKOMEN BIJ WERK AAN (VOLTIJDS) MINIMUMLOON ZONDER EN MET KINDEROPVANGKOSTEN, IN % VAN DE EU-ARMOEDELIJN, BELGIE, 1997

Alleenstaande Eenouder 2 kinderen (1) Eenverdiener koppel zonder kinderen Eenverdiener koppel 2 kinderen Tweeverdiener zonder kind (2) Tweeverdiener 2 kinderen (1) (2)

Zonder kinderopvangkost

Nà kinderopvangkost

1.30 1.12 0.98 0.91 1.85 1.52

1.30 1.05 0.98 0.91 1.85 1.42

Noot: (1) Bij werk wordt voor deze gezinstypes kinderopvangkosten verondersteld. (2) De partner verdient 130% van het minimumloon.

In de sociale zekerheid werden in de loop van 2000 een aantal aanvullende uitkeringen voorzien voor werklozen die overgaan naar werk, met name de eenmalige kinderopvangtoeslag (enkel voor eenouders), de mobiliteitstoeslag en het tijdelijk doorbetalen van de verhoogde kinderbijslagen voor langdurig werkloze eenouders en kostwinners die werk aanvaarden. In januari 2000 (met uitbreiding in april 2000) werden de sociale werknemersbijdragen voor lage lonen verlaagd. De vermindering bestaat uit een forfaitair bedrag dat geleidelijk afneemt naarmate het loon stijgt (tot een maximum brutoloon van 54.000 BEF per maand). In de fiscaliteit werden in het kader van de belastinghervorming een aantal maatregelen voorzien met het oog op het verlagen van de fiscale druk op arbeid. De invoering van een individueel belastingkrediet voorziet in een fiscaal voordeel dat maximaal 20.000 per jaar kan bedragen voor belastbare arbeidsinkomens tussen 150.000 en 500.000 BEF. Tussen 100.000 en 150.000 (inloopzone) en tussen 500.000 en 650.000 (uitloopzone) geldt een degressief voordeel. Voor personen die geen of minder dan 20.000 BEF belasting moeten betalen, wordt het saldo tussen de belasting en het belastingkrediet terugbetaald (negatieve inkomstenbelasting). Al deze maatregelen zijn vandaag hetzij in uitvoering (de eenmalige kinderopvangtoeslag, de mobiliteitstoeslag, het tijdelijk doorbetalen van de verhoogde kinderbijslagen, de bijdragevermindering voor de lage lonen), hetzij politiek beslist en vanaf 2002 (gradueel) in uitvoering (het belastingskrediet voor lage lonen). Voor de toekomst vermelden we ook de hervorming in het stelsel van de kinderopvangkost, dewelke eveneens een impact zal hebben op de werkloosheidsval. Het voorstel beoogt de kinderopvangkost voor lage inkomensgezinnen te verlagen en die voor hoge inkomens te verhogen met het oog op budgetneutraliteit. Omdat het om een voorstel gaat, wordt er in de volgende berekeningen geen rekening mee gehouden. De impact van de hervorming op de financiële val - In tabel 9 wordt vooreerst het gecombineerde effect van de diverse maatregelen op de financiële val weergegeven. Daarna worden de afzonderlijke maatregelen verder geanalyseerd. 657

658

82 89 84 87 96

64 94 79 83 85

1999

76 81 77 82 92

62 82 70 75 80

2001

+3.008 +5.069 +4.243 +3.453 +3.482

+2.813 +7.336 +5.780 +6.789 +5.906

Winst van werk in BEF per maand t.o.v. 1999

Vanuit een minimale werkloosheidsuitkering

72 88 77 87 84

61 88 72 77 74

1999

69 83 74 82 82

54 81 62 69 71

2001

+1.704 +3.449 +1.878 +3.450 +3.764

+4.801 +4.143 +6.623 +6.504 +6.189

Winst van werk in BEF per maand t.o.v. 1999

Vanuit de bijstand

Noot: * Onder gezinsinkomen zijn begrepen: uitkering/loon van de betrokkene, bij tweeverdieners het loon van de partner (130% van het minimumloon- voltijds), en bij huishoudens met kinderen de kinderbijslag (verhoogd indien van toepassing), minus de kinderopvangkost. ** De cijfers voor 2001 houden rekening met de laatste fiscale hervorming, die eigenlijk pas vanaf 2002 incrementeel in werking zal treden. Er wordt rekening gehouden met het tijdelijk behoud van de verhoogde kinderbijslag en met de kinderopvangtoeslag voor eenoudergezinnen. *** De vervangingsratio's voor deeltijds werkenden houden rekening met de inkomensgarantie-uitkering (deeltijds tewerkgesteld met behoud van rechten).

+3.142 +5.394 +4.250 +3.453 +3.482

Overgang naar deeltijds werk (50%) aan minimumloon*** Alleenstaand 84 78 Eenouder 2 kinderen 92 84 Kostwinner zonder kind 88 80 Kostwinner 2 kinderen 88 83 Tweeverdiener 2 kinderen 96 92

Winst van werk in BEF per maand t.o.v. 1999 +3.437 +8.387 +6.430 +7.439 +5.906

2001**

67 88 79 81 80

Overgang naar voltijds werk aan minimumloon Alleenstaand 71 Eenouder 2 kinderen 104 Kostwinner zonder kind 90 Kostwinner 2 kinderen 91 Tweeverdiener 2 kinderen 85

1999

Vanuit een maximale werkloosheidsuitkering

TABEL 9 : IMPACT VAN DE HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT SINDS 2000 OP DE NETTO VERVANGINGSRATIO’S BIJ WERKLOOSHEID (NETTO GEZINSINKOMENS* BIJ WERKLOOSHEID IN % VAN NETTO-GEZINSINKOMENS BIJ LAAGBETAALD WERK) EN OP DE ABSOLUTE MEEROPBRENGST VAN LAAGBETAALD WERK T.O.V. EEN UITKERINGSBESTAAN, BELGIE, 1999-2001.



De gezamenlijke impact van de onderscheiden maatregelen die sinds 2000 werden getroffen in de sociale zekerheid, de sociale bijdragen en de fiscaliteit, hebben laagbetaald werk financieel aantrekkelijker gemaakt voor alle categorieën. Geen enkel gezinstype gaat er sinds 2000 nog op achteruit wanneer laagbetaald werk wordt aanvaard vanuit (de hoogste) werkloosheidsuitkeringen. De impact van de hervormingen is het meest substantieel voor die categorieën met de meest extreme financiële val, met name eenouder en kostwinnersgezinnen die de overgang maken vanuit een maximale werkloosheidsuitkering naar werk aan voltijdse minimumlonen. Voor eenoudergezinnen in deze situatie werd de financiële val gereduceerd met 16 procentpunten (een vooruitgang met 8.300 BEF per maand t.o.v. de situatie in 1999), voor kostwinners met kinderen met 10 procentpunten (een vooruitgang met 7.400 BEF per maand t.o.v.1999). Maar ook categorieën die niet (alleenstaanden, kostwinners in de bijstand) of in mindere mate in een financiële val (tweeverdieners) zaten, zien hun situatie bij laagbetaald werk er op vooruit gaan omdat het geheel van maatregelen niet uitsluitend gericht werd naar die groepen met de grootste financiële val. De hervormingen hebben evenwel weinig effect gehad op werkloze tweeverdieners met kinderen die deeltijds wensen te gaan werken. Voor deze groep blijven er netto vervangingsratio’s bestaan die meer dan 90% bedragen. In wat volgt worden de afzonderlijke maatregelen meer in detail besproken en wordt hun (afzonderlijke) impact op de financiële val geanalyseerd. We illustreren dit aan de hand van grafieken 8a en 8b (overgang van maximale werkloosheidsuitkeringen naar voltijds en deeltijds minimumloon) en grafieken 9a en 9b (overgang van bijstand naar voltijds en deeltijds minimumloon). In deze grafieken wordt stapsgewijs de impact weergegeven van elke afzonderlijke maatregel op de meeropbrengst van laagbetaald werk t.o.v. een uitkeringssituatie.

5.1.

AANVULLENDE UITKERINGEN VOOR WERKENDEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID In 2000 gingen een aantal maatregelen in de sociale zekerheid in uitvoering die aanvullende uitkeringen voorzien bij de overgang van werkloosheid naar werk. Zo werd vanaf juli 2000 een eenmalige kinderopvangtoeslag en een mobiliteitstoeslag ingesteld van 30.000 BEF elk, met als doel de bijkomende kosten verbonden aan werk te compenseren (24). De kinderopvangtoeslag is enkel van toepassing in de werkloosheidsverzekering voor eenoudergezinnen en geldt uitsluitend voor een baan van minimaal 18 uren met een arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur. De (24) De 30.000 BEF eenmalige kinderopvangtoeslag dekt in grote mate de kinderopvangkost, zij het dat de maatregel maar voor het eerste jaar werk van toepassing is. Uit onze standaardsimulaties blijkt dat de (voltijdse) bruto kinderopvangkost voor een eenouder met 2 kinderen die werkt aan minimumloon 49.200 BEF per jaar bedraagt. Nà fiscale aftrek voor kinderopvangkosten bedraagt de netto kinderopvangkost nog jaarlijks een 39.000 BEF (of een 3.250 BEF per maand), wat zwaar doorweegt in het budget van lage inkomens. De nieuwe maatregel dekt dus 77% van de kinderopvangkost voor het eerste jaar.

659


overgang naar tijdelijk werk (interim, contract bepaalde duur) wordt met deze maatregel dus niet beloond. Om recht te hebben op een mobiliteitstoeslag dient de woon-werkafstand meer dan 25 km en de totale verplaatsingsduur 4 uren te bedragen. In 2000 ontvingen slechts 39 werklozen de kinderopvangtoeslag en 25 de mobiliteitstoeslag. De beperkte impact heeft ongetwijfeld te maken met het zeer recente karakter van de maatregel en met het feit dat werklozen zelf de aanvraag dienen te doen. Ten tweede wordt sinds oktober 2000 de verhoogde kinderbijslagen voor langdurig werkloze eenouders en kostwinners tijdelijk, nl. het lopende semester (25), doorbetaald wanneer zij de overstap maken van werkloosheid naar werk (26) (budget van 51 miljoen). Rechthebbenden van de verhoogde kinderbijslag die werk aanvaarden maar binnen de 6 maanden opnieuw (uitkeringsgerechtigd) werkloos worden, genieten onmiddellijk de verhoogde kinderbijslag zonder opnieuw de wachttijd van 6 maanden te moeten vervullen (27). Daarnaast werden in de sociale zekerheid nog een aantal andere maatregelen genomen die het ontmoedigen van (tijdelijk) werk dienen te voorkomen. Oudere werklozen hebben onmiddellijk terug recht op verhoogde uitkeringen (de anciënniteitstoeslag) bij werkloosheid nà een tijdelijke werkhervatting en het inkomensverlies van werkloze gezinshoofden zal worden beperkt wanneer de (thuiswerkende) partner begint te werken. De eenmalige kinderopvangtoeslag en het (tijdelijk) behoud van de verhoogde kinderbijslag zorgen voor een daling van de financiële val voor werkloze eeninkomensgezinnen met kinderen. De impact is substantieel voor werkloze eenoudergezinnen die voltijds gaan werken aan minimumloon. Zo stijgt de meeropbrengst uit een voltijds minimumloon vanuit een maximale uitkering met 4.560 BEF per maand voor een eenoudergezin (ruim 50% van de impact van alle maatregelen samen) en met 2.860 BEF/maand voor kostwinners met kinderen (een 40% van de totale impact) (grafiek 8a). Bij de overgang naar een halftijdse lageloonjob (aan minimumloon) kennen enkel eenouders een bijkomend financieel voordeel ten gevolge van de kinderopvangtoeslag (ze gaan er 2.237 BEF/maand meer op vooruit t.o.v. de situatie in 1999, grafiek 8b). De maatregel van het behoud van de verhoogde kinderbijslag speelde voor deeltijds werklozen reeds vóór 2000. Eenouders en kostwinners die deeltijds gingen werken nà werkloosheid, konden hun verhoogde kinderbijslag reeds behouden onder het stelsel van ‘deeltijdse werknemers met behoud van rechten’. Dit is niet het geval voor bestaansminimumtrekkers onder het stelsel van de socio-professionele integratie. Aanvullende uitkeringen om de overstap van werkloosheid naar werk financieel aantrekkelijker te maken zijn niet volledig nieuw in de Belgische sociale zekerheid. In het verleden werden reeds een aantal maatregelen uitgewerkt voor werklozen die (25) Men kan de verhoogde kinderbijslag gedurende het lopende trimester behouden wanneer men in de tweede maand van het voorgaande semester recht had op de verhoogde kinderbijslag. (26) Trimestrialisering van de kinderbijslagen. Programmawet 12 augustus 2000. Wet houdende sociale, budgettaire en andere bepalingen. Artikel 84 en 85. (27) Wet D’Hondt. K.B. 1 maart 2000 met terugwerkende kracht tot 14 juni 1999.

660


deeltijds gaan werken. De belangrijkste subsidiëringregelingen zijn de inkomensgarantie-uitkering (en de socio-professionale integratie in de bijstand) en de stelsels van activering van werkloosheidsuitkeringen (PWA’s en dienstenbanen). Vooral voor vrouwen met een verdienende partner wordt de overstap naar deeltijds werk vanuit de werkloosheid in België sterker ontmoedigd dan elders omdat de uitkeringsduur voor deze groep in de werkloosheidsverzekering atypisch lang is. Precies bij deze groep bestaat er een uitgesproken deeltijdarbeidswens. Specifieke enquêtes bij werkloze en inactieve vrouwen wijzen op een uitgesproken preferentie voor deeltijds werk (Van Dongen, e.a., 1995; De Lathouwer, e.a., 2000). Zo blijkt uit een enquête bij langdurig werkloze vrouwen dat bijna 50% deeltijds wenst te werken, bij geschorste werkloze vrouwen is dit zelfs 70% (De Lathouwer, e.a., 2000). Deeltijdarbeid stelt vrouwen makkelijker in staat om arbeid en gezin te combineren. Uit de motieven voor deeltijdwerk op basis van de Labour Force Survey blijkt dat in 1999 ruim 50% van de vrouwen deeltijds werkt omwille van de zorg voor kinderen of andere familiale redenen, tegenover maar 4% bij de mannen. Slechts 6% van de vrouwen zegt expliciet geen voltijdse baan te wensen (Demunter en Luminet, 2000). Preferentie voor deeltijd arbeid is bijgevolg nog sterk bepaald door de ongelijke verdeling van zorgtaken (Plantega, 2000). Deeltijdwerk nà een periode van volledige uitsluiting op de arbeidsmarkt laat ook makkelijker toe opnieuw te wennen aan het arbeidsritme van betaald werk dan voltijds werk (European Commission, 1999). De spectaculaire stijging van het aantal gerechtigden in het vroegere stelsel van ‘onvrijwillig deeltijdse werklozen om aan de werkloosheid te ontsnappen’ wees op het succes van deze formule bij vrouwen. De mogelijkheid om deeltijds te werken zonder té grote financiële gevolgen deed tussen 1980 en 1990 het aantal in dit stelsel stijgen van 12.500 naar 205.000 gerechtigden. Omwille van de grote budgettaire gevolgen werd het stelsel vanaf 1990 verstrengd en in 1993 afgeschaft en vervangen door een aanzienlijk minder genereus statuut van de inkomensgarantieuitkering. Het aantal gerechtigden in dit stelsel viel scherp terug tot 35.000 gerechtigden in 2000. Naast de inkomensgarantieuitkering bestaat er ook het PWA-stelsel, dat gegeven de huidige voorwaarden een kleine deeltijdbaan (max.45 uren per maand) subsidieert met de volledige werkloosheidsuitkering. De PWA’s kennen met 40.000 gerechtigden (voornamelijk langdurig werkloze vrouwen) een stijgend succes (Van Brempt, 1997). Niettemin kunnen vragen gesteld worden over een gebrekkige doorstroming richting regulier werk, o.m. wegens de grote financiële val bij de overgang naar niet-gesubsidieerd werk (Cantillon en Thirion, 1998) en het ontbreken van kleine deeltijdbanen op de reguliere markt.

5.2.

DE SELECTIEVE VERLAGING VAN DE WERKNEMERSBIJDRAGE VOOR LAGE LONEN In januari 2000 werd de bijdragevermindering voor werknemers met een laag loon ingesteld. Deze maatregel werd in april 2000 uitgebreid en geldt thans voor werknemers met een brutoloon tot 54.000 BEF per maand (bedragen januari 2001). Deze maatregel voorziet in een vermindering van de werknemersbijdragen voor de sociale zekerheid. De vermindering bestaat uit een forfaitair bedrag dat geleidelijk afneemt naarmate het loon stijgt. Voor werknemers op minimumloonniveau speelt het voordeel volledig. Door deze maatregel daalde de werknemerswig op minimumloonniveau van 29% naar 24% voor alleenstaanden en van 13% naar 8% voor eenver661


dieners met kinderen. Omdat het parafiscaal voordeel wordt toegekend aan alle laagverdienende individuen, gaat het om een relatief dure maatregel (6,8 mrd. BEF ingeschreven in de begroting van 2000). Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de belastingkredieten in de VS of het VK die worden toegekend aan gezinnen met een laag arbeidsinkomen (en dus nà middelentoets). Het netto-effect van een verlaging van de sociale bijdragen wordt voor een deel afgeroomd door de fiscaliteit. Immers, lagere sociale bijdragen verhogen het netto belastbaar inkomen, waardoor meer belastingen dienen te worden betaald. Zo resulteert een verlaging van de werknemersbijdragen met 3.300 BEF per maand op minimumloonniveau slechts in een bijkomende netto-meeropbrengst (vanuit een maximale werkloosheidsuitkering) van werk aan voltijds minimumloon met resp. (afgerond) 1.700, 1.900 en 2.200 BEF per maand voor eenouders, alleenstaanden en kostwinners met 2 kinderen ten laste. Deze maatregel kent een kleinere impact op de financiële val voor werkloze eenouders vergeleken met de sterk selectieve maatregelen in de sociale zekerheid. De verlaging van de sociale bijdragen voor lage lonen zorgde voor een wijziging in de financieringsstructuur van de sociale zekerheid voor werknemers. Terwijl de sociale bijdragen in principe proportioneel zijn, zorgen selectieve bijdrageverlagingen voor werknemers voor een progressief karakter van de sociale bijdragestructuur. Dit versterkt het solidariteitsbeginsel van de sociale zekerheid en verzwakt het verzekeringsbeginsel.

5.3.

DE HERVORMING VAN DE PERSONENBELASTING EN DE INVOERING VAN EEN BELASTINGKREDIET De belastinghervorming die in België zal doorgevoerd worden vanaf 2002, voorziet in een belangrijke belastingverlaging voor alle inkomens ten bedrage van 131 mrd. BEF met een gefaseerde invoering gespreid over 4 jaar (maximale uitwerking in 2006). De belastinghervorming omvat als krachtlijnen een verlaging van de fiscale druk op arbeid, het realiseren van de neutraliteit ten opzichte van de keuze van gezinsvorm (wegwerken van de verschillen in belastingheffing tussen gehuwde en samenwonende koppels), het versterken van fiscale voordelen voor kinderen en het invoeren van een groenere fiscaliteit. Voor de problematiek van de werkloosheidsvallen zijn vooral de invoering van een individueel belastingkrediet voor lage arbeidsinkomens en de verhoging van de aftrek voor beroepskosten relevant. In grafieken 8 en 9 wordt de impact van deze maatregelen op de netto meeropbrengst uit laag betaald werk vanuit een uitkeringssituatie gepresenteerd. In deze simulatieoefeningen werd verondersteld dat de belastinghervorming reeds volledig operationeel is in 2001. Het belastingkrediet voor laagverdienende individuen voorziet in een fiscaal voordeel dat maximaal 20.000 BEF per jaar kan bedragen voor belastbare arbeidsinkomens tussen 150.000 en 500.000 BEF. Tussen 100.000 en 150.000 (inloopzone) en tussen 500.000 en 650.000 (uitloopzone) geldt een degressief voordeel. Voor perso-

662


nen die geen of minder dan 20.000 BEF belasting moeten betalen wordt het saldo tussen de belasting en het belastingkrediet terugbetaald (negatieve inkomstenbelasting). De budgettaire kost van het belastingkrediet wordt geraamd op 18 mrd. BEF. Dit is hoog wegens het individuele karakter van het voordeel. Het belastingkrediet zorgt voor een bijkomende verhoging van de netto-opbrengst van werk voor werklozen die gaan werken aan het minimumloon met ongeveer 1.650 BEF per maand voor alle gesimuleerde gezinstypes, inclusief de tweeverdieners. De meeropbrengst is quasi onafhankelijk van de arbeidsduur (voltijdse of halftijdse tewerkstelling), maar voor sommige deeltijdsers is het financieel voordeel iets hoger (een 1.800 BEF per maand, dus wat meer dan 20.000 per jaar), omdat door toepassing van het belastingkrediet de gemeentebelasting wegvalt. De verhoging van de beroepskosten beoogt een vermindering van de fiscale druk door het percentage van de aftrekbare beroepskosten in de eerste schijf te verhogen van 20 tot 25%. Het maximumbedrag voor de forfaitaire beroepskosten blijft echter op hetzelfde niveau behouden. Deze maatregel zorgt slechts voor een zeer kleine bijkomende meeropbrengst van 350 tot 450 BEF per maand, bovenop het voordeel uit het belastingkrediet, bij de overgang van langdurige werkloosheid met een maximale uitkering of vanuit de bijstand naar voltijdse minimumloonarbeid. Bij deeltijds werk blijft het voordeel voor alleenstaanden, eenouders en kostwinners (met of zonder kinderen ten laste) beperkt tot 100 à 250 BEF per maand; tweeverdieners zien hun inkomen met 350 à 400 BEF per maand stijgen. Vanuit de bijstand hebben enkel alleenstaanden die gaan werken een zeer beperkt voordeel (182 BEF per maand). De andere eeninkomensgezinnen halen geen voordeel uit deze maatregel. Naast bovenstaande maatregelen, zitten er in de belastinghervorming nog andere maatregelen die een impact kunnen hebben op de financiële incentieven tot laagbetaald werk, hoewel ze niet expliciet gericht zijn op deze doelstelling en zowel van toepassing kunnen zijn op werkenden als op uitkeringsgerechtigden. Het betreft ten eerste de gelijkschakeling van de belastingvrije minima voor alleenstaanden en gehuwden, waarbij het belastbare minimum voor elke echtgenoot wordt opgetrokken tot op het niveau van dat van een alleenstaande. Deze maatregel zorgt voor een verdere vermindering van de belastingen voor gehuwde kostwinners ook voor zij die werken aan het (voltijds) minimumloon, waardoor de meeropbrengst van dit werk vanuit langdurige werkloosheid of bijstand toeneemt met 652 BEF/maand (kostwinners met kinderen ten laste) tot 1.916 BEF/maand (kostwinners zonder kinderen ten laste). Bij deeltijds laagbetaald werk blijft het voordeel van deze maatregel de facto beperkt tot kostwinners zonder kinderen. Het terugbetaalbaar belastingkrediet voor kinderen ten laste en de veralgemening van het belastingvrij minimum voor ongehuwde eenoudergezinnen naar alle eenoudergezinnen zorgt voor een vergroting van de meeropbrengst van laagbetaald werk voor bijstandstrekkers (met +1.369 BEF/maand voor kostwinners met kinderen ten laste die voltijds gaan werken aan minimumloon en met +1.681 BEF/maand voor eenouders en kostwinners die halftijds aan minimumloon gaan werken). Voor werkloze kostwinnersgezinnen (met maximale uitkering) is er geen bijkomend voordeel bij werk omdat het netto beschikbaar inkomen stijgt zowel bij werkloosheid als bij tewerkstelling, waardoor de financiële val quasi stabiel blijft. 663

SZ

2001

3

met belastingskrediet

2001

12767

2

SZ

2001

2001

6361

2001

3


2001

8009

1 - Met hervormingen sociale zekerheid 2 - Met bijdragevermindering SZ 3 - Met belastingkrediet 4 - Met verhoging forfaitaire beroepskosten

zekerheid

met hervormingen sociale met bijdragevermindering

1

2000

6201

2000

2000

1999

2001

2001

11120

2001

4

beroepskosten

met verhoging forf.

2001

13221

2001

5

belastingvrije sommen

met gelijkschakeling

2001

13158

2001

2001

4

beroepskosten

met verhoging forf.

7

8388

2001

2001

2001

6

kinderen ten laste

met belastingskrediet voor

2001

10304

6

kinderen ten laste


2001

13158

2001

2001

7

hervorming

volledige fiscale

2001

10309

7

hervorming

volledige fiscale

2001

13345

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90

5 - Met gelijkschakeling belastingvrije sommen 6 - Met belastingkrediet voor kinderen ten laste 7 - Volledige fiscale hervorming

5



2001

10304

kostwinner zonder kostwinner zonderkinderen kinderen tenten lastelaste

2

2000

3954

1

3879

1999

2000

2000

zekerheid


2000

2000

1999

1999

9471

11352

9908

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

alleenstaande

BEF/maand ininBEF/maand in BEF/maand in BEF/maand



1999

-1642

1999

1999

4320

1999

2000

2000

2000 2

4656

2000

zekerheid

2001

2001

4792

2001


2001 3

6439

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

6840

2001



2001 5

6745

2000

2000 2

9408

SZ

2001

2001

9625

2001


2001 3

11228

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

11595

2001



2001 5

12247

kostwinner met twee kinderen ten laste kostwinner met twee kinderen ten laste

SZ


2000 1

7182

zekerheid


2000 1

2918

eenouders

2001

2001

kinderen ten laste


2001 6

11935

kinderen ten laste


2001 6

6745

2001

2001

hervorming

volledige fiscale

2001 7

11759

hervorming

volledige fiscale

2001 7

6745

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90



GRAFIEK 8A : IMPACT VAN DE HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP HET ARBEIDSSURPLUS BIJ DE OVERGANG VAN EEN MAXIMALE WERKLOOSHEIDSUITKERING NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, VERSCHILLENDE GEZINSTYPES, BELGIE, 1999-2001.


1999

1999

17538

2000

zekerheid

2000

2000 2

SZ


2000 1

18178

20031

2001

2001

20587

2001


2001 3

22234



2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

22672

2001

2001

kinderen ten laste


2001 6

22681

2001

hervorming

volledige fiscale

2001 7

23167 220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

1999

1999

12146




2001 5

22681

tweeverdiener zonder tweeverdiener zonderkinderen kinderen tenten lastelaste


2000

zekerheid

2000

2000 2

SZ


2000 1

13413

15259

2001

2001

15752

2001


2001 3

17399

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

17799

2001



2001 5

17809

2001

kinderen ten laste


2001 6

17809

tweeverdiener met kinderen ten lasteten laste tweeverdiener mettwee twee kinderen

2001

hervorming

volledige fiscale

2001 7

18053

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90

GRAFIEK 8A : IMPACT VAN DE HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP HET ARBEIDSSURPLUS BIJ DE OVERGANG VAN EEN MAXIMALE WERKLOOSHEIDSUITKERING NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, VERSCHILLENDE GEZINSTYPES, BELGIE, 1999-2001 (VERVOLG)


665



2000

2000 2

zekerheid

2001

2001

5554

2001


2001 3

7368

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

7599

2001



2001 5

7560

2000

2000 2

6263

SZ

2001

2001

6391

2001


2001 3

8170

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

8300

2001

2001

2001

2001 7

7620

2001

2001

2001 7

9164

kinderen ten laste

met belastingskrediet voor volledige fiscale hervorming

2001 6

9164

kinderen ten laste


2001 6

7560

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 1999

1999

6336

1999

1999

4031




2001 5

9164

kostwinner zonder kinderen ten kostwinner zonder kinderen tenlaste laste

SZ


2000

2000 1

1999

1999

4899

4914

zekerheid


2000

2000 1

1999

1999

4413

4478

5589



220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 relatiefarbeidssurplus arbeidssurplus relatief relatiefarbeidssurplus arbeidssurplus relatief

alleenstaande



666 2000

2000

2000 2

7432

2000

zekerheid

2001

2001

7504

2001


2001 3

9287

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

9469

2001



2001 5

9425

2000

2000 2

7838

SZ

2001

2001

7985

2001


2001 3

9661

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

9767

2001



2001 5

9789

kostwinner met met twee kindzeren kostwinner twee kinderen ten ten laste laste

SZ


2000 1

6352

zekerheid


2000 1

6268

eenouders

2001

2001

2001 7

9425

2001

2001

2001 7

9789

kinderen ten laste


2001 6

9789

kinderen ten laste


2001 6

9425

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90

relatiefarbeidssurplus arbeidssurplus relatief relatiefarbeidssurplus arbeidssurplus relatief

GRAFIEK 8B : IMPACT VAN DE HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP HET ARBEIDSSURPLUS BIJ DE OVERGANG VAN EEN MAXIMALE WERKLOOSHEIDSUITKERING NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, VERSCHILLENDE GEZINSTYPES, BELGIE, 1999-2001.



2000

2000 2

6402

SZ

2001

2001

6500

2001


2001 3

8283


zekerheid


2000

2000 1

1999

1999

5556

5482

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

8680

2001

2001

2001

2001 7

9208

kinderen ten laste


2001 6

8686

220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 BEF/maand ininBEF/maand

relatiefarbeidssurplus arbeidssurplus relatief

2000

2000 2

3973

zekerheid

SZ

2001

2001

4066

2001


2001 3

5850

2001

beroepskosten

met verhoging forf.

2001 4

6211

2001



2001 5

6211

2001

2001

2001 7

6276

kinderen ten laste


2001 6

6211

tweeverdiener met met twee kinderen ten lasteten laste tweeverdiener twee kinderen


2000

2000 1

1999 1999

3119

2794




2001 5

8686

tweeverdiener kinderen ten laste tweeverdienerzonder zonder kinderen ten laste 220 210 200 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90


GRAFIEK 8B : IMPACT VAN DE HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP HET ARBEIDSSURPLUS BIJ DE OVERGANG VAN EEN MAXIMALE WERKLOOSHEIDSUITKERING NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, VERSCHILLENDE GEZINSTYPES, BELGIE, 1999-2001 (VERVOLG)


667

2000 1

2000 1

2000 met bijdragevermindering SZ

2000 2

13303

2001

2001

2001 3

2001 met belastingskrediet

2001 4

2001 met verhoging forf. beroepskosten

2001 5

2001 met gelijkschakeling belastingvrije sommen

18021

2001

2001

13642

2001 3


15290

2001 4


15669

2001 6

2001 7

2001 volledige fiscale hervorming

17590

2001 7


18208

2000 1

2001 4


2001 5


2000 2

13777

2001

2001

14096

2001 3


15699

2001 4


16066

2001 5

2001 6

18087

2001 2001 met gelijkschakeling met belastingskrediet belastingvrije voor kinderen ten sommen laste

16718

2001 6


9589

2001 7


17911

2001 7


9589

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

90

100

110

120

130

140

150

160

90

90

100

2000 1

2000 met hervormingen sociale zekerheid

2001 3


9589

110 1999

11551

2001

2001

9689

kostwinner met met twee kinderen ten laste kostwinner twee kinderen ten laste


2000 2

7627

9274

170

180

190

200

210

220

100

1999

11407


1999 1999

5707

5446

7391

eenouders

eenouders


110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


2001 5

17585

2001 6

2001 met belastingskrediet voor kinderen ten laste

18021


17585

kostwinnerzonder zonder kinderen ten laste kostwinner kinderen ten laste


2000 2

15983



1999

1999

11056

10967


1999

1999

13643

13407

15524

17630

18084

alleenstaande relatief arbeidssurplus relatief arbeidssurplus

in BEF/maand

in BEF/maand



GRAFIEK 9A : IMPACT VAN DE HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP HET ARBEIDSSURPLUS BIJ DE OVERGANG VAN DE BIJSTAND NAAR EEN VOLTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, VERSCHILLENDE GEZINSTYPES, BELGIE, 1999-2001.


2000 1

2000

2000


8466

2

2001

2001

7929

2001 3


2001 4


9837

2001 5

2001

2001

8584

3

2001


10281

4

2001


10281

6

2001 7

2001


10281

2001 7


9779

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

90

100

110

120

130

140

150

2000

1999 1999

5702

2000 1


5712

1


1999 1999

5099

5089


5

2001

10281


10281

2001 6

9779


9779

kostwinner zonder kinderen kinderen ten ten laste laste kostwinner zonder

2000 2


7766


1


1999

1999

8466

8403


1999

1999

8167

8075

9655

160

170

180

190

200

210

220


alleenstaande


in BEF/maand

in BEF/maand

2001 2001

5161

3

2001


4

2001


6857

5

2001

2000 2


5712

2001 2001

5774

2001 3


7471

2001 4


7471

2001

8538

2001 5

2001 6


7471

9152

6


6857

kostwinner met twee kinderen tenlaste laste kostwinner met twee kinderen ten

2

2000


5099

6857

eenouders

2001 7


9152

7

2001


8538

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220

90

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

210

220


GRAFIEK 9B : IMPACT VAN DE HERVORMINGEN IN SOCIALE ZEKERHEID EN FISCALITEIT OP HET ARBEIDSSURPLUS BIJ DE OVERGANG VAN DE BIJSTAND NAAR EEN HALFTIJDSE TEWERKSTELLING AAN MINIMUMLOON, ABSOLUTE (IN BEF/MAAND) EN RELATIEVE MEEROPBRENGST, VERSCHILLENDE GEZINSTYPES, BELGIE, 2000-2001.


669


6.

LESSEN TEN AANZIEN VAN ‘IN-WORK BENEFITS’ Inkomenssupplementen voor laagverdieners zijn veeleer vreemd aan het continentaal sociaal model. Een van de basisprincipes was immers dat lonen voldoende hoog moesten zijn om redelijk van te leven (28). In de Angelsaksische landen zijn ‘inwork benefits’ reeds lange tijd de belangrijkste vorm van inkomensbescherming voor de actieve bevolking. Deze voorzieningen nemen de vorm aan van belastingkredieten in de fiscaliteit (in het VK het Working Families Tax Credit (WFTC); in de VS het Earned Income Tax Credit (EITC)) of van tewerkstellingssubsidies voor werkenden (bv. in Canada het Self-Sufficiency Project, in de VS de ‘re-employment bonuses’). Deze stelsels zijn gericht naar laagbetaalde werknemers of naar gezinnen met een laag arbeidsinkomen en hebben tot doel mensen aan te moedigen te gaan werken en de welvaartspositie van laagbetaalden te verbeteren. Vanwege hun groot belang bestaat er voor deze landen een uitgebreide evaluatieliteratuur over ‘in-work benefits’ (voor overzichten zie Marx, 2000; OECD, 1996 en 2000; Blundell, 2000). We inventariseren hier een aantal controverses, die relevant zijn voor een kritische evaluatie van de recente Belgische initiatieven. Kosteneffectiviteit – Empirisch evaluatieonderzoek over de belastingkredieten in het VK en de VS leert dat deze voorzieningen een significant positief effect kennen op de arbeidsparticipatie (vooral op die van alleenstaande moeders) op voorwaarde dat de loonsupplementen substantieel zijn in omvang. Daarom dat in de meeste Angelsaksische landen de stelsels middelengetoetst zijn (gericht naar gezinnen met een laag arbeidsinkomen en niet naar laagbetaalde individuen) en categoriaal selectief (in de eerste plaats gericht naar lage inkomensgezinnen met kinderen). Verdelingsonderzoek wijst uit dat op deze wijze weinig uitgaven naar hogere inkomensgroepen vloeien (Hotz en Scholz, 2000 voor de VS; Dilnot en McCrae, 2000 voor het VK). Individuele belastingkredieten gericht naar alle individuen met een laag loon, zoals door België recent ingesteld, zijn in internationale context atypisch. Ook de verlaging van de sociale bijdragen voor de lage lonen is een individuele en niet-categoriale maatregel. Zulke stelsels zijn potentieel duur, zeker in een land met een relatief gelijke inkomensverdeling (OECD, 2000). Vanuit budgettaire overwegingen zijn individuele maatregelen dikwijls genoodzaakt om laag te blijven in omvang. Aanbodseffecten zullen bijgevolg beperkter blijven. Recente empirische microsimulaties van het belastingkrediet voor België wijzen uit dat ook het effect op de armoede gering is omwille van de beperkte gerichtheid naar lagere inkomensgroepen (Cantillon, Kerstens en Verbist, 2000). Zoals blijkt uit grafiek 10 zullen vooral de midden en hogere inkomensgroepen en (reeds werkende) tweeverdieners van deze maatregel genieten, omdat een groot deel laagbetaalde personen d.i. de deeltijds werkende vrouwen precies in hogere inkomensgroepen leven. De recente maatregelen om lage lonen te subsidiëren via sociale zekerheidsuitkeringen zijn daarentegen voorbeelden van sterke categoriale selectiviteit. Het (tijdelijk) behoud van de verhoogde

(28) De kinderbijslag, die zowel aan werkenden als niet-werkenden toekomen, vormen hier in zekere zin een uitzondering op.

670


kinderbijslag, de kinderopvangtoeslag en de mobiliteitstoeslag worden gericht op werkloze (eenouder)gezinnen met kinderen die bij de overstap naar laagbetaald werk het sterkst met een financiële val bedreigd worden. Door hun gerichtheid kunnen zij een substantiëlere impact hebben op de financiële val.

GRAFIEK 10 : GEMIDDELD BELASTINGVOORDEEL EN PERCENTAGE HUISHOUDEN MET BELASTINGVOORDEEL NAAR GESTANDAARDISEERD INKOMENSDECIEL EN GEZINSTYPE, BELGIE, 1997. belastingkrediet

belastingkrediet belastingkrediet 100 80 60 40 20 0

120 100 80 60 40 20 0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

All

ee Al nslee taans ntdaan e de Ee nvEe enrdv eir ednie Ee enrer no s udEe enrgou edzer ingne zei Tw nnne n ee T vewee rdve Sa iernd meS eiernse nagme rs ensge teslt deeld geege ziznin n

40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

belastingkrediet

40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

Bron: MISIM, 1997.

Maar sterke selectiviteit brengt ook een aantal negatieve effecten en/of spanningen met andere objectieven aan het licht, zo blijkt uit de literatuur. Inkomensselectiviteit heeft negatieve gevolgen voor het arbeidsaanbod van de tweede partner, inz. indien deze een zwak verdienpotentieel kent. Wanneer de partner gaat werken (of beslist te blijven werken) zal het gezin het financiële gezinsvoordeel gedeeltelijk of geheel verliezen. Deze impliciete partnerheffing moet als het ware ‘inverdiend worden’ vooraleer de arbeid van de partner netto iets toevoegt aan het gezinsinkomen. Dit nadeel kan gereduceerd worden door de uitdoofzone van het financiële voordeel te laten uitstrekken over een bredere bandbreedte van inkomens, maar dit maakt het stelsel veel duurder (Atkinson en Micklewright, 1991). Bij categoriale selectiviteit kunnen billijkheidsproblemen tussen ‘insiders’ en ‘outsiders’ naar voren komen. Dit bleek bijvoorbeeld in het Belgische debat rond het tijdelijk behoud van de verhoogde kinderbijslag voor werklozen die werk aanvaarden. Waarom zouden enkel (bepaalde groepen) uitkeringsgerechtigde werklozen die gaan werken recht hebben op zulke subsidies, terwijl niet-gesubsidieerde werknemers dezelfde lage loonarbeid dienen te verrichten voor een lagere (want niet gesubsidieerde) beloning? Een derde probleem dat hierbij aansluit en dat in de Angelsaksische literatuur naar voren komt zijn mogelijke ‘entitlement effects’ van subsidies (Martin, 2000). Financiële voordelen uitsluitend gericht op uitkeringsgerechtigden kunnen leiden tot een spectaculaire toename van de gerechtigde groep (met zware budgettaire gevolgen) doordat werknemers én werkgevers zich organiseren met het oog op de financiële voordelen van het stelsel, bv. ontslag en hertewerkstelling van de gerechtigde werknemer. Hoewel moeilijk empirisch hard te maken werden zulke gedrags671


effecten in België vermoed bij de werking van het vroegere stelsel van uitkeringen voor ‘onvrijwillig deeltijdsen om aan de volledige werkloosheid te ontsnappen’ (zie OECD, 1994). Dit stelsel kende tot begin jaren ‘90 een spectaculaire toename van werkloze vrouwen waaronder hoogstwaarschijnlijk een deel vrijwillig deeltijds werkenden (zie supra). De lage loonvallen en loonerosie – In de literatuur worden twee ‘lage loon’ problemen naar voor geschoven. Ten eerste verschuiven werknemerssubsidies het probleem van de werkloosheidsval naar een probleem van de lage loonval. De verticale mobiliteit van gesubsidieerde werknemers wordt afgeremd omdat meer verdienen vanaf een bepaalde inkomensdrempel feitelijk bestraft wordt. Bijvoorbeeld in het Belgische belastingkrediet begint de uitdoofzone van het voordeel (de drempel van waaraf men een lager belastingkrediet krijgt) vanaf 500.000 BEF per jaar en boven 650.000 krijgt men geen enkel voordeel meer. Dit kan mensen ontmoedigen om meer te gaan werken (en dus meer te verdienen). Bij programma’s die deeltijds werk financieel stimuleren doet zich het gevaar voor dat voltijds werk ontmoedigd wordt. Berekeningen van de inkomensgarantieuitkering wijzen erop dat beter betaalde of grotere deeltijdbanen nauwelijks meer opbrengen dan lager betaalde of kleine deeltijdbanen (zie paragraaf 4.2). Analyses rond de werking van loonsubsidiëring in het kader van de PWA’s brengen een extreme lage loonval aan het licht voor werkloze eenoudergezinnen die de overstap maken van een zwaar gesubsidieerde kleine deeltijdbaan in het PWA-statuut naar voltijdse minimumloonarbeid (zij gaan er met 5.000 BEF per maand op achteruit vanuit een maximale uitkering). Het gevaar van de lage loonval wordt verscherpt indien (gesubsidieerde) lage loonarbeid niet gekoppeld wordt aan vorming en begeleiding. Empirisch is er nog weinig geweten over de inkomensmobiliteit van gesubsidieerde werknemers (en hun partners). Er bestaat enige empirische evidentie voor het EITC en het WFTC van negatieve effecten op het arbeidsaanbod van werkende vrouwen met een laagbetaalde partner en op het aantal gewerkte uren. Een oplossing voor de lage loonval is loonsupplementen toe te kennen over een zeer brede inkomensband en dus niet alleen naar de lage lonen, maar in landen zoals in België met een geringe loonongelijkheid en met relatief hoge vloerniveaus in het loongebouw heeft dit sterk opwaartse effecten op de budgettaire kost van deze stelsels (Pearson en Scarpetta, 2000). Ten tweede kunnen werknemerssubsidies negatieve gevolgen hebben voor de loonvorming. Er is een gevaar van loonerosie aan de onderkant van het loongebouw, omdat werkgevers gestimuleerd worden om de lonen laag te houden. De subsidiërende overheid zorgt er immers voor dat het gezinsinkomen van laagverdieners wordt aangevuld. Bovendien dreigen zware loonsupplementen werkgevers alsook werknemers te demotiveren om te investeren in vorming van hun human capital. Ook hier geldt dat empirisch nog weinig is geweten over de impact van loonsubsidies op lonen en het verwerven van vaardigheden. Algemene randvoorwaarden – Evaluatiestudies wijzen erop dat de effectiviteit van financiële prikkels in belangrijke mate bepaald wordt door een aantal randvoorwaarden. Landen waar werknemerssubsidies een sterke impact hebben gekend op de 672


arbeidsparticipatie kenden tevens een sterke economische expansie en een historische jobgroei. Zo vielen bijvoorbeeld in de VS de uitbreiding van EITC in 1993 en de positieve effecten op de arbeidsparticipatie die hiermee gepaard gingen samen met een krachtige banengroei vanaf begin jaren ‘90. Het is niet steeds duidelijk of de positieve effecten op het arbeidsaanbod het resultaat zijn van het beleid of ook van de algemene verbeterde conjunctuur. Werknemerssubsidies blijken een grotere impact te hebben indien zij worden gecombineerd met andere voorzieningen om het arbeidsaanbod te ondersteunen, bv. betaalbare en toegankelijke kinderopvangfaciliteiten, arbeidsbemiddeling, werkervaring, sollicitatietraining,… (Pearson en Scarpetta, 2000). Enige empirische evidentie voor het feit dat financiële prikkels alleen geen garantie zijn voor succesvolle integratie op de arbeidsmarkt, vinden we in het empirisch onderzoek naar de impact van schorsingen voor België (De Lathouwer en Bogaerts, 2000). Bij schorsingen gaat het dan wel om negatieve financiële prikkels (het wegnemen van de uitkering) in tegenstelling tot positieve prikkels zoals loonsubsidiëring. Een enquête bij langdurig werkloze geschorste samenwonenden (in hoofdzaak vrouwen) wijst uit dat slechts 30% van hen nà het stopzetten van de uitkering na verloop van tijd een baan vindt, terwijl de overgrote meerderheid zich terugtrekt in inactiviteit. De enquête brengt belangrijke drempels voor de arbeidsparticipatie aan het licht zoals de zorg voor kinderen, het gevoel té oud te zijn voor de arbeidsmarkt en gezondheidsproblemen. Deze resultaten suggereren niet dat financiële prikkels geen rol spelen voor het arbeidsaanbod, wél dat niet-financiële factoren ook een belangrijke invloed hebben. Arbeidsaanbodbeslissingen worden evenzeer beïnvloed door factoren zoals het scholingsniveau, de kwaliteit van de arbeid, de combinatiemogelijkheden tussen gezin en arbeid en de reistijd inzake woon-werkverkeer (Sweeny, 1998). Langdurige uitsluiting uit de arbeidsmarkt leidt bovendien tot socio-psychologische aanpassingsprocessen die het actief zoekgedrag van niet-werkenden afremmen.

7.

SAMENVATTING EN BELEIDSOVERWEGINGEN 1. Personen met weinig (formele) kwalificaties falen in toenemende mate om economische zelfstandigheid en financiële bestaanszekerheid op te bouwen door middel van marktarbeid. De tewerkstellingskans van laaggeschoolden daalde tussen 1976 en 1997 van 46% naar 31% (Vlaanderen). Een op drie laaggeschoolden ontvangt vandaag een uitkering. De grote uitkeringsafhankelijkheid vertaalt zich in een stijgend aandeel gezinnen dat arm is op basis van marktinkomen. De pre-transferarmoede onder actieven steeg in Vlaanderen van 14% naar 21% tussen 1976 en 1997. Deze vaststellingen voeden de bezorgdheid over de negatieve impact van welvaartsstaatinstituties op de arbeidsparticipatie. De sociale zekerheid en de fiscaliteit creëren werkloosheidsvallen, inzonderheid bij personen met een laag verdienpotentieel. De combinatie van diverse institutionele kenmerken (hoge netto vervangingsratio’s voor lage lonen, een atypisch lange duurtijd, een té passieve aanpak door weinig sociale investeringen, een lankmoedig controlebeleid en een hoge werknemerswig) dreigen werklozen met een laag verdienpotentieel financieel en sociaal psychologisch te ontmoedigen om naar werk te zoeken en tast hun inzetbaarheid aan. 673


2. De verschuiving van inkomensbescherming als centrale doelstelling van de sociale zekerheid naar activering en ‘making work pay’, heeft zich ook in België eind jaren ‘90 voorgedaan. Onder invloed van vier ontwikkelingen werd het thema van de werkloosheidsval op de politieke agenda geplaatst. Ten eerste hebben ontwikkelingen op de arbeidsmarkt zoals het probleem van arbeidskrapte een grotere aandacht voor de problematiek van de werkloosheidsval gevraagd. Ten tweede heeft het paradigma van de ‘actieve welvaartsstaat’ het discours rond de werkloosheidsvallen en de negatieve impact van welvaartsinstituties opnieuw meer op de voorgrond gebracht. Ten derde heeft de Europese werkgelegenheidsstrategie geleid tot aanzienlijke druk op de nationale regeringen om de arbeidsparticipatie te stimuleren. Om deze doelstelling te realiseren stelt Europa dat de lidstaten ook werk dienen te maken van een arbeidsvriendelijke hervorming van hun sociale zekerheid en fiscaliteit. Tenslotte creëerde de verbeterde budgettaire situatie eind van de jaren ’90 mogelijkheden om de trade-off tussen inkomensbescherming en financiële incentieven te overstijgen door de werkloosheidsval weg te werken via positieve prikkels, d.w.z. verhoging van de netto opbrengst uit arbeid door loonsupplementen en niet door het verlagen van de uitkeringen, waardoor deze problematiek makkelijker bespreekbaar werd voor de sociale partners. 3. Berekeningen van financiële vallen voor een groot aantal typegevallen aan de hand van het standaardsimulatiemodel STASIM bevestigen de resultaten van eerder onderzoek. Dit model laat bovendien toe om de evolutie van de financiële vallen tussen 1989 en 2001 in kaart te brengen. De financiële vallen situeren zich bij specifieke groepen. Het aanvaarden van voltijds laagbetaald werk (aan minimumloon en iets daarboven) is financieel niet lonend voor de beperkte groep van werkloze eenoudergezinnen en kostwinners met een maximale werkloosheidsuitkering. Zij omvatten samen maximaal een kwart van de langdurig werklozen. De vallen bij het aanvaarden van laagbetaald deeltijds werk treffen zowat de ganse werklozenpopulatie. Vooral de omvangrijke groep werkloze samenwonenden, d.i. vrouwen met een verdienende partner (bijna de helft van de langdurige werkloze populatie) gaan er financieel nauwelijks op vooruit indien ze laagbetaald deeltijd werk aanvaarden. Gegeven de grote omvang van deze groep, de grote deeltijdarbeidswens van vrouwen en de lange duur van het werkloosheidsstelsel, kan verondersteld worden dat ontmoediging van deeltijds werk voor deze groep substantieel is. 4. De financiële vallen voor voltijds werkenden bleven in de periode 1989-1999 quasi stabiel. De stagnerende uitkeringsniveaus in de jaren ‘90 zorgden nauwelijks voor een afname van de financiële vallen omdat de (bruto)minimumlonen de stagnerende uitkeringsontwikkeling hebben gevolgd. De stijging van de brutominimumlonen voor +22 jarigen (door de leeftijdsmodulering) had slechts een kleine impact op de vallen omdat de netto impact voor een deel werd afgeroomd door een stijgende werknemerswig. Het inkomensbeleid ten aanzien van deeltijds werk heeft in de jaren ‘90 een positieve impact gehad op de financiële vallen in de bijstand (invoering socio-professionele integratie). In de werkloosheidsverzekering werd deeltijdarbeid financieel onaantrekkelijker gemaakt met de vervanging van het stelsel voor 674


‘onvrijwillig deeltijdsen om aan de volledige werkloosheid te ontsnappen’ door de beperktere inkomensgarantieuitkering in 1993. Deeltijdwerk vanuit de bijstand is thans voor de meeste categorieën relatief (iets) aantrekkelijker dan vanuit de werkloosheidsverzekering. 5. Om laagbetaald werk financieel lonender te maken heeft België niet gekozen voor een verlaging van de uitkeringen (met het gevaar van stijgende armoede als gevolg), maar voor het verhogen van de netto-opbrengst uit laagbetaald werk. Het beleid kiest voor het financieel aantrekkelijker maken van laagbetaald werk via sociale en fiscale weg. Sinds 2000 werden verschillende maatregelen genomen die neerkomen op een subsidiëring van lage lonen. In het verleden gebeurde subsidiëring in de eerste plaats door het verlagen van de patronale socialezekerheidsbijdragen. Met de nieuwe maatregelen worden laagverdieners rechtstreeks gesubsidieerd door ‘inwork benefits’ naar analogie met het Angelsaksische model. Hierbij werd niet voor één mechanisme gekozen, maar voor een variëteit aan maatregelen, zowel in de sociale zekerheid (door aanvullende uitkeringen voor (voltijds) werkende laagverdieners), in de sociale bijdragen (door de verlaging van de werknemersbijdrage voor lage lonen) als in de fiscaliteit (inz. door de instelling van een belastingkrediet). De gezamenlijke impact van de onderscheiden maatregelen (in de veronderstelling dat deze allen volledig van kracht zijn) zullen laagbetaald werk financieel aantrekkelijker maken voor alle categorieën. Geen enkel gezinstype zal er nog op achteruit gaan wanneer laagbetaald werk wordt aanvaard vanuit (de hoogste) werkloosheidsuitkeringen. De netto inkomenswinst die zal gerealiseerd worden door het aanvaarden van voltijds werk aan minimumloon, zal 2.800 BEF tot 8.300 BEF hoger liggen dan voor deze hervormingen (voor resp. een alleenstaande met minimumwerkloosheidsuitkering en een eenouder met maximale werkloosheidsuitkering). De impact van de hervormingen is het meest substantieel voor die categorieën met de meest extreme financiële val, met name eenouder- en kostwinnersgezinnen die de overgang maken vanuit een maximale werkloosheidsuitkering naar werk aan voltijdse minimumlonen. Voor eenoudergezinnen in deze situatie zal de financiële val gereduceerd worden met 16 procentpunten (een vooruitgang met 8.300 BEF per maand t.o.v. de situatie in 1999), voor kostwinners met kinderen met 10 procentpunten (een vooruitgang met 7.400 BEF per maand t.o.v.1999). Maar ook categorieën die niet (alleenstaanden, kostwinners in de bijstand) of in mindere mate in een financiële val (tweeverdieners) zitten, zien hun situatie bij laagbetaald werk er op vooruit gaan omdat het geheel van maatregelen niet uitsluitend gericht werd naar die groepen met de grootste financiële val. De hervormingen hebben evenwel weinig effect op werkloze tweeverdieners met kinderen die deeltijds wensen te gaan werken. Voor deze groep blijven er netto vervangingsratio’s bestaan die meer dan 90% bedragen. 6. In het continentaal Europees sociaal model betekent subsidiëring van laagverdieners een herdenken van de sociale zekerheid, de (para)fiscaliteit en de (minimale) loonvorming. Systemen die subsidies of uitkeringen verstrekken aan werkenden zijn veeleer vreemd aan de continentale welvaartsstaat met redelijk hoge (mini675


mum)lonen. In de Angelsaksische landen met sterk gedereguleerde arbeidsmarkten en een probleem van ‘working poor’, bestaan er al veel langer ‘in-work benefits’ voor laagverdieners. Het Working Families Tax Credit (WFTC) in de VK en het Earned Income Tax credit (EITC) in de VS zijn uitgegroeid tot de belangrijkste bron van sociale bescherming voor actieven. Door laagbetaalde arbeid te subsidiëren, beoogt men tegelijk banen aan de onderkant van de arbeidsmarkt financieel aantrekkelijker te maken én de welvaartspositie van laagverdieners (vooral eeninkomensgezinnen) te verbeteren. Op deze manier kan de moeilijke trade-off tussen inkomensbescherming (equity) en financiële incentieven (efficiency) worden overstegen. Dit is ook de enige weg naar een verdere en noodzakelijke verbetering van de (minimale)inkomensbescherming. Het subsidiëren van het inkomen van laagverdieners laat bovendien toe om het gewicht van het brutominimumloon als instrument voor een egalitaire loonpolitiek te verminderen. De strategie van (een regelmatige verhoging van) het brutominimumloon wordt steeds problematischer in een context van loonmatiging (o.i.v. toenemende internationale concurrentie) en van een toenemende productiviteitsval (o.i.v. de loonwig) die structureel werklozen en laaggeschoolden verder uit de arbeidsmarkt dreigt te duwen. 7. De evaluatieliteratuur over ‘in-work benefits’ brengt een aantal belangrijke controverses naar voren. Ten eerste dient het beleid steeds afwegingen te maken inzake kosteneffectiviteit. ‘In-work benefits’ blijken een positief effect te kennen op de arbeidsparticipatie op voorwaarde dat ze substantieel zijn in omvang. Selectievere stelsels hebben het voordeel dat ze de middelen doelgerichter kunnen aanwenden voor die categorieën die het sterkst bedreigd worden door financiële disincentieven en (té) lage inkomensbescherming. In de VS en het VK gebeurt dit door inkomensselectiviteit (middelengetoetste loonsubsidies) ten aanzien van gezinnen met een laag arbeidsinkomen. In België gebeurt dit door categoriale selectiviteit in de sociale zekerheid gericht naar werkloze eeninkomensgezinnen met kinderen en door individuele (para)fiscale lastenverlaging voor lage lonen. Het nadeel van zulke individuele maatregelen is dat ze duur zijn en dat ze vanuit budgettaire overwegingen daarom dikwijls genoodzaakt zijn om laag te blijven in omvang. Selectieve stelsels hebben echter op hun beurt een aantal belangrijke nadelen zoals negatieve arbeidsaanbodeffecten voor partners, entitlement effecten en insider-outsider spanningen (met gevolgen voor de legitimiteit). Ten tweede houden ‘in-work benefits’ een aantal lage loon gevaren in zich. Er is het gevaar van een lage loonval. De verticale mobiliteit van gesubsidieerde werknemers wordt afgeremd omdat meer verdienen (vanaf een bepaalde inkomensdrempel) feitelijk bestraft wordt. Indien lage loonarbeid relatief financieel aantrekkelijk wordt gemaakt door de aanvullende financiële steun, dan zullen gesubsidieerde werknemers minder gemotiveerd worden om door te stromen naar niet-gesubsidieerd werk of om promotie te maken. Er is ook het gevaar van loonerosie. Werkgevers worden gestimuleerd om de lonen laag te houden, omdat de subsidiërende overheid zorgt voor een aanvullend gezinsinkomen. Vandaar dat het behoud van een vloerniveau in de loonvorming essentieel blijft ten einde een doorgedreven loonerosie te vermijden (OECD, 2000). Door een lage loon economie zouden werkgevers en werknemers ook gedemotiveerd worden om te 676


investeren in verdere vorming en dus het verhogen van het verdienpotentieel. Voor een empirische indicatie van de lage loonval wordt vaak verwezen naar het probleem van de ‘working poor’ in de VS. Maar het is nog maar de vraag of loonsubsidies hiervan de oorzaak zijn, dan wel het gevolg. ‘In-work’ benefits werden in het Angelsaksische model precies ontwikkeld als sociale correctie op de dominantie van de markt. Empirisch is er nog maar weinig geweten over de impact van loonsubsidies op loonvorming en op het verwerven van vaardigheden. Om te vermijden dat loon(kost)subsidies de verticale mobiliteit afremmen, dient subsidiëring in elk geval veel meer gekoppeld te worden aan stimuli tot opleiding en permanente vorming en dient de tijdelijkheid te worden bewaakt. Tenslotte blijkt de effectiviteit van financiële prikkels in belangrijke mate bepaald door belangrijke randvoorwaarden zoals jobgroei (en een positief economisch klimaat) en door ondersteunende aanbodsvoorzieningen (kinderopvangfaciliteiten, arbeidsbemiddeling, sollicitatietraining). 8. Het vraagstuk van de werkloosheidsval blijft uiteindelijk een empirische vraag. De bestaande studies geven geen empirische uitsluiting over hoe het (heterogene) arbeidsaanbod precies reageert op financiële (dis)incentieven. Daarom dat een activeringsbeleid zich niet louter kan richten op het verbeteren van financiële prikkels. In de afweging tussen een uitkering en werk spelen vele andere (met inbegrip van niet-financiële) overwegingen dan louter de financiële opbrengst van werk. Een sociaal doelmatig werkgelegenheidsbeleid gericht op een grotere inzetbaarheid, dient zich bijgevolg ook te richten op het bewaken van de kwaliteit van het werk en de arbeidsomstandigheden; een verbetering van de combinatie gezin en arbeid door gezinsvriendelijke arbeidstijdenregelingen en investering in (betaalbare en toegankelijke) zorguitbesteding, investering in (aangepaste) scholing en begeleiding van werklozen, het verbeteren van de verkeersmobiliteit en een grotere controle op misbruik van uitkeringen teneinde decente uitkeringen te kunnen waarborgen. Een activerend beleid is bijgevolg geen goedkope oplossing en zal eerder meer dan minder sociale uitgaven vergen. Het vraagt bovendien een uitvoeringsorganisatie die niet enkel gericht is op uitkeringsverstrekking maar op sociale investeringen. Een werkgelegenheidsbeleid kan ook moeilijk een alternatief zijn voor een sociaal doelmatig inkomensbeleid. Een goed uitgebouwd vangnet met voldoende middeleninzet voor hén die ondanks alle werkgelegenheidsgroei en activering uitgesloten blijven van werk, blijft een noodzakelijke voorwaarde voor een lage armoede. De sociale zekerheid dient ook in de actieve welvaartsstaat zijn rol te blijven spelen als een van de belangrijkste instrumenten voor armoedepreventie. __________

677


BIBLIOGRAFIE Atkinson, A.B., Micklewright, J. (1991), ‘Unemployment Compensation and Labour Market Transitions: a critical review’, Journal of Economic Literature, 24: 1679-1727. Atkinson, A.B., Mogensen, G.V. (1993), Welfare and Work Incentives, A North European Perspective. Oxford: Clarendon Press, 324 p. Atkinson, A. (1999), ‘The distribution of income in the UK and OECD countries in the twentieth century’, Oxford Review of Economic policy, 15 (4): 56-75. Blundell, R. (2000), ‘Work incentives and ‘in-work’ benefit reforms: a Review’, Oxford Review of Economic Policy, 16 (1): 27-44. Blundell, R. (2000), Meeting distributional and employment objectives using inwork benefits: what is the evidence? Paper for the Conference Fighting poverty and inequality through tax and benefit reform: empirical approaches, Barcelona, November, 35 p. Cantillon, B, De Lathouwer, L., Marx, I., Van Dam, R. (1999), Sociale indicatoren 1976-1997, Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid. Cantillon, B., Thirion, A. (1998), Wegen naar een activerende verzorgingsstaat: tussentijdse balans van het PWA-experiment, Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid. Cantillon, B., Kerstens, B., Verbist, G. (2000), De verdelingseffecten van het ontwerp van fiscale hervorming (Plan-Reynders). Microsimulatieresultaten, Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid, oktober, 30 p. Verbist, G., Van den Bosch, K., Cantillon, B. (1999), MISIM: MIcroSImulatieModel van personenbelasting en parafiscaliteit, Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid, april. Cantillon, B., De Lathouwer, L., Thirion, A. (1999), Financiële vallen in de werkloosheid en de bijstand (VIONA), Berichten/UFSIA, Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid, januari. Cantillon, B., Marx, I., Van den Bosch, K. (1997), ‘The Challenge of Poverty and Social Exclusion’, in: OECD (ed.), Towards 2000: The New Social Policy Agenda. Paris: OECD. Centraal Planbureau (1995), Replacement Rates. A transatlantic view, Working paper no.80, Den Haag, 134 p. 678


Commissie Sociale Aangelegenheden Senaat (1997), Werkloosheid en Maatschappelijke uitsluiting. Brussel: Senaat; 125 p. de Beer, P. (1996), Het onderste kwart: werk en werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Den Haag: VUGA. de Beer, P. (1999), ‘De paradox van banengroei en armoede’, ESB, 17 december, p.950-952. de Beer, P. (2001), Over werken in de postindustriële samenleving. Den Haag: SCP, 424 p. (proefschrift). De Lathouwer, L (2001), Financiële prikkels in de actieve welvaartsstaat. Paper voor de marktdag Sociologie, Antwerpen, 18 mei. De Lathouwer, L. (1996), Netto-vervangingsratio’s bij werkloosheid in België en een vergelijking met zes Europese landen. Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid. De Lathouwer, L. (1996), Universaliteit en selectiviteit in werkloosheidsstelsels. Een vergelijkende studie van België en Nederland. Antwerpen: Universiteit Antwerpen (UIA), 475 p. (doctoraal proefschrift). De Lathouwer, L. (1997a), ‘Twintig jaar beleidsontwikkelingen in de Belgische werkloosheidsverzekering’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 39 (3-4): 817-879. De Lathouwer, L. (1997b), ‘Het Belgische werkloosheidsstelsel in internationaal perspectief’, Economisch en Sociaal Tijdschrift, (2): 195-238. De Lathouwer, L. (2000), ‘Meer werk is geen garantie voor minder armoede en minder ongelijkheid. Kritische reflecties bij het poldermodel vanuit België’, in: Salverda, W., Delsen, L., e.a. (eds.), De houdbaarheid van het Nederlandse ‘model’: verder met loonmatiging en deeltijdarbeid? ‘s Gravenhage: Elsevier, p. 57-71. De Lathouwer, L., Bogaerts, K. (2000), Een studie naar het schorsingsbeleid in de Belgische werkloosheidsverzekering en de herintrede op de arbeidsmarkt. Een onderzoek in opdracht van de RVA en DWTC uitgevoerd door het Centrum voor Sociaal beleid. De Lathouwer, L., Bogaerts, K. (2001), Methodologische achtergrond bij het standaardsimulatiemodel voor de vervangingsratio’s. Een onderzoek (AGORA) in opdracht van MTA en DWTC. Antwerpen: Centrum voor Sociaal Beleid (eindrapport).

679


De Lathouwer, L., Thirion, A., (2000), ‘Werkloosheidsvallen in België: diagnose en beleidsopties’, Economisch en Sociaal Tijdschrift, (3): 325-357. Demunter, C., Luminet, D. (2000), ‘Dualisme sur le marché du travail? Analyses basées sur deux enquêtes harmonisées au niveau Européen’, in: CIFoP (ed.), Commission 1, Dualisme et institutions du marché du travail, Les conditions de la croissance regionale, 14ème Congrès des Economistes Belges de Langue Française, Liège, 23 en 24 Novembre, p. 47-66. De Witte, H. (1992), Tussen optimisten en teruggetrokkenen. Een empirisch onderzoek naar het psychosociaal profiel van langdurige werklozen en deelnemers aan de Weer-Werkactie in Vlaanderen. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven (HIVA), 152 p. De Witte, H. (1993), ‘Gevolgen van langdurige werkloosheid voor het psychisch welzijn: Overzicht van de onderzoeksliteratuur’, Psychologica Belgica, 33 (1): 1-35. De Witte, H. (2000), ‘Houdingen tegenover arbeid in België op de drempel van de eenentwintigste eeuw’, in: Dobbelaere, Elchardus, e.a. (eds.), Verloren Zekerheid: de Belgen en hun waarden, overtuigingen en houdingen. Tielt: Koning Boudewijnstichting. Deleeck, H. (2000), De architectuur van de welvaartsstaat opnieuw bekeken. Leuven: Acco, 482 p. Denolf, L., Denys, J., Simoens, P. (1999), Hoe werven bedrijven in België in 1998? Brussel: Upedi. Dilnot, A., Mcgrae, J. (2000), ‘The Family Credit system and the Working Families Tax credit in the United Kingdom’, OECD Economic Studies, 31 (1): 69-84. Doyen, G., Lamberts, M. (2001), Hoe zoeken werkzoekenden?, Leuven: Katholieke Universiteit Leuven (HIVA), Viona onderzoek, 204 p. European Commission (1997), Employment in Europe. Brussels. European Commission (1998), Social Protection in Europe 1997. Brussels. European Commission (1999), Employment in Europe. Brussels. Europese Commissie (2000), Social Protection in Europe 1999. Brussels. Ferrera, M., Hemerijck, A., Rhodes, M. (2000), The Future of the European Welfare State: Managing Diversity for a Prosperous and Cohesive Europe. Report for the Portuguese Presidency of the European Union, 94 p. (+ annexes). 680


Gallie, D. (1999), ‘Unemployment and Social Exclusion in the EU’, European Societies, 1 (2). Gallie, D. (2000), ‘Unemployment, gender and the attitude to work’, in: Gallie, D. and Paugam, S. (eds.), Welfare Regimes and the Experience of Unemployment in Europe. Oxford: Oxford University Press. Gregg, P. (2000), ‘The use of wage floors as policy tools’, OECD Economic Studies, 31 (1): 133-146. Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (1998), Advies nr. 4 betreffende de werkloosheidsvallen. Brussel: Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid. Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (1999), Verslag 1999. Brussel: Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid. Hoge Raad voor de Werkgelegenheid (2000), Verslag 2000. Brussel: Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid. Hoff, S., Jehoel-Gijsbers, G. (1998), Een bestaan zonder baan, Een vergelijkende studie onder werklozen, arbeidsongeschikten en werkenden. ‘s Gravenhage: Sociaal Cultureel Planbureau. Hotz, V.J., Scholz, J.K. (2000), ‘Not perfect but still pretty good: The EITC and other policies to support the US low wage labour market’, OECD Economic Studies, 31 (1): 25-42. Lamberts, M., Gheldof, E. (2000), Werving en selectie van laaggeschoolden. Oorzaak van of oplossing voor verdringing op bedrijfsniveau. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven (HIVA), Viona project. Larmuseau, H., Lelie, P. (2001), ‘Financiële inactiviteitsvallen in de sociale zekerheid en de sociale bijstand. Een inventaris’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 43 (1): 5-78. Lodemel, I., Stafford, B. (eds), An offer you can’t refuse. Workfare in international perspective, Bristol, Polity Press, 357 p. Marlier, E., Ponthieux, S. (2000), ‘Low wage employees in EU countries’, Statistics in Focus, Eurostat Luxembourg. Martin, J.P. (2000), ‘What works among active labour market policies: Evidence from OECD countries’ experiences’, OECD Economic Studies, 30 (1): 80-113.

681


Marx, I., Verbist, G. (1998), ‘Low wage employment and poverty: curse or cure?’, in: Bazen, S., Gregory, M., Salverda, W. (eds.), Low-wage Employment in Europe. London: Edward Elgar. Marx, I. e.a. (2002), De economische marginalisering van de laaggeschoolden (te verschijnen). Marx, I. (2000), Het subsidëren van laaggeschoolde arbeid. Lessen uit empirisch evaluatieonderzoek. Een onderzoek in opdracht van Ministerie R Landuyt. Vlaams minister van Werkgelegenheid en Toerisme in het kader van het VIONA-onderzoeksprogramma, Vlaamse Gemeenschap, 42 p. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (diverse jaargangen), Sociale Nota. ‘s Gravenhage: SDU uitgeverij. Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid (MTA) (diverse jaargangen), Het Federaal werkgelegenheidsbeleid, Evaluatierapport, Brussel. Mitchell, D. (1991), Income Transfers in Ten Welfare States. Alderschot: Avebury. Munzi, S.T. (1999), Net replacement rates of the unemployed: comparisons of various approaches, Economic papers 133, CEE, Luxembourg 59 p. Nicaise, I. (2001), De actieve welvaartsstaat en de werkers van het elfde uur. Arbeid als antwoord op sociale uitsluiting. Standaard Uitgeverij, 96 p. Nobre, A. (2001), ‘Minimum wages in the European Union 2001’, Statistics in Focus, Eurostat Luxembourg. Nolan, B., Marx, I. (2000), ‘Low Pay and Household Poverty’, in: Gregory, M., Salverda, W., Bazen, S. (eds.), Labour Market Inequalities. Problems and Policies of LowWage Employment in International Perspective, Oxford University Press, p. 100119. OECD (1994), The OECD Jobs Study. Paris: OECD. OECD (1996), Employment Outlook. Paris: OECD. OECD (1997), Employment Outlook. Paris: OECD. OECD (1997), Policies for Low-Paid Workers and Unskilled Job Seekers. Paris: OECD. OECD (1998), Benefit Systems and Work Incentives. Paris: OECD. 682


OECD (1999), Benefit Systems and Work Incentives. Paris: OECD, 59 p. OECD (1999), Employment Outlook. Paris: OECD. OECD (2000), Employment Outlook. Paris: OECD. OECD (2001), Employment Outlook. Paris: OECD. Pedersen, P.J., Westergard-Nielsen, N. (1993), ‘Unemployment: a review of the evidence from panel data’, OECD Economic Studies, 20: 65-95. Pearson, M., Scarpetta, S. (2000), ‘An overview: What do we know about policies to make work pay’, OECD Economic Studies, 31 (1): 12-24. Phelps, E.S. (2000), ‘The importance of inclusion and the power of job subsidies to increase it’, OECD Economic Studies, 31 (1): 84-111. Steunpunt Werkgelegenheid, Arbeid en Vorming (1999), ‘Vacatures’, Jaarboek Vlaamse Arbeidsmarkt 1999, p.209-240. Sutherland, H. (2001), Reducing Child Poverty in Europe: what can static microsimulation models tell us?, Euromod working paper, nr EM5/01, June, 31 p. Sweeny, J. (1998), Why hold a job? The labour market choice of the low skilled. Leuven: Katholieke Universisteit Leuven, 263 p. Van Brempt, K. (1997), PWA’s in Vlaanderen, een brug tussen twee werelden? Brussel: SEVI, 167 p. Van der Veen, R. (1999), ‘De ontwikkeling en recente herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat’, in: Trommel, W. en Van der Veen, R. (eds.), De herverdeelde samenleving. Ontwikkeling en herziening van de Nederlandse verzorgingsstaat. Amsterdam University Press, p.23-47. Van Dongen, W., Malfait, D., Pauwels, K. (1995), ‘De dagelijkse puzzel “gezin en arbeid”, feiten, wensen en problemen inzake de combinatie van beroeps- en gezinsarbeid in Vlaanderen’, CBGS Monografie, nr.2, Brussel, 326 p. Visser, J. (2001), ‘De onderhoudsbeurt van het Europees sociaal model’, Socialisme en Democratie, (5): 214-223. Vranken, J, Geldof, D., Van Menxel, G., Van Ouytsel, J. (2000), Armoede en sociale uitsluiting. Jaarboek 2000. Leuven: Acco. __________ 683


BIJLAGE 1 : REELE EVOLUTIE VAN DE MINIMALE EN MAXIMALE SOCIALEZEKERHEIDSUITKERINGEN, BELGIE, 1970-2001 (IN PRIJZEN 2001). werkloosheidsuitkeringen

70000

ininprijzen van2001 2001 prijzen van

60000 50000

40000 30000 20000

10000

01

00

20

99

20

98

19

97

19

96

19

95

19

94

19

93

19

92

19

91

19

90

19

89

19

88

19

87

19

86

19

85

19

84

19

83

19

82

19

81

19

80

19

79

19

78

19

77

19

76

19

75

19

74

19

73

19

72

19

71

19

19

19

70

0

jaar

min gezinshoofd min samenwonende (3de periode vanaf 1982) max alleenstaande 2e periode

min alleenstaande max gezinshoofd en alleenstaande 1e periode max samenwonende 1e periode

bestaansminima

70000

in prijzen van in prijzen van 2001 200

60000

50000

40000

30000

20000

10000

jaar

koppels

684

alleenstaande

eenoudergezin

samenwonenden

1

20 0

0

20 0

9

19 9

8

19 9

7

19 9

6 19 9

5

19 9

4

19 9

3

19 9

2

19 9

1

19 9

0

9

19 9

19 8

8

19 8

7

19 8

6

19 8

5

19 8

4

19 8

3

19 8

2

19 8

1

19 8

0

19 8

9

19 7

8

19 7

7

19 7

6

19 7

5

4

19 7

19 7

3 19 7

2

19 7

1

19 7

19 7

0

0


BIJLAGE 1 : REELE EVOLUTIE VAN DE MINIMALE EN MAXIMALE SOCIALEZEKERHEIDSUITKERINGEN, BELGIE, 1970-2001 (IN PRIJZEN 2001) (VERVOLG) invaliditeitsuitkeringen

70000

in prijzen 2001 inprijzenvan van2001

60000

50000

40000

30000

20000

10000

19 70 19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01

0

jaar

min gezinshoofd

min alleenstaande

min samenwonende

max gezinshoofd

max alleenstaande

max samenwonende

pensioenen

70000

50000

40000

30000

20000

10000

0 19 70 19 71 19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01

ininprijzen prijzenvanvan 2001 2001

60000

jaar

min gezinshoofd

min alleenstaande

max gezinshoofd

max alleenstaande

685

in % van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen


0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

gezinshoofd

1988

all

jaar samenwoners

1992

1985

1988

gezin

all

jaar overleving

1992

pensioenen ten opzichte van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

1985

werkloosheidsuitkeringen ten opzichte van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

1997

1997

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1


686 in % van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

koppels

1988

all

eenouder

jaar samenwoners

1992

1985

gezinshoofd

1988

all

jaar samenwoners

1992

invaliditeitsuitkeringen ten opzichte van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

1985

bestaansminimum ten opzichte van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

BIJLAGE 2 : MINIMA IN DE SOCIALE ZEKERHEID IN % VAN HET GESTANDAARDISEERD GEZINSINKOMEN 1985-1997, BELGIE (SEP).

1997

1997



0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1985

gew minloon

1988

verhoogd 21,5j-6m

jaar verhoogd 22j-12m

1992

1997

gewaarborgd minimumloon ten opzichte van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

BIJLAGE 2 : MINIMA IN DE SOCIALE ZEKERHEID IN % VAN HET GESTANDAARDISEERD GEZINSINKOMEN 1985-1997, BELGIE (SEP) (VERVOLG)


687

werknemerswig

werknemerswig

0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

1990

1991

1989

1990

1991

1992

1993 jaar

1995

1996

werknemerswig bij 150% GGMMI

1994

1997

1992

1993

100%

1994

150%

jaar

1995

200%

1996

1997

kostwinnersgezinnen zonder kinderen ten laste


1989

alleenstaande

1999

2000

1998

1999

2000


1998

2001

2001

werknemerswig

688 werknemerswig 0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

0

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

1989

1989

1990

1990

BIJLAGE 3 : WERKNEMERSWIG AAN 100%, 150% EN 200% VAN HET MINIMUMLOON, 1989-2001.

1991

1991

1993

100%

1994

150%

jaar

1995

200%

1996

1997

1992

1993

100%

1994

150%

jaar

1995

200%

1996

1997

kostwinnersgezinnen met kinderen ten laste

1992

eenoudergezinnen

1998

1998

1999

1999

2000

2000

2001

2001


werknemerswig werknemerswig

1991

1992

1993

1994

1995

100%

150%

jaar

1996

1997

1998

1999

2000

2001

200%

0

1990

0

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

0,05

1989

tweeverdienerskoppel zonder kinderen ten laste

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

werknemerswig werknemerswig

1989

1990

1991

1992

1993

100%

1994

150%

jaar

1995

200%

1996

1997

tweeverdieners met kinderen ten laste

BIJLAGE 3 : WERKNEMERSWIG AAN 100%, 150% EN 200% VAN HET MINIMUMLOON, 1989-2001 (VERVOLG)

1998

1999

2000

2001


689


BIJLAGE 4 : DE REELE EVOLUTIE VAN HET INTERPROFESSIONELE MINIMUMLOON (IN PRIJZEN VAN 2001) 1975-2001 EN DE RELATIEVE EVOLUTIE IN % VAN HET GESTANDAARDISEERD GEZINSINKOMEN 1985-1997. gewaarborgd minimumloon gewaarborgd minimumloon

70000

in prijzen 2001 inprijzenvan van2001

60000

verhoogd 21,5j-6m

50000

verhoogd22j-12m

verhoogd 21,5j-6m

gewaarborgd minimumloon 40000

30000

20000

10000

20 01

19 98 19 99 20 00

19 96 19 97

19 93 19 94 19 95

19 90 19 91 19 92

19 87 19 88 19 89

19 85 19 86

19 82 19 83 19 84

19 79 19 80 19 81

19 76 19 77 19 78

19 74 19 75

19 71 19 72 19 73

19 70

0

in % van het gemiddeld gestandaardiseerd in % van het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen gezinsinkomen

jaar

gewaarborgd minimumloon ten van het het gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen gewaarborgd minimumloon tenopzichte opzichte van gemiddeld gestandaardiseerd gezinsinkomen

1

0,8

0,6

0,4

0,2

0 1985

1988

gew minloon

690

1992 jaar verhoogd 21,5j-6m

verhoogd 22j-12m

1997


INHOUDSTAFEL FINANCIELE INCENTIEVEN EN LAAGBETAALD WERK. DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DE WERKLOOSHEID IN BELGIE

INLEIDING

615

1. TOENEMENDE VERAFHANKELIJKING EN DE ROL VAN WELVAARTSINSTITUTIES

616

2. DETERMINANTEN VAN DE VERSCHUIVING VAN DE PASSIEVE NAAR ACTIEVE WELVAARTSSTAAT

622

2.1. ONTWIKKELINGEN OP DE ARBEIDSMARKT . . . . . 2.2. HET PARADIGMA VAN DE ‘ACTIEVE WELVAARTSSTAAT’ . 2.3. EEN STERKERE EUROPESE DYNAMIEK . . . . . . . . 2.4. ONTWIKKELINGEN IN DE BUDGETAIRE SITUATIE . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

622 624 624 625

3. DE PROBLEMATIEK VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL

627

3.1. DE WERKLOOSHEIDSVAL VERSUS DE FINANCIELE VAL . . . . . . . . . . . . . 3.2. METING VAN FINANCIELE VALLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

627 629

4. FINANCIELE VALLEN IN DE JAREN NEGENTIG VOOR BELGIE

633

4.1. ASSUMPTIES BIJ DE STANDAARDSIMULATIES . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. RESULTATEN VOOR 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. DE EVOLUTIE VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL 1989-1999 . . . . . . . . . . . .

633 635 645

5. DE IMPACT VAN HERVORMINGEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID EN DE FISCALITEIT OP DE VERMINDERING VAN DE WERKLOOSHEIDSVAL

655

5.1. AANVULLENDE UITKERINGEN VOOR WERKENDEN IN DE SOCIALE ZEKERHEID . . . . 5.2. DE SELECTIEVE VERLAGING VAN DE WERKNEMERSBIJDRAGE VOOR LAGE LONEN. . . 5.3. DE HERVORMING VAN DE PERSONENBELASTING EN DE INVOERING VAN EEN BELASTINGKREDIET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

659 661

6. LESSEN TEN AANZIEN VAN ‘IN-WORK BENEFITS’

670

7. SAMENVATTING EN BELEIDSOVERWEGINGEN

673

BIBLIOGRAFIE

678

BIJLAGEN

684

662

691

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN: EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DE DOELGROEPEN IN TERMEN VAN INDIVIDUELE KENMERKEN EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE DOOR

A.C. D’ADDIO* en A. PINXTEREN** *** * CERISIS, IRES-Université Catholique de Louvain ** Cel Sociale Economie, federaal Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu

*** Dit onderzoek was mogelijk dankzij de steun van de DWTC. De auteurs danken Marthe Nyssens voor de ontvangen commentaar en het HIVA en het CERISIS voor het ter beschikking stellen van de gegevens

1.

INLEIDING Sinds de jaren ‘70 worden de westerse economieën geconfronteerd met een grote structurele werkloosheid. België, dat zeker niet gespaard werd van deze plaag, kent ook de laatste jaren een werkloosheidspercentage van meer dan 9% (1). Ingevolge deze verslechtering krijgen steeds meer mensen te maken met sociale uitsluiting of een verhoogd risico op sociale uitsluiting. Om deze problemen het hoofd te bieden, heeft het overheidsbeleid in de eerste plaats zogenaamde “passieve” instrumenten aangewend, die vaak tot doel hebben de werkzoekenden een uitkering te geven. In een maatschappij waar maatschappelijke integratie vooral gebeurt door arbeid, waar tewerkstelling meer is dan een bron van inkomen en ook sociale erkenning verleent, kan uitsluiting uit de arbeidsmarkt evenwel niet aanvaard worden. Terwijl ze de beperkingen van een passief uitkeringenbeleid aantoont, heeft deze vaststelling de noodzaak bevestigd verder te gaan en een zogenaamd “actief” bestedingsinstrument te ontwikkelen, gekoppeld aan een beleid dat zich richt op de inschakeling van wie is uitgesloten uit het systeem. Tegelijk met het overheidsbeleid zagen “lokale” economische inschakelingsinitiatieven het daglicht, die geleidelijk werden bekrachtigd door de overheid. Gezien hun doelstellingen en hun verenigings- en coöperatieve structuren, passen deze initiatieven in het algemene kader van de sociale economie, die in eerste instantie streeft naar dienstverlening aan de leden of aan de gemeenschap en niet naar winst, en dit (1) Geharmoniseerd werkloosheidspercentage: aantal werkzoekenden in percentage van de beroepsbevolking.

693


op een burgerlijke, autonome verenigingsbasis ten opzichte van de overheid en de privé-ondernemingen. Sinds de jaren 80 wordt een stijging vastgesteld van het aantal initiatieven op het vlak van sociale economie die de socio-professionele herintegratie van een kwetsbaar publiek via een productieve activiteit ten doel hebben. In het kader van deze studie hebben we meer bepaald aandacht besteed aan twee instrumenten die van deze “sociale inschakelingseconomie” uitgaan. Het eerste is ontstaan in Wallonië op het einde van de jaren ‘80. Het betreft de Entreprises de Formation par le Travail (EFT) of bedrijven voor vorming door arbeid. Door de ontwikkeling van een productieve activiteit richten deze ondernemingen zich tot individu’s (en meer in het bijzonder tot jongeren) die zeer laag geschoold zijn. De EFT’s hebben tot doel hen gedurende een bepaalde periode een opleiding door werk te verschaffen zodat zij, bij het einde van de opleiding, hun plaats op de arbeidsmarkt (weer) kunnen innemen. Het tweede instrument is bij het begin van de jaren ‘80 in Vlaanderen tot stand gekomen: het zijn de Sociale Werkplaatsen. Deze initiatieven streven ernaar werk te creëren voor laaggeschoolde werkzoekenden in een beschermde socio-professionele omgeving. De Entreprises de formation par le travail en de Sociale Werkplaatsen worden gekenmerkt door uiteenlopende wettelijke grondslagen, doelstellingen, werkingsen financieringsstructuren. Ondanks hun verschillen richten deze beide instrumenten zich tot een inactief en laaggeschoold publiek en proberen zij deze doelgroep sociaal en professioneel te integreren of te herintegreren door een opleiding door arbeid (EFT) of werk (sociale werkplaats) te verschaffen. We zijn ons bewust van deze verschillen en onze doelstelling bij deze studie is dan ook het profiel te vergelijken van het publiek dat van deze instrumenten gebruik maakt en hun socio-professionele evolutie. Hiertoe zullen we, na een korte beschrijving van de twee initiatieven, aan de hand van de beschikbare database (2) in eerste instantie de kenmerken schetsen die bij de deelnemers aan beide initiatieven werden waargenomen. Zo kunnen we niet alleen het effectieve publiek van ieder instrument vergelijken, maar dit ook afwegen tegen de doelgroepen die door de respectievelijke wettelijke grondslagen worden beoogd. Dit zal een aanwijzing geven aangaande de verwezenlijking van een hoofddoelstelling van het activeringsbeleid, namelijk een inactief en laaggeschoold publiek bereiken. Zodra de variabelen zijn vastgelegd, zal het gebruik van een classificatiemethode (of “clustermethode”) ons vervolgens in staat stellen de individu’s met eenzelfde profiel in homogene klassen te groeperen. Op basis van deze groepen kan een interessante vergelijking worden gemaakt van de positionering op de arbeidsmarkt van eenzelfde type van doelgroep. Hiertoe zullen we het

(2) De EFT-database werd samengesteld door het Centre de Recherche Interdisciplinaire pour la Solidarité et l’Innovation Sociale (CERISIS-UCL) (Lefèvre, 2001,a). De gegevens met betrekking tot de doelgroep van de Sociale Werkplaatsen werden verzameld door het Hoger Insituut voor de Arbeid (HIVA).

694

ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN ...

inschakelingspercentage gebruiken als indicator voor de evolutie van de begunstigden. Deze initiatieven moeten elk in hun eigen context worden geplaatst: Vlaanderen en Wallonië. Daarom zullen wij, alvorens tot deze analyse over te gaan, enkele karakteristieke eigenschappen van de Vlaamse en Waalse arbeidsmarkt belichten.

2.

DE ARBEIDSMARKT IN VLAANDEREN EN WALLONIE Net als de andere landen die behoren tot de “eurozone”, kende ook België in de loop van 1999 en 2000 een snellere groei dan voorzien. Dit gunstige economische klimaat heeft ook de arbeidsmarkt beïnvloed: van 1995 tot 2000 is de binnenlandse werkgelegenheid onafgebroken gestegen. Ondanks deze trend (MTA, 2001) lag in 1999 de totale werkgelegenheidsgraad in België beneden het gemiddelde van de Unie en de drie belangrijkste buurlanden. We weten dat deze relatief lage werkgelegenheidsgraad te wijten is aan de geringe tewerkstellingspercentages onder jongeren, vrouwen vanaf 40 jaar en werknemers ouder dan 50 jaar, en vooral bij de laaggeschoolden uit deze risicogroepen. De verschillende Gewesten vertonen opmerkelijke verschillen op het vlak van werkloosheids-, inactiviteits- en werkgelegenheidsgraad (zie tabel 1 en grafiek 1).

TABEL 1 : ARBEIDSMARKTINDICATOREN (BRON MTA, 2001) Activiteitsgraad, werkgelegenheidsgraad en werkloosheidsgraad op 30 juni 1999 (mannen + vrouwen, in %) Indicatoren

Brussel

Vlaanderen

Wallonië

Rijk

Activiteitsgraad

64,4

65,1

65,2

65,2

Werkgelegenheidsgraad

53,0

60,6

54,7

58,1

Werkloosheidsgraad

17,7

6,9

16,2

10,9

695


FIGUUR 1 : WERKGELEGENHEIDSGRAAD IN DE VERSCHILLENDE BELGISCHE GEWESTEN: UITGESPLITST VOLGENS GESLACHT EN LEEFTIJDSCATEGORIE (BRON: MTA, 2001) MANNEN :

TOTAAL :

Vlaanderen

Wallonië

Brussel

VROUWEN :

Voor de jongeren blijkt daaruit, onder andere (MTA, 2001), dat Vlaanderen het resultaat van de EU en de drie buurlanden benadert (Fig. 2): ongeveer één jongere op drie is tewerkgesteld in dit Gewest. In Wallonië en Brussel is de situatie anders: slechts één jongere op vijf heeft werk, wat ver onder het gemiddelde resultaat voor de EU ligt (zie MTA, 2001). In deze Gewesten gaat ook een relatief groot aantal jongeren die hogere studies gevolgd hebben (respectievelijk 33 en 43 % in Wallonië en Brussel), gepaard met een groot aandeel laaggeschoolden. Ongeveer 30 % van de personen in deze leeftijdsgroep heeft ten hoogste een diploma van het lager secundair onderwijs (MTA, 2001).

696


FIGUUR 2 : UITSPLITSING, VOLGENS PROFESSIONELE STATUS, VAN DE BEVOLKING TUSSEN 15 EN 24 JAAR IN DE DRIE BELGISCHE GEWESTEN (BRON: MTA, 2001)

Inactiviteit

Vlaanderen

Werkloosheid

Wallonië

Werk

Brussel

De oorzaken van de inactiviteit bij jongeren van 15 tot 24 jaar moeten niet alleen gezocht worden in de langere duur van voltijdse studies. Volgens het MTA (2001) “bedraagt de werkloosheidsgraad van 20 tot 24 jaar, uitgedrukt in percentage van de overeenkomstige demografische groep, in deze twee Gewesten overigens meer dan het dubbele van het cijfer in Vlaanderen… In Wallonië en Brussel heeft zowat 65 % van de laaggeschoolden van 20 tot 24 jaar geen werk (respectievelijk tot 75 en 71 % bij de vrouwen). In Vlaanderen bedragen deze percentages respectievelijk 38 en 54 %’’. Bovendien blijkt dat in Wallonië en Brussel respectievelijk 40 tot 45 % van de laaggeschoolde jongeren niet werkt en geen werk zoekt (50 % voor de vrouwen). In Vlaanderen bedraagt het overeenkomstige percentage ongeveer 24 %, en meer dan 35 % bij de vrouwen. Grafiek 3 hierna benadrukt de regionale verschillen op het vlak van werkgelegenheidsgraad voor de verschillende leeftijdscategorieën.

697


FIGUUR 3 : WERKGELEGENHEIDSGRAAD IN BELGIE EN IN DE GEWESTEN: UITSPLITSING VOLGENS GESLACHT EN SCHOLINGSNIVEAU (BRON, MTA 2001) Leeftijdscategorie 25-49

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Leeftijdscategorie 50-64

BELGIE

Totaal

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Totaal

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Totaal

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Totaal

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Totaal

VLAANDEREN

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Totaal

WALLONIE

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Totaal

BRUSSEL

Weinig bekwaam

Gemiddeld bekwaam

Zeer bekwaam

Totaal

Mannen

Vrouwen

Deze connotatie “laaggeschoold” is evenwel, zoals wordt benadrukt in Van der Linden (2000), enigszins beperkend. Er bestaan inderdaad kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt, maar dit heeft niet uitsluitend te maken met het gebrek aan kwalificaties. Ook andere factoren, zoals het behoren tot bepaalde demografische categorieën en de geografische ligging, zijn in dit opzicht zeer belangrijk (Nyssens, 2002). Dat de kwalificaties niet voldoen aan de eisen van de nieuwe technologieën en de behoeften van de productie, is zeker een element dat sterk bijdraagt tot de werkloosheidsdynamiek, maar staat evenwel (helaas) niet alleen. Inspelen op de vaardig698


heden van de individu’s door middel van opleidingsprogramma’s kan bijdragen tot de bestrijding van een deel van de werkloosheid. Deel uitmaken van de groep “laagstgeschoolden” blijkt echter eerder het resultaat te zijn van complexe mechanismen, die niet louter en alleen herleid kunnen worden tot de opleidingsdimensie. Het beleid dat vaak naar voor geschoven wordt om hen te helpen zich te (her-)integreren in de arbeidsmarkt, is een opleidings- en tewerkstellingsbeleid. Naast dit beleid hebben initiatieven op gedecentraliseerd niveau het daglicht gezien. Onder die initiatieven zullen wij ons in deze studie toespitsen op de Entreprises de formation par le travail en de Sociale Werkplaatsen. 3.

DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN DE SOCIALE WERKPLAATSEN (3)

3.1.

DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL

3.1.1.

Oorsprong De oorsprong van de Entreprises de formation par le travail gaat terug tot het begin van de jaren 1980, toen ze tegelijk opdoken: in de sector huisvesting van de jeugdbescherming, als antwoord op de vraag naar beroepsoriëntatie en opleiding voor jongeren; in privé-verenigingen die werden geconfronteerd met een sterk gemarginaliseerd publiek, als inschakelingsmogelijkheid; in het permanente onderwijs dat gekoppeld is aan de arbeidersbeweging, in de vorm van geïntegreerde ontwikkelingsacties. Geleidelijk is de hele sector zich gaan structureren en organiseren om de overheid ertoe te brengen een wettelijk kader te scheppen en middelen vrij te maken. Zo leidden de ontmoetingen en onderhandelingen van 1985 en 1986 in januari 1987 tot een besluit van de Franse Gemeenschapsexecutieve betreffende “entreprises d’apprentissage professionnel” (EAP) - ondernemingen voor het aanleren van een beroep. Enkele maanden later werd dit opgenomen in een ruimer decreet over het geheel van de socio-professionele inschakeling en de voortgezette opleiding. De sterk uitgebreide inhoud van het decreet had tot gevolg dat binnen eenzelfde wettelijk kader EAP’s bestonden naast instellingen voor socio-professionele inschakeling (organismes d’insertion socioprofessionnelle - OISP), een begrip dat een veel breder geheel van initiatieven dekt. Aldus ontstond de noodzaak de situatie uit te klaren. Het besluit van april 1995 bracht deze opheldering en schiep het begrip EFT, en betekende tegelijk het einde van de EAP’s. Er hebben zich snel een zestigtal centra gevormd. Zij wensten samen te werken en hun respectievelijke ervaringen uit te wisselen, wat

(3) Dit deel is gebaseerd op Pinxteren (2001).

699


heeft geleid tot de oprichting van federaties waarin de coördinatie gebeurt in een kader dat elkeen in staat stelt zijn filosofische, pedagogische en economische opvattingen te behouden. Er zijn vier federaties: AID, ALEAP, CAIPS, ACFI (4). In tweede instantie heeft de ganse sector willen overleggen op basis van gemeenschappelijke ervaringen om het concept van EFT’s te promoten. Uit dit overleg is een interfederatie ontstaan. Zij vormt een gesprekspartner waar de overheid en de diverse sociale en economische actoren niet omheen kunnen. Momenteel tellen we 55 erkende EFT’s, die voortdurend bijna 2000 stagiair(e)s opleiden en nagenoeg 700 omkaderingsbanen vergen.

3.1.2.

Wettelijk kader Het betreft het Besluit van de Waalse Regering van 06/04/1995 betreffende de erkenning van de EFT’s (B.S. 14/07/1995), gewijzigd door het Besluit van de Waalse Regering van 18/11/1999 (B.S. 01/12/1999).

3.1.3.

Beschrijving en filosofie van de maatregel (5) De EFT’s hebben de taak een opleiding te verschaffen aan personen die maatschappelijke moeilijkheden ondervinden en, bijgevolg, dreigen sociaal uitgesloten te worden. Ze richten zich op jonge schoolverlaters, en willen tegemoet komen aan een behoefte en een vraag om opleiding van hunnentwege. Hiertoe wil de pedagogie die de EFT’s ontwikkeld hebben vernieuwend werken en steunt ze op een interactie tussen theoretische scholing en praktijklessen, die plaatsvinden op de werkvloer. Bovendien wordt dit pedagogische concept aangevuld door een psychosociale begeleiding van de stagiair(e)s. De EFT’s hebben dus gekozen voor het opleidend vermogen van productieve en economische activiteiten. Daardoor werken zij in het economische domein in strikte betekenis, aangezien de meeste EFT’s een productieactiviteit hebben (die niet altijd gecommercialiseerd wordt), deel uitmaken van een economische keten en een omzet realiseren. De geboden opleiding heeft tot doel dat de stagiair(e)s overstappen naar de normale arbeidsmarkt of naar een andere beroepsopleiding (Besluit van 06/04/1995, art. 3). (4) AID: Netwerk bestaande uit OISP’s en EFT’s in Wallonië en Brussel en centra voor beroepsopleiding. Dit netwerk wordt uitgebreid tot de vennootschappen met sociaal oogmerk; ALEAP: pluralistische federatie van EFT’s en OISP’s erkend door het Waalse Gewest; CAIPS: Federatie van EFT’s, OISP’s en inschakelingsbedrijven erkend door het Waalse Gewest; ACFI: Actions Coordonnées de Formations et d’Insertion sociale et professionnelle. (5) Met betrekking tot de subsidies die de EFT’s genieten, verwijzen wij de lezer naar Pinxteren (2001).

700


De EFT’s moeten ten minste 8.000 uren vorming per jaar waarborgen, voor alle stagiair(e)s samen. Het opleidingsprogramma dat iedere stagiair(e) volgt, moet bestaan uit een minimum van 300 uren per jaar en mag zich maximum uitstrekken over een periode van 18 effectieve opleidingsmaanden (art. 7).

3.1.4.

Statuut en erkenning De EFT’s moeten het statuut hebben van een vereniging zonder winstoogmerk (VZW) of georganiseerd worden door een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn (OCMW) (6) (art. 8). De minister die is belast met de beroepsopleiding spreekt zich uit over de erkenningsaanvraag na kennis te hebben genomen van het gemotiveerde advies van de Commissie voor de erkenning van de entreprises de formation par le travail. De erkenningsaanvraag is afhankelijk van de uitoefening van een activiteit tot vorming door arbeid in het Waalse Gewest gedurende ten minste een jaar. Iedere instelling die activiteiten uitoefent of wil uitoefenen die voldoen aan de voornoemde voorwaarden, kan evenwel, nog voor ze een jaar gefunctioneerd heeft, een voorlopige werkingstoelating aanvragen. De erkenning wordt toegekend voor een vernieuwbare periode van drie jaar (art. 12).

3.1.5.

Publiek dat de wettelijke basis beoogt De doelgroep bestaat voornamelijk uit jongeren die hebben afgehaakt op school. Het is een groep met een groot risico op werkloosheid, die nood heeft aan een beroepsopleiding vermits de school er omwille van een slechte oriëntatie niet in geslaagd is deze te verstrekken, of omdat hij geen werk vindt. Concreet betekent dit dat het statuut van deze personen moet voldoen aan de volgende voorwaarden: Publiek jonger dan 26 jaar (art. 4): – Niet meer leerplichtig zijn (dus ouder zijn dan 18 jaar). – Op het ogenblik van opneming niet in het bezit zijn van een getuigschrift van het lager secundair onderwijs (uitgereikt tot in juni 1997) of van een getuigschrift van het secundair onderwijs van de tweede graad, uitgereikt vanaf juni 1998, noch van een gelijkwaardig diploma.

(6) Wanneer de EFT’s georganiseerd zouden worden door een OCMW, spreken we niet meer van initiatieven uit de sociale economie, gezien het gebrek aan beheersautonomie ten opzichte van de overheid.

701


Niet ingeschreven zijn in een onderwijsinstelling met volledig leerplan (7). De EFT kan ook stagiair(e)s opvangen die ouder zijn dan 25 jaar, voor zover zij niet in het bezit zijn van een getuigschrift van het lager (of hoger) secundair onderwijs of van een gelijkwaardig diploma. Deze personen moeten bovendien voldoen aan een van de volgende voorwaarden (art. 5): – Op het ogenblik van opneming recht hebben op het bestaansminimum of geen bestaansmiddelen hebben. – Minstens een dag werkloos zijn. – Zich herintegreren op de arbeidsmarkt, dat wil zeggen een werkzoekende zijn die om familiale redenen (opvoeding van de kinderen, verzorging van een zieke ouder) geen beroepsactiviteit heeft uitgeoefend gedurende de drie jaren voorafgaand aan de herintegratie, en in de loop van deze periode geen enkele werkloosheids-, wacht- of stuitingsuitkering heeft ontvangen.

Hun opneming heeft plaats binnen de beperkingen voorzien door een overeenkomst die hiertoe gesloten wordt met FOREM (gemeenschaps- en gewestdienst voor beroepsopleiding en tewerkstelling). De wet voorziet daarenboven dat de EFT gemachtigd kan worden om stagiair(e)s op te vangen die niet voldoen aan sommige van de opgelegde voorwaarden, voor zover zij niet meer dan 20 % van het totale aantal stagiair(e)s uitmaken dat in iedere EFT wordt toegelaten.

3.2.

DE SOCIALE WERKPLAATSEN

3.2.1.

Oorsprong De eerste Sociale Werkplaatsen (SW) werden waargenomen aan het begin van de jaren 1980. De filosofie was altijd die van de herinschakeling, via arbeid, van laaggeschoolde werkzoekenden. Het eerste wettelijke kader met betrekking tot de SW gaat terug tot de Vlaamse regeringsnota van 20 juli 1994 betreffende de omschrijving van een experimenteel kader voor de SW. Die werden dan gezien als een alternatief voor de beschutte werkplaatsen. Op 14 juli 1998 verankerde een decreet de experimenten met de SW in een definitief wettelijk kader.

(7) Het getuigschrift van het lager secundair onderwijs wordt toegekend op het einde van het 3de jaar van het algemeen en technisch onderwijs, en op het einde van het 4de jaar van het beroepsonderwijs. Het getuigschrift van het hoger secundair onderwijs wordt uitgereikt op het einde van het 6de jaar van het technisch en algemeen secundair onderwijs en op het einde van het 7de jaar van het beroepsonderwijs.

702


Op dit ogenblik zijn er 85 sociale werkplaatsen actief in Vlaanderen, die voltijdse tewerkstelling bieden aan 2.000 personen uit de doelgroep, en waar de omkadering gebeurt door ongeveer 340 personen (8).

3.2.2.

Wettelijk kader Decreet van het Vlaamse Gewest van 14 juli 1998 inzake sociale werkplaatsen (B.S. 02/09/1998). Besluit van de Vlaamse Regering van 8 december 1998 tot uitvoering van het voornoemde decreet (B.S. 23/02/1999).

Besluit van de Vlaamse Regering van 27 oktober 1993 tot veralgemening van het stelsel van gesubsidieerde contractuelen.

3.2.3.

Beschrijving en filosofie van de maatregel (9) De SW zijn initiatieven die tot doel hebben duurzame arbeid te verstrekken aan de kwetsbaarste werkzoekenden, in een beschermde beroepsomgeving, zonder daarom iedere mogelijkheid tot herintegratie in het normale economische circuit te ontmoedigen of uit te sluiten. Deze doelstelling moet worden bereikt door het opzetten van een bedrijfsactiviteit die wordt gekenmerkt door de aanpassing van het type arbeid aan de mogelijkheden van de werknemer en door de sociale begeleiding (Decreet 14/07/1998, art. 3). De SW kiezen voor activiteiten met collectief nut die, hoewel ze opgegeven zijn door het klassieke economische circuit, niet zinloos zijn en inkomsten kunnen opbrengen. Zij bestrijken allerhande bedrijfssectoren zoals administratief werk, de handwerksnijverheid, de bouw, dienstverlening aan personen, de horeca, recyclageactiviteiten, biologische landbouw, enz... In het algemeen kiezen de SW een arbeidsintensieve activiteit met een sociale of ecologische meerwaarde (Mertens en Simon, 1997).

3.2.4.

Statuut en erkenning Alleen VZW’s die specifiek hiervoor werden opgericht, kunnen erkend worden als sociale werkplaatsen. Hiertoe, en om subsidies te genieten, moeten ze aan de volgende voorwaarden voldoen: een bedrijfsklimaat scheppen dat is aangepast aan de prioriteiten van de werknemers uit de doelgroep en over eigen loonvormend vermogen beschikken;

(8) Bron: Samenwerkingsverband Sociale Tewerkstelling (SST) (9) Met betrekking tot de subsidies voor deze maatregelen verwijzen wij de lezer naar Pinxteren (2001).

703


een activiteit uitoefenen die de marktprijzen niet verstoort;

uitsluitend werknemers aanwerven die tot de doelgroep behoren;

een omkadering voorzien die overeenkomt met ten minste een voltijds equivalent personeelslid voor vijf werknemers uit de doelgroep;

bij iedere aanwerving een individueel begeleidingsplan opstellen;

voldoende inspanningen leveren om, op termijn, de inschakeling van de werknemers uit de doelgroep op de arbeidsmarkt mogelijk te maken.

Deze erkenning wordt in principe verleend door de Vlaamse minister die terzake bevoegd is, voor een vernieuwbare periode van vier jaar. De erkende sociale werkplaats wordt jaarlijks geëvalueerd op basis van de voornoemde erkenningscriteria.

3.2.5.

Publiek dat de wettelijke basis beoogt De doelgroep bestaat uit zeer laag geschoolde werkzoekenden die reeds geruime tijd op de reguliere arbeidsmarkt geen plaats kunnen vinden of behouden, maar die in staat zijn om te werken. In het uitvoeringsdecreet wordt de doelgroep omschreven als “werkzoekenden die door een cumulatie van persoons- en omgevingsgebonden factoren, geen arbeidsplaats in het reguliere arbeidscircuit kunnen verwerven of behouden”. (art. 15) Bovendien moeten de gerechtigden van de maatregel aan de volgende voorwaarden voldoen:

ten minste 5 jaar, ononderbroken, inactief zijn;

laaggeschoold zijn (geen hoger diploma bezitten dan lager secundair onderwijs, buitengewoon hoger secundair onderwijs of hoger secundair beroepsonderwijs);

moeilijkheden hebben in sociaal, fysiek of psychisch opzicht;

ingeschreven zijn bij de VDAB (Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding) als werkzoekende.

Gemotiveerde uitzonderingen met betrekking tot het diplomaniveau zijn mogelijk.

704


De personen kunnen enkel naar de sociale werkplaatsen verwezen worden door tussenkomst van de VDAB, en alleen als zij alle andere mogelijke middelen om een arbeidsplaats te vinden op de reguliere arbeidsmarkt hebben uitgeput. (art. 10) De arbeid in een sociale werkplaats moet deel uitmaken van een individueel herinschakelingstraject. (art. 11)

4.

DE METHODOLOGIE

4.1.

INLEIDING Deze studie wil enerzijds de evolutie van de socio-professionele situatie van de individu’s in een Entreprise de Formation par le Travail of een Sociale Werkplaats vergelijken, en anderzijds het inschakelingspercentage vergelijken dat uit deze maatregelen voortvloeit. Om die vergelijking op een afdoende manier te verwezenlijken, moet een techniek gebruikt worden die toelaat de individu’s die dezelfde kenmerken vertonen te verzamelen: de classificatiemethode. Zij zal het precies mogelijk maken de individu’s die gelijkaardige kenmerken vertonen, te groeperen in zo homogeen mogelijke klassen. De methodologie die we gebruiken voor de vergelijking van de inschakelingspercentages, wordt later voorgesteld vermits zij strikt verbonden is met de beschikbare gegevens. De gebruikte evaluatiemethode steunt op de analyse van de gegevens met betrekking tot de gerechtigden van het activeringsbeleid. Dit veroorzaakt het probleem van de selectievertekeningen. Hun conceptuele oorsprong is tweezijdig. Zij zijn ofwel het gevolg van het gedrag van de gerechtigden, ofwel van het gedrag van de initiatiefnemers van de actie (van het activeringsbeleid) (Van der Linden, 2000). Het eerste type vertekening kan voortvloeien uit het gedrag van de gerechtigden van de maatregel, en meer in het bijzonder uit de hypothese dat “de deelname aan een actie ten dele het gevolg is van een beslissing, een bewuste keuze van de gerechtigde” (cfr. Van der Linden, 2000). Zo zullen personen “die menen kansen te hebben om voordeel te halen uit een actie, talrijker zijn om zich kandidaat te stellen en het programma volledig af te werken dan personen die denken dat zij er geen voordeel uit kunnen halen’’. De factoren die de deelname beïnvloeden kunnen soms wel (leeftijd, geslacht, diploma, enz...) en soms niet (motivering, ernst, zelfvertrouwen, enz...) worden waargenomen door de onderzoeker. Zij zullen “waarschijnlijk ook gekoppeld (positief of negatief) zijn aan de kans” zich te integreren in de arbeidsmarkt, en dit “zelfs indien de actie er niet was”. 705


Wat het selectiegedrag van de initiatiefnemers van de actie betreft, moeten we opmerken dat, voor zover zij “overgaan tot een selectie onder de kandidaten, het aannemelijk is dat zij de beste kandidaten zullen bevoorrechten’’ vanuit de bekommernis om goede resultaten te behalen. De selectie gebeurt, net als de deelname, “volgens waarneembare en dus controleerbare kenmerken, maar ook volgens nietwaarneembare kenmerken”. Het slaagpercentage van de maatregel, het inschakelingspercentage, kan dan evenzeer “voortvloeien uit het afromen bij de selectie als uit het intrinsieke effect van de actie in kwestie”. Bijgevolg moet het berekende inschakelingspercentage voorzichtig benaderd worden. Het kan voortvloeien uit de intrinsieke doeltreffendheid van de maatregel, maar kan evenzeer het gevolg zijn van de individuele kenmerken van de deelnemers die positief of negatief gecorreleerd zijn met hun kansen op inschakeling (waarbij onder “doeltreffendheid” verstaan wordt dat een actie de beoogde doelstellingen verwezenlijkt). Meer in het bijzonder zijn het de selectievertekeningen die worden veroorzaakt door niet-waarneembare factoren die aanzetten tot voorzichtigheid bij de interpretatie van de resultaten.

4.2.

DE CLASSIFICATIE De zogenaamde classificatiemethoden hebben tot doel de individu’s te groeperen in een beperkt aantal homogene klassen. Het gaat er dus om de gegevens te beschrijven door over te gaan tot een vermindering van het aantal individu’s. Deze classificatie gebeurt automatisch, in die zin dat de klassen worden bekomen door middel van een geformaliseerd algoritme en niet via subjectieve of visuele methodes. We onderscheiden twee grote types classificatiemethoden: de niet-hiërarchische methoden, die onmiddellijk een opdeling in een vast aantal klassen opleveren;

de hiërarchische methoden, die reeksen opdelingen in steeds grotere klassen opleveren.

De gebruikte methode is die van de niet-hiërarchische classificatie. Deze methode bestaat eruit n individu’s te groeperen in k klassen, zodanig dat de individu’s van eenzelfde klasse zo identiek mogelijk zijn en dat de klassen goed gescheiden zijn. Dit veronderstelt de definitie van een globaal criterium dat meet hoe dicht de individu’s van eenzelfde klasse bij elkaar aanleunen en dus de kwaliteit van de opdeling bepaalt.

706


Als we de individu’s kunnen beschouwen als punten in een euclidische ruimte, kunnen we het classificatieprobleem omschrijven als het zoeken naar een opdeling van een wolk van n punten in k subwolken. De verstrooiing van een puntenwolk kan gekenmerkt worden door haar inertie, die het gemiddelde is van de kwadraten van de afstanden tot het zwaartepunt. Bijgevolg zou een klasse homogener zijn naarmate haar inertie kleiner is. We omschrijven I1, I2,…, Ik als de inerties van iedere klasse, berekend ten opzichte van hun respectievelijke zwaartepunten g1, g2,…, gk. De som van deze inerties k wordt de intraklasse-inertie genoemd en genoteerd als Iw : Iw = Σ j=1 Ij Het is dus wenselijk dat Iw zo klein mogelijk is om een set zeer homogene klassen te bekomen. De verstrooiing van het geheel van de k zwaartepunten g1, g2,…, gk rondom g, het zwaartepunt van de volledige wolk van n individu’s, wordt dan weer de interklasseinertie genoemd en genoteerd als IB : IB = Σ P j d2(gi; g) waarin Pj de som is van de massa’s van de individu’s van de klasse n° j. Een grote waarde voor IB wijst op een goede scheiding van de klassen, en het is dus aangewezen dat IB IB zo groot mogelijk is. Volgens het theorema van Huygens, is de totale inertie, I, van de wolk van n punten, gelijk aan de som van de intraklasse-inertie en de interklasse-inertie: I = Iw+ IB. Zodoende komt IB zo groot mogelijk maken, overeen met Iw zo klein mogelijk maken, vermits hun som constant is. Vanuit het standpunt van de inertie zal het volstaan de best mogelijke opdelingen te bepalen in k klassen die Iw zo klein mogelijk maken. In het uiterste geval zou de beste opdeling dan diegene zijn waarbij ieder individu een klasse vormt, vermits dan Iw = 0, daar ieder punt samenvalt met het zwaartepunt van zijn klasse. Een dergelijke extreme classificatie is ons uiteraard van geen enkel nut. We streven er dan ook eerder naar een opdeling te bekomen in k klassen, waarbij k vooraf werd vastgelegd. De gebruikte techniek is die van de “dynamische wolken” of de iteratieve herverdeling rondom mobiele centra. Dit is een snelle en krachtige iteratieve methode. Het principe is het volgende (voor n individu’s en k gewenste klassen): we maken k klassen door ons te concentreren op k individu’s die willekeurig gekozen worden uit n; we wijzen ieder individu toe aan de klasse waarvan het “centrale individu” het meest met hem overeenkomt. Vervolgens berekenen we de massamiddelpunten van de k klassen en wijzen we de n punten toe aan de klasse met het massamiddelpunt waar ze het nauwst bij aansluiten. Deze procedure wordt herhaald tot we convergentie bekomen. 707


Het nadeel van deze methode is dat de eindopdeling van de individu’s afhankelijk is van de aanvankelijke willekeurige keuze. Daarom biedt het computerprogramma de mogelijkheid deze procedure verschillende keren te herhalen. De computer zal voor de resultatentabel de herhaling weerhouden waarbij de interklasse-inertie zo groot mogelijk is. Dat komt erop neer dat we willen dat de klassen zo ver mogelijk uit elkaar liggen, terwijl een optimale homogeniteit binnen de klassen gewaarborgd is.

5.

OORSPRONG EN INZAMELING VAN DE GEGEVENS

5.1.

DE DATABASE “ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL” De gegevens betreffende de stagiair(e)s in een EFT werden verzameld door het Centre de Recherche Interdisciplinaire pour la Solidarité et l’Innovation Sociale (CERISIS-UCL). Het CERISIS heeft een longitudinaal onderzoek gevoerd in drie golven, op de stagiair(e)s verdeeld over alle twintig de EFT’s in de provincie Henegouwen (zie Lefèvre, 1997; 1999; 2000; 2001a; 2001b). De gegevens worden afgeleid uit de ondervraging van de stagiair(e)s op drie ogenblikken: bij de aanvang van de stage, op het einde van de opleiding en (gemiddeld) dertien maanden na het einde van de opleiding. De tijd tussen de twee eerste interviews is afhankelijk van de duur van de opleidingen, die kan variëren van drie tot achttien maanden. De gesprekken hadden plaats in de onderneming nadat de stagiair(e) ermee had ingestemd mee te werken aan het onderzoek. De steekproef werd gemaakt van januari 1997 tot mei 1998. Van de 339 personen die werden ondervraagd bij het begin van het onderzoek, legden slechts 201 het tweede gesprek af. Bovendien komen slechts 113 onder hen voor in de derde golf (D’Addio, 2001).

5.2.

DE DATABASE “SOCIALE WERKPLAATSEN” De gegevens met betrekking tot de doelgroepwerknemers in de SW werden dan weer verzameld door het “Hoger Instituut voor de Arbeid” (HIVA) in september 1997 (zie Nicaise et ali, 2000). De steekproef telt 144 individu’s, die slechts eenmaal werden geïnterviewd. De doelstelling was de kwalitatieve kenmerken van de doelgroepwerknemers op het terrein te controleren en de effecten van de inschakeling langs economische weg op het loopbaantraject en het welzijn van de betrokkenen te meten. Dit impliceerde een longitudinale benadering, zodat een retrospectief onderzoek moest worden gevoerd over de periode voor en na de intrede in de SW. De SW hebben zich begin 1995 ontwikkeld in een experimenteel kader, en het is op basis van dit kader dat de huidige aannemingscriteria werden vastgelegd. Bijgevolg hebben de onderzoekers voor de instappers van 1995 gekozen (Lauwereys, Matheus en Nicaise, 2001).

708


5.3.

DE GEBRUIKTE VARIABELEN Er werden zes variabelen weerhouden:

de leeftijd (agent): leeftijd bij intrede in het activeringsbeleid, [17, 54];

het geslacht (sex): 0 = man; 1 = vrouw;

de beroepservaring (exprof): de eventuele beroepservaring voor de instap in het activeringsbeleid; 0 = geen ervaring; 1 = ervaring;

de socio-professionele situatie bij aanwerving in het activeringsbeleid (empac1):

1. tewerkgesteld; 2. werkloos; 3. bestaansminimum; 4. niet werkzoekend; 5. andere.

het hoogste behaalde diploma (diplôme):

1. geen diploma; 2. diploma van buitengewoon primair onderwijs; 3. diploma van primair onderwijs; 4. diploma van buitengewoon lager secundair onderwijs; 5. diploma van lager secundair beroepsonderwijs; 6. diploma van lager secundair technisch onderwijs; 7. diploma van lager secundair algemeen onderwijs; 8. diploma van buitengewoon hoger secundair onderwijs; 9. diploma van hoger secundair beroepsonderwijs; 10. diploma van hoger secundair technisch onderwijs; 11. diploma van hoger secundair algemeen onderwijs; 12. niet-universitair hoger onderwijs van het korte type; 13. niet-universitair hoger onderwijs van het lange type; 14. universitair onderwijs; 15. postuniversitair onderwijs; 16. ongekend.

De inactiviteitsduur voor aanwerving in het activeringsbeleid (ina):

0. ongekend of onbestaande; 1. minder dan 6 maanden; 2. tussen 6 maanden en 1 jaar; 3. tussen 1 jaar en 2 jaar; 4. meer dan twee jaar. 709


Deze variabelen worden in verband gebracht met: – het type actief beleid (maatregel): EFT = 4; SW = 2; – de eventuele tewerkstelling na deelname aan het programma (empac_3): 0 = geen tewerkstelling; 1 = tewerkstelling.

6.

DE EFFECTIEVE DOELGROEP De beschrijving van de twee beleidsinstrumenten in deel 3 was louter gebaseerd op het wettelijke kader van deze maatregelen. Op het terrein kunnen zich echter verschillen voordoen tussen de wettelijke benadering en de praktische realiteit. Dit geldt zeker voor de doelgroep. Dit deel zal proberen te evalueren in welke mate de EFT’s en de SW het publiek bereiken dat hun respectievelijke wettelijke basis beoogt (10). De effectieve doelgroep wordt achtereenvolgens beschreven voor de entreprises de formation par le travail en voor de sociale werkplaatsen in het licht van verschillende beschrijvende variabelen. In samenhang met de gevolgde logica, moeten we nadien de samenstelling van de twee effectieve doelgroepen vergelijken.

6.1.

HET PUBLIEK VAN DE ‘‘ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL’’ De EFT’s worden voor het grootste deel bezocht door een mannelijk publiek (73,75 % mannen tegenover 26,25 % vrouwen, of binnen onze steekproef 250 mannen en 89 vrouwen). Wat de leeftijd van het publiek betreft is het gemiddelde 23 jaar, met een minimum van 17 jaar en een maximum van 48 jaar. De meeste stagiair(e)s (68 %) zijn jonger dan 25 jaar, en 87 % is jonger dan 30 jaar. Deze waarnemingen illustreren de uitdrukkelijke wens van de wetgever om een jonge doelgroep te bereiken.

FIGUUR 5 : LEEFTIJD VAN DE STAGIAR(E)S IN EFT’S

Fig. 5.: Leeftijd van de stagiair(e)s in EFT's 13% jonger dan 25

19%

25-30 jaar ouder dan 30

68%

710

(10) Alle grafieken in dit deel werden uitgewerkt aan de hand van eigen berekeningen op basis van de respectievelijke onderzoeken van CERISIS en HIVA.


Minder dan één stagiair(e) op twee heeft, ten hoogste, een diploma van het primair onderwijs (getuigschrift van het basisonderwijs) (11). Eén stagiair(e) op vijf heeft een diploma van het lager secundair onderwijs behaald, en bijna één stagiair(e) op vijf bezit geen enkel diploma. De observatie van de steekproef geeft dus aan dat slechts 60 % van de stagiair(e)s in de EFT’s daarin wordt toegelaten conform de wet (12), terwijl 40 % van de stagiair(e)s in het bezit is van een hoger diploma dan wat toegelaten is. De wet voorziet evenwel in een afwijking van deze toelatingsvoorwaarde ten belope van 20 % van de doelgroep per EFT, een drempel die in deze steekproef ruimschoots overschreden blijkt.

FIGUUR 6 : HOOGSTE BEHAALDE DIPLOMA Fig. 6 : Hoogste behaalde diploma 2% 4% 8%

Geen diploma

17%

Buitengewoon primair onderwijs Primair onderwijs Buitengewoon lager secundair onderwijs Lager secundair beroepsonderwijs

22%

Lager secundair technisch onderwijs Lager secundair algemeen onderwijs

4% 3%

40%

Hoger secundair (iedere categorie)

Wat het statuut bij de intrede in de EFT betreft, leert de analyse van de steekproef dat slechts 3 % van de stagiair(e)s aan het werk was bij hun aanwerving in de EFT. Bovendien ontving 59 % van de stagiair(e)s maatschappelijke steun bij hun intrede in de EFT, leefde 36 % van een werkloosheidsuitkering en werd 23 % betaald door het OCMW. We vermelden ook dat 24 % van de individu’s in de steekproef in een opvanghuis verbleef. In onze analyse worden zij beschouwd als personen zonder inkomen. Het politieke streefdoel een werkloze doelgroep te bereiken, blijkt dus gerealiseerd te zijn.

(11) Het getuigschrift van het basisonderwijs wordt zowel uitgereikt voor het klassieke primaire onderwijs als voor het buitengewone primaire onderwijs. Het getuigschrift van het lager secundair onderwijs wordt toegekend op het einde van het 3de jaar van het algemeen en technisch onderwijs, en op het einde van het 4de jaar van het beroepsonderwijs. Het getuigschrift van het hoger secundair onderwijs wordt uitgereikt op het einde van het 6de jaar van het technisch en algemeen secundair onderwijs en op het einde van het 7de jaar van het beroepsonderwijs. (12) Cf. deel 3.

711


FIGUUR 7 : STATUUT VAN DE STAGIAIR(E)S VOOR INTREDE IN DE EFT

Fig. 7: Statuut van de stagiair(e)s voor intrede in de EFT 2%

3%

Werk Werkloos

24% 36%

Bestaansminimum Geen inkomen Opvang

12%

Andere

23% Van de 97% inactieve stagiair(e)s bij intrede in de EFT, was de meerderheid dat sinds meer dan 1 jaar, tegenover 29 % sinds minder dan een jaar. Het gaat dus wel degelijk om een publiek dat globaal genomen moeilijkheden ondervindt om werk te vinden op de arbeidsmarkt.

FIGUUR 8 : INACTIVITEITSDUUR VOOR INTREDE IN DE EFT

Fig. 8. : Inactiviteitsduur voor intrede in de EFT 18% Geen antwoord

40%

Minder dan 6 maanden

17%

6 Maanden tot 1 jaar 1 Tot 2 jaar Meer dan 2 jaar

13%

6.2.

12%

HET PUBLIEK VAN DE SOCIALE WERKPLAATSEN De SW tellen 54 % mannen en 46 % vrouwen (of 77 mannen en 67 vrouwen op de steekproef van 144 individu’s). De verdeling volgens geslacht is dus nagenoeg in evenwicht. De leeftijd van het effectieve publiek is gemiddeld 35 jaar, met een minimum van 19 jaar en een maximum van 54 jaar. De meeste werknemers (67 %) zijn ouder dan 30 jaar, en slechts 9 % is jonger dan 25 jaar.

712


FIGUUR 9 : LEEFTIJD VAN DE DOELGROEPWERKNEMERS VAN DE SW Fig. 9.: Leeftijd van de doelgroepwerknemers van de SW 9%

Jonger dan 25

23%

31%

25-30 jaar 31-40 jaar Ouder dan 40

37%

De analyse van de steekproef leert ons dat 35 % van de werknemers in het bezit is van een diploma van het lager secundair onderwijs. Meer dan één werknemer op 5 heeft geen enkel diploma, bezit een diploma van het primair onderwijs of heeft een diploma van het hoger secundair onderwijs. We noteren drie uitzonderingen op de wettelijke voorwaarden in de steekproef, of 2 % (diploma van algemeen secundair onderwijs en van hoger onderwijs). Deze uitzonderingen zijn evenwel voorzien door het wettelijke kader, voor zover zij gemotiveerd zijn (13).

FIGUUR 10 : HOOGSTE BEHAALDE DIPLOMA 3%

Fig. 10. : Hoogste behaalde diploma

1% 1%

12%

23%

3% 3% 4% 10%

18% 19% Geen diploma Buitengewoon lager secundair Lager secundair algemeen Hoger secundair technisch

3%

Buitengewoon primair onderwijs Lager secundair beroeps Buitengewoon hoger secundair Hoger secundair algemeen

Primair onderwijs Lager secundair technisch Hoger secundair beroeps Hoger onderwijs

(13) Cf. deel 3.2.

713


De analyse van de steekproef geeft aan dat 48 individu’s, of 33 % van de doelgroepwerknemers, een activiteit uitoefenden buiten hun woonplaats voor zij instapten in de SW. Hun statuut is vrij gevarieerd en wordt geïllustreerd in grafiek 11a hierna. Merk op dat slechts 4 % van deze werknemers over een overeenkomst voor onbepaalde duur beschikte. De individu’s opgenomen in de categorieën opleiding en vrijwilligerswerk zijn hoofdzakelijk werkzoekenden. Zij zullen voortaan als zodanig beschouwd worden.

FIGUUR 11A : STATUUT VAN DE ACTIEVEN VOOR INTREDE IN DE SW Fig. 11a: Statuut van de actieven voor intrede in de SW

6% 4%

Overeenkomst voor onbepaalde duur

18%

21%

Overeenkomst voor bepaalde duur Uitzendarbeid GESCO

4%

Andere tewerkstellingsprogramma's Opleiding Vrijwilligerswerk

10%

Andere

14%

23%

Van de inactieve individu’s bij de intrede in de SW, bevond bijna drie op vier zich in een situatie van werkloosheid. Meer dan één op 10 was afhankelijk van het OCMW via het bestaansminimum. Slechts 6 % van de werknemers had geen inkomen.

FIGUUR 11B : SITUATIES VAN DE WERKZOEKENDEN BIJ INTREDE IN DE SW

Fig. 11.b : Situaties van de werkzoekenden bij intrede in de SW

Werkloos met uitkering Geen inkomen

7% 5%

12%

Bestaansminimum Ziekteuitkering

6%

Andere

70% Van de 78 % van de doelgroepwerknemers die werkzoekend was bij de intrede in de SW, en rekening gehouden met de beschikbare gegevens, wijst de observatie van figuur 12 erop dat één individu op drie zich reeds langer dan 2 jaar in deze situatie bevond. Voor bijna één werknemer op zeven was dat langer dan een jaar of lan714


ger dan 6 maanden. Slechts één individu op tien zat minder dan 6 maanden zonder werk. Er blijkt dus dat aan de wens van de wetgever om werknemers aan het werk te zetten die langer dan 5 jaar werkloos zijn, niet is voldaan (14).

FIGUUR 12 : INACTIVITEITSDUUR VOOR INTREDE IN DE SW

31%

33%

Geen of ongekend Minder dan 6 maanden 6 Maanden tot een jaar 1 Tot 2 jaar

13%

6.3.

9%

Meer dan 2 jaar

14%

HET EFFECTIEVE PUBLIEK De verschillen die bestaan tussen de twee geanalyseerde actieve beleidsinstrumenten werden reeds verschillende malen aangehaald. Ze manifesteren zich onder andere door een onderscheid in het op wettelijk vlak beoogde publiek. In deze paragraaf worden de afwijkingen geïdentificeerd die de wettelijke basissen tot stand brengen, door ditmaal de effectieve doelgroepen te vergelijken. De vergelijking van de effectieve doelgroepen volgens geslacht leert ons dat de verhouding tussen mannen en vrouwen in EFT’s veel minder evenwichtig is dan het geval is voor de SW (grafiek 13).

FIGUUR 13 : VERGELIJKING VOLGENS GESLACHT Fig. 13.: Vergelijking volgens geslacht

SW

Mannen Vrouwen

EFT 0%

20%

40%

60%

80%

100%

In %

(14) Cf. deel 3.2.

715


De analyse van grafiek 14 toont gevoelige verschillen op het vlak van de leeftijd tussen de twee effectieve doelgroepen. Zo richten de EFT’s zich voornamelijk op een publiek van minder dan 25 jaar, terwijl de SW vooral personen tellen van meer dan 30 jaar.

FIGUUR 14 : VERGELIJKING VOLGENS LEEFTIJD BIJ INTREDE Fig. 14.: Vergelijking volgens leeftijd bij intrede Jonger dan 25

SW

25-30 Jaar EFT

Ouder dan 30 0%

20%

40%

60%

80%

100%

In %

De twee instrumenten richten zich in hoofdzaak op een publiek dat niet in het bezit is van een hoger studieniveau dan een getuigschrift van het lager secundair onderwijs. De EFT’s tellen een groter aandeel stagiair(e)s met een getuigschrift van het basisonderwijs. Daarentegen noteren we meer individu’s zonder diploma of met een getuigschrift van het hoger secundair onderwijs in de SW.

FIGUUR 15 : VERGELIJKING VOLGENS DIPLOMA Fig. 15.: Vergelijking volgens diploma

Geen diploma Basisonderwijs

EFT

Lager secundair 0%

20%

40%

60%

80%

100%

Hoger secundair

In %

In theorie richten beide actieve maatregelen zich op werkzoekenden. Nu hebben we echter kunnen vaststellen dat bijna 22 % van het effectieve publiek van de SW aan het werk was vóór de deelname aan de maatregel. Slechts 3 % van de stagiair(e)s in de EFT’s bevond zich in deze situatie. We bemerken ook dat de SW vooral werkzoekenden aanwerven die een werkloosheidsuitkering genieten (grafiek 16). De EFT’s, daarentegen, onthalen werkzoekenden zonder inkomen, bestaansminimumtrekkers of werklozen.

716


FIGUUR 16 : VERGELIJKING VOLGENS DE SOCIAAL-ECONOMISCHE SITUATIE BIJ INTREDE Fig.16.:V ergelijking volgens de sociaal-econom ische situatie bijintrede Werk W erk Geen G een inkomen inkom en Werkloos W erkloos

EFT

Bestaansminimum Best aansm inim um 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Andere A ndere

In %

Na abstractie van de non-respons, stelt de vergelijking van de inactiviteitsduur (grafiek 17) ons niet in staat een duidelijk onderscheid te maken tussen de twee instrumenten. We merken evenwel op dat de EFT’s een groter aandeel personen bevatten die langer dan twee jaar of minder dan 6 maanden zonder werk zitten.

FIGUUR 17 : VERGELIJKING VOLGENS DE INACTIVITEITSDUUR Fig. 17: Vergelijking volgens de inactiviteitsduur

Geen of geen antwoord Minder dan 6 maanden

SW

6 Maanden tot 1 jaar 1 Tot 2 jaar

EFT

Meer dan 2 jaar 0%

20%

40%

In %

7.

RESULTATEN

7.1.

RESULTATEN VAN DE CLASSIFICATIE

7.1.1.

Intra- en interklasse-inerties

60%

80%

100%

Het optimale aantal klassen is drie. Aldus levert het classificatieprogramma van het type “dynamische wolken”, na tien iteraties, de opdeling in drie groepen individu’s. De bekomen resultaten vertonen een hoge intergroepenvariantie, en een lage intragroepenvariantie. Deze waarnemingen zijn in overeenstemming met de doelstellingen van de gebruikte classificatiemethode, in die zin dat zij de intraklasse homogeniteit en de interklasse heterogeniteit van de individu’s bevestigen.

717


7.1.2.

Opdeling van de individu’s (15) De opdeling van de individu’s per klasse en per maatregel wordt geïllustreerd door grafiek 18 hierna. De eerste klasse is betrekkelijk gemengd en bestaat uit 70 werknemers in SW en 47 stagiair(e)s in EFT’s, of een totaal van 117 individu’s. De tweede klasse, die 279 individu’s telt, bestaat voornamelijk uit stagiair(e)s in EFT’s (258 stagiair(e)s), terwijl de derde klasse, met 58 individu’s, in hoofdzaak werknemers in SW telt (45 werknemers).

FIGUUR 18 : OPDELING VAN DE INDIVIDU’S PER KLASSE EN PER PROGRAMMA

Aantal individu's

Fig. 18.: Opdeling van de individu's per klasse en per programma 300 250 200 150 100 50 0

21 SW 258 70 47 Klasse 1

7.1.3.

EFT 45 13

Klasse 2

Klasse 3

De spreiding van de individu’s volgens kenmerken en volgens klassen a) De spreiding volgens de leeftijd De individu’s van de eerste klasse zijn tussen 27 en 38 jaar oud bij hun instap in het activeringsbeleid. De tweede klasse bestaat uit individu’s van 17 tot 27 jaar op het ogenblik van aanwerving. De individu’s van de derde klasse zijn dan weer tussen 39 en 54 jaar bij hun instap in het activeringsbeleid. Uit de vergelijking van de gemiddelde leeftijd bij de intrede in het activeringsbeleid van de individu’s van de verschillende klassen (grafiek 19) blijkt een duidelijke opdeling volgens de leeftijd. Terwijl de derde klasse personen groepeert van gemiddeld 45 jaar, bestaat de tweede klasse uit aanzienlijk jongere individu’s, met een gemiddelde leeftijd van 21 jaar. De eerste klasse, tussen beide in, groepeert individu’s met een gemiddelde leeftijd van 32 jaar.

(15) De grafieken in dit deel zijn afgeleid uit eigen berekeningen op basis van de classificatie.

718


FIGUUR 19 : GEMIDDELDE LEEFTIJD PER KLASSE VAN DE INDIVIDU’S BIJ INTREDE IN HET ACTIEVE PROGRAMMA

60 40 20 0

Fig. 19: Gemiddelde leeftijd per klasse van de individu's bij intrede in het actieve programma 45 32 Gemiddelde 21 leeftijd

Klasse 1

Klasse 2

Klasse 3

b) De spreiding volgens geslacht Zoals de observatie van grafiek 20 aangeeft, is het aandeel van mannen en vrouwen nagenoeg in evenwicht in de eerste en de derde klasse. De tweede klasse groepeert daarentegen voornamelijk mannen. Deze vaststelling is evenwel niet verrassend, in de wetenschap dat deze klasse vooral bestaat uit individu’s in het activeringsbeleid van de EFT’s, en dat deze maatregel een grote meerderheid mannen aantrekt.

FIGUUR 20 : SPREIDING VOLGENS GESLACHT PER KLASSE (IN %)

Fig. 20: Spreiding volgens geslacht per klasse (in %) Klasse 3 Klasse 2

Mannen Vrouwen

Klasse 1 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

c) De spreiding volgens beroepservaring Zoals we hebben vastgesteld, groeperen de eerste en de derde klasse oudere individu’s dan we terugvinden in de tweede groep. Bijgevolg is het niet verrassend binnen de twee eerstgenoemde klassen een meerderheid aan individu’s terug te vinden met beroepservaring vóór hun intrede in het activeringsbeleid (grafiek 21).

719


FIGUUR 21 : SPREIDING VAN DE BEROEPSERVARING (IN %)

Fig. 21: Spreiding van de beroepservaring (in %) Zonder professionele Sans expérience ervaring

Klasse 33 Classe

professionnelle

Professionele Experience ervaring

Klasse 2 Classe

professionnelle

Klasse 1 Classe

0%

20%

40%

60%

80%

100%

d) De spreiding volgens de socio-professionele situatie bij de aanwerving Zoals grafiek 22 illustreert, bestaan de eerste en derde klasse in hoofdzaak uit individu’s die werkloos waren bij hun aanwerving in het activeringsbeleid. De tweede klasse, die vooral bestaat uit stagiair(e)s in EFT’s, groepeert voornamelijk maatschappelijke steuntrekkers, werklozen of bestaansminimumtrekkers.

FIGUUR 22 : SPREIDING VOLGENS DE SOCIAAL-PROFESSIONELE SITUATIE BIJ DE AANWERVING (IN %)

Fig. 22 : Spreiding volgens de sociaal-professionele situatie bij de aanwerving (in %) Werk Werkloos Bestaansminimum Geen inkomen Andere

Klasse 33 Klasse Klasse 2 Klasse 11 Klasse

0%

20%

40%

60%

80%

100%

e) De spreiding volgens diploma De observatie van grafiek 23 toont aan dat de classificatie op basis van de diploma’s minder duidelijk is dan bij de analyse van de spreiding van de andere kenmerken. Iedere klasse bevat individu’s met ieder diplomaniveau in een relatief gelijkaardige verhouding. We merken evenwel op dat klasse 2 een hoger percentage individu’s telt dat geen getuigschrift van het basisonderwijs heeft en dus laaggeschoold is. 720


Evenzo bemerken we meer beter geschoolde individu’s, met een getuigschrift van het hoger secundair onderwijs, binnen de eerste klasse.

FIGUUR 23 : SPREIDING VOLGENS DIPLOMA (IN %) Fig. 23.: Spreiding volgens diploma (in %) Klasse 3

Geen diploma Basisonderwijs

Klasse 2

Lager secundair Hoger secundair

Klasse 1 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

f) De spreiding volgens de inactiviteitsduur Wat grafiek 24 betreft blijkt de spreiding van de inactiviteitsduur betrekkelijk homogeen tussen de klassen. Deze variabele blijkt dus geen criterium te zijn dat een onderscheid tussen de klassen meebrengt. Zo tellen de drie klassen een omvangrijk aandeel individu’s die langer dan 2 jaar inactief zijn. Dit aandeel is evenwel iets hoger in de eerste en de derde klasse. De tweede groep telt dan weer enkele individu’s meer die minder dan 6 maanden werkzoekende zijn.

FIGUUR 24 : SPREIDING VOLGENS INACTIVITEITSDUUR PER KLASSE (IN %) Fig. 24: Spreiding volgens inactiviteitsduur per klasse (in %)

Geen of ongekend

Klasse 3

Minder dan 6 maanden 6 Maanden tot 1 jaar

Klasse 2

1 Tot 2 jaar Meer dan 2 jaar

Klasse 1 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

721


7.1.4.

Samenvatting De analyse van de spreiding van de klassen volgens de verschillende kenmerken die werden geselecteerd voor de classificatie, en die bijgevolg waarneembaar zijn, stelt ons in staat voor elk van de groepen het typeprofiel te schetsen van de individu’s die er deel van uitmaken. Zo is een individu dat behoort tot de eerste klasse gemiddeld een persoon, man of vrouw, die is aangeworven in het activeringsbeleid van de EFT’s of SW, 32 jaar oud is, werkloos, met enige beroepservaring, relatief geschoold want in bezit van een getuigschrift van het lager of hoger secundair onderwijs, en langer dan 1 jaar inactief. Een individu van de tweede groep is, eveneens gemiddeld, een jongere van 21 jaar die is aangeworven in het activeringsbeleid van de EFT’s, geen beroepservaring heeft, werkloze of bestaansminimumtrekker is, iets lager geschoold dan de personen in de andere klassen en minder dan 2 jaar inactief is. Tot slot is het profiel van een individu van de derde groep dat van een man of vrouw in het activeringsbeleid van de SW, 45 jaar oud, werkloos, met beroepservaring, in het bezit van een getuigschrift van het basisonderwijs of het lager secundair onderwijs en langer dan 1 jaar inactief.

7.2.

DE SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE NA DE DEELNAME AAN HET ACTIVERINGSBELEID EN HET INSCHAKELINGSPERCENTAGE

7.2.1.

Inleiding Zoals reeds eerder vermeld, beogen de geanalyseerde actieve programma’s de socioprofessionele inschakeling of herinschakeling van laaggeschoolde individu’s. Deze doelstelling vertaalt zich, in het geval van de EFT’s, in een opleiding van maximum 18 maanden die wordt verstrekt om het kwalificatiegebrek te verminderen waar de doelgroep aan lijdt. De opleiding heeft tot doel de inschakeling op de arbeidsmarkt te bevorderen. De berekening van het inschakelingspercentage, enige tijd nadat de opleiding werd doorlopen, blijkt in dit geval relevant voor de evaluatie van het slaagpercentage van dit beleid. In het geval van de SW wordt de inschakelings- of herinschakelingsdoelstelling geconcretiseerd door de tewerkstelling, onbeperkt in de tijd, in een beschermde beroepsomgeving, in de sociale werkplaats zelf. Hoewel de overstap naar de traditionele arbeidsmarkt wordt gestimuleerd, vormt ze toch geen verplichting. Bijgevolg kan het inschakelingspercentage als criterium voor de evaluatie van dit beleid ongeschikt lijken. Het houdt immers enkel rekening met de individu’s die worden aangeworven op de klassieke arbeidsmarkt nadat zij het actieve programma

722


hebben doorlopen. Nu waarborgen noch de doelstelling, noch de structuur van de SW deze overgang, waardoor de berekening van het inschakelingspercentage onvermijdelijk vertekend wordt. Deze berekening van het slaagpercentage van de SW zou dus eerder moeten gebeuren op basis van criteria met betrekking tot het welzijnsgevoel dat de beroepsactiviteit in een beschermde omgeving biedt, of op basis van een raming van de gunstige psychosociale invloed van dergelijke arbeid. De doelstelling van deze analyse is echter het profiel te vergelijken van het publiek dat van deze instrumenten gebruik maakt en hun socio-professionele evolutie. In die context is het interessant de positionering op de arbeidsmarkt te vergelijken voor eenzelfde type van doelgroep, met het oog op de verschillende doelstellingen van de EFT’s en de SW. Door indicatoren als het herintegratiepercentage te gebruiken, kan de evolutie van de begunstigden worden vergeleken. Nadat we de gevolgde methodologie hebben beschreven, worden de socio-professionele situaties toegelicht van de personen die hebben deelgenomen aan de actieve maatregelen. De observatie van deze situaties zal ons vervolgens in staat stellen de respectievelijke inschakelingspercentages van de programma’s af te leiden.

7.2.2.

Methodologie De doelstelling is hier de situatie van de individu’s te vergelijken nadat zij het activeringsbeleid hebben doorlopen. Het “EFT” onderzoek verstrekt deze informatie door middel van 110 antwoorden in de derde golf, met betrekking tot de individu’s die de opleiding gemiddeld 13 maanden voordien hebben afgerond. In de wetenschap dat de stage in een EFT beperkt is in de tijd en gemiddeld 11 maanden bedraagt voor de individu’s die deelnamen aan de 3de golf, werden de beschikbare antwoorden dus, gemiddeld, 24 maanden na de aanwerving in de EFT opgetekend. Met andere woorden, het is mogelijk de socio-professionele situatie van een individu te beoordelen gemiddeld 2 jaar na de intrede in de EFT. De arbeidsperiode in een SW is dan weer niet beperkt in de tijd. Om de vergelijking mogelijk te maken hebben we een indicator opgebouwd die ons in staat stelt om te weten wat de situatie is van de persoon 24 maanden na zijn intrede in de SW. Sommige individu’s werken nog steeds in de SW. Daardoor blijft hun socio-professionele situatie ongewijzigd sinds hun aanwerving. De kwestie van de vaststelling van de socio-professionele situatie ligt gevoeliger als de geïnterviewde individu’s de SW reeds hadden verlaten bij het onderzoek in 1997. De gegevens met betrekking tot hun socio-professionele situatie op het ogenblik van het onderzoek zijn immers niet rechtstreeks bruikbaar, vermits dit soms meer dan 2 jaar na de aanwerving van de individu’s gebeurt. 723


We moeten dan, in de beschikbare gegevens, hun socio-professionele situatie 2 jaar na hun aanwerving onderzoeken, naar het voorbeeld van de individu’s die de EFT’s hebben verlaten. We moeten dus, binnen iedere klasse, tussen de 133 individu’s die in de SW zijn ingestapt de personen die er nog steeds vertoeven onderscheiden van hen die er zijn uitgestapt. Onder die laatsten moeten we dan bepalen welke hun situatie is twee jaar na hun intrede in de SW. Bovendien slaan de verzamelde gegevens niet op dezelfde periode. Het “EFT” onderzoek beschouwt immers de individu’s die werden aangeworven vanaf 1997, terwijl het SW onderzoek van 1997, door het retrospectieve karakter, gebaseerd is op de individu’s die werden aangeworven in de loop van 1995. Dit tijdsverschil kan een invloed hebben op het inschakelingspercentage. Er is immers niets dat erop wijst dat de omstandigheden op de arbeidsmarkt ongewijzigd zijn gebleven over de twee periodes. Zo kunnen de inschakelingsmogelijkheden verschillen al naargelang het individu het actieve programma heeft verlaten in 1996 of in 1999.

7.2.3.

De socio-professionele situatie na de deelname aan het activeringsbeleid Aan de hand van de classificatie van de steekproef, waarvan de resultaten werden geïllustreerd in het vorige deel, kunnen we de socio-professionele situatie van de individu’s met een (waarneembaar) gelijkaardig profiel bepalen, gemiddeld 24 maanden na hun aanwerving in het actieve programma. Deze analyse is gebaseerd op de variabele betreffende het gevolgde type beleid en de variabele met betrekking tot de tewerkstellingssituatie 13 maanden na het einde van de opleiding, voor de EFT’s, en 24 maanden na de intrede in de SW (empac_3). Het inschakelingspercentage wordt, in het geval van de EFT’s, berekend via de verhouding tussen de stagiair(e)s die de opleiding 13 maanden geleden afrondden en werk hebben, en het totaal aan observaties met betrekking tot de situatie van de stagiair(e)s na hun opleiding. Deze berekening is beperkt door het aantal antwoorden dat beschikbaar is in de 3de golf. Het inherente risico van deze beperking is dat het verlies aan observeerbare informatie symptomatisch zou zijn voor een bepaalde klasse individu’s (cf. D’Addio, 2002). Zoals tabel 2 hierna evenwel aangeeft, is het percentage verloren individu’s voor de verschillende klassen ongeveer gelijk. Er is dus een betrekkelijke interklasseequivalentie met betrekking tot het verlies aan observeerbare informatie.

TABEL 2 : PERCENTAGE VERLOREN INDIVIDU’S IN DE 3DE GOLF VAN HET “EFT” ONDERZOEK

724

Klasse 1 Klasse 2 Klasse 3

64% 65% 61%


Het inschakelingspercentage na het doorlopen van de SW wordt bekomen via de verhouding tussen de individu’s met een arbeidsplaats buiten de sociale werkplaats 24 maanden na hun intrede in de SW, en het totale aantal werknemers van de doelgroep in de beschouwde klasse. We maken een onderscheid tussen de individu’s die nog steeds in de SW tewerkgesteld zijn, de individu’s die de SW verlaten hebben en geen werk hebben, en diegenen die een arbeidsplaats hebben buiten de SW. a) Klasse 1 Onder de individu’s van de eerste klasse stellen we vast dat 9 EFT-stagiair(e)s op 17, 13 maanden na hun opleiding een arbeidsplaats hebben gevonden. Slechts 15 individu’s van de 70 werknemers in een SW die deze klasse telt, hebben dit activeringsbeleid verlaten. Van hen hebben er 3 werk gevonden 2 jaar na hun aanwerving in de SW.

TABEL 3 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE NA DE STAGE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VAN DE EFT-STAGIAIR(E)S (KLASSE 1) EFT

Aantal observaties

Zonder werk

17

Werk

Aantal

Frequentie

Aantal

Frequentie

8

47%

9

53%

TABEL 4 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VAN DE DOELGROEPWERKNEMERS 24 MAANDEN NA HUN AANWERVING IN HET ACTIVERINGSBELEID VAN DE SW (KLASSE1) SW

Aantal observaties

70

Individu’s die nog steeds in de SW tewerkgesteld zijn

Uitgestapte individu’s zonder werk

Uitgestapte individu’s met een arbeidsplaats

Aantal

Frequentie

Aantal

Frequentie

Aantal

55

79%

12

17%

3

Frequentie 4%

725


b) Klasse 2 De beschikbare gegevens met betrekking tot de eventuele wedertewerkstelling op het einde van de opleiding in een EFT, betreffen 89 personen. Onder hen tellen we 34 stagiair(e)s die een arbeidsplaats hebben gevonden. De enige persoon in deze klasse die de SW heeft verlaten, heeft 24 maanden na zijn intrede in dit programma geen werk.


Aantal observaties

Zonder werk

89

Werk

Aantal

Frequentie

Aantal

Frequentie

55

62%

34

38%

TABEL 6 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VAN DE DOELGROEPWERKNEMERS 24 MAANDEN NA HUN AANWERVING IN HET ACTIVERINGSBELEID VAN DE SW (KLASSE 2) SW

Aantal observaties

21

Individu’s die nog steeds in de SW tewerkgesteld zijn


Uitgestapte individu’s met een arbeidsplaats

Aantal

Frequentie

Aantal

Aantal

20

95%

1

Frequentie 5%

0

Frequentie 0%

Binnen de observaties van de derde klasse beschikken we slechts over 5 resultaten om het inschakelingspercentage op het vlak van de EFT’s te beoordelen. Daaruit blijkt dat 3 stagiair(e)s op 5 werk hebben gevonden 13 maanden na hun opleiding. Wat de SW betreft heeft een enkel individu een arbeidsovereenkomst, van de 13 personen die het activeringsbeleid hebben verlaten en tot deze klasse behoren.

726



Aantal observaties

Zonder werk

5

Werk

Aantal

Frequentie

Aantal

Frequentie

2

40%

3

60%

TABEL 8 : SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE VAN DE DOELGROEPWERKNEMERS 24 MAANDEN NA HUN AANWERVING IN HET ACTIVERINGSBELEID VAN DE SW (KLASSE 3) SW

Aantal observaties

45

7.2.4.

Individu’s die nog steeds het activeringsbeleid volgen


Uitgestapte individu’s met een arbeidsplaats buiten het activeringsbeleid

Aantal

Aantal

Aantal

32

Frequentie 71%

12

Frequentie 26%

1

Frequentie 2%

Analyse van de resultaten Bij het bekijken van de resultaten blijken de situaties van professionele herinschakeling buiten het activeringsbeleid aanzienlijk hoger voor een individu dat een opleidingsstage heeft doorlopen in een EFT dan voor een doelgroepwerknemer 24 maanden na zijn aanwerving in het actieve programma van de SW. Hierbij moeten we nogmaals onderstrepen dat de doelstellingen van deze twee instrumenten totaal verschillend zijn. Een opleiding in EFT duurt maximum 18 maanden en streeft ernaar de socio-professionele inschakeling van de stagiair(e)s te bevorderen; de SW daarentegen hebben als doel werk te verschaffen in een professioneel beschermde omgeving, zonder dat enige tijdslimiet wordt opgelegd voor de aanwezigheid van de werknemers van de doelgroep. Op het einde van hun opleiding in EFT, kunnen de stagiaires die zich socio-professionneel willen integreren niet anders dan een baan zoeken. Behalve de meerwaarde aan kwalificatie die de stage met zich kan meebrengen, leidt dit kenmerk van de maatregel impliciet tot een hoger inschakelingspercentage. 727


In het geval van de SW anderzijds, stimuleren de werkzekerheid die door een gegarandeerd inkomen wordt geboden en de afwezigheid van tijdslimiet voor de deelname aan dit beleid, geenszins de overgang van de werknemers naar de traditionele arbeidsmarkt. De meeste van deze werknemers hebben de onbestendigheid ervaren van een situatie van werkzoekende, evenals de integratiemoeilijkheden die met hun socio-professionele kenmerken verband houden. Het is dan ook gemakkelijk te begrijpen dat de werknemers van de doelgroep minder geneigd zijn om de stabiliteit die de SW hen biedt op te geven, en dat bijgevolg het inschakelingspercentage van dit beleid, buiten het instrument om, niet zo hoog ligt. De eerder aangehaalde kwestie van de selectievertekeningen zet ons ertoe aan deze resultaten nog bedachtzamer te interpreteren, en dat in hoofdzaak om twee redenen. Ten eerste is slechts 33 % van de deelnemers aan de EFT-opleidingen aanwezig in de 3de golf. Het is niet ongegrond te denken dat de personen die ontbreken bij dit derde interview, uitgerekend de individu’s zijn met het meest achtergestelde socio-professionele profiel (cf. D’Addio, 2002). Dit veronderstelt dat binnen de steekproef een impliciete selectie gebeurd zou zijn, en dat de behaalde resultaten vertekend zouden zijn doordat bij de berekening van het inschakelingspercentage uitsluitend rekening werd gehouden met de performantere individu’s. De tweede mogelijke oorzaak van vertekeningen is het gevolg van het selectiegedrag van de operatoren van de SW, rekening houdende met de eigenlijke doelstelling van het instrument. Daar de aanwezigheid in een SW niet beperkt is in de tijd, worden de individu’s in veel situaties ongetwijfeld niet aangespoord om werk te vinden op de niet beschermde arbeidsmarkt. De uitstap uit de SW kan eerder het gevolg zijn van een hiërarchische beslissing dan van een echte bewuste keuze van de individu’s in kwestie. In dit geval zou deze beslissing gemotiveerd kunnen zijn door de socio-professionele tekortkomingen of het gedrag van het individu, wat de inschakelingsproblemen benadrukt waarmee hij geconfronteerd wordt. Daaruit vloeit voort dat het inschakelingspercentage (na de uitstap) dat in deze context berekend werd, neerwaarts vertekend zou zijn, vermits de in aanmerking genomen personen zeker het moeilijkst in te schakelen zouden zijn. Anderzijds zou de werkzoekende, wanneer hem wordt opgedragen de SW te verlaten, misschien minder gemotiveerd zijn om werk te zoeken dan een individu dat daarvoor gekozen heeft. Men kan tevens veronderstellen dat sommige individu’s die uit de SW komen, tot de best “presterende” behoren in verhouding tot de arbeidsmarkt en dat zij bijgevolg wensen te integreren in de niet beschermde arbeidsmarkt. We moeten de resultaten dus met de nodige omzichtigheid interpreteren, en ons bewust zijn van de vertekeningen die er kunnen zijn.

728


TABEL 9 : PROFESSIONEEL INSCHAKELINGSPERCENTAGE PER KLASSE EN PER PROGRAMMA TWEE JAAR NA DE INTREDE Klasse

Klasse 1

Type programma

EFT

Klasse 2 SW

EFT

Klasse 3 SW

EFT

SW

Inschakelingspercentage binnen het instrument

0%

79 %

0

95 %

0%

71 %

Inschakelingspercentage buiten het instrument

53 %

4%

38 %

0%

60 %

2%

In dit stadium moeten we deze analyse terugplaatsen in de bredere context van het structurele werkloosheidsprobleem op de Belgische arbeidsmarkt. De economische literatuur schuift verschillende scenario’s naar voor om de oorzaken van deze structurele werkloosheid te verklaren. In het kader van deze analyse beperken we ons tot twee daarvan. Het eerste scenario betreft de niet-inzetbaarheid van langdurige werklozen. Dit scenario benadrukt enerzijds het verlies aan menselijk kapitaal dat wordt veroorzaakt door langdurige inactiviteit, en anderzijds het feit dat de ondernemingen een lange periode van werkloosheid interpreteren als een negatief signaal over de vaardigheden van de werknemers. Daaruit volgt dat hoe langer iemand werkloos blijft, hoe kleiner de kans wordt dat hij wordt aangeworven, hoe minder hij inzetbaar is. De empirische werken rond dit onderwerp onthullen inderdaad een negatieve relatie tussen werkloosheidsanciënniteit en de kans de werkloosheid te verlaten (Cockx en Dejemeppe, 1998). Het tweede verklarende scenario heeft te maken met de gebrekkige afstemming tussen vraag en aanbod op het vlak van kwalificaties (skill mismatch, zie over dit onderwerp Cockx, Dejemeppe en van der Linden, 2000). De empirische studies tonen een asymmetrische evolutie van het werkloosheidspercentage per studieniveau. Deze verschillen tussen werkloosheidspercentages volgens kwalificatiegraad worden in het algemeen geïnterpreteerd als het gevolg van een problematische afstemming tussen het profiel dat de werkgever zoekt en het profiel dat de werkzoekende aanbiedt. De technologische vooruitgang, die een grote vraag naar geschoolde werknemers met zich meebrengt, en de desindustrialisering, een fenomeen dat laaggeschoolde arbeid vervangt door kapitaal en automatisering, zijn beide factoren die de tewerkstellingsmogelijkheden voor laaggeschoolde werknemers beperken.

729


De twee beschreven scenario’s impliceren een enigszins verschillend actief beleid. Het ene zou eerder betrekking hebben op de tewerkstelling van langdurige werklozen die leiden aan niet-inzetbaarheid. Het andere zou er vooral naar streven werkzoekenden op te leiden om hun kwalificatietekort te verminderen. Elk beleidsprogramma dat we hebben bestudeerd, blijkt te passen in een van deze domeinen. Zo neigen de SW er eerder naar een antwoord te bieden op het probleem van de niet-inzetbaarheid van langdurige werkzoekenden, door hen werk te verschaffen in een beschermde beroepsomgeving. De EFT’s beogen dan weer vooral de strijd tegen het probleem van de gebrekkige afstemming tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt door laaggeschoolden in staat te stellen een opleiding te volgen (16). De analyse van de resultaten met betrekking tot de SW zou, rekening houdend met de doelstellingen, een hoger inschakelingspercentage bij de uitstap moeten aantonen voor oudere personen, die een lange periode van inactiviteit achter de rug hebben en door dit activeringsbeleid opnieuw aan het werk gezet werden. Het profiel van de werknemers benadert, in dit geval, de individu’s die deel uitmaken van klassen 1 en 3. Wanneer we alleen de individu’s bekijken die de SW verlaten hebben, leert de observatie van tabel 10 ons dat het inschakelingspercentage daadwerkelijk hoger is voor de individu’s van klassen 1 en 3 dan voor diegenen die tot klasse 2 behoren. Toch blijft dit percentage aanzienlijk lager dan de percentages voor individu’s met dezelfde kenmerken, maar die hebben deelgenomen aan het actieve programma van de EFT’s.

TABEL 10 : INSCHAKELINGSPERCENTAGE PER KLASSE EN PER ACTIEF PROGRAMMA VOOR DE UITGESTAPTE INDIVIDU’S SW

EFT

Klasse 1

25 %

53 %

Klasse 2

0%

38 %

Klasse 3

8%

60 %

Voor de SW blijken deze vaststellingen ten dele het scenario van de werkloosheid als gevolg van een fenomeen van niet-inzetbaarheid te bevestigen. De langdurig werkzoekenden, die gemiddeld meer beroepservaring hebben, hoger geschoold zijn

(16) Er bestaat een grote interactie tussen de twee verklarende scenario’s. De categorisering van de actieve programma’s moet dus voorzichtig gebeuren.

730


(klasse 1 en 3) en in een SW weer aan het werk worden gezet, vertonen, eens ze de SW hebben verlaten, betere inschakelingsresultaten dan de individu’s die minder dan 2 jaar werkloos zijn en eveneens worden aangeworven in een SW (klasse 2). Anderzijds stelt men vast dat de jongere begunstigden, die relatief lager geschoold zijn en minder beroepservaring hebben (klasse 2) voor de grote meerderheid in de SW blijven en, als ze deze verlaten, geen werk vinden. Deze vaststelling beperkt de draagwijdte van het eerste scenario. Dit resultaat bevestigt immers de hypothese van een probleem van kwalificatietekort voor dat type van doelgroep waaraan twee jaren in een SW niets kunnen verhelpen. Beschermde werkgelegenheid biedt in dit verband een duurzame socio-professionele herintegratie. De SW lijken dus twee soorten van doelgroepen te ontvangen, waarvan de ene groep meer te lijden heeft van de niet-inzetbaarheid en de andere meer van een kwalificatietekort; deze laatste groep blijft het langst in de SW. Wat de resultaten voor de EFT’s betreft, actieve maatregel die erop gericht is het kwalificatietekort te verminderen, stelt men vast dat voor zijn doelgroep, laaggeschoolde jongeren (klasse 2), de prestaties het minst goed zijn. Dit kan paradoxaal lijken. Terwijl de doelstelling van de EFT’s erin bestaat een jong publiek te bereiken, vertoont dit publiek, bij het verlaten van de opleiding, net de minst goede resultaten in termen van inschakeling. We moeten dus de resultaten van dit beleid afwegen, rekening houdend met de relatieve mislukking om laaggeschoolde jongeren in te schakelen. De prestaties zijn relatief beter voor oudere, relatief hoger geschoolde individu’s. Deze vaststellingen zetten ons ertoe aan ons vragen te stellen over de haalbaarheid om laaggeschoolde jongeren in zo weinig opleidingstijd hoger geschoold te maken. Vergeet niet dat precies voor deze klasse 2, 95% van de individu’s in de SW 2 jaar na hun aanwerving nog steeds aanwezig zijn.… Deze verhouding ligt aanzienlijk hoger dan die van de werknemers die in de twee andere klassen zijn ingedeeld. Beide instrumenten lijken beter geschikt om de inschakeling van langdurig werkzoekenden, buiten het instrument om, te bevorderen dan die van laaggeschoolde jongeren.

8.

CONCLUSIE De omschrijving van de doelgroepen benadrukt bepaalde verschillen tussen het effectieve publiek en de doelgroep die de wettelijke basis voor ogen heeft. Terwijl de EFT’s zich, onder andere, richten op een laaggeschoold publiek zonder getuigschrift van het lager secundair onderwijs, stellen we vast dat 40% van de stagiair(e)s dit wel heeft of in het bezit is van een hoger diploma. Anderzijds bepaalt het decreet van het Vlaamse Gewest voor de SW dat als doelgroepwerknemers alleen personen mogen worden aanvaard die langer dan 5 jaar inactief zijn. Welnu, de analyse van de steekproef toont aan dat aan deze vereiste niet wordt voldaan.

731


Ook de vergelijking van de effectieve doelgroepen verrast in verschillende opzichten. Eerst en vooral is de gemiddelde leeftijd van het publiek van beide actieve maatregelen sterk verschillend. Dit is te verklaren door het uitdrukkelijke politieke voornemen, in het geval van de EFT’s, een jong publiek te bereiken, terwijl het wettelijke kader met betrekking tot de SW op dit vlak geen enkele beperking oplegt. Een andere merkwaardigheid is de verdeling volgens geslacht. Hoewel hier in de wetteksten nergens over gesproken wordt, krijgen de EFT’s een overgrote meerderheid aan mannen over de vloer, tegenover een betrekkelijk gelijke verdeling van de geslachten in de SW. De verklaring is misschien te vinden in het aangeboden type arbeid of opleiding. Tot slot zijn de stagiair(e)s in de EFT’s in het algemeen ook lager geschoold dan de personen die worden aangeworven in de SW. Op basis van de gemaakte classificatie, bemerken wij ook de vrij homogene verdeling van de individu’s in de EFT’s en de SW in de drie gevormde klassen: een klasse met individu’s van gemiddelde leeftijd, die bij hun intrede meer dan een jaar werkloos zijn en een relatief gekwalificeerde beroepservaring hebben; een tweede klasse die in hoofdzaak bestaat uit jonge, laaggeschoolde mannen zonder beroepservaring; een derde groep van individu’s, die relatief ouder zijn, bij hun intrede meer dan een jaar werkloos zijn en een relatief gekwalificeerde beroepservaring hebben. Deze vaststelling suggereert de aanwezigheid van een gelijkaardig publiek (soms, en op basis van de waargenomen kenmerken) in de twee maatregelen. Op basis van de beschikbare observaties en met de voorzichtigheid die inherent is aan de mogelijke selectievertekeningen, is de vergelijking van de professionele evolutie in de verschillende klassen en maatregelen zeer instructief. Het professionele herintegratiepercentage buiten het instrument ligt uiteraard aanzienlijk hoger in de EFT’s dan in de SW, wat wordt verklaard door de fundamenteel verschillende doelstelling van de structuren. De doelstelling van de EFT’s bestaat erin een overgangsopleiding te verschaffen aan laaggeschoolde individu’s om zo hun kwalificatietekort te verminderen en hun overgang naar de traditionele arbeidsmarkt te bevorderen. De SW daarentegen beogen de creatie van beschermde werkgelegenheid in deze SW voor langdurig werkzoekenden. Als we deze voor de hand liggende vaststelling doortrekken, is het interessant om vast te stellen dat zowel de SW als de EFT’s verschillende doelgroepen ontvangen: een jong, laaggeschoold publiek zonder beroepservaring en een ouder, relatief hoger geschoold publiek met een zekere beroepservaring. Het herintegratiepercentage van de EFT’s is minder goed voor het jonge, laaggeschoolde publiek, hoewel dit vanuit wettelijk standpunt nu net de doelgroep is. Deze zelfde doelgroep blijft in hoofdzaak lange tijd in de SW en integreert zich daarbuiten niet. Het oudere, relatief hoger geschoolde publiek van zijn kant integreert zich bij het verlaten van de EFT’s beter en blijft minder lang in de SW. Klaarblijkelijk verkiest dit publiek een tewerkstelling in een beschermde beroepsomgeving, zoals de SW aanbieden. __________

732


BIBLIOGRAFIE Cockx, B. en Dejemeppe, M., La conception des politiques en faveur de l’emploi. L’importance d’un diagnostic des causes du chômage structurel, 13ème Congrès des Economistes belges de langue française, Charleroi, CIFoP, Commission 4, 26-27 november 1998, pp. 177-201, 1998. Cockx, B., Dejemeppe, M. en Van der Linden, B., Inadéquation des qualifications ou déqualification en cascade en Belgique?, 14ème Congrès des Economistes belges de langue française, Charleroi, CIFoP, Commission 1, 23-24 november 2000, pp. 215-238, 2000. D’Addio, A., Le passage en EFT en Hainaut: quelques points de discussion, miméo, 2001. D’Addio, A.C., Le passage en Entreprise de Formation par le Travail en Hainaut: une étude économétrique des déterminants de l’insertion professionnelle et de l’abandon du programme, te verschijnen in Formation Continue, Ministère de la Région Wallonne, 2002. Lauwereys, L., Matheus, N. en Nicaise, I., L’insertion par l’économique: l’Etat-Providence actif pour des groupes vulnérables in Economie Sociale, Enjeux conceptuels, insertion par le travail et services de proximité, Brussel, De Boeck & Larcier, Brussel, pp. 63-87, 2001. Lefèvre, C., Un modèle multidimensionnel de la qualité de vie: Analyse des bénéfices des entreprises de formation par le travail en Hainaut in Les Cahiers du CERISIS, 3b, Université Catholique de Louvain, 1997. Lefèvre, C., Qualité de vie multidimensionnelle et formations par le travail. Pertinence de l’approche et validation du questionnaire, Onderzoeksrapport bestemd voor het Waalse Gewest en het Europees Sociaal Fonds, 1999. Lefèvre, C., Qualité de vie multidimensionnelle et formations par le travail. Analyse des première et seconde vagues d’enquêtes, Onderzoeksrapport bestemd voor het Waalse Gewest en het Europees Sociaal Fonds, 2000. Lefèvre, C., Qualité de vie, insertion socioprofessionnelle et formation par le travail. Analyse d’un panel en trois vagues d’enquêtes dans les EFT du Hainaut, Onderzoeksrapport bestemd voor het Waalse Gewest en het Europees Sociaal Fonds, 2001(a). Lefèvre, C., Qualité de vie multidimensionnelle et formation par le travail in Les Cahiers du CERISIS, 2001/16, Université Catholique de Louvain, 2001(b). 733


Mertens, S. en Simon, M., Vers une nouvelle définition de l’économie sociale en Flandre, Traverses n° 128, 1997. Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, Het federale werkgelegenheidsbeleid - evaluatierapport 2000, 2001. Nicaise, I. en Lauwereys, L., Morfologie van de sociale tewerkstelling in België, HIVA, Leuven et al, 1999. Nyssens, M., Les entreprises sociales d’insertion par l’économique dans le paysage wallon, Projet PERSE, Liège, 2001. Pinxteren, A., Crise de l’emploi, politiques actives et économie sociale d’insertion. Etudes comparatives des Entreprises de Formation par le travail et des Ateliers Sociaux, Mémoire de fin d’études, Département des Sciences économiques, Université Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, 2001. Van der Linden, B., Chômage : Réduire la fracture, De Boeck Université, 1997. Van der Linden, B., Méthodologie pour l’évaluation, Note pour le module OPES 155, Gestion et évaluation économiques de projets, UCL, Louvain-la-Neuve, pp. 2023, 2000. __________

734


INHOUD ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN SOCIALE WERKPLAATSEN: EEN CLASSIFICERENDE ANALYSE VAN DE DOELGROEPEN IN TERMEN VAN INDIVIDUELE KENMERKEN EN INSCHAKELINGSPERCENTAGE

1. INLEIDING

693

2. DE ARBEIDSMARKT IN VLAANDEREN EN WALLONIE

695

3. DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL EN DE SOCIALE WERKPLAATSEN

699

3.1. DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. DE SOCIALE WERKPLAATSEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

699 702

4. DE METHODOLOGIE

705

4.1. INLEIDING . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. DE CLASSIFICATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

705 706

5. OORSPRONG EN INZAMELING VAN DE GEGEVENS

708

5.1. DE DATABASE “ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL” . . . . . . . . . . 5.2. DE DATABASE “SOCIALE WERKPLAATSEN” . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. DE GEBRUIKTE VARIABELEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

708 708 709

6. DE EFFECTIEVE DOELGROEP

710

6.1. HET PUBLIEK VAN DE ENTREPRISES DE FORMATION PAR LE TRAVAIL . . . . . . . . 6.2. HET PUBLIEK VAN DE SOCIALE WERKPLAATSEN . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. HET EFFECTIEVE PUBLIEK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

710 712 715

7. RESULTATEN

717

7.1. RESULTATEN VAN DE CLASSIFICATIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.2. DE SOCIO-PROFESSIONELE SITUATIE NA DE DEELNAME AAN HET ACTIVERINGSBELEID EN HET INSCHAKELINGSPERCENTAGE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

717

8. CONCLUSIE

731

BIBLIOGRAFIE

733

722

735

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN? DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAK EN VERTROUWEN OP KANSPERCEPTIES DOOR

JASPER VON GRUMBKOW* en ERIC RAMAEKERS** * Open Universiteit Nederland ** Centrum voor Beroepsopleiding Maasland

TER INLEIDING Vanaf 1999 wordt in Vlaanderen het bestand van werklozen dat moeilijk toegang krijgt tot de arbeidsmarkt, gericht benaderd met “een aanpak op maat”. Deze aanpak wordt trajectbegeleiding genoemd, een methodiek van inschakeling van werkzoekenden op de arbeidsmarkt. Nederland voert eenzelfde beleid en dit heeft aldaar sinds 1 januari 1998 een wettelijk kader gekregen (Wet Inschakeling Werkzoekenden, WIW). De aanpak op maat is in Vlaanderen inmiddels geïmplementeerd in het werkveld van de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling (VDAB). Heel wat spelers op de arbeidsmarkt hebben zich momenteel de trajectwerking eigen gemaakt. Naast de VDAB kennen we locale initiatieven gelanceerd door het opbouwwerk, het welzijnswerk, gemeenten en diverse werkloosheidsprojecten. In het beleidsjargon worden ze de ‘derden’ genoemd. Verder zijn er de arbeidstrajectbegeleidingsdiensten voor gehandicapten (ATB), de trajectbegeleidingen rond bestaansminimumtrekkers (OCMW), de trajectbegeleiding voor jongeren uit het deeltijds beroepsonderwijs, en andere. Het leeuwendeel van deze trajectacties wordt geoperationaliseerd door de VDAB (regisseur of uitvoerder) en dit meestal in samenwerking met gespecialiseerde derden, openbare centra voor maatschappelijk welzijn, ATB’s, deeltijds onderwijs, e.a. De beleidsambitie is hoog. De VDAB heeft zich geëngageerd om gedurende de periode van de beheersovereenkomst met de overheid (1999 – 2002) jaarlijks een minimaal aantal werkloze cliënten in trajectbegeleiding te nemen. Het doel voor 2000 was de opstart van 64.000 trajecten (Bron: VDAB jaarverslag 2000). Het bereik sedert de start in 1999 is indrukwekkend. De VDAB alleen al geeft aan voor de periode 1999 - 2000 voor 81.102 werklozen een trajectbepaling en diagnosestelling gedaan te hebben. Zij heeft 10.205 werkloze cliënten een sollicitatietraining aangeboden. Het aantal van 5.561 werklozen heeft een persoonsgerichte vorming gevolgd. Zij heeft 28.760 werklozen een beroepsspecifieke opleiding verschaft en 19.683 werklozen begeleid op de werkvloer (Bron: VDAB jaarverslag 2000, p. 14). 737


In Nederland hebben in 1999 de uitvoeringsinstellingen 19.000 werklozen aangemeld voor een traject. Van de gehele groep die daarvoor in aanmerking zou kunnen komen is dat 27%. Dit is minder dan beoogd. Voor 12.000 personen is daadwerkelijk een traject gestart (LISV, 2000). Dat niet voor iedereen trajectplannen zijn gemaakt heeft te maken met de beperkte middelen, met de samenstelling van het werklozenbestand waarvoor het moeilijk is om zonder goede voorbereiding een traject te gaan volgen, met de motivatie van sommige cliënten en met de uitstroom naar werk van kansrijke cliënten (Engelen e.a., 1999). Uit onderzoek van Engelen en zijn collega’s (1999) blijkt dat de Nederlandse gemeenten de inzet van trajectplannen en trajectactiviteiten in het algemeen positief beoordelen. Men heeft daar de indruk dat de meeste cliënten na trajectafronding bemiddeld worden naar werk. Hierover bestaat geen cijfermatig inzicht, maar dossieronderzoek van Engelen e.a. (1999) geeft indicaties dat cliënten met een trajectactiviteit vaker uitstromen naar werk dan cliënten zonder trajectactiviteit. In Vlaanderen komen de cijfergegevens vooral van de VDAB. Gedurende de periode 1999 – 2000 zouden er 56.536 trajecten afgesloten zijn. Hiervan zouden er niet minder dan 41.457 cliënten doorgestroomd zijn naar werk (73,30%) (Bron: VDAB jaarverslag 2000). De andere trajectbegeleidingsdiensten rapporteren vergelijkbare percentages. Omwille van mogelijke overlappingen (onbekend is of deze gegevens reeds zijn opgenomen in de VDAB-statistiek) gaan we hier niet verder op in. Bij deze positieve resultaten maken we een kanttekening omdat het hier om gerealiseerde trajecten gaat. Onbekend is de duurzaamheid van de tewerkstelling. Ook is onduidelijk wat de mogelijke effecten zijn als een werkloze zonder het activeringsprogramma werk had gevonden en of er substitutie-effecten zijn opgetreden (als de aanwerving van een werkloze leidt tot het ontslag van een werknemer of het niet aanwerven van een sollicitant) (Layard, 1997, p. 339).

1.

DOELSTELLING ONDERZOEK Trajectbegeleiding is een op de persoon van de werkloze gericht activeringsbeleid om tot reïntegratie te komen. Het succes van trajectbegeleiding is dan ook mede afhankelijk van hoe de cliënt deze begeleiding ervaart en, in het bijzonder, of deze begeleiding kansen schept om de eigen positie te verbeteren. De doelstelling van dit artikel is na te gaan hoe werkloze cliënten hun arbeidsmarktkansen door trajectbegeleiding ervaren. De basisvraag is “verbetert trajectbegeleiding de door de cliënt waargenomen kansen op de arbeidsmarkt?”. In het onderzoek, dat uitgevoerd is onder 471 werkloze trajectcliënten, is verder onder meer de invloed nagegaan van een aantal systeem- en verdelende factoren op de kanspercepties van de betrokken cliënten. Het volledige onderzoeksbestand telt 624 trajectcliënten, maar om de reacties van de werkloze specifieker na te gaan, hebben we de cursisten deeltijds onderwijs en cliënten zonder werkloosheidsstatuut (zelfstandige, beperkt geschikten) voor de beantwoording van onze basisvraag buiten de verdere analyse van dit artikel gehouden.

738

VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN ? ...

Dit artikel onderzoekt de genoemde vraag vanuit een sociaal-psychologische optiek. Sociale psychologie wordt opgevat als een wetenschap die op zoek is naar de sociale determinanten van het gedrag en die tracht de omstandigheden aan te geven waaronder zich bepaald gedrag voordoet (von Grumbkow, 1988; Meertens & von Grumbkow, 1994). We zullen proberen om enkele determinanten van de kanspercepties van werklozen aan te geven. Een tweede inperking van dit artikel is dat er niet ingegaan wordt op de beleidsmatige hervormingen van het reïntegratiebeleid die thans plaatsvinden. Deze hervormingen houden meer aandacht in voor de publiek-private samenwerking op lokale terreinen, voor de één-loketbenadering die nauwe samenwerking tussen instellingen vraagt, voor de mogelijke concurrentie tussen instellingen en de ontwikkeling naar meer prestatieafhankelijke financiering. Volgens Aarts en Velema (2000) neemt de concurrentie op de reïntegratiemarkt toe. Geprobeerd wordt om alle redelijkerwijs reïntegreerbare werklozen tegen zo laag mogelijke kosten in een passende functie te plaatsen. De reïntegratiemarkt is niet homogeen. Wij beperken ons in dit artikel verder tot de publieksgebonden reïntegratiemarkt. In ons onderzoek houden wij ons dus bezig met werklozen die geen contractuele of financiële band meer hebben met een (vroegere) werkgever. Door het ontbreken van deze band kent deze publieksgebonden markt weinig dynamiek. Er zijn geen financiële prestatieprikkels om het als trajectorganisatie beter te doen dan andere trajectorganisaties. Men wordt als instelling beoordeeld op gerealiseerde reïntegratietrajecten en niet op geslaagde reïntegraties (plaatsingen in reguliere banen) (Aarts en Velema, 2000). Daar komt bij dat de groep van moeilijk bemiddelbare werklozen een geschakeerd geheel vormt van langdurig werklozen, werklozen die nooit eerder hebben gewerkt, arbeidsgehandicapten. De aandacht gaat in ons onderzoek niet uit naar de arbeidsgehandicapten.

2.

ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING

2.1.

SOCIAAL-PSYCHOLOGISCHE OPZET

2.1.1.

Doelgerichtheid Het nieuwe van trajectbegeleiding voor de werkloze, de trajectbegeleider en de trajectorganisatie zit in de doelgerichte, individualiserende en stapsgewijze aanpak (Berg et al, 1996). Deze beogen de werkloze zo te activeren dat hij/zij in een relatief korte tijd teruggevoerd wordt naar de arbeidsmarkt. Het centrale kenmerk is de planmatige stapsgewijze opzet volgens een duidelijk sociaal-psychologisch interventiemodel. Dit interventiemodel onderscheidt minimaal drie onderdelen. Deze zijn (1) de trajectbepaling waarin het trajectplan wordt opgesteld, (2) de trajectbewaking van de voortgang van het traject en (3) de trajectbegeleiding met behulp van ondersteunende gesprekken. Het geheel is volgens een standaardprocedure opgezet, echter rekening houdend met de achtergrond van de cliënt en zijn/haar mogelijkheden. 739


De fasering van de interventie kan als volgt zijn: een intake, vervolgens een diagnose die moet leiden tot een voorlopig actieplan, een voorstel tot interventie (opstellen van een trajectplan) die weer de start kan zijn van een voortraject waarin nietberoepsgerichte scholing kan plaatsvinden, de interventie zelf (bestaande uit het uitvoeren en begeleiden van het traject), de eventuele bemiddeling naar werk, de evaluatie van de interventie en het opnieuw stellen van een diagnose van de nieuw ontstane situatie na de interventie.

2.1.2.

Activering en controle Bij het eerste voorstel om tot een interventie te komen ligt het accent reeds op het doelgericht motiveren en activeren van de cliënt. Dat gaat door middel van individuele gesprekken. Dit motiveren en activeren gaat gedurende de hele interventie door. Uit onderzoek in Nederland van Bergsma en Hazelaar (2001) blijkt dat de mate van activering niet moet worden overschat. Vaak vindt alleen controle op sollicitaties plaats. Activering en controle geldt vooral voor cliënten waarvan verwacht wordt dat zij spoedig weer aan het werk komen (in Nederland de zgn. fase-1 cliënten). Dit houdt in dat alleen het zoeken sollicitatiegedrag wordt gestimuleerd en gecontroleerd. Cliënten worden niet actief benaderd met informatie en vacatures. Dit komt mede door de strakke tijdsplanning, waardoor er nauwelijks tijd is om in te spelen op de individuele behoeften van cliënten. Ook kan de werkstijl van de functionaris een rol spelen. Deze heeft de keuze om uitsluitend te controleren of aan de controle activering toe te voegen (Terpstra, e.a. 1999). Daar komt bij dat er tot nu toe niet zo veel initiatief lijkt te zijn van althans Nederlandse uitvoeringsinstellingen om een traject te starten. De aandacht ligt op de activering en controle met betrekking tot het zoeken sollicitatiegedrag. Het traject start in Nederland niet eerder dan na een half jaar. Deze relatieve passiviteit heeft te maken met de financieringsstructuur en de organisatie van het werk (Bergsma & Hazelaar, 2001): de beslissing over een traject wordt vaak genomen door een functionaris in de back-office die geen contact heeft met de cliënt. In Vlaanderen liggen de accenten anders. De dienstverlening binnen de werkzoekendenlijn is zo uitgebouwd dat de VDAB alle werkzoekenden een basisdienstverlening garandeert. Deze dienstverlening omvat de inschrijving, de administratieve verwerking, een informatie op maat, een eerste screening en eventuele matching met een vacatureaanbod of een aanzet tot trajectbepaling (Bron: VDAB jaarverslag 2000, p. 23-24). Er wordt dus vanaf het begin onderscheid gemaakt tussen de werkzoekenden. Aan de ene kant zij die met vrij grote zekerheid onmiddellijk inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt. Aan de andere kant zij die waarschijnlijk behoefte hebben aan een of andere vorm van begeleiding. In dit kader worden nogal eens cliënten doorverwezen naar gespecialiseerde derden of projecten in het kader van de ESF – doelstelling 3 waar de VDAB de regiefunctie voor waarneemt. In Vlaanderen is in 2000 ongeveer 25,2 miljoen Euro uitgetrokken voor de basisdienstverlening en 151,3 miljoen Euro voor de trajectwerking. Deze middelen zijn hoofdzakelijk afkomstig van de Vlaamse overheid (Bron: VDAB jaarverslag 2000, p. 82).

740


2.1.3.

Gerichte diagnostiek Van de trajectbegeleiders wordt een goede diagnose van de persoonskenmerken verwacht. Deze diagnose bestaat uit de beantwoording van minstens vier vragen (de Grip & Sanders, 2001). Ten eerste: wat kan de werkloze en wat is dus zijn of haar vermogen? De diagnose houdt rekening met de opleidingsachtergrond, het opleidingsvermogen, het mobiliteitsvermogen en het vermogen om zich breed in te zetten (onregelmatige werktijden, parttime of fulltime). Het gaat hier om‘‘het kunnen”. Ook moet in deze diagnostische fase de periode van inactiviteit in beeld worden gebracht. Een tweede vraag is wat de cliënt wil. Het gaat hier om “het willen”. In hoeverre is er bereidheid om verschillende functies te vervullen, om geografische mobiel te zijn, om opleidingen te volgen en om breed qua werktijden inzetbaar te zijn. Ten derde moet nagegaan worden wat de cliënt feitelijk doet om aan werk te komen (“is hij/zij actief op zoek naar werk?”) en welke, ten vierde, de persoonlijke belemmeringen zijn. Voor niet-werkenden liggen deze belemmeringen vooral in de leeftijd, een mogelijke handicap, psychische problemen en de gezinssituatie.

2.1.4.

Duur en intensiteit van het traject Het zal duidelijk zijn dat een traject, en daarmee de trajectbegeleiding, niet te lang mag duren, anders wordt het volgen van het traject doel op zich. Dat geldt ook voor de intensiteit van het traject. Door een hoge intensiteit kunnen irrealistische verwachtingen worden gewekt. Een te lage intensiteit kan echter leiden tot het weinig serieus nemen van het traject. Noodzakelijk is in ieder geval dat de contacten tussen cliënt en begeleider moeten worden geïntensiveerd en wel door middel van heronderzoeken (Engelen et al., 1999). Door frequenter heronderzoek ontstaat meer zicht op de situatie van de cliënt, meer mogelijkheid tot inzet van modules (arbeidsmarktinstrumenten) en een controle op de arbeidsverplichting. Heronderzoek zou een van de belangrijkste activeringsinstrumenten zijn (Engelen et al., 1999).

2.2.

DOELGROEPEN EN MAATWERK

2.2.1.

Doelgroepen Om tot een individuele advisering te komen is een minimaal onderscheid in doelgroepen noodzakelijk. De vraag wanneer welk aanbod kan worden gedaan, wordt bepaald door een meting van de afstand van de cliënt tot de arbeidsmarkt. In Nederland is daarvoor de zogenoemde kansmeter ontwikkeld (Bunt et al, 2000). In Vlaanderen is er voor gekozen om niet vooraf te bepalen hoe de kansen op de arbeidsmarkt zijn maar de cliënt eerst een bepaalde tijd zelf te laten zoeken, ofschoon bij de diagnose ook gebruik wordt gemaakt van een individuele kwalificerende intake (Ari: arbeidsrijpheidsinstrument).

741


Verschillende indelingen in doelgroepen zijn mogelijk. Nederland kent de fase-indeling. Met de fase-indeling wordt een schatting gemaakt van de afstand van de cliënt tot de arbeidsmarkt. Op grond van deze fase-indeling worden specifieke instrumenten op een meer gerichte wijze ingezet. Van cliënten in fase 1 wordt verwacht dat zij zelf werk kunnen vinden en wel binnen een half jaar. De instrumenten zijn gericht op directe bemiddeling en terugkeer naar de arbeidsmarkt. Voor fase-2 cliënten wordt een cursus of training passend geacht omdat de verwachting is dat zij waarschijnlijk meer dan een half jaar nodig hebben. Na een tijdsbestek van maximaal 1 jaar moet de werkzoekende weer beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. Voor fase-3 cliënten is de verwachting op werk langer dan een jaar en de in te zetten instrumenten zijn intensiever. Fase-2 en fase-3 cliënten krijgen een bemiddelingsaanbod, door middel van een traject. Fase-4 cliënten hebben een onoverbrugbare afstand tot de arbeidsmarkt. Door zware persoonlijke belemmeringen zijn op korte termijn geen arbeidsmarktinstrumenten te gebruiken. De nadruk ligt hier op zorg. Volgens een vergelijkend onderzoek (MSZW, 2001) is deze indeling in doelgroepen bepalend voor de timing en het aanbod dat gedaan wordt. In Nederland, dat net als Zweden een fase-indeling heeft, wordt aan jongeren vrij snel een aanbod gedaan. België roept de jongere na 3 maanden op, terwijl volwassenen na 6 maanden opgeroepen worden. Het tijdstip van aanbod aan volwassenen in Nederland verschilt, maar mag daar niet later zijn dan 12 maanden na de eerste inschrijving. In Vlaanderen wordt gewerkt met onder meer een risicoschatting. De kans van cliënten op bemiddeling door trajectbegeleiding neemt af naarmate de risicofactoren (persoonskenmerken) bij de cliënt cumuleren. De risicofactoren (VDAB, 1999) waarmee rekening gehouden wordt, zijn geslacht (vrouwen hebben minder kans) en de scholingsgraad (een lage scholingsgraad betekent minder kans). Verdere risicofactoren zijn een leeftijd die ouder is dan 30 jaar en een werkloosheidsduur van meer dan twee jaar. Ook kan een niet-Belgische nationaliteit als een negatieve risicofactor worden aangeduid (PWR, 1999).

2.2.2.

Maatwerk Maatwerk veronderstelt individuele advisering binnen het kader van het doelgroepenbeleid. De bedoeling van maatwerk is dat het aanbod van de voorziening minder op collectieve basis gegeven wordt, met de bekende standaardvoorlichtingsfolders en standaardtrainingen. Standaardisering botst met de aanwezigheid van individuele variatie in de populatie. De verleiding is echter groot beleid te standaardiseren. Redenen zijn dat cliënten van hun latente kwaliteiten vaak geen goed beeld hebben en het moeilijk is voor trajectbegeleiders om daarvan een juist beeld te vormen. De doelgroep werkzoeken-

742


den verandert ook snel van samenstelling. Brander en Geerlof (2000) stellen bijvoorbeeld dat vrouwen met ondernemersambities zo’n 10 jaar geleden een speerpunt waren in het beleid, maar dat thans de vrouwelijke starters zich nog nauwelijks onderscheiden van de mannelijke starters. Toch moet voor iedere werkzoekende een begeleiding op maat worden uitgestippeld. Samen met de consulent (trajectbegeleider) wordt een weg naar werk gepland, rekening houdend met de mogelijkheden, de beperkingen en de behoeften van de cliënt. Afhankelijk van de opleiding en ervaring, doorloopt de werkzoekende een aantal modules in de gezamenlijke zoektocht naar werk. Er zijn verschillende modules die in het voortraject of gedurende de interventie gekozen kunnen worden. Bij het stellen van een eerste diagnose kunnen taal-, niveau- en beroepskeuzetests worden gebruikt. Er vindt dan tevens een begeleiding bij het maken van keuzen plaats. Daarbij wordt rekening gehouden met de mogelijkheden en beperkingen van de cliënt alsmede met de perspectieven op de arbeidsmarkt. Verder kan er scholingsbegeleiding plaatsvinden, plaatsing op stages en stagebegeleiding. Trajectvoorstellen kunnen beperkt in duur zijn (alleen bemiddeling voor arbeidsmarktrijpe cliënten) of uitgebreid (intensief met mogelijke specifieke acties voor sollicitatietraining, persoonlijke vorming, vaktechnische opleiding of training op de werkvloer). Een traject bevat vooral het bijscholen met cursussen, het opdoen van werkervaring en de uiteindelijke arbeidsbemiddeling. In de praktijk ligt de focus van de activiteiten van de trajectbegeleider op het opleidings- en tewerkstellingsbeleid. Trajectbegeleiding bewandelt het spoor van de werkzoekende en niet systematisch dat van de werkgever (Van den Berg, 1996). Het einddoel van trajectbegeleiding is vrijwel altijd een arbeidsjob in het normale arbeidscircuit.

2.3.

DRUK OP TRAJECTBEGELEIDERS EN -ORGANISATIES

2.3.1.

Beperkte keuzevrijheid Ondanks het maatwerk is de keuzevrijheid van de cliënt binnen het reïntegratieproces beperkt. Keuzevrijheid zou alleen mogelijk zijn wanneer geëxperimenteerd wordt met persoonlijke reïntegratiebudgetten. Het is ook alleen mogelijk als het aanbod van modules van reïntegratieinstellingen transparant is, zoals in Australië en de Verenigde Staten (Arents, et al, 2001). Werkzoekenden in beide landen kunnen uit een voorgeselecteerde lijst van organisaties kiezen van welke organisatie zij de diensten gaan betrekken. Zij kunnen daar zelf een geoormerkt budget voor aanwenden. In België en Nederland bepaalt de uitvoeringsorganisatie naar welke reïntegratieorganisatie de cliënt verwezen wordt. Een grotere keuzevrijheid vraagt dat er, zoals in Australië en de Verenigde Staten, openbare lijsten bekend worden gemaakt waarin door middel van bench-marking de prestaties en de kosten van de diverse organisaties door de cliënt met elkaar kunnen worden vergeleken.

743


In Nederland is een experiment gedaan met zogenoemde Persoonsgebonden reïntegratiebudgetten (Bosselaar, 2001). Werkzoekenden konden gebruik maken van een budget van ongeveer 4.500 euro voor een jaar. De besteding daarvan werd marginaal getoetst. Bosselaar (2001) brengt naar voren dat arbeidsdeskundigen moeite hebben om de voorgestelde bestedingen van de cliënten te beoordelen. Voor verschillende cliënten is dit systeem te hoog gegrepen. Het systeem laat evenwel zien dat er een herschikking plaatsvindt van verantwoordelijkheden: de cliënt krijgt een grotere regie over de eigen reïntegratie. Cliënten die gebruik maakten van dit budget waren over het algemeen hoog opgeleid.

2.3.2.

Druk op cliënten Trajectbegeleiding is gebaseerd op een psychologisch gecompliceerd begeleidingsmodel omdat zij een heroriëntering van (langdurig) werklozen vraagt, een acceptatie van de gezamenlijke zoektocht en een persoonlijke gerichtheid op het wegwerken van deficiënties. Dit alles steeds in het licht van het doel om zo spoedig mogelijk weer een betaalde baan te krijgen. Deze benadering moet de primaire basis bieden om de kansen van moeilijk plaatsbare werklozen te verbeteren. Trajectbegeleiding is tevens gecompliceerd omdat er steeds een dreiging zit van het verlies van de financiële uitkering wanneer de cliënt niet gemotiveerd aan deze zoektocht meedoet of mee kan doen. Het gecompliceerde zit ook in de acceptatie van eigen deficiënties en de relatief zwakkere positie die de cliënt ervaart ten opzichte van de deskundigheden en mogelijkheden van de trajectbegeleider en de trajectorganisatie.

2.3.3.

Resultaat- en klantgerichtheid Het centrale concept is dat niemand onbegeleidbaar of onbemiddelbaar is. Vrijwel iedereen wordt in traject genomen, ongeacht de cumulatie van risicofactoren en de fase-indeling (m.u.v. fase-4 cliënten). Van de trajectbegeleider wordt een ‘bepaalde productie’ gevraagd omdat de afgesproken ambitie scherp is. Begeleiders moeten resultaat- en klantgericht zijn. Hun oude en vertrouwde werkwijzen, zoals deze ingeslepen zijn door ervaring en historie, dienen vernieuwd te worden. De eis is om zich communicatief op te stellen. Men moet bereid en in staat zijn om samen te werken met de werkloze. De spanning van de concurrentie op de reïntegratiemarkt straalt uit naar het werk van de begeleider. De ontwikkeling in de reïntegratiemarkt leidt tot meer dynamiek om veel werklozen te plaatsen tegen lage begeleidingskosten (Aarts en Velema, 2000). Er bestaat een tendens om het aantal cliënten per begeleider (case-load) en de uitstroom van te voren vast te stellen in de vorm van targets waarbij zelfs in minuten kan worden gerekend. Het gevolg kan zijn dat de moeilijk te begeleiden cliënten uit de boot vallen, juist omdat een maatwerkoplossing enige speelruimte moet toelaten.

744


Door de prikkels op de begeleider en op de cliënt ontstaat een wederzijdse afhankelijkheid. De cliënt voelt evenzeer druk om in te gaan op de trajectvoorstellen die door de begeleiders zijn opgesteld. In dat bewustwordingsproces wordt de cliënt gecoacht door de trajectbegeleider. Deze verandering in het beleidsdenken over de sociale zekerheid toont de overgang van bescherming naar activering (Deleeck, 2000).

2.3.4.

Snelle feedback Resultaat- en klantgerichtheid vragen snelle feedback. Aan snelle feedback ontbreekt het vaak. Dit is zowel in Vlaanderen als in Nederland het geval. Uit Nederlands onderzoek van Bergsma en Hazelaar (2001) blijkt dat als een cliënt een werkloosheidsuitkering aanvraagt, hij of zij niet direct geadviseerd wordt betreffende het zoeken naar een geschikte vacature. Het idee van werk komt bij de aanvraag niet aan de orde. Eerst wordt informatie verzameld over het recht, de duur en de hoogte van de uitkering. Naast deze toets van de formele toelatingseisen, wordt ook aandacht besteed aan de meer subjectieve eisen of de persoon al dan niet verwijtbaar werkloos is. Pas later, nadat er een afhankelijkheid van de uitkering is ingetreden, wordt gesproken over werk. Hier speelt volgens Bergsma en Hazelaar ook de financieringsstructuur een rol, omdat uitvoeringsinstellingen niet vergoed worden voor handelingen die voorafgaan aan de vraag naar financiële ondersteuning.

2.3.5.

Informatieprobleem Door de grote verscheidenheid zowel aan de vraag- als de aanbodzijde, is het voor werknemers en werkgevers moeilijk in te schatten in hoeverre zij aan de door de andere partij gestelde verwachtingen voldoen. Werkgevers en werknemers worden geconfronteerd met een informatieprobleem (Wets & Dewitte, 1997). Dit probleem brengt veel onzekerheden mee, die kunnen verminderen door ervoor te zorgen dat voldoende relevante informatie verzameld, verwerkt en beschikbaar wordt over het aanbod van de werkzoekenden, respectievelijk de aard van de vacatures (Zie ook Van den Berg et al, 1996).

2.3.6.

Netwerkorganisaties De trajectaanpak vraagt dat de trajectorganisatie goed ingebed is in een netwerk van voorzieningen en instellingen (van Gunst & Pennings, 1995). Door de diversiteit aan hulpbiedende instellingen en de breedte van de trajectopzet, spelen meerdere instellingen een rol bij de kansen van de cliënt. Niet alleen de cliënt heeft een bepaalde afstand tot de arbeidsmarkt; deze afstand geldt evenzeer voor trajectorganisaties. Deze afstand is klein als de trajectorganisatie in goed contact staat met andere instellingen die maatschappelijke ondersteuning kunnen bieden, sociaal-cultureel werk kunnen leveren of dicht bij educatieve voorzieningen staan en nauwe banden hebben met plaatsen waar werkervaring kan worden opgedaan dan wel werkbemiddeling kan plaatsvinden. 745


Zoals in Nederland, waar zich Centra voor Werk en Inkomen (CWI’s) ontwikkelen, is het van belang dat cliënten één loket hebben waar ze terecht kunnen voor de belangrijkste relevante diensten die te maken hebben met het hele reïntegratieproces. Trajectorganisaties moeten zich steeds meer kunnen organiseren als netwerkorganisatie die of zelf voorzieningen kunnen bieden of een snelle intermediaire rol kunnen spelen (van Gunst & Pennings, 1995). In Vlaanderen zien we een verschuiving van het werkgelegenheidsbeleid naar het lokale niveau door middel van het concept werkwinkel. Ook hier wil men komen tot één loketfunctie, het principe van één dossier per gebruiker. De werkwinkel op gemeentelijk niveau heeft twee functies: de geïntegreerde basisdienstverlening voor werkzoekenden en de dienstwerkgelegenheid. De werkwinkel coördineert de acties die worden aangeboden door de VDAB, de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen, klusjesdiensten (PWA), het OCMW, ATB en de lokale organisaties die zich toeleggen op de begeleiding van werklozen (portaalfunctie). Men voorziet tegen 2004 dat er in Vlaanderen tussen de 120 en 140 werkwinkels zijn opgericht (Bron: VDAB jaarverslag 2000).

3.

KANSPERCEPTIE: KANSEN DOOR TRAJECTBEGELEIDING

3.1.

KANSPERCEPTIE ALS POSITIEVE OPBRENGST Wanneer trajectbegeleiding opgevat wordt als een vorm van sociale beïnvloeding, dan is het succes van trajectbegeleiding mede afhankelijk van de wijze waarop deze beïnvloeding in psychologische zin vorm krijgt. In essentie is het de bedoeling dat de cliënt door het volgen van trajectbegeleiding zijn of haar kansen om op de arbeidsmarkt te participeren hoger inschat dan zonder trajectbegeleiding het geval zou zijn geweest. Sociale beïnvloeding heeft als eerste insteek om de houding (attitudes) en de kwalificaties van de cliënt te verbeteren. Waar trajectbegeleiding succesvol is, zal de cliënt op een andere wijze zijn of haar positie percipiëren dan in het verleden het geval was. In het bijzonder zal de cliënt kansen zien waar deze er eerst (in eigen ogen) niet waren. Ervaart de cliënt deze kansen en heeft hij of zij tegelijkertijd een bepaald opleidings- of vormingstraject gevolgd, dan is de verwachting dat de cliënt deze nieuwe kansen zal aangrijpen om de eigen positie te verbeteren. Ons uitgangspunt is dat wil trajectbegeleiding effectief zijn, deze voor de cliënt tot bepaalde resultaten moet leiden die we beschouwen als door de cliënt waargenomen kansen. Ook in onderzoek naar employability wordt uitgegaan van de zogenoemde intreekans, dwz. de kans op het verkrijgen van werk (de Grip & Sanders, 2001). Employability is het vermogen en de bereidheid van mensen om werk te krijgen en te houden (MOCW, 1998). Deze intreekans is in de eerste plaats afhankelijk van de kwalificaties van de werkloze. De waarde van deze kwalificaties wordt bepaald door de behoefte eraan op de arbeidsmarkt. Daarmee wordt de intreekans bepaald door zowel persoonskenmerken als door arbeidsmarktkansen.

746


3.1.1.

Positief beeld van kansen door trajectbegeleiding In een enquêteonderzoek in Vlaanderen onder 471 cliënten, die allen een traject volgen, zijn we nagegaan hoe deze cliënten hun kansen waarnemen. Een korte beschrijving van het onderzoek is opgenomen in bijlage 1. De kanspercepties zijn vastgesteld door middel van vijfpuntschalen (Likert-type) waarin gevraagd is in welke mate trajectbegeleiding de kans op het verbeteren van de positie doet toenemen. De kansverbeteringen hebben betrekking op onder andere: het vinden van vast werk; het verwerven van meer en betere beroepsvaardigheden; een toename in het zelfvertrouwen; het verbeteren van de financiële positie; het vergroten van het aantal contacten; werk in de eigen omgeving; ontvangen van meer werkaanbiedingen; werk dat beter aansluit op eigen wensen en voorkeuren. Uit tabel 1 blijkt dat de doelgroep de waargenomen kansen op positieverbetering positief inschat. We zien in deze tabel 1 dat 53% van de ondervraagden bevestigt dat met trajectbegeleiding de kans op werk groter is dan zonder trajectbegeleiding, 33% is het er enigszins mee eens en 14% is het ermee oneens of heeft geen mening. 74% van de ondervraagden denkt meer kans te maken op een vaste baan en 48% van de ondervraagden is het er volledig mee eens dat hun situatie verbetert. Uiteraard mogen we onze ogen niet sluiten voor het percentage werkloze cliënten dat vrij sceptisch staat. Zo is 23% van de cliënten het er niet mee eens (of zegt daarover geen mening te hebben) dat trajectbegeleiding het zelfvertrouwen doet toenemen, 30% van de werkloze cliënten ziet in trajectbegeleiding geen reden om hun financiële positie te verbeteren (zelfs niet in de toekomst) en 19% vindt dat trajectbegeleiding geen of althans onvoldoende rekening houdt met de persoonlijke voorkeuren en wensen. Slechts 43% is er van overtuigd dat er voor hen een vaste baan weggelegd is, 31% is het er enigszins mee eens en 26% is het ermee oneens of heeft geen mening. We concluderen dat trajectbegeleiding overwegend positief gewaardeerd wordt. De cliënt ziet zijn of haar kansen door trajectbegeleiding stijgen. In de groep cliënten zit evenwel vrij veel variatie. Deze variatie vraagt om nadere verklaring. Hoe komt het dat sommige cliënten positiever ten opzichte van trajectbegeleiding staan dan andere cliënten? In het vervolg van dit artikel zoeken we naar mogelijke verklaringen hiervoor.

747


TABEL 1: INSCHATTING VAN DE WERKLOZE CLIENT (N = 471) VAN ZIJN OF HAAR KANSEN OP POSITIEVERBETERING DOOR TRAJECTBEGELEIDING (IN %) Vergroting van de kans op

1. Werk 2. Situatieverbetering 3. Meer beroepsvaardigheden 4. Groter zelfvertrouwen 5. Betere financiële positie 6. Meer contacten 7. Betere aansluiting bij de persoonlijke wensen en voorkeuren 8. Werk in de omgeving 9. Rekening houden met persoonlijke omstandigheden 10. Meer werkaanbiedingen 11. Vaste baan

4.

Geheel mee oneens

Enigszins mee oneens

Noch eens noch oneens

Enigszins mee eens

Geheel mee eens

2% 3% 3% 4% 4% 2% 3%

3% 3% 3% 4% 6% 3% 3%

9% 11 % 13 % 15 % 20 % 8% 13 %

33 % 35 % 31 % 33 % 28 % 34 % 35 %

53 % 48 % 50 % 44 % 42 % 53 % 46 %

3% 2%

4% 5%

18 % 12 %

35 % 34 %

40 % 47 %

5% 4%

3% 5%

16 % 17 %

34 % 31 %

42 % 43 %

FACTOREN VAN INVLOED OP DE KANSPERCEPTIE Omdat we geconstateerd hebben dat cliënten verschillen in hun kanspercepties, zijn we nagegaan waardoor deze verschillen mogelijk verklaard zouden kunnen worden. Daarbij is onze aandacht uitgegaan naar de invloed van drie mogelijke factoren op de kanspercepties. Deze factoren hebben betrekking op de wijze waarop de cliënten (in hun ogen) benaderd worden door de trajectbegeleider en/of de trajectorganisatie. De onderzochte factoren zijn (1) de beleving van de juistheid en eerlijkheid van de trajectprocedure, (2) de mate waarin de cliënt via inspraak zich betrokken voelt bij de trajectopzet en de trajectuitvoering, en (3) de mate waarin de cliënt vertrouwen heeft in de trajectbegeleider en trajectorganisatie. Naar onze verwachting kunnen deze drie factoren invloed uitoefenen op de mate waarin trajectcliënten hun kansen inschatten en daarmee mede bepalend zijn voor het succes van de trajectopzet. Per onderzochte factor hebben we tevens onderzocht of er statistische verschillen zijn voor twee soorten van kenmerken. Deze zijn twee systeemkenmerken, te weten het soort traject (beperkt of uitgebreid) en de instelling die het traject verzorgt (VDAB of anderen). Ten slotte onderzoeken we een verdelend kenmerk (risicogevoeligheid van de cliënt).

748


SCHEMA 1: OVERZICHT VAN DE ONDERZOCHTE FACTOREN Systeemkenmerken • •

VDAB of anderen Beperkt of uitgebreid traject

Verdelend kenmerk (risicogevoeligheid) • • • • •

4.1.

Geslacht Leeftijd Nationaliteit Werkloosheidsduur Opleiding

•

Procedurele juistheid

•

Vertrouwen - Begeleider - Systeem

•

Inspraak - Instrumenteel - Niet-instrumenteel

Waargenomen kansen op positieverbetering door trajectbegeleiding

FAIRE PROCEDURES Trajectbegeleiding bestaat onder meer uit procedures, toewijzingen en beslissingen. Procedures worden als juister beoordeeld als deze fair en transparant zijn en als ze rekening houden met de belangen van de cliënt (Schoormans & von Grumbkow, 1988). Aangetoond is dat uitkeringsgerechtigden die de procedures als fair en juist ervaren positieve attitudes ten aanzien van de uitkeringsinstantie hebben, meer loyaal zijn tegenover deze instantie alsmede tegenover het volgen van regels die door deze instantie zijn opgesteld (Schoormans & Syroit, 1989). Wat is een faire procedure bij trajectbegeleiding? Bij de beantwoording van deze vraag, maken we gebruik van het theoretisch model van Leventhal (1980). Hij gaat ervan uit dat ieder individu een cognitief plan heeft voor gebeurtenissen die aan een verdeling (of toewijzing) van middelen of opbrengsten voorafgaan. Binnen het systeem van trajectbegeleiding worden formele en informele beslissingen genomen. De wijze waarop dat gebeurt en de procedure die tot de beslissingen leidt, beoordeelt de werkloze in de mate waarin deze naar zijn of haar opvatting eerlijk en fair zijn. Een procedure is eerlijk en fair als deze volgens Leventhal voldoet aan een aantal regels. Van deze regels noemen we de volgende: De consistentieregel. Deze regel verwijst naar het principe van gelijke kansen voor iedereen. De trajectbegeleider en het systeem dienen iedere cliënt op dezelfde manier te behandelen. De accuraatheidsregel. Deze regel houdt in dat de informatie die de cliënt over de trajectbegeleiding ontvangt en waar hij of zij van afhankelijk is, volledig, zorgvuldig en juist moet zijn.

749


De corrigeerbaarheidsregel. Deze regel stelt dat klachten zorgvuldig moeten worden afgehandeld. Onjuiste beslissingen moeten, bijvoorbeeld via een beroepsprocedure, kunnen worden gecorrigeerd. De cliënt moet de principemogelijkheid hebben om iets te wijzigen. De representativiteitsregel. Bij de besluitvorming dient rekening gehouden te worden met de levenshouding (godsdienst, mening over werken, en dergelijke) van de cliënt. Maatwerk houdt in dat de cliënt als een individu wordt benaderd. Dit wil zeggen met respect voor zijn of haar persoonlijk beleefde ideële opvattingen. De ethiekregel. Het systeem van trajectbegeleiding en de werkwijze van de trajectbegeleider moeten door de cliënt als eerlijk en fair worden opgevat. Werkloze cliënten vragen, zoals ieder ander, om met respect behandeld te worden.

In ons onderzoek hebben we de mate waarin de trajectprocedure als fair wordt gezien, vastgesteld door de cliënten te vragen naar een aantal kenmerken van de trajectprocedure. Enkele voorbeelden van vragen, die we de cliënt hebben voorgelegd, zijn: Bezorgt de procedure iedere werkloze evenveel kansen? Behandelt de trajectbegeleider iedere werkloze op dezelfde manier? In hoeverre is de informatie die U ontvangt zorgvuldig en juist? Worden de klachten zorgvuldig behandeld? Is het systeem en is de begeleider eerlijk en fair? Ons onderzoek toont (zie figuur 1) een positieve samenhang tussen de mate waarin de procedures eerlijk en fair zijn en het zien van kansen. Op de X-as staat de waarneming van de procedures in termen van fair en unfair. Op de Y-as staan de waargenomen kansen. We constateren dat de waargenomen kansen verbeteren als de behandeling die de cliënt ontvangt als meer fair ervaren wordt. De correlatie tussen beide variabelen is hoog en positief (r = .62; N = 467; p < .001). Dat betekent dat ook het omgekeerde geldt. Op de cliënten met een negatief beeld van de procedures werkt de trajectbenadering kennelijk niet. Kijken we naar Leventhals regels van procedurele juistheid, dan zien we dat een positieve algemene attitude ten aanzien van het systeem bevorderlijk is voor de kanspercepties. De werkloze die meent dat het trajectsysteem aan iedereen evenveel kansen bezorgt en die meent dat het systeem eerlijk en fair is, ziet meer kansen dan de werkloze die ten aanzien van het trajectsysteem een negatieve algemene attitude heeft. Daarnaast blijkt uit ons onderzoek dat ook de wijze waarop de cliënt naar zijn of haar trajectbegeleider kijkt van invloed is op de kansen. Als de cliënt meent dat zijn of haar begeleider iedereen op dezelfde manier behandelt en op een zorgvuldige en juiste wijze informatie verstrekt, dan is dat bevorderlijk voor zijn/haar kanspercepties. Wordt aan de genoemde regels van procedurele juistheid niet voldaan, dan worden de kansen als lager waargenomen.

750


We concluderen dat trajectprocedures van invloed zijn op de kansen van de werklozen. Faire procedures blijken een positieve bijdrage te leveren aan de kanspercepties. Cliënten die naar eigen zeggen fair behandeld worden, scoren positiever ten aanzien van de verwachte uitkomsten van trajectbegeleiding dan cliënten die zeggen minder fair te worden behandeld.

FIGUUR 1: HET VERBAND TUSSEN DE BELEVING VAN FAIRE PROCEDURES (IN DRIE KLASSEN) EN DE WAARNEMING VAN KANSEN DOOR TRAJECTBEGELEIDING VOOR CLIENTEN DIE EEN UITGEBREID EN DIE EEN BEPERKT TRAJECT VOLGEN. Kans op positieverbetering Kans op positieverbetering

Kansen(laag (laag tottot hoog) Kansen hoog)

55

50

45

Traject Traject

40

beperkt beperkt 35

unfair unfair

Faire procedures

4.1.1.

enigszins unfair enigszins unfair

fair

uitgebreid uitgebreid

Faire procedures

Beperkte en uitgebreide trajecten Vergelijken we vervolgens cliënten die een uitgebreid traject volgen met cliënten die een beperkt traject volgen, dan valt op (zie figuur 1) dat minder faire procedures niet hetzelfde effect hebben. Onder uitgebreide trajecten pakken minder faire procedures negatiever uit op de kansen dan bij beperkte trajecten. Een mogelijke verklaring is dat bij een uitgebreid traject, eerder dan bij een beperkt traject (alleen bemiddeling), meer fout kan lopen. De begeleidingscyclus is langer in tijd en er zijn meer actiepunten. Uitgebreide trajecten veronderstellen dat de cliënt meer contacten heeft (vooruitgangsgesprekken, evaluatiemomenten) met de trajectbegeleider, zich actief opstelt en blijvend gemotiveerd is. Hij/zij wordt daardoor meer en vaker geconfronteerd met procedures en regels. Zijn of haar zwakke kanten worden bijgeschaafd door bij751


komende trainingen en opleidingen. Een misnoegen zal bij uitgebreide trajecten eerder kunnen voorkomen. Het zal daar dan eerder een effect hebben op waargenomen kansen om de positie te verbeteren. Dat neemt niet weg dat uitgebreide trajecten gemiddeld positiever worden beleefd dan beperkte trajecten (p < .001; N = 467). De rechtvaardigheidsregels (Leventhal, 1980) die aangeven of een procedure fair is, zijn meer uitgewerkt in het systeem van uitgebreide trajecten. De cliënt die een uitgebreid traject volgt is, in tegenstelling tot de cliënt die een beperkt traject volgt, zowel positiever ten aanzien van zijn of haar behandeling door zowel het trajectsysteem (p < .001 ; N = 468) als door de trajectbegeleider (p < .001 ; N = 468). Dit onderzoeksresultaat pleit voor meer gebruik van uitgebreide trajecten en op het doorlichten van de beperkte trajecten op de rechtvaardigheidsregels. Als procedures niet als unfair ervaren worden, dan zijn er weinig verschillen tussen uitgebreide en beperkte trajecten. Enigszins buiten het bestek van ons onderzoek is een kosten-baten-afweging in functie van de effectiviteit. Een uitgebreid traject neemt meer tijd en menskracht in beslag en is duurder. Ook het terugverdieneffect moet in rekening gebracht worden. Als er door de cliënt of de trajectbegeleider (of trajectorganisatie) te weinig resultaat wordt behaald, heeft de trajectbegeleiding te weinig maatschappelijke relevantie. Als de cliënt echt onvoldoende kansen voor zichzelf ziet, is een beperkt traject meer aangewezen.

4.1.2.

VDAB en anderen Als we de gemiddelde reacties vergelijken op de vraag naar de ervaren juistheid en eerlijkheid van de trajectprocedures, dan vinden we een statistisch significant verschil tussen de trajectorganisaties (p <.001 ; N = 468). Over het algemeen vinden de cliënten van de VDAB dat ze over minder kansen beschikken en minder op dezelfde manier behandeld worden. Een nadere analyse van de rechtvaardigheidsregels (Leventhal, 1980) laat zien dat het verschil betrekking heeft op alle onderzochte rechtvaardigheidsregels. De cliënten van de VDAB denken in vergelijking met de cliënten van de andere organisaties minder positief over de procedures. Dit geldt zowel voor de consistentie (gelijke kansen voor iedereen), de accuraatheid (juiste informatie), de corrigeerbaarheid (klachtenbehandeling), de representativiteit (respect voor opvattingen) als voor de ethiek (eerlijk en fair).

752


TABEL 2: DE WAARNEMING VAN DE PROCEDURES DOOR WERKLOZE CLIENTEN DIE TRAJECTBEGELEIDING VOLGEN BIJ DE TRAJECTORGANISATIE VDAB OF BIJ ANDERE TRAJECTORGANISATIES (DERDEN, ATB, ...). DE GEMIDDELDEN ZIJN WEERGEGEVEN OP EEN 10-PUNTEN SCHAAL TRAJECTORGANISATIE VDAB Variabele Consistentieregel Accuraatheidsregel Corrigeerbaarheidsregel Representativiteitsregel Ethiekregel

ANDEREN

M

SD

MIN

MAX

n

M

SD

MIN

MAX

n

7,50 8,03

2,16 1,82

2 2

10 10

301 301

8,38 8,52

1,81 1,71

2 2

10 10

170 170

7,65

1,86

2

10

301

8,25

1,81

2

10

170

7,46 8,12

1,93 1,83

2 2

10 10

301 301

8,08 8,79

2,14 1,49

2 2

10 10

170 170

Een mogelijke verklaring is dat de andere instellingen (OCMW, ATB, derden) zich procedureel beter georganiseerd hebben rond bepaalde subgroepen, bijvoorbeeld rond laaggeschoolde vrouwen, langdurige werklozen, bestaansminimumtrekkers, migranten en dergelijke. Een individuele benadering en maatwerk zijn reeds langer een impliciet onderdeel van hun trajectwerking. De trajectwerking in de VDAB is recenter op gang gekomen. Deze ervaringsvoorsprong met de methodiek geeft aan andere trajectorganisaties hun eigen succesverhalen. “We hebben al veel werklozen in een gelijkaardige positie zittend als U aan werk geholpen”, is een uitspraak die men wel eens hoort. De andere trajectorganisaties werken individueler en hebben vlakkere organisatiestructuren. Dit onderzoeksresultaat zou pleiten voor meer kleinschaligere benaderingen. Te verwachten is dat er een inhaalbeweging volgt als de VDAB ten volle op kruissnelheid is. Andere trajectorganisaties slagen er kennelijk beter in, althans in de ogen van de cliënt, om de relatieve positie voor de risicowerkloze te versterken door het beter creëren van randvoorwaarden (nabijer, herkenbaarder). Volgens Nicaisie en Bollens (1995) zijn dit enkele belangrijke aspecten van opleidingsprogramma’s in het kader van een actief arbeidsmarktbeleid. Het is aan te bevelen dat de betrokken instellingen, en niet alleen de VDAB, de eigen procedures doorlichten in de mate waarin deze als fair c.q. unfair worden waargenomen.

4.1.3.

Risicokenmerken De VDAB (1999) rapporteert dat de bemiddelingskans daalt vanaf het ogenblik dat er twee of meer risicofactoren (objectieve) cumuleren. Risicofactoren die ze in rekening brengt zijn het geslacht, een lage scholingsgraad, een leeftijd ouder dan 30 jaar, een werkloosheidsduur langer dan twee jaar en een niet-Belgische nationaliteit. 753


Een cumulatie van twee of meer risicofactoren heeft, volgens ons onderzoek, echter weinig invloed op de inschatting van de positieverbetering door trajectbegeleiding. Dit gegeven zou in positieve zin een bevestiging kunnen zijn van het succes van de opzet van trajectbegeleiding. De werkloze cliënt dient immers een op het lijf geschreven programma te volgen dat niet alleen rekening houdt met de kwalificatiekenmerken en de aard en de duur van de werkzoekende, maar ook met andere achtergrondkenmerken, omdat ook die van belang kunnen zijn bij de herintrede op de arbeidsmarkt (Van den Berg et al, 1996). Voor de beleving van de trajectprocedures vinden we wel significante verschillen voor werkloze cliënten die meer dan twee risicofactoren cumuleren (p < .004 ; N = 468). Deze cliënten vinden dat ze minder consistent (het systeem van trajectbegeleiding bezorgt hen minder kans), minder corrigeerbaar (mogelijke klachten worden door de trajectbegeleider of systeem minder zorgvuldig behandeld), minder representatief (het trajectsysteem houdt minder rekening met hun levenshouding en hun mening over uitwerken gaan) en minder eerlijk (het systeem is minder fair) behandeld worden. Een nadere analyse toont dat in ons onderzoek alleen geslacht een onderscheidend kenmerk is (regressie-analyse, stepwise procedure) (p < .002 ; N = 468). De andere risicokenmerken hebben geen eigen, zelfstandige invloed op de kanspercepties. Vrouwen zien minder kansen dan mannen. Dit geldt onder andere voor de kansen op werk, het verbeteren van de situatie, het meer rekening houden met de persoonlijke omstandigheden. Een aantal rechtvaardigheidsregels wordt door vrouwen als minder fair beoordeeld dan door mannen. Een werkloze vrouw vindt eerder dan werkloze mannen dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met hun mening over uitwerken gaan en heeft meer schrik om het vervangingsinkomen te verliezen. Ze vinden zich ook minder op dezelfde manier behandeld. De verklaring is ons inziens terug te brengen tot de verschillen in positie die de vrouw nog altijd inneemt op de arbeidsmarkt. Verschillen die liggen in de onderwijsdeelname, de arbeidsmarktparticipatie, de segregatie tussen mannenen vrouwenberoepen, de beloning voor verrichte arbeid en de ongelijkheid als gevolg van verschillen in socialisatie (denken hier aan de zorg voor de kinderen). Extra ondersteunende acties en een langere begeleiding (uitgebreide trajecten) zouden voor deze risicocategorie voor de hand liggen. Niet iedereen is met evenveel motivatie bezig om werk te zoeken. Bij de derden is in een eerder onderzoek vastgesteld dat 13 à 18% van degenen die beroepsopleiding volgen (onderdeel van trajectbegeleiding) er niet op uit waren om werk te zoeken (Nicaisie & Bollens, 1995). Daar kunnen allerlei materiële en psychosociale redenen aan ten grondslag liggen. Sommige werklozen zijn tevreden met hun werkloosheidssituatie en willen deze liever niet veranderd zien. Hier speelt mogelijk de werkloosheidsduur een rol. Van Aelst (1999) spreekt van een periode van optimisme, maar met name in de beginperiode van de werkloosheid is er een negatief effect op de psychische gezondheid (toenemende depressiviteit, afnemende zelfwaardering). Na 754


enige tijd (2 jaar) blijkt de bodem bereikt te zijn (Taris, 1998). In ons onderzoek zien we echter dat de risicofactor werkloosheidsduur geen negatief effect heeft op de kanspercepties. Wel zien we, als de werkloosheid langer duurt, dat de werkloze cliënt vindt dat zijn of haar klachten minder zorgvuldig behandeld worden. Onjuiste beslissingen kunnen moeilijker hersteld worden. Mogelijk zijn andere dan de onderzochte risicofactoren belangrijker om de kansen op werk en het fair ervaren van procedures in te schatten. Voor andere criteria denken we aan het inkomen en de familiale toestand (wel of geen kinderen). Als subjectieve criteria kan de bemiddelingskans beïnvloed worden door de arbeidsbereidheid en de offerbereidheid. We concluderen dat de procedures door de cliënten van de andere organisaties als meer fair worden beschouwd dan door de cliënten van de VDAB. Uitgebreide trajecten stoelen, volgens de cliënt, meer op als fair gepercipieerde procedures dan beperkte trajecten. Als er meer dan twee risicofactoren worden gecumuleerd, is er een negatieve invloed op de wijze waarop de trajectprocedures worden waargenomen. Vrouwen vinden dat de procedures te weinig rekening houden met hun levenshouding. Langdurig werkloze cliënten zijn minder tevreden over de zorgvuldigheid van de behandeling. Deze procedurele verschillen in trajectbegeleiding zijn van invloed op de kanspercepties.

4.2.

INSTRUMENTELE EN NIET-INSTRUMENTELE INSPRAAK

4.2.1.

Het begrip inspraak Inspraak verwijst naar de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op beslissingen en/of op het beslissingsproces die deel uitmaken van het traject. Deze invloed heeft een instrumentele en een niet-instrumentele (persoonlijke) component. Instrumentele inspraak is er als de cliënt de beslissingen inhoudelijk kan beïnvloeden en daarvoor optimaal wordt geïnformeerd. Deze instrumentele vorm heeft dus te maken met informatie en invloed die richting kunnen geven aan de inhoud van de beslissing. De meer persoonlijke (niet-instrumentele) inspraak betreft de gelegenheid om, los van het uitoefenen van invloed, gehoord te worden. Dit aspect van inspraak wordt ook wel eens de value-expressive approach (voice) genoemd en kan een voorwaarde zijn voor instrumentele inspraak. Deze niet-instrumentele inspraak verwijst naar het gevoel van de cliënt dat hij/zij zich tijdens de gesprekken voldoende kan uiten over de te nemen beslissingen, bemerkt dat de trajectbegeleider weet wat er bij hem/haar leeft en deze kennis positief weet te vertalen naar de trajectbeslissingen. Hoe belangrijk het gedrag van de trajectbegeleiders kan zijn, blijkt bijvoorbeeld uit de klassieke studies over het Pygmalion-effect (Eden & Ravid, 1982). Daaruit blijkt dat als men hoge verwachtingen heeft van een cliënt, deze verwachtingen op zich reeds van invloed zijn op het bereiken van objectief betere resultaten. Daarbij gaat het overigens niet alleen om verwachtingen van begeleiders, maar van degenen die begeleid worden. 755


De verschillende invloed van beide aspecten van inspraak op de tevredenheid met de inhoud en het proces zijn bevestigd in eerder onderzoek (Korsgaard & Roberson, 1995). De onderzoekers komen tot de conclusie dat instrumentele inspraak veel invloed heeft op de ervaren juistheid van een beslissingsresultaat (decision control). De persoonlijke (niet-instrumentele) inspraak heeft meer impact op het beslissingsproces (process control). Deze laatste wordt beïnvloed door de houding van de (traject)begeleider die de cliënt serieus neemt, hem/haar betrokkenheid toont en reële inspraak accepteert. Ook uit onderzoek van Schoormans en Syroit (1989) blijkt dat uitkeringsgerechtigden zich juister behandeld voelen als ze hun wensen, verlangens en mening meer kenbaar hebben kunnen maken. Het hebben van een stem (voice) in de gang van zaken leidt, zo tonen zij aan, tot een grotere tevredenheid met de uitkeringsinstanties. Bij inspraak komen de belangen van de cliënt beter tot hun recht. De cliënt kan tegenmacht (‘countervailing power’) uitoefenen. Betrokkenheid en inspraak leiden tot meer zeggenschap over de eigen trajectsituatie. Een resultaat daarvan is dat de cliënt verantwoordelijkheid kan nemen voor de situatie waarin hij/zij verkeert. Zonder zeggenschap over eigen beslissingen, is er geen verantwoordelijkheid over de gevolgen van de beslissingen mogelijk. Uit onderzoek onder uitkeringsgerechtigden blijkt dat verlies aan controle een negatief effect heeft op de motivatie om de eigen positie te verbeteren (Schoormans & von Grumbkow, 1985). Instrumentele inspraak hebben we vastgesteld door aan de trajectcliënten te vragen in welke mate zij invloed kunnen uitoefenen op de trajectbegeleiding en of ze voldoende op de hoogte worden gesteld van de mogelijkheden van de trajectbegeleiding. De niet-instrumentele (persoonlijke) inspraak, die de cliënt meer greep moet geven op het proces (process control), hebben we vastgesteld door naar de kwaliteit van de relatie met de trajectbegeleider te vragen. Gevraagd is aan de trajectcliënt of hij/zij tijdens de gesprekken met de trajectbegeleider voldoende de eigen ideeën en gevoelens kon uiten en of de trajectbegeleider voldoende weet wat er in de trajectcliënt leeft. De resultaten van ons onderzoek tonen dat meer inspraak bij de trajectbegeleiding een positieve bijdrage levert aan het waarnemen van meer arbeidsmarktkansen (r = .54 ; N = 469 ; p < .001). Cliënten die naar eigen zeggen (instrumenteel en niet-instrumenteel) betrokken worden, zien dat de trajectbegeleiding voor hen positieve gevolgen heeft. Dit in tegenstelling tot de cliënten die deze inspraak niet ervaren (zie figuur 2).

756


FIGUUR 2: KANSEN OP POSITIEVERBETERING IN RELATIE TOT DE MATE VAN INSPRAAK VOOR CLIENTEN MET EEN UITGEBREID EN BEPERKT TRAJECT op positieverbetering Kansen Kansen op positieverbetering

Kansen(laag (laag tottot hoog)hoog) Kansen

52 50 48 46 44 42

Traject Traject

40 38

beperkt beperkt

Mate van inspraak

4.2.2.

Matig Matig

Weinig Weinig

Veel Veel

uitgebreid uitgebreid

Mate van inspraak

Uitgebreide en beperkte trajecten Bij een uitgebreid traject zijn er voor de cliënt meer kansen om invloed uit te oefenen op het beslissingsproces dan bij een beperkt traject (p < .001 ; N = 469). De informatie over de mogelijkheden van trajectbegeleiding verloopt beter naargelang er meer contacten zijn. Dit is bij uitgebreide trajecten het geval. Meer contacten smeden een vertrouwensband tussen trajectbegeleider en cliënt. De cliënt kan beter zijn/haar verhaal kwijt. De trajectbegeleider krijgt meer inzicht in de “randgeschiedenis” van de cliënt. Dat betekent ook dat minder inspraak bij uitgebreide trajecten een sterker negatief effect heeft op de kanspercepties dan minder inspraak bij beperkte trajecten (zie figuur 2). Een additionele verklaring voor het gegeven dat bij beperkte trajecten minder inspraak minder negatief uitwerkt, is dat beperkte trajecten zich meer richten op arbeidsmarktrijpe klanten, die minder trajectacties vragen en een verdere betrokkenheid niet vereisen.

4.2.3.

VDAB en anderen Vergelijken we de cliënten van de VDAB met andere instellingen (OCMW, ATB, derden) dan valt op dat de VDAB haar cliënten kennelijk minder betrekt en minder inspraak geeft dan de andere trajectorganisaties. Het verschil in de mate van instrumentele betrokkenheid is statistisch significant (p < .001 ; N = 469). Wat de niet-instrumentele inspraak betreft is er echter geen verschil (p < .24 ; N = 469). De traject757


begeleider van de VDAB scoort wat empathische involving betreft dus niet slechter of beter dan zijn/haar collega van de andere trajectorganisaties, maar wordt mogelijk in het werk beperkt door wetten en regels die instrumentele betrokkenheid minder toelaten. Meer inspraak is dus aanwezig bij de andere trajectorganisaties en bij uitgebreide trajecten. Sinds mensenheugenis is de VDAB verantwoordelijk voor de bemiddeling, plaatsing en herscholing van werklozen. Derden-initiatieven hebben mede hun ontstaan te danken doordat de “harde kernen van werklozen” niet voldoende ondersteuning kregen. Deze harde kernen vragen werkingsmethodieken waarin dialoog belangrijk is en die invloed van onderuit toelaten. De VDAB lijkt, meer dan de andere instellingen, een werkingsmodel te hebben waarbij veel van “boven” komt of kwam. De verantwoordelijkheid voor de resultaten uit trajectbegeleiding wordt door de cliënt van de derden-trajectorganisaties mogelijk sneller aan zichzelf toegeschreven. Bij de VDAB zou het wellicht de organisatie zelf (hun taak) zijn die daar volgens de cliënt verantwoordelijk voor is omdat zij de cliënt meer aanbodgericht aanstuurt. Met aanbod- en vraaggestuurd werken zou een parallel getrokken kunnen worden met aansturing respectievelijk van bovenaf en van onderop. Wil men inspraak verbeteren, dan vereist dit dus systeemaanpassingen.

FIGUUR 3: KANSEN OP POSITIEVERBETERING IN RELATIE TOT DE MATE VAN INSPRAAK VOOR CLIENTEN VAN DE VDAB EN VAN ANDERE INSTELLINGEN Kansen op positieverbetering Kansen op positieverbetering

52 Kansen (laag tot hoog) Kansen(laag tot hoog)

50 48 46 44 42 40

Trajectinstelling Trajectinstelling

38

vdab vdab

36 34

758

Weinig Weinig

Matig Matig

Mate van inspraak

Mate van inspraak

Veel Veel

andere andere


4.2.4.

Risicokenmerken De veronderstelling dat wie meer risicofactoren cumuleert ook minder instrumentele en niet-instrumentele inspraak zou ervaren, hebben we niet terug gevonden in ons onderzoek. Dit is een positief teken want wanneer de maatwerkidee goed toegepast wordt dan zou, afhankelijk van de achtergrond van de cliënt, een andere benadering moeten prevaleren. Kennelijk wordt de maatwerkidee gerealiseerd. De cliënt volgt geen standaardtraject en wordt niet op een standaardwijze benaderd, maar volgt een op het lijf geschreven programma. Daarbij worden kennelijk de kwalificatiekenmerken ingecalculeerd zoals ook de aard en de duur van de werkzoekende. Concluderend stellen we dat verschillen in waargenomen arbeidsmarktkansen mede verklaard kunnen worden door verschillen in inspraak. Meer inspraak betekent dat het trajectsysteem psychologisch betere kansen genereert. Meer inspraak is aanwezig bij de andere trajectorganisaties en bij uitgebreide trajecten. Cliënten met meer of minder risicofactoren worden naar eigen zeggen niet anders benaderd.

4.3.

VERTROUWEN

4.3.1.

Het begrip vertrouwen Beleid ten opzichte van cliënten gaat, soms grotendeels en soms ten dele, uit van het zogenoemde rationele keuzemodel. Dit model veronderstelt dat werkloze cliënten erop uit zijn om hun voordeel te maximaliseren en om hun nadeel zo klein mogelijk te houden. Cliënten reageren op de trajectbegeleider en op de trajectinstelling volgens dit model op een instrumentele wijze. Dit wil zeggen op een manier die de eigen belangen zo goed mogelijk beschermt. De sociale interactie tussen cliënt en trajectbegeleider wordt volgens dit model bepaald door onderhandeling. Doordat er uitgegaan wordt van een belangenconflict tussen partijen, proberen beide zoveel mogelijk uit de onderhandeling te halen (Kramer & Tyler, 1996). Wanneer reïntegratie-instellingen meer prestatieprikkels zouden ontvangen, dan betekent dit dat er een groter financieel belang is bij het slagen van een integratie. Dat betekent ook dat de verhouding met de cliënt zakelijker wordt. Verder vraagt dat voor deze instellingen dat zij een goed netwerk hebben met de werkgevers, en met de branche- en koepelorganisaties van werkgevers, in het geografische gebied waar zij als reïntegratie-instelling opereren. Dit moet dan ook zichtbaar zijn voor de cliënt. Het rationele keuzemodel met de nadruk op individualistische en materialistische motieven vormt een (niet onbelangrijk) deel van de trajectwerkelijkheid. Een ander deel van deze werkelijkheid gaat uit van de idee dat cliënten niet slechts rationele besluitvormers zijn, doch ook sociale besluitvormers. Mensen leven en werken samen met anderen. In hun interacties met anderen speelt vertrouwen in de ander een centrale rol. Het sociale model vat vertrouwen op als een vorm van georiënteerdheid op anderen (Kramer & Tyler, 1996). Mc Allister (1995) definieert vertrouwen als de mate waarin een persoon bereid is te handelen op grond van een afstemming met de waarden, handelingen en beslissingen van de ander.

759


Aan vertrouwen zit, naast de bereidheid tot afstemming, een verwachtingsaspect. Mensen werken met anderen samen omdat zij de verwachting (het vertrouwen) hebben dat hetgeen zij investeren niet door de ander wordt uitgebuit. Daarbij gaat het niet om het veilig stellen van een voordeel maar, omdat het hier zwakkere partijen betreft (werkloze cliënten), om het tegengaan van nadelen die door de trajectopzet kunnen ontstaan. In veel definities van vertrouwen staat daarom de subjectieve verwachting centraal dat de eigen zwakheden door de andere partijen niet worden geëxploiteerd. Nooteboom, Berger en Noorderhaven (1997) definiëren vertrouwen op basis van dit tweede aspect als volgt: X vertrouwt Y in de mate dat X verkiest om samen te werken met Y op basis van de subjectieve verwachting dat Y niet gebruik zal maken van gelegenheden die X als schadelijk beschouwt, ook als dat in het belang van Y is om zulks te doen (von Grumbkow & Ramaekers, 2000). Voor zover de cliënt zijn/haar beperkingen kent, zal hij/zij het vertrouwen moeten hebben dat deze niet zullen worden uitgebuit. Hij/zij zal proberen het laatste restje voordeel dat er is te beschermen. In overeenstemming hiermee hebben we vertrouwen gedefinieerd als de verwachting dat de cliënt niet bezorgd is dat de ander (trajectbegeleider of –organisatie) een opportunistische houding aanneemt. In ons onderzoek bekijken we zowel het vertrouwen dat de cliënt kan hebben in de persoon (trajectbegeleider) als in de organisatie (instelling, met name de VDAB en anderen). Vertrouwen hebben we vastgesteld door aan de trajectcliënten vragen te stellen over de werkwijze van de trajectbegeleider en over het trajectbegeleidingsysteem. Over de trajectbegeleider werd gevraagd in welke mate de cliënt vertrouwen heeft in de adviezen van de trajectbegeleider en in wat deze voor de cliënt kan bereiken. Over de trajectbegeleiding werd gevraagd in welke mate er vertrouwen is in de resultaten van deze begeleiding en in de wijze waarop deze begeleiding is opgezet. De trajectbegeleider is de centrale contactpersoon die met de cliënten een individueel trajectplan naar werk opmaakt en het met alle relevante actoren of instanties bespreekt. Hij/zij bewaakt en coördineert de trajectuitvoering. Bij de beoordeling van vertrouwen brengen de cliënten de aanpak van de begeleider in rekening. Deze beoordeling is bepalend voor het vertrouwen in het advies en in wat de trajectbegeleider kan bereiken. De dienstverlening aan cliënten staat of valt met de kwaliteit van de begeleider. Voor kwaliteitsontwikkeling bestaan wel cursussen maar ontbreekt een integrale opleiding. De begeleiders worden voornamelijk in en door de praktijk gevormd. Uit het onderzoek van Brander en Geerlof (2000) blijkt dat een belangrijke voorwaarde voor de ondersteuning aan werklozen die bijvoorbeeld een eigen bedrijf willen starten, de zgn. ondernemende werklozen, het vertrouwen is dat deze hebben in de kwaliteiten van zijn of haar adviserende begeleider. Uit het onderzoek van Schoormans en Syroit (1989) blijkt dat het oordeel dat uitkeringsgerechtigden hebben vooral bepaald wordt door hun oordeel over de handelwijze en opstelling van de ambtenaren en medewerkers van de uitkeringsinstanties.

760


Ons onderzoek bevestigt dat verschillen in de kanspercepties mede verklaard kunnen worden door verschillen in vertrouwen. De mate waarin de cliënt meer vertrouwen beleeft in de trajectbegeleider als persoon en in de organisatie van trajectbegeleiding, heeft invloed op positieverbetering die de cliënt ervaart wanneer hij/zij een trajectplan afwerkt. Vertrouwen in het trajectsysteem heeft een wat sterker effect op de kanspercepties dan vertrouwen in de begeleider.

4.3.2.

Soort traject en soort organisatie Cliënten met een uitgebreid traject hebben meer vertrouwen dan cliënten met een beperkt traject (p < .001 ; N = 469). Een verklaring is dat het tijdsperspectief groter is bij uitgebreide trajecten (de temporele inbedding). De temporele inbedding verwijst naar het tijdsperspectief waarbinnen relaties vorm krijgen (Bermasco, 1999). Als de cliënt vertrouwen heeft, percipieert hij voor zichzelf grotere kansen als er in de toekomst meer acties gepland worden. De netwerkbinding is meer omvattend naar trajectorganisaties toe bij uitgebreide trajecten. Netwerkinbedding verwijst naar het netwerk dat de betrokken partijen in staat stelt om coöperatief gedrag te genereren om bijvoorbeeld garanties te verstrekken (Bermasco, 1999). Bij een uitgebreid traject dient er een netwerk opgezet te worden van acties (bijvoorbeeld sollicitatietraining, contacten met werkgevers, contacten met vormingsinitiatieven). In figuur 4 zien we dat het vertrouwen in de andere trajectorganisaties groter is dan in de VDAB. Onze onderzoeksgegevens wijzen uit dat het met betrekking tot het vertrouwen inderdaad een verschil maakt of men begeleid wordt door de VDAB of door anderen. De VDAB heeft mogelijk meer dan de andere trajectorganisaties een corrigerende en bemiddelende taak. In de economische recessie kwam haar taak zwaar onder druk te staan. Meer dan andere diensten is ze mogelijk geassocieerd met sancties en sanctionering. Het is de vraag of men dat schoonmoederimago ooit volledig is kwijt geraakt. Uiteraard moeten we er rekening mee houden dat ook meer bij de VDAB dan bij de andere trajectorganisaties een dalend vertrouwen in overheidsdiensten een rol kan spelen (Echardus, 1998).

761


Mate vertrouwen( van vertrouwen (laaglaag naar hoog) Mate van naar hoog)

FIGUUR 4: GEMIDDELDE MATE VAN VERTROUWEN IN DE BEGELEIDER EN IN HET TRAJECTSYSTEEM GEZIEN NAAR TRAJECTORGANISATIE VDAB EN ANDEREN (OCMW, ATB, DERDEN, ...) 8,8 8,6 8,4 8,2 8,0 7,8

Vertrouwen Vertrouwen begeleiding begeleiding

7,6

Vertrouwen vertrouwen systeem systeem

7,4 vdab vdab

Trajectinstelling

4.3.4.

anderen anderen

Trajectinstelling

Risicokenmerken Cliënten die meer risicofactoren cumuleren (cfr. model VDAB) lijken iets minder vertrouwen in trajectbegeleiding (p < .06 ; N = 470) en trajectorganisaties te hebben (p < .10 ; N = 469), maar de verschillen zijn te klein om betekenisvolle conclusies te trekken. Interessant is evenwel dat het vertrouwen (significant) lager is bij cliënten met een niet-Belgische nationaliteit. Uit ons onderzoek blijkt het dat het vooral werkloze vrouwen zijn met een niet-Belgische nationaliteit die minder vertrouwen hebben in trajectbegeleiding en dit zowel naar het trajectsysteem als de trajectbegeleider toe. Dit mindere vertrouwen laat de cliënt ook minder kansen percipiëren. Volgens eigen zeggen, ervaren ze minder contacten en hebben ze minder kans op werk in de omgeving. Een specifieke vertrouwensaanpak is nodig voor deze categorie, door bijvoorbeeld de inschakeling van buurtwerkers, dit wil zeggen van personen die het waarden- en normenpatroon kennen. Concluderend kunnen we stellen dat de verschillen in de kanspercepties mede verklaard kunnen worden door verschillen in het vertrouwen van cliënten en dat dit vertrouwen mede bepaald wordt door het soort traject (beperkt of uitgebreid), door de trajectinstelling (VDAB of anderen) en door de nationaliteit.

762


5.

CONCLUSIE De basisvraag “of trajectbegeleiding de door de cliënt waargenomen kansen op de arbeidsmarkt verbetert” wordt positief beantwoord. Door trajectbegeleiding ziet de cliënt zijn of haar kansen stijgen. In de groep cliënten zit echter veel variatie die om verklaring vraagt. Sommige cliënten staan minder positief tegenover de trajectbegeleiding dan andere cliënten. Hoe komt het dat cliënten een verschillende waardering hebben voor de trajectbegeleiding? Uit ons onderzoek blijkt het volgende: Faire procedures verbeteren de kanspercepties. Cliënten van de andere trajectorganisaties beoordelen de trajectprocedures als meer fair dan cliënten van de VDAB. Uitgebreide trajecten kennen betere procedures dan beperkte trajecten. Vrouwen vinden dat de procedures te weinig rekening houden met hun levenshouding. Langdurige werklozen vinden (volgens eigen zeggen) dat ze met minder zorg behandeld worden of althans dat onjuiste trajectbeslissingen moeilijker omkeerbaar zijn. De verschillen in de waardering van de trajectbegeleidingen worden dus mede verklaard door deze punten. Verschillen in waargenomen arbeidsmarktkansen kunnen daarnaast verklaard worden door verschillen in inspraak. Meer inspraak is aanwezig in de andere trajectorganisaties en bij uitgebreide trajecten. Ten slotte kunnen verschillen in kanspercepties worden verklaard door de mate van vertrouwen. Wie een groter vertrouwen in het traject en de trajectinstelling heeft, ziet ook meer kansen. Uitgebreide trajecten geven meer vertrouwen dan beperkte trajecten. De andere trajectorganisaties (OCMW, ATB, derden, ...) worden meer vertrouwd dan de VDAB. Ook trajectcliënten met een Belgische nationaliteit en een kortere werkloosheidsduur hebben meer vertrouwen dan trajectcliënten met een niet-Belgische nationaliteit en een langere werkloosheidsduur.

Om in afrondende zin na te gaan welke van de genoemde factoren de verschillen in de kanspercepties het beste kunnen verklaren, hebben we een multiple-regressie analyse uitgevoerd, uitgaande van de kansen op positieverbetering als te verklaren variabele. In een eerste stap is de risicogevoeligheid ingebracht. In een tweede stap de systeemkenmerken (trajectorganisatie en trajectsysteem) en in een derde stap de belevingsfactoren fairness, inspraak en vertrouwen. Uit de analyse blijkt dat de drie factoren samen 43% van de verschillen in kansperceptie kunnen verklaren. Het grootste deel (38%) wordt verklaard door de procedurele fairness, instrumentele inspraak en vertrouwen in het trajectsysteem. Een veel kleiner deel kan worden verklaard door de instelling (VDAB versus de anderen) en door de risicofactor geslacht. Dit betekent het volgende: Slechts een klein deel van de gepercipieerde kansverschillen kan worden verklaard door de unieke kenmerken van de trajectinstelling. VDAB en de anderen zijn instellingen met een eigen specifieke structuur en cultuur. Hun anders zijn heeft

763


slechts een klein effect op de waargenomen arbeidsmarktkansen van de trajectcliënten. Een effect is evenwel aanwezig. Dit vraagt om nadere analyses van de wijze waarop hun unieke verschillen in structuur en cultuur van deze instellingen uitwerken op de percepties van de eigen trajectcliënten. De risicofactoren zijn eveneens van ondergeschikt belang. Alleen de geslachtsverschillen geven een significante bijdrage aan de verklaring van de verschillen in kanspercepties. Vrouwen zien minder kansen dan mannen. Dit is ongeacht de kenmerken van de trajectinstelling, ongeacht hun attitudes (ten aanzien van fairness, vertrouwen en inspraak) en ongeacht hun andere persoonskenmerken (werkloosheidsduur, opleidingsniveau, nationaliteit en leeftijd). Dit vraagt om extra trajectinspanningen gericht op vrouwen. De wijze waarop de trajectbegeleiding werkt is het meest bepalend voor het succes van trajectbegeleiding. De opzet dient fair te zijn, instrumentele inspraak (decision control) toe te laten en systeemvertrouwen te genereren. Waar op deze punten de trajectinstellingen (VDAB en de anderen) verschillen, zullen zij ook verschillen in de kansen die zij hun trajectcliënten bieden. __________

764


BIJLAGEN: BASISMATERIAAL VAN HET ONDERZOEK 1.

KENMERKEN ONDERZOEK

1.1.

PERIODE VAN ONDERZOEK In de periode juni – oktober 1999 zijn er 304 werkzoekenden in trajectbegeleiding schriftelijk geënquêteerd, voornamelijk in de provincies Limburg (269) en WestVlaanderen (35). Gedurende de periode juli 2000 – februari 2001, werden er nogmaals 167 personen geïnterviewd in de provincie Limburg. Het hele onderzoeksbestand telt 624 bevraagde cliënten, waarvan er 471 werden betrokken in de analyseresultaten van dit artikel. De overigen hadden geen duidelijk werklozenstatuut omwille van cursist deeltijds onderwijs, zelfstandige, beperkt geschikt e.d.

1.2.

KENMERKEN VAN DE ONDERZOCHTE GROEP De onderzoeksgroep bestond uit 188 mannen (40,0 %) en 283 vrouwen (60,0 %). De gemiddelde leeftijd was 30 jaar, met een spreiding van 18 tot 54 jaar (SD = 9,12). De overige demografische achtergrondgegevens zijn de volgende: Diploma: 13,6 % lager onderwijs, 40,2 % lager middelbaar onderwijs, 16,2 % hoger middelbaar onderwijs, 21,5 % buitengewoon onderwijs en 8,5 % andere opleidingen (1 werkloze geeft geen vermelding). Werkloosheidsduur: 7,0 % minder dan 1 maand, 16,6 % van 1 maand tot 6 maanden, 24,0 % van 6 tot 12 maanden, 24,4 % van 12 tot 24 maanden, 14,6 % van 24 tot 60 maanden, 13,4 % meer dan 60 maanden. Netto inkomen van het gezin per maand: 10,2 % verdiende minder dan 20.000 BEF (495,79 EUR) netto, 24,8 % tussen 20.000 en 30.000 BEF (743,68 EUR) netto, 25,5 % tussen 30.000 BEF (743,68 EUR) en 40.000 BEF (991,57 EUR) netto, 9,2 % tussen 40.000 en 50.000 BEF (1239,47 EUR) netto. (12 cliënten gaven geen antwoord). Risicogevoeligheid: Cliënten hebben een mindere kans op bemiddeling door trajectbegeleiding afhankelijk van de cumulatie van risicofactoren (persoonskenmerken). De risicofactoren (VDAB, 1999) waarmee rekening gehouden wordt zijn geslacht, een lage scholingsgraad, een leeftijd ouder dan 30 jaar, een werkloosheidsduur van meer dan twee jaar en een niet-Belgische nationaliteit. Ons onderzoeksbestand telt 30,1 % cliënten met geen of één risicofactor, 30,6 % cliënten met twee risicofactoren en 39,3 % cliënten met drie of vier risicofactoren. 765


Achtergrondgegevens met betrekking tot de trajectinstelling: Instelling: In ons onderzoek volgden 63,9 % van de cliënten het systeem van trajectbegeleiding bij de VDAB en 36,1 % bij andere trajectorganisaties (derden, OCMW, ATB, e.d.). Soorten trajecten: Van de 471 klanten volgden 154 een beperkt traject en 316 een uitgebreid traject (1 cliënt duidde beide trajecten aan). Binnen de vorm van uitgebreide trajecten volgden 40 cliënten een sollicitatietraining, 95 een beroepsspecifieke opleiding, 45 personen een persoonlijkheidsvorming en 138 een training op de werkvloer.

2.

ONDERZOEKSVARIABELEN De beleving van de kansen om door middel van trajectbegeleiding de eigen positie te verbeteren, wordt in verband gebracht met drie kenmerken die samen te vatten zijn als persoons-, systeem- en verdelende (risico) kenmerken.

2.1.

PERSOONS- EN SYSTEEMKENMERKEN Wat de persoonskenmerken betreft is nagegaan of er verschillen zijn bij mannen en vrouwen, de genoten opleiding, de leeftijd van de cliënt, de duur van de werkloosheid en het gemiddelde netto gezinsinkomen. Van de systeemkenmerken onderzoeken we het soort, de aard van het traject en de instelling die het traject verzorgt. Wat het soort traject betreft zijn er uitgebreide en beperkte trajecten. Uitgebreide trajecten kunnen ten opzichte van beperkte trajecten diverse extra voorzieningen bevatten. Dit noemen wij de aard van het traject. Deze voorzieningen kunnen zijn: een sollicitatietraining, een beroepsspecifieke opleiding, persoonsgerichte vorming en/of begeleiding op de werkvloer. Opvattingen van de cliënten zullen we vergelijken voor VDAB-cliënten met die van andere organisaties (derden, OCMW’s, ATB’s, e.d.).

2.2.

VERDELENDE KENMERKEN (RISICOGEVOELIGHEID) Als verdelend kenmerk bekijken we de risicogevoeligheid van de cliënt. De risicokenmerken (Bron: VDAB, 1999, risicogroepen) zijn: het geslacht, een lage scholingsgraad, een leeftijd ouder dan 30 jaar, een werkloosheidsduur langer dan twee jaar en een niet-Belgische nationaliteit. De kans om bemiddeld te worden, daalt onder de normale kans vanaf het moment dat bij een werkzoekende twee of meer risicofactoren cumuleren. Overigens neemt de omvang van de groep van volledig uitkeringsgerechtigde werklozen met geen enkele of maximaal 1 risicofactor toe (idem bron VDAB). Dit zou kunnen betekenen dat steeds minder werkzoekenden waar meer dan twee risicofactoren cumuleren, hun recht op een uitkering verliezen of dat ze minder sanctioneerbaar zijn.

766


2.3.

GEHANTEERDE VRAGENLIJSTEN De vragenlijsten die we hebben gebruikt, bestaan uit verschillende schalen en meten respectievelijk de waargenomen arbeidsmarktkansen (kansperceptie), de ervaren procedurele behandeling (procedurele juistheid), de beleefde vorm van vertrouwen en de mate van betrokkenheid en inspraak. De schalen zijn meestal van het Likert-type en hebben goede interne consistenties. Kansperceptie: de waargenomen kansen op de arbeidsmarkt zijn vastgesteld door onder meer met elf vragen te peilen in welke mate de trajectbegeleiding de kansen vergroot op werk, op meer beroepsvaardigheden, op zelfvertrouwen, op wat men persoonlijk wil. Procedurele juistheid: de ervaren procedurele rechtvaardigheid is vastgesteld op basis van het rechtvaardigheidsmodel van Leventhal. De schaal bevat tien vragen verdeeld over vijf rechtvaardigheidsregels. Iedere rechtvaardigheidsregel wordt benaderd vanuit twee perspectieven (trajectbegeleider en systeem). Vertrouwen: de mate van vertrouwen is vastgesteld door vier vragen en werd geoperationaliseerd vanuit het systeem (procedure, resultaten) en vanuit de persoon van de trajectbegeleiding (procedure, resultaten). Betrokkenheid en inspraak: de ervaren betrokkenheid en inspraak zijn vastgesteld door onder meer vier vragen te stellen naar de mate waarin men invloed kan uitoefenen op de trajectbegeleiding (instrumenteel) en of men in de gesprekken met de trajectbegeleider voldoende de eigen ideeën en gevoelens kan uiten (persoonlijk, niet-instrumenteel).

3.

ANALYSES De analyses zijn uitgevoerd door het toetsen van de verschillen tussen gemiddelden. Daarbij is gebruik gemaakt van multivariantie-analyse en, waar nodig, is door middel van het invoeren van covariaten rekening gehouden met de effecten van de risicofactoren (leeftijd, geslacht, werkloosheidsduur, nationaliteit en opleidingsniveau). Verder zijn correlatieanalyses en multiple regressies uitgevoerd.

767


BIBLIOGRAFIE Aarts, L. en Velema, W., Markt in wording: reïntegratiebedrijven over opdrachtgeverschap. UWV, minimale arbocontracten, Den Haag, Elsevier bedrijfsinformatie, 2000. Arents, M., Cluitmans, M. en Pepping, M.M.A., Marktwerking en vernieuwing in het activeringsbeleid: buitenlandse lessen voor Nederland,. Tilburg, OSA, 2001. Bergsma, E. en Hazelaar, G., Uitkeren of reïntegreren: overzichtsrapport over volumebeperking in de WAO en WW, Zoetermeer, CTSV, 2001. Bermasco, W., Vertrouwen en samenwerking in duurzame relaties, Facta, 2, 1013, 1999. Brander, M.H. en Geerlof, J., Naar een optimale ondersteuning: verslag van een begeleidend onderzoek van de pilootprojecten ondernemende werkzoekenden, Den Haag, Elsevier bedrijfsinformatie, 2000. Bunt, S., van Pijkeren, R. en Bouwmeester, J., De kansmeter: een evaluatie ten behoeve van de verdere ontwikkeling van het instrument, Den Haag, Elsevier, 2000. Bosselaar, H., Werk in uitvoering in Tijdschrift voor de sociale sector, september, pp. 42-45, 2001. De Greef, I., De financiële vallen in België, overzicht van de werkloosheidswetgeving, van het specifieke institutionele karakter en studies van modelgevallen in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, pp. 269-335, 2000. de Grip, A. en Sanders, J., Naar een employability monitor, Den Haag, Elseviers Bedrijfsinformatie, 2001. Deleeck, H., Welvaartsstaat, inkomensverdeling en crisis in Economisch en Sociaal Tijdschrift, pp. 221-251, 2001. Eden, D., en Ravid, G., Pygmalion v. self-expectancy effects of instructor and selfexpectancy on trainee performance. Organizational Behavior and Human Performance, 30, pp. 351-364, 1982. Engelen, M., Bunt, S. en Samson, L., Activeringsinstrumenten in de bijstandswet, Den Haag, Elseviers bedrijfsinformatie, 1999.

768


Korsgaard, M.A., en Roberson, L., Procedural justice in performance evaluation: The role of instrumental and non-instrumental voice in performance appraisal discussions in Journal of managemant, 21, 4, pp. 657-669, 1995. Kramer, R.M., en Tyler, T.R., Trust in organizations. Frontiers of theory and research, Thousand Oaks, Sage Publications, 1996. Layard, R., Preventing long-term unemployment: an economic analysis, in: D. Snower en G. de la Dehesa (eds.), Unemployment policy: government options for the labour market, Centre for Economic Policy Research, Cambridge University Press, Cambridge, pp. 333-349, 1997. Leventhal, G.S., What should be done with equity theory? New approaches to the study of fairness in social relationships in K. Gergen, M. Greenberg e R. Willis (eds.), Social exchange: advances in theory and research, New York, Plenum, pp.27-55, 1980. LISV, Rapportage reïntegratie WW-gerechtigden 1999, Amsterdam, 2000. Mc. Allister, D.J., Affect and cognition based trust as foundations for interpersonal cooperation in organizations in Academy of Management Journal, 38, 1, pp.24-59, 1995. Meertens, R. en von Grumbkow, J., Sociale psychologie, Groningen, Wolters-Noordhoff, 1996. MOCW, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Internetsite: http://www.ll.nl/employ.htm, 1998. MSZW, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Sluitende aanpak internationaal: eindrapportage, Den Haag, Elsevier, 2001. Nicaise, I. en Bollens, J., De effectiviteit van opleidingen voor risicogroepen, HIVA, Katholieke Universiteit Leuven, 1995. Nooteboom, B., Berger, H. en Noorderhaven, N.G., Effects of trust and gouvernance on relational risk in Academy of Management Journal, 40, 2, pp. 308-338, 1997. P.W.R., Risicogroepen – bepaling risicogroepen, 1-12 (document), 1999. Schoormans, J. en von Grumbkow, J., The perception of employed and unemployed of their economic position: some empirical results in H. Brandstätter en E. Kirchler (eds.), Economic Psychology, Linz, Tranner, 1985.

769


Schoormans, J. en von Grumbkow, J., Attitudes towards the Dutch Social Security System in Maital, S. (ed.), Applied behavioral economics, Amsterdam, North Holland/Elsevier, 1988. Schoormans, J. en Syroit, J., Rechtvaardigheidsoordelen over het sociale zekerheidsstelsel in Nederland in G.J.M. Jehoel-Gijsbers (red.), Leven met een uitkering, Tilburg, Katholieke Universiteit Brabant, IVA, 1989. STC-Limburg, Beleidsplan 2000 – 2002, Intern document, 1999. Taris, W., Een levensloopperspectief op de relatie tussen psychisch welzijn en werkloosheid in Gedrag en organisatie, 11 nr. 1, pp. 1-14, 1998. Terpstra, J.B., Mullenders, P., Hazelaar, G., en Van Hecke, R.P., Uitvoering in samenwerking: onderzoek naar uitvoering van de WW in regionale samenwerking, Zoetermeer; CTSV, 1999. Van Aelst, G., Psychopathologie, een wegwijzer in de geestelijke gezondheidszorg, Garant, Leuven – Apeldoorn, 1999. van den Berg, H., Denolf, L., van der Veer, K., en Vanscharen, J., Integrale trajectbegeleiding: een methodiekbeschrijving, Amsterdam, 1996. van Gunst, F. en Pennings, P., Reïntegratie van werklozen: begeleiding en bemiddeling van werklozen, sociale zekerheid en arbeidsvoorziening, Utrecht, Lemma, 1995. VDAB, Meetings “Arbeidsmarktgerichte netwerkvorming”, Hasselt, 1-17 (Document), 1999. VDAB, Jaarverslag, 2000. VDAB, Dienstverlenening aan werkzoekenden, Intern document, 2001. von Grumbkow, J., De rol van het individu: psychologie en sociale zekerheid in Rieken, J. (red.), Venster op sociale zekerheid: naar een geïntegreerd, flexibel en preventief sociaal zekerheidsbeleid, Deventer, Kluwer, 1988. von Grumbkow, J. en Ramaekers, E., Vertrouwen: de cruciale factor in trajectbegeleiding. in Gids op maatschappelijk gebied, nr. 9, pp.30-41, 2000. Wets, J. en Dewitte, H., Van onsuccesvolle zoeker naar succesvolle vinder, Een onderzoek naar het psychosociaal profiel van de werkloze in de Duitstalige gemeenschap, HIVA, Katholieke Universiteit Leuven, 1997. __________ 770


INHOUDSTAFEL VERBETERT ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING DE KANSEN VAN WERKLOZEN? DE INVLOED VAN FAIRNESS, INSPRAAK EN VERTROUWEN OP KANSPERCEPTIES

TER INLEIDING

737

1. DOELSTELLING ONDERZOEK

738

2. ARBEIDSTRAJECTBEGELEIDING

739

2.1. SOCIAAL-PSYCHOLOGISCHE OPZET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. DOELGROEPEN EN MAATWERK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. DRUK OP TRAJECTBEGELEIDERS EN –ORGANISATIES . . . . . . . . . . . . . .

739 741 743

3. KANSPERCEPTIE: KANSEN DOOR TRAJECTBEGELEIDING

746

3.1. KANSPERCEPTIE ALS POSITIEVE OPBRENGST . . . . . . . . . . . . . . . . .

746

4. FACTOREN VAN INVLOED OP DE KANSPERCEPTIE

748

4.1. FAIRE PROCEDURES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. INSTRUMENTELE EN NIET-INSTRUMENTELE INSPRAAK . . . . . . . . . . . . . 4.3. VERTROUWEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

749 755 759

5. CONCLUSIE

763

BIJLAGEN

765

BIBLIOGRAFIE

768

771

BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN? DOOR

BERNARD CONTER* en MARIE-DENISE ZACHARY** * Wetenschappelijk attaché, Service des études et de la statistique, Waals Gewest ** Economiste (1)

1.

INLEIDING Het aanhouden van de werkgelegenheidscrisis en de vaststelling dat de markt alleen er niet in slaagt de werkloosheid weg te werken, hebben geleid tot nieuwe denkpistes voor het scheppen van arbeidsplaatsen. Gelijklopend daarmee heeft de maatschappelijke evolutie, meer bepaald de frequentere deelname van vrouwen aan de arbeidsmarkt, nieuwe behoeften gecreëerd, zogenaamde buurtbehoeften, die grotendeels niet worden ingevuld door de markt. Het samengaan van deze twee fenomenen heeft geleid tot verschillende instrumenten om de werkloosheid te activeren, teneinde te voldoen aan de behoefte aan buurtdiensten. Daartoe behoren ook de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA) en de dienstencheques. Hoewel ze beide binnen het domein van de buurtdiensten passen, verschillen deze maatregelen toch qua concept, uitvoering en nagestreefde doelstellingen voor de dienstverleners. Terwijl het mogelijk is een balans op te maken van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen, die in 1987 werden ingevoerd in België en echt een hoge vlucht genomen hebben met de hervorming van 1994, vormen de dienstencheques een recent initiatief dat nog in de praktijk gebracht moet worden. Ze lijken evenwel a priori te beantwoorden aan bepaalde bezwaren die aan het licht gekomen zijn in het kader van de PWA’s, althans indien enkele doelmatigheidsvoorwaarden worden nageleefd. Deze voorwaarden kunnen worden afgeleid uit de werking van gelijkaardige instrumenten, met name diegene die werden ontwikkeld in Frankrijk. Alvorens een gedetailleerde beschrijving te geven van deze maatregelen en de belangen die ermee gepaard gaan, moeten we het concept buurtdiensten toelichten en het ontstaan ervan situeren in het kader van de evolutie van het werkgelegenheidsbeleid naar activering (2). (1) Op het ogenblik van dit onderzoek was de auteur onderzoekster bij het IRES (UCL). (2) Dit artikel is gebaseerd op een bijdrage op het colloquium "Intégration européenne et économie sociale", dat werd georganiseerd door de Association d'économie Sociale te Rijsel in september 2001 (zie Zachary en Conter, 2001). De auteurs danken Günter Mattheusens voor het herlezen van de Nederlandstalige versie van de tekst.

773


2.

DE ONTWIKKELING VAN BUURTDIENSTEN EN DE ACTIVERING VAN DE WERKLOOSHEID

2.1.

DE BELANGEN: TEGEMOETKOMEN AAN MAATSCHAPPELIJKE BEHOEFTEN EN BANEN SCHEPPEN De recente geestdrift voor buurtdiensten, en in het bijzonder voor diensten aan personen, beantwoordt aan economische motieven die inherent zijn aan de werkgelegenheidscrisis vermits de overheid er een onaangeboorde bron van arbeidsplaatsen in ziet, met name voor laaggeschoolden. Gezien het onvermogen van de ondernemingen en de overheid om de langdurige werkloosheid gevoelig te verminderen, gaan de buurtdiensten het voorwerp uitmaken van beleidsprogramma’s die nieuwe arbeidsplaatsen willen ontwikkelen en tegelijk willen voldoen aan behoeften die verband houden met de demografische, sociale en culturele evolutie (IRES, 1996; Francq en Lemaigre, 2000). Onder buurtdiensten verstaan we diensten aan personen en gemeenschappen die het klimaat en de handelingen van het dagelijkse leven raken (Saintrain en Streel, 1996): we vinden er kinderopvang, hulp aan zorgbehoevende personen, huishoudelijke diensten, verbetering van het leefmilieu, diensten op cultureel, recreatief en milieuvlak in terug. Hoewel de buurtdiensten in de praktijk reeds jarenlang bestaan, en ten dele geregeld werden door het overheidsbeleid, is de opkomst van het concept als dusdanig betrekkelijk recent en moet het gesitueerd worden in de evolutie van het werkgelegenheidsbeleid. De stijging van het werkloosheidspercentage en de budgettaire beperkingen hebben de overheid er immers toe gebracht haar tussenkomsten op de arbeidsmarkt structureel te wijzigen, om steeds meer te kiezen voor een activeringsbeleid. Deze nieuwe oriëntatie, gestuurd door een vermindering van de uitgaven, uit zich in een afname van de rechtstreekse creatie van banen ten gunste van een beleid dat de vraag naar arbeidsintensieve diensten ondersteunt, waarvan wordt gesteld dat ze goede vooruitzichten bieden op het vlak van werkgelegenheid. Bijgevolg is de doelstelling van het overheidsbeleid dat het domein van de buurtdiensten heeft gestructureerd in de loop der jaren geleidelijk gewijzigd, van het standpunt van de behoeften (dat past in het kader van het sociale beleid) naar het standpunt van de tewerkstelling (Meulders en Plasman, 1996). De gelijkstelling van de buurtdiensten met een vindplaats van werkgelegenheid voor laaggeschoolden, wordt overigens versterkt door de pregnantie van het Europese discours, dat aanbeveelt personen die afhankelijk zijn van maatschappelijke steun opnieuw af te stemmen op arbeid en opleiding, meer bepaald via een actief werkgelegenheidsbeleid, en de uitkeringsstelsels om te vormen tot voluntaristische stelsels die de inzetbaarheid van de werknemers kunnen verbeteren. Dit beleid dient echter in vraag gesteld te worden. Enerzijds neemt het risico op dualisering van de arbeidsmarkt toe: vanuit het standpunt van de werkzoekenden verhelpen deze maatregelen niet altijd het probleem van uitsluiting en dragen ze bij tot de ontwikkeling van activiteiten die horen bij een nieuw soort huispersoneel (Saintrain en Streel, 1996). Anderzijds bieden dergelijke instrumenten geen waar-

774

BUURTDIENSTEN : DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN ?

borg met betrekking tot de kwaliteit van de gepresteerde diensten, en beantwoorden ze niet aan het structurele karakter van de behoeften, hetzij van collectieve aard, hetzij door de gemeenschap als maatschappelijk nuttig beschouwd, die structurering van het aanbod aan buurtdiensten en vorming en kwalificatie van de dienstverleners vergen (IRES, 1996).

2.2.

DE ACTIVERINGSMIDDELEN Het onderscheid tussen actieve en passieve vormen van werkgelegenheidsbeleid is tegenwoordig een klassiek gegeven. Het principe van de activering van het werkgelegenheidsbeleid werd vanaf de jaren 1970 voorgestaan door de OESO; het was, in een context van stijgende werkloosheid die niet kon worden opgeslorpt door de evolutie van de arbeidsmarkt, zaaks de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen, die te passief bevonden werden, om te vormen tot actieve uitgaven (herinschakelingsprogramma’s, opleidingen, aanwervingspremies). De Europese overheden hebben dit thema overgenomen en verder uitgewerkt, meer bepaald in het Witboek of in de conclusies van de top van Essen. Zij hebben het verder uitgebreid in de tenuitvoerlegging van de Europese werkgelegenheidsstrategie die de lidstaten aanbeveelt het tewerkstellingspercentage te verhogen, met name met behulp van de activering van de uitkeringstrekkers. In dit perspectief staat het individuele initiatief centraal in het beleid en wordt de beroepsopleiding een essentiële dimensie van het werkgelegenheidsbeleid (Conter, 2000). De overheidsinstrumenten voor ontwikkeling van de buurtdiensten steunen vaak, omwille van de geringe solvabiliteit van de vraag, op een techniek van activering van de sociale uitkeringen. Deze uitkeringen activeren komt erop neer dat een uitkering (die passief genoemd wordt) omgezet wordt in een positieve actie op de arbeidsmarkt. Met andere woorden, het betreft het converteren van de werkloosheidsuitkering of de sociale uitkering in een loonelement voor een persoon die wordt aangeworven in het kader van een welbepaalde contractuele relatie (Bodart, 1999). De activering slaat niet alleen op de omvorming van de uitkeringen, ze heeft ook betrekking op de individu’s. Deze programma’s gaan gepaard met maatregelen voor de begeleiding, stimulering, en soms ook bestraffing van de werkzoekenden. Het gedachtegoed van de activering is gebaseerd op het principe dat de gunst van de sociale uitkeringen gecompenseerd moet worden ten voordele van de maatschappij: de gerechtigden moeten de staat blijk geven van hun (bereidheid tot) activiteit (Alaluf, 1999). Deze idee van contractualisering van de sociale beschermingsrelatie (toekennen van een uitkering in ruil voor het engagement zich te herintegreren in de arbeidsmarkt) staat centraal in de ontwikkeling van het concept van de actieve welvaartsstaat (Conter en Zachary, 2000). De activeringsprocessen, die worden omschreven door een woordenschat met positieve bijklank, steunen vaak op elementen van onzekerheid inzake statuut, loon of arbeidsrelatie. Aangezien de activeringsmaatregelen meestal zijn voorbehouden aan doelgroepen die worden beschouwd als “moeilijk inzetbaar” in de klassieke tewerk775


stellingsvormen, zijn de voorwaarden voor de activiteit die hen wordt aangeboden in het algemeen minder gunstig. Bovendien bieden dergelijke programma’s vaak slechts een beknot loon (3), of zelfs een aanvullende uitkering bovenop de werkloosheidsuitkering. Tot slot zijn de effecten in termen van herinschakeling op de arbeidsmarkt niet altijd gewaarborgd. Sommige maatregelen beperken de facto de arbeidservaring tot de duur van de toegekende voordelen. Andere, zoals de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA), bieden slechts weinig uitzicht op een herinschakeling in de klassieke arbeidsmarkt. Volgens Bodart (1999) zou de activering van de werkloosheid, om haar doelstellingen efficiënt te verwezenlijken, een echte arbeidsovereenkomst moeten garanderen, gecombineerd met een onbeknot loon, en een onafgebroken professionele inschakeling moeten bieden die een meerwaarde inhoudt en goed georganiseerd is. Een situatie waarbij de werkzoekenden van tijd tot tijd een activiteit uitoefenen, kan niet aan deze eis voldoen. Daartegenover staat dat, zoals blijkt uit experimenten die werden uitgevoerd in verschillende landen van de Europese Unie, de ontwikkeling van buurtdiensten, gecombineerd met de toekenning van een loon en een aanvaardbaar statuut, op rechtvaardiger wijze tegemoet kan komen aan de belangen die worden toegeschreven aan de activering.

3.

DE PLAATSELIJKE WERKGELEGENHEIDSAGENTSCHAPPEN

3.1.

KENMERKEN VAN HET PROGRAMMA De plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA) behoren tot de instrumenten die pogen het activeren van de werkloosheid te combineren met het inspelen op nieuwe maatschappelijke behoeften (4). De oprichting van PWA’s in de gemeenten, een maatregel die van start ging in 1987, heeft tot doel enerzijds tegemoet te komen aan behoeften die niet worden ingevuld door het reguliere arbeidscircuit, en anderzijds langdurig werklozen in staat te stellen opnieuw in aanraking te komen met de arbeidswereld en hun loon op wettige wijze te verhogen, waarbij de risico’s vermeden worden die inherent zijn aan zwartwerk. De maatregel beoogt dus ook, in de marge, het zwartwerk te beperken, terwijl een zekere controle gebeurt op de arbeidsbereidheid van de werklozen.

(3) Verschillende programma's voor de inschakeling van jongeren, bijvoorbeeld, zijn gebaseerd op een loon dat overeenkomt met 90 % van het gebruikelijke salaris. (4) Het stelsel van de PWA's vertoont gelijkenissen met de Melkert-banen in Nederland, waar de gemeenten de werkzoekenden kunnen verplichten (voor nuttige werken in de wijk) of stimuleren (voor maatschappelijk nuttige werken) bepaalde taken uit te voeren. De werkzoekende ontvangt geen aanvullende uitkering voor zijn prestaties en kan bestraft worden (intrekking of vermindering van de uitkering) indien hij werk weigert dat gepast wordt bevonden.

776


Het systeem werd herzien in 1994 (5) en in mindere mate in de loop van de daaropvolgende jaren, en legt de aanwezigheid op van een PWA in iedere gemeente of groep gemeenten. De uitkeringsgerechtigde langdurig volledig werklozen (6) worden er ambtshalve ingeschreven. Wettelijk gezien kan de weigering een aangepaste activiteit uit te oefenen in het kader van de PWA’s, leiden tot de tijdelijke opschorting van het recht op werkloosheidsuitkeringen. We moeten het verplichte karakter van de tewerkstelling echter relativeren, vermits de agentschappen op het terrein samenwerken met de personen die zich akkoord hebben verklaard. In de praktijk sluit de PWA-werknemer een deeltijdse arbeidsovereenkomst voor onbepaalde duur met het lokale agentschap, dat optreedt als werkgever. Deze overeenkomst valt niet onder de arbeidswet van 1978; ze is “sui generis” en aangepast aan de dienstverleners van de PWA’s. De PWA-werknemer behoudt bijgevolg zijn statuut als werkzoekende. De vergoeding (3,72 euro netto per gepresteerd uur) wordt betaald door de gebruiker (natuurlijke persoon of rechtspersoon) in de vorm van PWA-cheques met een bedrag tussen 4,96 en 7,44 euro, afhankelijk van de gemeente. Het verschil tussen het ontvangen bedrag en de waarde van de cheque dient om de administratiekosten te dekken en opleidingsacties te financieren. De dienstverlener ontvangt dit aanvullend inkomen met behoud van zijn werkloosheidsuitkering of een andere sociale uitkering. Hij mag een maximum van 45 uren per maand presteren en zodoende zijn maandinkomen verhogen met maximaal 167,4 euro. De arbeidsprestaties in het kader van een PWA zijn vrijgesteld van werkgevers- en persoonlijke bijdragen voor sociale zekerheid, en de gebruikers genieten een fiscale aftrek van hun uitgaven aan PWA-personeel (het bedrag dat in aanmerking komt voor deze belastingvermindering is begrensd op 1.983 euro). Om oneerlijke concurrentie met het commerciële circuit te vermijden, zijn de toegelaten activiteiten beperkt. Voor particulieren gaat het om huishoudelijke hulp, kinderopvang of ziekenzorg, administratieve hulp, tuinonderhoud. In het geval van verenigingen zonder handelsoogmerk laat de wet hulp bij administratieve taken, bij opleidingsactiviteiten en onderhoudswerken toe. De lokale besturen kunnen activiteiten voorstellen die betrekking hebben op de verfraaiing van de leefomgeving en de tijdelijke hulp in bibliotheken of bij de veiligheid (preventie- en veiligheidsagenten) (7).

(5) Merk op dat het in deze periode is dat de maatregelen worden genomen tot uitsluiting van samenwonenden omwille van abnormaal lange werkloosheid en dat de toegelaten werkloosheidsduur wijzigt van tweemaal het gemiddelde van het arrondissement in anderhalve maal dit gemiddelde (Zachary et al., 1997). (6) Of 2 jaar werkloosheid voor wie jonger is dan 45 jaar en 6 maanden voor wie ouder is dan 45 jaar, behalve indien zij zijn vrijgesteld van de verplichting beschikbaar te zijn op de arbeidsmarkt. De gerechtigden van maatschappelijke steun en de andere werklozen kunnen zich vrijwillig inschrijven. (7) De preventie- en veiligheidsagenten genieten van een bijzonder statuut en presteren een hoger aantal uren (53) dan toegelaten voor de andere PWA-activiteiten.

777


De onderwijsinstellingen hebben de toelating PWA-personeel aan te werven om op de kinderen te letten tijdens de buitenschoolse uren, animaties te verzorgen of het verkeer te regelen aan de schoolpoorten. Tot slot kunnen landen tuinbouwondernemingen er een beroep op doen voor seizoens- en gelegenheidsarbeid.

3.2.

EVALUATIE-ELEMENTEN Het PWA-experiment beoogt een aantal doelstellingen. Werden ze bereikt? In welke mate heeft het programma toegelaten te voldoen aan behoeften die niet worden ingevuld door de reguliere arbeidscircuits? Vormt het een doeltreffende overgang naar een terugkeer op de arbeidsmarkt voor langdurige werklozen, die meestal laaggeschoold zijn? Heeft de oprichting van de PWA’s bijgedragen tot de strijd tegen het zwartwerk? Al deze vragen roepen genuanceerde antwoorden op, die in verband gebracht moeten worden met de evolutie van de arbeidsmarkt en de effecten op de gerechtigden zelf. In de volgende alinea’s zullen we onze analyse meer in het bijzonder toespitsen op de belangen die bij dit instrument op het spel staan, nadat we enkele beschrijvende gegevens hebben voorgesteld.

3.2.1.

Kwantitatieve gegevens Het PWA-systeem kende een belangrijke ontwikkeling tussen 1995 en 2001 ingevolge de geleidelijke inrichting van de agentschappen in de gemeenten en de inschrijvingsplicht voor werkzoekenden met ten minste 2 jaar werkloosheid, of 49 % van de werkloze werkzoekenden. Deze ambtshalve ingeschreven werklozen vertegenwoordigen 85 % van de inschrijvingen, de anderen zijn vrijwilligen. Ze zijn evenwel niet allen actief (tabel 1): in de loop van het jaar 2001 bedroeg het aantal PWAdienstverleners 37.679 personen, of 20 % van de inschrijvingen. Het betreft een bevolkingsgroep die zich duurzaam gevestigd heeft in de werkloosheid: 38 % onder hen telt 5 tot 10 jaar inactiviteit en 22 % meer dan 10 jaar (8). Merk op dat het aantal gebruikers aanzienlijk is toegenomen sinds de invoering van de nieuwe reglementering (1994); het betreft voornamelijk natuurlijke personen (93 % van de gebruikers).

(8) Cijfers voor september 1999 (RVA, 1999).

778


TABEL 1: EVOLUTIE VAN HET AANTAL DIENSTVERLENERS, GEBRUIKERS EN GEPRESTEERDE UREN (1995 - 2001)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Werklozen en leefloners ingeschreven in een PWA

Dienstverleners (1)

Gebruikers

Gepresteerde uren

Voltijdse equivalenten (2)

64 559 98 584 125 000 153 000 177 194 187 744 188 722

10 132 15 998 30 327 34 327 36 346 37 954 37 679

3 135 5 516 71 034 106 245 120 904 131 580 132 486

2 934 000 5 457 000 7 900 000 10 555 000 12 632 441 13 616 064 13 743 898

1 707 3 188 4 601 6 147 7 370 7 944 8 028

Bron: RVA, 1996 tot 2002. Eigen berekeningen voor de voltijdse equivalenten. (1) Op 30 juni voor het jaar 1995; gemiddelde over het jaar voor de volgende jaren. (2) Op basis van de overeengekomen arbeidsduur voor een voltijds equivalent, ieder jaar meegedeeld door het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid.

Wat het activiteitsvolume betreft, bedroeg het aantal gepresteerde uren in de loop van het jaar 2001 iets meer dan 8.000 voltijdse equivalenten en lag het gemiddelde per PWA-werknemer op 30 uren per maand. Voor de natuurlijke personen zijn de uitgevoerde werken voornamelijk van huishoudelijke aard (41%) of activiteiten die omschreven worden als gemengd, waaronder grotendeels huishoudelijke activiteiten (47%). We moeten vermelden dat het presteren van een minimumaantal uren als PWA-er (180 uren activiteit gedurende een periode van 6 maanden) een vrijstelling van de inschrijving als werkzoekende oplevert. Bijgevolg is de werkloze niet meer onderworpen aan de verplichtingen die aan dit statuut verbonden zijn, noch blootgesteld aan het risico op opschorting van de uitkering; hij wordt evenmin nog opgenomen in bepaalde werkloosheidsstatistieken. Dit is het geval voor 4 % van de werkzoekenden. De toegang tot PWA-arbeid en de bijbehorende vrijstelling van werkloosheid zijn niet beperkt in de tijd.

TABEL 2: AANDEEL INGESCHREVENEN, DIENSTVERLENERS EN VRIJGESTELDEN ONDER DE WERKLOZE WERKZOEKENDEN (3) (CIJFERS VAN 2001)

Mannen Vrouwen Totaal

Ingeschreven in PWA (meer dan 2 jaar werkloosheid)

Dienstverleners actief in PWA (%)

Vrijgestelde PWAdienstverleners (%)

46,6 48,5 47,7

3,8 13,6 9,5

1,1 6,3 4,1

Bron: RVA (2002). Eigen berekeningen. (3) Uitgedrukt in fysieke eenheden, waarbij we de PWA-ers hebben geteld die zijn vrijgesteld van de inschrijving als werkzoekende en dus niet meer voorkomen in deze rubriek. Zij blijven immers deeltijds werkloos. 779


Onder de werkloze werkzoekenden zijn de vrouwen verhoudingsgewijs talrijker dan de mannen aanwezig als actieve PWA-dienstverlener (respectievelijk 14 % en 4 %). Ze zijn eveneens talrijker om voldoende uren te presteren om de vrijstelling van inschrijving als werkzoekende aan te vragen (6 % van de werkloze werkzoekende vrouwen, tegenover 1 % onder de mannen in dezelfde categorie).

3.2.2.

Sterke vrouwelijke vertegenwoordiging De uitsplitsing van de dienstverleners volgens geslacht stelt ons in staat de sterke vrouwelijke vertegenwoordiging onder PWA-werknemers op te merken (84 % vrouwen in 2001, terwijl zij voor 67 % van de inschrijvingen staan). Dit aandeel stijgt voortdurend sinds 1995, toen het 69 % bedroeg. Verder stellen we vast dat de vrouwen gemiddeld jonger zijn: 62 % van hen is tussen 35 en 50 jaar oud, terwijl eenzelfde aandeel van de mannen tussen 40 en 55 jaar oud is. De uitkeringscategorieën zijn eveneens verschillend vertegenwoordigd naargelang het geslacht (tabel 3): de vrouwen zijn voornamelijk samenwonend (56%), terwijl meer dan de helft van de mannen gezinshoofd is (55%). De best vertegenwoordigde werknemer onder de PWAers is een vrouw, tussen 35 en 50 jaar, meestal samenwonend of, in mindere mate, gezinshoofd van een eenoudergezin.

TABEL 3: VERDELING VAN DE WERKLOZEN ACTIEF IN PWA VOLGENS UITKERINGSCATEGORIE (PERCENTAGES VOOR 2001) Categorie Gezinshoofden Samenwonenden Alleenstaanden

Vrouwen (%)

Mannen (%)

Totaal (%)

32 56 12

55 23 23

36 51 13

Bron: RVA, (2002).

Deze enkele cijfers volstaan om aan te tonen dat het instrument vooral vrouwen bereikt, die enerzijds het statuut van samenwonende hebben en bedreigd worden met uitsluiting van het genot van de werkloosheidsuitkeringen (met werk in een PWA kan dit risico vermeden worden; dit is het geval voor 47 % van de vrouwelijke PWA-ers, die zijn vrijgesteld en zo de dreigende uitsluiting vermijden), of anderzijds aan het hoofd staan van een eenoudergezin en in een onzekere levenssituatie verkeren. Op die manier, en zonder het bijkomend inkomen te verwaarlozen dat de arbeid als PWA-er verschaft, verhoogt dit de perverse effecten die een deel van de bevolking treffen dat reeds gediscrimineerd wordt op de arbeidsmarkt (meer deeltijdse arbeid, met name onvrijwillig, lager loon voor gelijkwaardig diploma, discriminatie bij de aanwerving).

780


3.2.3.

Lessen uit de kwalitatieve onderzoeken Zoals Cantillon en Thirion (1998) benadrukken, verdient het PWA-systeem een positieve evaluatie vanuit het perspectief van de armoedebestrijding, vermits het dankzij een beroepsactiviteit een (soms onmisbaar) bijkomend inkomen verschaft aan tal van werklozen. Naast dit financiële voordeel toont een studie die Van Brempt (geciteerd door Cantillon en Thirion) voerde in Vlaanderen, enkele positieve punten aan voor de dienstverleners: het gevoel van nut te zijn, het feit opnieuw een activiteit te hebben gevonden, deeltijds, die toelaat gezinsleven en arbeid te verzoenen, doorbreking van het isolement. Andere onderzoeken (CSC, 2000; FGTB, 1996), uitgevoerd door de vakbondsorganisaties, nuanceren evenwel deze stelling. Zij kanten zich immers tegen de exploitatie en aantasting van de waardigheid van de PWA-ers, vanwege het gebrek aan controle bij de particulieren en de terughoudendheid van de PWA-ers om bepaalde misbruiken te onthullen uit vrees hun uitkeringen te verliezen. De vakbonden signaleren ook discriminaties op het vlak van de nationaliteit of herkomst van de persoon bij de keuze van de werknemers en een ongelijke behandeling afhankelijk van de gemeente (sommige betalen de verplaatsingskosten geheel of gedeeltelijk, andere niet). Tot slot wijzen zij ook op de instabiliteit en het onregelmatige karakter van de inkomsten uit een PWA-activiteit, terwijl de dienstverleners ze beschouwen als een integraal deel van hun inkomen. Al deze elementen zijn tekenen van de onzekerheid waarin de PWA-ers zich bevinden, niet alleen inzake inkomen maar ook in de beroepsrelatie, met een andere werkgever (het PWA) dan de eigenlijke gebruiker. Zij onthullen ook de verregaande individualisering van de arbeidsrelatie en het gebrek aan collectieve antwoorden op de armoede en de uitsluiting uit de arbeidsmarkt.

3.2.4.

Concurrentie met de reguliere markt Niet alle activiteiten die zijn toegelaten in het kader van de PWA’s, zijn volledig afwezig in de reguliere circuits. Het programma heeft toegelaten er enkele (gedeeltelijk) uit de informele sector te halen (huishoudelijke taken, tuinwerken), maar andere concurreren met bestaande activiteiten. We vermelden hier de gemeentelijke tewerkstelling (taken uitgeoefend door de arbeiders en het personeel van de rusthuizen, bijvoorbeeld) (csc, 2000), maar er kan ook gevreesd worden voor oneerlijke concurrentie in de landen tuinbouwsectoren, net als in de sector van de kinderopvang en de gezinshulp. Voor deze twee laatste sectoren moeten we aangeven dat de prijs van de aangeboden diensten op de markt in verhouding staat tot het inkomen, terwijl de reële kostprijs voor de gebruiker van de PWA-ers degressief is, gezien het toegekende belastingvoordeel (Zachary et al., 1997). Dit kan een vertekening van de concurrentie met deze sectoren veroorzaken. We voegen eraan toe dat het fiscaal aftrekbare bedrag dat wordt toegekend aan particulieren, niet te verwaarlozen is. Het wordt geraamd op 22 miljoen euro (9) voor het jaar 2000. Dit belastingvoordeel, gekoppeld aan de aanslagvoet voor de be(9) Het gemiddelde bedrag van een cheque is 5,60 EUR (Jadoul, 2001), en 80 % van de door PWA-ers gepresteerde uren gebeurt voor natuurlijke personen met een inkomen dat gemiddeld belastbaar is aan 36 %.

781


lasting op natuurlijke personen, bevoordeelt bovendien huishoudens met een hoog inkomen en breekt met de billijkheidslogica (bijdrage afhankelijk van het inkomen) dat wordt toegepast in de sociale dienstverlening die beschikbaar is op de markt.

3.2.5.

Werkloosheidsval Door het inkomen van de werklozen te verhogen, versterkt het PWA-programma het risico van de financiële val, dat wordt gedefinieerd als een gebrek aan stimulansen voor de werkzoekende om een arbeidsplaats te zoeken of te aanvaarden die hem geen of weinig extra koopkracht bezorgt, of zelfs tot een afname van het inkomen leidt. Volgens De Greef (2000) “vertaalt, voor de eenoudergezinnen en de huishoudens met één inkomen, de overgang van een PWA-activiteit, hoe beperkt ook, naar een voltijdse betrekking, zich bijna altijd in een inkomensverlies”, vermits de financiële rem toeneemt met het aantal gepresteerde PWA-uren. Wat de alleenstaanden of de gezinnen met twee inkomens betreft, ontstaat de werkloosheidsval hoofdzakelijk wanneer de PWA-activiteit maximaal is (45 uren per maand) en zij opnieuw voltijds werk vinden. Voor alle klassen geldt dat de overgang van werkloosheid met activiteit in het kader van de PWA’s naar een deeltijdse tewerkstelling, nooit financieel voordelig is. Deze situatie wordt versterkt door het feit dat een werkloze die ten minste 180 uren presteert in 6 maanden, ontsnapt aan het risico op uitsluiting wegens langdurige werkloosheid, en wordt vrijgesteld van de verplichting beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt en de bijbehorende verplichtingen (bijvoorbeeld de verplichting een gepaste arbeidsplaats te aanvaarden). Deze vaststellingen zijn strijdig met de doelstellingen van een activeringsbeleid, namelijk de afhankelijkheid van werkloosheidsuitkeringen verminderen en de terugkeer naar de arbeidsmarkt verbeteren voor langdurige werklozen. Deze terugkeer wordt ontkracht door het financiële aspect van het PWA-statuut, dat een inkomen genereert (uitkeringen en toeslagen) dat gevoelig hoger ligt dan het netto minimumloon voor heel wat types huishoudens, en omdat arbeid als PWA-er toelaat een behoorlijk inkomensniveau te bereiken met een deeltijdse en zeer flexibele tewerkstelling van minder dan 50%, wat wordt ervaren als een voordeel voor gezinnen met jonge kinderen (Cantillon en Thirion, 1998).

3.2.6.

Gebrek aan professionele vooruitzichten De afhankelijkheidsvallen worden versterkt door het feit dat de uitgeoefende activiteit een niet-professioneel karakter behoudt en onvoldoende gepaard gaat met opleiding (Cantillon en Thirion, 1998). In theorie zou een vierde van de inkomsten die de agentschappen halen uit de PWA-cheques, besteed moeten worden aan de financiering van opleidingen voor de PWA-ers. In de praktijk beperkt het gebrek aan een structurele band tussen de agentschappen en de opleidingscentra voor werkzoekenden echter de concretisering van deze maatregel. Overigens werkt 41 % van de werknemers die actief zijn in een PWA gedurende ten minste 30 uur per maand; deze situatie stelt hen niet alleen vrij van hun verplichtingen als werkzoekenden,

782


maar benadeelt hen ook de facto in de toegang tot opleidingen. Een opleiding volgen zou hen er immers toe verplichten onmiddellijk een inkomenstoeslag op te geven, zonder dat hun inschakeling op de arbeidsmarkt gewaarborgd is. Deze vaststelling leidt tot ten minste twee gevolgen. Enerzijds kan de kwaliteit van de geleverde diensten gehinderd worden door het gebrek aan professionalisme van de PWA-ers, te meer daar voor sommige buurtdiensten die kunnen worden geleverd in het kader van de PWA’s vaardigheden en kwalificaties vereist zijn. Anderzijds versterkt dit de dualisering van de arbeidsmarkt en de idee van een nieuw soort huispersoneel ten gunste van een bevoorrechte bevolkingsgroep, voornamelijk bestaande uit gezinnen met twee inkomens die een stabiele arbeidsplaats hebben.

3.2.7.

Globale balans van het systeem De voor- en nadelen van het PWA-programma worden voorgesteld in tabel 4. We kunnen echter niet om een ruimere bespiegeling heen, die dit type maatregel in verband brengt met de evolutie van de arbeidsmarkt en de normalisering van atypische tewerkstellingsvormen.

TABEL 4: VOOR- EN NADELEN VAN HET PWA-PROGRAMMA Actoren

Voordelen

Nadelen

Overheid en bedrijf

z Veronderstelde afname van het

z Dualisering van de arbeidsmarkt

PWA-dienstverleners

Gebruikers

zwartwerk z Klaarblijkelijke opslorping van het aantal werkzoekenden z Aanvullend inkomen

z Concurrentie met bepaalde sectoren van de markt z Werkloosheidsval z Gebrek aan professionele

Uitoefening van een activiteit en doorbreking van het isolement z Behoud van de werkloosheidsuitkeringen

vooruitzichten en weinig opleidingskansen z Individualisering van de arbeidsverhouding

z Fiscale aftrekbaarheid z Flexibiliteit en beschikbaarheid

z Geen professionalisering van de dienstverlening

van de dienstverleners

De ontwikkeling van initiatieven van het type PWA is gebaseerd op de idee dat een enkele arbeidsmarkt (beheerst door gemeenschappelijke normen inzake loonvorming, arbeidsorganisatie, sociale zekerheid) niet langer de omstandigheden biedt die nodig zijn voor de ontwikkeling van volledige tewerkstelling. Bijgevolg moeten we overwegen “dat een vorm van dualisering van de arbeid mogelijkheden biedt om het banentekort te overkomen waar onze maatschappij aan lijdt*.“ (MTA, 1996). * Vrije vertaling 783


De toename van het aantal maatregelen met specifieke statuten heeft bijgedragen tot de ontwikkeling van een schemerzone tussen activiteit en werkloosheid (diverse formules voor inschakelings- en opleidingsstages, PWA, invoeginterim, enz...), die vaak gekenmerkt wordt door onzekerheid (zowel inzake de tewerkstellingsstatuten als inzake de bijbehorende lonen). Dit beleid wordt vaak gerechtvaardigd door het feit dat deze onzekere banen een springplank naar stabiele tewerkstelling zouden vormen. Dit argument kan in vraag worden gesteld. Het staat niet vast dat de uitoefening van gelegenheidsactiviteiten zoals die georganiseerd worden door de PWA’s (voornamelijk schoonmaak- of tuinwerk thuis), een opstapje vormt naar tewerkstelling. Meer in het algemeen, zoals Concialdi (2000) besluit, “heeft de uitoefening van beperkte activiteiten amper invloed op de beroepstoekomst van de werklozen*”. Wanneer zij erin slagen uit de werkloosheid te ontkomen, is het voornamelijk de aard van het vroeger uitgevoerde werk die doorslaggevend is. Terwijl tewerkstelling klassiek wordt omschreven als een contractuele verbintenis om een activiteit uit te voeren in ruil voor een loon dat sociale bescherming garandeert, ontsnapt de gelegenheidsactiviteit zoals die wordt georganiseerd door de PWA’s aan deze definitie. Toch wordt dit programma beschouwd als een onderdeel van het werkgelegenheidsbeleid en als middel om de werkloosheid te verlaten. Zo draagt de overheid bij tot het smeden van een nieuw beeld van arbeid en tewerkstelling, evenals dat zij bijdraagt tot de institutionele erkenning van een categorie werknemers in de marges van de werkloosheid en de werkgelegenheid, “wat de verspreiding bevordert van een groeiende flexibiliteit in de manier waarop de arbeid beheerd wordt, waarvan de kostprijs voornamelijk gedragen wordt door de gemeenschap*.” (Concialdi 2000). Met andere woorden, het openbare werkgelegenheidsbeleid heeft, door de ontwikkeling van programma’s en statuten die buiten de normen vallen, waaronder in de eerste plaats verscheidene activeringsmaatregelen, “de beweging naar normalisering van onzekere arbeidsplaatsen en het prioritaire gebruik ervan voor categorieën met inschakelingsproblemen op de arbeidsmarkt” gesteund (Maruani en Reynaud, 1999). Ons dunkt dat de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen tot deze groep maatregelen behoren.

* Vrije vertaling.

784


4.

ANDERE MAATREGELEN TER ACTIVERING VAN EN VOOR DE ONTWIKKELING VAN BUURTDIENSTEN

4.1.

DOORSTROMINGSPROGRAMMA’S EN DIENSTENBANEN De techniek van activering van de sociale uitkeringen werd gebruikt in verschillende types tewerkstellingsmaatregelen (10). Net als de PWA’s spitsen de doorstromingsprogramma’s en de dienstenbanen, die nu zijn afgeschaft, zich rechtstreeks toe op de ontwikkeling van buurtdiensten. De eerste richtten zich tot de overheden en lokale gemeenschappen, de tweede beoogden voornamelijk de privé-sector. Beide zijn gebaseerd op eenzelfde logica: tegemoet komen aan onbeantwoorde behoeften en deze diensten toegankelijk maken door de omvorming van de sociale uitkering in een loonsubsidie. De werkgevers genieten een subsidie die in het algemeen overeenkomt met de helft van het minimumloon, en zijn daarnaast vrijgesteld van de betaling van het grootste deel van de socialezekerheidsbijdragen. De dienstenbanen hadden betrekking op taken die niet of niet meer werden vervuld en die de kwaliteit van de service aan de klant, de arbeidsomstandigheden of de bescherming van het leefmilieu verbeterden. Het ging bijvoorbeeld om functies als pompbediende, inpakker, parkingbewaker of uitbater van bedrijfscafetaria’s. Hoewel dit programma laaggeschoolde werklozen in staat heeft gesteld terug aan het werk te gaan, werd het vaak bekritiseerd. Enerzijds was de stabiliteit van de tewerkstelling niet gewaarborgd, omdat de voordelen voor de werkgevers beperkt waren in de tijd. Anderzijds werden twijfels geuit over de kwaliteit van de aangeboden banen, over de deeltijdse werkregeling (voor bijna drie vierden halftijdse banen, vooral voor vrouwelijke werknemers), en over het betrekkelijk lage loonniveau (tot in 2000 beperkt tot 120 % van het minimumloon). Ook het gebrek aan promotiekansen of beroepsvooruitzichten werd benadrukt (MTA, 1999). Om deze verschillende redenen werden de dienstenbanen afgeschaft in 2002. De doorstromingsprogramma’s bieden werkgevers uit de openbare en non-profit sector gelijkaardige voordelen bij de aanwerving als de voorgaande maatregel. De activering van de sociale uitkeringen maakt het mogelijk dienstenbanen te scheppen in sectoren als netheid van het openbare domein, hulp aan personen, stadsvernieuwing, openbare veiligheid, opvang en animatie in openbare ruimtes. De naam van het programma getuigt van de rotatiedoelstelling: de overeenkomsten zijn beperkt tot twee jaar. De doorstromingsprogramma’s werden recent ingevoerd (1998), en onderscheiden zich op twee essentiële punten van de dienstenbanen: het project moet een sociaal doeleinde hebben en de meerderheid van de overeenkomsten wordt gesloten voor een voltijdse betrekking. Een evaluatie van dit programma dringt zich op. Die zal rekening moeten houden met de opleidingsmogelijkheden en de effectieve doorstroming van deze banen. (10) In de sector van de sociale economie, bijvoorbeeld, stelt hij de inschakelingsbedrijven in staat laaggeschoolde werknemers aan te werven. Recenter hebben akkoorden over de invoeginterim uitzendbureau's in staat gesteld tegen een lage kostprijs te beschikken over laaggeschoolde arbeid, in ruil voor een engagement op lange termijn en een opleiding.

785


4.2.

HET ALTERNATIEF VAN DE DIENSTENCHEQUES Het Belgische systeem van de PWA’s werd bekritiseerd door verschillende verenigingen en vakbondsorganisaties omwille van het principe en de werkingsomstandigheden (nieuw soort huispersoneel, werkloosheidsval, gebrek aan beroepsperspectieven voor de dienstverleners, verplichte inschrijving, gebrekkige reglementering van de betrekkingen tussen werknemers en werkgevers). De werkgevers- en middenstandsorganisaties hebben overigens nu eens gewezen op elementen van oneerlijke concurrentie, dan weer op de belemmering die de PWA’s vormen voor de ontwikkeling van echte dienstenbanen. Deze kritiek heeft geleid tot verschillende hervormingen van het PWA-programma. In het zog hiervan doorloopt een voorstel tot invoering van dienstencheques, dat met name gebaseerd is op buitenlandse ervaringen (11), het goedkeuringsproces. Deze nieuwe maatregel heft de PWA’s niet op, maar is wel bedoeld om ze gedeeltelijk te vervangen. Hierna beschrijven we de voornaamste kenmerken van dit systeem en lichten we enkele voorwaarden toe die noodzakelijk zijn voor een kwalitatieve verbetering van de geboden diensten en arbeidsstatuten.

4.2.1.

Doelstellingen en karakteristieken van de maatregel De ontwikkeling van de dienstencheques steunt op een vrij gelijkaardig argument als wat werd aangevoerd bij de invoering van de PWA’s: tal van behoeften, die te maken hebben met onze veranderde levenswijze, gezinsstructuren en de nieuwe verzuchtingen van de oudere bevolking, kunnen niet voldaan worden door de markt. De Wet van 20 juli 2001 tot bevordering van buurtdiensten en -banen (12) streeft dezelfde doelstellingen na: dienstverlening, ontwikkeling van de werkgelegenheid, ondersteuning van de groei door de ontwikkeling van nieuwe economische activiteiten en de strijd tegen het zwartwerk (vermits de diensten, door hun institutionalisering, verschuiven naar de sector van de formele economie). De wet voorziet een financiële tussenkomst vanwege de overheid om de kostprijs van de buurtdiensten te verminderen en de creatie van arbeidsplaatsen in de dienstverlenende ondernemingen mogelijk te maken. Het vooropgestelde doel van dit systeem is 3.000 banen te scheppen. De overheidstussenkomst in een dergelijke sector wordt, in de memorie van toelichting van de Wet, gerechtvaardigd door de “collectieve externaliteiten” die verband houden met het gebruik van dit type diensten. Het gaat enerzijds om positieve effecten op de werkgelegenheid, de vermindering van de ongelijke behandeling van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt en de daling van de sociale kost

786

(11) Zo werd bijvoorbeeld een experiment tot subsidiëring van het gebruik van buurtdiensten gelanceerd in 1994 in Denemarken. De particulieren genieten een subsidie van 50 % van de kostprijs van het personeel voor hun aankopen van huishoudelijke diensten bij erkende vennootschappen. Zo heeft ook Frankrijk, in 1992, in zijn belastingstelsel de mogelijkheid ingevoerd een belastingvermindering te krijgen voor uitgaven die te maken hebben met de prestatie van bepaalde huishouden gezinsdiensten. Dit initiatief werd aangevuld met de invoering van de chèque emploi-service (1994) en de titre emploi-service (1997) (Joyeux et al., 2000) (Cf. infra). (12) Gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 11.08.2001.


van zwartwerk. Anderzijds kunnen we er ook effecten van verwachten op het vlak van lokale ontwikkeling, bijvoorbeeld door de verbetering van het levenskader, of gevolgen op het gebied van de volksgezondheid dankzij het preventieve aspect van de opvang van ouderen of zieken. Daar het nagestreefde doel de ontwikkeling van de tewerkstelling is, merken we ook op dat een daling van de werkloosheid zich, voor de overheid, uit in terugverdieneffecten die te maken hebben met de afname van de kost voor werkloosheidsuitkeringen, met de inning van sociale bijdragen en met de stijging van de consumptieuitgaven.

4.2.2.

Uitvoeringsprincipes Door de verspreiding van dienstencheques wil de overheid de vraag naar buurtdiensten vergroten door de cofinanciering van de prijs van ieder gepresteerd uur op zich te nemen. Voor wettelijk omschreven diensten zullen de gezinnen een dienstencheque kunnen kopen die ze kunnen gebruiken bij een dienstverlener. Die wordt vervolgens betaald door de overheid aan de reële kostprijs van de uitgevoerde dienst, vermits de nominale waarde van de cheque groter is dan de aankoopwaarde. De activiteiten die onder de dienstencheque vallen zijn huishoudelijk werk (schoonmaken, wassen en strijken, occasioneel naaiwerk, huishoudelijke boodschappen en bereiding van maaltijden), kinderopvang thuis (als hij georganiseerd wordt per gezin) en de begeleiding van ouderen, zieken of mindervaliden bij hun huishoudelijke taken, verplaatsingen en recreatieve bezigheden. Technisch gesproken onderscheidt het systeem zich van de PWA’s in die zin dat het gebaseerd is op een consumptiesubsidie (vermindering van de kostprijs van een dienst om de vraag ernaar te stimuleren). De werkloosheidsuitkeringen die de PWAwerknemer ontvangt, worden daarentegen gelijkgesteld met een productiesubsidie (financiering van de producent om de prijs van de aangeboden dienst te verminderen). Alleen de belastingaftrek van de PWA-uitgaven voor gebruikers kan worden beschouwd als een consumptiesubsidie (Joyeux et al., 2000). Een uitgiftebedrijf zal dienstencheques uitgeven met een waarde van 6,20 EUR binnen de beperkingen van de enveloppes die worden vastgelegd door de bevoegde overheid (cf. infra). De particulier die van dit systeem gebruik wil maken om in zijn woning werken of buurtdiensten te laten uitvoeren, bestelt bij het uitgiftebedrijf zijn cheques (beperkt tot 500 per jaar en fiscaal aftrekbaar) en vraagt een erkende dienstverlenende onderneming om de werken uit te voeren (13).

(13) Hij betaalt de dienstverlener door middel van de dienstencheque (een cheque per gepresteerd uur), en deze laatste krijgt van het uitgiftebedrijf een bedrag gestort van 17,35 euro per cheque.

787


De Gewesten zullen de erkenningsvoorwaarden van de dienstverlenende ondernemingen vastleggen. Deze voorwaarden zullen voornamelijk betrekking hebben op de kenmerken van de aangeworven werknemers, het type en de kwaliteit van de aangeboden diensten. Vermits het systeem omschreven wordt als een wedertewerkstellingsinstrument, zullen de werknemers die worden aangetrokken om de dienstwerken uit te voeren, werkzoekenden moeten zijn die zijn ingeschreven bij de gewestelijke dienst voor arbeidsbemiddeling. Deze principes zijn opgesomd in de Wet van 20 juli 2001 op de buurtdiensten en in het uitvoeringsbesluit ervan (14). Omwille van de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende grondwettelijke machtsniveaus in België, zal de uitvoering van deze wet berusten op samenwerkingsakkoorden tussen de federale entiteiten. Een eerste samenwerkingsakkoord werd gesloten tussen de federale staat en de Gewesten in december 2001. Dit heeft in hoofdzaak betrekking op de uitvoering en de financiering van de maatregel (15). De erkenning van de dienstverlenende ondernemingen moet het voorwerp uitmaken van een samenwerkingsakkoord tussen de Gewesten. Er zijn twee belangrijke kwesties die geregeld moeten worden: de vraag of de erkenningscriteria in de verschillende Gewesten van het land al dan niet worden gelijkgeschakeld, en de aard van de gecreëerde banen. Terwijl de wet van 20 juli 2001 voorziet dat de werknemer van een van de dienstverlenende bedrijven “ten minste halftijds tewerkgesteld moet worden met een arbeidsovereenkomst in de zin van de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten”, blijkt het bijzonder moeilijk tot een akkoord te komen tussen de gewestelijke actoren over de duur van de overeenkomsten. Sommigen zijn voorstander van overeenkomsten voor onbepaalde duur, anderen willen kunnen afwijken van dit artikel uit de wet en sluiten op dat vlak aan bij de verwachtingen van de Vlaamse werkgevers (vev) inzake de openstelling van het dienstenchequesysteem voor uitzendkantoren.

4.2.3.

Meerwaarde van de maatregel Het dienstenchequeprogramma wijzigt niets aan de aard van de diensten die de PWA’s aanbieden, maar voert een belangrijke verandering door: het is in principe gebaseerd op bezoldigde arbeidplaatsen, en niet meer op gelegenheidsactiviteiten die worden toegestaan aan de werkzoekenden. De particulieren gebruiken de dienstencheques bij erkende ondernemingen van hun keuze om de gewenste activiteit thuis te laten uitvoeren. De diensten worden dus uitgevoerd door werknemers van

(14) K.B. van 12 december 2001 betreffende de dienstencheques, gepubliceerd in het B.S. op 22.12.2001. (15) Er is een jaarlijks budget van 5 miljoen euro voorzien. Dit wordt voor de helft gedragen door de federale staat, en voor de andere helft door de Gewesten en de Duitstalige Gemeenschap.

788


gespecialiseerde ondernemingen of instellingen (onderneming, vereniging, onderneming uit de sociale economie, maatschappelijke dienst). In die zin past het dienstenchequeprogramma werkelijk in het werkgelegenheidsbeleid, terwijl de PWA’s eerder behoren tot de sociale maatregelen voor het behandelen van de werkloosheid. Een ander voordeel van het systeem is de professionalisering van de diensten. Die steunt op de stabilisering van de dienstverlenende werknemers en op de vormingsvoorwaarden die de overheid kan opleggen, met name in het kader van de erkenning van de dienstverlenende ondernemingen.

4.2.4.

Doelmatigheidsvoorwaarden Dat het systeem steunt op de markt en de dienstverleners een loon verschaft, vormt op zich geen waarborg voor doelmatigheid. Een krachtig reglementerend optreden van de overheid dringt zich op. De aard van de diensten in kwestie, in het bijzonder wanneer zij betrekking hebben op hulp aan personen (kinderopvang, hulp aan zieken, ouderen of mindervaliden), impliceert dat er bijzondere aandacht moet uitgaan naar de kwaliteit van de dienst en de competentie van de dienstverleners. Er moeten arbitrageprocedures, gedragscodes en opleidingsvereisten worden vastgelegd. De erkenning van de dienstverlenende instellingen zal in dit opzicht een uitstekend instrument vormen voor de overheid. Een andere uitdaging zal zijn het systeem aantrekkelijk te maken in vergelijking met de alternatieven. Door zich af te stemmen op de gangbare prijzen in de informele economie, biedt de overheid de gezinnen de garantie van een professionele en veilige dienstverlening (verzekering, klachtmogelijkheid). Dan stelt zich de vraag naar de fiscale aftrekbaarheid van dit type uitgaven. Terwijl ze vatbaar is voor principiële kritiek, vanwege de toenemende inkomensongelijkheid die ze veroorzaakt (Laville, 1997; 1999), kan ook haar doeltreffendheid (inzake stimulering) in vraag gesteld worden gezien het zeer grote tijdsverschil tussen de betaling van de dienst en het genot van het bijbehorende voordeel (16) (Joyeux et al., 2000). Toch dringt ze zich op indien het PWA-stelsel hetzelfde voordeel geniet. Om bezoldigde arbeid met behulp van dienstencheques een voetje voor te geven op de gelegenheidsactiviteiten die worden georganiseerd door de PWA’s, moet ofwel concurrentie tussen beide systemen verboden worden (bijvoorbeeld door bepaalde activiteiten te verbieden voor PWA’s als de dienst ook verzekerd kan worden door een erkende instelling), ofwel de gelijke kostprijs van de dienst gewaarborgd worden (waardoor de concurrentie op een ander vlak gebeurt, zoals de kwaliteit).

(16) Vermits de subsidiëring ten vroegste het jaar volgend op de uitgave gebeurt.

789


Tot slot legt de overheid, door het subsidiëren van de consumptie en het bepalen van de aankoopprijs van de dienstencheques, een marktprijs vast voor de geboden diensten. Als de vraag van dien aard is dat er concurrentie kan ontstaan tussen de dienstverlenende instellingen, moet erop worden toegezien waar deze concurrentie om draait. Ze zou enkel over de kwaliteit van de dienstverlening mogen gaan. Bovendien zullen kwaliteitscriteria voor de dienstverlening moeten worden vastgelegd, en moet het regelgevend optreden van de overheid worden toegepast op de arbeids- en loonvoorwaarden. Er moet een nauwkeurige reglementering worden uitgewerkt met betrekking tot de arbeidsduur, de verplaatsingsduur en -kosten en de loonvoorwaarden. Het is immers zaaks te vermijden dat een dermate gesubsidieerde sector zijn concurrentie kan organiseren door, bijvoorbeeld, de uur- en loonkost van de verplaatsingen te verhalen op de werknemers.

4.2.5.

Open vragen De dienstencheques bieden een sociaal aanvaardbaar antwoord op verschillende kritieken die werden geuit op de PWA’s, meer bepaald wat het statuut van de werknemers betreft (behalve indien het programma wordt opengesteld voor de uitzendsector). Ze slagen er evenwel niet in om alle struikelblokken van het PWA-stelsel te overkomen, zowel inzake de werkloosheidsvallen door de inkomenskloof tussen inactiviteit en arbeid als inzake de huispersoneelrelatie die ontstaat tussen welgestelde werknemers en dienstverleners. Naast enkele technische vragen, zoals de eventuele overschrijding van de beschikbare kredieten (wat gaan de dienstverlenende ondernemingen doen als het budget is uitgeput en het uitgiftebedrijf moet stoppen met het uitgeven van cheques?), geeft de ontwikkeling van arbeidsplaatsen op basis van huishoudelijke behoeften ook aanleiding tot fundamentelere vragen. We hebben verwezen naar de “dienaarsmaatschappij” die zou kunnen ontstaan uit de sterke toename van de huishoudelijke diensten, aangeboden aan consumenten die er de middelen voor hebben en uitgevoerd door anderen die ze zich niet kunnen veroorloven. In dit opzicht zal de fiscale aftrekbaarheid van de dienstencheques, ook al kan ze vereist zijn gezien de concurrentie met de PWA’s, bijdragen tot meer ongelijkheid. Zelfs al voorziet het geplande programma in bemiddeling tussen de vragende partij (de gebruiker) en de dienstverlener (de werknemer), toch zal de aard van de menselijke verhoudingen aan de basis van dit type transactie aandachtig bewaakt moeten worden om het risico op exploitatie te vermijden dat werd aangeklaagd in de PWA’s. Zoals J-L Laville (1997) benadrukt: “het herstellen van de volledige tewerkstelling kan, als het gebeurt door om het even welk hulpmiddel aan te wenden zonder zich af te vragen of de uitgevoerde activiteiten wel zin hebben, leiden tot ongewenste

790


gevolgen voor de sociale cohesie, die wordt verstaan als het vermogen om samen te leven. Er kunnen steeds meer gediversifieerde prestaties worden opgezet voor een maatschappij die enkel nog zou bestaan uit potentiële klanten. De uitbreiding van het beschikbare dienstenaanbod en de ’vrije keuze’ voor de meest bevoordeelden onder deze klanten kan dan enkel het beeld versterken van een maatschappij als loutere drager van het individuele welzijn. Naast de kwestie van de toenemende ongelijkheid tussen gezinnen die kunnen beschikken over huishoudelijke hulp allerhande en diegene die daar niet de middelen voor hebben, dringt zich ook de vraag op van de menselijke verhoudingen die worden teweeggebracht door diensten waarin de relatie centraal staat“. Overigens verdient de sterke vertegenwoordiging van vrouwen in deze dienstenbanen, die in de memorie van toelichting van de Wet op de dienstenbanen wordt voorgesteld als een bijdrage aan de vermindering van de genderongelijkheid op de arbeidsmarkt, verder onderzoek vanuit het standpunt van de verdeling van de sociale rollen. Er zal bijzondere aandacht moeten uitgaan naar de kwaliteit van de geboden banen en de uitgereikte lonen, evenals naar de concrete organisatie van de arbeid (tempo van de opdrachten, verplaatsingsduur). De evaluatie die de Wet voorziet zal verder moeten gaan dan een kwantitatief onderzoek (hoeveelheid gebruikte cheques, aantal banen, enz...). Ook de arbeidsovereenkomst van de dienstverleners is een cruciale materie. De oorspronkelijke ambitie van de Gewesten om enkel arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde duur toe te laten, past in de inschakelingslogica van de maatregel. Het gemotiveerde gebruik van overeenkomsten voor beperkte duur (vervangingen, toename van seizoensarbeid) kan gerechtvaardigd zijn. Buurtdiensten die worden uitgevoerd door uitzendarbeiders daarentegen zijn in strijd met de doelstelling de werknemers een stabiele beroepssituatie te geven. Tot slot zal de toegankelijkheid van deze diensten voor een zo groot mogelijk aantal gebruikers ongetwijfeld bijkomende cofinanciering vergen. Hoewel de Wet een mogelijke tussenkomst van de ziekenfondsen of OCMW’s voorziet, zal in de toekomst toch moeten worden nagedacht over de financiering van deze tussenkomst.

4.3. BALANS VAN HET FRANSE EXPERIMENT MET DE “CHEQUE EMPLOI-SERVICE” In verschillende landen, waaronder Frankrijk, heeft de overheid een beroep gedaan op de ontwikkeling van buurtdiensten om de werkgelegenheid te verbeteren. Deze wens werd concreet vorm gegeven met twee Franse programma’s: de “emplois familiaux” (gezinsbanen) en de “chèques emploi-service” (dienstenbanencheques). Deze twee systemen hebben betrekking op identieke activiteiten als de dienstencheques in België: kinderopvang, huishoudelijk werk of strijken, klein tuinonderhoud, thuisopvang voor zieken, huishoudelijke hulp voor ouderen of mindervaliden. 791


De emplois familiaux werden ingevoerd in 1992 om de gezinnen in staat te stellen deeltijdse werknemers aan te werven om buurtdiensten uit te voeren. Ze gingen gepaard met de oprichting van erkende thuisdienstenverenigingen. Deze verenigingen zonder winstoogmerk hebben tot doel de werkgever en de werknemer met elkaar in contact te brengen en de administratieve formaliteiten te vervullen die inherent zijn aan tewerkstelling (loonfiches, berekening van de sociale bijdragen, aangiften aan de sociale zekerheid). Ze kunnen ook optreden als werkgever en de diensten factureren aan de gebruiker. De chèque emploi-service (ce-s) werd geëxperimenteerd vanaf december 1994; hij had tot doel het gebruik van de thuisdiensten gemakkelijker te maken door de procedures voor aanwerving en vergoeding van de werknemers te vereenvoudigen. Hiertoe geven de financiële instellingen (banken, post) chequeboekjes uit op naam van de particulieren, die ze gebruiken om een werknemer thuis of een thuisdienstenvereniging te betalen. De toetredingsaanvraag die moet worden ondertekend om een chequeboekje te krijgen, bevat een machtiging om de sociale bijdragen automatisch af te houden. Het loon van de dienstverlener wordt bepaald in overleg met de gebruiker-werkgever (maar mag niet minder bedragen dan het welvaartsvast minimum netto uurloon). De gebruiker betaalt de prestaties met behulp van de ce-s; een luik ervan stuurt hij naar het nationaal centrum voor verwerking van de ce-s, dat het bedrag van de sociale bijdragen berekent (die rechtstreeks worden afgehouden van de rekening van de gebruiker-werkgever) en een jaarlijks attest aflevert dat recht geeft op een belastingvermindering. De werknemer int de cheque bij zijn bank en geniet dekking van de sociale zekerheid. Als het uitgevoerde werk betrekking heeft op meer dan acht uur per week of meer dan vier opeenvolgende weken, moet een arbeidsovereenkomst worden opgesteld. De twee programma’s passen in de doelstelling het zwartwerk te bestrijden; ze geven ook recht op een belastingvermindering van 50 % op de veroorzaakte uitgaven (lonen en sociale bijdragen). Al na de eerste jaren dat ze waren ingevoerd, werden deze maatregelen geëvalueerd (Zilberman 1995a en b). Huishoudelijk werk bleek de meest voorkomende betaalde activiteit te zijn (80 tot 87 % van de uren, afhankelijk van het programma). De activiteit is in het algemeen regelmatig en van korte duur (vier tot vijf uur op twee dagen per week voor de huishoudelijke activiteiten). De wekelijkse arbeidsduur betaald met de ce-s bedraagt ongeveer 4 uur, terwijl dat bijna acht uur is voor de emplois familiaux. Die tellen echter meer opvangactiviteiten (kinderen, ouderen, mindervaliden), die ook meer tijd in beslag nemen.

792


De “typewerknemer” van de buurtdienstensector is dus een “huisvrouw met meerdere werkgevers” die, omdat ze in de richting van het zelfstandigenmodel geduwd wordt, met haar werkgevers (of klanten) eerder een commerciële relatie dan een werknemersrelatie aanhoudt. De dienstencheque duwt inderdaad de werkgevergebruiker in de rol van consument van een dienst, die hij na iedere prestatie al dan niet kan vernieuwen (Labruyère, 1996). De “banen” die aldus gecreëerd worden in de buurtdienstensector, zijn steeds vaker “het resultaat van een samenstelling van tussenkomsten onder verschillende statuten: bij de uren als mandataris (17) of betaald met chèques emploi-service, komen vaak opdrachten voor tussenverenigingen of functies als huishoudhulp, maar soms ook enkele uren huishoudwerk in het zwart (…). Het is door te jongleren met alle voorstellen die de dienstverleners hen kunnen bieden dat deze werknemers, die vaak alleenstaande zijn of aan het hoofd van een eenoudergezin staan, hun werkplanning aanvullen om een maandinkomen te bekomen dat het welvaartsvaste minimumloon benadert*“ (Labruyère, 1996). De buurtdiensten blijken dus te zijn gestructureerd en voor een deel uit het zwartwerk gehaald; toch blijven ze geïsoleerd tot onzekere werkgelegenheidsvormen. Vanuit dit standpunt lijkt de globalisering van de aanvragen door de dienstenondernemingen, zoals ze voorzien is in het Belgische dienstenchequesysteem, een antwoord te bieden op de lessen van het Franse experiment wat de kwaliteit van de gecreëerde banen betreft.

5.

CONCLUSIE De ervaring van de PWA’s toont aan dat er een reële vraag bestaat naar buurtdiensten die leiden tot de ontwikkeling van economische activiteiten. Deze vraag komt overeen met een werkvolume dat overeenkomt met ongeveer 8.000 voltijdse equivalenten, maar heeft tot op heden nog niet geleid tot nieuwe arbeidsplaatsen. De PWA’s bieden de werkzoekenden immers slechts een bezigheid, ook al is voor velen onder hen de aanvullende uitkering die ze zo krijgen van levensbelang. Zonder (tot op heden) te zijn omgeslagen in een wettelijke activiteitsplicht (workfare), heeft de maatregel buurtwerken geïnstitutionaliseerd die vaak een materiële verplichting zijn voor de werkzoekenden. Het aldus ontwikkelde systeem vergroot de afhankelijkheid ten opzichte van werkloosheidsuitkeringen en dompelt de individu’s in werkloosheidsvallen, vermits de uittrede naar klassieke arbeidsvormen financieel weinig rendabel wordt. Door deze activiteiten in te passen in het werkgelegenheidsbeleid en de activering van de werkloosheid, draagt de overheid bij tot de institutionalisering en de normalisering van een onzekerheidszone in de marges van de tewerkstelling en de werkloosheid. Bovendien besteedt zij zo niet de nodige aandacht aan de buurtdiensten, waarvan de sociale relevantie is gebleken en waarvan (17) Voor rekening van een dienstenvereniging. * Vrije vertaling.

793


de ontwikkeling niet verward mag worden met de doelstelling langdurige werklozen weer aan het werk te zetten. Het is dus van belang erop toe te zien dat de vraag naar buurtdiensten gebruikt wordt om echte arbeidsplaatsen en een hoogwaardig dienstenaanbod te scheppen. Deze vraag bestaat alleen voor zover een omvangrijke financiering van deze diensten gewaarborgd wordt door de overheid. In het geval van de PWA is het de werkloosheidsuitkering van de dienstverlener die dienst doet als subsidiëring van het aanbod. We hebben aangetoond dat de subsidiëring van de diensten alleen niet volstaat om een activiteit om te zetten in een arbeidsplaats. De Franse ervaring met de ce-s vertoont in dit opzicht enkele beperkingen: de werknemers zijn verplicht om een veelvoud aan - onzekere - activiteiten te balanceren, om tot een arbeidsduur te komen die hen in staat stelt een loonniveau te bereiken dat het welvaartsvaste minimumloon benadert. Het dienstenchequesysteem, dat momenteel wordt uitgewerkt in België, wil het solvabel maken van de vraag naar diensten en het ontwikkelen van arbeidsplaatsen verzoenen. Deze doelstellingen impliceren een omvangrijke reglementering vanwege de subsidiërende overheid. De eis dat de dienstencheques leiden tot stabiele banen (overeenkomst voor onbepaalde duur, ten minste halftijds) kan veeleisend lijken in een context van toenemende flexibiliteit van de arbeid. Deze vereiste is echter legitiem wanneer we rekening houden met het subsidiëringspercentage van deze arbeidsplaatsen (73 %) en de doelstelling werkzoekenden aan het werk te zetten, die wordt opgelegd aan een instrument dat ondere andere de taak nastreeft hen uit het PWA-systeem te halen. Een banencreërend beleid toepassen volstaat niet om een structureel aanbod buurtdiensten te ontwikkelen. Voor de overheid is het zaaks de commerciële praktijken van de dienstverlenende ondernemingen te reglementeren, maar ook vereisten op te leggen op het vlak van de opleiding van de dienstverleners en kwaliteitscriteria te bepalen voor de diensten, met name via de erkenning. Zo zal men de voorwaarden voor gebruik van de dienstencheques door de werknemers op de voet moeten volgen, maar ook moeten toezien op de gelijke toegang tot de geboden diensten. Het is immers niet ondenkbaar dat sterk gesubsidieerde diensten, die rechtstreeks verband houden met de sociale behoeften (opvang van ouderen, mindervaliden, onderhoud van de woonplaats) noch voor wie er het meeste nood aan heeft, noch voor de werknemers die ze uitvoeren, financieel toegankelijk zijn.

794


In deze materies volstaat het dus niet een antwoord te bieden op de doelstelling het werkgelegenheidspercentage te verhogen, zonder belang te hechten aan de kwaliteit van de tewerkstelling en, in het algemeen, aan de ongelijkheid. De vraag naar buurtdiensten solvabel maken (dat wil zeggen ze bereikbaar maken voor gezinnen met onvoldoende inkomen om een beroep te doen op het bestaande - formele of informele - aanbod) zal in het bijzonder vergen dat wordt afgestapt van een eenvormig tariefbeleid. In dit opzicht kunnen de bemiddelende socialehulpinstellingen (lokale overheden of ziekenfondsen bijvoorbeeld) een belangrijke rol spelen. Door de prijs van de diensten aan te passen aan het inkomen van de gezinnen, kunnen zij de bestaande diensten beter toegankelijk maken. Deze uitbreiding van het aanbod zou niet alleen doeltreffend beantwoorden aan de behoeften, maar ook meer invloed kunnen hebben op de werkgelegenheid. (Vertaling) __________

795


BIBLIOGRAFIE Alaluf, M., La force des mots in Bodart, M. (dir.) L’activation des allocations sociales, Brussel, La Charte, pp. 87-92, 1999. Bodart, M., (dir.), L’activation des allocations sociales, Brussel, La Charte, 147 p., 1999. Cantillon, B. en Thirion, A., Wegen naar een activerende verzorgingsstaat: tussentijdse balans van het PWA-experiment in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, nr. 2, pp. 317-345, 1998. Concialdi, P., Un plein emploi au rabais ? in L’économie politique, nr. 8, pp. 45-55, 2000. Confédération des syndicats chrétiens [CSC], Travailleurs bruxellois en Agence locale pour l’emploi, Brussel, 30 p., 2000. Conter, B., La formation professionnelle, une politique active de l’emploi ? in Les politiques sociales, nr. 1-2, pp. 99-105, 2000. Conter, B. en Zachary, M.-D., Les vices cachés de l’Etat social actif in Démocratie, nr. 22, pp. 3-6, 2000. De Greef, I., De financiële vallen in België. Overzicht van de werkloosheidswetgeving, van het specifieke institutionele karakter en studies van modelgevallen in Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, nr. 2, pp. 265-329, 2000. Fédération générale du travail de Belgique [FGTB], ale: Première tentative d’évaluation depuis la mise en place du nouveau régime, Interrégionale wallonne, maart 1996. Franck, B. en Lemaigre, T., Générations de services en Belgique in Recherches sociologiques, vol. 31, nr. 2, pp. 121-132, 2000. IRES, Emploi et chômage. Les politiques belges à l’épreuve des faits, Louvain-laNeuve, Studiedag van 23 oktober 1996. Jadoul, B., Le financement des services de proximité par les politiques actives de l’emploi. Evaluation du coût pour les pouvoirs publics in Les Cahiers du CERISIS, nr. 13, 218 p., 2000. Joyeux, C., Masure, L. en Stockman, P., Evaluation d’un système de titres-services visant à promouvoir certains services de proximité, Brussel, Rapport van het Federaal Planbureau, 35 p., 2000. 796


Laville, J.-L., La crise de la condition salariale: emploi, activité, nouvelle question sociale in Boisard, P., Cohen, D., Elbaum, M., Gaullier, X., Laville, J-L., Lichtenberger, Y., Méda, D., Mothé, D. en Perret, B., Le travail, quel avenir ?, Paris, Gallimard, pp. 35-81, 1997. Laville, J.-L., Une troisième voie pour le travail, Paris, Desclée de Brouwer, 217 p., 1999. Labruyère, C., Professionnaliser les emplois familiaux. Un objectif affirmé mais un processus encore à construire in Céreq Bref, nr. 125, 4 p., 1996. Maruani, M. en Reynaud, E., Sociologie de l’emploi, Paris, La Découverte, 125 p., 1999. Meulders, D. en Plasman, R., Van het bijzonder tijdelijk kader naar de buurtdiensten: op zoek naar het quaternair in Ontwikkeling van buurtdiensten. Sociaal-economische benadering. Bakens voor een debat, Brussel, Federaal Planbureau, 142 p., 1996. Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, Het federale werkgelegenheidsbeleid. Evaluatierapport 1996 tot 2000, Brussel, 1997 tot 2001. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening [rva], Jaarverslag 1995 tot 2001, Brussel, 1996 tot 2002. Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening [rva], De plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen. Beschrijvende analyse 1995-1999, Brussel, 20 p., 1999. Saintrain, M. en Streel, C., Réflexions sur un dispositif de développement des services de proximité in Planning paper, nr. 77, Brussel, Federaal Planbureau, 60 p., 1996. Zachary, M.-D. en Conter, B., Services de proximité et activation du chômage. Réflexion critique à partir du cas des Agences locales pour l’emploi en Belgique et d’expériences similaires in Dervaux, B., Calcoen, F., Greiner, D., Marissal, J.-P. en Sailly, J.-C., Intégration européenne et économie sociale, Paris, L’Harmattan, deel 2, pp. 101-116, 2001. Zachary, M.-D., Pigeolet, S. en Drisse, S., Agences locales: pour l’emploi ?, miméo, Namur, Facultés universitaires, 63 p., 1997. Zilberman, S., L’évolution des emplois familiaux de 1992 à 1994 in Premières informations, Paris, DARES, nr. 109, 6 p., 17 augustus 1995 (a). Zilberman, S., Le Chèque-Emploi-Service: un an d’expérimentation in Premières informations, Paris, DARES, nr. 502, 6 p., 22 december 1995 (b). 797


INHOUD BUURTDIENSTEN: DE WERKLOZEN ACTIVEREN OF DE VRAAG ONDERSTEUNEN?

798

1. INLEIDING

773

2. DE ONTWIKKELING VAN BUURTDIENSTEN EN DE ACTIVERING VAN DE WERKLOOSHEID

774

2.1. DE BELANGEN: TEGEMOETKOMEN AAN MAATSCHAPPELIJKE BEHOEFTEN EN BANEN SCHEPPEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. DE ACTIVERINGSMIDDELEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

774 775

3. DE PLAATSELIJKE WERKGELEGENHEIDSAGENTSCHAPPEN IN BELGIE

776

3.1. KENMERKEN VAN HET PROGRAMMA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. EVALUATIE-ELEMENTEN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

776 778

4. ANDERE MAATREGELEN TER ACTIVERING VAN EN VOOR DE ONTWIKKELING VAN BUURTDIENSTEN

785

4.1. DOORSTROMINGSPROGRAMMA’S EN DIENSTENBANEN . . . . . . . . . . . . 4.2. HET ALTERNATIEF VAN DE DIENSTENCHEQUES . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. BALANS VAN HET FRANSE EXPERIMENT MET DE ‘‘CHEQUE EMPLOI-SERVICE ’’ . . . .

785 786 791

5. CONCLUSIE

793

BIBLIOGRAFIE

796

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN DE SOCIALE ZEKERHEID: WELKE LESSEN KUNNEN WE DAARUIT TREKKEN VOOR ANDERE GROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS? DOOR

PAUL SCHOUKENS Professor, doctor, K.U. Leuven

INLEIDING De Europese arbeidsmarkten zijn al enige tijd onderhevig aan meer flexibiliteit. Om de werkloosheidscijfers te doen dalen, besteden de beleidsmakers heel wat aandacht aan de creatie van zogenoemde “atypische arbeid”. Iedereen is het erover eens dat de arbeid flexibeler moet worden opgevat. Het scheppen van banen en atypische arbeid vinden we ook centraal terug in het huidige Europese debat over sociale uitsluiting: voor de bestrijding van armoede en andere factoren die leiden tot sociale uitsluiting, is de creatie van arbeidsplaatsen een belangrijk instrument. Werk vinden wordt vaak beschouwd als een cruciale bescherming tegen sociale uitsluiting. Arbeid moet hier in ruime betekenis begrepen worden; het gaat verder dan de situatie waarin een persoon beroepsactiviteiten uitvoert in het typische werknemerspatroon, d.w.z. de persoon die werkt in een stabiele, ondergeschikte relatie met een welomschreven werkgever. Vanaf de jaren ‘70 versterkte de trend om af te stappen van dit typische werknemerschap en ontstonden arbeidspatronen die als “atypisch” werden omschreven. Er ontstond niet alleen meer flexibiliteit in het gebruik van arbeidskrachten, bovendien tracht men met een toenemende flexibilisering de kostprijs van de arbeidsfactor te reduceren. Atypische arbeid komt voor in verschillende vormen. Als atypische arbeid beschouwen we, bijvoorbeeld, deeltijdse arbeid, thuiswerk, tijdelijke arbeid en zelfstandige arbeid, maar ook alle bijzondere arbeidstypes waarvoor een specifieke socialezekerheidsregeling of een vrijstelling van socialezekerheidsdekking is voorzien (huishoudelijk personeel, kleinverdieners, enz...) De opkomst van atypische arbeid leidde tot een problematische toepassing van de traditionele sociale wetgeving. De sociale wetten op arbeidsduur, werkzekerheid, alsook de socialezekerheidsregelgeving, werden immers geleidelijk uitgewerkt voor 799


de typische werknemer. Arbeidsvormen die afwijken van de typische arbeidsverhouding passen met andere woorden niet in het sociale beschermingssysteem; dit laatste blijkt niet altijd flexibel genoeg te zijn om onmiddellijk alle nieuwe arbeidstypes te absorberen. Bijgevolg loopt wie voor een flexibele baan kiest of wie in atypische arbeid gedwongen wordt, het risico zijn socialezekerheidsrechten te verliezen. Dit kan te wijten zijn aan het feit dat de atypische werknemer niet overeenstemt met het concept van de typische werknemer en bijgevolg buiten het persoonlijke toepassingsgebied van het socialezekerheidsstelsel valt (alzo b.v. de uitsluiting van de groep zelfstandigen uit het socialezekerheidsstelsel dat was opgebouwd voor werknemers); het verlies van rechten kan echter ook verband houden met het feit dat de manier waarop de arbeid wordt geleverd, niet compatibel is met de technieken die zijn gebruikt om de sociale bescherming te organiseren (alzo b.v. de onregelmatige arbeidsperiodes van de tijdelijke werknemer die niet in aanmerking kunnen genomen worden voor het volbrengen van de minimum verzekeringsperiode). Afhankelijk van de soort atypische arbeid, gaat de problematische toepassing van de socialezekerheidswetgeving verschillende richtingen uit. Het maakt de discussie over hoe de sociale zekerheid zou moeten omgaan met atypische en/of marginale arbeid, er alvast niet gemakkelijker op. Er werd al meer dan één typologie uitgewerkt om het fenomeen van de atypische en marginale arbeid enigszins te systematiseren. Over het algemeen gaat het, zoals het concept al aangeeft, om alle vormen van arbeid die niet op een typische manier worden uitgeoefend. Typisch is de zogenoemde werknemer, die in een ondergeschikte relatie ten opzichte van de werkgever een bepaald aantal arbeidsactiviteiten uitvoert (die traditioneel gemeten worden in aantal werkuren). Een interessante typologie komt van Greiner: in zijn visie kan typische arbeid beschreven worden met behulp van drie kenmerken: een ondergeschikte, langdurige, voltijdse arbeidsverhouding. Ze past binnen een hiërarchische structuur met slechts één werkgever (ondergeschikte relatie), ze is langdurig (de volgehouden arbeidsverhouding maakt promotie binnen het bedrijf mogelijk), en ze is ondeelbaar (voltijdse arbeid vormt het hoofdinkomen van de werknemer) (1). Atypische arbeid is arbeid die afwijkt van een van deze kenmerken. De vele vormen van atypische arbeid kunnen worden gebundeld in de volgende groepen: zelfstandige arbeid (wat niet-ondergeschikte arbeid is), deeltijdse arbeid (wat geen voltijdse arbeid is) en arbeid voor bepaalde duur (die niet stabiel is). Deze categorisering is zeker vatbaar voor kritiek. Er zijn tal van mensen die vragen stellen bij het klasseren van zelfstandigen als atypische werknemers, niet het minst ik zelf. Zijn zij niet erg typisch in hun arbeid, door beroepsactiviteiten uit te oefenen op een zelfstandige manier? We moeten echter erkennen dat, met betrekking tot de sociale zekerheid, de categorie van de zelfstandigen gemeenzaam omschreven wordt als diegenen die beroepsactief zijn, maar

(1) Zie D. Greiner, “Atypical work in the European Union”, in D. Pieters (ed.), Changing work patterns and social security, Londen-The Hague-Boston, Kluwer Law International, 2000, (45), 46.

800

DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN SOCIALE ZEKERHEID ...

niet beschouwd kunnen worden als een (typische) werknemer (2). Het zou niet de eerste maal zijn dat we in Europese kringen horen dat zelfstandigen in feite “de meest extreme soort atypische werknemers” zijn (3). In plaats van de atypische aard van zelfstandige arbeid voor socialezekerheidsdoeleinden aan te vechten, zouden we kunnen uitzoeken voor welke uitdagingen de uitbouw van een eigen sociale bescherming voor zelfstandigen ons socialezekerheidsdenken heeft geplaatst. Enkele tientallen jaren geleden was de groep van de zelfstandigen mogelijk een van de eerste groepen atypische werknemers die de bestaande socialezekerheidsstelsels voor concrete moeilijkheden stelde. Die waren immers (en zijn in grote mate nog steeds) sterk gericht op de typische werknemer. Toen het in de jaren ‘60 en ‘70 aanvaardbaar begon te worden dat het ondernemersrisico gecombineerd kon worden met de solidariteitsidee van de sociale zekerheid, ontstond de enorme opdracht om een sociale bescherming te ontwerpen die eigen was aan de “atypische” zelfstandige. Sommige elementen van deze conflictueuze benadering van sociale bescherming voor zelfstandigen vinden we ook nu nog terug in de vraag of ondernemers al dan niet gedekt moeten worden tegen het risico van werkloosheid. Maken de negatieve wending van de economische conjunctuur en het faillissement van een bedrijf niet deel uit van het ondernemersrisico? Toch voorziet iedere EU-lidstaat in een of andere vorm van sociale bescherming voor de groep zelfstandigen (4); sommige landen slagen er zelfs in een heuse werkloosheidsverzekering voor zelfstandigen te ontwikkelen. Ook de kandidaat-EU-lidstaten - vooral de landen in Centraal- en Oost-Europa, vermits zij voor het eerst geconfronteerd worden met de nieuwe ondernemers - worstelen nu met de vraag hoe een sociale zekerheid te ontwikkelen die past bij de ‘‘atypische’’ eigenheid van zelfstandige arbeid. Zoals verder nog zal blijken, gaat deze oefening verder dan een loutere toepassing van de bestaande socialezekerheidsregelingen op de zelfstandigen.

(2) Zie over dit onderwerp: P. Schoukens, “The definition of self-employment from a comparative and European perspective”, in International Social Security Association and National Sickness Insurance Fund for Self-Employed Persons (eds.), Social protection and the development of self-employment in non-agricultural occupations, Genève, ISSA, 1998, pp. 103-114 en P. Schoukens, “Comparison of the social security law for self-employed persons in the member states of the European Union’’, in D. Pieters, Changing work patterns and social security, Londen-Den Haag-Boston, Kluwer Law International, 2000, (63), pp.63-65. (3) Zoals bijvoorbeeld het geval was op de Workshop on European social security and self-employed, die plaatsvond in Firenze (oktober 1993). Zie ook: D. Pieters en P. Schoukens, “The European Community and the social security of self-employed”, in P. Schoukens (ed.), Social protection of the selfemployed in the European Union, Deventer-Boston, Kluwer Law and Taxation Publishers, 1994, pp. 27-41. (4) Voor een overzicht en vergelijkende analyse zie mijn doctoraatsthesis: P. Schoukens, De sociale zekerheid van de zelfstandige en het Europese Gemeenschapsrecht: de impact van het vrije verkeer van zelfstandigen, Leuven, Acco, 2000, pp. 37-297 en “Comparison of the social security law for self-employed persons in the member states of the European Union’’, in D. Pieters, Changing work patterns and social security, Londen-Den Haag-Boston, Kluwer Law International, 2000, pp. 63-98.

801


Binnen het kader van dit artikel kijken we in een eerste hoofdstuk naar de problemen waarmee de staten geconfronteerd worden wanneer zij de “socialezekerheidsregelingen voor typische werknemers” toepassen op de atypische groep van de zelfstandigen. Hierbij gaan we na voor welke uitdagingen staten geplaatst worden wanneer ze de traditionele socialezekerheidsbescherming van de werknemer herdenken om tegemoet te komen aan de specifieke werkomstandigheden van de zelfstandige ondernemer. Op basis van deze bevindingen zal in een tweede hoofdstuk een theoretisch kader geschetst worden dat de krachtlijnen uiteenzet waarmee rekening dient gehouden te worden wanneer we atypische vormen van arbeid integreren in onze socialezekerheidsstelsels. Na het onderwerp hoe we atypische werknemers het best kunnen opnemen in onze bestaande socialezekerheidsregelingen behandeld te hebben, snijden we in een derde hoofdstuk de vraag aan of het wel noodzakelijk is om in sociale zekerheid te voorzien voor atypische werknemers. Meer bepaald zal worden nagegaan in welke mate de Europese Unie de lidstaten aanspoort tot het nemen van de nodige maatregelen opdat atypische werknemers niet zouden worden uitgesloten van enige sociale bescherming.

1.

ZELFSTANDIGEN ALS ATYPISCHE WERKNEMERS EN DE GEVOLGEN VOOR DE SOCIALE ZEKERHEID Terwijl in de jaren ‘60 en ‘70 een hevig debat woedde rond de vraag of zelfstandige ondernemers gedekt moesten worden tegen sociale risico’s, kunnen we nu zien dat alle lidstaten van de Europese Unie (5), en zelfs de Centraal- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten (6), een vorm van sociale bescherming hebben ingevoerd voor deze categorie van beroepsactieve personen. De sociale zekerheid is beslist niet het exclusieve domein van de typische werknemers. In de loop der jaren en decennia werd het algemeen aanvaard dat de zelfstandige ondernemer eveneens gedekt moet worden tegen de traditionele sociale risico’s. De integratie van zelfstandigen in de socialezekerheidsstelsels bleek niet alleen om sociale redenen noodzakelijk, maar ook financiële bekommernissen speelden een rol. In Ierland werd de beslissing om de zelfstandigen op te nemen in de (sociale) verzekering voor ouderdoms- en overlevingspensioenen, deels genomen om deze beroepsgroep financieel medeverantwoordelijk te maken. Blijkbaar kwam een groot aantal zelfstandigen en hun overlevende echtgenoten, respectievelijk na hun pensionering of het overlijden van de zelfstandige, terecht in het universele socialebijstandspensioen; dat stelsel wordt betaald vanuit de algemene begroting. Gezien de - relatief gesproken - lage opbrengst van de door hen betaalde inkomstenbelasting, droegen de zelfstandigen klaarblijkelijk niet veel bij tot de algemene begroting. Door het pensioen van de sociale verzekering uit te breiden tot de zelfstandigen, en door hen bijdragen te laten betalen voor het verzekeringspensioen, werden de zelfstandigen verplicht meer bij te dragen voor hun uiteindelijke pensioenrechten. (5) Voor een overzicht van de systemen en een vergelijkende analyse, zie de bovenvermelde doctoraatsthesis van de auteur. (6) Zie P. Schoukens, The social security systems for self-employed people in the applicant EU countries of Central and Eastern Europa, Antwerpen-Oxford-New York, Intersentia, 2002, 239p.

802


Dit is niet de aangewezen plaats om te ver uit te weiden over de verschillende socialezekerheidsstelsels die Europa rijk is. Het volstaat hier te vermelden dat we, globaal genomen, een onderscheid kunnen maken tussen algemene of universele stelsels waarin de groep van de zelfstandigen werd opgenomen, algemene stelsels voor de zelfstandigen en categoriale stelsels voor zelfstandigengroepen. In een universeel of algemeen socialezekerheidsstelsel, wordt de sociale basisbescherming georganiseerd in een zelfde systeem voor alle beroepsactieve bevolkingsgroepen, of zelfs voor de gehele bevolking. Voorbeelden zijn Denemarken, Finland, Zweden, GrootBrittannië, Ierland, Nederland, Luxemburg, Portugal, de Republiek Tsjechië, de Republiek Slovakije, Hongarije, Letland, Litouwen, Estland, Roemenië, Bulgarije, Slovenië en Polen. Het algemene systeem maakt geen structureel of organisatorisch onderscheid tussen de verschillende beroepsgroepen of bevolkingsgroepen. Het systeem biedt, ongeacht de verzekerde groep, een gelijke (basis-) dekking, een zelfde administratieve structuur en een uniforme financiële regeling. In een algemeen stelsel voor de zelfstandigen worden alle beroepscategorieën onder de zelfstandigen samengebracht in een socialezekerheidsstelsel. Het stelsel heeft een eigen administratieve structuur met een bestuursraad die bestaat uit vertegenwoordigers van de zelfstandigenorganisaties en van de regering. Het systeem int en beheert zelf de financiële middelen. Wat de socialezekerheidsdekking en de financiering betreft, deelt het stelsel de zelfstandigen niet in verschillende beroepsgroepen in. Een dergelijk systeem treffen we aan in België. Categoriale systemen voor de zelfstandigen zijn specifieke regelingen voor verschillende beroepscategorieën onder de zelfstandigen. Voorbeelden van dergelijke stelsels vinden we in Duitsland (landbouwers, vrije beroepen, kunstenaars en schrijvers), Frankrijk (ambachtslui, handel en industrie, advocaten en andere vrije beroepen, landbouwers), Italië (handelaars, ambachtslui, landbouwers en vrije beroepen), Oostenrijk (handelaars, vrije beroepen, notarissen, landbouwers, resterende zelfstandigen), Spanje (zelfstandigen, zeelui, landbouwers), Griekenland (de voornaamste: handelaars, ambachtslui, advocaten, ingenieurs, landbouwers,…), Polen (landbouwers) en Roemenië (advocaten). De stelsels zijn dus gestructureerd rond de beroepsgroepen. De categorisering van de opname in algemene/universele systemen, algemene systemen voor zelfstandigen en categoriale systemen, moet enigszins gerelativeerd worden wanneer we kijken naar de sociale bescherming die de respectievelijke stelsels verschaffen. Het bestaan van afzonderlijke categoriale stelsels voor groepen van zelfstandigen, sluit niet uit dat men tot een algemener stelsel behoort voor bepaalde socialezekerheidsuitkeringen. Italië heeft bijvoorbeeld bepaalde categorieën zelfstandigen (voornamelijk de landbouwers, handelaars en ambachtslui) verzekerd onder het algemene werknemersstelsel, hoewel aparte administratieve beheersorganen werden behouden binnen de uitvoeringsinstelling INPS (Istituto Nazionale della Previdenza Soziale). Zelfstandigen in België zijn ondergebracht in het werknemersstelsel voor hun gezondheidszorg (grote gezondheidsrisico’s en arbeidsongeschiktheid). Daarnaast moeten we er rekening mee houden dat categoriale stelsels voor zelfstandigen op het vlak van inhoud vaak evolueren naar de algemenere stel803


sels (voor werknemers). In Griekenland, bijvoorbeeld, dient de pensioenregeling van het werknemersstelsel (IKA; Idryma Koinonikon Asfaliseon) als model voor de hervorming van de verschillende categoriale zelfstandigenstelsels. Anderzijds zullen de algemene socialezekerheidsstelsels moeten voorzien in speciale regels voor de groep van de zelfstandigen. Deze aanpassingen vinden we meestal terug voor de inkomensvervangende uitkeringen op korte termijn (in het bijzonder bij ziekte en werkloosheid) en in de financieringsregelingen. Soms kan deze ontwikkeling zo ver gaan dat de specifieke behandeling van de zelfstandigen duidelijker is in het algemene socialezekerheidsstelsel dan in een categoriaal stelsel dat qua inhoud evolueert naar het algemene werknemersstelsel. In dat opzicht kunnen we vaststellen dat de inhoud van de Griekse en Franse categoriale pensioenstelsels naar het werknemersstelsel toe groeien. Zelfstandigen in Groot-Brittannië krijgen daarentegen enkel een basisuitkering in geval van arbeidsongeschiktheid, hoewel ze tot hetzelfde stelsel behoren als de werknemers. Wat de socialezekerheidsdekking betreft, vertonen de systemen aanzienlijke verschillen. In het beste geval kunnen we zeggen dat alle zelfstandigen van de Europese Unie op een of andere manier toegang hebben tot een vorm van sociale bescherming. Het type bescherming verschilt echter sterk; bovendien zijn veel stelsels enkel van toepassing op vrijwillige basis. De vergelijking (7) van de wettelijke stelsels heeft aangetoond dat een aantal lidstaten geen of slechts een minimale bescherming voor hun zelfstandige burgers waarborgen. Zo zijn niet alle zelfstandige Duitsers verplicht verzekerd. Als de zelfstandige niet behoort tot een van de ingerichte categoriale stelsels, is hij alleen sociaal gedekt voor gezinslast. Voor alle resterende risico’s moet hij zich wenden tot een vrijwillige pensioenverzekering (die ouderdom, overlijden en invaliditeit dekt) en ziekteverzekering (die gezondheidszorg, ziekte en moederschap dekt); die laatste is alleen voorhanden als een voortgezette werknemersverzekering. Ook vallen zelfstandigen met een laag inkomen vaak uit de boot. Groot-Brittannië, bijvoorbeeld, legt de zelfstandigen minimuminkomensdrempels op om zich te kunnen aansluiten bij de sociale zekerheid. Als dergelijke drempels eerder aan de hoge kant liggen, lopen veel zelfstandigen (8) het risico geen enkele vorm van sociale bescherming te genieten. In dat geval kan men in GrootBrittannië nog op vrijwillige basis aansluiten bij het stelsel, maar uit de realiteit blijkt dat zelfstandigen dit zeer zelden doen. Dergelijke situaties steken scherp af tegen de sociale bescherming die voor zelfstandigen gewaarborgd is in, bijvoorbeeld, de Scandinavische landen, veel van de Centraal- en Oost-Europese landen, Luxemburg, Spanje en Portugal; in die laatste twee

(7) Zie de doctoraatsthesis van de auteur en het uitgevoerde onderzoek naar de stelsels in Centraalen Oost-Europa, zoals hoger vermeld. (8) Ooit geraamd op een vierde van de volledige zelfstandige bevolking: J. Brown, A policy vacuum: social security for the self-employed, Joseph Rowntree Foundation, York, 1992, pp. 12-15 en p. 68.

804


landen als de zelfstandigen zich ten minste verzekeren voor het volledige risicopakket. Zelfstandigen genieten hier een sociale zekerheidsdekking die qua inhoud zeer nauw aansluit bij die van de werknemers. De andere landen liggen ergens tussen beide extremen in: er wordt een vorm van sociale bescherming geboden voor sommige, maar niet alle risico’s. Zo hebben alle landen problemen met de dekking van kortstondige arbeidsongeschiktheid en werkloosheid voor de zelfstandigen. Voor deze risico’s is er zelden een regeling van kracht die verband houdt met het vroeger verdiende inkomen. Gebruikelijker zijn lange wachttijden, vaste uitkeringen en een onbuigzame raming van de mate van arbeidsongeschiktheid of tijdelijke werkloosheid. Structureel gesproken gaat de sociale zekerheidsdekking van de zelfstandigen in Europa dus van een volledige sociale bescherming tot een beperkte basisdekking of helemaal geen bescherming. Op zich heeft het type socialezekerheidsstelsel dat van kracht is, geen invloed op het niveau van de gewaarborgde bescherming. De algemene stelsels in Groot-Brittannië en Nederland bieden bijvoorbeeld alleen een basisdekking. De beroepsregelingen zijn echter voor het merendeel enkel van toepassing op de werknemers. De Scandinavische landen stellen deze regelingen daarentegen wel open voor zelfstandigen (met inbegrip van de regelingen voor werkloosheid en kortstondige arbeidsongeschiktheid), zij het op een aangepaste manier. Tot slot is het ook mogelijk dat een professioneel systeem een gelijkwaardige sociale bescherming biedt aan werknemers en zelfstandigen (bijvoorbeeld: Luxemburg, Hongarije, de Republiek Tsjechië, de Republiek Slowakije, Slovenië, Litouwen en tot op zekere hoogte Portugal en Spanje). Wat leren we hieruit? Welk systeem er ook van kracht is, zelfstandigen moeten op een specifieke manier behandeld worden. In wezen komt het probleem neer op het gebrek aan een ‘werkgever-werknemer’ relatie. Zelfstandigen bevinden zich, in vergelijking met werknemers, in een specifieke, “atypische” situatie: de hiërarchische relatie tussen werkgever en werknemer ontbreekt; bovendien wordt het inkomen verdiend op een flexibelere manier, vermits er geen vast loon is. Alle stelsels in de sociale zekerheid die op deze elementen gebaseerd zijn, veroorzaken problemen wanneer ze zonder verdere overdenking worden toegepast op zelfstandigen. Daarom zijn er voldoende factoren om de uiteindelijke sociale bescherming voor de zelfstandigen te onderscheiden van die voor de werknemers. Die vinden we vooral terug in de financiering van het stelsel, de beoordeling van (tijdelijke) werkloosheid, tijdelijke arbeidsongeschiktheid, gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid en gedeeltelijke pensionering. De belangrijkste knelpunten waar de staten mee worstelen bij het organiseren van een sociale bescherming voor de zelfstandigen, zijn: De moeilijkheid om het echte inkomensverlies te ramen in geval van een tijdelijke werkonderbreking. Het is vaak onmogelijk precies na te gaan welk inkomensverlies de zelfstandige heeft geleden;

805


De moeilijkheid om het inkomensverlies toe te schrijven aan het sociale risico in kwestie. In geval van tijdelijke arbeidsongeschiktheid, is het bijvoorbeeld moeilijk te controleren in welke mate het inkomensverlies moet worden toegeschreven aan de arbeidsongeschiktheid en niet aan andere, externe factoren (de economische conjunctuur);

De moeilijkheid het inkomen van de zelfstandige precies te kennen; de zelfstandigen geven zelf hun inkomen aan. In situaties waar de klanten van de zelfstandige zogenoemde eindafnemers zijn, bestaat er een tendens om een te laag inkomen aan te geven. Ook de slechte werking van een belastingsysteem heeft gevolgen voor de financiering van het socialezekerheidsstelsel; De moeilijkheid te bepalen in welke mate een bewuste keuze aan de oorsprong ligt van het sociale risico. Met zelfstandigen is het niet altijd gemakkelijk te controleren of zij hun ziekte of werkloosheid al dan niet zelf hebben “georganiseerd”.

Niettemin kunnen we zien dat staten de individualiteit van de zelfstandigen creatief kunnen gebruiken. In plaats van de werknemersstelsels gewoon toe te passen op de zelfstandigen, gaan ze uit van de specifieke (of atypische) positie van de zelfstandige bij het ontwerpen van de sociale bescherming voor deze groep. Wanneer het bijvoorbeeld moeilijk is om het exacte inkomensverlies te ramen voor zelfstandigen in geval van tijdelijke arbeidsongeschiktheid, waarom dan niet meer aandacht besteden aan het verlies van arbeidspotentieel in deze situatie? In plaats van een inkomensvervangende uitkering toe te kennen, kan het zinvoller zijn een vervangende werkkracht te verstrekken die het verlies aan arbeidspotentieel compenseert. In geval van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid of pensionering, blijkt de mogelijk van gradering van de inkomenscompensatie beperkter in vergelijking met de werknemers. Derhalve zou een minder gediversifieerde gedeeltelijke pensionering of invaliditeitspensioen moeten worden uitgetekend voor de zelfstandige. Of waarom zouden we niet beginnen met het toekennen van een overgangslening aan zelfstandigen die worden geconfronteerd met tijdelijke economische of financiële moeilijkheden, in plaats van werkloosheidsuitkeringen uit te betalen? Met betrekking tot werkloosheid kunnen we zien dat sommige staten geen problemen hebben met het ontwikkelen van heuse werkloosheidsverzekeringen voor zelfstandigen. De klemtoon verschuift naar werkloosheidsstelsels die niet zozeer gestructureerd zijn rond het onvrijwillige karakter van de werkloosheidssituatie, maar mikken op een inkomensvervanging voor al wie zijn beroepsactiviteiten definitief heeft stopgezet. Wanneer we de werkloosheid op die manier bekijken, wordt het minder controversieel om uitkeringen toe te kennen voor zelfstandigen die hun bedrijfsactiviteiten volledig hebben stopgezet. Ook voor de financiering stellen we vast dat het mogelijk is de inkomensaangifte creatiever in te richten. Het is niet omdat het moeilijk is om te werken met gegevens over het belastbare inkomen, dat het onmogelijk is een financieringsmechanisme te ontwikkelen voor de socialezekerheidsstelsels van de zelfstandigen. Zo wordt vaak gebruik gemaakt van vaste maar vergelijkbare inkomens (vb.: het gemiddelde inkomen van de beroepssector in kwestie, soms met de moge806


lijkheid een hoger of lager inkomen aan te tonen), van een keuze uit verschillende inkomensschalen (met gevolgen voor het bedrag van de uiteindelijke uitkering) of van vaste parameters die het inkomen aangeven (vb. het aantal klanten, het aantal lopende zaken, het aantal hotelbedden, enz...). Al deze voorbeelden tonen duidelijk aan dat het niet de specificiteit of het atypische karakter van de zelfstandige arbeid is die een minder goed ontwikkelde sociale bescherming met zich meebrengen. Het heeft meer te maken met de moeilijke mentale sprong om socialezekerheidsstelsels die in hoofdzaak werden opgebouwd voor werknemers, aan te passen aan de behoeften van de zelfstandigen. Uiteindelijk is alles terug te brengen tot het gevolgde beleid. De creativiteit, vindingrijkheid en bereidheid om een volwaardige sociale bescherming voor de zelfstandigen op te zetten, zijn niet in alle staten voorhanden. We moeten een eind maken aan het gebruik de bestaande sociale beschermingsstelsels voor typische werknemers zonder nodige aanpassingen toe te passen op atypische werknemers. Als we deze modus operandi hanteren, komen we nogal vanzelfsprekend tot de conclusie dat een sociale bescherming voor de atypische werknemers moeilijk, zo niet onmogelijk te organiseren is. Tot op zekere hoogte is dit de situatie die we tegenkomen in sommige Centraal- en Oost-Europese landen. De eerste reactie op de confrontatie met de oprukkende groep van de zelfstandigen, was deze groep te integreren in de bestaande werknemersstelsels. Er bleek echter al snel dat, door het gebrek aan specifieke toepassingsregels, sommige regelingen problemen opleverden wanneer ze werden toegepast op zelfstandigen. Als reactie daarop overwegen sommige staten helaas de zelfstandigen uit te sluiten van de regelingen in kwestie. Door de opname van de zelfstandigen in de pensioenregeling in Litouwen, bijvoorbeeld, werden zij “per ongeluk” ook gedekt tegen werkloosheid, vermits de verzekeringsgegevens voor beide risico’s aan elkaar gekoppeld zijn. In plaats van de werkloosheidsregeling te hertekenen opdat het beter zou passen bij de specifieke situatie van de zelfstandigen, bestaan er plannen om de zelfstandigen expliciet uit te sluiten van de werkloosheidsdekking. In Letland bestaan concrete plannen om een ouderschapsuitkering in te voeren voor verzekerden die thuisblijven om de kinderen groot te brengen. Op dit ogenblik is nog steeds niet duidelijk of de zelfstandigen deze uitkering eveneens zullen genieten, daar voor deze groep nog geen specifieke toepassingsregels werden opgesteld. We kunnen nog andere voorbeelden geven, in het bijzonder met betrekking tot gedeeltelijke invaliditeit en gedeeltelijke pensionering of met de regels die van kracht zijn wanneer een pensioen gecombineerd wordt met inkomsten uit beroepsactiviteiten. Hoewel de bedoeling oorspronkelijk goed was (men probeert de zelfstandigen te voorzien van een volledige sociale dekking), is het resultaat minder ambitieus (men maakt een einde aan de sociale bescherming wanneer blijkt dat de regeling niet functioneert voor de zelfstandige). Dit toont andermaal aan dat bestaande werknemersregelingen gewoon toepassen zonder rekening te houden met de specifieke aard van de atypische beroepsgroep, niet de juiste benadering is. 807


Het uitgangspunt moet mijn inziens precies het tegenovergestelde zijn. In plaats van uit te gaan van een beroepsgroep die we als “typisch” beschouwen, zouden we moeten uitgaan van het neutrale karakter van de sociale zekerheid ten opzichte van de beroepsstatus van een persoon. Is het uitgangspunt van de sociale zekerheid niet identiek voor alle beroepsactiviteiten: wanneer zich een risico voordoet, proberen we het geleden inkomensverlies op te vangen of de gemaakte kosten te compenseren? Dat dit alles om verschillende verwezenlijkingen kan vragen, afhankelijk van de specifieke situaties van de beroepsgroepen, verandert niets aan dit uitgangspunt. Alleen op die manier kunnen de staten de moeizame toepassing van de sociale zekerheid van typische werknemers op de atypische zelfstandigen omzeilen. Er moet rekening gehouden worden met de specifieke situatie van de beroepsgroep in kwestie om de bestaande basisprincipes van de sociale zekerheid zo goed mogelijk aan te passen.

2.

NEUTRALE BASISREGELS EN BEROEPSGEBONDEN TOEPASSINGSREGELS Mijn inziens moet er een onderscheid gemaakt worden tussen de basisprincipes van de sociale zekerheid, die neutraal zijn ten opzichte van de beroepsstatus, en hun implementering, die zo veel mogelijk aangepast moet worden aan de beroepsstatus. Om dit onderscheid te maken, keren we kort terug naar de zelfstandigen. De individualiteit van de zelfstandigen brengt mee dat een aantal socialezekerheidsregelingen moeilijk toe te passen zijn. Dat is vooral zo voor inkomensvervangende regelingen op korte termijn, aangezien veel van de toekenningsvoorwaarden verwijzen naar de tewerkstellingsrelatie tussen werknemer en werkgever (ontslag, loon...). Niettemin kunnen regelingen voor tijdelijke arbeidsongeschiktheid of werkloosheid georganiseerd worden voor de zelfstandigen mits de nodige aanpassingen worden aangebracht. In principe heeft de sociale zekerheid een karakter dat neutraal is ten opzichte van de beroepsstatus. Dit kan zo zijn omdat het risico op zich niet gekoppeld is aan de uitoefening van een beroep (alzo b.v. in het geval van de kostencompenserende regelingen voor gezondheidszorg en gezinslast), maar ook omdat de regelingen die het risico van een inkomensverlies beogen te compenseren, in principe kunnen toegepast worden op alle beroepsgroepen. Daarentegen zal de implementering van de regelingen in de praktijk vaak gekoppeld zijn aan de beroepsstatus: dat wil zeggen, aangepast aan de specifieke situatie van de beroepsgroep. Om de toepassing van de basisregel met een minimum aan succes te volbrengen, is het zelfs raadzaam zo veel mogelijk rekening te houden met de specifieke kenmerken van de beroepsgroep. In dat opzicht zullen de implementeringsvoorwaarden voor werknemers in hoofdzaak opgebouwd zijn rond de tewerkstellingsrelatie met de werkgever. Voor de zelfstandigen zal hun onafhankelijke positie in aanmerking genomen moeten worden.

808


We moeten dus een onderscheid maken tussen het uitgangspunt van de sociale zekerheid en de implementering ervan. Het eerste is neutraal ten opzichte van de beroepsstatus, de tweede kan best verwezenlijkt worden in verhouding tot de beroepsstatus. De implementering gekoppeld aan de beroepsstatus heeft niet alleen gevolgen voor het traditionele onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen. Zo kunnen zich geleidelijk nieuwe beroepscategorieën ontwikkelen, die niet actief zijn in een ondergeschikte relatie, noch in een volledig onafhankelijke verhouding (de zogenoemde parasubordinati). Heel wat landen hebben het inderdaad moeilijk met de kwalificatie van groepen als kunstenaars, thuiswerkers, telewerkers, vertegenwoordigers, meewerkende partners en managersaandeelhouders, franchisehouders enz... op het vlak van de wetgeving inzake sociale zekerheid. Er zijn vaak aanzienlijke verschillen tussen de staten te bemerken in de toewijzing van het socialezekerheidsstatuut voor deze beroepsgroepen. We zouden immers evenzeer kunnen opperen dat kunstenaars, vertegenwoordigers, enz..., die bij wet worden ondergebracht in het werknemersstelsel, beschouwd moeten worden als pseudo-werknemers of als atypische werknemers wanneer uit de praktijk blijkt dat iedere vorm van ondergeschiktheid ten opzichte van hun werkgever ontbreekt. Het mag geen verrassing zijn dat heel wat staten problemen hebben met deze werknemers wanneer ze bij wet zijn opgenomen in het traditionele werknemersstelsel zonder dat de nodige aanpassingen werden doorgevoerd (vb.: de huidige problemen met de Belgische kunstenaars, de problemen in Oostenrijk met de beroepsactieve personen die noch werknemer zijn, noch behoren tot de traditionele categorieën zelfstandigen, enz...). Ook voor hen zal het belangrijk zijn te analyseren hoe de traditionele sociale risico’s aangepast moeten worden aan hun specifieke arbeidssituatie. Wanneer de nadruk meer op dat laatste aspect gelegd wordt, is het niet meer zo belangrijk te weten of ze typische werknemers zijn, of eerder een zelfstandige of een ander type werkende. Een en ander opent ook de nodige perspectieven voor de bijzonder atypische werknemer, die onbezoldigde arbeid uitvoert. (b.v. personen die het huishouden verzorgen of op onbezoldigde wijze zorg verstrekken aan familieleden). Ook voor hen kunnen we onderzoeken hoe de toepassing van de basisregels van de sociale zekerheid moet worden aangepakt om zo goed mogelijk aan te sluiten bij hun specifieke situatie (d.w.z. het onbezoldigde, en zodoende het niet-economische karakter van hun arbeid). In wezen gaat het dus om het herbekijken van onze sociale zekerheid. We mogen niet uitgaan van de bestaande stelsels voor de typische werknemers (voltijdse werknemers), die historisch zeer vaak vanuit deze beroepscategorie gegroeid zijn, maar moeten meer nadruk leggen op de doelstelling die de sociale zekerheid uiteindelijk nastreeft: de mensen geïntegreerd houden in de maatschappij wanneer zich een sociaal risico voordoet. Dit kan onder andere gebeuren door inkomensvervanging, dienstverlening en/of kostencompensatie. Eerst moeten we kijken wat de basisbedoeling is wanneer we bepaalde risico’s of situaties aanpakken; in een tweede fase moeten we nadenken over hoe dit geïmplementeerd kan worden voor de gegeven beroepscategorieën van personen. 809


Tot nu toe hebben we vooral gekeken naar arbeid die wordt omschreven als “atypisch” omdat hij wordt uitgevoerd op een onafhankelijke manier. We legden ons vooral toe op beroepscategorieën. In Greiner’s typologie, die wordt gebruikt om atypische arbeid te omschrijven, waren ook andere vormen present, in verband met het niet-voltijdse karakter van arbeid (“deeltijdse arbeid” en de “tijdelijke arbeid”). Hoewel de nadruk hier meer ligt op verschillende types of manieren waarop arbeid wordt verricht, ben ik van mening dat het onderscheid tussen neutrale principes en beroepsgebonden toepassingsregels ook hier een meerwaarde kan hebben. Met betrekking tot deeltijdse werknemers en werknemers voor bepaalde duur, bijvoorbeeld, doen zich problemen voor ingevolge de onbuigzame voorwaarden voor het openen van socialezekerheidsrechten. Wanneer welomschreven wachttijden gebruikt worden of wanneer een bepaalde, ononderbroken hoeveelheid (dagen, uren, maanden) arbeid moet worden verricht om rechten te openen, mag het niet verrassen dat deeltijdse werknemers of werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde duur, buiten elke vorm van sociale zekerheid vallen. Als dergelijke voorwaarden betrekking hebben op het persoonlijke toepassingsgebied, kan dit een ongewenst gevolg hebben daar atypische werknemers goedkope arbeidskrachten worden voor de werkgever. Er kunnen verschillende redenen zijn voor het instellen van wachttijden of minimale verzekeringssvoorwaarden die gekoppeld zijn aan welomschreven arbeidsprestaties. Zo ondervinden administraties moeilijkheden met het bijhouden van gefragmenteerde verzekeringsperiodes. Zeker op het vlak van pensioenen wordt de administratieve last van het bijhouden van onregelmatige verzekeringsdossiers soms ingeroepen als rechtvaardiging voor het niet in aanmerking nemen van arbeid voor bepaalde duur of van een onregelmatig type. De aanpassing aan de specifieke situatie van de atypische werknemer ligt hier in de verdere ontwikkeling van de administratieve procedures ter verwerking van de verzekeringsgegevens. Zo moet toegegeven worden dat de huidige informatiseringtechnologie de nodige mogelijkheden biedt om de bestaande administratieve dossiers nauwkeuriger af te stemmen op de noden van de atypische arbeider. Voor de pensioenberekening gaat de administratie nog te vaak uit van professioneel inkomen dat kadert binnen een vast werkpatroon. Om de atypische werknemer tegemoet te komen zal men elk inkomen moeten in rekening gaan brengen, ook wanneer dit op onregelmatige tijdstippen werd verdiend. Een en ander kan met zich meebrengen dat gegevens over het ontvangen inkomen en/of de betaalde bijdrage over een langere periode (in het uiterste geval over een heel leven) zullen moeten geregistreerd worden. Een dergelijke werkwijze zal alvast meer de nadruk gaan leggen op het gemiddelde inkomen dat werd verdiend over een vastgestelde tijdspanne dan op de hoeveelheid arbeid die werd verricht tijdens een bepaalde periode. Een andere bekommernis is de fraude of fraudepreventie. Werknemers moeten een bepaalde tijd deel hebben uitgemaakt van de regeling om recht te krijgen op een uitkering. Dit is nodig om situaties te voorkomen waarbij iemand enkel en alleen werknemer wordt met de bedoeling zo snel mogelijk een inkomensgebonden uitkering te ontvangen. Wanneer we kijken naar de minimumstandaardverdragen van de IAO en van de Raad van Europa, kunnen we in de hoofdstukken met betrekking tot ziek810


te, moederschap en werkloosheid lezen dat wachttijden aanvaardbaar zijn voor zover zij beschouwd kunnen worden als noodzakelijk om misbruik uit te sluiten (9). Dergelijke voorwaarden worden echter vaak geformuleerd met de typische (voltijdse) werknemer in gedachten, en hebben het nadelige gevolg dat ze in de praktijk leiden tot de uitsluiting van deeltijdse werknemers of werknemers voor bepaalde duur van sociale bescherming, zelfs wanneer de arbeidsperiode van dien aard is dat ze ieder vermoeden van fraude overstijgt. Om te voorkomen dat een dergelijke situatie zich voordoet, moet het principe van fraudebestrijding neutraler geformuleerd worden (vb. door niet expliciet of impliciet te verwijzen naar voltijdse arbeid) en moet bij de toepassing van het principe rekening gehouden worden met verschillende types arbeid (voor iemand die bijvoorbeeld op onregelmatige wijze tijdelijke arbeid verricht, zal men de verrichte arbeidsperiodes over een langere periode moeten kunnen samentellen). In een gelijkaardige benadering formuleren de IAO-Conventies over deeltijdse arbeid (10) en thuiswerk (11) dergelijke voorwaarden. Artikel 6 van Aanbeveling 182 betreffende deeltijdse arbeid, bepaalt onder andere dat voor de socialezekerheidsdekking de minimuminkomstendrempel aangepast moet worden; verder verlangt de Aanbeveling dat, gelet op de eigenheid van de deeltijdse arbeider, staten het nodige zouden doen om bij de berekening van de uitkering geen te hoge inkomstendrempels en/of te lange minimum verzekeringsperiodes te hanteren. Artikel 25 van Aanbeveling 184 stelt in duidelijke taal dat de sociale zekerheid zo veel mogelijk aangepast moet worden aan de specifieke behoeften van de thuiswerkers. Met andere woorden, beide Aanbevelingen maken duidelijk dat rekening gehouden moet worden met de specifieke kenmerken van atypische werknemers wanneer we de basisprincipes van de sociale zekerheid op hen beginnen toe te passen.

3.

EUROPA EN DE NOODZAAK DE SOCIALE ZEKERHEID TE VRIJWAREN VOOR ATYPISCHE EN MARGINALE WERKNEMERS In de vorige alinea’s hebben we gezien dat het uitwerken van sociale bescherming voor atypische arbeid mogelijk is, zolang we bereid zijn rekening te houden met de specifieke kenmerken van de verscheidene beroepscategorieën en beroepstypes bij de toepassing van de basisprincipes van de sociale zekerheid. Een andere zaak is of we bereid zijn de atypische arbeidsvormen te integreren in onze traditionele sociale beschermingssystemen, en bijgevolg onze sociale zekerheid fundamenteel te herbekijken. Dit artikel heeft niet tot doel stil te staan bij allerhande sociologische theorieën over de doelstellingen van de sociale zekerheid. Hiervoor zijn anderen veel beter geplaatst. Wij beperken ons tot herinneren aan het einddoel van de sociale zekerheid, mensen sociaal geïntegreerd houden in onze maatschappij. Met betrek-

(9) Zie bijvoorbeeld artikels 17, 23 en 51 van de Europese Code inzake Sociale Zekerheid (Raad van Europa) van 16 april 1964. (10) IAO-Conventie nr. 175 over deeltijdse arbeid en Aanbeveling nr. 182. (11) IAO-Conventie nr. 177 over thuiswerk en Aanbeveling nr. 184.

811


king tot dit doel kunnen we enige evolutie bemerken in het Europese en internationale kader van de sociale zekerheid, die naar mijn mening concrete gevolgen heeft voor de atypische werknemers. Het is niet de bedoeling een overzicht te geven van alle relevante internationale en Europese wetgeving met betrekking tot atypische arbeid en zijn verhouding met de sociale zekerheid (12). Daarbij zouden we niet veel verder komen dan enkele IAO-Conventies en Aanbevelingen over atypische arbeid en thuiswerk (13); met betrekking tot die laatste groep heeft ook de EU enkele initiatieven ondernomen. De EG-Richtlijnen over deeltijdse arbeid (14) en arbeid voor bepaalde duur (15) gaan vooral om arbeidsomstandigheden en niet om socialezekerheidskwesties (16). Beide wettelijke documenten stellen duidelijk dat ze alleen betrekking hebben op de tewerkstellingsomstandigheden, en erkennen dat materies met betrekking tot de wettelijk opgelegde sociale zekerheid door de lidstaten te beslissen zijn. Veel verder dan een verwijzing naar de Verklaring over Werkgelegenheid van de Europese Raad van Dublin in december 1996 gaan de richtlijnen niet. In deze Verklaring benadrukte de Raad onder meer de behoefte de socialezekerheidsstelsels werkgelegenheidsvriendelijker te maken door ‘het ontwikkelen van socialezekerheidsstelsels die zich kunnen aanpassen aan nieuwe arbeidspatronen en een goede sociale bescherming kunnen bieden aan mensen die dergelijke arbeid verrichten’. Wij beperken ons tot enkele algemene Europese beginselen en de gevolgen die hun toepassing kan hebben voor de sociale zekerheid van de atypische werknemers. Hierbij zal niet een volledig overzicht gegeven worden van de bestaande Europese wetgeving die rechtstreeks of onrechtstreeks handelt over de sociale bescherming van de atypische werknemer (17). Hier bekijken we enkel welke potentiële impact het Europese debat tegen sociale uitsluiting en het Europese gewaarborgde vrije verkeer van personen kunnen hebben op de atypische werknemer en zijn toegang tot sociale bescherming.

(12) Zie hierover bijvoorbeeld de uitstekende bijdrage van D. Pelekanos, “International social security instruments and alternative work patterns”, in D. Pieters (ed.), Changing work patterns and social security, Den Haag-Londen-Boston, Kluwer Law International, 2000, pp. 133-149. (13) Conventie nr. 175 over deeltijdse arbeid, verder toegelicht door Aanbeveling nr. 182, en Conventie nr. 177 over thuiswerk, verder toegelicht door Aanbeveling nr. 184. (14) Richtlijn EG nr. 97/81 van 15 december 1997, PB L 20 januari 1998, aflevering 14, 9. (15) Richtlijn EG nr. 1999/70 van 28 juni 1999, PB L 10 juli 1999, aflevering 175, 43. (16) Hetzelfde geldt voor de recente raamovereenkomst over telewerk, ondertekend door de EVV, UNICE/UEAPME en CEEP op 16 juli 2002. (17) In dat opzicht is het effect van de richtlijnen inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen op atypische arbeid bijvoorbeeld interessant, in het bijzonder wanneer de atypische arbeidsgroep (hoofdzakelijk) bestaat uit een bepaald geslacht en een andere behandeling krijgt op het vlak van sociale bescherming. Zie over dit onderwerp meer in het algemeen: A. Dashwood en S. O’Leary, The principle of equal treatment in EC Law, Londen, Sweet & Maxwell, 1997, 300 p.; T. Hervey en D. O’Keeffe, Sex equality law in the European Union, Wiley, 1997; en S. Prechal en N. Burrows, Gender discrimination Law of the European Community, Aldershot, Dartmouth, 1990, 351 p.

812


3.1.

VRIJ VERKEER EN ATYPISCHE ARBEID Burgers en beroepsactieve personen genieten vrij verkeer binnen de Europese Unie (respectievelijk artikels 18, 39, 43 en 49 van het EG-verdrag). De Commissie heeft er in haar actieprogramma voor de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapshandvest van de Sociale Grondrechten van de Werkenden al op gewezen dat de verschillen in sociale dekking een ernstige belemmering voor het vrije verkeer (van werknemers) kunnen vormen (18). Het lijkt nu eerder de regel dan de uitzondering dat het vrije verkeer van personen afhankelijk wordt gemaakt van een minimum aan sociale dekking. Er zijn bijvoorbeeld drie richtlijnen die het vrije verkeer regelen van nietberoepsactieve personen (19). Deze richtlijnen kennen het vrije verkeer toe aan burgers van lidstaten en hun gezinsleden die dat recht nog niet hebben op grond van andere bepalingen, op voorwaarde dat zij voldoende verzekerd zijn voor gezondheidszorg en over voldoende bestaansmiddelen beschikken. Kortom, de nietberoepsactieve personen mogen het recht op vrij verkeer alleen uitoefenen als zij geen last worden voor (de sociale bijstand en gezondheidszorg van) het gastland. Die personen moeten dus beschikken over voldoende bestaansmiddelen en moeten voldoende verzekerd zijn voor gezondheidszorg voor ze hun verblijfsrecht in een andere lidstaat kunnen uitoefenen. Gelijkaardige reglementering vinden we terug in de voorstellen om het vrije verkeer van diensten uit te breiden tot onderdanen van een derde land. Beide voorstellen geven niet EU-burgers het recht het vrije verkeer van diensten te gebruiken als zelfstandige (20) of naar een andere lidstaat te reizen als (ter beschikking gestelde) werknemer in het raam van de vrije dienstverrichting (21). In dat geval moet de persoon in kwestie voldoende verzekerd zijn tegen ziekte of arbeidsongevallen. Ook buiten het domein van de sociale zekerheid merken we dat het vrije verkeer van diensten gepaard kan gaan met sociale minimumnormen. Een voorbeeld daarvan is de richtlijn over de terbeschikkingstelling van werknemers (22). Deze (18) Zie de Considerans van de Aanbeveling van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 juli 1992 betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming, PB. L 26 augustus 1992, aflevering 245, 49. (19) Respectievelijk voor burgers van lidstaten in het algemeen, voor werknemers en zelfstandigen die hun beroepsactiviteiten hebben stopgezet, en voor studenten. Richtlijn van de Raad 90/364/EEG van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht, PB. L 13 juli 1990, aflevering 180, 26; Richtlijn van de Raad 90/365/EEG van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd, PB. L. 13 juli 1990, aflevering 180, 28; en Richtlijn van de Raad 93/96/EEG van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten, PB. L. 18 december 1993, aflevering 317, 59. (20) Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot uitbreiding van het vrij verrichten van grensoverschrijdende diensten tot in de Gemeenschap gevestigde onderdanen van een derde land, 12 februari 1999, PB. C 10 maart 1999, aflevering 67, 17. (21) Voorstel voor een Richlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor de terbeschikkingstelling, in het raam van verrichting van grensoverschrijdende diensten, van werknemers in loondienst die onderdaan van een derde land zijn, 12 februari 1999, PB. C 10 maart 1999, aflevering 67, 12. (22) Richtlijn 96/71, 16 december 1996, PB. L. 21 januari 1997, aflevering 18, 1.

813


richtlijn legt een minimale kern na te leven arbeidsvoorwaarden op, die de lidstaten kunnen invoeren voor ter beschikking gestelde werknemers wanneer ze tijdelijk actief zijn op hun grondgebied in het kader van het vrije verkeer van diensten. Met deze Europese maatregel probeert men het gevaar op sociale dumping tegen te gaan. Vóór de richtlijn werd uitgevaardigd, was het bijvoorbeeld niet duidelijk in hoeverre de nationale arbeidswet van toepassing was op ter beschikking gestelde werknemers die normaliter in een andere lidstaat werkten. Met behulp van Richtlijn 96/71 werd de mogelijke ondermijning van de nationale arbeidswet door een extreme uitoefening van het vrije verkeer van diensten ten minste voorkomen. Toch heeft de richtlijn geen betrekking op socialezekerheidsstelsels. Voor die aspecten verwijst de richtlijn expliciet naar de coördinatieregeling, in considerans 21: “Overwegende dat Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, bepalingen vaststelt die van toepassing zijn op het gebied van sociale-zekerheidsuitkeringen en -bijdragen”. Maar legt de coördinatieregeling minimumnormen op? Verordening 1408/71 beperkt zich gewoon tot het afstemmen van de bestaande socialezekerheidsstelsels voor migrerende werknemers en zelfstandigen. Ieder mogelijk harmoniseringseffect werd in principe uitgesloten. Verordening 1408/71 legt dus zeker geen minimumnormen op voor de sociale zekerheid. Nader bekeken wordt de verwijzing van Richtlijn 96/71 over sociale minimumnormen naar Verordening 1408/71, begrijpelijker. Hoewel de socialezekerheidsstelsels kunnen verschillen qua inhoud tussen de lidstaten, wordt niettemin aangenomen dat alle werknemers binnen de Europese Unie een gelijkwaardige basisdekking genieten. In de wetenschap dat alle lidstaten zich hielden aan de supranationale minimumnormen voor sociale zekerheid, vond men het waarschijnlijk niet nodig het vrije verkeer van werknemers te koppelen aan een minimale basisdekking. Het huidige socialezekerheidslandschap voor werknemers in loondienst biedt dus voldoende waarborgen om deze personen het recht op vrij verkeer te verlenen. Het overgrote deel van deze standaardinstrumenten vinden we terug in andere supranationale instellingen. Vooral de Raad van Europa en de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) spelen in dit opzicht een belangrijke rol (23). Uit de bepalingen met betrekking tot het persoonlijke toepassingsgebied, blijkt echter dat deze conventies weinig concrete relevantie hebben voor de atypische werknemers (24). Zoals Pele-

814

(23) De belangrijkste verdragen over minimumnormen die de lidstaten van de Europese Unie hebben geratificeerd, zijn respectievelijk IAO-Conventie nr. 102 betreffende minimumnormen voor sociale zekerheid; de Europese Code en het Europese Sociale Handvest, die beide gesloten werden in het raam van de Raad van Europa. Het Europese Sociale Handvest garandeert o.a. het ‘recht op sociale zekerheid’. Voor een concrete uitwerking van dit recht wordt verwezen naar de minimumnormen van IAO-Conventie nr. 102 (artikel 12, alinea 1 van het Handvest). In het herziene Handvest wordt verwezen naar de Code van de Raad van Europa; het herziene handvest werd evenwel door slechts drie EU-lidstaten geratificeerd. (24) Zie ook D. Pelekanos, “International social security instruments and alternative work patterns”, in D. Pieters (ed.), Changing work patterns and social security, Den Haag-Londen-Boston, Kluwer Law International, 2000, (134), 147.


kanos terecht schetste: “Deze instrumenten werden opgezet voor de bescherming van voltijdse werknemers en gaan niet rechtstreeks in op het probleem van de sociale bescherming voor werknemers in atypische tewerkstellingsvormen. Onder deze instrumenten is het mogelijk dat werknemers in atypische arbeidsvormen uitgesloten worden van dekking, en wanneer ze niet uitgesloten worden, dat hen het recht op sociale zekerheid ontzegd wordt, vermits de gestelde gerechtigdheids- en andere voorwaarden geen rekening houden met de bijzondere kenmerken en omstandigheden van atypische arbeid” (vertaling). Met andere woorden, de atypische beroepscategorieën vallen buiten de minimumbescherming. IAO-Conventie nr. 102 en de Europese Code, die al niet bewezen een grote uitdaging te zijn voor de lidstaten van de Europese Unie (25), zijn bijgevolg van weinig concreet belang voor het merendeel van de atypische werknemers. De geleverde inspanningen om de sociale beschermingssituatie van atypische werknemers aan te pakken, zijn eerder beperkt en richten zich vooral op deeltijdse arbeid en thuiswerk. Bovendien werden ze door slechts een zeer klein aantal EU-landen geratificeerd (26). Met andere woorden, we moeten voorzichtig zijn met mensen in atypische werkvormen te duwen wanneer die niet gepaard gaan met afdoende sociale bescherming. Vanwege het gebrek aan bijbehorende sociale minimumvoorwaarden, kan dus niet voorkomen worden dat de atypische werknemer ten laste valt van de tijdelijke verblijfsstaat bij het uitoefenen van zijn recht op vrij verkeer. We mogen niet vergeten dat artikel 39 van het EG-verdrag dit recht niet alleen voorbehoudt aan de typische werknemers. Het concept “werknemer” moet begrepen worden in de zin van artikel 39 van het EG-verdrag als de persoon die werkelijke en effectieve arbeid uitvoert die niet zo kleinschalig is dat hij beschouwd kan worden als volstrekt marginale en bijkomstige activiteiten (27). Essentieel is dat iemand diensten verleent voor en onder leiding van een andere persoon gedurende een bepaalde periode, waarvoor hij een loon ontvangt (28). Met andere woorden, atypische werknemers kunnen, tenminste wanneer hun beroepsactiviteiten niet van uiterst marginale aard zijn, vertrouwen op het beginsel van vrij verkeer. Verder moeten we opmerken dat een andere grote groep atypische werknemers, de zelfstandigen, het recht op vrij verkeer binnen de EU genieten op basis van artikels 43 en 49 van het EG-verdrag (29). Bijgevolg moet de kans dat een atypische werknemer die onvoldoende sociaal (25) Met betrekking tot het uitvaardigen van minimumnormen in Conventie nr. 102, moest een evenwicht gevonden worden tussen een realiseerbaar sociaal beschermingsniveau voor de armste lidstaten van de IAO en een minimum leidraad voor de Westerse welvaartsstaten: zie K. Kremalis, “Principles of international and European social security law”, in D. Pieters (ed.), Social Security in Europe, Antwerpen-Apeldoorn-Brussel, Maklu-Bruylant, 1991, (131), 142. (26) IAO-Conventie nr. 175 (deeltijdse werknemers) door Finland, Italië, het VK en Nederland, en IAO-Conventie nr. 177 (thuiswerk) door Ierland en Finland. (27) HJEG, 26 februari 1992, Raulin, zaak C-357/89, JUR. H.v.J., 1992, I-1027. (28) Zie ook HJEG, 21 juni 1988, Brown, zaak 197/86, JUR. H.v.J., 1988, 3205; HJEG, 26 februari 1992, Bernini, zaak C-3/90, JUR. H.v.J., 1992, I-1071; HJEG, 12 mei 1988, Sala, zaak C-85/96, JUR. H.v.J., 1988, I-2691 en HJEG, 8 juni 1999, zaak C-337/97, JUR. H.v.J., 1999, I-3829. (29) Zie over dit onderwerp: P. Schoukens, “The situation of self-employed persons with a view to Article 43 and 49 of the EC-Treaty, in Federal Ministry of Social Security and Generations and EU Commission (eds.), Social security in Europe: The EC-Treaty and Regulation 1408/71, Wenen, Bundesministerium für soziale Sicherheit und Generationen, 2001, 136-164.

815


verzekerd is, ten laste kan vallen van de tijdelijke verblijfsstaat in geval van gezondheids- of financiële problemen, reëel genoemd worden. En we mogen zeker niet vergeten dat de persoon die zijn recht op vrij verkeer (wettig) heeft uitgeoefend, de toegang tot de bijstandsstelsels niet ontzegd kan worden. Op grond van de gevestigde jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, kunnen tewerkgestelde personen niet gediscrimineerd worden met betrekking tot sociale uitkeringen (30). Met andere woorden, staten kunnen geconfronteerd worden met de sociale problemen van atypische werknemers voor wie (in hun land van herkomst) geen afdoende sociale beschermingswaarborgen waren voorzien. Terwijl we een minimale sociale dekking en een minimum aan bestaansmiddelen eisen van niet-beroepsactieve personen die hun recht uitoefenen zich te verplaatsen op het grondgebied van de Europese Unie, is dit niet voorzien voor de werknemer die over geen enkele sociale bescherming beschikt. De kans dat deze situatie zich voordoet, bestaat vooral onder atypische werknemers. In vroeger uitgevoerd onderzoek heb ik aangetoond dat dit zeker geldt voor de zelfstandigen (31), vermits de socialezekerheidsdekking voor deze beroepsgroep enorm verschilt van lidstaat tot lidstaat. Onder andere op basis van de hoger uiteengezette theorie over “neutrale basisregels en beroepsgebonden toepassingsregels”, pleitte ik ervoor om het vrij verkeer van zelfstandigen te koppelen aan een minimale sociale bescherming. Op grond van het neutrale karakter van de sociale zekerheid met betrekking tot de beroepsstatus, dienen gelijke basisprincipes van toepassing te zijn op alle beroepsactieve personen. Voor werknemers die hun recht op vrij verkeer uitoefenen, gelden geen Europese Gemeenschapsregels die een minimum aan inkomen of sociale dekking eisen, noch is dit het geval voor de zelfstandigen. Niettemin is, zoals we eerder al aanvoerden, het (sociale) uitgangspunt grondig verschillend. In tegenstelling tot wat geldt voor de werknemers in loondienst, verschilt de sociale dekking voor de zelfstandigen aanzienlijk in de EU: van helemaal geen bescherming tot een bescherming die bijna het niveau van de werknemers evenaart. Als het uitgangspunt verschilt tussen werknemers en zelfstandigen die actief zijn op Europees niveau, zou de Europese wetgeving hier volgens ons in moeten meegaan. Met andere woorden, het ongelijke uitgangspunt tussen de beroepscategorieën

(30) Zie hierover bijvoorbeeld: HJEG, 16 december 1976, Inzirillo, zaak 63/76, JUR. H.v.J., 1976, 2957; HJEG, 14 januari 1982, Reina, zaak 65/81, JUR. H.v.J., 1982, 33; HJEG, 10 november 1992, Commissie v. België, zaak C-326/90, JUR. H.v.J., 1992, I-5517. Voor zelfstandigen: HJEG, 13 maart 1993, Commissie v. Luxemburg, zaak C-111/91, JUR. H.v.J., 1993, I-817. In het kader van artikel 18 van het EG-Verdrag (burgers): HJEG, 12 mei 1998, Sala, zaak C-85/96, JUR. H.v.J., 1998, I-1931 en recenter HJEG, 20 september 2001, Grzelczyk, zaak C-184/99, JUR. H.vJ., I-6193. (31) Zie over dit onderwerp: P. Schoukens, De sociale zekerheid van de zelfstandige en het Europese Gemeenschapsrecht: de impact van het vrije verkeer van zelfstandigen, Leuven, Acco, 2000, 615 p.; zie ook: P. Schoukens, “A comparative presentation of the national social security systems for the self-employed: outstanding issues of co-ordination”, in European Commission and Ministry of Labour and Social Security (eds.), The free movement of the self-employed within the European Union and the co-ordination of national social security systems, Athene, Access, 2001, 195-231.

816


moet in evenwicht gebracht worden door de nodige aanpassingsmaatregelen. Een dergelijke aanpassingsmaatregel is nog meer gewettigd aangezien binnen de Europese Unie de groep van de zelfstandigen nog steeds het recht op vrij verkeer van personen geniet zonder minimumwaarborgen voor hun sociale bescherming. Mijn inziens kan de theorie ook een meerwaarde bieden voor de andere categorieën of types atypische arbeid, in het bijzonder wanneer hun sociale dekking sterk verschilt tussen de lidstaten van de EU.

3.2.

SOCIALE UITSLUITING EN ATYPISCHE ARBEID De strijd tegen sociale uitsluiting is een van de topdoelstellingen op de agenda van de Europese Unie en de Raad van Europa. De Europese Unie nam ze op als een van haar doelstellingen (EG-verdrag artikel 136) en ontwikkelde een hele methodologie en werkplan om deze doelstelling in de praktijk te brengen. Op dit ogenblik wordt de EU-strijd tegen sociale uitsluiting opgebouwd rond de open coördinatiemethode, een techniek die is opgevat als een systematische methode om de beste praktijken te verspreiden en meer convergentie te bereiken rond de doelstellingen van de EU (32). Het debat draait rond een intergouvernementele aanpak waarvan de uitkomst niet juridisch afdwingbaar is. Het is vooral een politiek instrument om de nationale programma’s ter bestrijding van de sociale uitsluiting te benaderen. Het concept sociale uitsluiting is moeilijk te definiëren. De Europese Commissie stelt, in haar mededeling “modernisering en verbetering van de sociale bescherming”: “Uitsluiting gaat verder dan armoede. Het is de accumulatie en combinatie van verschillende types ontbering: gebrek aan opleiding, verslechterende gezondheidstoestanden, dakloosheid, verlies van gezinssteun, niet-participatie in het regelmatige leven van de maatschappij en gebrek aan tewerkstellingskansen. Ieder type ontbering versterkt de andere types. Het resultaat is een vicieuze cirkel die leidt van langdurige werkloosheid tot het verbreken van familiebanden, en uiteindelijk tot marginaliteit en delinquentie” (33). Of om samen te vatten, zoals Berghman en Vleminckx formuleerden: “mensen kunnen worden uitgesloten uit allerhande dimensies in de maatschappij waarin zij leven. Ze kunnen worden uitgesloten van werkgelegenheid, opleiding, huisvesting, persoonlijke contacten, respect, enz... Het begrip sociale uitsluiting verwijst naar de multidimensionaliteit van relatieve ontbering.” (34) Sociale uitsluiting onderscheiden van armoede en (langdurige) werkloosheid maakt het niet gemakkelijk wanneer een heldere definitie van de drie begrippen ontbreekt. Om niet uit te monden in een eindeloze discussie over definities en afbakeningen, is een betere benadering te kijken naar wat “sociale insluiting” uiteindelijk (32) Europese Raad, Conclusies van het Voorzitterschap Lissabon, 23 en 24 maart 2000, 12. (33) Mededeling van de Commissie, 12 maart 1997, over modernisering en verbetering van de sociale bescherming in de Europese Unie, COM(97), 102, 9. (34) K. Vleminckx en J. Berghman, “Social Exclusion and the Welfare State”, in D.G. Mayes, J. Berghman en R. Salais, Social exclusion and European Policy, Cheltenham-Northampton, Edward Elgar, 2001, (27), 34.

817


beoogt. In plaats van te proberen definiëren wat sociale uitsluiting precies is, zou het beter zijn te achterhalen waar sociale uitsluiting functioneel voor staat. De strijd tegen sociale uitsluiting zou zich erop moeten toeleggen de mensen geïntegreerd te houden in de maatschappij (35). Bij de benadering van het concept sociale uitsluiting, worden zeer vaak bevolkingsgroepen geïdentificeerd die in de marge van de maatschappij leven en bijzondere hulp nodig hebben: de langdurig werklozen, de jongere werklozen, ouderen, eenoudergezinnen, migranten en vluchtelingen, de minstbedeelden in rurale en stedelijke gebieden. Het gebrek aan inkomen of bestaansmiddelen is op zich een belangrijke, maar niet de enige oorzaak voor de uitsluiting. Het kan ook een handicap zijn, of de leeftijd van de betrokkene, of zelfs het gebrek aan toegang tot moderne technologie. Het uiteindelijke doel is de (potentieel) uitgesloten personen in de maatschappij te houden. In de visie van de EU moet dit gebeuren in een tweedimensionale aanpak: op de eerste plaats moeten de mensen verbonden blijven met de maatschappij door het vinden van werk; als dit niet mogelijk is, kunnen andere sociale instrumenten gebruikt worden. In dit opzicht is de vijfde considerans van Aanbeveling van de Raad 92/441 van belang: ‘‘[…] dat het derhalve zaak is de inspanningen voort te zetten, de verworvenheden van het sociaal beleid te versterken en dit beleid af te stemmen op het meerdimensionale karakter van de sociale uitsluiting, dat impliceert dat er naast de verschillende vormen van directe hulp ook maatregelen vereist zijn die bewust gericht zijn op de economische en sociale integratie van de betrokkenen” (36). In de eerder vermelde mededeling van de Commissie over modernisering en verbetering van de sociale bescherming, kunnen we ook lezen dat de nationale minimuminkomenstelsels “een passieve en kwetsbare solidariteit met uitgesloten mensen moeten omzetten in een contract dat hen echt kansen biedt op zowel sociale als economische integratie”. In wezen bestaat deze beschrijving uit twee componenten: economische integratie en/of sociale integratie. Om de oprichting van de eenheidsmarkt sociaal te corrigeren, richt Europa zich in de eerste plaats op arbeidsactivering: deelname aan de arbeidsmarkt wordt beschouwd als de beste garantie op integratie. Alleen voor diegenen voor wie arbeidsactivering niet doeltreffend is, zijn specifieke sociale maatregelen nodig. Aan het eind van de rit moeten de Europese burgers sociaal geïntegreerd blijven. Als dit niet bereikt kan worden door arbeidsactivering (economische integratie) (alleen), moeten inkomensvervanging, maar ook andere sociale diensten, de betrokkenen in de maatschappij houden (de ruimere sociale integratie). Het sociale beleid moet de ambitieuzere doelstelling aannemen de mensen te helpen een plaats te vinden in de maatschappij. Het belangrijkste instrument daarvoor, maar niet het enige, is bezoldigde arbeid (37).

818

(35) Zie over de relatie tussen sociale uitsluiting en sociologische theorie: K. Vleminckx en J. Berghman, “Social Exclusion and the Welfare State”, in D.G. Mayes, J. Berghman en R. Salais (eds.), Social exclusion and European Policy, Cheltenham-Northampton, Edward Elgar, 2001, (27), 31. (36) Aanbeveling van de Raad, 24 juni 1992 inzake gemeenschappelijke criteria met betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming, PB L 26 augustus 1992, aflevering 245, 46-48. (37) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Europees sociaal beleid. Opties voor de Unie (Groenboek), COM(93), 551, 21. In de conclusies van het Voorzitterschap van de Europese Raad van Lissabon (23 en 24 maart 2000) kunnen we ook lezen dat de beste – maar waarschijnlijke niet de enige – “bescherming tegen sociale uitsluiting, werk is”.


Deze nadruk op werkgelegenheid moet mijn inziens enigszins gerelativeerd worden. Arbeidsmarktintegratie mag zelf niet leiden tot sociale uitsluiting. In die zin mogen maatregelen die gericht zijn op integratie in de arbeidsmarkt, niet tot gevolg hebben dat de persoon in kwestie buiten de maatschappij valt. Mensen dwingen te werken voor belachelijk lage lonen kan bijvoorbeeld eveneens tot sociale uitsluiting leiden. Het Europese (en nationale) optreden, dat wordt uitgebouwd rond arbeidsintegratie, moet dus oog hebben voor de ruimere sociale gevolgen die dergelijke arbeidsactiveringsmaatregelen kunnen hebben. In dat opzicht zijn de twee dimensies van sociale uitsluiting intrinsiek met elkaar verbonden. Bovendien mag de ene niet zwaarder doorwegen dan de andere. In plaats van gewoon werk te vinden voor uitgesloten personen, zou de klemtoon in het Europese debat iets meer moeten verschuiven naar het scheppen van kwalitatief goede banen die de mensen geïntegreerd houden in de maatschappij. Mijn inziens heeft dit ook gevolgen voor atypische arbeid. Mensen in atypische banen dwingen zonder overeenkomstige sociale bescherming, is een voorbeeld van een kwalitatief laag arbeidsintegratiebeleid; het bezit een groot potentieel voor sociale uitsluiting. Staten kunnen atypische arbeid promoten als een manier om de werkloosheidscijfers te verlagen. Daarbij kan er bewust voor gekozen worden het afsluiten van overeenkomsten met zelfstandigen, deeltijdse werknemers, werknemers voor bepaalde duur, thuiswerkers en alle andere types atypische arbeid gemakkelijker te maken. Als blijkt dat de sociale bescherming voor atypische werknemers niet sterk werd uitgebouwd of zelfs totaal ontbreekt, kan een dergelijk beleid uitmonden in een vorm van sociale afbraak. In zo’n geval zou de regering aanvaarden dat een groter deel van de bevolking beroepsactief is, onder een inferieur socialezekerheidsstatuut. Dit soort economische integratie vertoont met andere woorden een kwalitatief lage graad van sociale integratie. Bijgevolg is een beleid op basis van dit soort benadering mijn inziens niet in overeenstemming met de idee de sociale uitsluiting te bestrijden, zoals die tegenwoordig wordt begrepen door de Europese Unie. Als atypische arbeid wordt gepromoot, moeten voldoende waarborgen worden ingebouwd om de flexibele arbeidsbevolking toegang tot sociale bescherming te bieden. Deze gedachtegang wordt, naar mijn mening, bevestigd door het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden. Hier kunnen we onder andere lezen dat “iedere werknemer van de Europese Gemeenschap recht moet hebben op afdoende sociale bescherming en, ongeacht zijn statuut en ongeacht de grootte van de onderneming waarin hij wordt tewerkgesteld, een afdoende niveau van socialezekerheidsuitkeringen moet genieten”. Nergens kan uit dit Handvest worden besloten dat deze bepaling alleen van toepassing is op “typische arbeid”. De paragraaf over sociale bescherming stelt zeer duidelijk dat ongeacht de status van de arbeid, sociale bescherming gewaarborgd moet worden aan de werknemer. De wettelijke waarde van het Gemeenschapshandvest is echter ver van duidelijk. Het kwam tot stand als een intentieverklaring die werd ondertekend door de bevoegde overheden van de lidstaten. Ter gelegenheid van het Verdrag van Amsterdam (1997), werd in het hoofdstuk over sociaal beleid van het EG-verdrag evenwel een duidelijke verwijzing naar het Gemeenschapshandvest ingevoerd. In artikel 136 kunnen we lezen: “De Gemeenschap en de lidstaten stellen zich, indachtig sociale grondrechten zoals vastgelegd in 819


het [...] Europees Sociaal Handvest en in het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden van 1989, ten doel de bevordering van de werkgelegenheid, […]”. Met andere woorden, de Europese Unie (en de lidstaten) moeten het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden (evenals het Europese Sociale Handvest van de Raad van Europa) in aanmerking nemen wanneer zij de vermelde sociale doelstellingen uitwerken. Het minste wat we kunnen zeggen is dat de Europese Unie, wanneer zij de bevordering van de werkgelegenheid implementeert, niet in strijd mag zijn met het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten. Hetzelfde geldt voor de lidstaten wanneer zij de aanverwante doelstellingen van de Europese Unie ten uitvoer brengen. Een andere, lastigere vraag is of ieder type arbeid, hoe marginaal ook, moet leiden tot sociale bescherming. Of anders gezegd: moeten we marginale arbeid in aanmerking nemen wanneer het over sociale zekerheid gaat? Zoals wij reeds aangaven, moeten de staten zich toeleggen op het scheppen van arbeidsplaatsen die niet leiden tot een uitsluiting van sociale bescherming. In de praktijk is de verleiding groot om “kwalitatieve” arbeid te koppelen aan een bepaald gemiddeld inkomen over een bepaalde periode (maand, jaar, loopbaan, enz...). Arbeid die onvoldoende inkomen genereert loont niet de moeite in aanmerking te nemen voor socialezekerheidsdoeleinden en moet bijgevolg zoveel mogelijk worden ontmoedigd. De achterliggende gedachte is dat wie dat inkomensniveau niet bereikt, niet in staat is in zijn eigen levensonderhoud te voorzien. Het probleem is nu hoe dit minimumniveau te bepalen. Zoals eerder vermeld zou naar schatting, door de invoering van een minimum inkomensdrempel, op een gegeven ogenblik 1/4de van de zelfstandigen in het VK buiten het sociale beschermingssysteem vallen. Door het minimumbedrag te verlagen, zou een bijkomend aantal zelfstandigen toetreden tot het stelsel, maar volgens ons is dit niet de manier om het probleem aan te pakken. Het bestrijden van sociale uitsluiting moet ook een dimensie hebben die verder gaat dan economisch bezoldigde arbeid. Sociale bescherming wordt niet alleen gepredetermineerd door het arbeidsinkomen; in een dergelijk kader worden “niet-agorale werknemers” - actieve personen die in economisch opzicht geen enkel inkomen hebben - altijd buiten het systeem gehouden. Sommige mensen verrichten wel werk, dat niet economisch bezoldigd wordt maar een grote waarde heeft voor de maatschappij (huishouden, verzorging van hulpbehoevenden, enz...). Moeten we dit soort arbeid dan ontmoedigen vanwege het onbezoldigde karakter ervan? Als het gaat over de toegang tot sociale bescherming, moeten we volgens ons een onderscheid maken tussen sociale bescherming die verband houdt met een beroepsinkomen, en sociale bescherming die van algemenere aard is. De eerste vorm biedt uitkeringen die uiteindelijk gekoppeld zijn aan het vroegere inkomen uit de arbeidsactiviteit. De tweede vorm is algemeen, vermits het gaat om een risico dat op zich niet arbeidsgebonden is (vb.: gezondheidszorg en gezinsbijslagen) of een basisuitkering biedt voor personen die er niet in geslaagd zijn een afdoende beroepsloopbaan uit te bouwen om rechten te openen in de beroepsinkomensstelsels (vb.: niet-bijdrageplichtige basisstelsels voor inkomensvervanging in geval van ouderdom, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid). 820


Moeten we marginale arbeid nu aanvaarden in de beroepsstelsels van de sociale zekerheid? En zo ja, vanaf welk niveau gaat de beroepsactiviteit verder dan de marginaliteit en wanneer wordt ze echte arbeid? Mijn inziens is het (theoretisch) mogelijk om het even welke vorm van marginale arbeid op te nemen in de beroepsgebonden stelsels. Marginale arbeid en / of economisch onbezoldigde arbeid in aanmerking nemen voor inkomensgebonden beroepsstelsels, lost het probleem van de sociale uitsluiting evenwel niet op. De toegekende uitkeringen zullen nooit voldoende hoog zijn om te kunnen overleven als de beroepsactiviteiten van marginale of onbezoldigde aard waren. Anders gezegd, de stelsels die gebaseerd zijn op beroepsinkomens, moeten enige sociale correctie ondergaan om de sociale integratie te vrijwaren. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door een vastgelegde minimumuitkering te verschaffen in de beroepsgebonden stelsels of door de beroepsgebonden stelsels te onderbouwen met universele stelsels die de volledige (beroeps-) bevolking op zich nemen. Mijn inziens moet deze sociale correctie verband blijven houden met arbeid in ruime zin. Personen kunnen uit de beroepsgebonden regelingen vallen ingevolge hun marginale of niet-marktgerichte arbeid. Dit wil echter niet zeggen dat ze elke vorm van sociale bescherming dienen te ontberen. Op een of ander manier moeten aan deze personen socialezekerheidsrechten gewaarborgd worden, al zijn de uitkeringen dan van minimale aard. Dit soort sociale integratie moet echter het vooruitzicht bieden op (her)integratie in de arbeid, van welke aard ook (economisch of niet-economisch). Dit kan bijvoorbeeld door mee te werken bij het zoeken van arbeid die geschikt is voor de persoon in kwestie, maar ook door onbezoldigde arbeid te verrichten die de maatschappij ten goede komt. Mijn inziens moet sociale integratie, waar mogelijk, ook leiden tot arbeidsintegratie; arbeid moet in dit kader evenwel in ruime zin begrepen worden. Op die manier worden de vooruitzichten om terug te keren naar de arbeid, en zodoende naar de maatschappij, verbreed.

TEN UITGELEIDE Dit artikel wou aantonen dat arbeid, welke vorm hij ook aanneemt, gepaard moet gaan met een goede sociale bescherming. De problematische toepassing van de sociale bescherming op de zelfstandigen leerde ons dat de sleutel te vinden is in het onderscheiden van de basisprincipes van de sociale zekerheid, die neutraal zijn ten opzichte van de beroepsstatus van de werknemer, en de toepassingsregels die zoveel mogelijk rekening moeten houden met de specifieke situatie van de arbeidsgroep. In zekere zin ligt het voor de hand dat de sociale bescherming van de typische werknemer moeilijk toe te passen is op atypische arbeidsvormen. Het is een kwestie van het heromschrijven van het uitgangspunt: de sociale zekerheid moet in principe neutraal zijn ten opzichte van de verschillende types arbeid die men kan uitoefenen. De groeiende eengemaakte Europese markt toont ook aan dat we voorzichtig moeten zijn met de invoering van atypische arbeidsvormen zonder aangepaste sociale bescherming te voorzien. De kans bestaat dat deze atypische werknemers die het vrije verkeer benutten, een last worden voor het sociale beschermingsstelsel van 821


hun gastland. Daarenboven vraagt het recente Europese debat over de strijd tegen de sociale uitsluiting, om de creatie van arbeidsplaatsen met een zeker kwaliteitsniveau. Dat laatste element houdt mijn inziens in dat arbeid, welke vorm hij ook aanneemt, moet leiden tot sociale bescherming. Anders zou arbeidsintegratie kunnen leiden tot sociale uitsluiting. Anderzijds mag integratie in het sociale beschermingssysteem niet alleen gericht zijn op arbeid van het bezoldigde soort. Economisch bezoldigde arbeid op zich mag niet de enige manier zijn om personen toegang te geven tot de voorzieningen van de sociale zekerheid. Ook wie op een marginale manier werkt of onbezoldigde arbeid verricht, moet toegang hebben tot sociale bescherming, al kan die de vorm aannemen van een basisbescherming. Dit soort sociale integratie moet echter eveneens op arbeidsintegratie gericht zijn; of anders gezegd, er kunnen inspanningen - arbeid in ruime zin - gevraagd worden om geïntegreerd te blijven in de maatschappij. Op het einde van de rit moet sociale integratie ook zo veel mogelijk leiden tot arbeidsintegratie. __________

822


INHOUDSTAFEL DE ATYPISCHE SITUATIE VAN DE ZELFSTANDIGEN OP HET VLAK VAN SOCIALE ZEKERHEID: WELKE LESSEN KUNNEN WE DAARUIT TREKKEN VOOR ANDERE GROEPEN ATYPISCHE WERKNEMERS?

INLEIDING

799

1. ZELFSTANDIGEN ALS ATYPISCHE WERKNEMERS EN DE GEVOLGEN VOOR DE SOCIALE ZEKERHEID

802

2. NEUTRALE BASISREGELS EN BEROEPSGEBONDEN TOEPASSINGSREGELS

808

3. EUROPA EN DE NOODZAAK DE SOCIALE ZEKERHEID TE VRIJWAREN VOOR ATYPISCHE EN MARGINALE WERKNEMERS

811

3.1. VRIJ VERKEER EN ATYPISCHE ARBEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. SOCIALE UITSLUITING EN ATYPISCHE ARBEID . . . . . . . . . . . . . . . .

813 817

TEN UITGELEIDE

821

823

DE ONTWIKKELINGEN VAN HET SOCIAAL EUROPA DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESE CONVENTIE

827

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT

863

DE INVLOED VAN EU-WETGEVING OP DE SOCIALE AARD VAN GEZONDHEIDSZORGSYSTEMEN IN DE EUROPESE UNIE

881

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE: EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT

891

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN, DE VERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN DE LANDEN VAN DE EUROPESE UNIE

909

DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESE CONVENTIE (1) DOOR

FRANK VANDENBROUCKE (2) Minister van Sociale Zaken en Pensioenen

INLEIDING In deze bijdrage bespreek ik twee vragen: (1) Welke rol dient de Europese Unie (EU) te spelen in de ontwikkeling van het sociaal beleid - indien zij daarin al een rol heeft te vervullen? (2) Moet daartoe het Verdrag worden gewijzigd? Als dat zo is, bieden de Europese Conventie en de aanstaande Intergouvernementele Conferentie (IGC) een unieke kans om de gewenste veranderingen in een nieuw Europees Verdrag op te nemen. Bij mijn bespreking van de rol van de EU in de sociale politiek concentreer ik me op de sociale bescherming en ga dus niet in op werkgelegenheidsbeleid. De discussie over sociale bescherming zal ik ook niet koppelen aan de vraag hoe de lidstaten in een context van “fiscale concurrentie” de noodzakelijke financiering voor sociale programma’s in stand kunnen houden, en evenmin aan het debat over de toekomst van de structurele fondsen. Daarmee zeg ik niet dat dit niet van belang is. Hier gaat het om het effect van de EU op het typische werk van een nationale minister die verantwoordelijk is voor sociale bescherming (met inbegrip van gezondheidszorg). De vraag is wat voor EU zo’n minister zou willen zien.

(1) Deze bijdrage is een sterk aangepaste Nederlandstalige versie van Vandenbroucke, F. (2002), “The EU and social protection: what should the European Convention propose?”, MPIfG Working Paper, 2/6, Juni, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Keulen, en is gebaseerd op een lezing aan het Max-Planck-Institut in Keulen, op 17 juni 2002. Voor andere Europese speeches en beleidsdocumenten: surf naar www.vandenbroucke.com. (2) Ik zou dank willen betuigen aan Elias Mossialos (London School of Economics), Anthony Atkinson (Nuffield College, Oxford), Mario Telò (Institut d’Etudes Européennes, ULB), en Philippe Van Parijs (Hoover-leerstoel, UCL) omdat zij tijdens ontmoetingen en studiebijeenkomsten in Brussel, Londen en Oxford mij de gelegenheid hebben gegeven over de in dit document neergelegde ideeën te discussiëren. Ook wil ik Anne Van Lancker, Bart Vanhercke en vele vrienden bedanken voor hun opmerkingen over eerdere versies, en Tom Van Puyenbroeck en Christina Thomas voor hun opmerkingen van redactionele aard. Opmerkingen en kritieken stel ik op prijs: [email protected]

827


Eerst beantwoord ik de vraag naar de rol van de EU in het socialebeschermingsbeleid. Daarna ga ik heel kort in op de agenda van de Europese ministers voor sociale bescherming zoals die er nu uitziet en reik ik een aantal kortetermijnsuggesties aan voor de verdere uitbouw van die agenda die geen wijzigingen van het Verdrag inhouden. In dit tweede hoofdstuk zal ik aantonen dat de Agenda inzake sociale bescherming sedert de top van Lissabon van maart 2000 in een stroomversnelling is gekomen, doch dat zij in politiek en institutioneel opzicht broos blijft. In het derde hoofdstuk van deze bijdrage zal ik zes voorstellen voor het Verdrag uitwerken. Die voorstellen zijn een antwoord op de vragen die ik in het eerste hoofdstuk stel en op de post-Lissabon ervaring die in het tweede hoofdstuk aan de orde komt.

1.

WELKE ROL DIENT DE EU TE SPELEN BIJ DE UITBOUW VAN HET SOCIALEBESCHERMINGSBELEID? Welke rol moet de EU vervullen bij de uitbouw van het socialebeschermingsbeleid? Om op die vraag een antwoord te kunnen geven, moeten we eerst naar de feiten kijken: welke rol speelt de EU nu reeds bij de uitbouw van de sociale bescherming? In een uitstekende publicatie geven Stephan Leibfried en Paul Pierson de volgende samenvatting van de feiten: “Het Europees integratieproces heeft én de soevereiniteit (waaronder wij de wetgevende bevoegdheid verstaan) én de autonomie (waaronder wij de de facto mogelijkheid tot regelgeving verstaan) van de lidstaten op het gebied van de sociale politiek uitgehold. De nationale welvaartsstaten blijven de primaire instellingen van Europese sociale politiek, maar zij zijn dat in de context van een uit vele geledingen opgetrokken bestel dat steeds meer beperkingen oplegt” (3). Bovenop de directe druk op de nationale welvaartsstaten, die uitgaat van de eigen sociale initiatieven van de Europese instellingen, brengt de dynamiek van de marktintegratie indirecte druk op de nationale welvaartsstaten mee, de jure via het opleggen van eisen van marktverenigbaarheid door het Europese Hof van Justitie (EHJ), en de facto is dat gebeurd door de economische concurrentie in een geïntegreerde markt.

1.1.

MINDER RUIMTE VOOR WETGEVING ALS GEVOLG VAN EISEN VAN MARKTVERENIGBAARHEID Het rechtstreeks opleggen van marktverenigbaarheidseisen geschiedt voornamelijk via de toepassing van twee fundamentele vrijheden van het Verdrag: het vrij verkeer van werknemers en de vrijheid van dienstverrichting.

828

(3) Leibfried, S. en Pierson, P., Social Policy. Left to Courts and Markets?, In: Wallace, H. en Wallace, W., Policy-Making in the European Union, Fourth Edition, The New European Union Series, Oxford University Press, p. 268.

DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESE CONVENTIE

De toepassing van het beginsel van vrij verkeer van werknemers houdt in dat een lidstaat: de meeste sociale voordelen niet meer tot zijn eigen onderdanen mag beperken; niet meer kan volhouden dat zijn voordelen alleen op zijn grondgebied gelden, en dus alleen daar genoten mogen worden; niet meer helemaal kan tegengaan dat andere socialezekerheidsregelingen op zijn grondgebied rechtstreeks met zijn eigen stelsel in concurrentie treden; geen exclusieve zeggenschap heeft over de aanspraken van migranten op welzijnsuitkeringen of -verstrekkingen.

De toepassing van het beginsel van het vrij verkeer van diensten hangt nauw samen met het feit dat de Europese wetgeving vooral op economische activiteiten en ondernemersvrijheid gericht is. De vraag is dan: vormen de diensten van de welvaartsstaat een economische activiteit? Zo ja, dan is de vrijheid tot het verrichten van financiële of sociale diensten van toepassing, hetgeen bijvoorbeeld inhoudt dat nationale regeringen niet meer exclusief kunnen beslissen wie sociale diensten en voordelen mag verstrekken. Gelukkig erkent Europa wel degelijk echte, niet-economische welvaartsactiviteiten. Maar er bestaat voor de welvaartsstaatsactiviteiten geen algemene uitzondering op de marktvrijheden van het Verdrag. Zo komt het dat het trekken - en steeds opnieuw trekken - van die dunne lijn tussen “economische” en “solidariteits-” activiteit vaak onderwerp is van juridische conflicten en van arresten van het EHJ. In een verslag voor het Belgisch EU-voorzitterschap hebben Professor Mossialos (4) en zijn team aangetoond dat het beleid van de lidstaten, vooral op het gebied van de gezondheidszorg, via deze “marktfilter” drastisch van koers zou kunnen veranderen. Leibfried en Pierson beklemtonen tevens dat zulks vooral zijn oorzaak vindt in het feit dat de ziektekostenverzekering in de meeste nationale stelsels meer “marktkenmerken” heeft, sterker is gefragmenteerd in groepen zorgaanbieders die reeds actief zijn op markten (medische instrumenten, medicijnen) of bijna-markten (vrij gevestigde artsen die werken aan collectief bepaalde tarieven), en in de meeste landen van oudsher zijn blootgesteld aan omvangrijke privé-zorgverstrekking. Bovendien gaan de hervormingen in de lidstaten steeds meer de kant op van “vermarkting” en deregulering. Naarmate de sociale zekerheid hierdoor verder van herverdeling en solidariteit af komt te staan, is duidelijk dat het (vanaf een nader te bepalen drempel) om gewone economische ondernemingen gaat die op gelijke basis moeten concurreren met de privé- ziekteverzekering en andere concurrenten (5).

(4) E. Mossialos, M. McKee (Eds.), W. Palm, B. Karl en F. Marhold, EU Law and the Social Character of Health Care Systems, P.I.E. - Peter Lang, Brussel, 2002, 259p. (5) De voorgaande alinea’s zijn in hoge mate geïnspireerd door de analyse van Leibfried en Pierson.

829


Tegelijkertijd toont dit aan dat het beslist te simplistisch is om “Europa” de schuld te geven voor de problemen waarmee de makers van nationaal sociaal beleid worden geconfronteerd, alsof “Europa” aan onwillige lidstaten marktoplossingen zou opdringen. In plaats van te vragen “of dienstverlening in het kader van de welvaartsstaat een economische activiteit vormt?” kan men een iets andere vraag stellen: “In welke mate willen de lidstaten zelf hun binnenlandse welvaartstaat als een economische activiteit organiseren?” De consequenties van de toepassing van de internemarktregels, werden herhaaldelijk geïllustreerd in arresten van het Europees Hof van Justitie. Ik geef één voorbeeld. In de zaken Kohll (6) en Decker (7), oordeelde het Hof dat de Luxemburgse gezondheidszorg, door voorafgaande toestemming te verlangen voor de vergoeding van een orthodontische behandeling en de aankoop van een bril buiten Luxemburg, een niet-gerechtvaardigde belemmering voor het vrij verkeer van goederen en diensten binnen de Unie had geschapen. Bijgevolg werd het Luxemburgse socialezekerheidsstelsel gedwongen om deze in een andere lidstaat genoten, niet-goedgekeurde gezondheidszorg te vergoeden. Die arresten maakten duidelijk dat de socialezekerheidsstelsels niet boven de Europese wetgeving staan, ook al zijn ze nu een nationale bevoegdheid. Bovendien leiden de Kohll- en Deckerarresten in de gezondheidszorg tot een duaal stelsel van sociale verzekering: Enerzijds is de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels via Verordening 1408/71. Ingevolge deze Verordening wordt een patiënt, na toestemming van zijn of haar socialezekerheidsstelsel, opgenomen in het socialebeschermingsstelsel waar hij de medische behandeling geniet “alsof hij aldaar verzekerd was”. Dat houdt voornamelijk in dat de patiënt valt onder dezelfde kostendeling en dezelfde voorschriften (bijvoorbeeld verwijzing naar een specialist), en dat de kosten tussen beide socialebeschermingsstelsels worden verrekend op basis van de tarieven van de staat waar de behandeling plaatsvond. Mobiele personen worden tijdelijk “leden” van het gezondheidszorgstelsel van het gastland. Anderzijds worden patiënten die gebruik maken van de procedure die door Kohll en Decker is ontstaan niet in het socialebeschermingsstelsel van een andere lidstaat opgenomen maar maken zij, wanneer zij naar hun eigen land terugkeren, aanspraak op de dekking van hun nationaal socialebeschermingsstelsel “alsof zij de behandeling aldaar hadden genoten”. Dit houdt in dat de vergoeding in de staat van verblijf afhankelijk is van de aldaar geldende voorwaarden en tarieven (8).

830

(6) EHJ, Kohll, C-158/96, (1998) ECR 1-1931. (7) EHJ, Decker, C-120/95, (1998) ECR 1-1831. (8) De voorgaande alinea’s zijn geïnspireerd door W. Palm en J. Nickless, (2001), “Access to healthcare in the European Union: The consequences of the Kohll and Decker judgements”, Eurohealth, vol. 7(1), p. 13-22.


Dit dualisme leidt niet alleen tot complexiteit en verwarring, maar stelt een meer fundamenteel probleem. Bij de traditionele procedure is (voorwaardelijke) mobiliteit mogelijk, maar blijft de interne samenhang van de nationale gezondheidsstelsels intact. De Kohll- en Deckerprocedure introduceert een mate van vrijheid die, als ze niet beperkt zou worden, de interne samenhang van de nationale gezondheidszorgstelsels zou verbreken. Dat zou kunnen leiden tot meer ongelijkheid bij de toegang tot gezondheidszorg én tot groeiende problemen met betrekking tot het waarborgen van de zorgkwaliteit - twee essentiële doelstellingen die de Europese nationale ministers van Gezondheid doorgaans wensen na te streven. Dat wil niet zeggen dat een grotere patiëntenmobiliteit in sé problematisch is. Integendeel, een grotere patiëntenmobiliteit kan zeer positief uitpakken, mits daarvoor het juiste kader bestaat. Mobiliteit zou bijvoorbeeld de opkomst van een stelsel van Europese centers of excellence mogelijk maken voor hooggespecialiseerde medische behandelingen of nieuwe therapieën; men zou het volle profijt kunnen trekken uit grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten of tastbare solidariteit kunnen organiseren tussen lidstaten met specifieke moeilijkheden op het gebied van de gezondheidszorg. Het kader waarin we de patiëntenmobiliteit organiseren, is daarbij van cruciaal belang. Een voorbeeld kan dit illustreren. Stel dat Britse onderdanen overal in Europa zonder voorafgaande toestemming recht zouden hebben op gezondheidszorg, terwijl de NHS de kosten moet vergoeden. De patiëntenmobiliteit zou hen kansen bieden: er zou meteen een oplossing zijn voor de wachtlijsten, terwijl de extra investeringen van de Britse regering tijd nodig hebben om resultaten af te werpen; indien de NHS zou overwegen om voor zijn patiënten met de Britse privé-sector overeenkomsten af te sluiten, zou een transparante en goed georganiseerde prijsconcurrentie tussen de Britse particuliere sector en de aanbieders van gezondheidszorg in de rest van Europa heilzaam kunnen zijn. Maar aan patiëntenmobiliteit zijn ook risico’s verbonden: niet alleen het risico van een niet te beheersen rekening (want de Britse regering heeft in het buitenland geen invloed op de kostenefficiency), doch ook problemen inzake de zorgkwaliteit wegens de asymmetrische informatie die kenmerkend is voor de gezondheidszorg. Ook voor de Belgische gezondheidssector zou de mobiliteit van Britse patiënten kansen scheppen, zoals extra inkomsten. Maar als de patiëntenmobiliteit gebaseerd is op een Kohll en Deckerprocedure in plaats van Verordening 1408/71, zou dit in België een gezondheidszorgstelsel met twee snelheden stimuleren. Want een toenemende behandeling van buitenlandse patiënten tegen “vrije” tarieven volgens Kohll en Decker, zou bij ons de groei aanwakkeren van een steeds groter wordende “niet-conventionele” sector, en dat is een ontwikkeling die wij beslist niet graag zien. Men kan zich nog andere interacties tussen de lidstaten voorstellen. Indien lidstaat X zou besluiten om een deel van zijn gezondheidszorgstelsel te privatiseren, kan de toepassing van de Kohll en Decker-benadering, tot op zekere hoogte de privatisering van de gezondheidszorg in de buurlanden in de hand werken. Kortom, bij patiëntenmobiliteit is de hamvraag: willen we, met instandhouding van de in onze 831


stelsels ingebouwde solidariteit, kansen creëren door aan de Europese patiënten nieuwe oplossingen aan te bieden of zullen we alleen maar onze problemen naar elkaar exporteren?

1.2.

MINDER AUTONOMIE ALS GEVOLG VAN DE FACTO DRUK OP DE WELVAARTSSTATEN De de facto indirecte druk op de welvaartsstaten is het gevolg van een grotere concurrentie binnen de interne markt en ook van het door de EU gestimuleerde economisch en begrotingsbeleid van de lidstaten. Goedkope gemeenplaatsen over “sociale dumping binnen de EU” vermijd ik liever. De intensere mededinging is immers maar één van de uitdagingen waar onze welvaartsstaten voor staan. Onze welvaartsstelsels staan momenteel in de eerste plaats onder druk omdat op de traditionele terreinen zoals pensioenen en gezondheidszorg meer middelen nodig zijn, en omdat er nieuwe sociale risico’s en behoeften gegroeid zijn. Bovendien weten wij uit ervaring dat Europese integratie niet noodzakelijkerwijs tot inkrimping van de welvaarsstaten leidt. In vele landen heeft de eenheidsmarkt immers geleid tot nieuwe overeenkomsten tussen de sociale partners en bijgevolg tot het opnieuw overdenken - veeleer dan het inkrimpen - van hun welvaartsstaten. Toch zou het naïef zijn die ervaringen te extrapoleren (9). De economische en monetaire integratie zal op de lange duur een grotere stempel op de architectuur van onze welvaartsstaten zetten. Op de korte termijn is er de uitbreiding van de Unie. De feitelijke geschiedenis van de integratie moet dus nog geschreven worden, maar de economische theorie is op dit punt zeer duidelijk. Economisten hebben reeds lang de potentiële gevaren onderkend van toegenomen mobiliteit die leidt tot een inkrimpende belastinggrondslag (wellicht zelfs tot “belastingconcurrentie”), met dienovereenkomstige gevolgen voor het vermogen van de EU-lidstaten om hun sociaal beleid te financieren. Druk op de welvaartsstaten wordt ook veroorzaakt door het economisch en begrotingsbeleid van de lidstaten aan de hand van de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid (GREB) en de jaarlijkse stabiliteitsplannen. Versta mij goed: erkennen dat deze politieke processen pressie met zich brengen, impliceert geenszins dat de bekommernis om gezonde overheidsfinanciën onder de tafel moet worden geveegd. Integendeel, gezonde overheidsfinanciën zijn een conditio sine qua non voor een duurzame sociale politiek. Maar een sterke klemtoon op financiële voorzichtigheid brengt het gevaar met zich dat men op kortzichtige wijze bezuinigt op (9) Net zoals het naïef zou zijn de analyse te beperken tot een oppervlakkige beoordeling van de ontwikkelingen in de tijd: ook al nemen wij in feite geen “inkrimping” waar, het kan best zo zijn dat er in de hedendaagse welvaartsstaten reeds een mate van “ondervoorziening inzake sociale verzekering” bestaat; zie Drèze voor een recente synthese van deze discussie in J. H. Drèze (2002), “Economic and Social Security: The Role of the EU”, De Economist, vol. 150(1), p. 1-18.

832


gezonde en noodzakelijke investeringen. Sociale investeringen vormen hierop geen uitzondering. Intelligente sociale investeringen zijn noodzakelijk om te voldoen aan de stijgende verwachtingen over de kwaliteit van de openbare diensten in het algemeen (in vele lidstaten een punt van publieke bezorgdheid; en een van de gevoelige kwesties bij recente verkiezingen); en in de tweede plaats om onze welvaartsstaten op de toekomst voor te bereiden. Het is best mogelijk dat een “regelrechte” verschuiving van kosten naar de particuliere sector de begrotingslast verlicht, maar anderzijds zou dat weinig inhoudelijke oplossingen opleveren voor netelige kwesties als kwaliteit, billijkheid en rechtvaardigheid - het kan zelfs leiden tot minder kwaliteit, billijkheid en rechtvaardigheid (10). Daarom moeten gezonde overheidsfinanciën hand in hand gaan met gezonde sociale investeringen. Terwijl er voor gezonde overheidsfinanciën concrete druk vanuit de EU bestaat (en terecht), wordt vanuit de EU tot nu toe naar verhouding weinig aangedrongen op intelligente sociale investeringen.

1.3.

GEMEENSCHAPPELIJKE DOELSTELLINGEN EN LEGITIEME VERSCHEIDENHEID Een nuchtere beoordeling van de feiten en algemeen aanvaarde economische theorie leiden samen tot twee conclusies. In de eerste plaats zijn de lidstaten meer zeggenschap over het nationale welvaartsbeleid kwijtgeraakt dan de EU er heeft bijgekregen. Er bestaat dus een groeiend gebrek aan sturingsvermogen van het sociaal beleid. Dat is problematisch omdat uitgeholde nationale zeggenschap en bevoegdheid, in combinatie met een zwakke respons op EU-niveau, innovatieve sociale investeringen afremt die in alle lidstaten noodzakelijk zijn. Dit probleem wordt door de EU-uitbreiding nog eens aangescherpt, omdat de vereiste van eenparigheid in de Raad op belangrijke gebieden van sociale politiek het risico inhoudt dat de besluitvorming wordt geblokkeerd en, wellicht nog belangrijker, omdat de uitbreiding zal leiden tot een dramatische toename van de heterogeniteit onder de EU-lidstaten op economisch, sociaal, cultureel en institutioneel gebied (11). In de tweede plaats kan grotere mobiliteit van werknemers en kapitaal, maar ook van dienstverlenende organisaties, zorgverstrekkers en patiënten, twee gepolariseerde trajecten in de hand werken, zoals wordt gevreesd door Leibfried en Pierson. Functies die tot de harde kern van de welvaartsstaat behoren (herverdeling, repartitiestelsel, ...) zouden “van interventie gevrijwaard” blijven omdat zij “zuivere” sociale voorzieningen vormen, doch naarmate deze functies meer worden geleverd door op (10) Myles biedt een uitstekende analyse van dit probleem op pensioengebied in een rapport in opdracht van het Belgische EU-Voorzitterschap, van Esping-Andersen et al, dat als Hoofdstuk 3 werd gepubliceerd in G. Esping-Andersen (Ed.), D. Gallie, A. Hemerijck en J. Myles (2002): Why We Need a New Welfare State?, Oxford University Press, 2002, 272 p. (11) Volgens simulaties van de Commissie zal in een Unie met 27 lidstaten het inkomensverschil tussen de landen verdubbelen. Voor de 8 armste landen, die ongeveer 16% van de bevolking van de EU27 vertegenwoordigen, zal het gemiddelde inkomen per hoofd ongeveer 40% van het gemiddelde van de EU-27 bedragen.

833


de markt gebaseerde diensten, zou de welvaartsstaat meer gaan overhellen naar de sfeer van “economische activiteit” in de visie van de EU-instellingen, waardoor zij onder de internemarktbeginselen en marktregelingen zullen vallen. Aldus zou de welvaartsstaat geleidelijk door een ongedeelde Europese zekerheidsmarkt kunnen worden verzwolgen, dat wil zeggen een interne markt voor instrumenten voor persoonlijke bescherming en verzekering (12). Er zijn fundamentele en welbekende economische redenen (asymmetrie van de informatie, averechtse selectie,...) voor het feit dat marktbeginselen en sociale zekerheid niet goed samengaan, noch op nationaal, noch op Europees niveau. Zoals ik later zal betogen, heeft het Hof van Justitie tot nu toe een voorzichtige weg bewandeld, met voldoende nuances en het nodige respect voor de eisen van nationaal sociaal beleid. Het is zoals eerder gezegd niet eerlijk om Europa de schuld te geven van enkele van de moeilijkheden waarmee de makers van het nationale sociale beleid worden geconfronteerd wanneer zij voor hun sociale voorziening zelf meer vertrouwen stellen in marktbeginselen. Het Verdrag biedt echter geen solide garantie tegen de gepolariseerde ontwikkeling die Leibfried en Pierson vrezen. Het is geen politieke stellingname, maar een gevolg van de feitelijke marktdynamiek dat het steeds moeilijker wordt om sociale kwesties van de EU-agenda te houden: “de keurig nette scheiding tussen marktkwesties die in de supranationale sfeer thuishoren, en de sociale kwesties die tot de nationale sferen behoren, is niet houdbaar” (13). Het antwoord hierop is evenwel niet het overdragen van meer nationale bevoegdheden aan de EU, en evenmin het opleggen van uniformiteit op sociaal vlak, laat staan harmonisatie terwille van de harmonisatie. Ik wijs er hier op dat het begrip “Europees sociaal model” niet alleen zinvol is, maar door middel van gemeenschappelijke doelstellingen nader moet worden afgebakend, maar tegelijk denk ik dat de nationale regeringen onmogelijk akkoord kunnen gaan met een gedetailleerde Europese blauwdruk voor de kerntaken van de welvaartsstaat. Zoals Fritz Scharpf terecht betoogt, zouden pogingen om de legitieme verscheidenheid te onderdrukken door het opleggen van uniforme Europese oplossingen, de Unie kunnen doen uiteenvallen. Nationale verscheidenheid mag niet als iets ongeoorloofds worden beschouwd; zij maakt integendeel als zodanig deel uit van de legitimerende structuur van overtuigingen en praktijken, waarop de Europese integratie stoelt (14).

834

(12) Leibfried en Pierson, o.c., p. 283. (13) Leibfried en Pierson, o.c., p. 268. (14) Scharpf, F., (2002), Legitimate Diversity: The New Challenge of European Integration, Cahiers européens de sciences po, 1. Scharpf komt met een uiterst interessante analyse van de hinderpalen voor het voeren van sociale politiek op EU-niveau, die is toegespitst op de idee van “legitieme verscheidenheid”, waar ik het mee eens ben. Hij stelt evenwel andere oplossingen voor dan degene die ik in dit document suggereer. Scharpfs eerste oplossing bestaat uit een (herziene versie van) de bepalingen inzake “nauwere samenwerking” in Titel VII van het Verdrag. Zijn tweede oplossing is een combinatie van de open coördinatiemethode met de idee van “kaderrichtlijnen”. Ik kan op deze plaats geen recht doen aan zijn fraai betoog. Heel kort gezegd, ben ik ten eerste bang dat “nauwere samenwerking” op sociaal gebied meer verdeeldheid kan teweegbrengen dan Scharpf denkt, en ten tweede dat het combineren van kaderrichtlijnen met de open coördinatiemethode in politiek opzicht contraproductief zou kunnen zijn.


Ofschoon er op sociaal gebied een eigen rol voor de EU-wetgeving is weggelegd (en, zoals ik in paragraaf 3.4 zal betogen, moet de besluitvorming op het gebied van sociale bescherming efficiënter worden), blijft het socialebeschermingsbeleid in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van gemeenten, regio’s en natiestaten. Wel moet Europa de lidstaten toelaten “actieve welvaartsstaten” uit te bouwen en intelligente sociale investeringen aanmoedigen door het aangeven van algemene doelstellingen, zowel voor de werkgelegenheid als voor de sociale bescherming. En grensoverschrijdende mobiliteit zou extra kansen voor intelligente sociale oplossingen moeten bieden en niet het voeren van een duurzaam sociaal beleid mogen bemoeilijken.

2.

DE UITDAGING NA LISSABON: HET OMZETTEN VAN PRINCIPES IN DE PRAKTIJK Het Belgische EU-voorzitterschap van het tweede halfjaar van 2001 was precies geïnspireerd door de idee dat de EU een operationeel concept voor de sociale politiek nodig heeft, zonder dat dit synoniem is met het opleggen van uniformiteit of een overdracht van bevoegdheden. Ons Leitmotiv was het in de praktijk brengen van de principes waarover op de Europese Raad van Lissabon van maart 2000 overeenstemming was bereikt, daarbij voortbouwende op de inspanningen van het Franse en het Zweedse voorzitterschap die op het Portugese voorzitterschap volgden. Deze “principes van Lissabon” draaiden om een inhoudelijk idee (economische prestatie en sociale cohesie sluiten elkaar niet uit, maar versterken elkaar) en om een nieuwe methode, de “open coördinatie”. Daarnaast had het Portugese voorzitterschap een welomlijnde ambitie inzake het “leiderschap” van de Europese coördinatie: het wilde, ten eerste, de aansturende en coördinerende rol van de Europese Raad versterken en poogde ten tweede te knagen aan de eigenlijk exclusieve bevoegdheid van de Raad Economische en Financiële Zaken (ECOFIN) voor het opstellen van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB). Getracht werd om werkgelegenheid en sociale zorgpunten bij de opstelling van deze laatste te betrekken (15). Inzake sociale bescherming hield “Lissabon uitvoeren” drie doelstelingen in: het operationeel maken van de Europese samenwerking in de strijd tegen armoede en sociale uitsluiting; het lanceren van de open cöordinatiemethode op pensioengebied; en de hervorming van de huidige coördinatie van de socialezekerheidsregelingen voor migrerende onderdanen (Verordening 1408/71) (16) voorbereiden. De (15) Zoals terecht opgemerkt in M. Ferrara, M. Matsaganis en S. Sacchi (2002), “Open coordination against poverty: the new EU “Social Inclusion Process”, Journal of European Social Policy, Vol. 12, No. 3, August 2002, p. 227-239. Zie voor een interessante discussie van dit “leiderschapsprobleem” in de EU, met betrekking tot het proces van Lissabon, M. Telò (2002), “Governance and government in the European Union: the open method of coordination”, in M.J. Rodrigues (Ed.), The New Knowledge Economy in Europe, Edward Elgar, Cheltenham. (16) Deze derde doelstelling van het Belgische Voorzitterschap staat in de conclusies van Lissabon minder expliciet, maar vloeit mijns inziens logisch voort uit de combinatie van een aantal algemene zorgpunten die door de Europese Raad van Lissabon tot uiting zijn gebracht, zoals de mobiliteit van de arbeidskrachten, de sociale cohesie, enzovoorts.

835


derde prioriteit - coördinatie op het gebied van sociale zekerheid - behoort tot het terrein van de EU-wetgeving of “harde wetten (hard law)”; de eerste twee kwesties behoren tot het terrein van de open coördinatiemethode of “zachte wetten (soft law)”. Ik bespreek het begrip open coördinatie in paragraaf 2.1. De paragrafen 2.2, 2.3 en 2.4 vatten samen wat tot dusverre is bereikt inzake sociale insluiting, pensioenen en coördinatie van de sociale zekerheid. Ik vermeld er ook een aantal kortetermijnuitdagingen. In paragraaf 2.5 ga ik in op de vooruitzichten voor het uitbouwen van de open coördinatiemethode op het gebied van de gezondheidsen ouderenzorg. In de paragrafen 2.6 en 2.7 bespreek ik kort twee andere beleidsinstrumenten die eveneens hun rol hebben te vervullen: de EU-wetgeving en de sociale dialoog. Samen met de vragen die ik besproken heb in hoofdstuk 1 vormt deze beschrijving van onze huidige ervaring de achtergrond voor mijn bespreking van de noodzakelijke Verdragshervormingen in hoofdstuk 3.

2.1.

DE OPEN COORDINATIEMETHODE ALS CREATIEF INSTRUMENT (17) De methodologische grondslagen voor de open cöordinatiemethode als een nieuwe, heel Europa omvattende benadering van de sociale politiek werden officieel gelegd op de Europese Raad van Lissabon van maart 2000. Voordien was beleidscoördinatie op EU-niveau toegepast op de economische politiek (multilateraal toezicht op het economisch beleid van de lidstaten, als voorzien in het Verdrag van Maastricht van 1992) alsmede op het gebied van de werkgelegenheid (het Luxemburgproces dat in het Verdrag van Amsterdam van 1997 een officiële status kreeg als “gecoördineerde werkgelegenheidsstrategie”, en nader werd uitgewerkt tijdens de Europese Raad van Luxemburg van datzelfde jaar). In de tekst hierna maak ik onderscheid tussen de “beleidscoördinatie” die vóór de Top van Lissabon tot stand was gebracht, en de “open coördinatiemethode” zoals in Lissabon omschreven. Samen vormen zij evenwel één “kookboek” van zachtewettenmethodologieën, en in de politieke discussie worden deze methodologieën veelal onder de algemene noemer “open coördinatie” samengevoegd (18).

836

(17) Zie voor meer uitgebreide recente besprekingen van de open coördinatiemethode, bijvoorbeeld C. de La Porte, C. en Ph. Pochet (Eds.) (2002), Building Social Europe through the Open Method of Coordination, P. I. E- Peter Lang, Brussels, en M. J. Rodrigues (ed) (2002), The New Knowledge Economy in Europe, Edward Elgar, Cheltenham. (18) Uitgaande van het huidige Verdrag is, juridisch bezien, de in de politiek zeer gangbare samentrekking van “beleidscoördinatie” en “open coördinatiemethode” niet alleen verwarrend maar tevens onjuist, aangezien het huidige Verdrag duidelijk noopt tot het maken van een scherp onderscheid. Zoals aangestipt in paragraaf 3.3, is het een moeilijke vraag of men al dan niet moet opteren voor een “generieke” definitie van open coördinatie die zowel de beleidscoördinatie omvat welke in het huidige Verdrag reeds een rechtsgrondslag heeft, als de open coördinatiemethode die op de Top van Lissabon is gedefinieerd.


Beknopt gezegd is de open coördinatiemethode een proces waarbij duidelijke en gezamenlijk overeengekomen doelstellingen worden omschreven, waarna een discussie (peer review) op basis van nationale actieplannen de lidstaten de mogelijkheid biedt hun praktijken te vergelijken en van elkaar te leren. Bij deze methode wordt de lokale verscheidenheid gerespecteerd - zij is er in feite op gebaseerd; de methode is flexibel maar heeft wel tot doel in de sociale sfeer vooruitgang te boeken. Voor een efficiënt leerproces is het vanzelfsprekend nodig vergelijkbare en gezamenlijk afgesproken indicatoren te hanteren teneinde de vorderingen op weg naar de gemeenschappelijke doelstellingen, en mogelijkerwijs de zachte aanbevelingen van de Europese Commissie en de Raad, te beoordelen. De uitwisseling van betrouwbare informatie beoogt - althans tot op zekere hoogte - het institutionaliseren van intelligente politieke beleidsnabootsing (19). Omdat zij pragmatisch is, kan deze “open” benadering effectief tot sociale vooruitgang leiden. Op die manier hebben wij een methode gevonden die een geloofwaardig engagement in een sociaal Europa inhoudt. Op deze wijze zenden wij belangrijke signalen aan de Europese burgers. Zo kan de expliciete formulering van een Europese Sociale Agenda worden gezien als een “beschermend schild” tegen een mogelijke afkalving van onze welvaartsstaten in het licht van de economische eenmaking. Ik meen evenwel dat de toegevoegde waarde van de open coördinatiemethode verder gaat dan een technisch leerproces en het voorkómen dat de welvaartsstaten in Europa inschrompelen. Het uitstippelen van gezamenlijk afgesproken doelstellingen is veel meer dan enkel een nuttige techniek voor de beoogde sociale vooruitgang in de lidstaten. Gemeenschappelijke doelstellingen zijn essentieel, want daardoor kunnen wij het nogal abstracte “Europese sociale model” vertalen in een tastbaar geheel van overeengekomen doelstellingen, dat in de Europese samenwerking moet worden verankerd. Dank zij de open coördinatiemethode wordt dit abstracte begrip voor het eerst geïnterpreteerd via nauwkeuriger omschrijvingen van de resultaten die we willen bereiken. In het voetspoor van Anton Hemerijck (20) zou ik willen zeggen dat de open coördinatiemethode zowel een cognitief als een normatief werktuig is. Zij is “cognitief” omdat wij daardoor van elkaar kunnen leren. Naar mijn mening is dit leerproces niet beperkt tot de praktijk van andere lidstaten, maar reikt het ook tot hun onderliggende inzichten en opinies, een terrein dat niet minder interessant is. Open coördinatie

(19) Het nabootsen van intelligent beleid (policy mimicking) moet actief worden aangestuurd en - in de terminologie van Anton Hemerijck en Jelle Visscher - worden “gecontextualiseerd”. Zie A. Hemerijck en J. Visscher (2001), Learning and Mimicking: How European Welfare States Reform, paper presented at Cologne, Max Planck Institute, 13 November 2001. (20) Hemerijck definieert het Europees sociaal model aan de hand van de “cognitieve” en “normatieve” aspecten in “The Self-transformation of the European social model” in G. Esping-Andersen et al., o.c..

837


is “normatief” omdat gemeenschappelijke doelstellingen noodzakelijkerwijs inhoudelijke opvattingen over sociale rechtvaardigheid omvatten. Op die wijze creëert de open coördinatie geleidelijk een Europees sociaal beleidsparadigma. Open coördinatie is niet een vaststaand recept dat op alle terreinen kan worden toegepast. Onze methodologie op het gebied van sociale insluiting (zie paragraaf 2.2) is anders dan de beleidscoördinatie die is ontwikkeld bij het Luxemburgse werkgelegenheidsproces op basis van artikel 128 van het Verdrag. (In het werkgelegenheidsproces wordt elk jaar een verslag voorgelegd. Op basis van dat verslag worden afzonderlijke aanbevelingen tot de afzonderlijke lidstaten gericht). Onze methodologie inzake pensioenen verschilt op haar beurt weer van die welke voor de sociale insluiting is toegepast: het bestaat uit een tamelijk licht proces waarbij de lidstaten elkaar elke drie of vier jaar verslag uitbrengen over de vraag hoe zij de gezamenlijk overeengekomen doelstellingen in hun nationaal beleid verwerken, met een jaarlijkse bijwerking waardoor wij gezamenlijke conclusies over het pensioenbeleid kunnen inbrengen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die de Unie elk jaar opstelt. Met andere woorden, beleidscoördinatie en open coördinatie samen vormen een kookboek met verschillende recepten, lichte en zwaardere. Elders heb ik erop gewezen dat wij bij het hanteren van dit kookboek enkele essentiële beginselen voor ogen moeten houden (21). Ten eerste is dit slechts één van vele methoden. We kunnen niet naar een sociaal Europa vliegen op enkel de vleugel van de open coördinatie. We hebben daar nog een andere vleugel bij nodig, namelijk de wetgevende arbeid. Daarom mag de open coördinatiemethode niet in de plaats treden van de wetgevende arbeid waar die noodzakelijk is. Ten tweede mogen wij de doelstellingen van sociale politiek niet met de instrumenten verwarren. Het door elkaar halen van die elementen druist in tegen de geest van subsidiariteit die voor de open coördinatiemethode fundamenteel is. Bovendien leidt onduidelijkheid over de fundamentele doelstellingen tot een bevooroordeelde beleidsanalyse (22). Het derde beginsel is “totaalkarakter”: we moeten alle mogelijke instrumenten in de analyse betrekken (23). Het vierde beginsel heeft betrekking op de (21) Zie F. Vandenbroucke, “Sustainable Social Justice and “Open Co-ordination” in Europe’, in G. Esping-Anderson e.a., o.c., en F. Vandenbroucke (2002), “Social Justice and Open Coordination in Europe. Reflections on Drèzes Tinbergen Lecture”, De Economist, vol. 150(1), p. 83-93. (22) Zo is de discussie over de toekomst van de pensioenen lange tijd gedomineerd geweest door een uitvoerige vergelijkende analyse van repartitie- versus kapitalisatiestelsels. Bij die analyses van instrumenten wordt bijvoorbeeld ingegaan op hun relatieve efficiency bij macro-economische en demografische hypotheses. Ofschoon dat een belangrijk vraagstuk is, moeten we ervoor waken dat de pensioendiscussie niet in zodanige debatten over instrumenten wordt ondergesneeuwd. (23) Aan het slot van paragraaf 1.2 vermeldde ik reeds dat een kostenverschuiving van de sociale verzekering naar de privé-sector de budgettaire last van de regering waarschijnlijk zou verlichten, maar weinig oplossingen voor netelige fundamentele vraagstukken te bieden zou hebben. Dit geldt bijvoorbeeld duidelijk op pensioengebied, waar de problemen van intergenerationele billijkheid en intragenerationele rechtvaardigheid door een dergelijke verschuiving overduidelijk niet worden “opgelost”. Die zou namelijk zelfs tot minder billijkheid en rechtvaardigheid kunnen leiden. Een totaalbenadering van de pensioenuitdaging noopt ons er derhalve toe om niet alleen onze openbare pensioenregelingen, doch ook de regelgeving voor onze privé-pensioenregelingen opnieuw tegen het licht te houden.

838


keuze van de ijkpunten die wij hanteren wanneer wij de doelstellingen in de praktijk willen brengen: bij het definiëren van onze normen moeten we tegelijk realistisch en ambitieus zijn. In het leerproces hebben wij zonder meer de beste praktijken nodig: werkbare standaarden van uitmuntendheid (standards of excellence) en geen standaarden van middelmatigheid. Het vijfde - en laatste - beginsel voor de zinvolle toepassing van de open coördinatiemethode ligt in de praktische sfeer. Het is zonder vergelijkbare en kwantificeerbare indicatoren onmogelijk om vooruitgang te meten. Om die reden was het bereiken van een akkoord over indicatoren voor sociale insluiting voor het Belgische EU-voorzitterschap een topprioriteit. Om diezelfde reden willen wij thans pensioenindicatoren opstellen. Het komt mij voor dat dit vijfde beginsel de ware lakmoesproef is voor de politieke bereidheid om zich in de open coördinatie te engageren. Iedereen die aan deze methode lippendienst heeft bewezen moet, zodra het op de opstelling van de indicatoren aankomt, zijn woorden in daden omzetten. Met het vijfde beginsel hangt samen dat het statistisch instrumentarium op EU-niveau moet worden versterkt. Het “zachte” karakter van de open coördinatie wordt vaak sceptisch onthaald. Toch denk ik dat we door middel van “zachte” samenwerking veel verder kunnen komen dan via plechtige maar vage verklaringen op Europese topbijeenkomsten. Toegegeven, wat de sociale insluiting en bescherming betreft, is de jury die de resultaten van de open coördinatie gaat beoordelen, nog niet aangetreden. Niettemin meen ik dat we (mutatis mutandis) uit onze ervaring op werkgelegenheidsgebied mogen extrapoleren. De eerste alomvattende test inzake de vraag of de op de werkgelegenheid toegepaste beleidscoördinatie in feite aan de hoge verwachtingen kan beantwoorden, de evaluatie halverwege van het Luxemburgproces is. In juli 2002 publiceerde de Europese Commissie een Mededeling waarin zij de werkgelegenheidsstrategie evalueert aan de hand van een analyse van de nationale effectevaluaties. Met betrekking tot de Belgische effectbeoordeling, vermeldt de evaluatie van DULBEAHIVA terecht: “Er bestaat geen twijfel over dat het werkgelegenheidsbeleid en het beleid van de arbeidsmarkt in België wijzigingen hebben ondergaan in functie van de Europese Richtlijnen (sic) betreffende werkgelegenheid. [...]De Europese werkgelegenheidsstrategie en de bijpassende Richtlijnen (sic) hebben geleid tot wijzigingen en vernieuwingen in alle takken van het werkgelegenheidbeleid (24). En verder: “Sinds de invoering van de nationale actieplannen in 1998 is de coördinatie tussen de federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten in positieve zin geëvolueerd” (25). De conclusie is gewettigd dat de “convergentiestress” zeer reëel was en dat tastbare resultaten zijn aan te wijzen. Zonder enige twijfel zullen de evaluaties laten zien dat het effect van lidstaat tot lidstaat verschilt, en zij zullen op enkele punten een aantal kritische noten bevatten. Indien het evaluatieverslag van de Belgische instellingen representatief is, zal er onder meer kritiek zijn op het ontbreken van evaluatiemechanismen en op het feit dat elk jaar een verslag moet worden opgesteld. Dat leidt

(24) Evaluatie van de impact van de Europese werkgelegenheidsstrategie in België. Eindrapport, DULBEA-HIVA, 2002, p. 75-76. (25) Ibid: p. 80.

839


tot een toeneming van wat soms irrelevante kortetermijnmaatregelen worden genoemd, omdat elk jaar nieuwe maatregelen moeten worden bedacht, wat ten koste gaat van de langetermijnefficiency. Anderzijds worden met name door het Europees Parlement legitieme vragen opgeworpen over de relatie tussen open coördinatie en democratische besluitvorming in Europa. Hoewel een van de potentiële winstpunten van de open beleidscoördinatie is dat alle nationale regeringen hun beleidshervormingen in het openbaar moeten voorbereiden en bespreken, wijst het niet officieel betrekken van het Europees Parlement op een democratisch manco. Dit vormt een belangrijk punt voor de discussie over de toekomst van Europa’s instellingen. Meer algemeen zou de verdere uitbouw van de methode het huidige evenwicht tussen de Europese instellingen geruisloos kunnen veranderen op een wijze die zowel voor het Parlement als de Commissie nadelig is. Niet alleen mag de open coördinatie niet in de plaats treden van andere beleidsinstrumenten die hun nut hebben bewezen; het mag geen instrument worden dat tegen de Commissie of het Parlement is gericht. Bovendien valt zonder de betrokkenheid van de Commissie een effectieve open coördinatie moeilijk te verwachten. Open coördinatie is geen panacee voor sociale politiek. Niettemin is een effectieve open coördinatiemethode meer dan een leerproces. Bij verstandig gebruik is het een creatieve methode waarmee we het “sociale Europa” concreet kunnen definiëren en het, als gemeenschappelijke doelstelling, stevig in het hart van de Europese samenwerking kunnen verankeren.

2.2.

HET BESTRIJDEN VAN ARMOEDE EN HET BEVORDEREN VAN SOCIALE INSLUITING Het uitroeien van de armoede en het bevorderen van de sociale insluiting vormden een van de essentiële ambities die de Europese Raad van Lissabon van maart 2000 heeft opgeleverd. In december 2000 werd een politiek akkoord bereikt over de gemeenschappelijke doelstellingen inzake sociale insluiting, en begin 2001 werden de lidstaten verzocht hun nationale actieplannen inzake sociale insluiting voor te leggen. Tegen einde 2001 waren wij in staat om: een eerste gezamenlijk EU-verslag over sociale insluiting aan te nemen. Dit bevatte zowel een analyse van de nationale actieplannen over sociale insluiting, die in juni 2001 door de lidstaten waren ingediend, als “zachte aanbevelingen” voor het beleid van de lidstaten;

840


een set van 18 kwantitatieve indicatoren inzake sociale insluiting in de EU-lidstaten aan te nemen (26). Daarmee kunnen de lidstaten thans de huidige situatie en de evolutie van sociale insluiting, als multidimensionaal concept, op vergelijkbare wijze nauwkeurig meten. Dit eerste stel indicatoren omvat vier dimensies van sociale uitsluiting: financiële armoede, opneming in het arbeidsproces, gezondheid en onderwijs. Het bekendste voorbeeld van deze indicatoren is het “percentage lage inkomens”, gedefinieerd als het percentage personen die leven in huishoudens waarvan het totale inkomen lager is dan 60% van het mediane inkomen van een land. Dit geeft het percentage personen aan die het “risico lopen tot armoede te vervallen”. Andere indicatoren zijn: het “percentage blijvend laag inkomen”, het percentage personen met een laag opleidingsniveau; regionale cohesie; het aantal personen in huishoudens zonder inkomen uit arbeid; het percentage vroegtijdige schoolverlaters die geen verder onderwijs of opleiding volgen; de eigen gezondheidsbeleving naar inkomensniveau; het aandeel langdurig en zeer langdurig werklozen;

een vierjarig actieprogramma goed te keuren dat in januari 2002 officieel werd gelanceerd en dat beoogt de samenwerking tussen beleidsmakers, sociale partners, NGO’s, wetenschappers en de sociaal uitgeslotenen te bevorderen.

Daarmede heeft één ronde van de open coördinatie zijn beslag gekregen, en met de gezamenlijk overeengekomen indicatoren kan de methode volledig operationeel worden. Bovendien staan nog meer vorderingen op de agenda. In het tweede semester van 2002 evalueerde het Deense voorzitterschap de gemeenschappelijke doelstellingen inzake sociale insluiting, die op de Europese Top van Nice waren overeengekomen. Dit heronderzoek bleef terecht beperkt tot een klein aantal belangrijke punten, zoals het integreren van de man/vrouwgelijkheid in het insluitingsproces, en het engagement van de lidstaten om nationale armoededoelstellingen aan te geven, die aan de gezamenlijk overeengekomen indicatoren kunnen worden gekoppeld. Aangezien de indicatoren multidimensionaal zijn, was een pragmatische manier om vooruitgang te boeken de lidstaten te vragen streefdoelen vast te stellen, waarbij zij evenwel hun eigen prioritaire streefdoel(en) kunnen kiezen. In verband met de uitbreiding stel ik het zeer op prijs dat de Europese Commissie bilaterale discussies met de toetredende landen is begonnen. Sedert de zomer van 2002 werken de toetredende landen aan hun eigen nationale verslagen, genaamd “gezamenlijke insluitingsmemoranda (Joint Inclusion Memorandums - JIM’s), die zijn gebaseerd op de nationale actieplannen inzake sociale insluiting, zodat zij, zodra de uitbreiding een feit is, onmiddellijk kunnen aanschuiven in het Comité voor sociale

(26) Verslag over de indicatoren op het gebied van armoede en sociale insluiting (13509/01). Zie voor een grondige discussie over het gebruik van kwantitatieve indicatoren op EU-niveau eveneens Atkinson, T., Cantillon, B., Marlier, E. en Nolan, B. (2002), Social Indicators. The EU and Social Inclusion, Oxford University Press, Oxford.

841


bescherming en volledig kunnen deelnemen aan de open coördinatiemethode. Zoals aangegeven in hoofdstuk 3.3, moeten wij thans de uitvoering voorbereiden van de open coördinatiemethode na de uitbreiding - en die zo nodig aanpassen zowel op het punt van de praktische uitvoerbaarheid als van de juridische verankering.

2.3.

PENSIOENEN: EEN SOCIALE UITDAGING MET FINANCIELE BEPERKINGEN Op pensioengebied zijn de Raad Werkgelegenheid en Sociale Zaken en de Raad Economische en Financiële Zaken (ECOFIN), en daarna de Europese Raden van Laken en Barcelona, 11 gemeenschappelijke doelstellingen en een werkmethode voor de Europese samenwerking op dit gebied (27) overeengekomen. Deze gemeenschappelijke doelstellingen hebben betrekking op het toereikend zijn van de pensioenen, de financiële houdbaarheid van de pensioenstelsels en de modernisering daarvan met het oog op de veranderende maatschappelijke behoeften. Het Belgische Voorzitterschap wenste zeer expliciet een totaalbenadering, welke een zorg voor zowel de financiële houdbaarheid als voor de toereikendheid van de pensioenen behelsde (28). Dit totaalperspectief werd geïnstitutionaliseerd door zowel de Raad Werkgelegenheid en Sociale Zaken als de ECOFIN-Raad bij dit proces te betrekken, doch ook door het expliciete verzoek om de resultaten in de GREB op te nemen. Een en ander moet Europa in staat stellen om op pensioengebied voor de eerste keer met één evenwichtige - stem te spreken. In de 11 doelstellingen komt metterdaad een geïntegreerde benadering tot uitdrukking. Zo staat er in de eerste gemeenschappelijke doelstelling dat “... de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat ouderen niet het risico lopen tot armoede te vervallen en een redelijke levensstandaard genieten; dat zij delen in de economische welvaart van hun land en dus ook actief kunnen deelnemen aan het openbare, sociale en culturele leven”. Volgens de zesde doelstelling “... dienen de lidstaten ook de pensioenstelsels op passende wijze te hervormen, met inachtneming van de algemene doelstelling: handhaving van de duurzaamheid van de overheidsfinanciën. Tevens dient de betaalbaarheid van de pensioenstelsels gepaard te gaan met een verantwoord begrotingsbeleid, waaronder zo nodig vermindering van de staatsschuld. De strategie die gekozen wordt om deze doelstelling te realiseren, kan ook het instellen van sociale pensioenreservefondsen inhouden”. Volgens

842

(27) Kwaliteit en houdbaarheid van de pensioenen: Gezamenlijk verslag inzake doelstellingen en werkmethoden op pensioengebied, van het Comité voor sociale bescherming en het Comité voor de economische politiek (14098/01), zoals op 3 december 2001 goedgekeurd door de Raad Werkgelegenheid en Sociale Zaken. (28) In het beste geval worden financiële houdbaarheid en sociale rechtvaardigheid vaak gezien als slechte vrienden, en in het slechtste als gezworen vijanden. Dat is een misvatting. Financiële houdbaarheid is geen “externe” beperking die onze pensioenstelsels los van hun interne logica aantast. Integendeel: intergenerationele (en intragenerationele) billijkheid is een voorafgaande voorwaarde voor hun houdbaarheid. Dat komt zeer duidelijk naar voren in de begrotingsdiscussie: de houdbaarheid van het openbare pensioenstelsel zal op de helling komen indien essentiële toekomstige overheidsuitgaven door de kosten van de vergrijzing in het gedrang raken, of alleen houdbaar zijn op basis van onaanvaardbaar hoge belastingen.


weer een andere doelstelling wordt van de lidstaten verlangd dat zij “... door passende regelgeving en verantwoord beheer waarborgen dat particuliere en door de overheid gefinancierde pensioenregelingen met de vereiste doelmatigheid kunnen voorzien in betaalbare, meeneembare en gewaarborgde pensioenen”. De lidstaten besloten eveneens tegen september 2002 een eerste nationaal strategisch verslag inzake pensioenen op te stellen. In dat verslag werkten zij hun nationale inspanningen om aan de gemeenschappelijke doelstellingen te voldoen nader uitwerken. Tenslotte werden de lidstaten het erover eens, te beginnen met de ontwikkeling van indicatoren voor het beoordelen van en het toezien op het optreden op pensioengebied. Tegen einde 2003, onder het Italiaanse voorzitterschap, zou een definitief akkoord mogelijk moeten zijn. Nog steeds op pensioengebied zullen de voorzitterschappen van 2003, namelijk het Griekse en het Italiaanse, ervoor moeten zorgen dat de werkzaamheden op pensioengebied volledig in de globale economische richtsnoeren worden geïntegreerd. Dat is van belang omdat de benadering van onze Europese open coördinatiemethode het resultaat is van langdurige en soms moeizame onderhandelingen waarbij er, met succes, naar is gestreefd een evenwicht tot stand te brengen tussen twee Raadsformaties, namelijk ECOFIN en Werkgelegenheid en Sociale Zaken. Het zou onaanvaardbaar zijn dat de GREB, die een belangrijk (in het Verdrag genoemd) instrument vormen voor de coördinatie van en het toezicht op het economisch beleid van de lidstaten in handen van de ECOFIN-Raad, op pensioengebied zouden afwijken van hetgeen in de gezamenlijke benadering van de open coördinatiemethode was afgesproken. In het licht van de twee expliciete verzoeken van de Staatshoofden en Regeringsleiders met betrekking tot de richtsnoeren, zou dat beslist onaanvaardbaar zijn. In Lissabon heeft de Europese Raad namelijk verzocht dat de richtsnoeren mede worden gericht op hervormingen waarbij naar sociale cohesie wordt gestreefd. In Gotenburg heeft de Europese Raad verzocht de resultaten van de gezamenlijke oefening inzake pensioenen op te nemen. Niettegenstaande onze expliciete politieke voornemens, komt in de globale economische richtsnoeren van dit jaar het belang van de doelstellingen inzake werkgelegenheid en sociale politiek onvoldoende tot uitdrukking. Ik ben het volledig eens met het advies van het Comité voor sociale bescherming betreffende de richtsnoeren van dit jaar, waar het stelt dat de richtsnoeren een centraal instrument moeten zijn voor het bevorderen van een goed gecoördineerde policy mix die een weerspiegeling vormt van de gestructureerde samenhang van het economisch, het werkgelegenheids- en het sociaal beleid - de zogeheten beleidsdriehoek - die door de Europese Raad van Lissabon tot stand is gebracht (29). Wat een van de fundamente-

(29) Zie het advies van het Comité voor sociale bescherming betreffende de aanbeveling van de Commissie inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid 2002, 16 mei 2002 (doc. 8673/02).

843


le “beginselen van Lissabon” betreft, zijn we nog lang niet waar we wezen moeten. Wat er in 2003 met het resultaat van de open coördinatie inzake pensioenen zal gebeuren, zal het echte “moment van de waarheid” zijn.

2.4.

SOCIALE BESCHERMING VOOR MOBIELE BURGERS: VEREENVOUDIGING EN VERBETERING VAN DE EUROPESE COORDINATIE VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSTELSELS Het vrij verkeer van personen is een van de hoekstenen van de Europese integratie en een van de vier vrijheden die in het EG-Verdrag zijn verankerd. Of iemand werkelijk van die vrijheid kan genieten, hangt mee af van de waarborg dat administratieve barrières iemands socialezekerheidsrechten niet in de weg staan. In 1971 heeft de Europese ministerraad daartoe Verordening Nr. 1408/71 aangenomen, die waarborgt dat wie binnen de Europese Unie migreert, zijn socialezekerheidsrechten blijft behouden. Ofschoon deze verordening een ruime bescherming biedt, vormen haar ingewikkeldheid en het grote aantal wijzigingen een belemmering van het vrije verkeer. Daarom besloot het Belgische Voorzitterschap de fundamentele vraag aan te pakken hoe de noodzakelijke vereenvoudiging en verbetering van Verordening 1408/71 te realiseren. In december 2001 bereikten we overeenstemming over een aantal beginselen en basisopties (de zogeheten “parameters”), die het politieke raamwerk opleverden waarbinnen de Raad en het Europees Parlement thans werken aan de specifieke hervormingen voor de modernisering van Verordening 1408/71. Tijdens de laatste Raad Sociale Zaken onder Spaans voorzitterschap (3 juni 2002) bereikte de Raad een politiek akkoord over de algemene bepalingen van de nieuwe Verordening, waarin belangrijke zaken worden geregeld zoals de personele en materiële werkingssfeer (wie is verzekerd?; op welke onderdelen van de sociale zekerheid is de Verordening van toepassing?) en de algemene beginselen voor de coördinatie van de sociale zekerheid (samentelling van de periodes van verzekering, gelijke behandeling en bepaling van de bevoegde staat - welke wet is van toepassing?) Sedert juli 2002 worden, onder Deens voorzitterschap, de specifieke hoofdstukken van de Verordening besproken. Zoals de zaken er thans voorstaan, zouden we heel goed eind 2003 een akkoord over een nieuwe coördinatieregeling tegemoet kunnen zien, althans op Raadsniveau. In dit verband bereikten we ook een belangrijk politiek akkoord over de voorwaarden voor de uitbreiding van de Verordening tot onderdanen van derde landen. Dat akkoord zou zonder de krachtige steun van de Europese Commissie niet mogelijk zijn geweest. Doel van die uitbreiding is dat onderdanen van derde landen voortaan bij migratie binnen de EU, hun in de ene lidstaat opgebouwde socialezekerheidsrechten kunnen overbrengen naar een andere lidstaat. Tot nu toe was dit alleen voor EU-onderdanen mogelijk.

844


Een voorbeeld kan duidelijk maken welke gevolgen dit voor de huidige situatie heeft: de dochter van een in Frankrijk werkzame Marokkaanse werknemer gaat in Londen studeren. Haar vader werkt al dertig jaar in Frankrijk. Toch verliest hij in beginsel zijn recht op kinderbijslag, hoewel hij al zijn socialezekerheidsbijdragen trouw heeft betaald. In december 2001 hebben de ministers van Sociale Zaken overeenstemming bereikt over ten eerste, de schijnbaar triviale maar politiek moeilijk liggende kwestie van de rechtsgrond voor de uitbreiding van Verordening 1408/71 tot onderdanen van derde landen en, ten tweede, over het beginsel dat die uitbreiding zou gelden voor de socialezekerheidsstelsels van alle lidstaten. Zulks impliceert dat het Verenigd Koninkrijk en Ierland de mogelijkheid hebben zich bij de andere lidstaten aan te sluiten betreffende de uitbreiding van de Verordening tot onderdanen van derde landen, door gebruik te maken van hun recht om deel te nemen - ‘‘opt-in”). In de derde plaats werden de ministers het erover eens dat de op onderdanen van derde landen toepasselijke coördinatie, hen een geheel van uniforme rechten zou verlenen die zo dicht mogelijk aansluiten bij de rechten die EU-onderdanen genieten. Dank zij de grote inspanningen van het Spaanse voorzitterschap en het feit dat het VK en Ierland inderdaad hebben besloten mee te doen, heeft de Raad Sociale Zaken in de zomer van 2002 effectief een politiek akkoord bereikt over deze uitbreiding van Verordening 1408/71 tot de onderdanen van derde landen. Het is niet overdreven te beweren dat dat akkoord een mijlpaal vormt voor de EU-doelstelling om meer gelijkheid tussen EU-onderdanen en niet-EU-onderdanen te bewerkstelligen. Daardoor zullen, vanaf 1 januari 2003, de juridische en administratieve moeilijkheden voor de socialezekerheidsinstellingen verminderen en wordt bijgedragen én aan het realiseren van solidariteit én aan een sociaal rechtvaardig Europa.

2.5.

OPEN COORDINATIE INZAKE GEZONDHEIDS- EN OUDERENZORG Naast sociale insluiting en pensioenen werd nog een derde gebied onderkend als in aanmerking komende voor de toepassing van de open coördinatie: de gezondheidsen ouderenzorg. Aangezien de pensioenuitdaging in onze samenlevingen moeilijker wordt gemaakt door de stijgende kosten van gezondheidsen ouderenzorg, vergt een goede evaluatie van de toekomstige sociale bescherming een totaalbenadering. Tegen de aanstaande voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad in maart volgend jaar, zal de Europese Commissie over dit onderwerp een compleet verslag opstellen dat ons voldoende gegevens zal aanreiken om een besluit te nemen over de wijze waarop een open coördinatiemethode op dit gebied zal worden gelanceerd.

845


Ook al moeten wij ervoor oppassen de open coördinatiemethode niet te gaan hanteren op nieuwe terreinen ter wille van de drang om “maar iets te doen”, ik geloof wel dat de toenemende invloed van de Europese integratie op de nationale gezondheidszorgstelsels - waarop ik reeds gewezen heb - het rechtvaardigt om enige Europese open coördinatie op dit terrein voor te bereiden. Idealiter zou, om aan Commissie en Raad input te bezorgen, trilaterale samenwerking tussen het Comité voor sociale bescherming en het Comité voor de economische politiek en een (nog in het leven te roepen) specifiek Comité van de Raad van ministers van Gezondheid hoogst interessant zijn. Die comités zouden zich elk kunnen richten op een van de beginselen toegankelijkheid, financiële houdbaarheid en kwaliteit, die door de Europese Raad als de voornaamste uitdagingen op dit gebied zijn aangemerkt. Maar het ontbreken van die uitgewerkte adviesstructuur hoeft niet te betekenen dat we niet alvast kunnen beginnen.

2.6.

DE WETGEVENDE AGENDA: NU DE KLEMTOON LEGGEN OP UITVOERING Mijn aandacht in hoofdstuk 3 van deze bijdrage over de werkzaamheden van de Conventie en de komende IGC, mag ons niet doen vergeten dat we eerst in staat moeten zijn de Agenda voor de sociale politiek af te ronden waarover wij het (in december 2000) te Nice eens zijn geworden. Die Agenda omvatte onder meer wetgevende activiteit op sociaal gebied (in dit hoofdstuk betrek ik het werkgelegenheidsbeleid bij mijn bespreking van het sociaal beleid). Dit gezegd zijnde, mij lijkt het onwaarschijnlijk dat die wetgeving op sociaal gebied de komende paar jaren aanzienlijk zal groeien. Dat betekent niet dat die wetgeving tot nu toe niet succesrijk is geweest. Om maar twee voorbeelden te geven: de richtlijn inzake informatie en raadpleging van de werknemers (30) en de richtlijn met betrekking tot de rol van de werknemers in de Europese vennootschap (30bis). Het is juist omdat dit substantiële acquis thans bestaat, dat volgens mij nu meer aandacht voor de uitvoering nodig is. Daarvoor zijn twee samenhangende redenen: de grote verschillen tussen de huidige lidstaten bij de omzetting in nationale wetgeving en, belangrijker nog, het vooruitzicht van de uitbreiding. Tegen deze achtergrond kan men alleen maar stellen dat wij thans prioriteit moeten geven aan de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van het huidige acquis dat reeds tamelijk solide is en dat derhalve, vooral van de nieuwe lidstaten, zeer grote en langdurige inspanningen zal vergen. Daarom moet nu de aandacht uitgaan naar daden. Uiteraard moet hetgeen tijdens de Europese Top van Nice in de Sociale Agenda is afgesproken, worden uitgevoerd.

(30) Richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap, PB L 80 van 23.3.2002. (30bis) Richtlijn 2001/86/EG van de Raad van 8 oktober 2001 tot aanvulling van het statuut van de Europese vennootschap met betrekkng tot de rol van de werknemers, PB L 294 van 10.11.2001.

846


Voor bepaalde, momenteel bestaande stukken wetgeving, werd in de Sociale Agenda ruimte voor herziening en modernisering gezien. Dat geldt voor de Richtlijnen inzake insolventie (31), blootstelling aan asbest (32), en gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het arbeidsproces (33). In dezelfde categorie valt de vereenvoudiging en modernisering van de derde Verordening die ooit door de Unie werd uitgevaardigd en waarvan de inhoud thans is opgenomen in de reeds genoemde Verordening 1408/71. In de Sociale Agenda werd ook om een beperkt aantal nieuwe wetgevende initiatieven gevraagd. Het voorstel voor een Richtlijn inzake tijdelijke arbeid (34), is onlangs door de Europese Commissie ingediend. De onderhandelingen over de Richtlijnen inzake de bescherming van werknemers tegen het risico van trillingen (35) en lawaai (36) en inzake de activiteiten van instellingen voor bedrijfspensioenen, zijn met succes afgerond of staan daar dichtbij.

2.7.

DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG Deze Europese sociale dialoog bestrijkt enerzijds interprofessionele (bipartite) en bedrijfstaksgewijze onderhandelingen en anderzijds (tripartiete) overleg over een brede waaier van onderwerpen. Diegenen die de sociale dialoog op Europees niveau een succes noemden, doelen meestal op de onderhandelingen tussen werkgevers en vakbonden per bedrijfstak, welke niet minder dan 27 sectoren bestrijken en tot een groot aantal bindende en minder bindende afspraken hebben geleid. Anderen, die denken aan de resultaten van de interprofessionele onderhandelingen, vinden weer dat de Europese sociale dialoog in haar kinderschoenen staat. Waar het om draait is dat wij sinds de start van de “Sociale Dialoog van Hertoginnedal” in 1985 zijn vooruitgegaan van het stadium van louter discussies tussen de Europese (31) Die wijziging bestaat hoofdzakelijk uit een aanpassing van de huidige Richtlijn aan het transnationale karakter van bepaalde ondernemingen: de werknemers behoeven zich slechts tot één werkgever te wenden om te weten te komen uit welk reservefonds zijn of haar laatste loon zal worden uitbetaald. (32) De wijziging van de “Richtlijn betreffende de bescherming van werknemers tegen de risico’s van blootstelling aan asbest” bestaat hoofdzakelijk uit het invoeren van maximumniveaus voor blootstelling en een betere bescherming van de werknemers in bepaalde gevallen (bijvoorbeeld sloopwerkzaamheden). (33) De voornaamste wijzigingen van deze Richtlijn (uit 1976) hebben betrekking op de gelijke behandeling van mannen en vrouwen betreffende de arbeidsomstandigheden. (34) Na het mislukken van de onderhandelingen tussen de Europese sociale partners zijn besprekingen gaande over een nieuwe richtlijn betreffende de arbeidsomstandigheden voor uitzendkrachten. (35) Richtlijn 2002/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 betreffende de minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid met betrekking tot de blootstelling van werknemers aan de risico’s van fysieke agenta (trillingen), Publicatieblad nr. L 177 van 06/07/2002. (36) Gemeenschappelijk Standpunt (EG) nr. 8/2002 van 29 oktober 2001, vastgesteld door de Raad, volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de minimumvoorschriften inzake gezondheid en veiligheid met betrekking tot de blootstelling van werknemers aan de risico’s van fysische agentia (lawaai), Publicatieblad Nr. C 045 E van 19/02/2002.

847


sociale partners, naar een expliciete erkenning in het Verdrag van hun rol, inclusief de erkenning van het primaat van onderhandelen boven wetgeving. Desondanks hebben de interprofessionele onderhandelingen weinig tastbare resultaten opgeleverd. Vandaag staan we nog ver af van een echt Europese aanpak van collectieve onderhandelingen: er zijn slechts drie collectieve overeenkomsten afgesloten. Niettemin hebben de sociale partners aan de vooravond van de Europese Raad van Laken hun bereidheid uitgesproken tot het verder uitbouwen van de sociale dialoog (door middel van het gezamenlijk opstellen van een meerjarig werkprogramma), en de coördinatie van het tripartiete overleg over de diverse aspecten van de strategie van Lissabon. Bovendien heeft de Europese Raad van Barcelona er bij hen op aangedrongen om hun strategie in dienst te stellen van de strategie en doelstellingen van Lissabon. Daartoe werd hen gevraagd jaarlijks een verslag op te stellen over hun inspanningen én op nationaal én op Europees niveau, en om dat verslag voor te leggen aan de Sociale Top, die voortaan vòòr elke voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad zal plaatsvinden. Daarom heeft de EU zich bij verschillende gelegenheden bereid verklaard aan de sociale partners verantwoordelijkheid te willen geven. Men mag gerust stellen dat verdere ontwikkelingen op dit gebied vooral van de sociale partners zelf zullen moeten komen. Het is nu aan de sociale partners om te tonen dat zij in staat zijn echte spelers op Europees niveau te worden. Anderzijds zijn er bepaalde argumenten die pleiten voor een wijziging van het Verdrag teneinde de Europese sociale dialoog te vergemakkelijken, zoals ik in paragraaf 3.5 zal suggereren.

3.

HET SOCIALE BESCHERMINGSBELEID VIA DE EUROPESE CONVENTIE EN DE IGC VERANKEREN: ZES VOORSTELLEN In hoofdstuk 1 heb ik de rol besproken die de EU zou moeten spelen op het gebied van de sociale bescherming, uitgaande van de rol welke zij thans vervult. Zeer in het algemeen concludeerde ik dat Europa de lidstaten moet toelaten actieve welvaartsstaten uit te bouwen en intelligente sociale investeringen moet aanmoedigen via het aangeven van algemene doelstellingen. Grensoverschrijdende mobiliteit zou extra kansen moeten bieden voor intelligente sociale oplossingen, en niet het sociaal beleid steeds meer in de verdrukking brengen. In hoofdstuk 2 heb ik kort de huidige EU-agenda inzake sociale bescherming toegelicht, die door de Top van Lissabon enigszins in een stroomversnelling is geraakt. In mijn overzicht in hoofdstuk 2 wees ik er op dat die versnelling sterk afhankelijk is van de politieke wil bij de nationale regeringen, waardoor zij in politiek en institutioneel opzicht broos blijft. Bovendien blijven de antwoorden op belangrijke vraagstukken (zoals de juiste organisatie van de patiëntenmobiliteit) onbeantwoord omdat het Verdrag niet voorziet in een expliciet evenwicht tussen de principes van de interne markt en de principes waarop de welvaartsstaat gebaseerd is. En besluitvorming op het gebied van de sociale bescherming moet efficiënter worden gemaakt.

848


De Europese Conventie en de komende Intergouvernementele Conferentie (IGC) bieden een kans om die benadering van het sociale beschermingsbeleid aan de EUarchitectuur vast te nagelen, en om een nieuw en expliciet evenwicht tussen de internemarktbeginselen en die van de nationale welvaartsstaten tot stand te brengen. Teneinde de sociale bescherming een eigen plaats in de EU-architectuur te bezorgen, doe ik zes concrete voorstellen. Ik heb deze voorstellen geredigeerd als wijzigingen op de huidige Verdragstekst, om mijn redenering zo concreet mogelijk te maken (ook al besef ik dat de Conventie tot een volledig nieuw tekstconcept voor een toekomstig Basisverdrag zou kunnen leiden).

3.1.

HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN IN HET CONSTITUTIONELE VERDRAG OPNEMEN In de eerste plaats moeten we wij het Handvest van de Grondrechten in het Constitutionele (basis) Verdrag opnemen. Mij lijkt dit niet erg controversieel, omdat de grondrechten de essentie van elke grondwet vormen en omdat men het in brede kringen eens is over de inhoud van die tekst. Ook al geeft dit de burgers nog geen juridisch afdwingbare aanspraken met rechtstreekse uitwerking, het zou aan de sociale beginselen een horizontaal karakter verlenen en een duidelijk signaal geven over het fundamentele Europese engagement aan de idee dat onze burgers niet louter productiefactoren zijn. Belangrijker nog, de opneming van het Handvest zou impliceren dat ieder optreden van de Unie en van de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de Uniewetgeving, het Handvest moet respecteren.

3.2.

EEN VERKLARING OVER DE GRONDBEGINSELEN VAN HET SOCIALEBESCHERMINGSBELEID IN HET VERDRAG OPNEMEN In paragraaf 1.1 ben ik ingegaan op de eisen waar nationale sociale wetgevers rekening mee moeten houden en de uitholling van hun actiemogelijkheden. Daarbij heb ik de rol van het Europese Hof van Justitie benadrukt. Bij wijze van voorbeeld noemde ik meer in het bijzonder de befaamde rechtszaken Kohll en Decker, die Europa op zijn grondvesten hebben doen trillen omdat het Hof uitsprak dat de bijzondere aard van medische diensten en goederen deze daarom nog niet aan het grondbeginsel van vrij verkeer onttrekt (37). Nu is het stellig te simplistisch om het Europese Hof van Justitie de schuld te geven van de problemen waarmee wij worden geconfronteerd. In de eerste plaats kan het Hof alleen de bepalingen van het Verdrag toepassen door rekening te houden met de in het Verdrag erkende beginselen. Het vermag uiteraard geen beleid als zodanig te creëren. Dit gezegd zijnde, en dat is mijn tweede punt, lijkt het erop dat het Hof van Justitie in feite een coherente theorie van sociale rechten heeft ontwikkeld die de limieten van de Europese economische integratie veel scherper afbakent dan wat we nu terugvinden in de EU-wetgeving. In de zaken Kohll en Decker heeft het Hof bijvoorbeeld rekening gehouden met het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel. Niettemin sloeg in de (37) Decker, paragraaf 24; Kohll, paragraaf 20.

849


beschouwde gevallen de balans naar het vrij verkeer door, want het Hof oordeelde dat de nagestreefde voordelen, namelijk vergoeding van een bril in de zaak Decker, en van een orthodontische behandeling in de zaak Kohll, niet van dien aard waren dat zij een belangrijke invloed op de financiering van de nationale socialezekerheidsstelsels zouden hebben (38). In juli 2001 werden de arresten Kohll en Dekker gevolgd door de arresten Smits en Peerbooms, waardoor de toepassing van de Europese wetgeving op de nationale gezondheidszorgstelsels verder werd verduidelijkt. In deze arresten bevestigde het Hof dat alle lidstaten zich bij de uitoefening van hun bevoegdheid inzake sociale zekerheid aan de Gemeenschapswetgeving moeten houden. Voorts bevestigde het Hof dat medische activiteiten, waaronder ziekenhuisdiensten, onder de werkingssfeer van artikel 50 van het Verdrag vallen (de vrijheid om binnen de Gemeenschap diensten te verrichten). Evenwel kan de noodzaak van het behoud van het financiële evenwicht van de sociale zekerheid en van een voor iedereen toegankelijke en evenwichtige medische en ziekenhuisdienstverlening, een beperking rechtvaardigen zoals de regeling inzake voorafgaande goedkeuring. Wel stelde het Hof dat zo een voorafgaande toestemming in elk geval gebaseerd moet zijn op van te voren bekende, objectieve en niet-discriminerende criteria; de beoordelingsmarge van de nationale autoriteiten wordt dus in die zin beperkt dat deze niet willekeurig mag worden gebruikt (39). Zo tracht het EHJ de sociale doelstellingen van de nationale stelsels in zijn uitspraken over de toepasselijkheid van de marktregels mee te laten wegen. Maar het Hof is niet in staat rekening te houden met alle mogelijke - rechtstreekse doch vooral (38) Decker, paragraaf 40; Kohll, paragraaf 42. (39) Mevrouw Smits-Geraets wilde vergoeding van haar Nederlandse ziekenfonds voor de behandeling van de ziekte van Parkinson, die zij in Duitsland had genoten. Die vergoeding werd geweigerd omdat via een gecontracteerde zorgverstrekker een adequate behandeling van de ziekte van Parkinson beschikbaar was. Eiseres voerde aan dat de kwaliteit van de klinische zorg van de Duitse kliniek beter was dan die welke in Nederland beschikbaar was. In een andere rechtszaak was de heer Peerbooms voor een experimentele neuro-stimuleringstherapie verwezen naar Innsbruck, Oostenrijk; hij kwam daar in Nederland niet voor in aanmerking omdat aldaar die behandeling alleen voor patiënten beneden de 25 jaar wordt toegestaan. De heer Peerbooms heeft na de behandeling in Oostenrijk zijn bewustzijn volledig herkregen. Vergoeding werd gevraagd, doch geweigerd omdat via een gecontracteerde zorgverstrekker passende zorg had kunnen worden verkregen. In de praktijk heeft het Hof in de zaken Smits en Peerbooms de zienswijze van de Nederlandse autoriteiten gevolgd. Het Hof overwoog dat de voorwaarden van de Nederlandse wetgeving voor het verlenen van toestemming met de EU-wetgeving verenigbaar waren, omdat het vereiste dat een behandeling als “normaal” moet worden aangemerkt, zodanig is geformuleerd dat behandeling om die reden niet mag worden geweigerd wanneer blijkt dat de betrokken behandeling door de internationale medische wetenschap voldoende is uitgeprobeerd en getest, en omdat toestemming alleen op grond van gebrek aan medische noodzaak kan worden geweigerd wanneer dezelfde of een even effectieve behandeling zonder buitensporige wachttijden kan worden verkregen in een instelling die een overeenkomst heeft met het ziekenfonds van verzekerde. Ofschoon het begrip “buitensporige wachttijden” niet volledig werd gedefinieerd, zij opgemerkt dat sommige lidstaten met langdurige wachtlijsten voor medische behandelingen thans bezwaarlijk een weigering van behandeling in het buitenland zouden kunnen motiveren.

850


indirecte - gevolgen van zijn uitspraken zonder duidelijker aanwijzingen in het Verdrag. Bovendien kunnen wij niet geheel zeker zijn van de richting die de arresten van het Hof in de toekomst zullen uitgaan. Daarom ben ik het volledig met Elias Mossialos eens dat er op het hoogste politieke niveau overeenstemming moet komen over een verklaring inzake grondbeginselen, die de waarden en doelstellingen van de Europese gezondheidszorgstelsels vastlegt, zonder evenwel afbreuk te doen aan de huidige mate van autonomie der lidstaten bij het vorm geven aan hun stelsels van gezondheidszorg (40). Die beginselen dienen in een toekomstig Verdrag te worden opgenomen, zodat een evenwicht tot stand komt tussen de internemarktdoelstellingen en de sociale doelstellingen. Dit is niet alleen nodig inzake gezondheidszorg, het moet gelden voor heel de sociale politiek. Om duidelijk te kunnen uitdrukken dat de sociale dimensie een integraal onderdeel van de Unie vormt, moeten wij de algemene beginselen van de Europese Gemeenschap, zoals neergelegd in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag, herformuleren. De beste manier om dat te doen is het aanvullen van artikel 3, lid 2, dat handelt over de bevordering van gelijkheid tussen mannen en vrouwen. In dit aangevulde artikel zou vandaag het sociale acquis van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie kunnen worden opgenomen. In de praktijk zou dit artikel als volgt kunnen luiden: “Bij elk in dit artikel bedoeld optreden streeft de Gemeenschap ernaar de ongelijkheid tussen mannen en vrouwen op te heffen en de gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen, en ze houdt rekening met vereisten inzake sociale bescherming, inzonderheid met het oog op de bevordering van toegankelijke en betaalbare sociale bescherming van voortreffelijke kwaliteit, die op solidariteit berust”. Tekstvoorstel Opname van een bepaling over fundamentele principes van sociale bescherming in het Verdrag Artikel 3, lid 2 betreffende de gelijke behandeling van mannen en vrouwen (de verwijzing is naar het Verdrag van Amsterdam) zou als volgt moeten worden aangevuld: “Bij elk in dit artikel bedoeld optreden streeft de Gemeenschap ernaar de ongelijkheden tussen mannen en vrouwen op te heffen en de gelijkheid van mannen en vrouwen te bevorderen en ze houdt rekening met vereisten inzake sociale bescherming, inzonderheid met het oog op de bevordering van toegankelijke en betaalbare sociale bescherming van voortreffelijke kwaliteit, die op solidariteit berust”. Voor de nodige samenhang moet het huidig artikel 6 betreffende milieubescherming en het bevorderen van duurzame ontwikkeling artikel 3, lid 3 worden. (40) Ik verwijs opnieuw naar E. Mossialos et al., o.c..

851


Bij elk optreden van de Unie moet dan met deze principes rekening worden gehouden, en met het feit dat de lidstaten hun armslag willen behouden om die beginselen via hun sociale voorzieningen te concretiseren. Dat omvat ook de toepassing en interpretatie van de internemarktregels en de mededingingsregels door de Europese Commissie, het Europese Hof van Justitie en de lidstaten, en meer in het algemeen de opstelling van de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid, de Werkgelegenheidsrichtsnoeren, enzovoorts. Een akkoord over die principes zou kunnen voortbouwen op het wederzijds begrip dat we thans via de open coördinatiemethode aan het opbouwen zijn, en zou op zijn beurt voor de lidstaten het raamwerk specificeren voor de nadere uitwerking van de open coördinatiemethode op verschillende terreinen.

3.3.

VERANKEREN VAN DE OPEN COORDINATIEMETHODE VOOR DE SOCIALE POLITIEK IN DE EU-ARCHITECTUUR Een zwakte van de open coördinatie vandaag is dat dit type van intergouvernementele samenwerking sterk afhankelijk kan zijn van de toevallige politieke constellatie van het moment. Omdat de open coördinatiemethode geen deel uitmaakt van het officiële acquis bij de uitbreiding, moeten wij zoeken naar wegen om veilig te stellen dat dit “zachte” acquis na de uitbreiding intact blijft. Voor de toetreders gaat het immers om een krachtige steun voor hun sociale politiek, en om de stem die de ministers van Sociale Zaken in de Europees beleidsvorming hebben. Ongetwijfeld zal het de toetredende landen deugd doen te horen dat voor de sociale politiek die stem anders klinkt dan wat zij vroeger gehoord hebben van internationale instellingen, zoals het IMF en de Wereldbank. De uitbreiding van de EU tot 25 lidstaten zal ongetwijfeld het proces van de “bespreking onder gelijken” en de evaluatie in de open coördinatiemethode gecompliceerder maken. Voor de praktische uitvoerbaarheid zal vereenvoudiging (en wellicht een herziening van de frekwentie) en mogelijkerwijs een integratie van de verschillende processen nodig zijn. Ik wil hierover niet uitweiden, en beperk mij tot een voorstel inzake de juridische verankering van de open coördinatiemethode voor sociale bescherming en sociale insluiting. Gezien de ambitie om een coherent en transparant nieuw Verdrag tot stand te brengen, lijkt het logisch er in de Conventie voor te pleiten om de open coördinatiemethode als een van de algemene instrumenten van de Unie op te nemen. Zulks zou kunnen gebeuren in het geplande artikel dat alle instrumenten van de Unie zou beschrijven. Dit algemene artikel zou een beschrijving geven van de basiskenmerken van de open coördinatiemethode. Zulk een “generiek” artikel zou zelfs de reeds in het huidige Verdrag opgenomen beleidscoördinatieprocessen zoals het werkgelegenheidsproces (artikel 128) kunnen omvatten. De specifieke toepassing van de open coördinatiemethode op de werkgelegenheid zou vervolgens meer in detail kunnen worden uitgewerkt in het aan de werkgelegenheid gewijde hoofdstuk van

852


het Verdrag, en de specifieke toepassing op sociale bescherming en insluiting kunnen dan in de sociale bepalingen van het Verdrag nader worden uitgewerkt, enzovoorts. Dit werken met “generieke definities” moet wel met de nodige voorzorgen worden omringd want er zitten politieke risico’s aan vast: bijvoorbeeld een uitputtende beschrijving van alle typen coördinatie in de EU zou schade kunnen berokkenen aan hetgeen op het gebied van coördinatie voor de werkgelegenheid reeds tot stand is gebracht. Of een dergelijke generieke definitie van open coördinatie in het nieuwe Verdrag al dan niet wenselijk is, valt buiten het bestek van deze bijdrage. Ik beperk mij daarom tot het voorstellen van een rechtsgrond voor de open coördinatie zoals specifiek toegepast op het gebied van de sociale bescherming en insluiting. Die rechtsgrond zou kunnen stoelen op het leerproces waar wij thans mee bezig zijn en dat ik eerder in hoofdstuk 2 heb belicht; zij zou aan de volgende eisen moeten voldoen: duidelijk maken dat binnen het brede terrein van de sociale politiek de open coördinatie van toepassing is op twee specifieke onderwerpen: de modernisering van de sociale bescherming en de bevordering van de sociale insluiting (om duidelijk te maken dat we niet willen dat open coördinatie in de plaats treedt van “harde EUwetgeving” op die terreinen waar zo’n wetgeving aangewezen is); ondubbelzinnig duidelijk maken dat de open coördinatie op die gebieden niet mag afhangen van de politieke wil van het moment, maar door het Verdrag verplicht wordt; aan de Europese Commissie een actieve rol toebedelen waarbij rekening moet worden gehouden met de prominente en positieve rol die het Comité voor sociale bescherming vervult bij de vorming van de gemeenschappelijke politieke identiteit van de ministers van Sociale Zaken; de rol van het Europees Parlement vastleggen, alsook die van de sociale partners; het mogelijk maken (maar niet verplicht stellen) dat richtsnoeren worden opgesteld (het lijkt in dit stadium gemakkelijker te denken aan het uitwerken van richtsnoeren voor de sociale insluiting dan voor een uiterst gevoelige materie als pensioenen); verlangen dat de resultaten van dat proces worden verwerkt in de GREB (gemakshalve gebruik ik, onder verwijzing naar de huidige versie van het Verdrag, de term Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid; misschien moet de Conventie voor een ruimer begrip opteren zoals “Globale Economische, Werkgelegenheids –en Sociale Richtsnoeren”).

Aangezien bij artikel 144 van het Verdrag van Nice het Comité voor sociale bescherming is ingevoerd, opper ik om dit nieuwe artikel het nummer “artikel 144 bis” te geven; gezien de ambitie om het gehele Verdrag in een nieuwe vorm te gieten, is dit uiteraard alleen maar een kwestie van presentatie.

853


Tekstvoorstel (artikel 144 bis *) Het in het Verdrag verankeren van de open coördinatiemethode voor sociale bescherming en insluiting Op de in artikel 137, lid 1, onder j) en k) bedoelde gebieden beslist de Raad, op basis van de conclusies van de Europese Raad, overeenkomstig een consensus tussen de lidstaten, op voorstel van de Commissie die het advies van het Comité voor sociale bescherming in acht neemt, na raadpleging van het Europees Parlement, de sociale partners en het Comité voor sociale bescherming, - tot het vaststellen van gemeenschappelijke doelstellingen en gemeenschappelijke indicatoren, - voor zover hij dit geschikt acht, tot het opstellen van richtsnoeren waarmee de lidstaten in hun beleid rekening houden, - tot het aannemen van rapporten betreffende de uitvoering van deze samenwerking. Het resultaat van deze samenwerking wordt opgenomen in de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid. * van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap zoals geamendeerd door het Verdrag van Nice

Opgemerkt zij dat de voorgestelde rechtsgrond samenwerking tussen het Comité voor sociale bescherming en bijvoorbeeld het Comité voor de economische politiek, zoals die tot nu toe (en met goede resultaten) heeft plaatsgevonden in de open coördinatie inzake pensioenen niet uitsluit. In de praktijk volstaat het dat de Europese Raad om die samenwerking verzoekt.

3.4.

DE SOCIALE BEPALINGEN VAN HET VERDRAG VERSTERKEN Mijn vierde voorstel heeft betrekking op de sociale bepalingen van het Verdrag, die staan in de artikelen 136 en 137 (41). Op grond van deze, sedert Amsterdam nieuwe formuleringen van de sociale bepalingen, kunnen wij concluderen dat de sociale doelstellingen van de Unie zijn geaccepteerd als onafhankelijke doelstellingen, ondanks het feit dat het subsidiariteitsbeginsel nog steeds een centrale plaats blijft innemen, hetgeen betekent dat de sociale politiek nog steeds primair een zaak van de lidstaten is, zoals dat ook hoort. De werkingssfeer van die artikelen is in mijn ogen voldoende ruim. Wel moeten we verandering brengen in de besluitvormingsprocedure van de sociale bepalingen van het Verdrag, waarvan sommige nog steeds onder de eenparigheidsregel in de Raad vallen. Zoals reeds gezegd, het perspectief (41) Vroeger de artikelen 117 en 118.

854


van de uitbreiding vergt een veralgemening van de stemming bij gekwalificeerde meerderheid, ook op dit gebied. Een absoluut minimum is dat de gekwalificeerde meerderheid zou gelden voor de technische coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (Verordening 1408/71; artikel 42 van het Verdrag). Ik besef heel goed dat sommige (huidige en nieuwe) lidstaten de overgang naar gekwalificeerde meerderheidsstemmingen voor alle sociale bepalingen, beschouwen als een poging hen te verplichten afstand te doen van hun comparatieve voordelen op sociaal gebied, die zij soms zien als compensatie voor nadelen op geografisch gebied en inzake de kapitaalgoederenvoorraad van hun land. Ik zou die vrees willen wegnemen door te wijzen op drie factoren. Mijn eerste argument is inhoudelijk: wij mogen niet uit het oog verliezen dat sedert het Nederlandse voorzitterschap van 1992, de opgedane wetenschappelijke ervaring heeft aangetoond dat sociale bescherming een productieve factor is en geen hinderpaal voor het concurrentievermogen. Mijn tweede argument is van institutionele aard: zelfs als het ons zou lukken om op de aanstaande Intergouvernementele Conferentie eindelijk de eenparigheidsregel in de besluitvorming voor de sociale politiek te laten vallen, is het duidelijk dat een brede coalitie van alle toetredende landen, mogelijkerwijs gesteund door een of twee huidige lidstaten, gemakkelijk - en terecht - de besluitvorming op dit punt zou kunnen blokkeren. Terecht, want wij zouden immers met de eenmaking van Europa een slechte start maken indien de Unie de toetredende landen meteen in een houdgreep zou nemen. Tenslotte meen ik dat wij de nodige voorwaarden zouden kunnen invoeren om er zeker van te zijn dat die uitbreiding van de gekwalificeerde meerderheidstemmingen voor de lidstaten geen onaanvaardbaar hoge lasten meebrengen. De voorwaarden die in artikel 137 van het Verdrag reeds zijn overeengekomen en die onder meer spreken van minimumvoorschriften en het vermijden van onnodige administratieve, financiële en juridische verplichtingen, kunnen als inspiratiebron fungeren (42).

3.5.

DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG VERGEMAKKELIJKEN Het (op het Verdrag gebaseerde) gecompliceerde juridische kader voor de Europese sociale dialoog moet worden vereenvoudigd. In sommige gevallen is namelijk eenparigheid vereist om het resultaat van de onderhandelingen in de Raad algemeen verbindend te verklaren, terwijl in andere gevallen een gekwalificeerde meerderheid volstaat. Meestal zijn verschillende stemprocedures van toepassing op de verschillende aspecten van één en dezelfde overeenkomst, en vaak zijn de juridische diensten van de betrokken instellingen het niet eens over de desbetreffende besluitvormingsprocedures. Bovendien blijft het gamma aan onderwerpen waarover (42) In artikel 137, lid 2, van het Verdrag van Nice staat expliciet “met uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten” en “door middel van richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen die geleidelijk van toepassing zullen worden [...]. In deze Richtlijnen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnen worden belemmerd”.

855


onderhandelingen kunnen worden ingezet, in het Verdrag beperkt en zijn belangrijke aspecten zoals beloning uitgesloten. Ook hier komt een groot deel van de juridische onzekerheid voort uit de vraag of bepaalde delen van potentiële overeenkomsten al dan niet onder de werkingssfeer vallen van de onderwerpen waarover onderhandelingen zijn toegestaan. De sociale partners moeten zelf in staat zijn om uit te maken over welke kwesties zij wensen te onderhandelen. De Verdragsbepalingen die het bereik van de onderhandelingen beperken moeten dus geschrapt worden. Het zou de Europese sociale dialoog eveneens ten goede komen indien alle Europese collectieve overeenkomsten bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen verbindend kunnen worden verklaard.

Tekstvoorstel Het vergemakkelijken van de sociale dialoog op Gemeenschapsniveau Artikel 139 van het EG-Verdrag betreffende de sociale dialoog dient als volgt te worden gewijzigd: “1. De dialoog tussen de sociale partners op communautair niveau kan, indien de sociale partners zulks wensen, leiden tot contractuele betrekkingen, met inbegrip van overeenkomsten. 2. De tenuitvoerlegging van de op communautair niveau gesloten overeenkomsten geschiedt hetzij volgens de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners en (sic) aan de lidstaten, hetzij, voor zaken die onder artikel 137 vallen, met inbegrip van lonen, het verenigingsrecht, het stakingsrecht en het recht om lock-outs op te leggen, op gezamenlijk verzoek van de ondertekenende partijen, door een besluit van de Raad op voorstel van de Commissie. De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemme tenzij de betrokken overeenkomst één of meerder bepalingen bevat die betrekking hebben op één van de in artikel 137, lid 3, genoemde gebieden, in welk geval hij met eenparigheid van stemmen besluit’’.

3.6.

DE OVEREENKOMSTEN TUSSEN SOCIALE PARTNERS OP NATIONAAL NIVEAU EN DE DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG VRIJWAREN Mijn laatste opmerking heeft betrekking op de sociale dialoog op het niveau van de lidstaten, die via twee Verdragsbepalingen rechtstreeks door de Europese mededingingsregels wordt beïnvloed.

856

Vandaag verbiedt artikel 81, lid 1 van het Verdrag “overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemingsverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de gemeenschap-


pelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst”(43). Lange tijd heeft er in verband met de toepassing van dit Verdragsartikel veel onzekerheid bestaan over de status van overeenkomsten die in het kader van collectieve onderhandelingen tussen de sociale partners zijn afgesloten. In de recente jaren heeft het Europese Hof van Justitie op belangrijke punten duidelijkheid verschaft, bijvoorbeeld in de zaak Albany (44), betreffende het Nederlandse systeem van verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds. In deze fameuze rechtszaak heeft het Hof onder meer verklaard dat “de verwezenlijking van de met dergelijke overeenkomsten nagestreefde doelstellingen van sociale politiek ernstig zou worden belemmerd indien de sociale partners bij hun gezamenlijke inspanning de werkgelegenheids- en arbeidsvoorwaarden te verbeteren, zich aan artikel 81, lid 1, moesten houden”(45). Een soortgelijk probleem stelt zich met betrekking tot artikel 86, lid 2, dat handelt over ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang. Uit recente arresten van het Hof komt een nogal flexibele interpretatie naar voren van dit begrip, dat van oudsher altijd betrekking had op diensten van zuiver economische aard. Aldus oordeelt het Hof dat “ondernemingen” (bijvoorbeeld bedrijfstakpensioenfondsen) die belast zijn met een essentiële sociale functie of met een bijzondere sociale taak van algemeen belang (bijvoorbeeld wanneer zij een grote rol in het nationale pensioenstelsel spelen) moeten worden gezien als “ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang”, die in aanmerking kunnen komen voor ontheffing van de mededingingsregels van het Verdrag. Gezien deze jurisprudentie van het Hof van Justitie lijkt het passend om in artikel 81, lid 1, een nieuwe bepaling op te nemen, luidens welke overeenkomsten die tot stand zijn gekomen in de context van collectieve onderhandelingen tussen de sociale partners met het oog op het nastreven van doelstellingen van sociale politiek, niet vallen onder de werkingssfeer van de Verdragsbepalingen die op ondernemingen van toepassing zijn. Evenzeer lijkt het raadzaam de flexibele interpretatie van het Hof van het begrip “diensten van algemeen economisch belang” uit het Verdrag expliciet te vertalen in een nieuwe formulering in het Verdrag.

(43) Lenaerts, K., Le dialogue social en Europe, Working Paper pour la Convention européenne, 2002, p. 8. (44) EHJ, Albany, C-67/96, (1999) ECR 1-5863, par. 59. (45) Lenaers, K., oc., p. 9.

857


Tekstvoorstel Sociale dialoog op nationaal niveau Regels van toepassing op ondernemingen - diensten van algemeen belang 1. De volgende bepaling in Artikel 81 invoegen: ‘‘De akkoorden gesloten in het kader van collectieve onderhandelingen tussen sociale partners in verband met doelstellingen van het sociaal beleid vallen niet in het toepassingsgebied van artikel 81(1)EG’’ 2. Artikel 86 (2), van het EG-Verdrag in de volgende zin wijzigen: “De ondernemingen belast met het beheer van diensten van economisch belang of die een sociale taak van algemeen belang vervullen ...”. Een alternatief voorstel zou zijn Artikel 86(2) als volgt te wijzigen: “De ondernemingen belast met het beheer van diensten van economisch of sociaal belang ...”. Een ander alternatief zou zijn de verwijzing naar “economisch” schrappen. Artikel 86(2) EG zou dan als volgt gelezen worden: “De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen belang...”.

SAMENVATTING EN CONCLUSIE Mijn onderzoek naar de rol die de EU op het gebied van de sociale politiek zou moeten spelen, ging uit van een empirische vraagstelling: welke rol speelt de EU nu reeds bij de uitbouw van de sociale bescherming? De feiten wijzen naar twee conclusies. Ten eerste, de lidstaten zijn meer zeggenschap over hun nationale sociale politiek kwijtgeraakt dan de EU er de facto via overdracht van bevoegdheden heeft bijgekregen, ook al zijn die laatste substantieel. Daardoor is er een groeiend hiaat in onze mogelijkheid tot aansturing van de sociale politiek. Dat is problematisch, aangezien de combinatie van verminderde autonomie en zeggenschap van de lidstaten met de aanhoudende zwakheid bij het tot stand brengen van een respons op EU-niveau, een beperking zou kunnen vormen van de werkingssfeer van en de motivering voor de innovatieve sociale investeringen die alom nodig zijn door de gemeenschappelijke uitdagingen welke hun oorsprong vinden in de dynamiek van de demografische veroudering. Dit probleem zal door de uitbreiding 858


van de EU worden aangescherpt omdat de vereiste van eenparigheid in de Raad voor belangrijke terreinen van sociale politiek het gevaar met zich brengt van een blokkering van de besluitvorming en, waarschijnlijk nog belangrijker, omdat de uitbreiding zal leiden tot een dramatisch grotere heterogeniteit onder de EU-lidstaten op economisch, sociaal, cultureel en institutioneel gebied. In een context van grotere mobiliteit van werknemers, kapitaal, dienstverlenende organisaties, zorgverstrekkers en patiënten, kan het huidige Verdrag twee gepolariseerde trajecten in de hand werken. Bepaalde functies van de welvaartsstaat (herverdeling, ...) zouden “van interventie gevrijwaard” blijven omdat zij “zuivere” sociale activiteit vormen; doch naarmate deze functies worden geleverd door op de markt gebaseerde diensten, zou de welvaartsstaat in de visie van de EU-instellingen naar de sfeer van de “economische activiteit” gaan overhellen, waardoor zij onder de internemarktbeginselen en marktregelingen vallen. Aldus zou de welvaartsstaat geleidelijk worden verzwolgen door een ongedeelde Europese markt voor “zekerheid”, dat wil zeggen een interne markt voor instrumenten van persoonlijke bescherming en verzekering. Ook al is het niet eerlijk om “Europa” de schuld te geven van sommige moeilijkheden waarmee de nationale verantwoordelijken voor sociale politiek te kampen hebben wanneer zij ervoor opteren voor hun welvaartsbedeling meer vertrouwen te stellen in markt- of bijna-marktmechanismen, het blijft zo dat het Verdrag geen solide waarborg biedt tegen die gepolariseerde ontwikkeling. Het antwoord op dit probleem is niet het overdragen van nationale bevoegdheden aan de EU, laat staan harmonisatie ter wille van de harmonisatie. Al wijs ik erop dat het concept van “een Europees sociaal model” niet alleen een zinvol begrip is, maar door middel van gemeenschappelijke doelstellingen nader moet worden gepreciseerd, ik vind tegelijk dat de nationale verscheidenheid van de socialebeschermingsstelsels niet als iets ongeoorloofd mag worden beschouwd. Integendeel, die verscheidenheid maakt zelf weer deel uit van de legitimerende structuur van overtuigingen en praktijken, die het uit vele geledingen opgetrokken Europees bestel schragen. Ofschoon er op sociaal gebied een eigen rol voor de EU-wetgeving is weggelegd, is en blijft het socialebeschermingsbeleid primair de verantwoordelijkheid van gemeenten, regio’s en natie-staten. Europa moet de lidstaten toelaten om actieve welvaartsstaten uit te bouwen en intelligente sociale investeringen aanmoedigen. Grensoverschrijdende mobiliteit zou extra kansen moeten bieden voor intelligente sociale oplossingen en niet het moeilijker moeten maken om sociaal beleid te blijven voeren. Ik hoop in het tweede hoofdstuk van deze bijdrage te hebben aangetoond dat het aldus opgevatte - socialebeschermingsbeleid door de Top van Lissabon in een stroomversnelling is gekomen. Niettemin blijft die vooruitgang politiek en institutioneel broos. Bovendien blijven belangrijke vragen (zoals de juiste organisatie van de patiëntenmobiliteit) onbeantwoord omdat het Verdrag niet voorziet in een explicite afweging tussen de internemarktbeginselen en de door de nationale welvaartsstaten 859


nagestreefde beginselen. En de efficiency van de besluitvorming op het gebied van de sociale bescherming moet verhoogd worden. Daarom formuleer ik zes voorstellen: Het opnemen van het Handvest van de Grondrechten in het Constitutionele Verdrag.

Het opnieuw formuleren van de algemene beginselen van de Europese Gemeenschap, zoals neergelegd in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag, teneinde in het nieuwe Verdrag een engagement aan de sociale bescherming te verankeren. Aangezien dit beginsel “horizontaal” van karakter zou zijn, zou elk optreden van de Unie daar rekening mee moeten houden.

Het creëren van een rechtsgrondslag voor de open coördinatiemethode zoals toegepast op sociale bescherming en insluiting. Zulks zou moeten waarborgen dat de resultaten van de open coördinatiemethode op sociaal gebied, via de Globale Richtsnoeren voor het Economisch Beleid, hun uitwerking hebben op de coördinatie van het economisch en budgettair beleid.

Het vergroten van de doeltreffendheid van de besluitvorming over de sociale bepalingen van het Verdrag door veralgemening van de gekwalificeerde meerderheid, die op zijn minst moet gelden voor de technische coördinatie van de socialezekerheidsstelsels. De sociale partners zouden zelf moeten kunnen uitmaken over welke kwesties zij wensen te onderhandelen. Alle Europese collectieve overeenkomsten zouden bij gekwalificeerde meerderheid verbindend moeten kunnen worden verklaard. Tenslotte moet in artikel 81, lid 1, van het Verdrag een nieuwe bepaling opgenomen worden luidens welke overeenkomsten die in de context van collectieve onderhandelingen met het oog op doelstellingen van sociale politiek zijn gesloten, kunnen worden gevrijwaard van de mededingingsregels. Tevens moet de flexibele interpretatie van het Hof van het begrip “diensten van algemeen economisch belang” in het nieuwe Verdrag worden opgenomen. __________

860


INHOUDSTAFEL DE EU EN SOCIALE BESCHERMING: VOORSTELLEN VOOR DE EUROPESE CONVENTIE

INLEIDING

827

1. WELKE ROL DIENT DE EU TE SPELEN BIJ DE UITBOUW VAN HET SOCIALEBESCHERMINGSBELEID?

828

1.1. MINDER RUIMTE VOOR WETGEVING ALS GEVOLG VAN EISEN VAN MARKTVERENIGBAARHEID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. MINDER AUTONOMIE ALS GEVOLG VAN DE FACTO DRUK OP DE WELVAARTSSTATEN. 1.3. GEMEENSCHAPPELIJKE DOELSTELLINGEN EN LEGITIEME VERSCHEIDENHEID . . . .

828 832 833

2. DE UITDAGING NA LISSABON: HET OMZETTEN VAN PRINCIPES IN DE PRAKTIJK

835

2.1. DE OPEN COORDINATIEMETHODE ALS CREATIEF INSTRUMENT . . . . . . . . 2.2. HET BESTRIJDEN VAN ARMOEDE EN HET BEVORDEREN VAN SOCIALE INSLUITING . 2.3. PENSIOENEN: EEN SOCIALE UITDAGING MET FINANCIELE BEPERKINGEN . . . . 2.4. SOCIALE BESCHERMING VOOR MOBIELE BURGERS: VEREENVOUDIGING EN VERBETERING VAN DE EUROPESE COORDINATIE VAN DE SOCIALEZEKERHEIDSSTELSELS . 2.5. OPEN COORDINATIE INZAKE GEZONDHEIDS- EN OUDERENZORG . . . . . . . 2.6. DE WETGEVENDE AGENDA: NU DE KLEMTOON LEGGEN OP UITVOERING . . . . 2.7. DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . .

836 840 842

. . . .

844 845 846 847

3. HET SOCIALE BESCHERMINGSBELEID VIA DE EUROPESE CONVENTIE EN DE IGC VERANKEREN: ZES VOORSTELLEN 3.1. HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN IN HET CONSTITUTIONELE VERDRAG OPNEMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. EEN VERKLARING OVER DE GRONDBEGINSELEN VAN HET SOCIALEBESCHERMINGSBELEID IN HET VERDRAG OPNEMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. VERANKEREN VAN DE OPEN COORDINATIEMETHODE VOOR DE SOCIALE POLITIEK IN DE EU-ARCHITECTUUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. DE SOCIALE BEPALINGEN VAN HET VERDRAG VERSTERKEN . . . . . . . . . . . 3.5. DE EUROPESE SOCIALE DIALOOG VERGEMAKKELIJKEN . . . . . . . . . . . . 3.6. DE OVEREENKOMSTEN TUSSEN SOCIALE PARTNERS OP NATIONAAL NIVEAU EN DE DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG VRIJWAREN . . . . . . . . . . . . . . . . . SAMENVATTING EN CONCLUSIE

848 849 849 852 854 855 856 858

861

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT (1) DOOR

RITA BAETEN Onderzoeksmedewerkster bij het Observatoire social européen, Brussel

1.

INLEIDING The Bulletin van 18 oktober 2001 kopte op haar cover: “België heelkundige supermarkt voor gezondheidsvluchtelingen”. In de inleiding tot het artikel lezen we: “Aangetrokken door de Belgische relatief goedkope, efficiënte en vlugge medische diensten, stromen Europeanen – in het bijzonder Britten-, hier samen voor operaties.”. In Vlaamse kranten lazen we in april dit jaar hoe de Nederlandse zorgverzekeraar CZ contracten sluit met Belgische huisartsen en ziekenhuizen voor de verzorging van haar patiënten. De vergoeding gebeurt op basis van de Nederlandse tarieven. De editorialen waarschuwden voor een klassengeneeskunde (2). Wat is er aan de hand? Vanwaar die interesse van buitenlandse patiënten en zorgfinanciers voor onze zorgvoorzieningen? Waarom zijn Belgische zorgvoorzieningen geïnteresseerd in buitenlandse patiënten? Wat is de omvang van het fenomeen en is België hierbij een geïsoleerd geval? Wat weten we over de evoluties en wat zijn de mogelijke gevolgen, voordelen en risico’s? Hoe situeert dit verhaal zich in een Europese context? Dit zijn de vragen waarop dit artikel een antwoord tracht te geven.

2.

BUITENLANDSE PATIENTEN IN BELGISCHE ZORGVOORZIENINGEN: ACHTERGROND EN MOTIEVEN De Europese publieke gezondheidszorgsystemen zijn grotendeels georganiseerd op basis van het territorialiteitsprincipe: nationale overheden bepalen welk zorgpakket gefinancierd wordt, de landsgrenzen zijn de grenzen waarbinnen rechten gelden, zorgen verstrekt en betaald worden. In Europees verband werden regels uitgewerkt die moeten garanderen dat Europese burgers, wanneer ze zich verplaatsen binnen de Europese Unie, hun rechten op geneeskundige verzorging behouden, in de zgn. Coördinatieverordening. Deze Ver-

(1) Met dank aan Willy Palm, Bart Vanhercke en Chris De Laet voor hun constructieve feedback op dit artikel. (2) Het Nieuwsblad, De Gentenaar en Het Volk van 12 april 2002.

863


ordening (3) regelt de toegankelijkheid en de financiering van de zorgen voor wie in een ander land woont of tijdelijk verblijft dan het land waar zijn recht op geneeskundige verzorging geldt (4). Deze regeling verzekert de toegang tot medische verzorging voor wie zich in Europa over de grenzen heen beweegt, maar houdt het territorialiteitsprincipe globaal intact. Tijdens een kort verblijf in het buitenland heeft men in principe enkel recht op dringende medische zorgen. Slechts onder strikte voorwaarden wordt toegestaan dat iemand zich voor niet-dringende of geplande medische zorgen in het buitenland laat verzorgen, voor rekening van de financieringsinstelling waarbij hij is aangesloten. De financieringsinstelling moet hiervoor op voorhand toestemming hebben gegeven en de verzorging wordt verstrekt op basis van de tarieven en de terugbetalingsvoorwaarden die geldig zijn in de wettelijke regeling van de lidstaat waarin de verstrekkingen worden verleend. Dit was de toestand tot 1998 en er was een ruime consensus over deze regeling tussen de lidstaten van de Europese Unie. Op 28 april 1998 werden dan de fameuze arresten Kohll en Decker door het Europees Hof van Justitie geveld (5). In deze arresten beschouwt het Hof medische zorgverstrekking als diensten in de zin van het Verdrag en stelt dat de Europese regels i.v.m. het vrij verrichten van diensten hierop van toepassing zijn. De arresten openen de mogelijkheid om zich voor geneeskundige verzorging rechtstreeks naar het buitenland te begeven, zonder toestemming vooraf van de betalingsinstelling waarbij men is aangesloten, de volledige prijs van de zorgen ter plaatse te betalen en achteraf bij de instelling waarbij men is aangesloten terugbetaling te vragen aan het terugbetalingstarief dat geldig is in het land waar men gedekt is voor ziektekosten. Deze eerste arresten lieten nog vele vragen onbeantwoord over de draagwijdte van de uitspraken. Op 12 juli 2001 schiep het Hof meer duidelijkheid door uitspraak te doen in twee nieuwe arresten die betrekking hebben op hetzelfde vraagstuk (6). Belangrijkste vaststelling van deze nieuwe arresten is dat het de Europese regels i.v.m. het vrij

864

(3) Geconsolideerde versie: Verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad tot wijziging en bijwerking van Verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, 2 december 1996, en Verordening (EEG) nr. 574/72 tot vaststelling van de wijze van toepassing van Verordening (EEG) nr. 1408/71, PB L 28, 30 januari 1997. (4) Deze regeling werd in dit tijdschrift reeds in meerdere artikels toegelicht: Lewalle H. en Palm W., “De toegang tot de gezondheidszorg in de Europese Unie: impact van de Europese rechtspraak”, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2e trimester 2001; pp. 445-464, Baeten R., “Gezondheidszorgbeleid: een plaats op de Europese agenda?”, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 3e trimester 2000; pp. 861-883, Schulte B., “Europees Sociaal Recht”, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 4e trimester 2001, pp. 687-732. (5) Hof van Justitie, Samengevoegde Zaken C-120/95 en C 158/96, N. Decker versus Caisse de Maladie des Employés en R. Kohll versus Union des Caisses de Maladie, Arresten van het Hof, 28 april 1998. Ook deze arresten werden reeds meermaals in dit tijdschrift besproken: Lewalle H. en Palm W., op.cit.; Baeten, R., op.cit.; en Schulte B., op.cit. (6) Hof van Justitie, Zaak C-157/99, B.S.M. Smits, echtgenote van Geraets versus Stichting Ziekenfonds en H.T.M. Peerbooms versus Stichting CZ Groep Zorgverzekeringen; Hof van Justitie, Zaak C368/98, Abdon Vanbraekel e. a. versus Landsbond der christelijke mutualiteiten (LCM), Arresten van het Hof, 12 juli 2001.

OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU BELEID HIEROP REAGEERT

verrichten van diensten zowel toepasselijk verklaard voor ambulante verstrekkingen als voor ziekenhuisverstrekkingen en zowel voor verstrekkingen verleend in zorgstelsels die gebaseerd zijn op terugbetaling van zorgen als op stelsels die zorgen in natura verstrekken. Het Hof erkent evenwel dat het in bepaalde situaties gerechtvaardigd kan zijn om dit vrij verkeer te belemmeren, door bijvoorbeeld voorafgaandelijk een toestemming te vragen. Dit kan, in een systeem met overeenkomsten met zorgverstrekkers zoals het Nederlandse, waarop het betrokken arrest betrekking had, nodig zijn om het financieel evenwicht van de sociale zekerheid of het behoud van een voor iedereen toegankelijk breed aanbod aan ziekenhuisvoorzieningen te garanderen. Deze beperkingen moeten op objectieve criteria gebaseerd zijn en mogen geen discriminatie inhouden van buitenlandse verstrekkers. In het geval van het Nederlandse systeem betekent dit dat de toestemming enkel kan worden geweigerd indien de patiënt dezelfde of evenwaardige zorgen kan bekomen binnen een redelijke termijn in een instelling waarmee het betrokken ziekenfonds een contract heeft. Het Hof doet uitspraak op basis van specifieke gevallen die haar worden voorgelegd. De principes die aan de basis van de uitspraken liggen, dienen echter in alle lidstaten te worden toegepast. De lidstaten dienen zelf te onderzoeken op welke wijze deze principes in hun land toepasselijk zijn. Na de eerste arresten, Kohll en Decker, was er veel onrust in de lidstaten, doch weinig landen pasten hun systeem aan de arresten aan (7). De landen die zorgen in natura verstrekken achtten de arresten niet op hun van toepassing. De arresten van juli 2001 maakten duidelijk dat de principes ook van toepassing zijn op deze systemen en dat deze lidstaten ook moeten zoeken naar een vertaling van de principes uit de arresten op hun systemen. Parallel met deze juridische ontwikkelingen deden zich belangrijke ontwikkelingen voor in de zorgsystemen van een aantal lidstaten. Maatregelen voor uitgavenbeheersing in de gezondheidszorg, zoals een strikte aanbodregulering, het ter beschikking stellen van gesloten budgetten voor de voorzieningen en een restrictieve inkomenspolitiek voor de zorgsverstrekkers hebben in sommige landen lange wachttijden voor zorgen doen ontstaan. Ondermeer in onze buurlanden Nederland en het Verenigd Koninkrijk worden wachtlijsten ervaren als een reëel probleem (8). Nederlandse ziekenhuizen kennen grote wachtlijsten voor oogheelkunde, orthopedie, chirurgie en plastische chirurgie (9). Meer en meer patiënten zoeken de weg naar privé(7) Enkel Luxemburg, waarvoor de uitspraak gold, en België, dat een zorgsysteem heeft met dezelfde kenmerken als het Luxemburgse, pasten hun procedures voor ambulante zorgen aan aan de arresten. Daarnaast erkenden Denemarken, Finland en Griekenland een gedeeltelijke, beperkte toepasselijkheid van de procedure op hun systeem. Zie hiervoor: Palm W., Nickless J., Lewalle H. and Coheur A., Implications of recent jurisprucence on the co-ordination of health care protection systems, general report, produced for the European Commission Directorate-General for Employment and Social Affairs, Brussel, AIM, 2000. (8) Uit onderzoek blijkt dat wachtlijsten voor zorg groter zijn in landen met een lagere dichtheid van specialisten, betaling van de artsen per abonnement of per dienstverband en landen waar de patiënt geen vrije toegang heeft tot de specialist. Zie: Post D. en Stockx L. J., Volksgezondheid Toekomst Verkenning, 1997, VI Zorgbehoefte en zorggebruik, Utrecht, Bilthoven, RIVM, Elsevier/ De Tijdstroom, 1997. (9) RIVM, Nationaal Kompas Gezondheidszorg (http://www.rivm.nl/nationaalkompas/).

865


verzekeringen om zich in een parallel circuit te laten verzorgen (voornamelijk Verenigd Koninkrijk) of begeven zich naar het buitenland om zich te laten verzorgen, soms betaald door een privé-verzekering, maar vaak op eigen kosten. De overheid in deze landen staat onder sterke druk om iets te doen aan de situatie. Zowel in Nederland als in het Verenigd Koninkrijk waren de wachtlijsten in de zorgsector een hot issue tijdens de laatste verkiezingen. Er werden nieuwe beleidsplannen ontvouwd om de wachtlijsten weg te werken en er werd beslist om de financiële middelen die in de zorgsector worden geïnjecteerd drastisch te verhogen (10). Het investeren van bijkomende middelen in de sector kan echter slechts op termijn effect hebben. Het aantrekken van bijkomende en nieuwe beroepsbeoefenaars voor de sector is een langzaam proces (opleiding, rekrutering) en het succes ervan hangt mede af van de lonen en arbeidsvoorwaarden die aangeboden kunnen worden. Ook het creëren (bouwen) van bijkomende infrastructuur vergt tijd. Vandaar dat de overheden in deze landen op zoek zijn naar maatregelen die het probleem van de wachtlijsten kunnen helpen oplossen op korte termijn. Zo wordt er getracht zorgverstrekkers en soms volledige medische en paramedische teams uit het buitenland aan te trekken en worden er contracten gesloten met private, commerciële zorgcircuits. Contracten sluiten met voorzieningen in het buitenland om patiënten te verzorgen is een andere mogelijkheid. De arresten Kohll en Decker en volgende, geven een duwtje in de rug aan dit proces. Ze verplichten de landen die niet in staat zijn om binnen een redelijke termijn noodzakelijke zorgen – die opgenomen zijn in het zorgpakket van het betrokken land – te verstrekken, om zorgen terug te betalen van patiënten die deze zorgen in een ander land zijn gaan zoeken. Lidstaten en zorgverzekeraars moeten hun overeenkomstenstelsel voor zorgverstrekking in principe zonder discriminatie open stellen voor buitenlandse zorgverstrekkers en zorgvoorzieningen. Door rechtstreeks overeenkomsten te sluiten met voorzieningen in het buitenland, kunnen zorgfinanciers (ziekenfondsen of overheden) meer controle houden op de kostprijs, inhoud van de verstrekkingen en kwaliteit. De buitenlandse voorziening wordt geïntegreerd in het eigen aanbod (11). Daarom verkiezen landen met wachtlijsten deze piste boven de terugbetaling van zorgen aan wachtlijstpatiënten die op eigen houtje in het buitenland hulp zijn gaan zoeken. Wat juist de redelijke termijn is waarbinnen lidstaten zorgen moeten kunnen garanderen volgens de arresten, en in welke mate dit op wachtlijsten van toepassing is, is evenwel nog onduidelijk. Naar verwachting zal één van de volgende arresten, het arrest Van Riet, hierin meer klaarheid verschaffen (12). (10) Voor Nederland: Tweede Kamer, Brief minister en staatssecretaris met het Actieplan Zorg Verzekerd, zoals toegezegd tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen. Den Haag: vergaderjaar 20002001, 2000g; 27488, nr. 1 (http://parlando.sdu.nl/cgi/login/anonymous). Voor het Verenigd Koninkrijk: The NHS Plan, 2000. (11) Zie o.m. Lewalle H. en Palm W., op.cit. (12) Case C-385/99, Müller-Frau en Van Riet.

866


In het Verenigd Koninkrijk krijgen lokale afdelingen van de National Health Service de kans om patiënten in het buitenland te laten verzorgen. In een experimentele fase werden contracten gesloten voor specifieke pathologieën tussen drie lokale overheden in het Zuiden van het Verenigd Koninkrijk en ziekenhuizen in Duitsland en Frankrijk. Tussen januari en april 2002 werden 200 patiënten in het buitenland behandeld (13). Er wordt geschat dat de helft van de patiënten op wachtlijsten in deze zuidelijke regio bereid zouden zijn om zich in het buitenland te laten verzorgen (14). In het in April 2002 door het NHS gepubliceerde “Delivering the NHS Plan-next steps on investment, next steps on reform”, maakt de Britse regering duidelijk dat het een grotere rol voor pluraliteit voor gezondheidszorgverstrekkers ziet, met inbegrip van overzeese verstrekkers, om zorg aan NHS patiënten te verstrekken en wachtlijsten in te korten. De voorkeur gaat hierbij formeel uit naar het aantrekken van buitenlandse medische teams naar het Verenigd Koninkrijk, maar alle opties blijven open. Onderhandelingen worden aangeknoopt met zorgvoorzieningen in andere EU-landen. In Nederland worden de zorgverzekeraars aansprakelijk gesteld voor het inkopen van voldoende zorg, desnoods in het buitenland, en krijgen zij meer contracteervrijheid. Het zorgstelsel zal er meer vraaggericht dan wel aanbodgericht gaan werken. De Belgische zorgmarkt blijkt een passend profiel te hebben om aan deze bijkomende buitenlandse zorgvraag tegemoet te komen. Ons land bevindt zich, samen met Frankrijk en Luxemburg, in de groep van landen waar de financiering van de gezondheidszorgen geïntegreerd is in de sociale zekerheid en waar de zorgen worden terugbetaald per prestatie. In vergelijking met de meeste andere Europese landen hebben wij een zeer ruim aanbod aan zorgvoorzieningen, dat voortdurend in expansie is (15). Door de daling van de gemiddelde verblijfsduur in de ziekenhuizen kampen sommige ziekenhuizen met een structurele onderbezetting. Aangezien deze ziekenhuizen de vaste kosten sowieso moeten blijven betalen, komen ze hierdoor soms in financiële problemen. Er bestaan bij ons geen wachtlijsten en de concurrentie tussen ziekenhuizen voor het aantrekken van patiënten is groot. Bovendien is ons ziekenhuisaanbod niet hiërarchisch gestructureerd en zijn er nauwelijks taakafspraken tussen ziekenhuizen. De marktpositie van een ziekenhuis bepaalt grotendeels welke diensten het aanbiedt. Sommige kleinere, perifere ziekenhuizen hebben zware investeringen gedaan in personeel en apparatuur om in deze competitieve markt mee te kunnen dingen. Het aantrekken van buitenlandse patiënten kan in dergelijke omstandigheden een middel zijn om het ziekenhuis financieel leefbaar te houden. Voor grotere ziekenhuizen kan het aantrekken van buitenlandse patiënten een extra inkomen betekenen, maar ook de mogelijkheid bieden om zich verder te specialiseren, topklinische zorgen uit te bouwen, dure gerenommeerde specialisten en dure (13) “Treatment overseas”, Primary Care, an edition of NHS Magazin, 5 juli 2002 (http://www.nhs.uk/nhsmagazine/ primarycare/feature3b.asp). (14) Uit de voorbereidende documenten voor de expert meeting in Menorca, georganiseerd door het Spaanse voorzitterschap van de Europese Unie in het eerste halfjaar van 2002. (15) OECD Health Data 2002 en Peers J., Gezondheidszorg in België uitdagingen en opportuniteiten, 1999.

867


apparatuur aan te schaffen of te behouden. De bijkomende buitenlandse patiënten maken het mogelijk om deze investeringen rendabel te maken. Door buitenlandse patiënten aan te trekken voor specifieke pathologieën, kunnen ziekenhuizen bovendien een kritische activiteitsdrempel bereiken en de nodige ervaring opdoen en onderhouden. Indien de verzorging van deze patiënten bovendien niet aan de in België geldende tarieven gebeurt, doch op basis van prijzen overeengekomen in de onderhandelingen met de buitenlandse financiers, kan dit voordelige voorwaarden opleveren voor de ziekenhuizen en de artsen (16). Bemiddelde patiënten met privéverzekeringen aantrekken kan lucratief zijn voor instellingen en verstrekkers (17). Voor Belgische ziekenhuizen kan het aantrekken van buitenlandse patiënten dus heel wat voordelen opleveren. Bovendien liggen de ziekenhuistarieven in België relatief laag (18) en weerspiegelen ze niet steeds de werkelijke kostprijs. Volgens een artikel in De Morgen hebben dan ook 25 Belgische ziekenhuizen zich gepresenteerd in een brochure van de Britse gezondheidsdienst om Britse patiënten te mogen behandelen (19).

3.

MOGELIJKE GEVOLGEN VOOR DE GEZONDHEIDSZORG Wat betekenen deze evoluties nu voor de gezondheidszorg in België? Een aantal analyses doen vermoeden dat patiënten die op eigen initiatief zorgen in het buitenland zoeken wellicht een beperkt verschijnsel zullen blijven, dat zich vooral in grensgebieden en voor specifieke ernstige aandoeningen zal voordoen (20). Het feit dat België klein is en veel grenzen heeft in verhouding tot zijn oppervlakte, maakt dat er in verhouding meer voorzieningen over de grens in de

(16) In het arrest Ferlini (Europees Hof van Justitie zaak C-411/98 tussen A. Ferlini en Centre hospitalier de Luxembourg, 3 oktober 2000) stelt het Hof dat het niet gerechtvaardigd is om verschillende tarieven toe te passen voor medische zorg (i.c. bij bevalling) tussen bij het nationale sociale zekerheidsstelsel aangesloten personen en ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, zonder dat daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat, vermits dit een verboden discriminatie op grond van nationaliteit inhoudt. Op basis van deze zaak, kunnen “lucratieve tarieven”, of specifieke tarieven enkel voor buitenlandse patiënten dus in principe niet. Hoe dit arrest zich verhoudt tot de arresten Kohll en Decker, waar de tarieven van de financieringsinstelling van de buitenlandse patiënt moeten toegepast worden, blijft echter onduidelijk. (17) Zie voor de motieven van de ziekenhuizen o.m.: Van Thillo, J. en Pouders E. Internationalisering in de gezondheidszorg. Hoe kan Uw ziekenhuis zich openstellen? Een bedrijfseconomische analyse naar aanleiding van de arresten Decker-Kohll, Antwerpen, Pricewaterhouse-Coopers, 15 januari 1999. (18) Volgens the Economist van 1 september 2001 verhouden de prijzen in een privé-ziekenhuis voor een heupvervangende operatie zich van 5.000£ in België tot 5.500£ in Duitsland en 6.750 £ in de U.K. Zie ook: Starmans B., Leidl R. en Rhodes G., “A comparative study on corss-border care in the Euregio Meuse-Rhine”, European Jounal of Public Health, 1997, No.7 (suppl. 3), pp.33-41. (19) De Morgen van 2 februari 2002. (20) Zie hiervoor o.m.: Hermesse J., “L’ouverture des frontières aux patients. Quelles conséquences économiques?”, Soins sans frontières dans l’Union Européenne?, Symposium International, Luxemburg, A.I.M., 1999; Palm, W. et al., 2000, op cit.; Brouwer, W.B.F. Het Nederlandse gezondheidszorgstelsel in Europa, een economische verkenning, RVZ, Zoetermeer, 1999.

868


nabijheid van Belgische verzekerden liggen en omgekeerd. Daarom zijn er in België meer patiënten die uit eigen initiatief de grens oversteken om zorgen te consumeren dan in de andere Europese landen, maar dit blijft toch beperkt. De grensoverschrijdende zorgen op basis van de Europese coördinatieverordening bedroegen in België in 2002 2,25 % van het totale RIZIV-budget (20a). Een aantal initiatieven in de grensregio’s zijn erop gericht om de toegang tot zorgen over de grens te versoepelen voor de bewoners in de grensregio’s aan weerszijden van de grens, op basis van de Europese coördinatieverordening (21). Het wordt evenwel anders indien buitenlandse zorgfinanciers (openbare en particuliere) eenzijdig contracten afsluiten met Belgische zorgvoorzieningen om op een systematische en georganiseerde wijze patiënten in België te laten verzorgen. Het gaat hier over recente evoluties, vaak nog in een fase van verkennende gesprekken en onderhandelingen. Cijfergegevens over deze evoluties zijn schaars en niet altijd even betrouwbaar, vergelijkbaar en eenduidig. Uit een recente enquête van het Belgische ministerie van Volksgezondheid bij de Belgische ziekenhuizen blijkt dat naar schatting 1,7% van opnames in Belgische ziekenhuizen in de tweede helft van 2001 niet-Belgische patiënten waren, wonend in een ander EU-land. De wijze van financiering van de zorgen voor deze patiënten werd in de enquête niet gespecificeerd. Van deze opnames is een belangrijk gedeelte dringende opnames tijdens een tijdelijk verblijf in België. Meer dan de helft van de patiënten zijn Nederlandse patiënten die in ziekenhuizen in Vlaanderen worden opgenomen. Er zijn aanduidingen dat de aanwezigheid van Nederlandse patiënten in Belgische ziekenhuizen toeneemt. Deze toename situeert zich vooral in Vlaanderen en Brussel (22). De Nederlandse zorgverzekeraar CZ, die zowel particulier verzekerden als ziekenfonds verzekerden onder zijn leden telt, zou tussen augustus 2001 en mei 2002 in twee Vlaamse ziekenhuizen ongeveer 1.300 patiënten gepland hebben laten verzorgen, op basis van een rechtstreeks contract met deze ziekenhuizen, dus buiten de coördinatieverordening om (23). Dit cijfer staat tegenover de 2849 opnames van in Nederland woonachtige patiënten in Vlaanderen die in het rapport van het ministerie genoteerd werden in 39 ziekenhuizen in de periode juli-december 2001 en de 1145 opnames van patiënten afkomstig uit Nederland die genoteerd werden in de eerste drie maanden van 2002 in 29 ziekenhuizen. De Nederlandse patiënten zijn op dit ogenblik dus wellicht geconcentreerd in enkele Vlaamse ziekenhuizen. Deze verzekeraar onderhandelde ook met andere ziekenhuizen dergelijke contracten en (20a) Antwoord van minister Vandenbroucke op parlementaire vraag 2-764 van senator Erika Thijs. In dit cijfer zijn de zorgen tijdens een tijdelijk of langdurig verblijf in het buitenland ook vevat. (21) Voor een overzicht zie: Baeten R., De gevolgen van de Europese eenmaking voor de organisatie en de verstrekking van de gezondheidszorgen in België, patiëntenmobiliteit en grensoverschrijdende zorg, Brussel, OSE, november 2000. (22) Ministerie van Sociale Zaken, Volksgezondheid en Leefmilieu, European foreign patients in the Belgian hopitals: A survey of the Belgian Ministry of Public Health form 1/7/01 to 31/3/02, juni 2002. (23) Mondelinge informatie.

869


andere Nederlandse verzekeraars nemen gelijkaardige initiatieven. Ook de Britse (National Health Service) NHS voert onderhandelingen met Belgische ziekenhuizen. Het lijkt er dus op dat we hier aan het begin van een evolutie staan. Over de inhoud van deze contracten, over de tarieven die aangerekend worden, de wijze van betaling enz. bestaan er op dit ogenblik nauwelijks gegevens. Indien buitenlandse zorgfinanciers (privé of publiek) contracten afsluiten met Belgische zorgvoorzieningen, buiten het kader van de Europese coördinatieverordening om, zonder dat de overheden hierbij betrokken zijn, kan dit volgende risico’s inhouden:

Langere wachttijden? In de mate dat er in de Belgische ziekenhuizen sprake is van een overcapaciteit van zorgvoorzieningen en verstrekkers, kunnen buitenlandse patiënten de financiële druk op de ziekenhuizen verlichten. In de hierboven aangehaalde recente enquête van het ministerie van Volksgezondheid meldden de ziekenhuizen dat er voldoende capaciteit beschikbaar is om buitenlandse patiënten op te nemen. Het blijft evenwel belangrijk om hierover te waken. Ziekenhuizen zullen niet geneigd zijn om toe te geven dat ze buitenlandse patiënten opnemen, doch dat hun capaciteit hiervoor eigenlijk ontoereikend is. Dit zou betekenen dat ze toegeven voorrang te geven aan buitenlandse patiënten. Vooral indien de ziekenhuizen contracten afsluiten met buitenlandse financiers voor specifieke pathologieën en indien ziekenhuizen contracten afsluiten waarbij ze zich ertoe engageren een bepaalde capaciteit exclusief te reserveren voor buitenlandse patiënten, is waakzaamheid geboden. Ook het vermoeden dat de Nederlandse patiënten geconcentreerd zijn in enkele Vlaamse ziekenhuizen verdient verdere opvolging.

Hogere prijzen? Minsten zo belangrijk is het evenwel om stil te staan bij het feit dat nieuwe formules van overeenkomsten in ons zorgstelsel worden geïntroduceerd. Tot nu toe was ons zorgsysteem, net zoals de meeste andere Europese zorgsystemen, vrij gesloten, met verstrekkers en ziekenfondsen die op het nationale territorium voor de binnen dit territorium verblijvende burgers opereren en de overheid die een kader schept van kwaliteitsnormen, budgettaire middelen, enz… In ons stelsel worden de tarieven bepaald door collectieve onderhandelingen tussen ziekteverzekeraars en zorgverstrekkers, die vervolgens door de overheid worden goedgekeurd. In dit systeem zijn heel wat subtiele evenwichten ingebakken die de toegankelijkheid, de betaalbaarheid van een ruim pakket van zorgen voor nagenoeg de gehele bevolking moeten garanderen, in een systeem dat hoofdzakelijk uitgevoerd wordt door private actoren. Door het introduceren van buitenlandse zorgfinanciers die buiten elk overheidskader om onderhandelingen voeren met zorgverstrekkers en individuele zorgvoorzieningen, kunnen deze evenwichten onder druk komen. De kans is reëel dat het zorgaanbod erin slaagt om in contracten met buitenlandse financiers voordeliger tarieven af te dwingen. De publieke zorgfinanciers uit landen met wachtlijsten staan immers onder sterke politieke druk om de problemen op te lossen, en hun alterna870


tief is een beroep doen op een privaat zorgcircuit in eigen land, waar de tarieven vrij zijn. Private zorgfinanciers die zorgen inkopen voor kapitaalkrachtige patiënten, kunnen ook hogere tarieven voorstellen. Dergelijke evoluties kunnen de druk doen toenemen om de tarieven ook in eigen land te verhogen. Bovendien houden ze een aanmoediging in voor de zorgvoorzieningen om voorrang te geven aan buitenlandse patiënten.

Dubbel circuit van gezondheidszorgen? Dit betekent dat het voor de instellingen interessanter kan worden om buitenlandse patiënten op te nemen dan Belgische patiënten. Ook voor de artsen kan het interessanter zijn om buitenlandse patiënten te verzorgen omdat voor hen de overeenkomstentarieven niet van toepassing zijn. Het risico bestaat dat ziekenhuizen kapitaalkrachtige patiënten met privé-verzekeringen of patiënten met lucratieve pathologieën gaan selecteren. Deze evoluties houden een risico in voor een gezondheidszorg met twee snelheden: ook bemiddelde Belgische patiënten die vlugger of in een meer luxueus kader wensen verzorgd te worden, kunnen op deze voorzieningen een beroep trachten te doen.

Verdere medicalisering? Instellingen die een bewust beleid voeren om buitenlandse patiënten aan te trekken, krijgen hierdoor de mogelijkheid om verder te specialiseren. Deze specialisatie betekent voor deze ziekenhuizen een concurrentievoordeel, ook in het aantrekken van binnenlandse patiënten. Het aanbod zal in deze instellingen verder verschuiven van “gewone” zorgen naar meer gespecialiseerde zorgen, en dit terwijl ons land reeds een zeer ruim aanbod en overaanbod heeft aan technische uitrusting en voorzieningen, in vergelijking met andere geïndustrialiseerde landen. Vermits in de gezondheidszorg bijkomend aanbod de neiging heeft om een bijkomende vraag te creëren (provider induced demand) (24), kan dit betekenen dat nieuwe gezondheidsproblemen gemedicaliseerd worden en dat in deze instellingen aandoeningen ook van binnenlandse patiënten onnodig in een hoger gespecialiseerd circuit behandeld zullen worden. Een illustratie voor het verschuiven van patiëntenstromen naar hoger gespecialiseerde circuits vinden we in het Euregioproject Maas-Rijn. De perifere ziekenhuizen in Duitstalig België zien door de versoepeling van de grensoverschrijdende toegang tot zorgvoorzieningen een deel van hun patiëntencliënteel verschuiven naar de universitaire ziekenhuizen over de grens. (Aken en Maastricht) Bij de evoluties die zich hier voordoen is de overheid tot nu toe nauwelijks of niet betrokken. Contracten worden rechtstreeks afgesloten tussen buitenlandse verzekeraars en overheden enerzijds en Belgische voorzieningen anderzijds. De overheid beschikt over zeer weinig informatie over hetgeen er gebeurt, over inhoud van de contracten, omvang, toegepaste prijzen, procedures, enz. Toch is ze betrokken partij. In de eerste plaats als behoeder van de toegankelijkheid, kwaliteit en betaalbaar(24) Zie o.m. Lapré R. et al., Algemene economie van de gezondheidszorg, Elsevier/De Tijdstroom, Maarssen 1999.

871


heid van zorgen. Uit hetgeen hierboven beschreven staat, blijkt dat dit sociale karakter van ons stelsel door de evoluties onder druk kan komen te staan. Bovendien is de overheid ook financier van de zorgen, via de betaling van de verpleegdagprijs en via de subsidiëring van de investeringskosten in de ziekenhuizen. Daarom is het van groot belang dat de overheid over voldoende informatie beschikt over en greep houdt op de patiëntenstromen en de contracten die gemaakt worden tussen Belgische zorgvoorzieningen en buitenlandse zorgverstrekkers: over de inhoud van de overeenkomsten, de aantallen patiënten waarover het gaat, de aard van de pathologieën, de betalingswijzen,... Indien de zorgsystemen hun basisopdracht willen blijven vervullen, m.n. het aanbieden van een voor iedereen toegankelijke, kwaliteitsvolle gezondheidszorg, zijn afspraken tussen de bevoegde overheden van de betrokken landen, om een kader te scheppen waarbinnen de verstrekkers en financiers dan overeenkomsten kunnen sluiten, onmisbaar. Op het ogenblik dat dit artikel geschreven werd (september 2002), leken de Britse en Belgische overheden succesvol te onderhandelen over een dergelijk kader. Waarin de financiering van de zorgen via een versoepelde vorm van de Europese coördinatieverordening wordt geregeld. Dit houdt meer garanties in voor transparantie, en kan een aantal van de risico’s die hierboven werden besproken voorkomen.

4.

EUROPESE REACTIES OP DE JURISPRUDENTIE OVER PATIENTENMOBILITEIT We vermeldden hierboven reeds de arresten die een rol speelden in de evoluties binnen de Belgische ziekenhuissector. De meeste Europese landen beraden zich over de wijze waarop deze arresten in hun zorgsysteem dienen te worden toegepast. Hierbij stellen zich heel wat problemen. Een greep uit deze problemen: Problemen om de juiste prijs en het juiste terugbetalingstarief te bepalen voor zorgen die patiënten uit het buitenland hebben gekregen. De kwaliteit van de zorgen, de inhoud van de zorgen, de kwalificaties van de verstrekker die de zorgen verstrekt, de voorziening waarin de zorgen worden verstrekt (bijvoorbeeld ambulant versus intramuraal) kunnen sterk verschillen van land tot land; De lidstaten kunnen aan buitenlandse zorgverstrekkers en voorzieningen moeilijk dezelfde eisen opleggen in verband met kwaliteit, kosteneffectiviteit, het respecteren van een budgettair kader, die gelden voor de binnenlandse zorgverstrekkers en voorzieningen. De mogelijkheden om dergelijke eisen te controleren (vb. inspectiediensten) in het buitenland zijn zeer beperkt;

872


Indien buitenlandse verstrekkers en voorzieningen zich niet aan de reglementeringen dienen (kunnen) te houden, kunnen de binnenlandse zorgverstrekkers en voorzieningen deze nationale reglementeringen aanvechten, met als argument dat de regels die aan hen opgelegd worden hen discrimineren ten opzichte van de diensten in het buitenland;

De arresten Smits-Peerbooms en Vanbraekel van juli 2001, die we hierboven bespraken, zijn zeker niet van aard geweest om de onrust die in de lidstaten ontstaan was na de arresten Kohll en Decker te kalmeren. Meer en meer lidstaten voelen nu de druk om op Europees niveau deze problemen ter discussie te stellen. Ook groeit het bewustzijn dat deze arresten onderdeel uitmaken van een bredere problematiek, die gecreëerd wordt door het feit dat de Europese Verdragsregels in verband met de eenheidsmarkt op bepaalde aspecten van de gezondheidszorg toepasselijk zijn. Het gaat hier dan niet alleen over de regels in verband met het vrij verkeer van diensten, die in de hierboven besproken arresten werden toegepast, maar ook over de regels inzake het vrij verkeer van personen en goederen en de Europese regels inzake mededingingsrecht. Deze regels zijn niet opgesteld met het oog op toepassing op gezondheidszorgsystemen, doch meer en meer aspecten ervan worden toepasselijk verklaard op de zorgstelsels. Dit zorgt op meerdere domeinen voor onbedoelde effecten die risico’s kunnen inhouden voor de kwaliteit, de toegankelijkheid en de financiële leefbaarheid van de systemen. De enorme weerstand die in de lidstaten bestond om gezondheidszorgbeleid op Europees niveau te bespreken, begint stilaan af te brokkelen. In verschillende Europese instellingen en vanuit verschillende benaderingen en bevoegdheidsdomeinen ontstaan er beleidsinitiatieven. Het Belgisch voorzitterschap van de Europese Unie gaf een eerste aanzet om de problematiek van de impact van de Europese marktregels op de gezondheidszorgstelsels op de politieke agenda te brengen door in december 2001 een conferentie “Europese integratie en nationale gezondheidszorgstelsels: een uitdaging voor sociaal beleid?” te organiseren. De voorbereidende studie voor deze conferentie, geschreven in opdracht van minister Vandenbroucke door een expertenteam onder leiding van Prof. Elias Mossialos, geeft een goed overzicht van de problematiek (25). De executive summary van dit rapport, dat geschreven werd voor een publiek van beleidsmakers en managers in de gezondheidssector, is in dit nummer opgenomen. In de voorzitterschapsconclusies van de top van Laken van december 2001 werd, als reactie op deze conferentie, volgende passage opgenomen: “Er moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de gevolgen van de Europese integratie voor de stelsels voor gezondheidszorg van de lidstaten”.

(25) Mossialos E. and Mc Kee M., EU law and the Social Character of Health Care, P.I.E. Peter Lang, Brussel, 2002.

873


Het Spaans voorzitterschap van de Europese Unie plaatste voor de eerste maal expliciet het thema van de patiëntenmobiliteit in Europa op de politieke agenda. De interesse van de Spanjaarden voor dit thema werd mede ingegeven door interne Spaanse problemen. Grote groepen Noord-Europese gepensioneerden,voor deze ouderen, verblijven gedurende langere periodes in de Spaanse kustgebieden. Deze zorgen worden verstrekt door de regionale zorgvoorzieningen, de compensatie voor de gemaakte kosten worden evenwel betaald door de buitenlandse overheden en ziekteverzekeraars aan de centrale overheid in Madrid. De lokale gezondheidszorgdiensten worden veelal niet gecompenseerd voor de extra werklast en de bijkomende kosten die ze hebben door het verzorgen van buitenlandse patiënten. De Spaanse minister van Volksgezondheid die het initiatief voor deze conferentie nam, Celia Villalobos, is afkomstig van de kustregio Malaga. Daarnaast kent Spanje ook een wachtlijst voor bepaalde medische zorgen, en is de overheid bevreesd dat de betrokken patiënten hun heil in het buitenland zouden zoeken. Het Spaanse voorzitterschap trachtte op deze wijze gebruik te maken van het gunstig Europees klimaat om over patiëntenmobiliteit politiek te discussiëren, voor een grotendeels interne Spaanse politieke agenda. Het proces dat door de Spanjaarden op gang werd gebracht, lijkt echter veel verder te zullen leiden dan de doelstellingen die de Spanjaarden voorop hadden geplaatst.

Ter voorbereiding van de Raad volksgezondheid van 26 juni 2002 organiseerde het Spaans voorzitterschap in februari 2002 een informele vergadering van de ministers van volksgezondheid in Malaga, en eind mei 2002 een expertmeeting over patiëntenmobiliteit. Vermeldenswaard uit de neerslag van de vergadering in Malaga is volgende passage: “Niets doen is geen redelijke optie. Gezondheidszorgbeleid moet gestuurd worden door politici en het lijkt niet gepast voor de gezondheid van de patiënten in Europa om toe te laten dat Rechtbanken het gezondheidszorgbeleid uittekenen”. Vier thema’s werden verder uitgediept op de expertmeeting in mei 2002 in Menorca, met deelnemers aangeduid door de lidstaten: – gespecialiseerde referentiecentra; – het delen van reservecapaciteit met patiënten op wachtlijsten uit andere landen; – grensoverschrijdende zorg in de grensgebieden; – zorgverstrekking voor personen die voor langere tijd in een ander land verblijven. Op de Raad van gezondheidsministers van 26 juni 2002 werden dan Conclusies aangenomen over patiëntenmobiliteit. Deze Conclusies stellen dat er nood is aan een versterkte samenwerking tussen de lidstaten om de toegankelijkheid van kwaliteitsvolle gezondheidszorg te bevorderen en tegelijkertijd het financieel evenwicht van de Europese gezondheidszorgsystemen te garanderen. De belangrijkste beslissing in deze conclusies is het opstarten van een “reflectieproces op hoog niveau” in samenwerking met de ministers van Volksgezondheid en andere essentiële belanghebbenden over patiëntenmobiliteit. Dit proces moet uitmonden in conclusies voor eventuele verdere maatregelen. 874


De beslissing om dit proces te starten is een belangrijke stap, rekening houdend met de weerstand die tot in het zeer recente verleden bij veel lidstaten bestond om gezondheidszorg op Europees niveau politiek te bespreken. De meeste lidstaten hebben zich steeds, om begrijpelijke redenen, angstvallig behoed voor Europese inmenging in hun zorgstelsels. Nu men merkt dat Europa via de achterpoort van de interne markt toch de gezondheidszorgstelsels is binnengedrongen, voelen de lidstaten de noodzaak om op Europees of multilateraal niveau een antwoord op deze uitdagingen te zoeken. Toch blijft er nog een grote weerstand bestaan om een en ander op Europees niveau te formaliseren. Een officieel (geïnstitutionaliseerd) High Level Comitee werd op de Raad niet aanvaard, doch werd een “ reflectieproces op hoog niveau”. Dit weerspiegelt de wens om het intergouvernementele karakter van het initiatief te benadrukken, in plaats van het supranationale. Een voorstel in een eerdere versie van deze raadsconclusies om in verband met de patiëntenmobiliteit de Open Methode voor coördinatie (wordt hieronder toegelicht) toe te passen, haalde ook de eindmeet niet. De weerstand tegen de toepassing van Open Methode voor coördinatie op het domein van gezondheid(szorg) blijft duidelijk groot. Belangrijk is verder dat in deze Conclusies de Raad erkent dat andere ontwikkelingen zoals de ontwikkelingen op het gebied van de interne markt, gevolgen hebben voor de gezondheidszorgstelsels. De Raad is de mening toegedaan dat deze ontwikkelingen moeten stroken met de doelstellingen van het gezondheidsbeleid van de lidstaten en met gemeenschappelijke beginselen van solidariteit, rechtvaardigheid en universaliteit. ·

In mei 2002 keurden het Europees Parlement en de Raad in een verzoeningsprocedure een actieprogramma goed op het gebied van de volksgezondheid (26). Dit actieprogramma voorziet onder meer de mogelijkheid om acties te ondernemen met het oog op “het verbeteren van de analyses en de kennis van de invloed van de ontwikkeling van het gezondheidsbeleid en van andere communautaire beleidsmaatregelen en activiteiten, zoals de interne markt, op de gezondheidsstelsels, met name van de bijdrage daarvan aan een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid…”. Dit is een nieuwe passage die niet als dusdanig voorkwam in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie van 2000 en wellicht ingegeven is door de ontwikkelingen die zich sindsdien hebben voorgedaan.

Naast deze initiatieven die zich ontwikkelden in het kader van de Europese bevoegdheid voor volksgezondheid, ontwikkelde zich ook een proces in het kader van het Europees beleid inzake sociale bescherming. De Europese Raad van Lissabon (27) bevestigde dat de stelsels voor sociale bescherming moeten worden hervormd, onder meer om ook in de toekomst hoogwaardige gezondheidsdiensten te kunnen blijven aanbieden (27a). Om de doelstellingen inzake sociale bescherming te bereiken, pleitte deze Europese Raad voor een versterkte samenwerking tussen de

(26) Het Europees Parlement en de Raad, Besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma op het gebied van de volksgezondheid (20032008), 15 mei 2002, PE-Cons 3627/02 SAN 56 CODEC 590. (27) 23 en 24 maart 2000. (27a) Naast de doelstellingen om werk lonend te maken, het veilig stellen van de pensioenen en het bevorderen van sociale insluiting.

875


lidstaten, door het uitwisselen van ervaringen en beste praktijken door middel van verbeterde informatienetwerken (het Lissabon proces). Om deze strategie te implementeren, introduceerde de Raad van Lissabon de “open methode voor coördinatie” (OMC). Deze methode impliceert het vaststellen van Europese richtlijnen en specifieke planningen om de gemeenschappelijk overeengekomen doelstellingen te bereiken; het vaststellen van indicatoren en “benchmarks” als een middel om de beste praktijken te vergelijken; het vertalen van de Europese richtlijnen in nationale en regionale beleidslijnen door specifieke doelen te stellen en maatregelen aan te nemen die de nationale en regionale verschillen in acht neemt; periodieke doorlichting, evaluatie en peer review, georganiseerd als een wederzijds leerproces. Een Sociaal Beschermingscomité met ambtenaren op hoog niveau uit de lidstaten werd geïnstalleerd om deze strategie inzake sociale bescherming te activeren (28). Om de toepassing van dit Lissabonproces op gezondheidszorg voor te bereiden, werd op de Raad van maart 2002 een inleidend verslag betreffende beleidslijnen op het gebied van de gezondheidszorg en van de ouderenzorg goedgekeurd (29). Het rapport pleit voor het uitwisselen van informatie en beste praktijken, maar komt er verder niet toe te beslissen de open methode van coördinatie op dit domein toe te passen. Voor 2002-2003 stelt het rapport voor in eerste instantie de zorgvoorzieningen voor ouderen te analyseren. Voor wat de problematiek betreft die gecreëerd is door de arresten van het Europees Hof van Justitie inzake vrij verkeer van patiënten, verwijst het rapport naar de werkzaamheden hierover in andere Raadsformaties. Bedoeld wordt de initiatieven in het kader van de Raad van de ministers van gezondheid. In reactie op dit rapport verzocht de Europese Raad van Barcelona de Commissie en de Raad de vraagstukken van toegankelijkheid, kwaliteit en financiële leefbaarheid van de gezondheidszorg ten gronde te onderzoeken voor de Europese voorjaarsraad van 2003. Uit dit rapport blijkt nog maar eens de weerstand van de lidstaten om op Europees niveau gezondheidszorgsystemen te vergelijken en te evalueren, en de open methode voor coördinatie toe te passen in dit domein. Het feit dat de problematiek, alvast voorlopig, verengd wordt tot de zorg voor ouderen, illustreert ook deze weerstand, maar is ook te verklaren vanuit de doelstellingen van de Europese initiatieven met betrekking tot sociale bescherming. Ze zijn er op gericht de systemen efficiënter te maken en rekening te houden met de veroudering van de bevolking, om de financiële druk op de uitgaven voor sociale zekerheid te verlichten. Toch zal een analyse van de gezondheidszorg voor ouderen onvermijdelijk leiden tot de analyse van de

(28) De la Porte C. en Pochet P. ‘‘Een gemeenschappelijke strategie inzake sociale zekerheid op Europees vlak’’ Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2e trimester 2000, pp. 487-507 en Pochet P., ‘‘De strijd tegen armoede en sociale uitsluiting en de Open Methode van coördinatie’’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, eerste trimester 2002, pp. 159-177. (29) Raad van de Europese Unie, Inleidend verslag over de gezondheidszorg en ouderenzorg, document 6361/02 SOC 82 ECOFIN 61 SAN 23 van 25 Februari 2002.

876


gezondheidszorg globaal. Alhoewel bepaalde voorzieningen specifiek op ouderen gericht zijn, is het merendeel van de (acute) zorgvoorzieningen immers niet leeftijdsspecifiek.

5.

BESLUIT De laatste twee jaren heeft zich een snelle evolutie voorgedaan in Europa, wat de interactie tussen de Europese gezondheidszorgsystemen betreft, zowel op het niveau van de zorgverstrekking als op het beleidsniveau, hoofdzakelijk in reactie op de rechtspraak van het Europees Hof van Justitie over de toepasselijkheid van de Europese regels inzake het vrij verrichten van diensten op gezondheidszorgverstrekking. Overheden en ziekenfondsen die opereren in het kader van de publieke ziekteverzekering verkennen de mogelijkheden om rechtstreekse contracten af te sluiten met zorgvoorzieningen in andere landen. De lidstaten trachten de problemen die dit met zich meebrengt in de Europese instellingen op tafel te leggen. Voor de eerste maal bestaat er een ruime consensus om bepaalde aspecten van de organisatie van de gezondheidszorgstelsels op Europees niveau te bespreken. Een aantal spanningsvelden blijven het beleidsvormingsproces evenwel doorkruisen, een verticaal spanningsveld over bevoegdheden tussen de lidstaten en de Europese instellingen, een horizontaal spanningsveld tussen de beleidsverantwoordelijken voor sociale zaken en de beleidsverantwoordelijken voor volksgezondheid en ook tussen het gezondheidsen sociaal beleid enerzijds en het economische en interne markt beleid anderzijds. Bij de verantwoordelijken voor volksgezondheid en sociale zaken groeit behoefte om nauwer samen te werken op dit domein. De verschillende beleidsdocumenten verwijzen ondertussen systematisch naar noodzakelijke coördinatie met andere initiatieven op het domein van de zorgstelsels. Er tekent zich ook een taakverdeling af tussen de “sociale” en “volksgezondheids” organen. Het toepassen van het Lissabonproces en de open methode van coördinatie op gezondheidszorg en ouderenzorg is het domein van de sociale en economische organen (Raadsformaties, DG’s en Comités). De behandeling van de problematiek van de impact van de interne marktregels op gezondheidszorg en het hiermee samenhangende vraagstuk van de patiëntenmobiliteit, wordt behandeld in de organen (Raadsformatie en DG) bevoegd voor volksgezondheid. Ook wordt er open gepraat over het overhevelen van bevoegdheden die met gezondheid verband houden (geneesmiddelen, medische hulpmiddelen, beroepskwalificaties) van de organen bevoegd voor interne markt en industrie naar de organen bevoegd voor volksgezondheid. Ook wat de spanning over bevoegdheden tussen het Europees niveau en het nationaal niveau betreft, is een hele weg afgelegd. Tot voor kort werd elke poging om gezondheidszorgbeleid op Europees niveau te bespreken afgeblokt door lidstaten, die hiervoor een beroep deden op het principe van de subsidiariteit en op het verdrag dat stelt dat de organisatie en financiering van zorgstelsels tot de bevoegdheid 877


van de lidstaten behoort. Nu is er het algemeen besef onder de lidstaten dat, als ze de basisprincipes van hun systemen, m.n. solidariteit, rechtvaardigheid, universaliteit willen behouden, ze hiervoor de nodige garanties moeten inbouwen op Europees niveau. De tijd lijkt rijp voor een discussie ten gronde over de impact van de eenheidsmarkt op de gezondheidszorgstelsels. Voor discussies over andere aspecten van de zorgstelsels op Europees niveau blijft er evenwel een grote terughoudendheid. De lidstaten lijken niet echt bereid om hun zorgstelsels onderling systematisch te vergelijken en de Open Methode van Coördinatie op deze materie toe te passen, althans niet op politiek niveau. Op een eerder technisch niveau, in het kader van het actieprogramma voor volksgezondheid, lijkt deze opening wel te bestaan. De weerstand tegen de toepassing van de Open Methode van Coördinatie is ook te begrijpen vanuit de complexiteit van het domein. Gezondheidszorgsystemen bestaan uit interactie tussen publieke financiers, private uitvoerders uit de non-profit en profit sector, en patiënten die de zorgen ontvangen. Het brede gamma aan betrokken en belanghebbende partijen, het steeds aanwezige risico van oneigenlijk gebruik van de beschikbare middelen, de mogelijkheid van substitutie tussen verschillende vormen van zorg, enz. maakt het zoeken naar antwoorden op de uitdagingen in deze sector zeer complex en maakt een vergelijking tussen de systemen in de verschillende landen moeilijk. Ook speelt de uitwisseling van beste praktijken zich in deze sector op andere niveaus af dan op de andere domeinen van de sociale bescherming. Het gaat niet alleen over de uitwisseling van ervaringen over beleidsmaatregelen en initiatieven van de overheden, doch minstens zo belangrijk is de uitwisseling van ervaringen en beste praktijken, op het terrein, tussen clinici en verstrekkers. Een sociaal beschermingscomité met ambtenaren uit de lidstaten is niet de meest geëigende instantie om op dit vlak discussies te voeren. Toch is het waarschijnlijk dat de evoluties ingezet door de jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie de lidstaten er ook zullen toe aanzetten om hun stelsels onderling meer te gaan vergelijken. Met patiënten die worden aangezet om in Europa te gaan shoppen, financiers die zorgen in het buitenland zoeken voor hun aangeslotenen en de verplichting om op basis van Europese consensus in plaats van nationale te oordelen over wetenschappelijke erkenning van een behandelmethode, zal het nodig worden om op Europees niveau prijzen, inhoud van verstrekkingen, betalingswijzen, kwaliteit van de verstrekkingen, doorverwijspatronen, voorschriftvereisten, enz. te vergelijken. Ook het opstellen van een minimaal pakket aan zorgen dat overal in de Unie verzekerd is en van Europese kwaliteitsnormen voor voorzieningen, lijken in dit kader zinvol, zeker met het oog op de naderende uitbreiding van de Europese Unie. De overtuiging groeit, en we hebben hiervan meerdere voorbeelden besproken, dat het Verdrag zoals het nu bestaat onvoldoende garanties geeft om de sociale doelstellingen van de Europese gezondheidszorgsystemen te vrijwaren bij het uitbouwen van de Europese eenheidsmarkt. Van ontzettend groot belang in heel dit kader zijn 878


dan ook de besprekingen die op dit ogenblik gevoerd worden in het kader van de Conventie voor de Toekomst van Europa. Het gaat hierbij over het vinden van een antwoord op het probleem dat de Belgische minister Vandenbroucke in zijn paper gepresenteerd voor het Max Planck Institute in Keulen als volgt verwoordde: “Member States have lost more control over national welfare policies in the face of pressures from integrated markets than the EU has de facto gained in transferred authority, substantial though the latter may be. Thus there is a growing gap in our steering capacity with regard to welfare policy” (de lidstaten hebben, onder de druk van de integratie van de markten meer controle verloren over nationaal welvaartsbeleid, dan dat de EU de facto gewonnen heeft in overgedragen autoriteit, alhoewel deze laatste aanzienlijk is. Er is dus een groeiend hiaat in onze sturende kracht met betrekking tot welvaartsbeleid.”) (30). __________

(30) Vandenbroucke F., The EU and social protection: what should the European Convetion propose?, Paper presented at the Max Planck Institute for the Study of Societies, Köln, 17 juni 2002.

879


INHOUDSTAFEL OVER PATIENTENMOBILITEIT EN HOE HET EU-BELEID HIEROP REAGEERT

880

1. INLEIDING

863

2. BUITENLANDSE PATIENTEN IN BELGISCHE ZORGVOORZIENINGEN: ACHTERGROND EN MOTIEVEN

863

3. MOGELIJKE GEVOLGEN VOOR DE GEZONDHEIDSZORG

868

4. EUROPESE REACTIES OP DE JURISPRUDENTIE OVER PATIENTENMOBILITEIT

872

5. BESLUIT

877

DE INVLOED VAN EU-WETGEVING OP DE SOCIALE AARD VAN GEZONDHEIDSZORGSYSTEMEN IN DE EUROPESE UNIE (1) DOOR

ELIAS MOSSIALOS*, MARTIN MCKEE**, WILLY PALM***, BEATRIX KARL**** en FRANZ MARHOLD***** * Mede-directeur, LSE Health and Social Care, London School of Economics and Political Science en Onderzoeksdirecteur, European Observatory on Health Care Systems; ** Professor in European Public Health, London School of Hygiene and Tropical Medicine en Onderzoeksdirecteur, European Observatory on Health Care Systems; *** Directeur, Association Internationale de la Mutualité, Brussel; ****Assistent Professor, Institute for Labour Law and Social Law of the Karl-Franzens-University Graz, Oostenrijk en Gast-stafmedewerker, Max-Planck-Institute for Foreign and International Social Law, Munchen; ***** Professor, Institute of Labour Law and Social Security Law, Karl-Franzens-University, Graz, Oostenrijk.

Hoewel de organisatie van de gezondheidszorgsystemen op zich in de lidstaten sterk uiteenloopt, gaat men steeds uit van een gemeenschappelijk model dat gebaseerd is op maatschappelijke solidariteit en een universele dekking. De specifieke aard van de rechten is uiteenlopend. In landen met een enkel nationaal gezondheidssysteem dat gefinancierd wordt door belastinggelden, is het recht op uitbetaling gewoonlijk rechtlijnig en gebaseerd op de verblijfplaats in het land in kwestie. Voor socialezekerheidssystemen zit de situatie complexer in elkaar, vooral wanneer er sprake is van veelvoudige financiering. Lidmaatschap is echter altijd verplicht, behalve in de enkele landen die de meer gegoede lagen van de bevolking vrijgesteld of uitgesloten hebben in de veronderstelling dat deze een beroep kunnen doen op alternatieve regelingen. In deze gevallen kunnen regeringen toch dekking bieden tegen fatale ziekten, zoals dat in Nederland bijvoorbeeld het geval is. Recentelijk werden regelingen geïntroduceerd voor diegenen die anders het risico zouden lopen niet gedekt te zijn. Toch moeten we er rekening mee houden dat deze regelingen niet garanderen dat bepaalde groeperingen worden uitgesloten. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan het probleem van illegale migranten. (1) Deze tekst is een korte samenvatting van het wetenschappelijk rapport “The influence of EU law on the social character of health care systems in the European Union’’ van 19 november 2001 voor het Belgisch Voorzitterschap van de Europese Unie. Het rapport is ook in boekvorm verschenen: “EU Law and the Social Character of Health Care”, Elias Mossialos & Martin McKee, in samenwerking met Beatrix Karl, Willy Palm en Franz Marhold, Work & Society n°38, P.I.E.-Peter Lang, Brussel 2002, 259 pp.

881


Toch beoogt het Europees sociaal model meer dan een loutere dekking, en beschouwt het sociale bescherming als een middel om zowel de sociale cohesie als de economische groei te bevorderen. Om deze doelstellingen te bereiken, moeten de gezondheidssystemen zodanig georganiseerd worden dat er een billijke toegang geboden wordt tot effectieve zorg. Gezondheidssystemen moeten verder gaan dan louter voldoen aan de vraag van individuele personen. Ze moeten op een actieve manier de gezondheidsnoden van hun bevolking bepalen en in het bijzonder die noden waaraan tot dusver geen gehoor werd gegeven. Ze moeten eveneens efficiënte beleidslijnen uitstippelen om hieraan te voldoen. De mate waarin deze benadering werd uitgewerkt verschilt, maar het is een ambitie die duidelijk vervat zit in alle EU-gezondheidssystemen. In wezen is het Europees sociaal model gebaseerd op de veronderstelling dat gezondheidszorg geen doorsnee goed is en dat toegang tot die zorg geldt als een fundamenteel recht. Het is gebaseerd op een complex systeem van gekruiste bijdragen van rijk naar arm, van gezond naar ziek, van jong naar oud, van alleenstaanden naar gezinnen en van werknemers naar niet-actieven. Dit model heeft steeds kunnen rekenen op een overweldigende steun van de bevolking, en is een weerspiegeling van de historische fundamenten waarop het is gebouwd en van de diepgewortelde solidariteitswaarden in Europa. Een markt voor gezondheidszorg kan nooit perfect zijn; mensen verkeren niet altijd in de beste positie om hun zorgbehoeften te beoordelen omdat ze niet op de hoogte zijn van de aard van hun behoefte of eenvoudigweg niet in staat zijn om op een doeltreffende manier uitdrukking te geven aan hun noden. Gezondheidszorg wordt steeds ingewikkelder, waardoor asymmetrie in de informatie ontstaat. Dit zet de deur open voor uitbuitend opportunistisch gedrag door de zorgverstrekkers. Daarom zijn efficiënte reglementeringen en een goed overzicht onontbeerlijk. Om die reden hebben alle industrielanden een actieve rol op zich genomen in de organisatie van gezondheidszorg. Zelfs de Verenigde Staten, die afwijkt van ieder ander industrieland door haar blind geloof in een marktgerichte gezondheidszorg, heeft een solide publieke sector gevestigd die ongeveer 40 % van de bevolking dekt om tegemoet te komen aan ten minste enkele voor de hand liggende symptomen van de tekortkomingen van de markt. Bijgevolg hebben de lidstaten in de Verdragen duidelijk gesteld dat de organisatie en de verstrekking van gezondheidsdiensten en medische zorg een zaak blijft van nationale bevoegdheid. Desalniettemin zijn vele individuele elementen van gezondheidszorg redelijkerwijze onderhevig aan marktprincipes. Overheden produceren of verdelen doorgaans geen farmaceutische producten. Gezondheidszorgvoorzieningen kopen klinische of andere uitrusting aan op de vrije markt. Zowel medische als technologische installaties worden vrij verhandeld op de internationale markt. Vele medici werken op zelfstandige basis en gaan contracten aan met gezondheidsautoriteiten of fondsen. Patiënten kunnen een behandeling krijgen die niet vervat zit in het statutaire gezondheidszorgsysteem, zij het in eigen land of over de grens. Al deze materies zijn volledig 882


terecht onderworpen aan de toepassing van de interne markt; de fundamentele vrijheden vastgelegd in het Verdrag vereisen inderdaad dat dergelijke transacties transparant en niet-discriminerend zijn. In de mate dat hervormingen van gezondheidssystemen marktmechanismen invoeren, stellen ze zich bovendien indirect bloot aan het kritisch toezicht van de Europese wetgeving. Deze situatie brengt bepaalde moeilijkheden met zich mee. Beleidsinitiatieven die erop gericht zijn het solidariteitsprincipe te ondersteunen zijn - met hun complex systeem van gekruiste subsidies - bijzonder kwetsbaar voor beleid dat gebaseerd is op de marktprincipes. Ongereguleerde concurrentie in de gezondheidssector zal onvermijdelijk het gelijkheidsprincipe aan het wankelen brengen want er is een aanmoediging om diegenen te selecteren met de minste gezondheidsproblemen, waardoor diegenen die het meest nood hebben aan dekking de zorg niet meer kunnen betalen of er geen toegang meer toe hebben. Systemen die correcties aanbrengen in functie van de risico’s laten meestal te wensen over, vooral wanneer er sprake is van sterke concurrentie. Beleid voor uitgavenbeperking kan gericht zijn op het beperken van het aanbod bijvoorbeeld van het aantal gezondheidsvoorzieningen. Dit kan ondergraven worden wanneer patiënten ook een terugbetaling kunnen eisen voor een behandeling elders. Een beleid dat erop gericht is de informatieasymmetrie aan te pakken kan inhouden dat er selectieve contracten worden aangegaan met de verstrekkers, maar hiervoor moeten er uniforme standaarden overeengekomen worden. Omwille van asymmetrische informatieverstrekking, verwierpen Europese overheden ieder beleid dat op het eerste zicht erop gericht is deze asymmetrie te herstellen, zoals bijvoorbeeld reclame voor farmaceutische producten. Dit doen ze op basis van empirisch bewijs dat reclame vaak misleidend is en de kosten van gezondheidszorg de hoogte injaagt zonder daarbij enig voordeel te bieden aan de patiënt. Dit komt duidelijk in botsing met de werking van de markt. Met andere woorden hebben de lidstaten en de Europese Unie duidelijk aangegeven dat de invloed van de markt beperkt moet worden, zelfs bij bepaalde onderdelen van gezondheidszorg die vallen onder interne marktregels. Dit zorgt voor een bijzonder onsamenhangende uitwerking van het gezondheidsbeleid en het sociaal beleid in Europa. Lidstaten beslissen welke doelstellingen ze willen nastreven, zoals gelijkheid en doeltreffende zorg, en moeten vervolgens geschikte werkwijzen uitwerken om deze doelstellingen te bereiken die in overeenstemming zijn met de Europese wetgeving. Een groot deel van de desbetreffende Europese wetgeving vindt haar oorsprong hetzij in regelingen die uitgewerkt werden op basis van overwegingen in andere sectoren, hetzij in zaken die handelden over een individueel geval en dus veel vragen openlaten over het toepassingsgebied. Bijgevolg krijgen de beleidsmakers inzake gezondheidszorg te maken met een massa tegenstrijdige adviezen van voor- en tegenstanders van een brede reikwijdte van de Europese wetgeving inzake gezondheidszorg.

883


We kunnen heel wat opsteken van de ontwikkelingen m.b.t. het vrij verkeer van patiënten. De arresten Kohll en Decker van het Europees Hof van Justitie (EHJ) geboden het Luxemburgse socialezekerheidssysteem om gezondheidszorg in een andere lidstaat waarvoor geen toestemming was verleend terug te betalen op basis van de Gemeenschapsprincipes van vrij verkeer van diensten en goederen. Hieruit bleek duidelijk dat sociale zekerheidssystemen, ook al zijn deze een zaak van nationale bevoegdheid, nog steeds onderhevig zijn aan de Europese wetgeving. In opvolging van de latere zaken Smits-Peerbooms, verklaarde het EHJ dat alle medische diensten, inclusief hospitalisatie, vervat zitten in de definitie van diensten zoals bedoeld in het EG-Verdrag. Op een of andere manier wordt de dienstverlener immers betaald voor de bewezen diensten. Het feit dat die terugbetaling werd gevorderd onder het Nederlandse ziekteverzekeringssysteem dat werkt via verstrekkingen in natura, deed hier niets ter zake. Ook al oordeelde het EHJ dat voorafgaandelijke toestemming in alle gevallen waarin gezondheidszorg wordt verleend in een andere lidstaat het vrij verkeer van diensten en goederen belemmert, beschouwde het Hof in de zaak Smits-Peerbooms dit als een noodzakelijke en redelijke maatregel om een evenwichtig en toegankelijk aanbod van ziekenhuisvoorzieningen te waarborgen. Toch zou het Hof een dergelijke vrijstelling van het principe van vrij verkeer van diensten enkel en alleen aanvaarden indien de criteria voor het verlenen van toestemming objectief en niet-discriminerend zijn tegenover zorgverleners gevestigd in een andere lidstaat. In dat opzicht oordeelde het Hof dat de Nederlandse voorwaarden voor toestemming niet verenigbaar waren met het gelijkheidsprincipe omdat zij vermoedelijk geneigd zijn voorkeur te geven aan Nederlandse zorgverleners. Hoewel het Hof het gebruik van een systeem van voorafgaandelijke toestemming niet volledig uitsluit, hebben haar uitspraken de lidstaten radicale beperkingen opgelegd om vrij te beslissen over het eigen beleid. Het Hof eist immers noodzakelijke, proportionele beslissingen die gebaseerd zijn op objectieve en niet-discriminerende criteria. Bovendien oordeelde het EHJ in de zaak Vanbraekel dat, wanneer toestemming is gegeven of verkeerdelijk is geweigerd, de patiënt moet kunnen rekenen op het beste terugbetalingstarief, hetzij dat van het thuisland, hetzij dat van het zorgverlenende land. Wanneer we Verordening 1408/71, waarop de dekking van gezondheidszorg in het buitenland doorgaans is gebaseerd, in verband brengen met de vrije verstrekking van diensten, blijkt dat het EHJ moeilijkheden voor dit coördinatiesysteem heeft gecreëerd. De jurisprudentie van het EHJ heeft heel wat onzekerheid teweeggebracht. Gezien de centrale rol van Verordening 1408/71 inzake het vrije verkeer van patiënten, hebben deze beslissingen een groot deel van de zekerheden weggenomen. Een herziening van het gehele wettelijke kader dat instaat voor de toegankelijkheid van gezondheidszorg doorheen de Europese Unie, lijkt dan ook onvermijdelijk. Aangezien deze kwestie momenteel in het centrum van de aandacht staat – vooral in de landen waar patiënten af te rekenen krijgen met wachtlijsten en andere toeganke884


lijkheidsproblemen - en belangrijke actoren experimenteren met nieuwe manieren om de verwachtingen van de patiënten in te lossen, zowel binnen als buiten de grenzen, is enige sturing hier nodig. Zo creëert ook de groei van e-commerce nieuwe uitdagingen voor het gezondheidsbeleid, zoals bleek uit het verzoek van de ministerraad om informatietechnologie toe te passen in de gezondheidssector op een manier die bevorderlijk is voor sociale insluiting. De EU heeft een aantal maatregelen getroffen om consumenten in deze informatiemaatschappij te beschermen, waarbij zowel wettelijke als niet-wettelijke initiatieven aan bod komen. Vele van deze maatregelen hebben een indirect effect op bepaalde aspecten van de gezondheidszorgsystemen, in zoverre ze betrekking hebben op gegevens- en gegevensbankbescherming, veiligheid voor elektronische transfers, verkoop op afstand, productaansprakelijkheid en kwaliteitscontrole. Aangezien slechts weinig initiatieven zich toespitsten op gezondheidszorg, kan hun doeltreffendheid in het gedrang gebracht worden wanneer ze in dit gebied toegepast worden. Sommige niet-legislatieve initiatieven houden direct verband met de kwaliteit en de reikwijdte van e-gezondheid, grotendeels via spontane of zelf-reglementerende acties. Hoewel deze initiatieven steeds welkom zijn, wordt hun taak bemoeilijkt door het complexe proces om kwaliteit op het Internet te waarborgen. De situatie op het vlak van vrij verkeer van beroepsbeoefenaars levert ook problemen op. De relevante Verordeningen ontstonden in een tijd waarin een kwalificatie, eens toegekend, het recht gaf op een levenslange uitoefening. Dit is steeds minder het geval, en verscheidene lidstaten werken methodes uit om de registratie te beperken tot diegenen die aan bepaalde voorwaarden van permanente vorming voldoen. Het is helemaal niet duidelijk hoe deze behandeld dienen te worden binnen het huidige wettelijke kader. Bovendien sluit het principe van wederzijdse erkenning, dat werd aangevoerd in de zaak Kohll, feitelijk de mogelijkheid uit dat opleidingsprogramma’s in het ene land van niveau kunnen verschillen met een ander land, hoewel reeds uitvoerig bewijs is geleverd dat dit wel degelijk het geval is. Vandaag bestaat er een bevoegdheidskloof inzake de reglementeringen voor gezondheidsberoepen in Europa, met stevig uitgebouwde en gestructureerde nationale reglementeringen, maar een gebrek aan coördinatie op Europees niveau. Professionele zelfregulatie heeft om verschillende redenen de overhand in Europa, maar de nationaal betrokken instanties hebben vaak bijkomende taken zoals opleiding, vastleggen van beroepsstandaarden, syndicale functies of andere. Spijtig genoeg worden deze rollen in de bestaande Europese instanties vaak door elkaar gehaald. De farmaceutische sector creëert heel wat moeilijkheden aangezien de internationale dimensie zoveel uitgebreider is en de uitdaging om een evenwicht te zoeken tussen het handelsbeleid en het gezondheidsbeleid bijzonder acuut is. Een voorbeeld daarvan is rechtstreeks op de consumenten gerichte publiciteit: er is een sterke commerciële druk om dit toe te laten, maar tegelijkertijd zijn er krachtige argumenten vanuit het oogpunt van het gezondheidsbeleid om het niet te doen. De Europe885


se instellingen hebben een kader gecreëerd waarin het aanbod aan geneesmiddelen in een gemeenschappelijke of interne markt geharmoniseerd werd volgens gemeenschappelijke lijnen, ten voordele van de geneesmiddelenfabrikanten (en tussenhandelaren die hun producten – parallelle invoer – aankopen op verschillende markten binnen de EU), zelfs tegenover intellectuele eigendomsrechten. De invloed van de EU-wetgeving en het Europees beleid op de vraagzijde daarentegen was veel minder direct. Controle op prijzen en terugbetaling als technieken om de vraagzijde te beheersen zijn slechts marginaal beïnvloed door Europese wetgeving noch door de basisregels van het Verdrag, noch door de secundaire harmonisatiewetgeving. Controles op het voorschrijfgedrag van artsen als op de gemachtigde vraagzijde van groothandelaars en op apothekersmarges behoren niet tot het takenpakket van het Europees geneesmiddelenbeleid. E-gezondheid en e-commerce bieden echter heel wat mogelijkheden om het traditionele toegangsmodel met één enkele gatekeeper af te breken en te vervangen door een toegangsmodel dat verschillende toegangspoorten biedt en rechtstreekse informatie voorziet (van welke kwaliteit dan ook) voor de patiënten. Of de Commissie door deze maatregel een rechtsreeksere invloed zal krijgen op de gemachtigde vraag en de vraag, valt nog af te wachten. De nationale reglementaire kaders met betrekking tot medische hulpmiddelen vereisen ook nog verdere aanpassingen. Hoewel het nieuwe Europese systeem een protocol voor bewaking na het op de markt brengen insluit, zijn er toch nog heel wat problemen. Ondanks het dwingende karakter van het systeem, zijn er nog steeds vragen rond aspecten van vigilance en zelfregulatie. Gezien de nationale verschillen zowel in rapportering als in implementering, bestaat de uitdaging erin convergentie te bereiken op een manier die de gezondheid en de veiligheid van patiënten in landen met striktere bepalingen niet in het gedrang brengt. We moeten met andere woorden vermijden regelingen te treffen die gebaseerd zijn op de kleinste gemene deler, terwijl we tegemoet komen aan doelstellingen van het industriebeleid. Dergelijke nationale verschillen maken dat de post-marketing surveillance van medische hulpmiddelen in de EU een ingewikkeld en moeilijk proces blijft. Aanvullende ziekteverzekeringen worden in sommige landen alsmaar belangrijker als middel om toegang te bekomen tot gezondheidszorg van goede kwaliteit binnen een redelijke tijd. Hier is het Europees beleid gedomineerd door de doelstelling de verzekeringsmarkten te integreren. Het huidige wettelijk Gemeenschapskader is in wezen gebaseerd op de logica van vrije concurrentie in heel de Gemeenschap tussen verzekeraars wiens solvabiliteit onder toezicht staat van en gewaarborgd wordt door de bevoegde autoriteiten in het thuisland. Dit gebeurt op basis van een geharmoniseerde reeks voorwaarden en beleidsmaatregelen voor het verzekeringsbedrijf. De bevoegdheid van de overheid om de prijzen en de voorwaarden voor verzekeringsproducten materieel te reguleren, werd danig teruggeschroefd. Dit zou immers eerlijke concurrentie tussen Europese verzekeraars kunnen belemmeren of de financiële gezondheid van verzekeringsondernemingen op het spel zetten. Op het vlak van gezondheidszorg beperkt dit de mogelijkheden van de lidstaten om de rol 886


van vrijwillige ziektekostenverzekeringen te vergroten, zonder daarbij de solidariteitsprincipes uit het oog te verliezen. Artikel 54 van de derde richtlijn voor nietlevensverzekeringen introduceert de mogelijkheid tot vrijstelling op basis van het algemeen belang. Dit kan echter hoogstwaarschijnlijk niet voldoen aan de noden om deze materie te regelen in verschillende lidstaten. De toepassing van het mededingingsrecht op het vlak van gezondheidszorg verloopt eveneens problematisch. Terwijl vele transacties binnen de statutaire systemen vrijstellingen genieten op sociale gronden, moeten de gezondheidsautoriteiten zich bewust zijn van het feit dat ze deze bescherming kunnen opheffen door te dereguleren en te privatiseren. Gezondheidszorgorganisaties kunnen beschouwd worden als ondernemingen, en dit wordt niet beïnvloed door kwesties als eigendomsrecht of winstoogmerk. Belangrijk is of ze zich al dan niet inlaten met economische activiteit. Bovendien moet elke activiteit van een organisatie beoordeeld worden op haar intrinsieke waarde; zelfs wanneer de meeste van haar activiteiten niet gericht zijn op het economische, en bijgevolg vrijgesteld zijn van de wetgeving inzake concurrentie, betekent dit niet dat al haar activiteiten een vrijstelling genieten. Er zijn verschillende manieren waarop activiteiten zich kunnen kwalificeren als nieteconomisch. Ze kunnen soeverein zijn, of met andere woorden noodzakelijkerwijze uitgevoerd worden door de staat die haar officiële autoriteit uitoefent. De staat moet echter kunnen aantonen dat het noodzakelijk is dat zij deze activiteit uitvoert, en dient omzichtig te werk te gaan bij het overdragen van deze rol naar andere instanties. Het kan hier gaan om een sociale activiteit, maar in dit geval moet het duidelijk aantoonbaar zijn dat er sprake is van sociale bescherming en ze gebaseerd is op het solidariteitsprincipe. Ze kan ook een vrijstelling genieten wanneer het niet gaat om een identificeerbare betaling of gewoonweg omdat de organisatie de activiteit nodig heeft om tegemoet te komen aan haar basisnoden om haar functie verder te zetten. Toch is het eenvoudig te zien hoe slecht doordachte gezondheidshervormingen, vooral wanneer ze marktmechanismen en decentralisatie introduceren, organisaties onverwacht kunnen onderwerpen aan het mededingingsrecht. Zoals we reeds hebben benadrukt, is de organisatie van gezondheidszorg in Europa gericht op het behoud van solidariteit en de bevordering van billijke, effectieve en efficiënte behandeling. Asymmetrische informatieverstrekking en externe effecten zijn slechts enkele van de vele redenen waarom een onbelemmerde markt deze doelstellingen hoogstwaarschijnlijk niet zal nastreven, zoals blijkt uit een beknopt onderzoek van het Amerikaanse gezondheidszorgsysteem. Zo kan het onderwerpen van gezondheidszorgorganisaties aan een doorgedreven concurrentiewetgeving de vele akkoorden ontwrichten die nodig zijn voor een rechtvaardige verdeling van diensten die erop gericht zijn tegemoet te komen aan de noden van de bevolking. Hierdoor riskeert men de meest kwetsbaren in onze maatschappij, wier stem we nu 887


al te weinig horen, te benadelen. Het is dus duidelijk dat er vele gebieden zijn waarin het gezondheidsbeleid en de bevordering van de eenheidsmarkt in botsing komen of ambiguïteit teweegbrengen. Bij gebrek aan een duidelijke principeverklaring waarop het gezondheidszorgbeleid in Europa gebaseerd zou moeten zijn, is het EHJ ertoe gehouden haar beslissingen in de eerste plaats te baseren op de imperatief de eenheidsmarkt te promoten. Het Hof erkent wel degelijk de bijzondere omstandigheden van gezondheidszorg, zoals de noodzaak om de nationale systemen niet te ondermijnen, maar er is behoefte aan duidelijker doordachte richtsnoeren over wat de Europese Unie wil bereiken als ze wil tegemoetkomen aan de gezondheidsnoden van haar bevolking binnen het kader van een eenheidsmarkt. Vele van deze uitdagingen vinden hun oorsprong in de groeiende rol van het EHJ. Haar rol bestaat erin de toepassing van de EU-wetgeving te interpreteren in welbepaalde omstandigheden. Deze interpretaties scheppen op hun beurt echter precedenten die worden toegepast in verschillende omstandigheden. Als de lidstaten geen invloed hebben op de interpretatie van het EHJ, kunnen ze toch nog altijd de Europese wetgeving zelf veranderen. De Medebeslissingsprocedure maakt het echter extreem moeilijk om beslissingen van het EHJ die rechtstreeks gebaseerd zijn op het EG-Verdrag te wijzigen. Hoewel het in theorie makkelijker zou moeten zijn om verordeningen en richtlijnen te wijzigen door de mogelijkheden gecreëerd door het stemmen met gekwalificeerde meerderheid, bestaan er in de praktijk slechts weinig interpretaties van het Hof die wetgevende stappen hebben uitgelokt om de druk van de beslissing ongedaan te maken. De meeste beslissingen van het EHJ hebben immers een verschillend effect op de lidstaten, zodat er geen coalities ontstaan voor een wijziging van betwiste wetgeving. De tendens tot juridificatie kan leiden tot een verdere afzwakking van de legitimiteit van het integratieproces als geheel. De Europese Unie heeft nu reeds te kampen met een “politiek deficit” doordat actoren zoals politieke partijen, vakbonden of zelfs media, die vaak gelden als een referentiepunt voor nationale kiezers, over het algemeen in een zwakke positie staan op Europees niveau. Door tegenstrijdige belangen te verdoezelen en belangenconflicten te vervangen door zogezegd neutrale debatten over de interpretatie van de wetgeving, wordt het politieke proces danig afgezwakt. Dit geeft tegenstanders van integratie de kans om te beweren dat de burgerdemocratie vervangen is door een vorm van “gerechtelijke democratie”. Toch kunnen we dit proces ook in een positiever licht bekijken: procesvoering op Europees niveau kan Europeanen bijstaan hun rechten te beschermen tegen beslissingen van nationale administraties. Desalniettemin kunnen uitspraken van het EHJ makkelijk gezien worden als inbreuken op de keuzes en tradities van nationale gemeenschappen.

888


De EU staat nu voor de uitdaging dat haar secundaire wetgeving, zoals Richtlijnen, Verordeningen en de interpretatie ervan door het Hof, gebaseerd moeten zijn op de inhoud van de Verdragen. Het sociale karakter van de Europese gezondheidssystemen ligt echter niet vervat in die Verdragen. Wat moet er dan concreet gebeuren? Dit rapport pleit voor een expliciet Europees gezondheidsbeleid dat aanzienlijke voordelen zou bieden wanneer de lidstaten een gemeenschappelijke houding aannemen over wat ze willen bereiken met hun gezondheidszorgsystemen. Waarschijnlijk zijn er voldoende punten van overeenkomst om tenminste op het principiële niveau een gezamenlijk standpunt in te nemen. Het Europees sociaal model mag dus niet onwillekeurig ondergraven worden door misplaatste toepassingen van de EU-wetgeving, gericht op noden van andere sectoren, en ook niet door bij stukje en beetje een reeks juridische uitspraken te doen inzake gezondheidszorg. Daarom moet er een akkoord bereikt worden over een verklaring van fundamentele principes die de doelstellingen van de Europese gezondheidssystemen vastleggen, de interne markt in evenwicht brengen met de sociale doelstellingen, en opgenomen kunnen worden in een volgend Verdrag. We moeten natuurlijk onder ogen zien dat er waarschijnlijk moeilijkheden de kop zullen opsteken wanneer we proberen meer gedetailleerde beleidslijnen uit te stippelen: de regelingen voor gezondheidszorg in de verschillende lidstaten zijn immers heel uiteenlopend. Bovendien is een principeverklaring, alhoewel ze de onbedoelde en ongewenste gevolgen van de interne markt kan beperken, onvoldoende om de voordelen die nauwere Europese integratie voor gezondheidszorgsystemen kan bieden te bereiken. Een open coördinatiemethode die voorziet in formeel vastgelegde middelen voor de uitwisseling van ervaringen tussen lidstaten rekening houdend met de nationale situaties, biedt de kans om goede praktijken te bevorderen en informatie uit te wisselen over wat wel werkt en wat niet, en in welke omstandigheden. In vele gevallen zal het mogelijk zijn vergelijkbare benaderingen te ontwikkelen voor gemeenschappelijke problemen met respect voor de historische, politieke en culturele diversiteit, zonder een harmonisatieproces op te dringen van systemen die hetzelfde doel nastreven maar georganiseerd zijn op wijzen die je moeilijk op elkaar kan afstemmen. Een open methode van coördinatie zal enkele van de uitdagingen van de interne markt inzake gezondheidszorgsystemen duidelijker naar voren brengen. De methode zal ook een kader bieden waarin deze uitdagingen en geschikte wettelijke oplossingen kunnen besproken worden, inclusief eventuele Verdragsherzieningen. Deze procedures zullen echter veel tijd in beslag nemen en het ligt voor de hand dat er onmiddellijke actie moet ondernomen worden. Het is dus van het allergrootste belang dat de EU zo snel mogelijk een systeem ontwikkelt dat op permanente wijze kan toezicht houden op de impact van de EU-wetgeving op de gezondheidszorgsystemen. __________ 889

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE: EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT* DOOR

MICK CARPENTER Reader in Social Policy. Department of Sociology. University of Warwick

INLEIDING: VEERKRACHTIG MAAR ONDER GROTE DRUK? De Britse National Health Service (NHS) kan worden omschreven als een door de overheid bestuurd en gefinancierd stelsel, dat wordt gekenmerkt door krachtige verticale verantwoordelijkheidslijnen (WHO Europe 1999: 24). De Britse NHS is tot op zekere hoogte een unieke instelling, het product van een specifieke nationale geschiedenis, van sterke sociale cohesie en overheidsleiding tijdens de oorlog van 1939-45 en in stand gehouden door de naoorlogse regeling die de Labourregering invoerde tussen 1945 en 51. Niettemin hebben Britse vernieuwingen in de gezondheidszorg evenwel een grotere invloed gehad over de hele wereld. Het principe van een gezondheidszorgsysteem dat voornamelijk gefinancierd wordt door belastinggelden en waarvan het gebruik gratis is, waar de gezondheidsinstellingen het eigendom zijn van de overheid en het personeel wordt tewerkgesteld door de staat, vormt het ‘Beveridge-model’ dat - met enige aanpassingen - werd overgenomen door de Scandinavische landen. Het beïnvloedde de pogingen om nationale gezondheidsstelsels op te bouwen in Zuid-Europa in de jaren 1970. Mogelijk wegen de centraliserende eigenschappen ook door in de recente Franse gezondheidszorghervormingen. Andere vernieuwingen worden over de hele wereld geprezen, zoals het Britse ‘huisarts’ of ‘gatekeeper’ systeem voor eerstelijnshulp en de scheiding tussen ‘uitbesteding’ en dienstverlening, die werd ingevoerd door de regering Thatcher in 1990. We noemen dit de Anglo-Amerikaanse hervormingen, omdat ze op dit ogenblik in wezen worden gepromoot met behulp van Amerikaanse managementtechnieken om de inflatoire effecten van privé-geneeskunde op een maatschappelijk beheerde gezondheidszorg onder controle te houden. Op het eerste gezicht lijkt de Britse National Health Service (NHS), opgericht in 1948, ook een bijzonder veerkrachtige en stabiele instelling. Ze heeft de 17 jaren neoliberaal beleid onder Thatcher overleefd. Zelfs de radicale hervormingen van de * Toespraak gehouden op het colloquium ‘‘La protection Sociale en Europe : Mythes et Réalités’’ van het Institut européen des juristes en droit social (IES), dat plaatsvond te Parijs op 30 november en 1 december 2001.

891


jaren 1990 wijzigden niets fundamenteels aan het centrale solidariteitsbeginsel voor de financiering, en dit niet noodzakelijkerwijze omwille van de solidariteit. De Labourregering beweert sinds 1997 een einde te hebben gemaakt aan de ‘interne markt’ en de NHS op een koers gebracht te hebben die beter aansluit bij haar basisprincipes. Zoals we zullen zien bestaat hierover nogal wat onenigheid, vermits critici aanvoeren dat ‘New Labour’ in zekere zin de privatisering van de dienst heeft doen stijgen. Het klaarblijkelijk hardnekkige probleem van lange wachtlijsten blijft bestaan, ondanks niet aflatende inspanningen om het systeem tot meer doeltreffendheid te bewegen. Globaal genomen hebben de patiënten een beperkte keuze omdat zij zich moeten registreren bij hun huisarts, die dan de belangrijke beslissingen neemt inzake doorverwijzingen. De vraag naar middelen, naar welk aandeel van de nationale koek de maatschappij bereid is te besteden aan het stelsel, blijft een belangrijk politiek strijdpunt. In deze omstandigheden betwijfelen critici aan de rechterzijde of het huidige systeem, met overheidsfinanciering en -bestuur, in de toekomst kan worden volgehouden, omdat de inspanningen die nodig zijn om het uitgaveniveau op te trekken tot Noord-Europees niveau, politiek niet haalbaar zijn vanuit de staatskas. We komen hier later nog op terug wanneer we stellen dat, hoewel het systeem zich moet aanpassen aan nieuwe vragen en verzuchtingen en in het bijzonder om het zogenaamde ‘democratisch deficit’ aan te pakken, het basismodel nog steeds veel voordelen kent, aangezien de publieke opinie het massaal blijft steunen. Beoordelingen van de verschillende gezondheidsstelsels verschillen. Terwijl het World Health Report 2000 van de World Health Organisation (WHO) – op basis van controversiële criteria – besloot dat het Franse stelsel wereldwijd op de eerste plaats kwam op het vlak van algemene prestaties bij het omzetten van uitgaven voor gezondheidszorg in een goede gezondheid, werd Groot-Brittannië op een teleurstellende 18de plaats gerangschikt (World Health Organisation 2000, Braveman et al 2000). Achter heel wat ‘hervormingsbewegingen’ in verschillende landen gaan gelijkaardige en onderling verbonden kwesties schuil: Welk verschil voor de gezondheid maakt toegang tot geneeskunde eigenlijk en moeten we nog andere dingen doen om de gezondheid te bevorderen dan gezondheidszorg verschaffen? Hoe beslissen we wat goede geneeskunde is, wat goede of slechte dokters zijn en in welke mate moeten de patiënten of gebruikers betrokken worden bij deze beslissingen die traditioneel werden genomen door dokters, met enige inspraak van de overheid. Met andere woorden, hoe streven we zowel naar ‘kwaliteit’ als naar ‘efficiëntie’? Hoe lang kan het engagement voor universaliteit (égalité et fraternité) worden volgehouden met de fenomenale toename van dure geneeskundige ingrepen? Tot op welke hoogte moet geneeskunde open staan voor iedereen of gekoppeld zijn aan voorwaarden, welk aandeel moet betaald worden door derden, zij het verzekeringsfondsen of regeringstoelagen?

892

DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE : EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT

Hoe gaan we om met de behoefte aan sociale verzorging van langdurige zieken en ouderen als een aspect van burgerschap of solidariteit, problemen die in het geheel niet werden overwogen toen de hedendaagse Europese gezondheidssystemen een generatie geleden werden opgericht?

1.

EERST EEN STUKJE GESCHIEDENIS EN POLITIEK...

1.1.

DE POLITIEK ACHTER DE OPRICHTING VAN DE NHS: FINANCIERING EN ORGANISATIE Behalve in de ‘buitengewoon’ marktgerichte USA (1), zijn de gezondheidsstelsels van ontwikkelde kapitalistische landen gestoeld op een van twee funderingen, hetzij een stelsel via een verplichte sociale verzekering (Bismarck), hetzij een stelsel via belastingen (Beveridge). Ze vertonen gelijkenissen, in die zin dat ze beide zoeken naar collectieve middelen om de bevolking toegang te verlenen tot dure gezondheidszorg. Ze laten het niet gewoon over aan het individu. Traditioneel onderschreven ze ook beide de klinische autonomie van de dokter, via een ‘vrije’ of liberale relatie met de patiënt die in de praktijk gedomineerd werd door producenten (2). Ze streven er beide naar op te schuiven van deze situatie naar een systeem waarin dokters meer verantwoording moeten afleggen aan de financiers en moeten werken in een partnerschap met de patiënten, en dat een beter evenwicht kent tussen helen, preventie en genezing, en tussen ziekenhuisverzorging en eerstelijnshulp. Het mooie aan belastingsystemen (grotendeels) op het vlak van gebruik is dat ze toegang verlenen gewoon als ‘burgerrecht’, zoals bijvoorbeeld is vastgelegd in de Britse NHS Act uit 1946. Ze kennen ook lage kosten voor transacties of administratie/bureaucratie. Een aanzienlijk bestanddeel loondienst (niet volledig in het geval van huisartsen) vermijdt de inflatoire effecten van de erelonen per prestatie die in de sociale en private verzekeringsstelsels gangbaar zijn. Anderzijds kan er geargumenteerd worden dat dit, in het geval van Groot-Brittannië, de uitgaveniveaus te laag houdt, gezien de druk van een vergrijzende bevolking en dat dit ook niet – het probleem dat de hervorming van 1990 wilde aanpakken – voldoende stimulansen geeft om efficiëntie na te streven. Sociale verzekeringsstelsels verschillen in de mate waarin ze toegang verlenen. Deze verschillen vloeien overwegend voort uit de beroepsactiviteit, waaruit dan ruimere burgerschapsrechten worden opgebouwd. Het Canadese systeem doet dit via een enkel verzekeringsfonds, waardoor het nagenoeg een Beveridge-stelsel is. Het Duitse systeem is verschrikkelijk complex en gefragmenteerd. Het Franse systeem houdt het midden tussen Canada en Duitsland. Terwijl belastingsystemen tot niet zo lang

(1) De Zuid-Europese landen verschillen ook enigszins, aangezien ze volgens ons ‘hybriden’ zijn die elementen van belastingheffing, sociale verzekering en marktgerichte systemen combineren – in het bijzonder Griekenland, een land dat ons erg interesseert. (2) ‘Liberalisme’ heeft altijd politiek omschreven grenzen en is ook erg beperkt in sommige domeinen van de medische praktijk, met name de psychiatrie.

893


geleden functioneerden op basis van ‘open toegang’, zij het met ‘impliciete’ rantsoeneringsmechanismen, hebben verzekeringsstelsels traditioneel bepaald wat toelaatbare en niet-toelaatbare vormen van medische uitgaven zijn. Met andere woorden, zij hebben vaker gebruik gemaakt van expliciete rantsoeneringsprocessen. Daardoor is het gemakkelijker in stelsels op basis van belastingen de kosten onder controle te houden, zoals blijkt uit de jarenlange ervaring in Groot-Brittannië en de recente ervaring in Zweden. Centraal toezicht biedt in het algemeen immers meer ruimte om het beleid te sturen. Ze hebben ook de neiging ‘paternalistisch’ te staan tegenover de gebruikers, van wie blijkbaar verwacht wordt dat ze dankbaar zijn voor de gratis dienstverlening (waarvoor ze in werkelijkheid betaald hebben). Sociale verzekeringsstelsels, die gewoonlijk gebaseerd zijn op erelonen per prestatie en een sterk gerechtigdheidsgevoel liggen echter een stuk moeilijker. Zo komt het dat, terwijl de uitgaven in Groot-Brittannië tegen het einde van de jaren 1990 goed waren voor 6,7 % van het BBP en in Zweden voor 8,2 %, de twee grote gezondheidsstelsels met sociale verzekering, in Duitsland en Frankrijk, respectievelijk 10,7 % en 9,5 % uitgaven (WHO Europe 1999). Meestal waren dit openbare middelen. Tot kort geleden was de privé-sector weinig omvangrijk en bleef zijn taak beperkt tot het verlenen van ziekenhuisverzorging aan mensen die de eerstelijnshulp kregen van de staat en de wachtlijsten in de openbare instellingen voor niet-dringende heelkunde wilden omzeilen. Naast Groot-Brittannië vinden we belastingsystemen ook terug in Scandinavië. Sociale verzekeringsstelsels komen vaker voor en in variaties over heel Europa, AustraalAzië en Canada. De vraag waarom sommige landen een systeem op basis van belastingen hebben, andere een sociale verzekeringsstelsel en de USA geen van beide, gaat voorbij aan het doel van dit korte artikel. De belangrijkste invloed is evenwel het machtsevenwicht tussen dokters en private of openbare verzekeringsbelangen enerzijds, tegenover het overheidscentralisme en de kracht van de socialistische arbeidsbeweging anderzijds. Alleen waar de belangen van deze laatsten voldoende sterk zijn om de ingebedde macht van de eersten in het systeem te overstijgen, ontstaan nationale gezondheidsdiensten op basis van belastingen. Zelfs dan is deze ontwikkeling nog afhankelijk van belangrijke actoren – in Groot-Brittannië Beveridge en Bevan, in Zweden Hojer - die in staat zijn het politieke klimaat te benutten. In Groot-Brittannië werd de NHS opgericht in 1948 als onderdeel van de ‘naoorlogse regeling’ van de Labourregering, via een reeks compromissen die werden gesloten tussen de overheid en het medische beroep enerzijds en de georganiseerde arbeidersbeweging anderzijds. Dit heeft geleid tot een eengemaakt systeem op basis van belastingen, maar een systeem waarin de organisatie in werkelijkheid werd waargenomen door de dokters. Het volk kreeg toegang, maar weinig democratische controle. De grootste winnaars waren de dokters, vooral de ziekenhuisartsen. Zij hadden een enorme geldtoevloed naar de ziekenhuizen gezien ingevolge de oorlog, en wilden dat die verderging. Ze wilden echter niet onder het toezicht van de lokale overheid of zelfs regionale raden vallen, evenmin als de huisartsen (gemeenschaps894


artsen) die voordien deel uitmaakten van het semi-onafhankelijke ‘panelsysteem’ dat werd ingevoerd door Lloyd George via de National Insurance Act uit 1911. De hele achterliggende filosofie was ook gebaseerd op het geloof in ‘medische vooruitgang’: neem de kostendrempel weg en de mensen zullen vroeger een arts raadplegen, doeltreffend behandeld worden en snel genezen. Dit geloof was zo groot dat er zelfs werd voorspeld dat de kosten voor de dienstverlening zouden dalen naarmate de volksgezondheid verbeterde (Klein 1995, Baggott 1998). De belangrijkste organisatorische veranderingen waren: verzekering en privé-geneeskunde werden verwezen naar de marge; de staat nam over van zowel de lokale overheid als de ‘vrijwillige’ (liefdadigheid) en elitaire scholingsziekenhuizen, maar deze laatste kregen semi-onafhankelijkheid; de individuele klinische autonomie van artsen werd veilig gesteld, hun rechten om vrij de geneeskunde te beoefenen werden behouden en collectieve vertegenwoordiging in beslissingsorganen werd op ieder niveau verzekerd; de semi-onafhankelijke contractuele status en het zelfbestuur van huisartsen werd gevrijwaard; Regional Health Authorities als belangrijkste planningsorganen.

De belangrijkste eigenschap van het systeem was wellicht de rol als ‘gatekeeper’ die de huisarts uitoefende. Die rol ontstond niet uit rationele beleidsbehoeften. Het was grotendeels een compromis tussen hen en de eliteartsen, wat betekende dat deze laatsten nog steeds afhankelijk waren van de eersten voor werk. In Groot-Brittannië kan het volk niet rechtstreeks naar de specialist stappen. Dit kan als paternalistisch beschouwd worden (‘de dokter is best geplaatst om een andere dokter te kiezen’) en als beperkend voor de macht van medische consumenten. Of we kunnen zeggen dat het een holistischer en meer op eerstelijnshulp gericht systeem met zich meebrengt. Elke inwoner moet zich registreren bij een huisarts om behandeld te worden, dit is het ‘toegangsticket’ voor het systeem – en de grote meerderheid doet dat ook. Een ander belangrijk feit is dat de toestroom aan medisch personeel wordt vastgelegd in een overeenkomst tussen de sector en de staat. Het aantal dokters en verpleegkundigen dat ieder jaar wordt opgeleid is gereglementeerd zodat er geen overaanbod aan dokters ontstaat, zoals we vaak aantreffen in sommige Europese landen. Dit betekent dan weer dat er minder weigerachtig gestaan wordt tegenover ingrijpende, hoogwaardige technologie. In een studie van de cultuur van een aantal gezondheidsstelsels, argumenteerde Lyn Payer (1989) dat het Britse gezondheidsstelsel ‘conservatief’ was. Britse dokters willen weten of iets werkt voor ze het goedkeuren. Het feit dat mensen, behalve uitzonderingen als ongevallen en slachtoffers die zichzelf aanbieden in het ziekenhuis, eerst de huisarts moeten bezoeken, werkt ook remmend op de vraag naar hoogtechnologische behandeling. We vinden sterke paternalistische eigenschappen terug die werden geërfd uit het verleden, toen de dokter, de dominee, de notaris en de lokale ‘bobby’ (politieagent) traditionele 895


gezagsfiguren waren. Zowel institutionele als culturele druk versterken dit mechanisme. In het bijzonder de grote centrale controle over het budget dat ieder jaar wordt toegewezen aan het systeem werkt als een effectief middel om de kosten onder controle te houden en als een “impliciet” rantsoeneringssysteem, waarbij de ‘dilemma’s van de dokters’ naar beneden toe worden doorgeschoven. Het is ironisch dat dit ‘conservatisme en paternalisme’ werd opgericht in samenspraak met het ‘socialisme’ na de Tweede Wereldoorlog en misschien nu pas barsten begint te vertonen maar zeker niet volledig werd ontmanteld, ondanks de radicale gezondheidshervormingen van de jaren 1990.

1.2.

HET BELEID ACHTER DE ONTWIKKELING VAN DE NHS 1948-79 – EEN KORT EN PARTIJDIG OVERZICHT In de begindagen van de NHS verschenen krantenartikels die beweerden dat mensen misbruik maakten van een ‘gratis’ systeem, wat in de context van een conservatieve regering in de jaren 1950 vragen deed rijzen over de levensvatbaarheid ervan. De regering lanceerde de Guillebard Enquiry in 1957 om deze materie te onderzoeken. De wetenschappers die dit onderzoek beïnvloedden werden gedomineerd door een sociaal-democratisch gedachtegoed dat de NHS een ‘goed rapport’ gaf en identificeerden een gebrek aan investeringen als het grootste probleem. Dit versterkte de politieke consensus rond de NHS en bevorderde in de jaren 1960 een massale toename van de ziekenhuisuitgaven in het Hospital Plan van 1962. Daarin werd het principe vastgelegd dat een modern, multidisciplinair District General Hospital in de behoeften van een bepaald district moet voorzien. De schaalvergroting en toegenomen complexiteit van de NHS leidden tot een nieuwe klemtoon op de behoefte grote instellingen te beheren en het hele dienstenaanbod te plannen over de districtsgrenzen heen. In de overheersende ideologie van die tijd benadrukte dit de nood aan technocratie. Het resultaat was de reorganisatie van de NHS, die samenliep met de hervorming van de lokale overheden. Opmerkelijk was dat deze hervormingen destijds door zowel de linker- als de rechterzijde onder vuur genomen -zij het uiteraard vanuit verschillende politieke standpunten en agenda’swegens het creëren van verwijderde en onberekenbare bureaucratieën. Er waren twee dominante principes en mogelijk een derde, bijna als een postscriptum: Verticale integratie – een reeks ‘planningslagen’ van boven naar beneden toe, van de centrale overheid via de regio’s en zones tot op ‘districtniveau’. ‘Consensusmanagement’ – dit betekent dat managers en dokters evenveel macht hadden, met andere woorden dat de dokters een vetorecht hadden, een recept voor patstellingen.

896


Local Community Health Councils - deze werden opgericht om de stem van de gebruikers te vertolken, maar ze hadden weinig formele macht en werden vaak omschreven als ‘honden zonder tanden’, hoewel we eerlijk moeten toegeven dat velen onder hen sterk campagne gevoerd hebben om de belangen van hun gemeenschap te dienen.

Sinds de jaren 1940 namen de middelen die aan de NHS werden besteed aanzienlijk toe in nominale waarde maar niet in aandeel van de nationale welvaart (BBP), om reden van de manier waarop het ‘bestuurs- en controlesysteem’ van de NHS dienst had gedaan als een rem op de uitgaven. Het merendeel van de middelen kwam rechtstreeks van belastingen en niet van bijdragen aan de Nationale Verzekering, een klein aandeel van kosten die werden aangerekend aan de gebruikers, plus een beperkte private geneeskundesector die beginnen groeien was in de jaren 1960, toen de nieuwe middenklasse op zoek ging naar manieren om het inkomensbeleid van de regering te omzeilen. De jaren na de reorganisatie van 1974 waren woelige jaren (Klein 1996, Baggott 1998). De regering streefde ernaar de privé-geneeskunde in de NHS in te perken, onderbetaalde verpleegkundigen en assistenten kwamen in opstand tegen onaanvaardbare lage lonen en als reactie op de ‘oliecrisis’ werden pogingen gedaan om de uitgaven voor gezondheid onder controle te houden, in het bijzonder kapitaalprojecten. De nieuwe structuur leidde tot strijd tussen managers op verschillende niveaus en tussen managers en medisch personeel. De stakingen van onderbetaalde werknemers in 1978-9, tijdens de zogenaamde ‘winter of discontent’, verhoogden het crisisgevoel, wat hielp om een conservatieve regering aan de macht te brengen. De Labourregering van 1974-9 wou twee specifieke problemen aanpakken. Het ene werd doeltreffend verholpen, het andere niet. Dit werd pas onlangs opnieuw opgenomen. Ten eerste ging het systeem voor de financiering van regio’s en ziekenhuizen sinds 1948 in tegen het Robin Hood principe, in die zin dat de meest gegoede en minst gegoede actoren jaar na jaar hetzelfde deel van de koek bleven krijgen. Dit maakte deel uit van een ‘inverse care law’ (zie Tudor Hart 1970), waarbij armere en ziekere mensen minder middelen kregen omdat de eliteziekenhuizen in Londen en het Zuidoosten die voornamelijk (maar niet uitsluitend) de beter gegoede patiënten behandelden, ieder jaar weer het leeuwenaandeel kregen. De eerste stap om hier wat aan te doen was de Resources Allocation Party of RAWP Formule uit 1976, die de middelen wou verdelen over de districten volgens bevolking en ‘gezondheidsbehoeften’. Deze werd sindsdien gewijzigd, met name door de NHS-hervormingen uit 1990, maar bleef in wezen van kracht en doorstond de tand des tijds. De RAWP was echter een onhandig instrument dat er niet in slaagde de ongelijkheid in de gezondheidszorg weg te werken. Algemeen werd erkend dat ze toenam, ook al ging de globale gezondheid erop vooruit. Er werd een werkgroep opgezet die leidde tot de publicatie van het Black Report uit 1980, waarin werd opgeroepen tot een gezamenlijke inspanning in de strijd tegen armoede en ontbering als middel om de gezondheid te verbeteren in plaats van gewoon te investeren in de gezondheidszorg. Dit document wordt beschouwd als een mijlpaal in de nieuwe openbare gezondheids897


zorg in Groot-Brittannië en daarbuiten. Helaas was tegen dat het gepubliceerd werd de conservatieve regering aan de macht die het ijverig negeerde. Met de toenemende armoede en werkloosheid in de jaren 1980 groeide de gezondheidsongelijkheid echter verder aan (Townsend, Davidson en Whitehead 1992).

1.3.

HET GEZONDHEIDSZORGBELEID TIJDENS HET CONSERVATIEVE TIJDPERK 1979-87 Terwijl de radicale Labourregering in 1945 snel optrad om een belangrijke gezondheidshervorming door te voeren, wachtten de radicale conservatieven in 1979 11 jaar alvorens daartoe een poging te ondernemen. Waarom? Grotendeels omdat het als politiek gevaarlijk beschouwd werd en omdat andere prioriteiten op de voorgrond kwamen, zoals het bestrijden van de vakbonden in het algemeen en de National Union of Miners in het bijzonder. Dit wil niet zeggen dat de regering niets ondernam. Er werd een aantal maatregelen getroffen die de grondslag vormden voor een grondigere hervorming vanaf 1983. Eerst verschoof de regering van consensus naar ‘algemeen management’, waarbij niet-dokters en zelfs externe managers uit de industrie nu ‘de leiding konden opnemen’ en waardoor de impasse die al sinds 1974 bestond werd doorbroken. Ten tweede introduceerde ze de uitbesteding van niet-geneeskundige en professionele diensten zoals schoonmaak en catering aan de privé-sector. Het is echter pas vanaf de ‘derde regeerperiode’, vanaf 1987, dat de conservatieven begonnen met een grote ‘hervorming’ van de NHS, omwille van een combinatie van twee factoren. Ten eerste een toenemende roekeloosheid vanuit het gevoel politiek onaantastbaar te zijn, en ten tweede politieke druk van dokters en de media om meer uit te geven aan gezondheidszorg, terwijl de regering de uitgaven strikt begrensd had gehouden. Margaret Thatcher zelf besloot als Eerste Minister het initiatief te nemen en een grote beleidsdoorlichting te houden van de opties voor de toekomstige financiering en organisatie van de NHS. Daarbij besloot ze al snel af te stappen van plannen om over te schakelen op een verzekeringsfinanciering, misschien omdat ze besefte dat financiering via belastingen de overheid controle en invloed geeft. Ze streefde er naar een radicale verandering tot stand te brengen in de organisatie en ethos vanuit de veronderstelling dat eventuele problemen niet werden veroorzaakt door een gebrek aan middelen, maar door povere micro-efficiëntie en ongelijke prestatieniveaus. Met andere woorden, ze besloot het ‘socialistisch omhulsel’ te behouden maar probeerde de werking ervan om te vormen zodat het haar geliefde industriële model zou nabootsen langs de zogenoemde ‘interne markt’ om. De NHS and Community Care Act uit 1990 was de meest ‘radicale breuk’ sinds 1948 en had betrekking op de volgende hoofdelementen: gezondheidsoverheden moeten vooral plannings- en uitbestedingsorganen worden;

898


huisartsen kunnen ervoor kiezen ‘fondshouders’ te worden en een overeenkomst te sluiten met ziekenhuizen voor tweedelijnshulp; een nieuwe overeenkomst voor huisartsen wordt opgesteld met meer verantwoordelijkheid voor geneesmiddelenuitgaven (indicatieve budgetten) en stimulerende betalingen voor bepaalde procedures zoals het screenen van oudere patiënten; ziekenhuis- en ambulancetrusts moeten semi-onafhankelijke organisaties worden die om contractueel werk dingen bij gezondheidsoverheden en huisartsen-fondshouders; de oprichting van een NHS Executive dat de verantwoordelijkheid voor de nationale gezondheidsplanning zou afwentelen van de politici in het Department of Health, via de regionale vertakkingen; verantwoordelijkheid voor de opvang en thuisverzorging van bejaarden moet bij de lokale overheden liggen.

Aangezien deze radicale veranderingen bewust nooit grondig werden geëvalueerd, is het moeilijk zeker te zijn over de gevolgen die ze hebben gehad (WHO Europe 1999). Vele commentatoren, hoewel niet alle, zouden het eens zijn met het volgende: eventuele globale prestatieverbeteringen, zoals een afname van de wachtlijsten, zouden eerder gekomen zijn door de opgevoerde financiering in de eerste paar jaren na de hervormingen en van specifieke maatregelen als het Waiting List Initiative, dan van de hervormingen zelf; huisartsen-fondshouders verwierven enkele voordelen voor hun patiënten, maar blijkbaar ten koste van de patiënten met huisartsen die geen fondshouder zijn; de hervormingen waren in de praktijk minder radicaal en decentraliserend dan ze op het eerste gezicht leken: onderaanneming gebeurde alleen binnen bepaalde limieten, de politici stonden het toezicht niet af aan de NHS Executive en lokale ziekenhuizen bedienden voornamelijk de lokale bevolking in plaats van te proberen in te spelen op de markt. De rechterzijde beschouwt dit als een reden voor mislukking, terwijl de linkerzijde het ziet als het beperken van de potentieel negatieve effecten (zoals de massale sluiting van ziekenhuizen); door het jaarlijkse overeenkomstensysteem nam de bureaucratie zeer sterk toe zonder dat duidelijke voordelen werden aangetoond; organisatorische hervormingen kunnen maar tot op zekere hoogte iets bereiken als het niveau van de NHS-uitgaven naar internationale normen laag blijft en als medische vernieuwingen en het groeiende aantal bejaarden het gezondheidssysteem voor een toenemende vraag stellen. Het ziekenhuissysteem werkte met weinig reservecapaciteit en was bijzonder zwaar belast tijdens de wintermaanden; het gemeentelijke zorgsysteem leidde tot domeintwisten tussen gezondheidsoverheden en de lokale overheid, waarbij de eerste patiënten wilden ontslaan en laten overgaan naar de ‘sociale verzorging’ om te besparen en de tweede de kosten niet graag zag stijgen door deze verantwoordelijkheid op te nemen.

899


Het is duidelijk dat dit natuurlijk een beperkte evaluatie is, meer details zijn te vinden in Le Grand et al (1998). In de laatste dagen van de conservatieve regering verschoof het beleid van het marktexperiment van fondshoudende huisartsen naar een eensgezinde poging om van huisartsovereenkomsten de kern te maken van een nieuw ‘door eerstelijnshulp geleid NHS’, om de competitieve spanning tussen gezondheidsoverheden en huisartsen in het voordeel van deze laatsten te beslechten. Dit werd bereikt door de Primary Care Act uit 1997, die door de Labour Party gesteund werd omdat zij de beslissingsbevoegdheid bij het ‘frontliniepersoneel’ wilden leggen (en hen zodoende collectief verantwoordelijk maken). Deze wet wou nieuwe districtsstructuren oprichten, waarin de huisartsen zich collectief kunnen groeperen om de uitbesteding van eerstelijnshulp, tweedelijnshulp en gemeenschapsverzorging te plannen. In een eerste fase zou dit gebeuren onder het toezicht van de gezondheidsoverheden, via Primary Care Groups, terwijl in een tweede fase de gezondheidszorg zou worden uitbesteed door grotere Primary Care Trusts. Dit zou de uitbestedingsfunctie van de gezondheidsoverheden effectief overnemen, waardoor hun functie in grote lijnen herleid zou worden tot toezicht houden.

2.

NEW LABOUR EN DE NHS: OUDE WIJN IN NIEUWE ZAKKEN? Toen Labour aan de macht kwam in 1997 zwoer de partij de interne markt af te schaffen en in het bijzonder het systeem van huisartsen-fondshouders, dat als onrechtvaardig werd beschouwd. Ze wilde ook een beleidsprioriteit maken van de aanpak van gezondheidsongelijkheid, na bijna twee decennia waarin het bestaan ervan amper werd erkend. Op de beperkte ruimte waarover wij hier beschikken, zullen wij de belangrijkste maatregelen vermelden en een kritische blik werpen op de staat van dienst van de regering. De drie belangrijkste White Paper beleidsdocumenten van New Labour zijn:

1997 The New NHS: Modern Dependable;

1999 Saving Lives: Our Healthier Nation;

2000 The NHS Plan.

Het Witboek uit 1997 schafte de jaarlijkse uitbesteding af en verving ze door driejarige overeenkomsten. Zoals eerder reeds vermeld werd de verschuiving naar een NHS met huisartsen op de eerste lijn aangehouden en in april 2002 werden Primary Care Trusts op districtsbasis gelanceerd. Niemand weet in welke mate de huisartsen zich zullen aanpassen aan hun nieuwe, ruimere rol in de planning waar zij traditioneel de neiging hadden niet verder te kijken dan de deur van hun eigen praktijk. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de regio’s en gezondheidsoverheden 900


worden overeenkomstig aangepast. Een cynicus zou kunnen aanvoeren dat de volledige afschaffing van het huisartsen-fondshouderssysteem niet haalbaar was, zodat pogingen werden ondernomen om het te integreren in de eerstelijnszorg als geheel. Bij gebrek aan de interne markt heeft de regering andere prestatiesancties ingevoerd, waarvan er twee een vermelding verdienen. Het Modernisation Agency legt goede praktijknormen vast, terwijl de Commission for Health Improvement een inspectieorgaan is dat ziekenhuizen en trusts beoordeelt volgens verschillende criteria. Instellingen die slecht presteren krijgen de kans om te verbeteren en zullen uiteindelijk geconfronteerd worden met externe interventie. Het National Institute for Clinical Excellence (NICE) is, ondanks de eufemistische titel, in wezen een rantsoeneringsmechanisme waarmee nieuwe geneesmiddelen worden beoordeeld om te onderzoeken of het gunstig zou zijn ze te laten voorschrijven (de conservatieven hadden een goedgekeurde lijst opgesteld in 1986). Het eerste oordeel van dit orgaan was het griepmedicijn Relenza niet goed te keuren. Nadien werd het voorschrijven van Viagra wel goedgekeurd, maar alleen voor mannen die lijden aan impotentie. Het is duidelijk dat de stap weg van de interne markt de centralistische neigingen en de beperkingen op de autonomie van de dokters heeft vergroot. Globaal genomen heeft de regering het consumentisme niet aangemoedigd, deels vanuit een antimarktfilosofie en deels omdat ze bepaalde aspecten van het beroepsgezag wil versterken, met name de rol als ‘gatekeeper’, om de aspiraties van de gebruikers te beperken bij een dienstverlening met vaste prijzen. Zodoende legt de herschreven versie van het Patients’ Charter van de conservatieven de nadruk zowel op de verantwoordelijkheden als op de rechten van de patiënt. Aan de andere kant zijn NHS Direct (telefonische hulpverlening) en de Walk-In Centres in stadscentra, die advies en hulp bieden voor minder belangrijke ziekten en meer bemand worden door verpleegkundigen dan door dokters, populistische maatregelen voor een bredere toegang die tot verontrusting geleid hebben in medische kringen. De centraliserende aanpak werd ook toegepast op het vlak van de volksgezondheid, een domein dat werd genegeerd tot aan het Witboek van 1992, The Health of the Nation, van de vorige, conservatieve regering die er niet in slaagde de gezondheidsongelijkheid aan te pakken. De regering erkent en bestrijdt de gezondheidsongelijkheid, maar in tegenstelling tot het Black Report en andere linkse analyses (vb.: Wilkinson 1996) ziet ze geen noodzaak de ongelijkheid op zich aan te pakken. Tony Blair heeft duidelijk gemaakt dat hij ongelijkheid aanvaardt en alleen de ongelijke kansen wil beperken en de welvaart wil optrekken tot een aanvaardbaar niveau door een beleid zoals via zijn wettelijk opgelegd minimumloon. De gezondheidsongelijkheid wordt overwegend aangepakt via streekgebonden benaderingen, Health Action Zones die ernaar streven een gezamenlijk optreden van gezondheidsen lokale overheden te bevorderen om te komen tot een betere dienstverlening en een gezondere levensstijl onder kansarmen. Op lokaal niveau moeten gezondheidsoverheden en lokale mandatarissen gezamenlijke lokale Health Improvement Plans (HImPs) opstellen om de lokale gezondheid te verbeteren waarbij het wegwerken van gezondheidsongelijkheid prioritair wordt vooropgesteld. Critici argumenteren dat deze 901


streekgebonden aanpak voorbijgaat aan de structurele oorzaken van een slechte gezondheid en aan het falen van de centrale regering om het hoge armoedeniveau in het Verenigd Koninkrijk -een van de hoogste in de EU- aan te pakken. Een belangrijk uitvloeisel van het Witboek Saving Lives zijn de National Service Frameworks. In domeinen als Psychische aandoeningen, Hartziekten en Kanker leggen die modellen vast voor de beste praktijk en stellen ze gedetailleerde nationale dienstverleningsnormen op. Hiervan kunnen we zeggen dat ze identificeerbare kwaliteitsstandaarden opleveren en goede praktijkdomeinen omschrijven, om iedereen in staat te stellen er gebruik van te maken. De regering heeft ‘Tsaren’ aangesteld op het vlak van hartziekten, kanker en drugsmisbruik om nationale vooruitgang te bewerkstelligen. Dit kunnen we beschouwen als een deel van een gezamenlijke centraliserende inspanning om de autonomie van de geneeskunde af te bouwen. Het financieringsprobleem zal blijven bestaan. De regering heeft dus heel wat werk verricht en inspanningen geleverd sinds 1997. Hierbij legde ze zich vaak toe op organisatorische kwesties, de idee dat het vastleggen van normen, het bepalen van doelstellingen, het opzetten van nieuwe structuren en initiatieven, enz... de weg naar de toekomst is. Sommigen hebben dit zelfs een nieuwe regeringsziekte genoemd: ‘initiatief-itis’. Dit vertoont ook grote gelijkenissen met de periode Thatcher in die zin dat de regering, tot de aanloop naar de parlementsverkiezingen in 2000, voor de gezondheidszorg vasthield aan de strikte uitgavenplannen van de vorige, conservatieve regering. Bovendien wilde ze nieuwe ontwikkelingen financieren met het controversiële Private Finance Initiative (PFI), publiek-private partnerships die voor het eerst werden bedacht door de conservatieve regering in 1992, waarbij de kapitaalkost van nieuwe projecten, zoals ziekenhuizen, wordt gedragen door de privé-sector die vervolgens over een periode van 20 tot 30 jaar huurgeld aanrekent aan de staatskas. Er werden vragen gesteld of de overheid hier waar voor haar geld zou krijgen en of het moreel verantwoord is de kost van ziekenhuisvoorzieningen door te schuiven naar de volgende generatie. PFI-ziekenhuizen beschikten typisch over minder bedden en waren vaak het voorwerp van rationalisering en sluitingen. Dit heeft lokaal vaak voor controverse gezorgd en illustreert het probleem van het democratisch deficit rond de gezondheidszorg. De beslissingen worden genomen door de Minister of Health in Londen. In Coventry wilde de lokale bevolking een ziekenhuis in het stadscentrum, maar in plaats daarvan moet een nieuw ziekenhuis gebouwd worden aan de rand van de stad. In Kidderminster ging het ziekenhuis voor spoedgevallen zelfs helemaal verloren toen de faciliteiten werden overgebracht naar Worcester, een eind verderop. De bevolking was zo misnoegd dat het Labour-parlementslid bij de verkiezingen zijn zetel verloor aan de kandidaat van ‘Save Kidderminster Hospital’.

902


Het is pas vanaf 1999 dat de Labourregering bijkomende middelen uittrok voor de NHS tot 2003 (het is niet duidelijk wat nadien zal gebeuren). Dit maakte deel uit van een globale inspanning om nog meer te werken naar organisatorische efficiëntie, het Witboek The NHS Plan. Vóór de crisis van 11 september had Tony Blair het aanbrengen van verbeteringen in de gezondheidszorg en de openbare diensten aangekondigd als een van zijn topprioriteiten. Hij beweert nu voldoende middelen te hebben besteed aan de gezondheidszorg en dat het een kwestie van betere verstrekking is. In het kader van deze inspanning heeft zijn regering een einde gemaakt aan de oorlog met de privé-sector die woedde sinds de jaren 1970 en een historisch Concordat ondertekend waarin zij zich ertoe verbinden samen te werken. Aangezien er weinig reservecapaciteit is in de openbare sector, gelooft de regering dat ze de activiteiten alleen kan uitbreiden in de aanloop naar de volgende verkiezingen, in 2005, door niet-dringende heelkunde uit te besteden. Tony Blair beweert dat dit de kernprincipes van de NHS geenszins aantast. Het publiek bekijkt de dingen realistisch, niet ideologisch. Een gepensioneerde die wacht op een heupoperatie zal allicht niet klagen als hij zijn operatie krijgt als NHSpatiënt via reservecapaciteit in de privé-sector. Het is onnodig te zeggen dat dit een controversiële kwestie is voor een partij die traditioneel begaan was met de openbare sector. Ze is erdoor in aanvaring gekomen met de vakbonden in de openbare diensten. De gebeurtenissen sinds 11 september hebben, voorlopig ten minste, de controverse op dit vlak evenwel getemperd. Eén van de belangrijke beleidskwesties die niet werden aangepakt is misschien de vraag naar de financiering van langdurige verzorging. Zoals we eerder reeds zagen, voerde de NHS and Community Care Act uit 1990 een kunstmatig onderscheid in tussen de ‘gezondheidszorg’, die gratis was onder de NHS, en de ‘sociale verzorging’, die tot de verantwoordelijkheid van de lokale overheden behoorde en kon worden aangerekend. De Royal Commission on Long Term Care 1998 argumenteerde dat het verzorgingselement in beide gevallen gratis moest zijn maar dat onderdelen, zoals huisvesting, inkomensgebonden moesten zijn. Sommige critici stellen dat de verschuiving naar Primary Care Trusts na 2002 ertoe zal leiden dat NHS-patiënten voor sommige van deze diensten zullen moeten betalen, terwijl ze die in het verleden allemaal gratis kregen (Pollock 2001). Momenteel kunnen we enkel zeggen dat de verschuiving naar Trusts sinds april 2002 enige onzekerheid schept over de toekomstige verstrekking van tussentijdse gezondheidszorg en sociale verzorging, die nog wordt verergerd door de druk op de financiering. In andere landen, zoals Duitsland en Frankrijk, wordt dit probleem aangepakt bij de bron door verschuivingen naar langdurige zorgverzekeringen.

903


3.

CONCLUSIE: DE NORMALE POLITIEK WORDT ZO SNEL MOGELIJK HERVAT... Uiteindelijk zal de politiek terugkeren naar binnenlandse kwesties en het probleem van de middelen voor de NHS zal opnieuw centraal staan. De regering Blair lijkt de Britse bevolking te zeggen dat ze een kwalitatief hoogwaardige gezondheidsdienst kan hebben zonder er veel meer voor te betalen. De premier lijkt te geloven dat het prediken van belastingverhogingen politieke zelfmoord is. Er zijn echter grenzen aan wat bereikt kan worden met om het even welk soort ‘initiatieven’, hoe innoverend en veelbelovend ze vaak ook zijn. De echte politieke keuze is of we ons richten op een Amerikaans marktmodel of een Europees sociaal model. Op dit ogenblik balanceert Groot-Brittannië ongemakkelijk tussen beide in. In Amerika liggen de openbare uitgaven als percentage van het nationale inkomen rond de 30 %, in het VK rond de 40 % en op het Europese vasteland vaak rond de 50 %. We kunnen geen Europese dienstverlening hebben met de Britse belastingvoeten of Amerikaanse belastingniveaus met Britse dienstniveaus (Dilnot 2001). De regering is van plan tegen 2006 het aandeel dat wordt besteed aan gezondheidszorg op te trekken tot ongeveer 8 %, wat volgens haar het Europese gemiddelde is. Gezondheidseconomen suggereren echter dat de gemiddelde EU-lidstaat meer dan 9 % van het BBP uitgeeft, en dat dit cijfer nog hoger zou liggen als we zouden uitgaan van het bodempercentage van de rijkere Noord-Europese landen (Towse en Sussex 2000, Appleby en Boyle 2000). Zo bekeken ogen de plannen van de regering uiterst bescheiden. Als we hieraan toevoegen de behoefte om langdurige verzorging te financieren teneinde druk weg te nemen van de gezondheidszorg aan één kant en de behoefte aan sociale maatregelen ter bestrijding van de armoede om die druk te verlichten aan een andere kant, dan wordt duidelijk dat er nood is aan een gevoelige toename van de overheidsuitgaven. Zijn dergelijke stappen politiek haalbaar? Bij de laatste parlementsverkiezingen werden de conservatieve plannen om te snoeien in de overheidsuitgaven en Groot-Brittannië te isoleren van de Europese hoofdmoot duidelijk verworpen. Dit maakt voorzichtig optimisme mogelijk dat het Britse publiek heeft geleerd uit de Thatcherjaren, en dat ‘je de kool en de geit kan sparen’ – maar alleen als je bereid bent ervoor te betalen. Het gevaar van niet doortastend op te treden is natuurlijk dat de openbare sector niet in staat zal zijn te voldoen aan de onmogelijke eisen die eraan gesteld worden en dit zal leiden tot een heropleving van de radicale rechtse agenda voor volledige privatisering. (Vertaling) ____________

904


BIBLIOGRAFIE Appleby, J. en Boyle, S., Blair’s Billions: Where Will He Find the Money for the NHS?, British Medical Journal, 320, pp. 865-867, 2000. Braveman, P., Starfield, B. en Geiger, H. J., World Health Report 2000: How It Removes Equity from the Agenda for Public Health Monitoring and Policy in British Medical Journal, 323, pp. 678-681, 2001. Baggott, R., Health and Health Care in Britain, Londen, Macmillan, tweede druk, 1998. Dilnot, A., Our Unequal Society in The Guardian, 2 juni 2001. Klein, R., The New Politics of the NHS, Londen, Longman, derde druk, 1996. Payer, L., Medicine and Culture, Londen, Gollancz, 1989. Pollock., A., Will Primary Care Trusts Lead to US-Style Health Care?, British Medical Journal, 322,pp. 964-967, 2001. Townsend, P., Davidson, N. en Whitehead, M., Inequalities in Health: The Black Report. The Health Divide, Penguin, Harmondsworth, 1992. Towse, A. en Sussex, J., Getting UK Health Care Expenditure up to the European Union Mean – What Does That Mean? in British Medical Journal, 320, pp. 640-642, 2000. Tudor Hart, J., The Inverse Care Law in The Lancet, 27 februari, pp. 405-412, 1971. WHO Europe, Health Care Systems in Transition: United Kingdom, Kopenhagen, European Observatory on Health Care Systems, 1999. Wilkinson, R., Unhealthy Societies, Londen, Routledge, 1996. __________

905


BIJLAGE: DE BRITSE NHS: EEN BEPERKTE CHRONOLOGIE 1 De Sociaal-Democratische Periode Voorlopers (achteraf gezien): 1911 National Insurance Act – panel-systeem voor huisartsen 1940 Emergency Medical Service

1945 Verkiezing van naoorlogse Labourregering 1946 National Health Service Act 1948 NHS opgericht 1957 Guillebaud Committee

1962 Hospital Plan 1974 Reorganisatie van de NHS - de apotheose van planning 1976 Resources Allocation Working Party 1980 Publicatie van het Black Report over Gezondheidsongelijkheid

De Neoliberale Periode 1979 Verkiezing van de conservatieve regering-Thatcher 1979 Afschaffing van het regionale niveau 1983 Algemeen management en verplicht competitief uitbesteden ingevoerd

1990 NHS and Community Care Act – de radicale breuk? 1992 Private Finance Initiative en Witboek Health of the Nation 1997 Primary Care Act

Een Derde Weg? 1997 Witboek – The NHS: Modern Dependable 1999 Witboek – Saving Lives: Our Healthier Nation 2000 Witboek – The NHS Plan: 906


Toelichting: Het doel van de Chronologie is het verband te tonen tussen politieke/ideologische verschuivingen en hervormingsprogramma’s, in tegenstelling tot geleidelijke veranderingen (hervormingen binnen een traject en diegene die een radicaal verschillend traject volgen). De kernargumenten zijn: Achteraf gezien worden de National Insurance Act uit 1911, over de oprichting van het General Practitioner Panel System, en de Emergency Medical Service Act uit 1939, die het systeem klaarmaakte voor de oorlog, beschouwd als de voorlopers van de sociaal-democratische periode. Dit wil echter niet zeggen dat zulks de bedoeling was of dat ze onvermijdelijke stappen op die weg waren. Ze hebben eerder een latere beweging in die richting bewerkstelligd. Dit toont aan hoe de oprichting van de NHS zeer snel na de verkiezing van de Labourregering gebeurde. De grote hervorming door de conservatieve regering werd echter uitgesteld van 1979 tot 1990. Zoals de cursieve druk evenwel aantoont, waren de geleidelijke hervormingen van de jaren 1980 doelbewuste, zij het aarzelende stappen langs een ander traject. De hervormingen van 1990 zelf hebben echter geen fundamentele destabilisatie veroorzaakt van een sociaal-democratisch georganiseerde gezondheidszorg. Ons argument suggereert ietwat controversieel dat we geen andere, derde weg zijn ingeslagen na de verkiezing van New Labour in 1997. We zijn eerder in grote lijnen, met enkele kleine variaties, op dezelfde weg gebleven die ons in neoliberale richting voert (maar nog een flink eind af te leggen heeft). Sommige aspecten van het socialistisch programma hebben zich ontwikkeld in een sociaal-democratische richting, maar er zijn mogelijk destabiliserende elementen die versnellen in neoliberale richting.

Het is nog steeds mogelijk de sociaal-democratische traditie te bewaren en verder uit te bouwen, maar daarvoor is er nood aan beleidsverschuivingen, moet het ‘democratisch deficit’ worden aangepakt en moeten verbintenissen voor meer en gewaarborgde middelen worden aangegaan. __________

907


INHOUDSTAFEL DE BRITSE NATIONAL HEALTH SERVICE: EEN POLITIEK EN HISTORISCH OVERZICHT

908

INLEIDING: VEERKRACHTIG MAAR ONDER GROTE DRUK?

891

1. EERST EEN STUKJE GESCHIEDENIS EN POLITIEK...

893

1.1. DE POLITIEK ACHTER DE OPRICHTING VAN DE NHS: FINANCIERING EN ORGANISATIE 1.2. HET BELEID ACHTER DE ONTWIKKELING VAN DE NHS 1948-79 – EEN KORT EN PARTIJGEBONDEN OVERZICHT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. HET GEZONDHEIDSZORGBELEID TIJDENS HET CONSERVATIEVE TIJDPERK 1979-87 . .

893 896 898

2. NEW LABOUR EN DE NHS: OUDE WIJN IN NIEUWE ZAKKEN?

900

3. CONCLUSIE: DE NORMALE POLITIEK WORDT ZO SNEL MOGELIJK HERVAT...

904

BIBLIOGRAFIE

905

BIJLAGE

906

DE DE DE DE DOOR

EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER NATIONALE VERSCHILLEN. VERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN LANDEN VAN DE EUROPESE UNIE *

MARIE-FRANCE LAROQUE ISSA. Regional Office for Europe

Op het eerste gezicht lijken de Europese stelsels nauw bij elkaar aan te leunen. Er is niet zonder reden sprake van het Europese sociale model. Als echter deze stelsels werkelijk nauw bij elkaar zouden aanleunen, zou hun harmonisering niet dit ietwat utopische karakter hebben zoals wij het kennen en zouden we geen behoefte gehad hebben aan die ingewikkelde coördinatieregels om voor migrerende werknemers overgangen te voorzien tussen de diverse stelsels van de EU en aan de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. De werkelijkheid is dat, hoewel de diverse stelsels op erg gelijkaardige basisprincipes gestoeld zijn, zij in verschillende referentiekaders uitgegroeid zijn. De evolutie die zij hebben ondergaan heeft de oorspronkelijke verschillen wat verhuld maar al kunnen we hier en daar convergentie bemerken, we kunnen nog niet spreken van gelijkvormigheid.

1.

DE TWEE OORSPRONKELIJKE REFERENTIESYSTEMEN In oorsprong werden de sociale beschermingsstelsels geïnspireerd door twee stromingen die gestalte kregen door toedoen van twee mannen: kanselier Bismarck in Duitsland en Lord Beveridge in het Verenigd Koninkrijk. De verschillende keuzes in de ingevoerde systemen zijn niet alleen te verklaren door de verschillen in de persoonlijkheid en de levensloop van deze twee personen maar ook door de verschillen in hun nationale en historische context. Halfweg de XIXde eeuw kende Duitsland een ontwikkeling die werd gekenmerkt door socialistische bewegingen onder de werknemers. Het is ook op dit ogenblik dat het begrip Staat opduikt in de moderne betekenis van de term, met de opbouw van Duitsland. Kanselier Bismarck voert een klassiek repressiebeleid maar kiest ook voor de invoering van een verplicht algemeen sociaal verzekeringsstelsel voor alle werknemers, vanuit de idee zo een halt toe te roepen aan de sociale eisen.

* Toespraak gehouden op het colloquium ‘‘La Protection Sociale en Europe : Mythes et Réalités’’ van het Institut européen des juristes en droit social (IES), dat plaatsvond te Parijs op 30 november en 1 december 2001.

909


De sociale verzekeringen worden beheerd volgens het principe van paritaire vertegenwoordiging om de syndicalisten “bezig te houden” en te verhinderen dat zij een sociale strijd voeren. De Staat heeft als taak “het welzijn van al zijn onderdanen en in het bijzonder van de zwakkeren en behoeftigen positief te beïnvloeden, via aangepaste instellingen en met behulp van de gemeenschapsmiddelen waarover hij beschikt” (bericht aan de Reichstag in november 1881). Het opgerichte stelsel steunt op 3 fundamentele wetten: de eerste voor de ziekteverzekering (1883), de tweede voor de arbeidsongevallenverzekering (1884), en de laatste voor de invaliditeits- en ouderdomsverzekering (1889). De sociale verzekering heeft als belangrijkste opdracht het loonverlies te compenseren wanneer de werknemer - tijdelijk of definitief - niet meer in staat is te voorzien in zijn levensonderhoud en dat van zijn gezin. Het recht op sociale bescherming is gekoppeld aan het bestaan van een loon, de zelfstandigen en mensen zonder beroepsactiviteit zijn niet gedekt. Het wordt gefinancierd met de bijdragen, die in verhouding staan tot het loon en in gelijke delen gestort worden door de werkgevers en de werknemers. De uitkeringen staan in verhouding tot deze bijdrageinspanning. De werknemer opent rechten voor zijn gezin. De sociale verzekeringen hebben echter enkel betrekking op de werknemers en hun gezin. Tot slot is er een zeer duidelijk onderscheid tussen de sociale verzekering en de sociale bijstand die wordt gefinancierd door belastingen. Dit model wordt later overgenomen om in andere Europese landen een sociaal verzekeringsstelsel op te bouwen. De sovjetrevolutie zal ertoe leiden dat in de Sovjetunie sterk verschillende sociale beschermingsmechanismen worden ingevoerd. De crisis van 1929, de New Deal en de Welfare State van Roosevelt, monden in de Verenigde Staten uit in de Social Security Act (1935).

Het is wachten tot 1942, volop in de Tweede Wereldoorlog en de publicatie van het rapport van de commissie, voorgezeten door Lord Beveridge en belast met het onderzoek van het Engelse systeem, vooraleer de grondslagen van het tweede grote sociale beschermingsstelsel tot stand komen.

De invloed van Roosevelt en Keynes is duidelijk: het primaatschap van de volledige tewerkstelling blijkt een sleutelelement te zijn om de logica van Beveridge te begrijpen. De doelstelling is de armoede te elimineren. Hiermee plaatst Beveridge zich in de traditie van de Engelse ‘armen’-wetgeving van voor de industriële revolutie. In naam van de menswaardigheid wijst hij het principe af van uitkeringen die zijn gekoppeld aan inkomensvoorwaarden. Het rapport bekritiseert het bestaande Engelse systeem op verschillende vlakken: onvoldoende dekking, zowel inzake de gedekte personen als inzake de gedekte risico’s, de complexe organisatie…

910

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN ...

De beginselen die aan de basis liggen van het systeem dat volgens Beveridge moet worden ingevoerd zijn: de armoede automatisch uitroeien door forfaitaire basisuitkeringen te waarborgen zonder zelfs een bewijs van armoede te moeten leveren, de volledige bevolking dekken, wanneer zich een risico voordoet een forfaitaire uitkering storten die los staat van het beroepsinkomen en identiek is ongeacht het risico en het systeem financieren via forfaitaire bijdragen. Het opgerichte stelsel biedt de gehele bevolking een uniforme bescherming door een combinatie van een nationale verzekering voor de vervanging van het beroepsinkomen, de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de nationale gemeenschap voor gezinsbijslagen en de geneeskundige diensten met een financiering op basis van belastingen, een eenvormige openbare dienst. Het Bismarck-model werd voor of tijdens de 2de Wereldoorlog aangenomen door de meeste Europese landen, met inbegrip van het Verenigd Koninkrijk voor werkloosheid, ziekte en invaliditeit maar niet voor het pensioen.

Het Beveridge-rapport zal nog duidelijker sporen nalaten in Frankrijk, België, Nederland en de Scandinavische landen. Ook nu nog is de invloed van deze twee referentiesystemen voelbaar, ook al werden er al vaak wijzigingen aangebracht. De invloed lijkt ten dele de huidige terughoudendheid te verklaren om bepaalde elementen die als fundamentele eigenschappen worden beschouwd te wijzigen.

2.

DE VERSTREKKING VAN GENEESKUNDIGE VERZORGING

2.1.

TWEE BENADERINGEN: DE ZIEKTEVERZEKERING EN DE NATIONALE GEZONDHEIDSDIENST Duitsland, Oostenrijk, België, Luxemburg en Griekenland hebben een systeem van ziekteverzekering. Dat vertoont de volgende beginselen: – een categoriale bescherming, vaak veralgemeend tot de volledige bevolking, maar er kunnen nog uitsluitingen bestaan (hoge inkomens in Duitsland, onvolwaardige banen in Spanje, Oostenrijk); – een financiering die in principe via bijdragen gebeurt; – beheerd door de sociale partners. De nationale gezondheidsdienst werd ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Italië, Spanje, Portugal, Denemarken en Zweden. Hij wordt gekenmerkt door de volgende principes: – een universele bescherming, uitgebreid tot alle inwoners; 911


– geneeskundige diensten die meestal openbaar zijn en gefinancierd worden door belastinginkomsten; – geen uitgaven voor de verzekerde, maar de vrije keuze van geneesheer of verzorgingsinstelling is in meerdere of mindere mate beperkt. Nederland, waar ziekteverzekering voor de courante uitgaven samengaat met een universeel systeem voor de uitzonderlijke medische uitgaven en Finland, waar een openbare dienst en aanvullende privé-diensten gepaard gaan met ziekteverzekeringsmechanismen, zijn twee voorbeelden van gemengde systemen voor verstrekking van geneeskundige verzorging.

2.2.

DE VERSCHILLEN De terugbetaling van ambulante verzorging (België, Luxemburg) nadat de verzekerde de kosten eerst zelf heeft betaald of de rechtstreekse toekenning van dienstverlening in natura door zorgverstrekkers die een overeenkomst sloten met de ziekteverzekeringskassen (Duitsland, Oostenrijk, Denemarken, Nederland).

De keuze van de geneesheer: vrij zonder beperkingen (België, Luxemburg, Verenigd Koninkrijk, Finland voor de privé-artsen), vrij maar met inschrijving (Nederland) of uit de geneesheren met een overeenkomst of van de openbare dienst (Duitsland, Oostenrijk, Italië, Portugal, Zweden), onder bepaalde voorwaarden (Spanje), volgens de verzekeringscategorie (Ierland, Denemarken) of onbestaande (Griekenland).

De toegang tot specialisten: vrij, eventueel beperkt tot de artsen met een overeenkomst (België, Duitsland, Zweden, Portugal, Luxemburg, Noorwegen, Portugal) of verplicht voorgeschreven door de huisarts die als “gate keeper” optreedt (Ierland, Italië, Nederland, Oostenrijk, Finland, Verenigd Koninkrijk), in Denemarken volgens de verzekeringscategorie. De betaling van de geneesheer: de verzekerde betaalt erelonen die zijn ziekenfonds terugbetaalt op basis van de overeengekomen tarieven (België, Luxemburg), de verzekerde betaalt een deelname in de kosten (Zweden, Noorwegen), de verzekerde betaalt niets en de geneesheer wordt vergoed door het ziekenfonds of de nationale gezondheidsdienst (Denemarken, Duitsland, Spanje, Italië, Nederland, Verenigd Koninkrijk). De deelname van de patiënt: geen (Griekenland, Verenigd Koninkrijk), variabel volgens verzekeringscategorie (Denemarken, Ierland), volgens type verzorging (Zweden), volgens type instelling.

912


2.3.

DE BELANGRIJKSTE ONTWIKKELINGEN De context is in de Europese landen sterk gelijkend en wordt meer bepaald gekenmerkt door een stijging van de kosten voor de verstrekking van geneeskundige verzorging; op het vlak van de beheerstechnieken en de financiering is er wederzijdse beïnvloeding. Het is dus niet verrassend dat er een trend tot een zekere convergentie ontstaat. De overgang van ziekteverzekering naar nationale gezondheidsdienst: Alle landen van Zuid-Europa hebben in de loop van de jaren ‘80 en ‘90 nationale gezondheidsdiensten opgezet en hebben afgezien van de ziekteverzekering.

De stijging van de kostendeelname van de verzekerden in de ziekteverzekeringssystemen: Dit is een algemene trend; hij wordt veroorzaakt door de wens de gezondheidsuitgaven onder controle te houden. Er worden verschillende middelen gebruikt: nietterugbetaalde prestaties, invoering of verhoging van remgelden, stijging van de bijdragen van de verzekerden.

De opkomst van beperkte concurrentie: een (dubbele) toekomstpiste in Europa? Duitsland en Nederland waren landen waar, tot het einde van de jaren ‘80, ziekteverzekeringsstelsels van het Bismarck-type bestonden met beroepssegmentering en concurrentie tussen verzekeraars beperkt was tot de verzekerden met een hoog inkomen. In Nederland waren alle inwoners verzekerd voor de grote risico’s, een verplichte verzekering; voor de courante uitgaven genoten de verzekerden met een hoog inkomen (30 % van de bevolking) evenwel een facultatieve verzekering bij privé-ondernemingen. In Duitsland werden de verzekerden met een inkomen beneden het plafond aangesloten bij een openbare beroepskas of bij gebrek daaraan bij een lokale openbare kas. De werknemers met een inkomen boven het plafond waren aangesloten hetzij bij de openbare kassen, hetzij bij privé-verzekeraars maar in dit geval mochten zij niet terugkeren naar de openbare sector. Minder dan 10 % van de bevolking behoorde tot de privé-verzekeringen en er bestond geen verdeling van de middelen tussen de kassen. De hervormingen hadden tot doel de concurrentie uit te breiden tot de volledige bevolking. Het gaat echter om een enigszins theoretische concurrentie, vermits de omkaderende regels leiden tot kleine premieverschillen in Nederland en weinig invloed hebben op de uitgaven en de kwaliteit van de verzorging.

In het Verenigd Koninkrijk hebben de centralisering van de National Health Service en het feit dat het budget vooraf wordt vastgelegd, een ontsporing van de gezondheidskosten verhinderd, maar geleid tot een zekere rantsoenering van de verzorging. De hervormingen van de jaren ‘80 hebben de opkomst van concurrentiemechanismen bevorderd door een toegenomen responsabilisering van de praktijken en de ziekenhuizen, een versterkte rol als “gate keeper” voor de huisarts om de toegang tot ziekenhuizen en specialisten te controleren, waarbij de huisarts met de 913


dienstverleners van de tweedelijnshulp onderhandelt over de opname van zijn patiënten. Deze originele sporen hebben zeker niet alle problemen opgelost, al hebben ze toch geleid tot een verbetering van de verzorgingskwaliteit maar ook tot een stijging van de uitgaven, met name voor de geneesmiddelenvoorschriften.

3.

HET PENSIOEN

3.1.

DE TWEE WERELDEN In de Bismarck-verzekeringsstelsels, zoals we ze aantreffen in België, Duitsland, Oostenrijk, Luxemburg, Italië, Spanje en Griekenland zijn de kernelementen: – de beroepsactiviteit als voorwaarde; – het pensioenrecht opengesteld na een bepaalde verzekeringsduur, het pensioenbedrag in verhouding tot de verzekeringsduur en het vroegere loon; – de financiering via bijdragen; – beheer door de sociale partners; – niet noodzakelijkerwijze een gewaarborgd minimum; – aangezien de basisstelsels een hoog vervangingspercentage verzekeren zijn de aanvullende stelsels niet sterk ontwikkeld. In de universele stelsels die voorkomen in Zweden, Denemarken, Nederland, Finland, het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn de referentiepunten: – de verblijfsvoorwaarde; – een forfaitair bedrag afhankelijk van het aantal verblijfsjaren (Denemarken, Finland) of van de storting van bijdragen (Nederland, Ierland, Verenigd Koninkrijk); – de financiering door belastingen of forfaitaire bijdragen; – beheer door de overheid; – bij wijze van aanvulling, sectorale repartitiestelsels, verplicht of facultatief, beheerd door de sociale partners in het kader van sectorale akkoorden (Nederland, Denemarken, Finland) of beheerd door de Staat of privé-verzekeringsmaatschappijen (Verenigd Koninkrijk SERPS).

3.2.

DE VERSCHILLEN Terwijl de verzekeringsstelsels dezelfde principes naleven, verschillen de modaliteiten waarmee ze in de praktijk gebracht worden sterk van stelsel tot stelsel. Zo vermelden we in het bijzonder:

914

– het bestaan van een gewaarborgd minimumpensioen, evenwel met sterk wisselende bepalende elementen; – de verzekeringsduur om een volledig pensioen te genieten; – de pensioenleeftijd, in het algemeen rond 65 jaar, maar de voorwaarden om een vervroegd pensioen te genieten variëren sterk van land tot land; – de elementen voor berekening van het pensioen (tarieven, referentieloon, bijdrageduur); – de verschillende types periodes die in aanmerking worden genomen; – de toeslagen;


– indexering is overal voorzien, maar aan een wisselend tempo (jaarlijks of volgens de evolutie van een bepaalde index), afhankelijk van de prijzen of lonen; – cumulatie met een loon is in het algemeen mogelijk; – het belastingstelsel.

3.3.

EVOLUTIE De verlenging van de levensverwachting en de “rechthoekevolutie” van de bevolkingspiramide, het dalende geboortecijfer en het zorgbehoevendheidspercentage kenmerken ongeveer alle Europese landen aan het begin van de XXIste eeuw. De verschillen in de werkgelegenheidssituatie leiden echter tot verschillende houdingen tegenover de pensioenleeftijd en tot stimulansen om de pensionering uit te stellen. Zo zijn landen als Nederland, de Scandinavische landen, het Verenigd Koninkrijk en Portugal reeds gestart met hervormingen om de ouder wordende werknemers aan te zetten hun pensioen uit te stellen, in tegenstelling tot andere landen die nog geen bevredigende situatie op de arbeidsmarkt kennen en een vervroegde uitstap blijven bevorderen.

3.3.1.

Naar gemengde systemen In de landen waar de universele stelsels domineerden, worden aanvullende sectorale stelsels ingevoerd of verder uitgebouwd. Het zijn -vaak verplichte- kapitalisatie- of repartitiestelsels, dienstig om het niveau van het vervangingsinkomen op te trekken (Denemarken, Verenigd Koninkrijk). In Zweden werd het universele systeem opgegeven en vervangen door een regeling op basis van bijdragen. De verzekeringsstelsels voeren, waar deze nog niet bestonden en in strijd met het evenredigheidsbeginsel tussen de bijdrage-inspanning en de uitkering, gewaarborgde minima in (Duitsland). Ze krijgen een gediversifieerde financiering waarbij wordt gezocht naar andere bronnen dan bijdragen op de lonen.

3.3.2.

De overgang van de stelsels met vaste uitkeringen naar stelsels met welomschreven speculatieve bijdragen: een toekomsttraject? We stellen vast dat er pogingen worden ondernomen om stelsels te bouwen die gedeeltelijk zelfregelend zijn en in staat zijn de lasten rechtvaardig te verdelen tussen de beroepsbevolking en de gepensioneerden (cf. de hervormingen in Zweden en Italië). Deze pogingen worden gekenmerkt door verschillende elementen. Er wordt naar gestreefd: de stelsels meer bijdragegebonden te maken om de onrechtvaardigheden binnen generaties te corrigeren en aan te zetten tot een langere loopbaan, meer bepaald door de pensioenleeftijd flexibel te maken, zodat de stopzetting of voortzetting van de activiteit nog alleen afhankelijk is van persoonlijke keuzes; rekening te houden met de gestegen levensverwachting, zodat het die personen zijn die van deze stijging genieten, die instaan voor de kosten die deze stijging met zich meebrengt; 915


de herwaarderingsregels zodanig vast te leggen dat zij het mogelijk maken de effecten van de groei - of van de recessie - te verdelen; een enkel bijdragepercentage vast te stellen dat gedurende zeer lange tijd stabiel blijft.

In de stelsels met welomschreven speculatieve bijdragen worden de regels voor verwerving van rechten en afrekening gewijzigd waardoor het pensioenbedrag afhankelijk wordt van de totale bijdrage-inspanning en de levensverwachting op het ogenblik van afrekening. De individuele rekening wordt ieder jaar virtueel gecrediteerd met de gestorte bijdragen en deze vorm van virtueel kapitaal wordt geherwaardeerd naargelang de evolutie van het loon per hoofd van de bevolking (Zweden) of het BBP (Italië). Bij de afrekening wordt het kapitaal voorzien van een coëfficiënt die afhankelijk is van de effectieve pensioenleeftijd en de levensverwachting op die ouderdom. Het is een virtuele kapitalisatie, vermits het nog steeds een repartitiestelsel is, er is geen financiële accumulatie en de waarde van de annuïteit is niet afhankelijk van de prestaties van de financiële markten.

3.3.3.

De toevoeging van pensioenelementen gefinancierd via kapitalisatie Al naargelang het land verzekert deze aanvulling een variabel deel van het vervangingsinkomen. Ze bestaat reeds lange tijd in het Verenigd Koninkrijk en vertegenwoordigt een niet te verwaarlozen deel van het rustpensioen. Bij recente hervormingen werd ze ingevoerd in Duitsland, Zweden en Italië.

3.3.4.

De pensioenleeftijd Meestal bedraagt de pensioenleeftijd 65 jaar. Hij neemt in het algemeen niet af, maar werd soms opgetrokken met het oog op uniformering wanneer hij niet gelijk was voor mannen en vrouwen (Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, Griekenland, België). Er werden flexibele of vervroegde pensioenformules ontwikkeld, gekoppeld aan voorwaarden inzake verzekeringsduur om sociale of gezondheidsredenen.

4.

CONCLUSIE Dit artikel is beperkt tot twee aspecten van de sociale bescherming, de verstrekking van geneeskundige verzorging en het pensioen. Het zou interessant geweest zijn andere gevallen te bekijken: de werkloosheidsverzekering en het nationale beleid die, hetzij de terugkeer op de arbeidsmarkt en de inzetbaarheid van de werklozen bevorderen, hetzij proberen een zeker evenwicht te bewaren tussen vergoeding en activering van de werkloosheidsuitgaven;

916


de verstrekking van langdurige verzorging of de aanpak van zorgbehoevendheid, waarvoor Duitsland een nieuwe tak in de sociale verzekeringen heeft gecreëerd en Luxemburg een socialezekerheidsuitkering, gefinancierd door de BTW, heeft ingevoerd en waar andere Staten zich inspannen om oplossingen te vinden buiten de sociale zekerheid; de arbeidsongevallen die, meer bepaald in België en in Finland, behoren tot het domein van de vrije dienstverlening en volgens het gemeenschapsrecht -dus met volledig respect voor de economische mededinging- verzekerd moeten kunnen worden op de markt onder controle van de Staat. Hoewel Nederland de specifieke vergoeding heeft afgeschaft en in de toe te kennen schadeloosstelling geen onderscheid meer maakt inzake de oorsprong van het ongeval, bewaren de andere Europese landen de arbeidsongevallen in het algemeen in het klassieke raamwerk van de openbare sociale verzekering. De andere Europese landen bewaren de arbeidsongevallen in het algemeen in het klassieke raamwerk van de openbare sociale verzekering.

In Europa zijn de economische en demografische omstandigheden homogeen maar blijven de culturele verschillen nog vrij groot. De eerste maken een zekere convergentie of zelfs harmonisering van de nationale sociale beschermingsinstrumenten gemakkelijker. In deelgebieden waar de tweede nog een grote rol spelen is de weerstand echter groter. We mogen ook de druk niet vergeten die afkomstig is van buiten Europa of buiten om de sociale bescherming zoals de mondialisering, de technische vooruitgang, de harmonisering van de belastingstelsels, de beginselen van vrij verkeer in de gemeenschapsverdragen. Tot slot moeten we ons afvragen wat de gevolgen zullen zijn van de uitbreiding van de Europese Unie en op langere termijn, de aanpassing van de beslissingsregels in de Europese Unie. (Vertaling) __________

917


INHOUDSTAFEL

DE EUROPESE CONVERGENTIE TEGENOVER DE NATIONALE VERSCHILLEN. DE VERSCHILLEN INZAKE PRESTATIES IN DE LANDEN VAN DE EUROPESE UNIE.

918

1. DE TWEE OORSPRONKELIJKE REFERENTIESYSTEMEN

909

2. DE VERSTREKKING VAN GENEESKUNDIGE VERZORGING

911

2.1. TWEE BENADERINGEN: DE ZIEKTEVERZEKERING EN DE NATIONALE GEZONDHEIDSDIENST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. DE VERSCHILLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. DE BELANGRIJKSTE ONTWIKKELINGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . .

911 912 913

3. HET PENSIOEN

914

3.1. DE TWEE WERELDEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. DE VERSCHILLEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. EVOLUTIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

914 914 915

4. CONCLUSIE

916

ONDERZOEKSPROJECTEN LOPENDE ONDERZOEKEN

921

GEPLANDE ONDERZOEKEN

923

ONDERZOEKSPROJECTEN

LOPENDE ONDERZOEKEN Titel van het onderzoek: De beroepsziekten in Europa (2e studie) 2002 Promotor en instelling: EUROGIP Rue de la Fédération 55, Parijs met de steun van de internationale werkgroep “Maladies professionnelles” van het Forum européen de l’assurance AT-MP Opdrachtgever: Caisse nationale de l’assurance maladie professionnelle des travailleurs salariés (CNAMTS) en Forum européen de l’assurance AT-MP Duur: Van 2000 tot eind 2002 Contactpersonen: Marie-Chantal Blandin, Christine Kieffer en Catherine Lecaonet Eurogip Rue de la Fédération 55, Parijs - Frankrijk fax: +33.1.40 56 36 66 Bedoeling en methode van het onderzoek: De studie is het vervolg op een eerste “studie over de beroepsziekten in Europa, vergeleken in 13 landen”, gepubliceerd in september 2000 (zie Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid 2001, nr. 2 – p. 375 tot 394). De huidige studie is een update en een harmonisatie van de statistische gegevens van elk land van 1990 tot 2000 en stelt de actualiteit 1999-2002 voor die zich in elk land heeft voorgedaan of die er in voorbereiding is, evenals de werkzaamheden die werden aangevangen om betere voorwaarden te creëren voor de erkenning van en/of de vergoeding voor beroepsziekten. De landen die aan het onderzoek hebben deelgenomen, zijn: België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland (hoewel dit land sinds 1967 niet meer over een specifieke verzekering beschikt, heeft het toch deelgenomen voor wat de inventarisering van de huidige situatie betreft), Oostenrijk, Portugal, Spanje, Zweden en Zwitserland. De casestudy’s van het jaar 2002 gaan over astma en lumbalgieën. De studie voorziet tevens een onderzoek van het probleem van de onderregistratie of de onderaangifte van vermoede beroepsziekten in verschillende staten, evenals een analyse van de mate waarin bij de evaluatie van de arbeidsongeschiktheid met de vroegere toestand rekening wordt gehouden. 921


Titel van het onderzoek: EODS (European occupational diseases statistics) – Europese statistieken van beroepsziekten – Fase 1 Promotor en instelling: EUROSTAT – Eenheid E3 – Luxemburg met de hulp van het Directoraat-Generaal Werkgelegenheid en Sociale Zaken – Eenheid D5 – Gezondheid, veiligheid en hygiëne op het werk, de leden van de EODSTask Force en in het bijzonder, het Finnish Institute of Occupational Health (FIOH Fins Instituut voor Arbeidsgeneeskunde) (Anti Karjolainen) en het Nationaal Deens Instituut voor Arbeidsgeneeskunde (Johnny Dyreborg) Opdrachtgever: De Europese Commissie Duur: Fase 1 volgt op een proefonderzoek (1995-1999) (zie Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid 2000, nr. 4, p. 1175 en p. 1176), begon in 2000 en wordt over de komende jaren gespreid. Contactpersoon: Didier Dupré Eurostat Eenheid E3 Gebouw Bech D2/727, rue Alphonse Weicher 2, 2721 Luxemburg Fax +352 43 01 35 399 Bedoeling en methode van het onderzoek: De bedoeling van het onderzoek is om geleidelijk aan harmonische, vergelijkbare en betrouwbare gegevens in te zamelen, evenals de indicatoren over de beroepsziekten in Europa vast te stellen.

Status van het onderzoek: De eerste etappe van het project werd gelanceerd. De bedoeling is om tegen eind 2002 de gegevens voor het jaar 2001 in de 14 lidstaten (Duitsland heeft afgehaakt) in te zamelen. De ingezamelde statistische gegevens betreffen alle gevallen van beroepsziekten die bij tijdelijke en permanente arbeidsongeschiktheid of bij overlijden werden erkend en/of schadeloosgesteld, in het kader van de nationale lijsten in de 14 lidstaten in de loop van het jaar 2001. De inlichtingen worden voor elke zieke meegedeeld op basis van verschillende variabelen, nadat ze van hun typische kenmerken werden ontdaan om de persoonlijke levenssfeer te beschermen.

922

ONDERZOEKSPROJECTEN

De bestudeerde variabelen zijn: het land waar de ziekte is opgetreden, de leeftijd, het geslacht, de beroepsactiviteit van de zieke op het moment van de blootstelling, de economische activiteit van de onderneming op het ogenblik van de blootstelling, het referentienummer op de Europese lijst, de medische diagnose (CIM10), de ernst van de ziekte, de blootstelling. De tweede fase van de studie zal aanvangen als alle lidstaten hun gegevens hebben ingediend, en zal bestaan in de analyse van de geleverde inlichtingen. De samenstelling van een databank met op Europees niveau vergelijkbare gegevens is een belangrijk onderdeel van de strategie van de Europese Commissie om de doeltreffendheid van de wetgeving inzake de gezondheid en de veiligheid op het werk te beoordelen. * *

*

GEPLANDE ONDERZOEKEN Titel onderzoek: “Solidaiteit” van generatie tot generatie Promotor en instelling: S. Opdebeeck en A. Van Meerbeeck – KU Leuven Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Sybille Opdebeeck Interfacultair onderzoekscentrum LUCAS Kapucijnevoer 35, 3000 Leuven Tel. 016/33.69.10 Doelstellingen en onderzoeksmethode: Maatschappelijke debatten over thema’s als de financiële haalbaarheid van de pensioenstelsels, de erfenissprong, de onderhoudsplicht (OCMW) en de toekomst van kinderopvang en thuiszorg voor ouderen, tonen aan dat de kwestie van solidariteit

923


tussen leeftijdsgroepen of generaties brandend actueel is. In een “vergrijzende” samenleving zullen beleidsverantwoordelijken bij de opbouw van de verzorgingsstaat dan ook oog moeten hebben voor vormen van “age-isme” en voor de algemene beeldvorming over “jong”, “oud” en solidariteit tussen leeftijdsgroepen. “Age-isme” heeft zoals racisme, seksisme of handicap-isme drie gezichten of dimensies: houdingen, gedragingen en ideologie. Het onderhavig onderzoeksproject verkent de houding-dimensie van age-isme en de beelden, opvattingen, attitudes over ouderen, jongeren, intergenerationele solidariteit en maatschappelijke relaties tussen leeftijdsgroepen. Als invalshoek om deze thema’s te bestuderen, gebruiken we de visies van drie leeftijdsgroepen: 25-29-jarigen, 40-44-jarigen en 65-69-jarigen. Het onderzoek zal starten met een korte literatuurstudie en een analyse van enkele bestaande kwantitatieve databestanden. Verder zal ter voorbereiding en aanvulling van de interviews uit de volgende onderzoeksfase een beperkte documentenanalyse worden verricht. Vervolgens zullen dan circa 65 face-to-face-interviews worden afgenomen en verwerkt.

Titel onderzoek: Grenzen en mogelijkheden van armen als actor in het Belgische armoedebeleid Promotor en instelling: Jan Vranken – Universiteit Antwerpen Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) Looptijd: Januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Jan Vranken Onderzoeksgroep Armoede, sociale uitsluiting en de Stad (OASeS) Prinstraat 13, 2000 Antwerpen 03/220.43.20

Doelstellingen en onderzoeksmethode: De georganiseerde collectiviteiten van armen handelen in de overtuiging van greep te hebben/krijgen op de externe factoren die hun leefsituatie beïnvloeden. Zij stellen zich minstens tot doel om de zichtbaarheid van de problematiek te verhogen. Zij dienen zich aan als noodzakelijke actor in de beleidsvoering ter bestrijding van armoede. De instrumentele en communicatieve participatie van armen wordt ook in 924

ONDERZOEKSPROJECTEN

diverse beleidsplannen – van het lokale tot op het Europese bestuursniveau – als een noodzakelijkheid ingeschreven. Governance, inclusief beleid, bottom-up en dialoog zijn actuele beleidsprincipes die dit illustreren. Ook de idee van zelforganisatie, die vooreerst omtrent allochtone verenigingen werd gebruikt, inspireert de hedendaagse ‘armenverenigingen’. De mate waarin de organisatie wordt ondersteund door professionele medewerkers – niet (meer) behorend tot de groep van armen – is een criterium op basis waarvan een onderscheid in de verenigingen kan worden aangebracht. De opzet van dit onderzoek is om na te gaan of er bij de armen inderdaad objectieve factoren aanwezig zijn die maken dat ze voldoende greep kunnen krijgen op hun werkelijkheid om die te veranderen. Dit onderzoek biedt de opportuniteit om een beeld te schetsen van de wenselijkheid, de mogelijkheden en beperkingen van de dialoog tussen armen, hun verenigingen, de beleidsverantwoordelijken en andere dominante actoren in functie van de armoedebestrijding in België.

Titel onderzoek: Maatschappelijke keuzen, structurele armoede en sociale kost Promotor en instelling: Ides Nicaise – HIVA, KU Leuven Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Ides Nicaise Hoger Instituut voor de Arbeid Van Evenstraat 2E, 3000 Leuven 016/32.33.37 Doelstellingen en onderzoeksmethode: Dit project wil aan de hand van empirisch materiaal (de Panel Studie van Belgische Huishoudens) een aantal processen van maatschappelijke integratie en uitsluiting bestuderen op de snijvlakken tussen onderwijs, arbeidsmarkt en sociale protectie in

925


België. Er wordt een eenvoudig dynamisch simulatiemodel uitgewerkt dat de korteen langetermijneffecten van beleidskeuzen (en de daarmee samenhangende sociale kosten en baten) evalueert. Eerst wordt een algemeen basismodel opgebouwd, gebaseerd op een conceptueel kader waarin vijf statuten van sociale protectie onderscheiden worden. De twee laagste daarvan (‘onderbescherming’ en ‘sociale bijstand’) komen overeen met de operationele categorie ‘armen’. De (maandelijkse, jaarlijkse) bewegingen tussen de vijf statuten worden kwantitatief in kaart gebracht in een zgn. ‘mobiliteitsmatrix’. In een tweede fase worden de effecten van diverse maatregelen gesimuleerd, zowel op korte als op lange termijn (voor de langetermijneffecten wordt een Markovmodel gehanteerd waarbij de mobiliteitsmatrix - naargelang het geval met gewijzigde parameters - het centrale instrument wordt). Tot slot worden de resultaten van de simulaties, in een derde stap, vertaald in termen van maatschappelijke kosten en baten, rekening houdend met diverse deeleffecten voor alle betrokken partijen (naargelang de aard van de maatregel, directe effecten en effecten op de mobiliteit, selectiviteit, deadweight, cohorte-effecten, budgettaire kosten, terugwinningseffecten enz.). Het model dat in dit onderzoek ontwikkeld wordt, zal nadien nog verder kunnen verfijnd en toegepast worden voor ex-ante evaluaties van diverse beleidskeuzen.

Titel onderzoek: De implicaties van arbeidsmarktflexibilisering voor de sociale zekerheid Promotor en instelling: Jos Berghman – KU Leuven Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Jos Berghman Sociologie van sociaal beleid Van Evenstraat 2B, 3000 Leuven Tel. 016/32.31.89

926

ONDERZOEKSPROJECTEN

Doelstellingen en onderzoeksmethode: In dit onderzoek zal worden uitgegaan van een brede benadering van sociale zekerheid. Dit betekent ten eerste dat rekening gehouden zal worden met de drie pijlers daarbinnen. Om een omvattend en juist beeld van de sociale zekerheid te schetsen, moeten immers naast de wettelijke regelingen (eerste pijler) ook beroepsgebonden (tweede pijler) en individuele (derde pijler) voorzieningen in het onderzoek opgenomen worden. Aangezien de tweede en de derde pijler steeds meer aan belang winnen, stelt zich de vraag naar de onderlinge verhouding van de drie pijlers en naar eventuele verschuivingen daartussen. De eerste vraag die behandeld dient te worden is hoe de huidige sociale zekerheid een doeltreffende bescherming kan bieden binnen een groeiende flexibilisering van de arbeidsmarkt? Ten tweede wordt de vraag gesteld welke maatregelen er op het vlak van sociale zekerheid reeds getroffen werden en welke er nog getroffen moeten worden met het oog op de grotere flexibiliteit van de arbeidsmarkt? Ten derde moet nagegaan worden of het sociaal overleg, tegen de achtergrond van een meer flexibele arbeidsmarkt, nog een aangepast model voor besluitvorming in de sociale zekerheid is?

Titel onderzoek: De inkomens van zelfstandigen. Een onderzoek naar de oorzaken van de enge (en traag groeiende) inkomensbasis ter financiering van het sociaal statuut van de zelfstandigen. Promotor en instelling: B. Cantillon en K. Van den Bosch – CSB, UA Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Bea Cantillon Centrum voor Sociaal Beleid Prinsstraat 13, 2000 Antwerpen Tel. 03/220.43.38

927


Doelstellingen en onderzoeksmethode: Dit onderzoek beoogt, uitgaande van het beschikbare statistische materiaal, een beter zicht te krijgen op: 1. het werkelijkheidsgehalte van de verdeling van de inkomens van zelfstandigen zoals die blijkt uit de staten van de Rijksdienst voor Sociale Verzekeringen voor Zelfstandigen (RSVZ); 2. de oorzaken van de extreem grote ongelijkheid van de inkomens waarop zelfstandigen sociale bijdragen, betalen en de oorzaken van de trage groei van de inkomensbasis van het sociaal statuut voor de zelfstandigen. Dit onderzoek moet het mogelijk maken om: 1. een betere schatting te bekomen van de inkomensverdeling bij zelfstandigen; 2. deze inkomensverdeling te vergelijken met de inkomens waarop sociale bijdragen werden betaald (RSVZ-gegevens); 3. een zicht te krijgen op de oorzaken van de grote ongelijkheid van de zelfstandigeninkomens; 4. aanbevelingen te formuleren om de inkomens van zelfstandigen beter te bevragen in inkomenssurveys; 5. het debat over de hervorming van de sociale zekerheid voor zelfstandigen te objectiveren; 6. beleidsaanbevelingen te formuleren teneinde een harmonisering van de sociale zekerheid van werknemers en zelfstandigen mogelijk te maken.

Titel onderzoek: Naar een rationalisatie van de Verordeningen Promotor en instelling: Yves Jorens – RU Gent Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Yves Jorens Vakgroep Sociaal Recht Universiteitsstraat 4 9000 Gent Tel. 09/264.68.63

928

ONDERZOEKSPROJECTEN

Doelstellingen en onderzoeksmethode: De Europese coördinatievoorzieningen blijken dikwijls te complex en te moeilijk om te worden geïnterpreteerd door nationale overheden, door socialezekerheidsinstellingen en rechtbanken en zelfs door de Europese instellingen zelf. In 1997 erkende de Europese Commissie (COM 97/586 final: An Action Plan for Free Movement of Workers) dat een modernisering en vereenvoudiging van de bepaling zich opdrong teneinde efficiënter en gebruiksvriendelijker te worden. De Verordening kan worden beschreven als een lappendeken waarbij bijzondere regelingen bestaan voor verschillende categorieën van personen en waarbij verschillende principes worden toegepast op verschillende risico’s. Huidig voorstel wenst bij te dragen tot het wegwerken van deze inconsistenties. Dit zou op zich een belangrijke bijdrage leveren aan de verdere vereenvoudiging van de Verordening. Wij beschouwen rationalisatie als het middel bij uitstek om tot een adequate vereenvoudiging en modernisering van de Verordening te komen. Het uitgangspunt van huidig voorstel zijn de 12 parameters die als richtsnoer dienen voor mogelijke hervormingen van de Europese coördinatiereglementering. Deze parameters werden aangenomen -op voorstel van het Belgisch voorzitterschap- door de Europese Raad van ministers tijdens de top van Laken in december vorig jaar. Het onderzoek wordt toegespitst op 3 sectoren van de sociale zekerheid, met name gezondheid, tewerkstelling en invaliditeit. Deze risico’s zullen worden bestudeerd vanuit 2 invalshoeken: - Identificatie en analyse van de inconsistenties binnen de regels van de Verordening(en) al naargelang het risico. - Evaluatie en analyse van bilaterale initiatieven. Het onderzoek wenst dus vooral een wetenschappelijke -juridische, economische, financiële en administratiefrechtelijke- ondersteuning te bieden aan de actuele discussies en debatten over de mogelijke hervorming van de Verordening.

Titel onderzoek: De Belgische sociale zekerheid getoetst aan de Europese parameters ter modernisering van EG-Coördinatieverordening Promotor en instelling: Coördinator: P. Schoukens – KU Leuven Partners: D. Pieters – KU Leuven J. Berghman – KU Leuven Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) 929


Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Paul Schoukens Instituut voor Sociaal Recht Tiensestraat 41, 3000 Leuven Tel. 016/32.54.22 Doelstellingen en onderzoeksmethode: Dit onderzoeksproject beoogt de potentiële impact van de parameters ter hervorming en modernisering van Verordening 1408/71 op de Belgische sociale zekerheid in kaart te brengen. Hiertoe zal in de eerste plaats per parameter nagegaan worden welke concrete hervormingsvoorstellen van Vo. 1408/71 verwacht kunnen worden en wat hiervan het effect zal zijn op het Belgische socialezekerheidsstelsel. De gevolgen zullen nagegaan worden zowel op hun juridisch-technisch als op hun sociaal beleidseffect. Naast de mogelijke impact van de voorstellen op het Belgisch socialezekerheidsrecht, zal dus tevens onderzocht worden in welke mate de voorstellen te rijmen vallen met de actuele tendensen in het Belgische sociale(zekerheids)beleid. Ter ondersteuning van de sociale beleidscomponent kan overwogen worden om de financiële impact van een aantal hervormings- en vereenvoudigingsvoorstellen te begroten. In het vooronderzoek werd reeds een overzicht geboden van de bestaande hervormingsvoorstellen; verder hebben we een aantal gangbare (Europese) hervormingsvoorstellen getoetst op hun wenselijkheid en haalbaarheid in een Belgische context. Een en ander dient nu gekoppeld te worden aan het kader dat de Europese parameters ons nu biedt. In het voorliggend onderzoek dient nagegaan te worden welke hervormings- en vereenvoudigingsvoorstellen compatibel zijn met de uitgetekende parameters en welke gevolgen zulke voorstellen kunnen hebben op de Belgische sociale zekerheid. Op deze wijze kunnen de Belgische bevoegde actoren ondersteund worden in hun positionering ten aanzien van de waaier van hervormingsvoorstellen die zich aftekent binnen de krijtlijnen van de Europese parameters.

Titel onderzoek: Opwaartse en neerwaartse mobiliteit in loopbanen van werkenden en werklozen Promotor en instelling: L. De Lathouwer - UFSIA Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) 930

ONDERZOEKSPROJECTEN

Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Lieve de Lathouwer Centrum voor Sociaal Beleid Prinsstraat 13, 2000 Antwerpen Tel. 03/220.43.30 Doelstellingen en onderzoeksmethode: Met de grotere aandacht voor de inzetbaarheid van het arbeidsaanbod (‘employability’) komt er wetenschappelijk en beleidsmatig méér aandacht voor een dynamische kijk op levensloopbanen en arbeidsmarkttransities. Maatschappelijke ontwikkelingen zoals de vervrouwelijking van de arbeidsmarkt, toenemende flexibilisering en een vergrijzende beroepsbevolking, leiden tot nieuwe combinaties van arbeid en privéleven en bijgevolg tot nieuwe arbeidspatronen vergeleken met de vroegere dominante 45 jarige standaardloopbaan van een (mannelijke) voltijdse werknemer. De instituties van de welvaartsstaat (arbeidsbescherming, sociale zekerheid,..) zouden mobiliteit en combinaties van levenssferen meer moeten stimuleren en ondersteunen en zich beter dienen aan te passen aan de gewijzigde arbeidsmarkt en gezinscontext. Voor België is zo goed als geen empirische kennis aanwezig over de dynamiek van loopbanen. Dit is een grote lacune zowel vanuit wetenschappelijk als vanuit beleidsstandpunt. Dit projectvoorstel beoogt voor België arbeidsmarkttransities in kaart te brengen, met bijzondere aandacht voor opwaartse versus neerwaartse mobiliteit en voor de gender- en de leeftijdsdimensie. Er wordt hierbij gebruik gemaakt van administratieve data van werkenden en werklozen uit de datawarehouse van de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid (KSZ). De analyses laten toe om een inzicht te verwerven in de aard, de frequentie, de persoonskenmerken en baankenmerken van arbeidsmarkt transities. De analyses zullen het mogelijk maken om het (nog zeer recente) instrument van de datawarehouse te valoriseren en aan te vullen in functie van loopbaanonderzoek.

Titel onderzoek: Participatiedynamieken van thuislozen in voorzieningen en beleid: een exploratief actieonderzoek Promotor en instelling: Barbara Demeyer – HIVA KU Leuven Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) 931


Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Barbara Demeyer Onderzoeksgroep ‘zorg voor maatschappelijke achterstelling’ Van Evenstraat 2A, 3000 Leuven Tel. 016/32.31.16 Doelstellingen en onderzoeksmethode: Dit onderzoek heeft tot doelstelling inzicht te verwerven in de participatiedynamieken van thuislozen in het maatschappelijk leven ten aanzien van hun sociale problematiek. Naast het kennisverwervende aspect beoogt dit onderzoek ook het aanbrengen van materiaal ter dynamisering en ondersteuning van participatieprocessen. Om dit ‘change-driven’-aspect mogelijk te maken wordt geopteerd voor een actieonderzoek. In contrast met de uitbouw van een dynamische thuislozenzorg in de voorbije drie decennia staat de schrale wetenschappelijke én politieke belangstelling voor deze problematiek van sociale uitsluiting. In het bijzonder is het thema van participatie van thuislozen de wetenschappelijke aandacht ontgaan. Vanuit deze lacune worden in dit onderzoeksvoorstel de volgende onderzoeksvragen met betrekking tot participatie en initiatieven van thuislozen als centraal naar voor geschoven. - Welke initiatieven hebben de thuislozen genomen om hun situatie onder de bevolking, ten aanzien van de voorzieningen en het beleid kenbaar te maken? - In welke mate willen de betrokkenen dat de fenomenen van armoede en uitsluiting een grotere zichtbaarheid krijgen en er meer kennis over wordt gegenereerd? - Wat is de impact van de acties van collectieven, verenigingen, NGO’s die informatie geven over de noden van de thuislozen op de bevolking, de voorzieningen en het beleid? - Wat zijn de consequenties van deze grotere zichtbaarheid op economisch, sociaal en menselijk vlak?

Titel onderzoek: Respons en initiatief van de burger. Uitbouw van een transitionele arbeidsmarkt: onderzoek naar de determinanten van transitionele loopbanen. Promotor en instelling: Coördinator: D. Buyens – Vlerick Leuven Gent Management School Partners: P. Van der Hallen – Steunpunt WAV, KU Leuven D. Mortelmans – Universiteit Antwerpen M. Rigaux – Universiteit Antwerpen A. Van Regenmortel – Universiteit Antwerpen 932

ONDERZOEKSPROJECTEN

Opdrachtgever: Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden (D.W.T.C.) Looptijd: Van januari 2003 tot december 2004 Contactpersoon: Dirk Buyens HRM Centre – Vlerick Leuven Gent Management School Bellevue 6B 9050 Gent Tel. 09/210.97.22 Doelstellingen en onderzoeksmethode: Waar de traditionele carrière gedefinieerd werd in termen van een professionele vooruitgang binnen één of twee organisaties, wordt de nieuwe carrière gedefinieerd als een sequentie van jobopportuniteiten die voorbij de grenzen van één organisatie gaat (De Fillippi & Arthur, 1996). Een tweede belangrijke evolutie die het belang aan loopbaanonderzoek doet toenemen is de vaststelling dat voor individuen de levenssfeer ‘werk’ niet los blijkt te staan van de andere levenssferen die hun dagelijks leven bepalen (Van Dongen, Omey & Wijgaerts, 2001). Ook vanuit beleidsoogpunt vormt de kennis over job- en arbeidsmarktmobiliteit een cruciale randvoorwaarde. Om de zogenaamde transitionele arbeidsmarkt vorm te geven is het immers enerzijds noodzakelijk informatie te verzamelen omtrent de mobiliteit in en rond de arbeidsmarkt. Anderzijds is een proactief en adequaat inspelen vanuit het beleid pas mogelijk indien men een duidelijke zicht heeft op de factoren die ‘in de loop van de (beroeps)loopbaan’ werkzaam zijn. Het is voornamelijk bij deze laatste piste dat het onderhavig onderzoeksvoorstel aansluit. In dit project staat met andere woorden de inventarisatie en analyse van eventuele inhiberende en faciliterende factoren in functie van het herdenken van het maatschappelijk en juridisch loopbaanconcept centraal. Hiertoe wordt in een eerste fase de beschikbare loopbaandata van de eerste 9 golven uit PSBH (1992-2000) geanalyseerd. De analyse van de PSBH-data vormen een belangrijke eerste aanzet en een algemeen kader om in de tweede fase een verder onderzoek naar de determinerende factoren van de (beroeps)loopbaan op bedrijfsén juridisch niveau te verrichten. ______

933

BOEKBESPREKING

BOEKEN

937

ARTIKELEN

943

BOEKBESPREKING

BOEKEN Codex sociale zekerheid (2001-2002) door D. Simoens, W. Van Eeckhoutte, J. Van Steenberge, B. Herzits en G. Vandermeulen (red.) Brugge, die Keure, 2002, 250 pagina’s De codex biedt een overzichtelijke wettenverzameling aan die gemakkelijk hanteerbaar is. Ieder hoofdstuk is voorzien van een chronologische tabel waarin, naast de gepubliceerde wetten en besluiten, ook eventueel niet in deze codex opgenomen teksten zijn verwerkt met hun latere wijzigingen. Speciaal ten behoeve van de gebruiker is bij het begin van een belangrijke en/of omvangrijke wettelijke of reglementaire tekst eventueel een inhoudstafel opgenomen om aldus het opzoekingswerk te vereenvoudigen. Onder elke wijziging in de tekst wordt een referentie opgenomen met vermelding van de aard van de wijzigende akte, de datum, het artikelnummer en eventueel de datum van inwerkingtreding. Interessant om weten is ook dat de codex jaarlijks wordt geactualiseerd. * *

*

Wegwijs in … de eerste job door het Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid Brussel, Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, 2002, 89 pagina’s Een geschikte eerste job vinden is niet altijd eenvoudig en vergt een goede voorbereiding. Daarom heeft het federaal ministerie van Tewerkstelling en Arbeid een nieuwe versie uitgegeven van de brochure “Wegwijs in … de eerste job”. De schoolverlaters moeten een aantal stappen doorlopen vooraleer ze aan de slag kunnen. Zo moeten ze zich inschrijven als werkzoekende en zich aansluiten bij een mutualiteit. Deze brochure wil een gids zijn voor alle jongeren die uitkijken naar een eerste werkervaring en moet hen helpen alle nodige formaliteiten te vervullen. Om de zoektocht naar een gepaste job te vergemakkelijken gaat de brochure ook dieper in op het opstellen van een goed CV en een overtuigende motivatiebrief. Er is in de brochure ook een hoofdstuk opgenomen voor wie denkt aan een zelfstandige baan of een vrij beroep. De brochure legt ondermeer uit welke administratieve verplichtingen een zelfstandige heeft en wat de verschillen zijn in de sociale wetgeving ten opzichte van gewone loontrekkenden. 937


Er werden eveneens twee hoofdstukken voorzien voor jongeren met een reismicrobe. Alle formaliteiten rond werken in een ander land van de Europese Unie en daarbuiten worden er uit de doeken gedaan. De voorwaarden en middelen voor het vinden van een job in het buitenland worden er aangekaart en voor informatie wordt er verwezen naar diverse instanties. De brochure wordt afgesloten met een uitgebreide lijst van nuttige contactadressen. * *

*

Wegwijs … de overstap van werkzoekende naar zelfstandige door het Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid Brussel, Federaal Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid, 2002, 51 pagina’s Een eigen baan creëren om zo uit de werkloosheid te stappen is een initiatief dat wordt aangemoedigd door financiële hulpmaatregelen, opleidingen, juridisch en boekhoudkundig advies… Het geheel van voorzieningen dat de toekomstige zelfstandige in staat stelt een project uit te bouwen zijn samengebracht in de brochure “Wegwijs in … de overstap van werkzoekende naar zelfstandige”. Het federaal ministerie van Tewerkstelling en Arbeid heeft zopas een bijgewerkte uitgave van deze brochure gepubliceerd. Deze brochure geeft een antwoord op de vele vragen die de werkzoekende toekomstige zelfstandige zich kan stellen. Wat is het statuut van een zelfstandige? Welke opleidingen kunnen werklozen die zich als zelfstandige willen vestigen volgen? Op welke hulpmiddelen kunnen ze een beroep doen bij de realisatie van hun project? Welke zijn hun rechten en plichten? … Een overzicht van de voordelen en de risico’s die aan het statuut van een zelfstandige verbonden zijn laat de werkloze toe zich beter voor te bereiden op zijn toekomstige werksituatie. In het laatste hoofdstuk van de brochure is een lijst met nuttige adressen opgenomen waar, indien nodig, bijkomende informatie over dit onderwerp kan worden verkregen. * *

938

*

BOEKBESPREKING

Politique de l’emploi et concertation sociale (1999-2002) door Etienne Arcq Brussel, CRISP, 2002, 45 pagina’s Nu de sociale partners en de regering weer contact met elkaar opnemen om de onderhandelingen over het interprofessioneel akkoord voor 2003-2004 af te bakenen, is het interessant om de balans op te maken van het sociaal overleg. Heeft de “actieve welvaartstaat” dezelfde opvatting over het sociaal overleg als zijn voorgangers? Hebben de sociale partners zich moeten aanpassen aan een nieuwe politiek of hebben ze het bestaande kader behouden? De oefening is toegespitst op de maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid, een thema dat sinds 1986 geleidelijk aan een plaats heeft veroverd in het domein van het bespreekbare en dat de huidige regeringscoalitie als haar stokpaardje voorstelt. In het gedeelte dat aan de preliminairen van het interprofessioneel akkoord is gewijd, plaatst Etienne Arcq de dynamiek van het interprofessioneel akkoord opnieuw in het geheel van het werkgelegenheidsbeleid van de regering, en analyseert hij de uitgangsposities van de sociale partners vóór de onderhandelingen over het akkoord. In het gedeelte dat aan het interprofessioneel akkoord 2001-2002 en de toepassing ervan is gewijd, worden de verschillende punten van het akkoord overlopen waarin het gaat over onderwerpen die rechtstreeks of onrechtstreeks met de werkgelegenheid te maken hebben. De drie etappes die systematisch worden gevolgd (context, inhoud van het akkoord en toepassing), vestigen de aandacht op de praktijken (twee- of driepartijenstelsel) waarmee elke maatregel overeenstemt. Bij wijze van conclusie beoordeelt de auteur de mate van onafhankelijkheid van de sociale partners op het vlak van collectieve onderhandelingen over de werkgelegenheid, maar ook de status van de coördinatie tussen de verschillende onderhandelingsniveaus. * *

*

De Vlaamse Wooncode en de sociale huisvesting door B. Hubeau, P. Desmedt en E. Janssens Brugge, die Keure, 2002, 250 pagina’s Nadat eerder de heffing op leegstand en verkrotting en het kamerdecreet werden ingevoerd, regelt het besluit van de Vlaamse regering van 6 oktober 1998 de kwaliteitsbewaking, het recht van voorkoop en het sociaal beheersrecht op woningen. Op 1 november 1998 is deze pijler van de Vlaamse Wooncode in werking getreden. 939


De Wooncode bepaalt dat elke woning aan bepaalde minimale kwaliteitsnormen moet voldoen. Woningen die deze normen niet halen, kunnen ongeschikt of onbewoonbaar worden verklaard. Het verhuren van niet conforme panden is strafbaar. Via een conformiteitsattest kunnen de verhuurders aantonen dat hun woningen kwalitatief in orde zijn. De overheid kan eigenaars die de kwaliteitsnormen aan hun laars lappen, sanctioneren via het recht van voorkoop of via het sociaal beheersrecht. Het invoeren van deze nieuwe instrumenten geeft ook nieuwe kansen aan een woonkwaliteitsbeleid. Dit bronnenboek bundelt alle bronnen van het Vlaamse woonbeleid, met onder meer de geactualiseerde en geannoteerde tekst van de Vlaamse Wooncode en haar uitvoeringsbesluiten, op een overzichtelijke wijze samengebracht in 5 rubrieken: 1. 2. 3. 4. 5.

Vlaamse Wooncode Kwaliteitsbewaking Projectsubsidiëring Steun aan particulieren Sociaal huurstelsel

Om deze unieke wettenverzameling een permanent karakter te geven, wordt het bronnenboek jaarlijks geactualiseerd. * *

*

Code de droit européen du travail et de la sécurité sociale door Roger Blanpain en Frank Hendrickx Brussel, Bruylant, 2002, 479 pagina’s Deze Codex Europees arbeids- en socialezekerheidsrecht speelt in op de voortdurende evolutie van het Europese sociale beleid. De oprichting van de Gemeenschap voor Kolen en Staal dateert van 50 jaar geleden en sindsdien hebben Euratom en dan vooral de Europese Economische Gemeenschap een hoge vlucht genomen. Vanaf het begin van de opbouw van de EEG werden de grote sociale en arbeidsgebonden problematieken, zoals het vrij verkeer van werknemers en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen, aangekaart. En dit was nog maar een begin, want ook andere problemen waarvoor een Europese aanpak nodig was staken geleidelijk aan de kop op: internationaal privaat arbeidsrecht, individuele arbeidsovereenkomsten, bescherming van de kinderen, bescherming van de zwangere vrouwen, arbeidsduur, veiligheid en gezondheid, herstructurering van ondernemingen, werknemersparticipatie, Europese ondernemingsraden en coördinatie van de socialezekerheidssystemen. Deze uitbreiding van de Europese wetgeving op het vlak van 940

BOEKBESPREKING

arbeids- en socialezekerheidsrecht is de bestaansreden van deze Codex, waarin alle op het onderwerp betrekking hebbende teksten in een helder werk werden verenigd. De belangrijke Europese wetgeving is opgenomen in verdragen en een indrukwekkend aantal voorschriften, richtlijnen, beslissingen en aanbevelingen. Er bestaan ook andere belangrijke documenten over de grondrechten, met name het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (december 2000). Deze Codex bevat verder de omvangrijke documentatie die van de Raad van Europa uitgaat. Al sinds de oprichting speelt de Raad van Europa inderdaad een zeer actieve rol, vooral dan op het gebied van de grondrechten. Verder wil deze Codex de toegang vergemakkelijken tot de volledige waaier van teksten over het arbeids- en socialezekerheidsrecht. Aangezien de verschillende teksten over een groot aantal uiteenlopende publicaties verspreid zijn, liggen ze derhalve niet zomaar binnen het bereik van de studenten en de rechtsbeoefenaars. * *

*

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne : son apport à la protection des droits de l’homme en Europe door Jean-Yves Carlier en Olivier De Schutter Brussel, Bruylant, 2002, 312 pagina’s Dit werk is de vrucht van een studiedag die op 15 december 2000 in Louvain-laNeuve werd gehouden door de Afdeling Internationaal recht van de Rechtsfaculteit van de Université catholique de Louvain en door het Getuigschrift Gespecialiseerde Studies (GGS) in de Mensenrechten van de UCL en de Facultés Universitaires SaintLouis, ter gelegenheid van het emeritaat van Professor Silvio Marcus Helmons. Het weerhouden onderwerp: analyse van de bijdrage van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, dat op 7 december in Nice plechtig werd afgekondigd, tot de bescherming van de mensenrechten in Europa. Het onderzoek van het Handvest bestaat in hoofdzaak uit drie delen. Het eerste geeft de context weer, het tweede analyseert de inhoud van het Handvest en het derde geeft het standpunt van degenen die het moeten beleven of doen leven. In een bijlage staat de volledige tekst van het Handvest, met de uitleg van het Presidium. * *

*

941


La reprise de l’emploi en Europe : l’exemple de l’Autriche, au Danemark, de l’Irlande et des Pays-Bas door Peter Auer Genève, B.I.T., 2002. 149 pagina’s Deze originele studie gaat over het opmerkelijke herstel van de economie en de arbeidsmarkt in vier kleine Europese landen: Oostenrijk, Denemarken, Ierland en Nederland. Het is een analyse van hun goede resultaten en van de herstelfactoren, met name de bevordering van de sociale dialoog en de invoering van doorslaggevende beleidsvormen op het vlak van de macro-economie en de arbeidsmarkt. Aan de hand van de evaluatie van de geboekte vooruitgang maar ook van de overblijvende problemen, worden hun vorderingen met die van andere landen van de Europese Unie vergeleken en wordt de manier onderzocht waarop gelijksoortige beleidsvormen en maatregelen mee de strijd kunnen aanbinden tegen de werkloosheid en de volledige werkgelegenheid in de hand kunnen werken. De studie werd opgemaakt op basis van rapporten die werden opgesteld om het werkgelegenheidsbeleid van die landen te onderzoeken en die kaderen in de followup van de Wereldtop voor de sociale ontwikkeling van 1995. In de studie wordt een diepgaande vergelijkende analyse van hun arbeidsmarkt gemaakt. Ze onderstreept de arbeidsintensiteit van de economische groei en geeft een gedetailleerde uiteenzetting van de situatie in elk van deze landen. Verder werd onderzocht wat tot die goede resultaten heeft geleid. Zo brengt de studie het aanpassingsvermogen aan het licht van de welvaartsstaat in Europese ontwikkelde landen, waarvan men oordeelde dat de instellingen en sociale gesprekspartners vastgeroest waren en geen werkgelegenheid meer konden scheppen. Nu, wat het herstel heeft mogelijk gemaakt zijn niet de dereguleringen, maar de hernieuwde inspanningen van de sociale partners en de overheid om samen nieuwe regels, beleidsvormen en instellingen te definiëren en om de gevolgen ervan op een doeltreffende manier te bundelen. Tot slot formuleert de studie enkele aanbevelingen over de actie die moet worden gevoerd om de sociale groei en vooruitgang te bevorderen, niet alleen in deze landen, maar ook in andere landen van Europa. __________

942

BOEKBESPREKING

ARTIKELEN Barbier, Cécile: La convention européenne de Nice à Laeken in Notabene, 2002, p. 8-15. Barr, Nicholas: Reforming pensions, myths, truths and policy choices in International social security review , nr. 2, 2002, p. 3-36. Barr, Nicholas: Mythes, vérités et choix stratégiques in Revue internationale de sécurité social, vol. 55, nr. 2/2002, p. 3-48. Barthélémy, J.: Epargne-retraite ou épargne et retraite in Droit social, nr. 7/8, 2002, p. 728-732. Caillot, L., Lelièvre, M. en Petores, P.: Les indicateurs de suivi et d’évolution de plan notarial d’action contre le pauvreté et l’exclusion sociale in Drees dossiers solidarité et santé, nr. 2, 2002, p. 33-52. Carrin, G.: L’assurance sociale maladie dans les pays en développement : un défi permanent in Revue internationale de sécurité sociale, vol. 55, nr. 2/2002, p. 7389. Chambaretoud, S. en Lequet Slama, D.: Managed care et concurrence aux EtatsUnie, évolution d’un mode de régulation in Revue française des Affaires sociales, nr. 2/2002, p. 15-40. Chapon, S. en Euzéby, Ch.: Vers une convergence des modèles sociaux européens? in Revue internationale de sécurité sociale, vol. 55, nr. 2/2002, p. 49-72. Chapon, S. en Euzéby, Ch.: Towards a convergence of European social models? in International social security review, vol. 55, nr. 2, 2002, p. 37-56. Concialdi, Pierre: Croissance, emploi, chômage : pour une nouvelle perspective : les mutations du travail in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 72-79. Domin, J.P.: Les assurances sociales et l’aventure des hôpitaux à l’ensemble de la population in Revue française des affaires sociales, nr. 2/2002, p. 133-154. Gelot, D., Levy, C. en Pelletier, W.: La nouvelle convention d’assurance - chômage de la formation au formatage des demandeurs d’emploi in Droit social, nr. 6, 2002, p. 631-640. Jacques, Colette: Travail et santé : le point de vue d’un médecin in Droit social, nr. 5, 2002, p. 479-484. 943


Jacobs, Jean-Philippe: Le plan Rossetta dans le secteur public wallon in l’Observatoire, nr. 34, 2002, p. 89-90. Kessler, Fr. en Lhernould, J. Ph.: L’impact sur le droit de la protection sociale de la jurisprudence de la CJCE relative à la libre prestation des services in Droit social, nr. 7/8, 2002, p. 748-759. Lyon-Caen, Arnaud: Une révolution dans le droit des accidents du travail, cass. soc. 28-2-2002 in Droit social, nr. 4, 2002, p. 445-449. Maggi Germain, Nicole: Travail et santé : le point de vue d’une juriste in Droit social, nr. 5, 2002, p. 485-493. Masselot, Annick: La CJCE et les droits des salariées enceintes dans le cadre d’un contrat à durée déterminée in Droit social, nr. 4, 2002, p. 450-455. Michelet K.: La conception européenne du droit à des prestations sociales et la jurisprudence administrative in Droit social, nr. 7/8, 2002, p. 760-766. Mingasson, Lise: Croissance, décroissance et cohésion sociale : entretien avec J.M. Belorgez et Robert Castel in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 4-16. Nonneman, W. en Okkerse, L.: Migratie en de arbeidsmarkt in Economisch en sociaal tijdschrift, nr. 1, 2002, p. 3-32. Parent, A. en Gilles, Chr.: Le lien entre croissance et revenu garanti, une comparaison (France - Etats-Unis) in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 52-61. Parent, A.: Protection sociale et croissance (nouvelles approches théoriques) in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 88-94. Steck, Philippe: Prestations familiales et croissance du point de vue macro-économique, sociologique et politique in Informations sociales, nr. 98, 2002, p. 100-108. Tagi, Ali: Les personnes âgées, le travail et l’égalité des chances in Revue internationale de sécurité sociale, nr. 1/2002, p. 125-142 Van Gestel, Marc: Wachtlijsten gehandicapten in Sociaal Welzijnsmagazine, nr. 4, 2002, p. 18-19. Walker, Alan, Une stratégie pour vieillir en restant actif in Revue internationale de sécurité sociale, nr. 1/2002, p. 143-166. __________ 944

ABSTRACTS

ABSTRACTS

ABSTRACTS “Vervroegde uittreding van oudere werknemers in België” door Gerhard Gieselink, Yves Stevens en Bea Van Buggenhout De tekst biedt een beschrijvende analyse van de vervroegde uittreding van oudere werknemers in België. De massale vervroegde uittreding deed zijn intrede vanaf het midden van de jaren ’70. Verschillende vervroegde uittredingsroutes werden door de overheid of door de sociale partners geïntroduceerd met het oog op het herstel van het evenwicht op de arbeidsmarkt, dat door de economische crisis was verstoord. Daarbij werd een grote vindingrijkheid aan de dag gelegd. Verschillende stelsels hebben de afgelopen dertig jaar het daglicht gezien, sommige geënt op het pensioenstelsel, andere op de werkloosheidsverzekering, terwijl nog andere berustten op een combinatie van beide. Vandaag de dag bestaan er nog vier grote vervroegde uittredingsroutes. De eerste is het conventioneel brugpensioen: het stelsel dat zijn juridische grondslag vindt in een C.A.O. van de Nationale Arbeidsraad, kent aan oudere werknemers die worden ontslagen een aanvulling toe bij hun werkloosheidsuitkeringen. De tweede route is gebaseerd op de werkloosheidsverzekering. De basis wordt daarbij gevormd door het statuut ‘oudere werkloze’, dat oudere werklozen vrijstelt van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. Dit bijzonder statuut wordt op financieel vlak vaak aangevuld door de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen of door conventionele aanvullende vergoedingen. Deze laatste stelsels, die worden aangeduid als ‘brugpensioenen Canada-dry’ zijn vooral de laatste jaren bijzonder populair binnen ondernemingen omdat zij een interessant alternatief vormen voor het conventioneel brugpensioen. De derde en de vierde vervroegde uittredingsroute betreffen het vervroegd pensioen en de invaliditeit. Wat deze laatste route betreft kan worden vastgesteld dat, hoewel de arbeidsongeschiktheidsverzekering niet voorziet in een bijzonder statuut voor oudere invaliden, de invaliditeit in vele gevallen fungeert als een ‘wachtkamer’ voor het pensioen. Deze vier vervroegde uittredingsroutes blijken –zowel afzonderlijk als in hun geheel– bijzonder succesvol te zijn. Bekijkt men de gehele werknemerspopulatie tussen 50 en 64 jaar, dan is de verhouding tussen actieve bevolking en vervroegde uittreders 39% tegenover 61%. De meest succesrijke vervroegde uittredingsroute blijkt het pensioen te zijn. 20% van alle werknemers tussen 50 en 65 maakt gebruik van de mogelijkheid om vóór de leeftijd van 65 jaar met pensioen te gaan. Van de overige vervroegde uittredingsroutes is het statuut ‘oudere werkloze’ de meest succesrijke. 17% van de werknemers tussen 60 en 65 geniet dit statuut. Het brugpensioen komt slechts op de derde plaats met 13%. Deze vaststelling is niet onbelangrijk, daar het debat over vervroegde uittreding meer dan eens tot het brugpensioen wordt verengd. De oudere invaliden tenslotte vertegenwoordigen 11% van het totaal. 947


De laatste jaren staat de massale vervroegde uittreding meer en meer ter discussie. De diversiteit van vervroegde uittredingskanalen toont echter aan dat het terugdringen van de vervroegde uittreding een omvattende en genuanceerde aanpak vereist. Vervroegde uitreding is ontstaan uit een consensus tussen werknemers en werkgevers. De beperking van het fenomeen kan maar succes hebben, wanneer opnieuw die consensus wordt bereikt en beide partijen voordeel boeken bij een uitgebreidere tewerkstelling van oudere werknemers.

“Early release for older employees in Belgium” by Gerhard Gieselink, Yves Stevens and Bea Van Buggenhout The article presents a descriptive analysis of the early release of older employees in Belgium. The phenomenon of large scale early release became established in the middle of the 70’s. Several methods of early release had been introduced by governments or social partners in order to restore the balance in the employment market that had been distorted by the economic crisis. In the process, considerable imagination had been used. Different systems were implemented over these last thirty years, some of which were grafted onto the pensions scheme, others onto unemployment insurance, and yet others that relied on a combination of both. Today, there remain four main routes to early discharge. The first is the collective pre-pension agreement. The system, which has its legal basis in the Collective Bargaining Agreement (CCT) of the National Works Council (Conseil National du Travail), grants a supplement to unemployment benefit to older employees who are made redundant. The second route is via redundancy insurance. Its underpinning is the régime of the “older unemployed person” (chômeur agé), who is exempted from the obligation to remain available for employment. This specific status is often complemented by a financial supplement in respect of length of employment for older employees or by additional contractual allowances. These systems, sometimes referred to as “Canada Dry pre-pensions”, have been particularly popular with companies in recent years because they provide an attractive alternative to collective pre-pension agreements. The third and fourth routes to early release, are those of early retirement and invalidity. In the case of the last of these, we observe that even if incapacity benefit confers no particular status to older invalids, invalidity is often the “de facto” waiting room for a retirement pension. These four systems of early release are – individually and collectively – hugely successful. If we look at the population of salaried employees between the ages of 50 and 64, the ratio of actively employed to those who have prematurely left employment is 39% as against 61%. Early retirement is the preferred method of early discharge. Twenty percent of employees between 50 and 65 use the possibility of retiring before 56. Of the other methods of early discharge, the status of “chômeur agé” is the most popular. Seventeen percent of salaried employees between 60 and 65 take advantage of this régime. The pre-pension occupies only the third position 948

ABSTRACTS

with 13%. This observation is not without significance, given that the debate on early release is often brought down to the notion of pre-pension. Finally, older infirm persons represent 11% of the total. In recent years, early discharge, on a wide scale, is increasingly the subject of debate. The diversity of the ways to reach early release demonstrates, however, that in order to reduce the phenomenon, it will be necessary to adopt a global and flexible approach. Early release was born out of a consensus between employees and employers. If its impact is to be limited, it can only be through a new consensus and under one condition: namely that the two parties must be able to derive benefits from a wider continuity of employment for older employees. * *

*

“Financiële incentieven en laagbetaald werk. De impact van hervormingen in de sociale zekerheid en de fiscaliteit op de werkloosheidsval in België” door Lieve De Lathouwer en Kristel Bogaerts In de loop van de jaren werden in de meeste geïndustrialiseerde landen de beleidsprioriteiten verlegd. Waar in de jaren ’70 inkomensbescherming centraal stond, komt in de jaren ’90 de vraag naar activering en ‘making work pay’ op het voorplan. Vooral voor personen met een beperkt verdienpotentieel kunnen uitgebreide inkomensvoorzieningen en een hoge fiscale druk laagbetaald werk financieel onaantrekkelijk maken (de werkloosheidsval). In deze bijdrage wordt een analyse gemaakt van de werkloosheidsval in de jaren ’90. We schetsen eerst het probleem van toenemende afhankelijkheid in de sociale zekerheid. Vervolgens gaan we op zoek naar een aantal verklaringen voor het feit dat het probleem van de werkloosheidsval in de tweede helft van de jaren ’90 op de Belgische beleidsagenda kwam te staan. Het leeuwenaandeel van onze bijdrage gaat naar berekeningen van de evolutie van de werkloosheidsval in de periode 1989-2001. Hierbij maken we gebruik van het standaardsimulatiemodel Stasim, dat door het Centrum voor Sociaal Beleid ontwikkeld werd in opdracht van het federale ministerie van Tewerkstelling en Arbeid. Dit model laat ook toe de impact op de werkloosheidsval na te gaan van recente hervormingen in de sociale zekerheid (vermindering van de werknemersbijdragen en aanvullende uitkeringen) en de fiscaliteit (het belastingkrediet).

949


Ten slotte trekken we een aantal lessen uit een beleid van inkomenssupplementen en belastingskredieten voor laagverdieners.

“Financial incentives and low paid work. The impact of social security and tax reforms on the unemployment trap in Belgium ” by Lieve De Lathouwer and Kristel Bogaerts Over the years, in most industrialised countries, political priorities have evolved. Whereas in the 70’s, protection of income was at the centre of social policy, during the 90’s, the requirement of activation and making work pay, moved centre stage. Substantial income related measures and strong fiscal pressures can make low paid work unattractive, particularly for those with low earnings potential (the unemployment trap). In this article we analyse unemployment traps in the 90’s. We first outline the problem of benefit dependency in social security. We then try to understand why the problem of unemployment traps was placed on the political agenda during the second half of the 90’s. The major part of our study concerns calculations of the evolution of the unemployment trap over the period 1989-2001. We have used a tax-benefit model for various household types STASIM, developed by the Centrum voor Sociaal Beleid at the request of the Federal Ministry for Employment and Labour. This model enables us to verify the impact of the latest reforms in social security (reduction of employee contributions for low wage earners and in-work benefits) and in taxation (tax credits) on the unemployment trap. Finally, we draw lessons from a policy of income supplements and tax credits for lower paid workers. * *

*

“Entreprises de Formation par le Travail en Sociale Werkplaatsen: een classificerende analyse van de doelgroepen in termen van individuele kenmerken en inschakelingspercentage” door Anna C. D’Addio en Arnaud Pinxteren In een maatschappij waar maatschappelijke integratie vooral gebeurt door arbeid, waar tewerkstelling meer is dan een bron van inkomen en ook sociale erkenning verleent, kan uitsluiting uit de arbeidsmarkt niet aanvaard worden. Terwijl ze de 950

ABSTRACTS

beperkingen van een passief vergoedingsbeleid aantoont, bevestigt deze vaststelling de noodzaak verder te gaan en een zogenaamd “actief” bestedingsinstrument te ontwikkelen, gekoppeld aan een beleid dat zich richt op de inschakeling van wie is uitgesloten uit het systeem. In het kader van deze studie hebben we meer bepaald aandacht besteed aan twee actieve programma’s die uitgaan van de sociale inschakelingseconomie: de Entreprises de Formation par le Travail (EFT) en de Sociale Werkplaatsen. Deze twee maatregelen worden gekenmerkt door verschillende wettelijke grondslagen, doelstellingen, werkingsen financieringsstructuren. Ondanks hun verschillen richten deze beide initiatieven zich tot een inactief en laaggeschoold publiek en proberen zij deze doelgroep sociaal en professioneel te integreren of herintegreren door een opleiding te verschaffen of werk te verlenen. Het blijkt noodzakelijk te evalueren in welke mate deze instrumenten erin slagen dit dubbele doel te verwezenlijken.

« Training through employment – (Entreprises de Formation par le Travail) and Social Workshops – (Ateliers Sociaux): an analysis of the classification of target population groups in terms of individual characteristics and insertion rates » by A. C. D’Addio and A. Pinxteren In a society where social integration is largely achieved through remunerated work, where it is employment, rather than a source of income, that confers social acceptance, exclusion from the labour market is unacceptable. This statement not only highlights the limitations of a passive policy of « hand-outs »; it also underscores the need to go further and to develop a program of « active » expenditure allied to policies that seek to include those that are excluded from the system. In the context of this study, we have given particular attention to two active policies that stem from the social economy of insertion : the training through employment centres (les Entreprises de Formation par le Travail (EFT)) and the Social Workshops (Ateliers Sociaux - Sociale Werkplaatsen). These two initiatives are characterised by different legal set-ups, objectives and operational and financial structures. Despite their differences, however, both initiatives are directed towards those in society who have no activity and have low levels of skill, seeking to give them socio-professional insertion or reinsertion by providing training or jobs. It seems essential to evaluate to what degree these policies achieve these twin objectives. * *

*

951


“Verbetert arbeidstrajectbegeleiding de kansen van werklozen? De invloed van fairness, inspraak en vertrouwen op kanspercepties” door Jasper von Grumbkow en Eric Ramaekers Bepaalde categorieën van werkzoekenden blijven geconfronteerd met moeilijkheden die vrijwel onoverbrugbaar lijken. Om allerlei redenen leeft betaald werk voort als een onhaalbaar doel. Kennelijk was (is) de begeleiding die deze groep krijgt niet voldoende effectief. Daarom is men de laatste jaren deze groep op een andere manier gaan benaderen. Het nieuwe van de benadering zit in de individualiserende en gedragssturende aanpak. Deze aanpak-op-maat wordt ook wel trajectbegeleiding genoemd. Heel wat spelers op de Vlaamse arbeidsmarkt hebben zich deze methodiek eigen gemaakt. We denken aan de VDAB (geïmplementeerd in hun werken sedert 1999), het OCMW, het deeltijds onderwijs, de derden, lokale initiatieven, ... In Nederland kennen we een gelijkaardig beleid geregeld door de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW). Het succes van trajectbegeleiding is dan ook mede afhankelijk van hoe de cliënt deze begeleiding ervaart en of deze begeleiding kansen schept om de positie van de cliënt te verbeteren. Vanuit een sociaal-psychologische optiek zijn we bij 471 werkloze trajectcliënten nagegaan of trajectbegeleiding de door de cliënt waargenomen kansen op de arbeidsmarkt verbetert. Kansverbeteringen hebben ons inziens betrekking op o.a. vast werk, betere beroepsvaardigheden, het vergroten van de contacten, ... Trajectbegeleiding wordt overwegend positief gewaardeerd, maar toch zien we dat de cliënten verschillen in hun kanspercepties. We zijn nagegaan waardoor deze verschillen mogelijk verklaard kunnen worden. We zijn in dit artikel de invloed nagegaan van drie mogelijke factoren op de kanspercepties. De onderzochte factoren zijn de juistheid en eerlijkheid van de trajectprocedure, de mate van inspraak door de cliënt en zijn vertrouwen in de trajectorganisatie en trajectbegeleiding. Per onderzochte factor werd steeds het soort traject (beperkt of uitgebreid), de instelling die het traject verzorgt (VDAB of anderen) en een verdelend kenmerk, met name de risicogevoeligheid in de analyse, betrokken.

« Does the assisted process of integration increase the chances of an unemployed person finding employment? What influence does integration, participation and confidence have on the perception of ones chances? » by Jasper von Grumbkow and Eric Ramaekers Certain categories of job seekers are confronted by what appear to be insurmountable difficulties. For a great many reasons, paid employment continues to be viewed as a goal that is unachievable. Clearly, the assistance that is given to this group of persons is not efficient enough. It is for this reason that, in recent years, the appro952

ABSTRACTS

ach to this group has progressively changed. The novelty of the approach is exemplified by the individual manner in which each is treated and encouraged to modify his or her behaviour. This personalised approach is also sometimes referred to as the “process of integration” (“parcours d’insertion”). A large number of those involved in the flemish employment market have adopted this method. We are thinking here of the VDAB (that has used this method in its activities since 1999), of the CPAS, of part-time teaching, of other institutions, of local initiatives, etc In the Netherlands, a similar policy is enshrined in the Law on the Integration of Job-seekers [Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW)]. The success, therefore, of the integration process also depends on the way the user perceives the assistance offered and whether he or she feels that it will improve their situation. From a socio-psychological stand point, we have questioned 471 unemployed users on whether the integration process improved their view of their chances in the labour market. In our opinion, improved chances, means, for example; regular employment, improved professional skills, wider contacts, etc... The integration process is, by and large, seen as positive. We note, however, that public opinion differs on the perception of opportunities. We have looked at what could explain such differences. In this article, we evaluate three possible factors that might influence the perception of opportunities. The factors we have looked at are the coherence and integrity of the procedures of the program, the degree of user participation and his or her confidence in the assistant and the organisation providing the integration program. For each factor under review, we have taken account of the type of process (limited or long), the institution that operates the program (VDAB or others) and a distinguishing characteristic, namely attitude to risk. * *

*

“Buurtdiensten: de werklozen activeren of de vraag ondersteunen?” door Bernard Conter en Marie-Denise Zachary Om de langdurige werkloosheid op te vangen, doet het nationale werkgelegenheidsbeleid, aangemoedigd door de Europese aanbevelingen, een beroep op de buurtdiensten als nieuwe bron van arbeidsplaatsen. De ontwikkeling ervan steunt vaak op diverse formules ter activering van de werkloosheid.

953


De invoering van de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen, heeft met name een werkvolume gegenereerd dat overeenkomt met zowat 8.000 voltijdse equivalenten. Ze zijn echter niet vrij van ongewenste gevolgen: de dienstverleners blijven werklozen die kleine opdrachten uitvoeren, ze hebben weinig toegang tot opleidingen en het gaat om een hoofdzakelijk vrouwelijke bevolkingsgroep (meer dan 80% van de dienstverleners). Overigens, hoewel het toelaat aan bepaalde behoeften te voldoen, vormt dit programma geen doeltreffend inschakelingsinstrument: het is gebaseerd op een onzeker statuut en is voor de individuen een werkloosheidsval. De nakende invoering van de dienstencheques lijkt daarentegen tot een alternatieve benadering te behoren, die het statuut van de werknemers kan verbeteren en de kwaliteit van de gepresteerde diensten beter kan waarborgen. Dit systeem is immers gebaseerd op bezoldigde arbeidsplaatsen, en niet meer op gelegenheidsactiviteiten die worden toegestaan aan de werkzoekenden. Toch blijkt een krachtig reglementerend optreden noodzakelijk om de gebruikers de kwaliteit te garanderen die noodzakelijk is voor de beoogde diensten, in het bijzonder voor de hulp aan personen.

« Local services: beating unemployment or feeding it ? » by Bernard Conter and Marie-Denise Zachary In order to reduce long-term unemployment, national employment policies, encouraged by European recommendations, are turning to new sources of employment, comprised of local services. Their development is often the product of different jobless mobilisation strategies. The instauration of local employment agencies has, in effect, generated a volume of work corresponding to the equivalent of some 8 000 full-time jobs. They have, however, been some less desirable side effects: those providing the services remain unemployed, perform odd jobs, have little access to training and the majority of them are women (more than 80%). Furthermore, even if the system satisfies certain needs, it is not an efficient means of achieving integration, it leans upon the precarious status of the unemployed and represents for them, an employment trap. However, the coming introduction of service vouchers, « titres-services » seems to derive from an alternative approach that could improve the status of workers and, furthermore, improve the quality of the services provided. This system relies upon salaried employment and no longer upon occasional jobs handed out to jobseekers. A strong regulatory system would, however, appear to be necessary if one is to give users a guarantee of quality that is a requirement of the nature of the services in question, particularly when it concerns assistance to persons. * * 954

*

ABSTRACTS

“De atypische situatie van de zelfstandigen op het vlak van sociale zekerheid: welke lessen kunnen we daaruit trekken voor andere groepen atypische werknemers?” door Paul Schoukens In voorliggend artikel schetst de auteur de problemen die staten ondervinden bij het uitwerken van een sociale zekerheid die zo goed mogelijk aansluit bij de eigen situatie van de zelfstandigen. Hierbij poogt hij te komen tot een theoretische omkadering van de technieken die hierbij gebruikt worden. Deze omkadering spitst zich toe op het onderscheid dat zijns inziens dient gemaakt te worden tussen enerzijds de arbeidsstatuutneutrale basisbeginselen die aan onze sociale zekerheid ten gronde liggen en de arbeidsstatuutspecifieke toepassing van deze basisbeginselen. Deze theorie komt erop neer dat de basisregels voor alle beroepsgroepen (werknemers en zelfstandigen) gelijkaardig dienen te zijn, maar dat bij de uitwerking van deze basisregels de eigenheid van de beroepsgroepen zo veel als mogelijk moet worden gerespecteerd. Het uitgangspunt van de sociale zekerheid zou voor alle beroepsactieve personen dan ook hetzelfde moeten zijn: bij het zich voordoen van een sociaal risico tracht men het geleden inkomstenverlies op te vangen of de gemaakte kosten te compenseren. Bij de praktische uitvoering zal men rekening moeten houden met de eigen karakteristieken van de beroepsgroep. Alzo zijn de uitvoeringsvoorwaarden bij de werknemer gebouwd rond de arbeidsverhouding ten overstaan van zijn werkgever. Bij zelfstandigen moeten de toepassingsvoorwaarden aangepast worden aan zijn onafhankelijke positie. Dit onderscheid tussen arbeidsstatuutneutraliteit en –specificiteit kan nu volgens de auteur ook een toegevoegde waarde hebben bij het uittekenen van de sociale zekerheid voor andere categorieën van atypisch werkenden, zoals er zijn deeltijds werkenden, personen die op onregelmatige wijze en voor korte duur werken, telewerkers, enzoverder. In het artikel wordt dan ook een eerste stap gezet om vermelde theorie op deze andere atypische vormen van arbeid toe te passen. Na behandeld te hebben of het mogelijk is een aangepaste sociale zekerheid voor atypisch werkenden uit te tekenen, snijdt de auteur de vraag aan in welke mate de supranationale instellingen en meer bepaald de Europese Unie de staten aanzet tot het uitwerken van zo een aangepaste bescherming. Een en ander wordt gekoppeld aan het vrij verkeer van burgers, alsook aan het aan de gang zijnde debat over sociale uitsluiting binnen de Europese Unie.

955


« The atypical situation of the self-employed in the field of social security : what lessons can be learned as regards other groups of atypical workers ? » by Paul Schoukens In this article, the writer sketches out the difficulties that states experience when they draw up social security provisions that adhere as closely as possible to the specific situation of the self-employed. In so doing, he attempts to create a theoretical framework of the techniques that are used for this. This framework is directed towards the distinction that ought, in his view, to be made between, on the one hand, the basic principles of neutrality as regards professional status, which are at the heart of our social security, and, on the other hand, the particular application of those principles to professional status. This theory comes down to saying that the basic rules must be similar for all professional groups (salaried workers as well as the self-employed), but that their application should be adapted as far as possible to the specificities of these professional categories. Accordingly, social security should, at its starting point, be the same for all professionally active persons: in the event of social risk, it should seek to remedy loss of revenue or compensate for costs incurred. In its practical application, account should be taken of the particular characteristics of the professional group. Thus, the application to salaried workers will be influenced by the working relationship with the employer. For the self-employed, the conditions of application should be adapted to that status. The writer believes that this distinction between neutrality and specificity can also give added value to the creation of social security provisions for other categories of atypical workers such as: part-time workers, those who work for irregular or brief periods, home-workers, etc … The article thus takes a first step towards the application of the stated theory to other forms of atypical work. After being concerned to know whether it might be possible to create a system of social security suitable for atypical workers, the writer broaches the following question: to what extent do the supranational institutions – more particularly the European Union – encourage states to develop such adapted protection. All these matters are related to the freedom of movement of citizens and to the current debate on social exclusion within the European Union. ______

956

PRIJS Per nummer Voor België .......................... 6,20 EUR Voor het buitenland .............. 7,44 EUR

Jaarabonnement (4 nummers) Voor België .........................18,59 EUR Voor het buitenland ........... 22,31 EUR ISSN 0775-0234 Girorekening nr: 679-2005866-03

De auteurs worden verzocht hun kopij te zenden naar Hendrik Larmuseau, Directeurgeneraal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Zwarte Lievevrouwstraat, 3C - 1000 Brussel

e-mail: [email protected] De ingezonden teksten worden voor advies aan deskundigen voorgelegd.

REDACTIERAAD VOORZITTERS De ere-Koninklijke Commissarissen ROGER DILLEMANS PIERRE VAN DER VORST

WETENSCHAPPELIJK ADVISEURS GABRIELLE CLOTUCHE, Directrice Europese Commissie HERMAN DELEECK, Professor emeritus MICHEL DISPERSYN, Professor Université Libre de Bruxelles (U.L.B.) PIERRE PESTIEAU, Professor Université de Liège (U.Lg) BERND SCHULTE, Professor Max Planck Institut München WILLY VAN EECKHOUTTE, Professor Rijksuniversiteit Gent (R.U.G.) JEF VAN LANGENDONCK, Professor Katholieke Universiteit Leuven (K.U.L.) PASCALE VIELLE, Professor Université Catholique de

Louvain (U.C.L.)

LEDEN VAN DE ADMINISTRATIE FRANK VAN MASSENHOVE, Voorzitter, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid MARC GOOSSENS, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid HENDRIK LARMUSEAU, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid FRANK ROBBEN, Administrateur-generaal, Kruispuntbank van de sociale zekerheid JOHAN VERSTRAETEN, Administrateur-generaal, Rijksdienst voor kinderbijslag voor werknemers ELISE WILLAME, Directrice-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

REDACTIECOMITE VOORZITTER HENDRIK LARMUSEAU, Directeur-generaal, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid

LEDEN FRANK VAN MASSENHOVE, Voorzitter, Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Directeurs-generaal bij de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: MARC GOOSSENS, MURIEL RABAU, JOHAN LUTTUN, HUBERT MONSEREZ en ELISE WILLAME

Hebben meegewerkt aan de realisatie van dit nummer: JEANNINE DROUOT, MICHEL EGGERMONT, FRANCOISE GOSSIAU, JEAN-PAUL HAMOIR, JEAN MEERSSCHAERT, MURIEL RABAU, GUY RINGOOT, DANIEL TRESEGNIE en ROLAND VAN LAERE

Belgisch Tijdschrift voor

Recommend Documents